INTRODUCCION A PROGRAMAS DE EMERGENCIA LABORAL

MTSS – ARGENTINA
DIRECCIÓN NACIONAL DE EMPLEO
1993

EN QUE NOS BASAMOS?

En la concepción y aplicación de la Ley Nacional de Empleo y la calidad de

organismo de aplicación del MTSS y de la DNE, en particular.

En la comprensión y dimensión de los profundos cambios estructurales que están

sufriendo las relaciones laborales y su íntima relación con los conceptos tecnológicos y
económicos que las reglan, además de los efectos sociales que estas transformaciones
implican.

La necesidad de adelantarnos a los efectos operando sobre las causas, con un

criterio de solución permanente que vaya más allá de lo coyuntural o asistencial.

Los instrumentos que diseñados y aplicados nos permitirán desarrollar una acción
coherente, maciza y eficaz se pueden caracterizar como:

Políticas generales de empleo:

a) compromiso de incorporar el criterio de empleo en el análisis y diseño de

las políticas promovidas por el gobierno.

b) competencia natural del MTSS en lo concerniente al empleo en la

definición y aplicación de políticas públicas originadas en los distintos
departamentos del Estado, que afecten previsiblemente la ocupación en
forma significativa.

c) necesidad de que la política de empleo se integre dentro del proceso de

reconversión productiva y reforma estatal, en un marco de crecimiento
económico.

d) consideración del empleo en la definición de políticas tecnológicas que, a

la par de buscar la mayor eficiencia económica en áreas prioritarias, reserve
para otros sectores una balance más equilibrado en el uso de recursos.

e) promover la participación tripartita en el diseño de las políticas.

f) implementación y gestión descentralizada de las políticas.

Políticas específicas de empleo:

a) que apuntan a mejorar las condiciones de empleo e ingresos de los

trabajadores desocupados (en especial los que presentan mayores
dificultades de inserción en el mercado de trabajo), de los ocupados de baja
productividad o informales y en actividades económicamente rezagadas.

b) la situación de estos trabajadores presenta un carácter más permanente

y atributos que requieren tratamientos especiales.

c) se distinguirán programas destinados a:

 - grupos-objetivo de desocupados: mujeres, jóvenes, fuerza de
trabajo primaria de mayor edad, discapacitados, migrantes
recientes, ex-combatientes, etc.

- ocupados del sector informal y en actividades económicas

rezagadas, áreas urbanas y rurales, con especial énfasis en el apoyo
al artesanado, microempresas y al pequeño productor agrícola.

- fomento de cooperativas y otras formas de trabajo social, así como

de la ocupación orientada a trabajos de utilidad pública y desarrollo
comunitario.

Programas transitorios:

a) programas y medidas destinadas a enfrentar una situación de desempleo

coyuntural o de emergencia, actual o previsible, en sectores productivos o
áreas geográficas específicas y que, por lo tanto, presentan un carácter más
localizado y temporario.

b) destinados a defender la ocupación, prevenir el desempleo y facilitar la

reinserción laboral de los afectados, en particular en sectores o áreas que
estén sujetos a procesos de reestructuración productiva o institucional.

c) la transitoriedad se refiere a cada programa. Se requiere, sin embargo,

un esquema administrativo permanente que determine:

- una declaración de emergencia según un criterio establecido por la

ley
- el organismo de intervención
- la modalidad general de operatoria
- la inserción en esquemas económicos regionales que posibiliten la
reproducción en empleo permanente en el corto, mediano y largo
plazo
- las condiciones y modalidades de contratación de la mano de obra
- la conformación de un equipo técnico estable
- los niveles de coordinación de los distintos niveles administrativos
- el desarrolllo de una cartera de proyectos intensivos en mano de
obra
- los recursos asignados a su financiamiento

COMO LO VEMOS?

Visualizamos un programa de emergencia que, solucionando el problema básico

que le dá orígen, se concrete bajo la forma de estructuras permanentes o
semipermanentes de coordinación, administración y ejecución de programas de empleo e
información.
Esto sólo será posible si dichos programas apuntan a objetivos que generen
empleo en el corto y mediano plazo más allá del período de la emergencia.

Lo conseguiremos si apuntamos a una definición básica como emprendimientos

productivos en el marco de las economías regionales, definidas por diagnósticos previos y
permanentes, y operamos sobre las poblaciones-objetivos en una unidad integral de
empleo que abarque: empleo, capacitación y reconversión , reinserción laboral y cobertura
social complementaria.
 Lo concebimos como una acción conjunta de Nación y Provincia actuando en los
niveles de decisión política del Plan. A los organismos nacionales y los provinciales en el
marco del accionar administrativo del programa y a los organismos comunales,
municipales y comunitarios, junto a los equipos técnicos, en el área de la promoción, la
decisión operativa y la ejecución de los proyectos. A la asistencia técnica y asesoría la
vemos actuando de manera permanente, ligando, en la acción, los diferentes niveles
relacionados, en una acción recíproca.

Creemos que un accionar de este tipo permitirá obtener lo mejor de la

convergencia de centralización en lo conceptual y de descentralización en lo operativo.

Las mejores condiciones de vida, derivadas de la orientación e inserción correcta

de los programas de emergencia, incentivará la capacidad de asentamiento, radicación y
retención de población de las localidades donde estos operen. Esto( operará en sentido
contrario al) contrarrestará el tradicional flujo migratorio (que ha caracterizado
a)procedente de estas mismas localidades

QUE NECESITAMOS?

El instrumento fundamental de actuación en el campo del empleo: el servicio de

empleo, que actuando más allá de la simple intermediación de la mano de obra, opere
también sobre la información y la orientación de la población-objetivo, la formación y/o
reconversión profesional de esta, su adecuación a las nuevas condiciones del mercado de
trabajo y las eventuales salidas del auto empleo y la reinserción laboral post-programa.

La visión real de las posibilidades de radicación exitosa de los programas de

emergencia, en su forma de proyectos de obras, que solamente pueden entregar el
análisis conjunto de autoridades y comunidad, en tanto únicos conocedores de sus
necesidades y posibilidades.

El diagnóstico real y actual de las posibilidades económicas regionales y sus

actividades rezagadas, en las cuales podrían operarse los proyectos, contribuyendo así al
incremento del valor agregado de sus recursos, mediante las aperturas progresivas de sus
explotaciones.

La formulación de marcos-tipos de información acerca de las variables que definen

el universo laboral, los parámetros poblacionales, los indicadores económicos,
planeamientos de desarrollo regional, en suma todos aquellos elementos que posibiliten la
articulación de proyectos acordes y armónicos con los marcos de la realidad.

La existencia cuantitativa y cualitativa de recursos humanos dinámicos y creativos,

en el área pública, capaces de integrarse a equipos de trabajo en el diseño, evaluación,
ejecución y supervisión de proyectos, seguimiento y control de operatorias, colección y
trasmisión de información referente a productividad, eficiencia y calificación de la mano de
obra contratada y , en general, de participar en todas aquellas actividades involucradas.

Un marco general de información, previo al desarrollo de proyectos, que,

desglosado en tres grandes sectores, posibilite una caracterización primaria correcta de los
problemas, objetivos y métodos. Esto unido a la apreciación "in situ" en el terreno
posibilitará el enfoque correcto y real de la situación.

Estos tres grandes sectores y sus componentes son:

a).- Social:

- Población: Total, % nacional, varones-mujeres, rural-urbana,

 índice de masculinidad, variación intercensal, tasa de crecimiento

- Indicadores de bienestar:

- nivel educacional
- servicios
- PBI/habitante
- vivienda
- nivel de hacinamiento
- salud
- esperanza de vida
- mortalidad infantil
- necesidades básicas insatisfechas

b).- Económico:

- Superficie
- Densidad habitante/km2
- Zonas económicas
- Actividades principales
- Localización de actividades
- Participación por rama de actividad
- Participación en PBN
- Comercio Exterior
- Asignación de presupuesto
- Porcentaje de co-participación Federal

c).- Laboral:

-Población económicamente activa (PEA)

- Composición etaria de la PEA
- Tasa de actividad
- Empleo, desocupación, subocupación y sus respectivas tasas
- Mercado de trabajo
- Sector informal urbano (SIU)
FUNDAMENTACION DE PROGRAMAS DE EMPLEO DE EMERGENCIA

El concepto de programas especiales de empleo incluye tanto a programas de

creación directa de empleo, mediante proyectos financiados con recursos público, como a
los que subsidian la contratación de mano de obra por empresas privadas, a través de
distintos procedimientos.

Para la aplicación de la Ley Nacional de Empleo, se ha optado por el primero de los

tipos, pues se entiende que la generación de empleos a través de la contratación directa
responde más ajustadamente a las características de una situación de emergencia. Al
tratarse de obras generadas por el Estado, sin intermediarios, por lo menos el 60 % del
presupuesto se destina a salarios, utilizando infraestructuras y recursos humanos pre-
existentes en las instituciones del sector público y su destino apunta a mejoras que
favorecen a la misma población beneficiaria.

Los programas de creación directa de puestos de trabajo son por excelencia

instrumentos primordiales de las políticas de empleo, debido a que tienen un efecto más
rápido que otro tipo de políticas económicas que actúan a través del mercado.

Por dirigirse a obras de satisfacción de necesidades básicas de sectores de muy

bajos ingresos la realización de las mismas supone abundantes insumos de procedencia
nacional, v.gr.: los insumos en la industria de la construcción. Por lo tanto, no presupone
aumentos en la demanda de bienes importados, que incidirían en trastornos en la balanza
de pago.

EMERGENCIA OCUPACIONAL Y PROGRAMAS DE EMPLEO

Un programa se define como de "emergencia" por su urgencia y la necesidad

perentoria de su aplicación.

De alguna manera, esto podría implicar que se estaría actuando, sobre la

coyuntura generando puestos de trabajo de baja calificación, de aplicación masiva, y que
su efecto, sobre el empleo, cesaría una vez finalizada la obra o servicio.

La primera opción , la del empleo coyuntural, es la más sencilla de organizar, pero

de ninguna manera puede ser la única opción. La elección dependerá de la existencia de
una estructura institucional eficiente, que cumpla las funciones de diagnóstico, diseño e
implementación, de los programas de empleo los que, desde una óptica macroeconómica,
pueden actuar sobre el trasfondo estructural de la economía generando acciones
potenciadoras de la actividad productiva.

En cuanto a sus efectos sobre el empleo permanente, para el logro del objetivo, es
necesario contar con instrumentos capaces de medir el impacto ocupacional de los
proyectos de inversión; para seleccionar las obras que produzcan más ocupación luego de
la fase de realización; como por ejemplo una obra de riego que, al mejorar las condiciones
de los suelos, habilita cultivos nuevos y otras actividades afines, permite el uso de tierras
que antes, a lo mejor, no podrían ser aprovechadas, generando una nueva dinámica en la
zona.

La capacidad de mensurar estas acciones permite a su vez poder concatenar el

plan de inversión laboral a los programas nacionales o provinciales de desarrollo zonal.

En su primer paso, la colocación temporaria de los desocupados, además de dar

una respuesta transitoria al problema principal que aflige a un desocupado abierto de muy
bajos recursos, que es la obtención de un ingreso, permite vincular otras medidas o
políticas de empleo para dar una respuesta más adecuada teniendo en cuenta a
programas de capacitación, de recalificación profesional y actividades de reinserción
ocupacional o posibles salidas de autoempleo, como la organización de cooperativas,
sociedades laborales, etc.

El establecimiento de una normativa que, en forma anticipada determina el

organismo, el procedimiento, los recursos y las modalidades de actuación, resuelve varios
interrogantes operativos que han constituido serios problemas y fuente de ineficiencias en
otros programas similares desarrollados en la región, y su permanencia permite la
mantención y perfeccionamiento de equipos técnicos y la acumulación de experiencias.