Gestión
Pública 20 de enero
“Social”: 2011
“El Mito
de Sísifo”.
Albert Camus, célebre dramaturgo francés, escribe en 1942, en la obra
cuyo título homónimo nos prestamos: “Los dioses habían condenado a
Sísifo a empujar sin cesar una roca hasta la cima de una montaña,
desde donde la piedra volvería a caer por su propio peso. Habían
pensado, con algún fundamento, que no hay castigo más terrible que el
trabajo inútil y sin esperanza. Difieren las opiniones sobre los motivos
que le convirtieron en un trabajador inútil en los infiernos. Se le reprocha, Documento 12
ante todo, alguna ligereza con los dioses. Reveló sus secretos. Se ha
comprendido ya que Sísifo es el héroe absurdo. Lo es, en tanto por sus
pasiones, como por su tormento. Su desprecio de los dioses, su odio a la
muerte y su apasionamiento por la vida le valieron ese suplicio indecible
en el que dedica todo el ser a no acabar nada. Es el precio que hay que
pagar por las pasiones de esta tierra”.
  

Gestión Pública “Social”: “El Mito de Sísifo”.

Por Econ. Alfredo Espinal

Paradojas racionales y “hechos” emocionales.

Albert Camus, célebre dramaturgo francés, escribe en 1942, en la obra cuyo título homónimo nos prestamos: “Los
dioses habían condenado a Sísifo a empujar sin cesar una roca hasta la cima de una montaña, desde donde la
piedra volvería a caer por su propio peso. Habían pensado, con algún fundamento, que no hay castigo más terrible
que el trabajo inútil y sin esperanza. Difieren las opiniones sobre los motivos que le convirtieron en un trabajador
inútil en los infiernos. Se le reprocha, ante todo, alguna ligereza con los dioses. Reveló sus secretos. Se ha
comprendido ya que Sísifo es el héroe absurdo. Lo es, en tanto por sus pasiones, como por su tormento. Su
desprecio de los dioses, su odio a la muerte y su apasionamiento por la vida le valieron ese suplicio indecible en el
que dedica todo el ser a no acabar nada. Es el precio que hay que pagar por las pasiones de esta tierra”.

En antinomia1, otra paradoja física de sentido similar pero significado alterno es la reconocida como la paradoja
mecánica. El fenómeno consiste en que, si tenemos un bicono rígido y un plano inclinado en forma de cuña, también
rígido, y colocamos el plano en una mesa y el instrumento en su base, comprobaremos que, aparentemente contra
la ley de la gravedad, el bicono ascenderá por el plano inclinado en vez de bajar por él.

Recreándonos en este “hecho” y la paradoja inicial, declaramos nuestra pretensión de esclarecer tres aspectos que
consideramos sustanciales: Las Políticas Públicas, la Gestión Pública y la Dimensión Social. Cabe recordar que las
ideologías políticas se agrupan en torno a dos dimensiones, la económica y la social, siendo esta última, en su
acepción tradicional, compuesta de dos niveles: el que atañe a las políticas sociales correctoras de desequilibrios
que se originan como consecuencia de la implementación del Acuerdo Político; y, el que se refiere a la participación
de los actores de la sociedad civil, destinatarios últimos de los cambios propugnados. Atisbaremos los “secretos” de
la construcción social de las políticas, su distanciamiento de la Gestión Pública, como vehículo de transformación, y
la necesidad de una “fuente de vida” de la Dimensión Social, para evitar su constante reinvención.

Un apartado final: Establecer la orientación “adecuada” de la Gestión Pública para abordar la dimensión social a
través de Políticas Sociales, es una paradoja que en nuestra regularidad democrática, ha oscilado entre la filantropía
asistencial (necesidades) y mecenazgo estatal del emprendimiento (oportunidades). Ambas construcciones con eje
en la individualidad, pero ninguna asociada fuertemente a la persona, ni a la Comunidad, ni a la Empresa.

I. Dimensión y Política Social: Hoja de Vida.

En la República del Perú, el diseño estructural para la Política Social (a Diciembre 2010) del Poder Ejecutivo está a
cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que coordina las políticas nacionales multisectoriales; en
especial las referidas al desarrollo económico y social2; y, del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES),
cuya mandato es promover el desarrollo humano con visión intersectorial a través de la generación de políticas
públicas orientadas al bienestar social. La Constitución Política, en su artículo 23º señala que “El Estado promueve
condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo
y de educación para el trabajo”. Para su cumplimiento se ha ensayado diversas estrategias, siendo la regularidad de
tales, los cambios de operadores institucionales. En la anterior Ley del Poder Ejecutivo (D. Leg. Nº 560, Marzo 1990)
se estableció en la Presidencia del Consejo de Ministros atributos en aspectos de apoyo social en especial para la
extrema pobreza, en parte asumidos por el Ministerio de la Presidencia (Decreto Ley Nº 25556, 1992) desactivado
posteriormente. En ese marco y desde 1993, el Gobierno Peruano dio mayor énfasis a las actividades sociales
permanentes relacionadas con Educación, Salud y Justicia básica, incluyendo actividades selectivas orientadas a
emergencia y apoyo social, bajo un principio declarativo de aumento de los márgenes de una mayor equidad social;
el Ministerio de Economía y Finanzas se encargó de dotar de los recursos adicionales a los ya presupuestados por
cada Sector, requeridos al efecto.

Desde el año 1990 al 1994, las actividades sociales se ejecutaron bajo cuerdas separadas, y a nivel sectorial, Salud
se orientó a garantizar que la población acceda a un paquete básico de salud y proteger a los grupos de mayor
riesgo (menores de 3 años y madres gestantes y lactantes) en la prevención de la desnutrición. En Educación, los
programas se orientaron principalmente a capacitar docentes con énfasis en Educación Sexual y Alfabetización.
2 

                                                            
1
Antinomia (del griego ντί anti-, contra, y νόμος nomos, ley) es un término empleado en la lógica y en la epistemología que, en sentido laxo,
Página

significa paradoja o contradicción irresoluble (Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Antinomia).

2
 Ley Nº 29158, artículo 18º; Preside la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, con 9 Ministerios incluido el MIMDES, que dirige, articula,
coordina y establece los lineamientos de la política y gasto social, supervisando su cumplimiento, para reducir la pobreza y extrema pobreza. 
Política Social de Estado
 
  

En el área de Apoyo Social, se puso en marcha el Programa de Complementación Alimentaria a menores de 3 años,
con orientación a los 5 departamentos con mayor desnutrición crónica: Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y
Puno. En Justicia, el Estado orientó recursos a través del Poder Judicial, Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo
y el Ministerio de Justicia, para capacitación, difusión y mejora de infraestructura.

Un instrumento funcional importante, creado en Noviembre 1991, como organismo descentralizado y autónomo, lo
constituyó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social3, cuya misión hasta la actualidad, es atender a la
población en extrema pobreza a través del financiamiento de proyectos de apoyo social, infraestructura social,
infraestructura económica y desarrollo productivo. Otro elemento de similares características ha sido el Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) que ejecutó no sólo programas de asistencia alimentaria sino también
proyectos nacionales de infraestructura comunal y de promoción social.

En tal escenario, en 1996 se crea4 el Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) como
ente rector de políticas y programas orientados a “Promover el desarrollo de la mujer y la familia, las actividades que
favorezcan el desarrollo humano de la población y la atención prioritaria a los menores de edad, mujer, adulto mayor
y personas con discapacidad en situación de riesgo o abandono”. En Julio 2002, se aprueba la Ley Nº 27779, por la
cual se modifica la Organización y Funciones de los Ministerios señalados en la antigua Ley del Poder Ejecutivo, y
se crea el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, cuya Ley de Organización y Funciones es aprobada por la Ley
Nº 27793, cuya competencia, conforme al artículo 2º es “formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de
mujer y desarrollo social promoviendo la equidad de género, es decir, la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres, igualdad de oportunidades para la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y
extrema pobreza, discriminadas y excluidas”. Como señala Lorena Alcázar5, “Esta nueva organización se orienta
hacia una perspectiva de lucha frontal contra la pobreza priorizando sectores discriminados y en extrema pobreza,
como mandato imperativo de la nueva política sectorial. El tránsito del PROMUDEH al MIMDES, implica un cambio
en enfoques y estrategias de intervención, pasando de ser la institución principal responsable de promover la
equidad de género en el país a una que lidera el accionar del Estado en la lucha contra la pobreza6. En esta nueva
estructura se añade un Vice Ministerio, el de Desarrollo Social, que concentra una gran parte de las actividades del
MIMDES”.

Finalmente, por Ley Nº 29597 (12/10/2010) y bajo el esquema de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se aprueba la
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, rector de los Sectores homónimos,
para promover el desarrollo humano, con visión intersectorial, teniendo como Organismo Público adscrito al Consejo
Nacional para la integración de la persona con discapacidad (CONADIS). ¿Cuál es el sentido del cambio, luego de 8
años de vigencia de la Ley Nº 27793, respecto a la nueva Ley de Organización y Funciones del MIMDES?

La primera notable diferencia es la de su orientación, según evidencia la siguiente comparación:

Cuadro 1: Materia competencial.

Ley Nº 27793 (Anterior LOF – Año 2002)
Competencia: El MIMDES formula, aprueba, ejecuta y
supervisa las Políticas de Mujer y Desarrollo Social,
promoviendo la equidad de género, es decir, la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres, igualdad de
oportunidades para la niñez, la tercera edad y las poblaciones
en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y
excluidas.
(Artículo 2º)
Ley Nº 29597 (Nueva LOF- Año 2010)
Naturaleza Jurídica: El MIMDES es un organismo del Poder
Ejecutivo, rector de los Sectores Mujer y Desarrollo Social,
con personería jurídica de derecho público. Promueve el
desarrollo humano, con visión intersectorial, a través de la
generación de políticas públicas orientadas al bienestar social.
(Artículo 2º)
Solamente en este artículo se aplica los conceptos transcritos;
“Desarrollo Social”, “Mujer” y “Población” son los conceptos
fuerza que prevalecen, en defecto de los subrayados.

                                                            
3
 A Noviembre 2010, denominado Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES). 
4
  D. Leg. Nº 866 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano. Lo integraban además
como OPD: Instituto de Bienestar Familiar (INABIF), Programa Nacional de Asistencia Alimentario (PRONAA), Oficina de Cooperación Popular
(COOPOP), Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo en Zonas de Emergencia (PAR), Instituto Peruano del Deporte (IPD). Se
determinó transferir varios Programas que eran parte del nivel central: El Rector del Sistema de Atención Integral del Niño y el Adolescente y sus
secretarías; El Consejo Nacional de Población; La Comisión Permanente de los Derechos de la Mujer; El Consejo Nacional de Integración del
Impedido (CONAII); y, Comité Técnico de Prevención del uso Indebido de Drogas (COPUID). 
5
3 

  Elaboración y validación del mapa de competencias y funciones del Sector Mujer y Desarrollo Social, en el marco del Proceso de
Descentralización, Julio 2006, GRADE, por encargo de ProDescentralización (PRODES), ver: www.grade.org.pe 
Página

6
 Señala la autora:”Algunos autores como Bermúdez, Violeta y Dador, Jennie, 2002 y 2005 respectivamente, sostienen que la nueva estructura y
enfoque reduce la importancia del rol rector de Ministerio en el tema de la equidad de género y de la búsqueda de igualdad de oportunidades
para las mujeres”. 
Política Social de Estado
 
  

La Ley Nº 29597 reintroduce el concepto de “Desarrollo Humano” con que en 1996 se definiera el inicial Ministerio
de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH); el concepto del “Bienestar Social” es aún más
antiguo y se rastrea en el Decreto Ley Nº 25556, Ley Orgánica del Ministerio de la Presidencia (Junio 1992), sobre
cuya base se crearía posteriormente el PROMUDEH, donde el literal f) del artículo 3º, dispone “Formular la política
del bienestar social de los sectores más postergados en coordinación con Instituciones Públicas y Privadas”. Ambos
conceptos devienen en “historicismo argumental”, resultando extraña su “actualización” más aún como naturaleza
jurídica7 en una norma sujeta además a criterios actualizados dispuestos en la Ley de Modernización de la Gestión
del Estado y en una estructura de formulación ajena a la dispuesta en Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. No resulta
ni clara ni completa la orientación del Congreso en esta interpretación y en tal secuencia, ya que es el bienestar el
que conduce al desarrollo humano y no al revés.

La segunda notable diferencia, además del ámbito de actuación bajo forma de Áreas Programáticas de Acción, es la
amplitud de materias con que se delimita los alcances de los Sectores Mujer y Desarrollo Social, a diferencia de la
LOF anterior orientada a su promoción (sustancialmente equidad de género8) mediante Políticas; y tal diferenciación
resulta relevante por la interpretación lógica detrás de estos conceptos, según el fin último declarado:

LOF anterior: Políticas de Mujer y Desarrollo Social Equidad de Género

LOF vigente: Desarrollo Humano Políticas Públicas Bienestar Social

La discusión acerca de ideología y modelos interpretativos se desarrollará adelante. Las materias sobre cuyo amplio
detalle incide la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio, se comparan a continuación, históricamente:

Cuadro 2: Ámbitos de Actuación y Rectorías.

D. Ley Nº 25556 D. Leg. Nº 866 Ley Nº 27793 Ley Nº 29597
(LOF 1992) (LOF 1996) (LOF 2002) (Nueva LOF 2010)
Funciones Ministerio de Competencias bajo Áreas Programáticas de Rectorías
Misión del PROMUDEH
la Presidencia Equidad de Género Acción (Artículo 8º)
a) Desarrollo integral de a) Desarrollo integral de
Igualdad de
Desarrollo de la Mujer y la mujer e igualdad de la mujer e igualdad de
oportunidades entre
de la Familia oportunidades entre oportunidades entre
hombres y mujeres
mujeres y hombres; mujeres y hombres;
Velar asimismo, por la b) Fortalecimiento de la
protección y promoción familia
b) Desarrollo y atención
de la familia, la mujer, el c) Desarrollo, promoción
integral de niñas, niños y
niño, el joven y el anciano y protección de las
Atención prioritaria a los adolescentes, personas
(Art. 3º, f) personas adultas
menores en riesgo adultas mayores y
mayores
fortalecimiento de la
i) Sistema Nacional de
familia;
Atención Integral al Niño
y al Adolescente
c) Prevención y atención
de la violencia familiar,
sexual y hacia la mujer,
promoviendo la
Igualdad de
recuperación de las
oportunidades para la
personas afectadas;
niñez, la tercera edad y
Desarrollo Humano de la f) Promoción,
Formular la política de poblaciones en situación
Población reconocimiento y
bienestar social de los de pobreza y pobreza
d) Protección social de facilitación de la labor de
sectores mas extrema, discriminadas y
poblaciones en situación voluntariado y de las
postergados, en excluidas
de riesgo, vulnerabilidad y organizaciones que la
coordinación con
abandono; desarrollan
instituciones públicas y
h) Sistema Nacional para
privadas (Art. 3º, f)
la Población en Riesgo
e) Desarrollo y protección d) Desarrollo, promoción
de la persona con y protección de las
discapacidad en forma personas con
permanente y sostenida; discapacidad;
Promover la ejecución de
f) Desarrollo social,
los proyectos de inversión
superación de la pobreza
social que fomente el
y promoción de la
trabajo voluntario (Art. 3º,
inclusión y equidad social
e)
g) Prevención, protección e) Prevención, protección

                                                            
4 

7
 Articulo 2º.- Naturaleza Jurídica, de la Ley Nº 29597, Ley de Organización y Funciones del MIMDES. 
Página

8
  La formula redactiva de la Ley Nº 27793, LOF anterior, en una interpretación amplia describe la Equidad de Género como la Igualdad de
Oportunidades entre hombres y mujeres, igualdad de oportunidades para la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y
extrema pobreza, discriminadas y excluidas.  
Política Social de Estado
 
  

D. Ley Nº 25556 D. Leg. Nº 866 Ley Nº 27793 Ley Nº 29597

(LOF 1992) (LOF 1996) (LOF 2002) (Nueva LOF 2010)
Funciones Ministerio de Competencias bajo Áreas Programáticas de Rectorías
Misión del PROMUDEH
la Presidencia Equidad de Género Acción (Artículo 8º)
y atención a los y atención a los
desplazados internos desplazados internos;
h) Desarrollo de la
g) Política Nacional de
dimensión poblacional en
Población.
las políticas públicas.
Elaboración: Del Autor, en base a las normas legales citadas en el encabezado del presente Cuadro.

La comparación de roles que en el tema social se ha dispuesto desde 1992, resulta claramente ilustrativa sobre la
forma en que el “Mito de Sísifo” se reedita en diversas Administraciones y de no establecerse una política social real
con un sólido modelo ideológico detrás –de soporte y heurístico-, continuará la condenación a su trágica repetición,
y las “interpretaciones” y decisiones del Estado para crear “soluciones” reveladas en las normas citadas, a saber:

a. Resulta en constante cíclica el abordaje social del Colectivo “familia, mujer, niño, joven (o adolescente) y anciano (o adulto
mayor)”, siendo claro el anclaje básico señalado constitucionalmente: La familia. También es evidente que la atención a los
discapacitados, desplazados internos y población, esta última materia incluso con más de un cambio de sector y con idas y
vueltas, son la excepción a la regla antes señalada, que la cronología de la organización del Poder Ejecutivo confirma.
b. También es cíclica la diversidad interpretativa y la orientación al Bienestar Social, al Desarrollo Humano, a la Igualdad de
Oportunidades (bajo pobreza y extrema pobreza) o Protección Social; en este caso, el concepto y el sentido de la atención
del Estado no muestra una concepción política sostenida y clara, tampoco instrumentalmente. Es interesante verificar que no
pocos “nuevos” Programas Sociales muestren “coincidencias” de diseño con otros ya implementados en América Latina.
c. Finalmente, se ha diseñado y ejecutado “soluciones” en forma de inversión social, para el fomento del empleo y superación
de la pobreza, bajo orientaciones que revisten forma de empleo temporal o apoyo asistencial, con débil articulación. El apoyo
social condicionado surge posteriormente, siendo su mejor ejemplo el Programa Juntos, creado por el Decreto Supremo Nº
032-2005-PCM, modificado a su vez por el Decreto Supremo Nº 062-2005-PCM.

Ante la proliferación de actores sociales desde el Estado, y la pluralidad9 de intervenciones desde varios Ministerios,
Programas y Esquemas, de corte asistencial y de ayuda condicionada, en el año 2007, se da paso a la Reforma de
los Programas Sociales, para mejorar la calidad del Gasto Social, mediante el Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM,
orientado a concentrar la intervención del Estado en tres frentes: i) Desarrollo de capacidades humanas, ii)
Promoción de oportunidades y capacidades económicas; y, iii) Red de Protección Social. Esta reforma tiene por
propósito que “Todo programa social debe exigir una contraprestación individual, familiar o comunitaria, en trabajo,
bienes, recursos o mínimamente en cambio de actitudes de higiene, salud o compromiso con la educación. Un
programa unilateral y de distribución conduce a la pasividad social. Todo programa, no solamente “Juntos”, debe
exigir una contribución de esfuerzo, de actitudes o de trabajo. Este es uno de los principales objetivos de la
reestructuración…. es importante tener en cuenta que la premisa que guía la reforma de programas sociales es
transitar de una visión asociada al gasto social, a una visión sustentada en la inversión social”.

La tercera notable diferencia, y a juicio del Autor la más notable de todas, remite a que la Ley Nº 29597 concede en
forma directa por primera vez Rectoría al MIMDES en materia del Desarrollo Social; no obstante, no señala qué
Política Pública le es compatible y además por lo indicado en el numeral 2 del artículo 20º de la Ley Nº 29158, Ley
del Poder Ejecutivo, es la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, la que establece los lineamientos de la
política y gasto social, así como supervisa su cumplimiento; Ello conduce a una paradoja mayor: Una Política de
Desarrollo Social (rectora en las materias establecidas como Área Programática al MIMDES) se debe inscribir en el
ámbito de Lineamientos de Política Social? ¿Cuáles son entonces las relaciones de dependencia o causalidad, y de
articulación?; ello es crucial ya que los sectores sociales son transversales entre sí en toda materia social.

II. Dimensión Política y Social: Taxonomía de la Gestión Pública “Social”.

Hemos evaluado la Hoja de Vida del Estado en materia social, y por ella sabemos ahora que la Política Social no es
tal sino Lineamientos de Política (lo que no se ajusta ni a la definición del artículo 4º de la LOPE ni a lo establecido
en el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM10), siendo no obstante la Política de Desarrollo Social parte de tal Política.
Se vio también que 4 de 13 Políticas Nacionales vigentes coinciden o están inmersas en las Áreas Programáticas
establecidas al MIMDES por la Ley Nº 29597, y que la Política de Desarrollo Social no existe, hoy, como tal. ¿Cómo
se llega a una situación como la pergeñada? La concurrencia de razones es tan diversa como la naturaleza de este
problema, pero distinguimos tres ideas-fuerza sustanciales, que consideramos “explican” tal situación:
                                                            
5 

9
Por Decreto Supremo Nº 080-2006-PCM se dispuso el inventario de Programas Sociales con miras a su fusión, integración o articulación. 
Página

10
 La Política Nacional IV, “Pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiático peruanos” fue transferido a INDEPA. Corresponde al MIMDES
las Políticas Nacionales: Igualdad de hombres y mujeres (Política II), Personas con discapacidad (Política V), Inclusión (Política VI) y Aumento de
capacidades sociales (Política VIII). En esta norma está ausente el Desarrollo Social como Política. 
Política Social de Estado
 
  

a. La ausencia dee un enfoque de la dimensión soccial que articule los contenidos soociales de las Poolíticas Públicas, dejando a la
Gestión Pública la tarea de ejeccutar en materiass y temáticas donnde solo hay orieentaciones y no ddefiniciones.
b. La “afasia de políticas
p públicass” que abordan el tema social en función de entidades operadorass y no de instituccionalidad, lo
que evidencia de un lado, que la ecuación dimeensión y organizaación del Poder Ejecutivo
E carece de variables bienn definidas y
una regla expllicativa (mínima) de comportamieento; y de otro lado,l sectoriza y no transversalizza el comportam
miento social
(error de modeelo común propio de abordajes maacroeconómicos)) y sus determinantes.
c. La sub estimacción del carácter articulador del Desarrollo
D Social,, indiferenciado del
d de la Política Social, al menoss conceptual
y normativameente, siendo esta función sustantivva de Estado y noo de un solo Secctor, con un desarrollo humano diffuso.

Exxaminamos a coontinuación quéé relación guarrdan entonces, las Políticas Públicas, el Desarrollo Social y la Gestión
Púública, en su mirada hacia el desarrollo humaano11, sustento de la dimensiónn social:

Diaagrama I: Variablees sustantivas dell tema social.

En una relación de
E d carácter integrado, las materiaas analizadas tiennen un
l
lugar común, reppresentado por el vórtice triangulaar, que con rasgoos pro-
p de diseñadoor, gestor y promootor, configura la Gestión Social; a par-
pios
t de este eje, ess posible identificcar tres relacioness, que conducen a la
tir
P
Política Social, al Bienestar Sociaal, y aprehender lal Dimensión Soccial,
c
como el espacio final en el cual tiene lugar el Desarrollo Humano.

LLo interesante es que la Gestiónn Pública, como medio instrumenntal del

r del Poder Ejecutivo, aporta conocimiento,
rol c geestoría y prestacción de
b
bienes y servicios finales al ciuudadano, mediante una infraesttructura
o
organizacional y red funcional del aparato públicoo. En esta se adscribe la
G
Gestión Social, que
q exhibe comoo principal ventaaja generar las políticas
p
n
necesarias, adapptarse al contextto político y geneerar valor público, para
a
alcanzar una dimmensión compleeta y armonizadaa dentro de la cual lo
s
social es el objettivo. Este diagrama explica las variables sustantivas del
t
tema social comoo parte de la ageenda de Estado, y la forma de actuación
d su gestoría, pero
de p no es posibble olvidar el contexto estructuraal en el
c se dan taless relaciones: La economía
cual e y la esttructura del Estaddo.

Caaracterizadas laas variables clave podemos abbordar ya ¿Quéé son las Políticcas Sociales?. U Una respuesta interesante
la da Carlos Paroodi12: “En generral la Política Social
S está orienntada hacia la superación
s de la pobreza, a través
t de la
búúsqueda de iguaaldad de oportuunidades. Por taanto tiene dos objetivos
o que determinan
d su inntencionalidad y su propia
coonceptualizaciónn: (a) Actividaddes orientadas hacia
h la formacción de capital humano,
h desarrrollando en loss individuos
lass capacidades que posibiliten la generacióón propia de ingresos;i y, (bb) Acciones assistenciales, orrientadas a
proovisionar de meedios de vida a la población que
q vive en extrrema pobreza o que está impeedida de trabajjar”. Pero la
oriientación de la definición citadda es colateral al problema deel ingreso (dadaas capacidadess similares) lo que
q aterriza
enn decisiones dee Política Econóómica (segunda dimensión dee la política; laa primera es la social) y nos lleva a dos
esstrategias: Redistribuir primer y crecer después, compartiendo el mayor apporte fiscal de loos más pudienttes a quien
lo es menos; o, Crecer
C redistribbuyendo, aseguurando el crecim miento futuro beeneficie a los ppobres cerrandoo la brecha
dee desigualdad.

Laa percepción poolítica del probleema es determinante, y para graficar

g lo señaalado se cita unn extracto del discurso
d del
Prresidente de Frrancia, Nicolás Zarkosy (Touloon, 25/09/2008) a propósito de d la Crisis Finaanciera: “La ecconomía de
meercado es el mercado
m regulado, el mercadoo al servicio deel desarrollo, al
a servicio de laa sociedad, al servicio de
toddos. No es la leyl de la junglaa, no son beneeficios exorbitanntes para unoss y sacrificios ppara todos los demás. La
ecconomía de mercado es la com mpetencia que reduce los precios, que eliminna las rentas y que beneficia a todos los
coonsumidores. Ell capitalismo noo es el corto plaazo, es el largo plazo, la acum mulación de cappital, el crecimieento a largo
plaazo. El capitalissmo no es la prrimacía del esppeculador. Es laa primacía del emprendedor,
e laa recompensa del trabajo,
deel esfuerzo, de lal iniciativa. El capitalismo no es la disolucióón de la propieddad, la irresponnsabilidad generalizada. El
caapitalismo es la propiedad privvada, la responssabilidad individual, el comproomiso personall, es una ética, una moral,
                                                            
11
  El enfoque de Dessarrollo Humano difiere
d del enfoque tradicional sobre crecimiento
c económmico, de otros commo los que tienen que
q ver con la
formmación del capital humano, con desaarrollo de Recursos Humanos y con Necesidades Humannas Básicas. Las teeorías acerca de laa formación de
cappital humano y el desarrollo
d de Recuursos Humanos connciben al ser humaano como medio y no como fin; el seer humano como innstrumento de
prooducción, como bieenes de capital, sin fines ulteriores y beneficiarios. Ell enfoque de Bienestar Social, por ssu parte, considera a los seres
hum manos, más comoo beneficiarios pasivos del proceso de desarrollo que como c seres que paarticipan en él, coloocando su mayor énfasis
é en las
pollíticas de distribucción en lugar de las estructuras de producción. Finalmente, el enfoque de las Necesidaades Básicas genneralmente se
6 

conncentra en el gruesso de bienes y servvicios que requiereen los grupos despooseídos: alimento, vivienda, ropa, ateención médica y aggua. Se centra
6

en el suministro, en laas carencias, en lass ausencias, en luggar de las oportuniddades y los logros. Estas diferencias entre los enfoquess de desarrollo
Página

no son incompatibless: al contrario, puedde haber coincidenncias en clasificacióón de grupos, e ideentificación de pobblaciones con requeerimientos. La
difeerencia fundamentaal se ubica en la manera como se debbe asumir y conquistar el desarrollo.
12
 “Economía de las Políticas Sociales”, 2005, Parodi Trecce, Carlos, Centro de d Investigación dee la Universidad deel Pacifico, Perú; páágina 24.   
Política Sociaal de Estado
 
  

instituciones. De hecho, el capitalismo ha posibilitado el extraordinario auge de la civilización occidental desde hace
siete siglos”. En este contexto, reclama su propio espacio el tema de pobreza, pero también el de la dignidad de un
empleo o actividad como medio de una vida decorosa, útil socialmente, y de realización personal. Y para este efecto
es condición principal la implementación de un ajuste estructural para la mejora de las condiciones de oferta de la
economía, dentro de la cual la Reforma del Estado, y de su Gestión Pública, resulta precondición fundamental.

Postularemos ahora nuestra interpretación sobre el tema social, bajo la experiencia peruana: Es el proceso por el
cual se alcanza el bienestar social, bajo la orientación y conducción del Estado, que integra y articula el desarrollo
de capacidades, generación de oportunidades y protección social, promoviendo una generación más equitativa del
ingreso y el retorno del gasto en prestaciones asistenciales, bajo un mecanismo que facilita que nuevas personas
sean conversas a económicamente productivas, abandonen el esquema de asistencia y protección, e incorporen al
ciclo productivo, aportando al ingreso que hace viable el financiamiento de las indicadas prestaciones. E iremos más
allá: bajo la misma lógica de la normativa aprobada (Ley Nº 29158, Ley Nº 29597), de anteponer el bienestar social
al desarrollo de las personas y que la Política Social sea el dominio de las Política de Desarrollo Social, y de las
Políticas Públicas a ella vinculadas, el sentido de las redes de Políticas debiera ser una macro política de Desarrollo
Social (lo social propiamente dicho no existe como fenómeno “puro”) y debiera complementarse con una política
sectorial integrada de protección social, especializada.

Bajo esta premisa, se formula el siguiente mapa de Programas y Organismos según la orientación de sus propósitos
en materia social, señalando que varios de tales están en proceso de culminación de su transferencia a Gobiernos
Sub Nacionales, y que en el ámbito del Gobierno Nacional son de filiación sectorial pero en el ámbito territorial, no:

Diagrama II: Mapa de Programas Sociales y Operadores.

Protección Social Asistencial Generación de oportunidades Desarrollo de capacidades

Política Social – PCM/CIAS

Estrategia Crecer
Resto de Sectores articulados a la dimensión social de la Política
PCM– Política Social Programa Juntos

Programa Wawa wasi

MEF: FONIPREL

INABIF MTC: FITEL

Contra la Violencia MTC: Provias Descent.

PIN MINEDU: MECEP-PEAR
PRONAA MINEDU: PRONIED
MIMDES– Desarrollo Social PCA Gob. Local
MTPE – Pro Joven
CONADIS MTPE : Construyendo Perú
MTPE – Revalora Perú
FONCODES
RENIEC - PRIAS
MINAG: PRONAMACH
MINSA – SIS / PSUS
MINAG: MARENASS

MVCS: PAPT

MVCS: PMIBP

MVCS: Mi Vivienda

MEM: Electrif. Rural

Fuente: Elaboración del Autor, orientado según el análisis contenido en “What do the 2004-2007 poverty trends in Peru tell us? Lessons for the
emerging policy and research agenda”, The World Bank, 2008; Washington, D. C. Las siglas utilizadas se muestran en el Anexo I.

Para mejor análisis de la dimensión política (vórtice de las dimensiones económica y social) es apropiado explicar
de dónde proviene la clasificación de los Programas Sociales mostrada en el cuadro: Desarrollo de capacidades,
Generación de oportunidades y Protección social. El propósito del Marco Social Multianual (MSM) 2009-2011, de la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (Orientaciones de Política para Programas Sociales, Julio 2008), es
ser “…una guía para poner en marcha políticas sociales apropiadas, en un escenario multianual, que orienta la
política y el gasto social dirigido a los pobres, especialmente a los pobres extremos. La presente versión del MSM,
se centra en los programas sociales focalizados, aunque incluye también algunas estrategias de sectores sociales
que atienden a los pobres y en especial a los 3.86 millones de pobres extremos (2007), que por su vulnerabilidad y
niveles de exclusión requieren prioridad”. No define las políticas de los sectores sociales, pero se centra en los
7 

programas sociales. Resulta clara la influencia del Plan Nacional de Superación de la Pobreza 2004-2006, aprobado
por Decreto Supremo Nº 064-2004-PCM en el MSM; es en ese Plan donde se define los ejes de la Política Social
Página

comentados: Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales; Eje 2. Promoción
de oportunidades y capacidades económicas; y, Eje 3. Establecimiento de una red de protección social.

Política Social de Estado

 
  

El MSM establece que los determinantes más importantes de la pobreza son: nivel y composición del crecimiento
económico, nivel y la estructura del gasto social, y la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales, que
permite en mayor o menor medida el acceso a bienes y servicios públicos. No obstante, la disposición funcional de
los Programas Sociales que el Diagrama II muestra, señala la limitación de espacios donde se genere capacidades
y como estas se encuentran fuertemente sesgadas a la estructura etárea, lo que refuerza la conclusión lógica que el
abordaje de la pobreza-extrema pobreza NO es todo el contenido de la dimensión social, habiendo espacio y
prioridad para las oportunidades y capacidades. También sostiene el MSM en la página 47, al abordar el ciclo de
vida, como parte de los criterios para la formulación e implementación de la política social, que “…. La evidencia
demuestra que, ceteris paribus, esto es, manteniéndose constantes las demás condiciones, las etapas más
vulnerables en el ciclo de vida individual son el período prenatal (que incluye al niño por nacer y a la gestante), la
primera infancia y la tercera edad. Por el contrario, la vulnerabilidad física y social disminuye en las edades
intermedias. De ello se deduce que los programas protectores tienen especial relevancia durante los períodos
tempranos y tardíos del ciclo de vida en tanto los programas habilitadores deberían enfocarse en personas de
edades intermedias”. Este aserto lo contrastamos con el análisis económico del modelo de ciclo de vida para el
consumo y ahorro13, que señala “… al igual que el modelo del ingreso permanente, se fundamenta en la teoría de
que el consumo de un periodo en particular depende de las expectativas de ingreso por toda la vida y no del ingreso
del periodo actual, La contribución distintiva de la hipótesis del ciclo de vida es la observación de que el ingreso
tiende a fluctuar sistemáticamente a través del curso de la vida de las personas, y que por lo tanto, el
comportamiento del ahorro personal está determinado esencialmente por la etapa en que la persona esté de su ciclo
de vida14”. Ambas posturas, no excluyentes, se grafican a continuación:

Diagrama III: Ciclo de Vida y aproximación social y económica.

Riqueza
Ingreso

Ahorro
Consumo
Desahorro Desahorro
Tiempo
Retiro Muerte
Empieza a
trabajar

Fuente: MSM 2009-2011, página 47 (Social) Macroeconomía en la economía global, página 417 (Económica)

No son tesis encontradas sino formas alternativas de entender el problema social, y actuar en correspondencia. Lo
diferente es el abordaje del Estado según la ideología y modelos interpretativos, detrás de la decisión, considerando
que atañe a políticas sociales correctoras de desequilibrios originados como consecuencia de la implementación del
Acuerdo Político; y, la conducta de los actores de la sociedad civil, destinatarios últimos del cambio propugnado.

¿En qué se sostiene esta afirmación? Como registra el MSM 2009-2011 (página 10 y siguientes) “… la calidad de la
gestión de las políticas y los programas sociales, que permite o no el acceso a bienes públicos a la población, no es
óptima. Esto hace que el impacto del gasto social sea débil. En las últimas dos décadas, el impacto de los
programas sociales en la reducción de la pobreza y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo
(IPAE-PNUD 2007). En los últimos tiempos, el gasto social creció 64,6% en tan sólo 6 años (1999-2005) y la
pobreza empezó en 47,5% en 1999 y llegó a 48,7% el 2005. Una de las dimensiones claves que explican la pobreza
es la falta de acceso a bienes y servicios públicos de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos ingresos, la
pobreza es multidimensional (Aramburú, Figueroa, 2001). Entre estos bienes públicos, la educación resulta la más
relevante”. El diagnóstico transcrito no será analizado en sus aspectos cuantitativos al existir profunda diferencia de
criterios y de (in)validaciones en torno a metodologías y de cifras y estadísticas oficiales iniciado desde el año 2003,
en cuanto Pobreza15 y también en la medición del hambre, según el carácter relativo establecido por el INEI, que es
                                                            
13
 “Macroeconomía en la economía global”, Larraín, Felipe-Sachs, Jeffrey, 2003, Pearson-Prentice Hall, Argentina, página 415 y siguientes. 
14
 “Utility analysis and the consumption functions: an interpretation of cross-section data”, Modigliani, Franco and Brumberg, Richard, 1954,
Rutgers University Press, New Jersey, USA. 
8 

15
El debate sobre la cifra correcta de pobreza surge por lo sostenido en el discurso presidencial: “según cifras del INEI la pobreza en el Perú se
ha reducido de 54.5% a 52 %, la pobreza rural de 78 % a 73 % y la pobreza urbana de 43 % a 40 %, estas cifras significan que 420 mil personas
Página

han salido de la pobreza”. La discusión comprende: (a) cambios en la tasa de pobreza y (b) y número de pobres en valores absolutos. Ello se
sujeta a algunas de las características técnicas de la Encuesta Nacional de Hogares ENAHO de donde se obtienen los indicadores oficiales de
pobreza. Desde sus inicios (1995), la ENAHO ha evolucionado metodológicamente para mejorar su capacidad de estimación de las condiciones
Política Social de Estado
 
  

la entidad oficial a cargo de la medición, respecto a la metodología con la que se establece esta, en términos de
déficit calórico16. Se concede la mayor importancia a la ideología, como definición del tema social, al involucrar la
intervención del Estado, cuya consecuencia es adoptar un rol17 y un modelo de Reforma18, que genera herramientas
a implementar, dado que toda ideología sostiene una representación del sistema imperante, que proporciona una
interpretación sobre la realidad complejizada a partir del cual se analiza y crítica para forjar un sistema alternativo; y,
un programa de acción, cuyo propósito es acercar el sistema imperante, existente, al sistema pretendido.

Como corolario, establecernos no obstante la autolimitación indicada, lo siguiente:

a. Las limitaciones metodológicas y de cobertura representativa antes explicadas, siendo cuestiones técnicas que requieren ser
superadas con herramientas disponibles, hacen imprescindible “comprender” cuál es el problema social, cuál es el impacto
de la “solución inercial” por la vía del crecimiento macroeconómico y cuál es la lógica de la actuación estatal detrás de las
herramientas impulsadas por políticas públicas, y fundamentalmente, la ideología detrás de todo este andamiaje, desde la
esfera política y el consenso de las fuerzas políticas en esta materia.
b. La ideología, cuya evidencia y visibilidad se propugna, no es una cuestión de colores (rojo o no rojo) o de direcciones (norte
a sur, u otro “polo”), sino de racionalidad para: (a) Interpretar la estructura del Estado necesaria para atender la cuestión
social como sistema (articulado, consensuado, legitimado) y con un sentido de oportunidades, como reclama el Presidente
Sarkozy (mercado regulado, mercado al servicio del desarrollo, al servicio de la sociedad) focalizando el asistencialismo en
los que sólo pueden tener al Estado como refugio; (b) Dotar al Estado de la capacidad de generar oportunidades y lograr el
desarrollo de competencias con los agentes productivos y sociales, bajo un propósito sostenido en la Institucionalización; (c)
Comprender que el fenómeno social requiere ser abordado directamente y no solamente a través de la mejora del entorno
económico (mejora inercial del desequilibrio social) ya que este genera reclamaciones y reivindicaciones sociales, induciendo
a protestas y conflictos que pueden pasar de potenciales a confrontacionales.
c. La supraestructura organizacional del Poder Ejecutivo del Perú, motor del Gobierno Nacional, no presenta un diseño
adecuado para que el abordaje del tema social no enfatice solo sus aspectos de prestaciones sociales, sino todo el ciclo de
vida productiva como en otras experiencias comparables (especialización a nivel de Ministerios del Desarrollo Social -
Argentina-, Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social -Bolivia-, Ministerio de Desarrollo Social -Ecuador-, Ministerio
de Desarrollo Social -Uruguay, etc.) lo que quizá indujo a diseñar el tema de la lucha contra la pobreza, asumido por la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) pero donde el resto de contenidos sociales abordado es proceso
cautivo de cada Sector. Al respecto, desarrollar Programas Estratégicos Institucionales para mejorar la asignación de los
recursos presupuestales y por ende, la ejecución de programas sociales, solo tiene sentido en una red de políticas públicas
pero no en el actual diseño unidireccional. Recuérdese que la Ley Nº 27658 prioriza la labor de desarrollo social.
d. Alinear los caracteres enunciados demanda igualmente una Institucionalización que está en proceso de construcción y
carente de una plataforma que sostenga objetivos sociales no asociados a su superación inercial inducida por la economía
sino a los resultados ex ante esperados. A su vez, tal institucionalización debe estar asociada a la Legitimación del Estado y
de su capacidad convocante y participativa para cumplir la condición de ayuda social pero con compromiso de participación
de los beneficiarios y de aporte de su esfuerzo individual, cofinanciamiento y formas comunitarias de asumir compromisos.

Insistimos en el factor Institucionalización como medio a través del cual se logra la comprensión e interpretación del
fenómeno social y actúa en consecuencia; para ejemplificar esta tesis, y a propósito del cumpleaños 100 del Doctor
Ronald Coase, Nobel 1991 de Economía y considerado el fundador del Análisis Económico del Derecho y de la
“Nueva Economía Institucional”, transcribimos un comentario de Raúl García Carpio19, “El primer artículo famoso de
Coase fue el denominado “The Nature of the Firm” (“La Naturaleza de la Empresa”), escrito en 1937 para la revista
Económica. En este examina de una forma documentada y original las diferentes teorías que pretendían explicar el
origen de la empresa, demostrando que todas fallaban en ese propósito puesto que les faltaba considerar las formas
alternativas en las cuales se podían organizar las actividades económicas. Así, las explicaciones de la generación
de economías de escala, de ganancias por la especialización (propuesta por Adam Smith y desarrollada por Maurice
Dobb), la del manejo de riesgos de Frank Knight y otras eran insuficientes para explicar de forma lógica porqué
surgían las empresas, cómo se explicaban sus límites (porqué no hay una sola gran empresa) y que sucede en su
interior. Lo que les faltaba a estas teorías era considerar que existen costos de organizar de forma interna las

                                                                                                                                                                              
de vida nacional, con dos referentes sustanciales: (i) ENAHO 2001 donde el marco muestral (padrón de las viviendas del país) se actualizó para
incluir las nuevas viviendas surgidas luego del censo de 1993, con un crecimiento de la muestra cercano a 17 mil hogares a nivel nacional para
que la estimación de pobreza pueda efectuarse también a nivel departamental; y, (ii) el cambio de bases en ENAHO 2003 para la captación de
mejora de condiciones de vida. Este cambio consistió en que, a partir de mayo de 2003, la muestra anual de se repartió en los 12 meses para
lograr una mejor estimación de los ingresos y gastos de los hogares, haciendo que el recojo de datos se realice durante las 52 semanas del año.
Hasta el año 2002, el recojo de datos sólo era durante el cuarto trimestre de cada año. 
16
 “El Indicador del déficit calórico debe ser considerado referencial, debido a las limitaciones metodológicas en el cálculo de este indicador en el
componente de alimentos consumidos fuera del hogar y la mayor frecuencia del gasto de los hogares en estos productos”; (Portal INEI, Medición
del hambre en el Perú, Marzo 2010).  
17
  Para un análisis extenso, consultar el trabajo anterior del Autor “Gestión Pública peruana: ¿Modernización o Reforma?”, en Revista Gestión
9 

Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 39/Octubre 2010, Parte I y Nº 40/Noviembre 2010, Parte II, Ediciones Caballero Bustamante, Perú. 
Página

18
  La taxonomía y modelos de reformas se analizan en el trabajo anterior del Autor, en “Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento”,
publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú. 
19
 Puede consultarse en: http://mentenueva.wordpress.com/2010/12/28/a-proposito-del-cumpleanos-numero-100-de-ronald-coase/
Política Social de Estado
 
  

actividades pero que también existen costos de usar el mercado, a lo que denominó “costos de transacción”. Estos
costos incluyen desde el tiempo necesario para identificar el producto que se va a comprar, incluyendo la calidad,
hasta el costo de hacer respetar los contratos y protegerse del oportunismo. Este costo se incrementa cuanto más
específicas son las transacciones”. Los subrayados (nuestros) que advierten sobre las decisiones individuales de
los actores que originan empresas (independientemente de su tamaño relativo) resultan perfectamente aplicables a
los destinatarios de tal Política Social y de los Programas Sociales Asistenciales, que deciden cuando aprovechar
una oportunidad y dar uso alternativo a las prestaciones asistenciales para “generarse” oportunidades económicas,
lo que no debe interpretarse como filtración o desnaturalización de los fines del programa, sino como insuficiente
internalización del Ejecutor respecto a los alcances de la Política y de los atractivos del Mercado, o del carácter
integrador y articulador que debe contener un Programa Social especializado.

III. Desmitificando a la Gestión Pública “Social”.

Habíamos profetizado que “Atisbaremos los “secretos” de la construcción social de las políticas, su distanciamiento
de la Gestión Pública, como vehículo de transformación, y la necesidad de una “fuente de vida” de la Dimensión
Social, para evitar su constante reinvención”. En otro trabajo aquí ya citado20, habíamos comentado que en materia
de Buen Gobierno (sobre todo, el indicador de Efectividad gubernamental: grado de competencias de la burocracia y
servicios públicos) estábamos a mitad de tabla y ligeramente debajo del promedio latino. La construcción social de
las políticas respectivas está en proceso, y su implementación demanda establecer un ambiente institucional de
participación que reúna a los tomadores de decisiones de los tres niveles de Gobierno y a la Sociedad, empresarios
y prestadores de servicios y beneficiarios; ello conduce a una condición de Buen Gobierno, entendido21 como “ … un
marco vertebrador que ayuda a proporcionar un mapa o guía del universo en mutación del gobierno. Detecta las
pautas y los hechos clave. La perspectiva del "buen gobierno" saca además varias preocupaciones esenciales
acerca de la manera en que están cambiando los sistemas de Gobierno. Como todos los mapas, la perspectiva del
"buen gobierno" aplica una cuadrícula simplificadora a una realidad compleja. Ahora bien, no se trata de si ha
simplificado las cuestiones, sino de si esa simplificación ha iluminado nuestra comprensión y nos ha permitido hallar
una vía o una orientación correctas (Rhodes, 1996; Gamble, 1990). Para rechazar la perspectiva del "buen
gobierno", debemos hacerlo basándonos en que existe un mapa o una guía mejores, no en que no consigue dar
cuenta exhaustiva o definitiva de los hechos. La perspectiva del "buen gobierno" selecciona deliberadamente pautas
y hechos distintos y nos los señala. Hay que juzgar su valía por lo buena o mala que sea esa selección”.

Bajo esta restricción, la Gestión Pública actuará dentro del marco temporal de la Administración que la rige, y la
“fuente de vida” no podrá ser desincorporada de factores de perturbación, tales como el clientelaje, prioridades en la
disponibilidad de recursos, y la lectura “política” de las necesidades reclamadas.

Las lecciones que este trabajo nos deja, en forma muy resumida, son:

a. En ausencia de una Institucionalidad, real y rectora, se requiere de la especialización de redes de políticas sociales y de una
organización del Estado que integre los aspectos de capacidades-oportunidades y focalice las prestaciones sociales que
mitigan necesidades socialmente sentidas.
b. Se requiere resolver bajo un esquema de Buen Gobierno, extensiones no formalizadas derivadas de decisiones individuales
de los beneficiarios de los Programas Sociales que deciden cuando dar un uso alternativo a las prestaciones asistenciales
para “generarse” oportunidades económicas, y que no son percibidas por los operadores sociales.
c. Resulta necesario organizar los roles del Estado para consolidar a los operadores sociales bajo una entidad especializada
que distinga el tema de la mitigación de la pobreza, respecto de la que sea responsabilizada del desarrollo social, y ello bajo
un modelo de ciclo de vida que integre diferentes miradas según potencialidades y actitudes.
d. A pesar que la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658), en el articulo 5º detalla las acciones
que sustentan ese proceso, destacando entre ellas “Priorizar la labor de Desarrollo Social”, no se evidencia en la estructura
del Estado ni en la malla de políticas públicas este mandato, estando de espaldas a ello la propia LOPE.
e. Resulta necesario generar legitimación y por ende compromiso de los beneficiarios para asumir responsabilidades y aportar
esfuerzos, recursos y compromiso social, para su propia búsqueda de desarrollo, con competencias y oportunidades dadas.

En este sentido, mantenemos sólida esperanza en que la Reforma del Estado en lo social es un paso a dar para
superar estas limitaciones.
10 

                                                            
20
 “Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento”, ver comentario sobre el informe anual 2009 "Indicadores mundiales de buen gobierno"
Página

presentado el 29/06/2009 por el Banco Mundial. 

21
  Bajo el sentido de análisis de Gerry Stoker, profesor de ciencias políticas del Departamento de Administración Pública de la Universidad de
Strathclyde, Glasgow, Reino Unido: “The governance as theoretical matter”. 
Política Social de Estado
 
  

Anexo I: Listado de siglas.

Construyendo Perú. Estrategia para generar empleo temporal vinculado a obras productivas, con mayor énfasis en la creación de
capacidades entre los participantes y con claro énfasis urbano.

Crecer: Estrategia nacional de articulación de diez programas nacionales (MIMDES-PIN, MINSA-SIS, PCMJUNTOS, RENIEC-Acceso de
Población a Identidad, MINEDU-PRONAMA, MVCS-Agua para Todos, MINAG-PRONAMACHCS, MTC-Construyendo Perú, MTC -
Provías Nacional y MEM-Electrificación Rural) para reducir la prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años, en especial
entre los menores de 3 años.

FITEL: Fondo de Inversión en Telecomunicaciones, fondo destinado a la provisión de acceso universal, en el territorio nacional, a un
conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, capaces de transmitir voz y datos, exclusivamente, servicios de
telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social, así como la infraestructura necesaria para
garantizar el acceso a tales servicios.

Juntos: Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres, primer programa de transferencias condicionadas o subsidio directo que
se aplica en el país, aunque existe amplia experiencia internacional en este tipo de programas en México, Pakistán, Brasil, entre otros, y
cuyas operaciones se ejecutan en colaboración con Salud, Educación, MIMDES y RENIEC.

MARENASS: Proyecto Especial Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur, orientado a promover y contribuir al mejoramiento de los
principales recursos productivos básicos: agua, suelos, pastos, ganado, bosques y de la ampliación de la frontera agrícola.

MECEP: Programa de Mejoramiento de la Calidad en la Educación Secundaria absorbido como función de línea del MINEDU, orientado
al mejoramiento de la calidad de la educación secundaria y técnica profesional.

Mi vivienda: Su propósito es promover el desarrollo del mercado inmobiliario (financiamiento de la adquisición, mejoramiento y
construcción de viviendas) y facilitar el acceso a la vivienda a la población de menores recursos.

PAPT: Programa Agua para Todos. Orientado a contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad y sostenibilidad de los servicios de
agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y disposición de excretas, con la participación comunitaria por lo que se le
asigna carácter de creación de experiencias laborales y oportunidades.

PCA: Programas de Complementación Alimentaria, orientado a dotar de complemento alimentario a la población en situación de
pobreza, pobreza extrema y en riesgo moral y de salud, así como a aquellas pertenecientes a grupos vulnerables.

PEAR: Programa de Educación en Áreas Rurales absorbido como función de línea del MINEDU, orientado a mejorar la calidad y equidad
de la educación básica a través de inversiones dirigidas a las áreas rurales y a través de reformas sistémicas de la gestión educativa y la
política magisterial.

PMIBP: Programa Mejoramiento Integral de Barrios y Pueblos. Fusiona los Programas “Mi Barrio”, “Mejorando Mi Pueblo”, el Proyecto
Piloto “La Calle de Mi Barrio”, el Programa de Protección Ambiental y Ecología Urbana en Lima y Callao, y el Programa de
Reconstrucción de Viviendas, y se orienta a dotar de condiciones de entorno dignos y de recuperación de hábitats.

PRIAS: Programa de Restitución de la Identidad y Apoyo Social. Orientado a facilitar el DNI a grupos objetivo, como personas con
discapacidad, adultos mayores, personas en pobreza, en especial indígenas andinos y amazónicos y niños, niñas y adolescentes.

PROJOVEN: Su objetivo es mejorar la empleabilidad de jóvenes pobres entre 16 y 24 años de escasos recursos económicos.

PRONAMACHCS: Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Manejo de Suelos, focalizado en apoyar comunidades
campesinas de la sierra peruana, para manejo integrado de los recursos naturales en zonas andinas mediante acciones de manejo y
conservación de suelos, agua y bosques, y componentes productivos, de participación y promoción de organizaciones campesinas.

PRONIED: Programa Nacional de Infraestructura Educativa, orientado a mejorar la infraestructura educativa (local y mobiliario) de
locales educativos públicos en estado de grave deterioro.

SIS: Seguro Integral de Salud. Responsable de la administración de fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud
individual, integra el Seguro Escolar Gratuito y el Seguro Materno Infantil, establecido en la Ley del Ministerio de Salud Nº 27657.

Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com

Artículo publicado como Especial en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 42/Enero 2011, Ediciones Caballero
11 

Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)

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