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DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN PORTOALEGRE Una experiencia de poder popular en Brasil.

Bernard Cassen Desde hace diez aos, al filo de los mandatos de tres alcaldes sucesivos del Partido de los Trabajadores, se lleva a cabo en Porto Alegre (Brasil) una experiencia ejemplar: el Presupuesto participativo. Se han construido estructuras de decisin paralelas al Consejo municipal, permitiendo a todos los habitantes lo deseen, decidir verdaderamente acerca de su ciudad. Y funciona. Sobre todo para los ms desposedos que han encontrado el medio de reorientar a su favor recursos pblicos que iban, tradicionalmente, a los barrios acomodados. En esta noche de invierno austral, las cerca de quinientas personas que se aprietan en los bancos de la iglesia de San Francisco de Ass se parecen a la Seleao, pero una Seleao un poco mas "europea", que tendra ms en cuenta a Taffarel y a Dunga, ambos hijos del pas, que a Ronaldo y a Caf. De pie ante la tribuna -donde se han situado representantes del ayuntamiento en torno a Ubiratn de Souza, coordinador general del gabinete de planificacin, a los que se unir pronto el alcalde, Ral Pont- los candidatos, de dos listas concurrentes, micro en mano, disponen cada uno de tres minutos para convencer. Estamos en el barrio de Lomba do Pinheiro en Porto Alegre, capital del Estado de Ro Grande do Sul, el ms meridional del Brasil, limtrofe de Argentina y Uruguay, que aqu se conoce como el Estado gaucho. Y la eleccin est destinada a designar a los dos representantes de este s ctor en e el Consejo del Presupuesto participativo, as como a los dos suplentes. La atmsfera es a la vez estudiosa e informal. Han desplegado pancartas. La mitad del pblico pide la palabra para apoyar a sus campeones, la otra mitad se cuida mucho de abuchearles. La sala est dividida igual que la poblacin de Porto Alegre entre sus dos equipos de ftbol: los Azules (Gremio) y los Rojos (Internacional), ,sin que por ello las diferencias polticofutbolsticas coincidan. Despus del examen las dos listas estn, prcticamente, igualadas: 218 y 215 votos. Obtendrn cada una un consejero y un suplente. El Presupuesto participativo (OP) no es solamente un ejercicio de reparto del dinero y los gastos municipales por la propia poblacin. Por su amplitud -la metrpoli tiene 1,3 millones de habitantes, en el corazn de un distrito urbano de 3,3 millones- y por su mtodo, a la vez riguroso y evolutivo, constituye una experiencia de democracia directa sin equivalente en el mundo. Suscita el inters de los investigadores y de organizaciones cvicas de muchos pases y de organizaciones internacionales. Fue seleccionado para ser presentada en la Segunda Reunin mundial de ciudades de la ONU, celebrada en Estambul en 1996. En Brasil es una de la principales referencias d la campaa de e Luiz Ignacio "Lula" da Silva, jefe histrico del Partido de los Trabajadores (PT), que, en su tercer intento, se enfrenta a Fernando Henrique Cardoso, presidente saliente, en las elecciones presidenciales del 4 de octubre prximo. El PT "tom" el municipio de Porto Alegre en 1988 con Olivio Dutra, hoy candidato al puesto de gobernador del Estado, y lo ha conservado -aumentando en cada votacin el score del alcalde elegido en sufragio universal directo y el nmero de concejales- en 1992 con Tarso Genro, miembro del estado mayor actual de la campaa de "Lula", y en 1996 con Ral Pont. El "poder popular" ha conseguido su ejecutoria electoral, y los carteles y multitud de documentos

publicados por el ayuntamiento celebran este ao su dcimo aniversario con el eslogan: "10 aos de OP, eso vale 10 sobre 10". Ningn triunfalismo, sin embargo, en la prctica cotidiana del alcalde, de su entorno y los responsables administrativos. La confianza que la gente les ha ido concediendo progresivamente no hubiera resistido a un comportamiento condescendiente o incluso distante: estn permanentemente en primera lnea efectuando, entre otras cosas, dos veces 21 reuniones nocturnas durante el primer y segundo ciclos de OP, entre marzo y julio, sin contar otros e ncuentros muy numerosos. En primera lnea, no frente a sus conciudadanos, sino a su lado. Entonces contra quin? Contra nadie, salvo cuando ocurren crisis concretas. Sera fcil -y no siempre injustificado- designar chivos expiatorios. Por ejemplo, el gobernador del Estado, Antonio Britto, miembro del Partido del movimiento democrtico brasileo (PMDB), el Partido socialdemcrata brasileo (PSDB) de Cardoso, o el gobierno federal. Los unos y los otros, en efecto, y siempre temiendo un xito que reafirme al PT, no hacen nada para facilitar el trabajo de la municipalidad. Igualmente, los media podran ser fcilmente demonizados. Los tres diarios de Porto Alegre y las cadenas locales de radio y televisin guardan un silencio total, salvo cuando le dedican hostiles editoriales, sobre la realidad de una experiencia, que, sin embargo, podra ser material de informes y reportajes sustanciales que se encuentran solamente, en ocasiones, en los diarios de Sao Paulo o Ro, o en la prensa extranjera. En sus agendas del da -muy llenas- no se toman el mismo trabajo en anunciar las fechas y lugares de reuniones que tienen lugar en los diferentes sectores de la ciudad. No es ciertamente gracias a ellos como, segn un reciente sondeo, el 85% de los habitantes de la metrpoli gaucha conoce la existencia del Presupuesto participativo, y que el 80% por ciento de ellos declara que "es una buena cosa". A la vista de estos datos se comprende que la municipalidad niegue el papel de fortaleza asediada. Eso equivaldra para ella a considerarse minoritaria, lo que desmienten los resultados electorales, y sobre todo sera un acto antipedaggico: no se puede, a la vez, responsabilizar a los ciudadanos y animarles a la pasividad poniendo fuera de su alcance las soluciones a los bloqueos que encuentran. El mensaje implcito es el siguiente: todos juntos, al menos todos los que quieran, vamos a determinar los problemas que hay que resolver, a establecer la jerarqua de las urgencias y las inversiones, a examinar su compatibilidad con los recursos disponibles, intentando aumentarlos con medidas fiscales que redistribuyan la riqueza de los ms privilegiados hacia los ms desfavorecidos. Un ejercicio as no deja ningn lugar para la demagogia, todava menos para el clientelismo o la corrupci n: desde la eleccin de los delegados hasta el procedimiento de gestin de las concesiones, todo es transparente. Las necesidades -escuela, vivienda, asfaltado de las calles, recogida de basuras, saneamiento, alcantarillado de aguas fecales y de aguas pluviales, alumbrado pblico, equipamientos sociales, culturales y deportivos, transportes colectivos, etc.- eran inmensas cuando Olivio Dutra asumi sus funciones en 1989, mientras que los crditos disponibles eran casi inexistentes. Por eso, la enorme decepcin de quienes, ignorados por las autoridades -salvo en el momento de eleccionesesperaban todo, y todo en seguida. En los locales donde lleva a cabo su campaa contra el gobernador saliente, Britto, el primer alcalde del PT, alude a este perodo: "Habamos heredado una patata caliente. Las primeras asambleas que, con nuestros militantes y los dirigentes comunitarios, convocamos en los seis sectores que tena la ciudad en aquel tiempo, se celebraron al cabo de algunos meses porque no podamos responder a las demandas ms importantes.

Decidimos entonces dejar a una lado las lamentaciones y hacer un inventario de nuestros recursos en personal y en material, para atender las urgencias ms flagrantes, discutir medidas fiscales, saber cunto costaba cada cosa, incluido el gabinete del alcalde, adnde iba el dinero, etc. En seguida empezamos a establecer colectivamente prioridades, a fijar criterios de asignacin de las inversiones pblicas..." Esta actitud se ha ido formalizando, poco a poco, hasta llegar a mecanismos relativamente engrasados. La principal modificacin ha consistido en ampliar de seis a diecisis el nmero de sectores -la ciudad se extiende sobre una treintena de kilmetros- y, sobre todo, en 1994, en crear cinco sectores llamados "temticos", que permiten abordar globalmente los problemas de Porto Alegre. "Estos nuevos sectores han permitido hacer participar a grupos hasta entonces descartados por la distribucin: universitarios (En particular de la Universidad Federal de Ro Grande do Sul, la mas importante del estado. Con el alcalde, otras entidades universitarias y una veintena de sindicatos, organiz, del 13 al 17 de julio pasado, su segundo seminario internacional "Siglo XXI, barbarie o solidaridad". Las actas del primer seminario celebrado en 1997,acaban de publicarse: Globalizaao, neoliberalismo, privatisaao, bajo la direccin de Raul K.M. Carrion y Paulo G. Fagundes Vizentini, Editora da Universidade UFRGS, Prefactura de Porto Alegre, CEDESP/PR, Porto Alegre 1998), industriales y clases medias en general", nos explica Tarso Genro, que los instaur durante su mandato. Sin embargo, como no deja de subrayar Fernando Zachia, concejal de la oposicin y jefe del PMDB local, la intervencin de los portoalegrenses en el Presupuesto participativo est limitada: "solamente" 16.500 de ellos han asistido a las reuniones de comienzos de marzo a la mitad de julio de 1998. Se alcanzar sin duda la cifra de 20.000 a finales de ao, sin contar la presencia en los cientos de reuniones no oficiales. Y los ms implicados son los que ms tienen que ganar: los medios populares, los habitantes de las vilas -nombre local de las favelas- de las categoras medias inferiores. Pero lo hacen mejor en otras partes, en trminos no de simple consulta sino de real deliberacin? Zachia reconoce honestamente que no, informndonos de que su partido quiere tambin promover la democracia participativa a escala del Estado de Ro Grande do Sul. "Pura demagogia electoralista", responden los folletos del PT y sus aliados del Frente Popular. Invertir las prioridades. El OP ha permitido una verdadera redistribucin de las inversiones pblicas en beneficio de las periferias donde, por ejemplo, el autobs no llegaba hasta que la municipalidad impuso a los transportistas privados itinerarios precisos, en un cuaderno de cargas y se ocup del asfaltado de las vas de acceso. En todos los terrenos, en particular el de la vivienda, la promocin de los habitantes a la condicin de decisores ha invertido las prioridades habituales. Veamos dos ejemplos. En pleno centro de la ciudad, la vila Planetario, conjunto de cabaas habitadas por recogedores de papel para reciclar, y construidas sobre un terreno municipal, haca soar a los constructores: hubiera bastado, como es prctica corriente, enviar a los perros y los bulldozer para liberar espacios destinados a la construccin de pisos de lujo u oficinas. La existencia del OP, en el que los cerca de 500 habitantes haban tomado parte, les ha permitido ser realojados en casas. La vila hoy ha sido bautizada como Jardim Planetario y la visitan urbanistas del mundo entero. La operacin en marcha en el sector Cristal es igual de ejemplar. El grupo Multiplan ha construido all un centro comercial de 52.000 metros cuadrados, el Big Shop. Pero el ayuntamiento le ha impuesto realojar previamente, cargando con los costes, a los habitantes de las vilas que se encontraban en el lugar del futuro complejo. Deber efectuarse en las prximas semanas una primera entrega de 400 casitas edificadas en otro barrio de Porto Alegre. Los

delegados de los habitantes de la primera vila evacuada acuden cada sbado a verificar los avances de la obra, en la que ya han sido contratados 80 de ellos. Lo que da todas las garantas de la fecha de finalizacin... En el momento que la visitarnos, una treintena de funcionarios del departamento de vivienda de la municipalidad, todos ellos muy jvenes, efectuaran una visita para entender bien lo que significa concretamente el poder popular en accin. Todo esto explica la adhesin activa -o pasiva entre las clases medias que se enteran de las cosas por sus criados- de los portoalegrenses al OP. Pero el actual alcalde no es el ltimo en preguntarse sobre los problemas que plantea. Y, para empezar, el de la coexistencia de dos poderes: por una parte el Consejo municipal y, por otra, los forums de sectores y el consejo del OP. En un pas donde el salario mnimo mensual es de 130 reals (unas 17.500 ptas.), explica Pont, "los consejeros del OP, siempre benvolos, nos dicen a menudo: somos nosotros los que trabajamos. Entonces para qu sirven los concejales, pagados a 4.500 reals mensuales, (en torno a 605.000 pts.) para no hacer nada?". Cmo conciliar la democracia participativa con la democracia representativa, sobre todo si se quiere extender de una ciudad a un Estado, incluso a un pas entero, como se propone "Lula"? "Nosotros lo discutimos en el seno del PT, pero esto nos plantea cuestiones tericas Todava no resueltas y sobre todo porque en otras regiones del Brasil, donde el partido ha accedido al poder municipal, la reflexin es claramente menos profunda que aqu". Pero eso no es un impedimento: incluso con sus lmites, la experiencia de Porto Alegre demuestra que cuando existe la voluntad poltica y mujeres y hombres estn dispuestos a ofrecer su disponibilidad personal al servicio del bien pblico, la ciudadana puede dejar de ser una palabra hueca. ANATOMA DE UN PODER POPULAR El Presupuesto participativo de Porto Alegre (Oramento participativo en portugus, generalmente designado por sus iniciales OP) es un proceso quasi permanente -se interrumpe solamente en enero y febrero- de intervencin de los ciudadanos en los asuntos de su ciudad (Para una presentacin detallada de los mecanismos y resultados del presupuesto participativo, lase Tarso Genro y Ubiratn de Souza, Quand les habitants grent vraiment leur ville. Le Budgel participatif: L'exprience de Porio Alegre, (muy bien) traducido del portugus y anotado por Eliana Costa Guerra, Jean-Blaise Picheral y Martine Toulotte, dftions Chades lopold Mayer, Pads, 1998. Se puede consultar tambin a travs de la direccin en Internet de la municipalidad de Porto Alegre: http://www.prefpoa.com.br Lejos de salir directamente de las carpetas de Olivio Dutra -primer candidato de la coalicin de izquierda, dirigida por el Partido de los Trabajadores, en ser elegido a la cabeza de la municipalidad en 1988, para asumir sus funciones en enero de 1989- se ha construido pragmticamente en sucesivas etapas. Aunque su forma de funcionamiento actual est minuciosamente formalizada -cada habitante dispone de un reglamento interior de treinta de pginas y otros mltiples documentos-, sin embargo nada est determinado de antemano. El OP tiene una doble base territorial: sectorial -la ciudad est dividida en 16 sectores en coherencia con su base geogrfica y social- para los problemas locales, y municipal para cinco temas transversales: circulacin y transportes; desarrollo econmico y fiscalidad; organizacin de la ciudad y desarrollo urbano; salud y asistencia social; educacin cultura y ocio. Existen, pues, 21 marcos de discusin en asambleas plenarias abiertas a todos los habitantes de un sector determinado en el primer caso, y en la asamblea de residentes de Porto Alegre en el segundo.

En marzo y abril, primer ciclo del OP, se presentaron y debatieron, en presencia de autoridades municipales, el estado de los trabajos decididos el ao precedente, el plan de inversiones del ao en curso, y se eligieron los delegados al Frum -sectorial o temtico- de delegados. El mandato de estos ltimos, cuyo nmero puede alcanzar la treintena, es de un ao, renovable una sola vez. Viene luego una etapa intermedia, que termina a finales de mayo, en la que la poblacin se rene de manera autnoma para establecer sus prioridades y jerarquizar sus peticiones de obras y servicios. El segundo ciclo de 1998 comenz el 1 de junio con la asamblea temtica "Desarrollo econmico y fiscalidad", para finalizar el 14 de julio en el sector de Lomba de Pinheiro. En cada asamblea temtica o de sector, fueron elegidos dos consejeros y dos suplentes para el Consejo del OP, que se sentarn en representacin de la ciudad, y se han remitido al alcalde los documentos salidos de las reuniones de la etapa intermedia. Llega entonces el momento de la instruccin, por el gabinete de planificacin de la alcalda (Gaplan), de las peticiones emanadas de las 21 asambleas, independientemente que el Consejo del OP se instale y contine con sesiones de formacin sobre finanzas municipales. El Consejo se pronuncia sobre una primera matriz presupuestaria que se transforma, en septiembre, en propuesta presupuestaria elaborada por el Gaplan. El 30 de septiembre, esta propuesta es enviada por el alcalde al Consejo Municipal, nico habilitado legalmente para adoptar el presupuesto, que vota antes del 30 de noviembre. En ese momento se confrontan legalidad y legitimidad: la legalidad del sufragio universal, encarnada por los 33 concejales elegidos para cuatro aos de forma proporciona, y la legitimidad -salida de la democracia directa- de la cuarentena de consejeros del OP apoyados por los cientos de delegados de los Frums, ellos a su vez respaldados por los cerca de 20.000 habitantes de la ciudad que han participado activamente en las diferentes fases del OP. El alcalde y su adjunto son elegidos por sufragio universal directo, para un mandato de cuatro aos, por el conjunto de los ciudadanos y no por el Consejo municipal en el que no disponen, necesariamente, de una mayora. As, el actual alcalde, Ral Pont, fue elegido en 1996 en la primera vuelta, con ms del 51 % de los votos, pero slo puede apoyarse en 14 concejales de su coalicin de la administracin popular. Del 1 de octubre al 30 de diciembre, el Consejo del OP discutir y elaborar el plan de inversiones de 1999, sabiendo de antemano, a la luz de la experiencia de los aos anteriores, que el Consejo municipal slo enmendar -eventualmente- en parte la propuesta presupuestaria que le ser sometida. Tambin se puede localizar en:
Fuente: http://www.portal-ambiental.com.ar/apunt es/seccion_desarrollo_habitat/desarrollo_local_municipal.htm Presupuestos Participativos, del sufrag -