CONCEPTOS E IMPLEMENTACION DE LA MODERNIZACION EN TUCUMAN

RAUL GARCIA MAYO DE 2009

CONCEPTOS E IMPLEMENTACIN DE LA MODERNIZACIN EN TUCUMN Lic. Ral Garca * INDICE Tema Introduccin 1.- Las reformas de los noventa en Tucumn 1.1.- Conceptos 1.2.- Implementacin 1.2.1.- El sistema de administracin catastral 1.2.2.- El sistema de administracin tributaria 1.2.3.- El sistema de administracin financiera 2.- Las reformas administrativas en Tucumn: educacin 2.1.- Conceptos 2.2.- Implementacin 3.- La poltica de modernizacin en Tucumn 3.1.- Conceptos 3.2.- Implementacin 4.- Conclusiones Bibliografa Pgina 2 3 4 5 5 6 7 8 8 9 11 11 14 17 18

Lic. en Economa de la Universidad Nacional de Tucumn, Master en Economa del CEMA, Director de Modernizacin de la provincia de Tucumn

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INTRODUCCIN El objetivo del presente trabajo es hacer una resea de los principales conceptos tericos subyacentes en la reforma del estado tucumano llevada a cabo en los ltimos 20 aos y, adems, relatar brevemente algunos ejemplos en los cuales se puede advertir la implementacin de tales conceptos. A partir de este ejercicio se pretende extraer algunas lecciones que sirvan para evitar cometer errores semejantes a futuro. En primer lugar, se trabajar con los conceptos y proyectos llevados a cabo en la dcada de los noventa. En esta dcada la provincia de Tucumn llev a cabo tres ambiciosos proyectos de reforma del estado: Rentas, Catastro y Administracin Financiera. Todos ellos caracterizados por la impetuosa impronta de los funcionarios provinciales de economa. En segundo trmino se trabajar sobre la reforma sectorial en educacin que, en la provincia de Tucumn, estuvo orientada al fortalecimiento del sector administrativo. Los aspectos pedaggicos de esta reforma sectorial, concretamente la implementacin del EGB y del Polimodal, no fueron abordados por la provincia en esta dcada. La reforma en el sector salud no fue abordada sino hasta 2003. En tercer lugar se trabajar sobre los avances en la modernizacin de la gestin administrativa llevados a cabo en la provincia de Tucumn a partir del ao 2000. El poltica de modernizacin de la gestin administrativa en Tucumn se caracteriza por la provisin de servicios con equidad, calidad, eficacia y eficiencia trabajando sistemticamente en el incremento de las competencias de los empleados de la administracin pblica y en la orientacin al ciudadano como destinatario final de cualquier servicio. Esta conceptualizacin se concreta a travs de la implantacin ntegrada de dos tipos de tecnologas: a) tecnologas de la informacin y la comunicacin y b) tecnologas de gestin Finalmente, se procurar extraer lecciones y aprendizajes de estos conceptos (errneos o acertados) y de estas experiencias (fallidas o exitosas) a los fines de evitar incurrir en los mismos problemas a futuro.

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1.- LAS REFORMAS DE LOS NOVENTA EN TUCUMAN Las reformas llevadas a cabo por el estado nacional entre los aos 1989 y 1994 conocidas como Primera Reforma y que han modificado estructuralmente las relaciones con la sociedad civil se llevaron a cabo parcialmente en la provincia de Tucumn a lo largo de la ltima dcada del siglo pasado y la primera dcada del presente siglo. En este trabajo se adoptar la clasificacin en cuatro dimensiones o ejes (Roisecco y Blutman, 2001:5) que identifican a los cambios estructurales que implicaron la reforma del estado: 1) transformaciones en su papel, 2) cambios en la poltica econmica, 3) cambios organizacionales y 4) poltica de recursos humanos (ver cuadro 1). Cuadro 1 Ejes de la reforma del estado 1. Transformacin del papel del Estado Privatizaciones Desmonopolizacin Desregulacin Descentralizacin Seguridad Jurdica, Controles, Regulaciones Polticas Sociales Relacin con provincias Relaciones con sectores de la comunidad 2 Estabilidad econmica Poltica tributaria Reduccin del gasto pblico Canje obligatorio de plazos fijos por bonex Plan de convertibilidad Deuda Publica Deuda Pblica Interna Deuda Pblica Externa Integracin y convenios externos Mercado de Capitales 3. Cambios organizacionales y Reestructuracin del aparato institucional Organismos centralizados Empresas y Sociedades del Estado Instituciones Autnomas 4. Poltica de Recursos Humanos Reduccin / ampliacin Profesionalizacin Empleo Previsin social Asociaciones sindicales - obras sociales Fuente: Roisecco, Juan Carlos y Blutman, Gustavo (2001) De la reforma del estado a las reformas administrativas. La experiencia del PREGASE En la provincia de Tucumn se prioriz las iniciativas correspondientes al segundo eje o sea, la estabilidad econmica- porque se entenda que all estaban las mayores falencias del estado tucumano.

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Tal como lo seala Nstor Iribarren (Iribarren, 2008: 22), durante 1989 y 1990 un grupo de ministros de economa (de diferentes provincias argentinas) dise un programa que luego contara con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BIRF). Esta iniciativa fue denominada por los organismos multilaterales de crdito Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Econmico de las Provincias Argentinas (PSF y DEPA). El gobierno de Tucumn form parte de esta escalada reformista y trabaj intensamente con el propsito de incrementar sus ingresos y mejorar la calidad de su gasto pblico. 1.1.- Conceptos A continuacin se desarrollarn los principales conceptos subyacentes en este programa de reforma encarado por la provincia de Tucumn, a saber: 1) disciplina fiscal y 2) reforma tributaria 1) Disciplina fiscal: se procura no incurrir en dficits fiscales. Para ello se sugiere trabajar con presupuestos balanceados, es decir, que ya desde la previsin de gastos e ingresos se procure equilibrar estos conceptos. Las consecuencias de sostener en el tiempo grandes dficits fiscales constituye la fuente primaria de los trastornos macroeconmicos que se manifiestan luego como procesos inflacionarios, dficit de balanza de pagos y fuga de capitales. Un dficit de presupuesto operacional que se ubique entre un 1% y el 2% del PBI dispara seales de alarma mientras que si el dficit sobrepasa el 2% se considera prueba fehaciente de una falla en la poltica aplicada. El nico atenuante para este desvo es que el exceso se haya utilizado para inversiones en infraestructura productiva. 2) Reforma tributaria: el aumento del ingreso va impuestos se considera una alternativa a la reduccin del gasto pblico para paliar dficits fiscales. En economas subdesarrolladas la base de contribuyentes a los que se les grava con impuestos son una pequea fraccin de la que debera ser. A su vez, los contribuyentes que pagan regularmente sus impuestos son una fraccin de los identificados por los organismos recaudadores. En consecuencia, la recaudacin efectiva, en estas economas, oscila entre un 5% y un 10% de la que podra ser si todos los contribuyentes estuvieran identificados y todos ellos pagaran regularmente sus obligaciones fiscales. Por otra parte, una discusin asociada al concepto de reforma tributaria es la magnitud de las alcuotas de los gravmenes. Si todos estuvieran identificados y todos pagaran entonces las alcuotas podran ser pequeas y en caso de que fueran elevadas se podra pensar en disminuirlas; en el caso contrario, los contribuyentes identificados y que tienen voluntad de pago son los que soportarn todo el peso de la poltica tributaria, inclusive los aumentos de tasas. Dado que estos conceptos subyacentes en la reforma del estado encarada por Tucumn en la dcada de los noventa no pueden ser tratados como dogmas es oportuno hacer algunos comentarios al respecto. En primer lugar, el equilibrio fiscal es una ambiciosa meta pocas veces alcanzada, an en los pases desarrollados). En tanto, el equilibrio de las cuentas fiscales se interpreta como disminucin del gasto pblico, fundamentalmente, del gasto social ocasiona o puede ocasionar un importante deterioro en los sistemas de salud, educacin, seguridad social, etc..

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En segundo lugar, si la reforma tributaria solo sirve para aumentar la presin impositiva a los pocos contribuyentes que pagan ser causa de mayor inequidad y mayores tensiones. 1.2.- Implementacin Para concretar los anhelos respecto de la reforma tributaria el gobierno de Tucumn trabaj en dos proyectos que le permitiran incrementar la recaudacin tributaria: Rentas y Catastro. Para lograr los objetivos de disciplina fiscal la provincia desarroll el proyecto de administracin financiera. En el cuadro 1 se puede apreciar una sntesis de estos tres proyectos. Cuadro 2 Proyectos de reforma del estado llevados a cabo en Tucumn Periodo 1990-2000 Concepto Rentas Catastro Administracin Financiera Monto de la $5.441.275 $10.947.300 $2.195.000 Inversin a) Consultora $4.169.695 $9.700.000 $2.143.000 b) Obras $1.271.580 $1.247.300 $52.000

Resultados Rescisin contrato alcanzados CONSAD Fecha de inicio 1992 1993 Fecha de 1994 2005 finalizacin Estado actual FINALIZADO FINALIZADO Fuente: Unidad Ejecutora Provincial de Tucumn

1993 1994 FINALIZADO

Estos programas se desarrollaron en el marco del PSF y DEPA o Provincias I que cont con financiamiento del BIRF a travs del prstamo 3280 y del BID a travs del prstamo 619. Una vez concluido este se continu con el Programa Provincias II que tuvo financiamiento del BIRF a travs del prstamo 3877. 1.2.1.- El sistema de administracin catastral El objetivo del proyecto era contar con un organismo basado en un moderno sistema de informacin catastral, que partiendo de un sistema georeferencial ajustado a la red geodsica nacional incorpore y sistematice la informacin adecuando los procedimientos a tal fin. La obra de relevamiento catastral para actualizar en forma integral la informacin parcelaria y valuatoria del sistema catastral se llev a cabo tanto en los centros urbanos como en las zonas rurales de la provincia, generando un sistema de informacin geogrfica de alta resolucin y potencialidad. El relevamiento catastral culmin en el ao 2005 y fueron relevadas el 100% de las parcelas de la provincia. El informe sobre el Revalo Catastral (RECAT) permiti el
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relevamiento de 295.000 propiedades urbanas y 72.000 rurales, como as tambin incorporar cerca de 20 millones de metros cuadrados equivalentes a 2.000 manzanas de construccin no declaradas a la Direccin General de Catastro (DGC). Para aumentar la eficacia y la eficiencia tributaria el proyecto continu con otras tareas tales como: i) intercambio directo con la municipalidad de San Miguel de Tucumn pues en la misma municipalidad se encuentra instalada una terminal informtica que tiene acceso directo a la base de datos de la DGC.; ii) presentacin de mensuras en formato digital pretendiendo continuar el proceso de escaneado hasta completar el perodo 19932006. La presentacin de la mensura en formato digital es de carcter obligatorio; iii) integracin con la Direccin General de Rentas (DGR) pues se hizo una conexin informtica directa entre la DGC y la DGR. La transmisin de datos se realiza va e-mail, una vez efectuada la solicitud de informacin por parte de DGR; iv) integracin con el Registro Inmobiliario de Tucumn (RIT) dado que existen tres vas de conexin: pgina Web, enlace punto a punto y el tradicional contacto personal. 1.2.2.- El sistema de administracin tributaria El objetivo del proyecto era incrementar la recaudacin tributaria de la provincia racionalizando y haciendo ms eficientes las prcticas de control de fiscalizacin. Era necesario reconvertir los sistema de informacin y control de ingreso para aumentar la capacidad tributaria de recaudacin provincia y mejorar la confiabilidad en los registros y la administracin financiera. La ley de administracin financiera de la provincia establece que la DGR debe confeccionar mensualmente un estado informativo que contenga, ordenado por rubro, por lo menos lo siguiente: a. Total calculado en el presupuesto b. Recaudacin del perodo c. Recaudacin equivalente del ao anterior d. Recaudacin de las Comunas Rurales Adems, en forma diaria tanto el agente financiero como las oficinas recaudadoras, deben cursar a la DGR, o al organismo descentralizado, y a la Tesorera General un parte analtico de la recaudacin el que posteriormente ser emitido a la Contadura General de la Provincia. La transmisin de informacin de manera clara y oportuna es de vital importancia para el buen funcionamiento del sistema tributario de la Provincia. Es necesario contar con las herramientas informticas y de comunicacin que permitan el desarrollo de software de gestin tributaria que brinde a los usuarios de manera eficiente los datos requeridos, necesarios para la toma de decisiones. Para que el la implementacin del Sistema Integral de Administracin Tributaria provincial concluya de manera satisfactoria resulta necesario desarrollar una infraestructura bsica de comunicaciones y de informacin, que permita contribuir a la mejora del sistema vinculando a la sede central, las receptoras del interior, los puestos fronterizos, los municipios y las comunas. Estas ltimas, en su mayora, trabajan con tecnologas de comunicaciones obsoleta haciendo que la atencin al pblico sea ineficiente y ms

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costosa tanto para el gobierno municipal y provincial como para los mismos contribuyentes. 1.2.3.- El sistema de administracin financiera El objetivo era establecer un sistema integrado de administracin financiera y control de gestin del sector pblico provincial que permita una ms eficiente toma de decisiones sobre la asignacin y uso de los recursos pblicos a fin de contribuir al saneamiento financiero de la Provincia. Al encontrarse vigente la Ley de Contabilidad no existan aplicaciones vinculadas a Administracin Financiera en los sectores de Contadura, Presupuesto y Tesorera anteriores al Sistema de Administracin Financiera y Control (SAFYC). Actualmente el SAFYC se encuentra implementando y abarca los mdulos de Contadura, Presupuesto y Tesorera. El mismo cumple con los atributos de un sistema integrado de informacin que establece que la informacin debe ser pertinente, sistemtica y comparable. Asimismo, la informacin que se obtiene es oportuna y confiable en el tiempo y equilibrada ya que el beneficio derivado de poseer informacin de estas caractersticas excede el costo de obtenerla. Implementacin del SAFYC: La misma se encuentra realizada en un 100% en los organismos de la administracin central. Tambin se encuentra normalizado su funcionamiento en organismos descentralizados como el Sistema Provincial de Salud, el Instituto de la Vivienda y la Direccin Provincial de Vialidad. Sin embargo an falta realizar la conexin del sistema en las comunas rurales y municipios de la provincia y en hospitales. A pesar de los inconvenientes, el sistema se encuentra funcionando bien. Dado que el sistema es una adaptacin del utilizado en la provincia del Ro Negro aun existen puntos que no han sido incorporados al mismo relacionados con los distintos procesos realizados en la administracin pblica de Tucumn. En la actualidad la conexin no es va web. La provincia de Tucumn ha firmado un Convenio de Cooperacin Tecnolgica con la Provincia de Ro Negro. Dentro de dicho marco se prev que la misma otorgue de manera directa sin cargo el sistema de su versin original y que las modificaciones y adecuaciones necesarias en funcin de la estructura de cada municipio sean realizadas por cuenta de la provincia. Una vez puesto en funcionamiento en San Miguel de Tucumn se proceder a la implementacin en el resto de los municipios en una segunda etapa.

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2.- LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN TUCUMAN: EDUCACION Una vez que la nacin implement las reformas de primer grado o de primera generacin que afectaron profundamente a las relaciones estado ciudadano se procedi a la implementacin de las reformas de segunda generacin. Estas ltimas caracterizadas porque su objetivo no tenda a modificar las relaciones con la sociedad civil sino a realizar los tradicionales ajustes macroeconmicos con signo hacia la reduccin del gasto (Roisecco y Blutman, op. cit.:6). En el ao 1997 la provincia de Tucumn adhiri al Programa de Reforma de la Gestin Administrativa del Sector Educativo (Pregase) que contaba con financiamiento del BIRF. Este programa gestionado desde el Ministerio de Educacin de la Nacin tena como objetivo mejorar de la calidad del servicio educativo y hacer viable la implementacin de la Ley Federal de Educacin. Mientras las reformas de primer grado o generacin alteraron las caractersticas estructurales de la relacin estado ciudadano, las reformas de segunda generacin o reformas administrativas procuraron aumentar la eficiencia del gasto pblico. 2.1.- Conceptos Los conceptos implcitos en la reforma de la gestin administrativa del sector educativo tucumano fueron: 1) eficiencia del gasto y 2) calidad del servicio al docente. Por eficiencia se entiende la relacin entre producto obtenido y recursos utilizados. Las expresiones dotar de mayor eficiencia o eficientizar hacen alusin a la posibilidad de lograr la misma cantidad y calidad de producto con menor cantidad de recursos (o con igual cantidad de recursos obtener una mayor cantidad de producto). La eficiencia en el gasto debe entenderse como los esfuerzos para evitar derroches de dineros de los contribuyentes que se podra reasignar hacia otras actividades gubernamentales que necesitan ese fondeo. Otra forma de visualizar la eficiencia en el gasto es que con el mismo gasto se pueda producir u ofrecer mayor cantidad de bienes/servicios pblicos. La eficiencia del gasto en el sector educativo que se propona en Tucumn implicaba realizar esfuerzos de gestin para: 1) disminuir los gastos en licencias docentes que a su vez disparan la necesidad de cubrir cargos innecesariamente; 2) ahorrar costos en la produccin de servicios administrativos que permitieran liberar personas y dinero que pudieran ser reasignados a cubrir otras necesidades del mismo sector educativo. Por calidad del servicio al docente se pueden entender muchas cosas. Para hacer ms mensurable el concepto podemos decir que calidad en la atencin es: 1) que el docente espere menos tiempo en los lugares de atencin al pblico; 2) que docente tenga toda la informacin previa al inicio de un trmite; 3) que los expedientes que tramita el docente se resuelvan en menos tiempo; 4) que los expedientes resueltos tengan menos errores para evitar reclamos ulteriores; 5) que la informacin que el Ministerio de Educacin posee sobre el docente sea confiable y oportuna.

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En el caso de Tucumn se procuraba: 1) disminuir los tiempos de duracin de los distintos procesos (no haba expediente que se resolviera en menos de cuatro meses); 2) que el docente espere menos tiempo en la localizacin de sus expedientes. 2.2.- Implementacin Para lograr aumentar la eficiencia de la gestin administrativa del sector educativo se llev a cabo un importante ejercicio de reingeniera de procesos. Se utiliz esta tcnica por entender que era la ms apropiada para promover mejoras sustanciales en medidas crticas y contemporneas de rendimiento (Hammer y Champy, 1994:34). Se puso nfasis en los procesos vinculados a: i) la designacin de docentes titulares o suplentes, ii) las renuncias y iii) las licencias. Las acciones realizadas fueron: i) rediseo de 40 procesos y confeccin de sus correspondientes manuales; ii) digitalizacin de 26.000 legajos docentes con un equipo de pasantes universitarios y supervisin de algunos empleados del Ministerio de Educacin; iii) diseo e implantacin de un sistema informtico de seguimiento de expedientes llamado Sistema de Gestin de Documentos (SGD); iv) diseo de mdulos de un sistema de recursos humanos como el de emisin de situacin de revista y foja de servicios; v) diseo de un mdulo para alimentar la liquidacin de haberes que en Tucumn la realiza el Ministerio de Economa; vi) diseo e implantacin de un sistema de control del ausentismo por razones de salud (Servicio de Salud Ocupacional); vii) incorporacin de equipamiento informtico, refacciones edilicias y capacitacin a empleados del Ministerio de Educacin; viii) diseo de un mdulo de Plantas Orgnico Funcionales (POF) y ix) diseo de un mdulo de administracin de edificios escolares. Los resultados de todas estas acciones no fueron todo lo positivo que se esperaba. Afortunadamente, Esta experiencia fue capitalizada en iniciativas posteriores, tanto de diseo como de implementacin de mejoras en la gestin administrativa. Este tema ser abordado al final del presente documento cuando se traten las conclusiones. Si bien relativos, los resultados logrados hacia fines de la dcada de los noventa fueron: i) el gasto en la planilla salarial no disminuy pero si hubo una importante reasignacin en la composicin. Mientras en el perodo 1995-1999 se pagaba una nmina salarial de 26.000 docentes la cual tena 18.000 titulares de cargo y 8.000 suplentes para atender 600 escuelas primarias y 70 escuelas secundarias. O sea, que el 44,44% de los titulares era reemplazado alguna vez en el ao. A partir de 2.000 se implement el EGB y el Polimodal en Tucumn. Esto implic que las 600 escuelas primarias pasaran a tener 9 aos de escolaridad y las 70 escuelas secundarias comenzaran a ofrecer EGB 3 y Polimodal (6 aos de escolaridad). Esta profunda transformacin comenz en 2.000. Para ello el sistema sigui trabajando con 26.000 docentes, de los cuales 20.000 eran dueos de sus cargos y 6.000 lo hacan en carcter de suplentes. Es decir, el 30,00% de los docentes era reemplazado en su cargo alguna vez en el ao. ii) la confeccin de manuales de procedimientos, la capacitacin y su difusin produjeron algunos ahorros en los pases a oficinas que no correspondan y en pases que no agregaban valor. Tambin permiti que el personal de Mesa de Entradas tuviera claridad respecto de la documentacin necesaria para iniciar los trmites correspondientes a los 40 procesos antes mencionados.

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iii)

iv)

la digitalizacin de los 26.000 legajos docentes no produjo inicialmente los beneficios esperados por cuanto los empleados y mandos medios del Ministerio sealaron un elevado porcentaje de error en la carga. el diseo de los mdulos del sistema informtico de recursos humanos fue realizado con gran pureza tecnocrtica, con un esquema de desarrollo nico para todas las jurisdicciones del pas, pero sin participacin de las burocracias administrativas de cada provincia. Esto gener que al ser implantados, al menos en Tucumn, fueron rechazados de plano por los empleados quienes aducan escasa amigabilidad, falta de cobertura de toda la casustica administrativa y errores en la informacin referida a los docentes.

Durante la presente dcada la provincia sigui trabajando en la reforma administrativa del sector educativo y con la ayuda del Programa Pregase se han consolidado los tres componentes esenciales de este sistema de RRHH: i) las Plantas Orgnicas Funcionales (POF), que detallan los puestos de trabajo necesarios en cada institucin escolar segn la demanda educativa; ii) el legajo nico del docente, que se constituye en el centro del sistema de informacin del personal docente y no docente y iii) la remisin de informacin de las POF y de las novedades del legajo docente al sistema de liquidacin de haberes del Ministerio de Economa. Actualmente se est avanzando en la digitalizacin de los legajos de docentes de escuelas tcnicas, en legajo nico del alumno y en el diseo del mdulo web que permita la actualizacin permanente, va Internet, de las novedades generadas por las escuelas. El aumento de la eficacia en los controles de ausentismo laboral, la reingeniera de procesos, el equipamiento informtico, el software de recursos humanos, la capacitacin han contribuido a generar economas en el costo de la planilla salarial sin necesidad de expulsar docentes porque estos fueron necesarios para acompaar la transformacin implcita en el aumento de la obligatoriedad escolar y el crecimiento demogrfico natural.

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3.- LA POLITICA DE MODERNIZACION EN TUCUMAN Siguiendo la lnea de las reformas de segunda generacin la poltica de modernizacin del estado provincial tucumano no pretende alterar sustancialmente la relacin estado ciudadano sino ms bien apunta a la provisin de servicios propios del estado con equidad, calidad, eficacia y eficiencia. Para ello, se trabaja sistemticamente en el incremento de las competencias de los empleados de la administracin pblica y en la orientacin al ciudadano como destinatario final de cualquier servicio. Esta conceptualizacin se concreta a travs de la implantacin ntegrada de dos tipos de tecnologas: a) tecnologas de la informacin y la comunicacin, tales como Internet, intranet, correo electrnico, desarrollo de sistemas informticos, uso de bases de datos, firma digital, sistemas de informacin georreferenciada y b) tecnologas de gestin, tales como planificacin, control de gestin, reingeniera de procesos, gestin de calidad, carta compromiso, gestin para resultados. 3.1.- Conceptos Se hace necesario en este punto referirse a los conceptos implcitos en la poltica de modernizacin de Tucumn. La equidad es un concepto que tiene mltiples acepciones por lo tanto en este trabajo se acotar su definicin para luego poder verificar en casos concretos su existencia o no. El origen de esta palabra es el vocablo latino aequitas que en una traduccin literal sera igualdad. Esto, a su vez, ha generado una interesante discusin entre numerosos autores, muy bien reseada por Karen Mokate (Mokate, 1999: 14-23), respecto de igualdad de qu? Aqu se tomar la acepcin en el sentido de que todos los ciudadanos tengan efectiva igualdad de oportunidades para acceder a los distintos bienes y servicios que ofrece el estado. Los sectores ms vulnerables de la sociedad no tienen acceso efectivo a todas las oportunidades ms all de que exista una terica igualdad de oportunidades. Cuando el estado provee servicios a los ciudadanos tales como salud, educacin, jubilacin, etc. no todos ellos pueden acceder a dichos servicios. Por ejemplo, por gratuita que sea la atencin primaria de salud no todos los ciudadanos pueden comprar los remedios prescriptos por el mdico. Por ms gratuita que sea la escuela pblica no todos los alumnos cuentan con los medios para trasladarse de su casa al edificio escolar. Por gratuito que sea el trmite jubilatorio no todos los ciudadanos pueden costear los servicios de un profesional que le prepare los formularios y los gestione ante diferentes organismos pblicos. En funcin de lo antes sealado en este trabajo se dir que los servicios del estado son equitativos en la medida que efectivizan la igualdad de oportunidades. La calidad, segn la Real Academia Espaola es la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor. En este trabajo se har referencia a las propiedades inherentes a los servicios que presta el estado y que permiten que el ciudadano se sienta satisfecho con el servicio y las caractersticas del mismo.

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Por lo tanto, para llevar la definicin a trminos ms prcticos se har alusin a algunos atributos que debieran tener los servicios prestados por el estado y que aseguran que el ciudadano se sentir satisfecho. Tales atributos podran ser numerosos y por ello se enumerarn solo algunos. Por ejemplo: i) tiempos de espera mnimos (en minutos) en la fila; ii) tiempos de duracin cortos (en das o meses) para la resolucin de trmites; iii) informacin completa y veraz antes de iniciar el trmite; iv) presencialidad del ciudadano en las oficinas pblicas solo cuando es estrictamente necesario; v) accesibilidad a la informacin pblica por todos los medios posibles (medios masivos de comunicacin, portal del gobierno, correos electrnicos a grupos focales interesados). El concepto de eficacia se interpretar en este trabajo como la capacidad de alcanzar los objetivos prefijados. Toda poltica, plan, programa o proyecto tiene sus objetivos. Estos se pueden alcanzar o no. Ex post se puede evaluar la eficacia de tales iniciativas. Como seala Karen Mokate (Mokate, op.cit.: 2) es necesario aclarar entonces qu se entiende por objetivo o cundo un objetivo est bien definido. Algunos autores estilan enunciar el objetivo de manera general y los acompaan de metas que contienen precisiones respecto de poblacin afectada, plazos y delimitacin geogrfica. Otros prefieren enunciar con precisin los objetivos de modo que siempre quede claro un enunciado del resultado a lograr, la poblacin que se atender, la delimitacin geogrfica y el tiempo en que se espera lograrlo. El Manual metodolgico de planificacin estratgica de la Secretara de Estado de Planeamiento de Tucumn desarrolla ejemplos de la primera alternativa, es decir, enunciados genricos en cuanto a objetivos y precisos en lo que respecta a metas. Tambin puede consultarse los Lineamientos estratgicos para el desarrollo de la provincia de Tucumn como ejemplos de esta tcnica para enunciar objetivos y metas que ser la adoptada en el presente trabajo. La medicin de la eficacia va de la mano de una gestin que planifica, que se propone objetivos y metas, que monitorea la ejecucin y que evala resultados e impacto. Si no hay planificacin que determine objetivos y metas luego no se podr determinar la eficacia de la poltica. Al respecto, Julio Saguir (Saguir, 2008:105) seala que esa misma planificacin pactada por el poltico con la sociedad establece un conjunto de criterios, objetivos y metas sobre los que la mxima autoridad de gobierno puede medir y evaluar las acciones y el rendimiento de los administradores pblicos. Respecto de la eficiencia se utilizar la misma conceptualizacin que se hizo en este trabajo en el apartado 2.1. Solo restara hacer una digresin respecto de la compatibilidad entre equidad y eficiencia. Si el criterio predominante en la toma de decisiones es la eficiencia (por encima de la equidad) se corre el riesgo de cercenar oportunidades a los ciudadanos. En cambio, si se adopta una poltica priorizando la equidad nada obsta para que la ejecucin de la misma se haga con la mayor eficiencia posible. La poltica de modernizacin en la provincia de Tucumn respeta esta ltima variante que permite hacer efectiva la igualdad de oportunidades sin incurrir en derroches financieros para el erario provincial. Cuando se hace alusin al incremento de las competencias de los empleados se quiere significar una genuina preocupacin por las personas que trabajan en la administracin pblica tucumana. Se trata de un colectivo muy heterogneo en el cual se advierten personas maltratadas, olvidadas o explotadas; personas semianalfabetas o

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profesionales con posgrados; con muchos o pocos aos de antigedad en la administracin pblica; con ganas de aprender, crecer y mejorar o con apata o resistencia al cambio; etc. La poltica de modernizacin provincial tiene en cuenta esta realidad, la asume y pretende construir una nueva administracin a partir de ella. Es necesario, entonces, que cualquiera sea la tecnologa (informtica o de gestin) que se desee implementar la misma contemple en el plan de trabajo una actividad vinculada al incremento de competencias de las personas involucradas en los procesos a redisear. Esta actividad puede incluir tareas tales como talleres de sensibilizacin y motivacin, evaluacin y redefinicin de puestos y perfiles, deteccin de necesidades de capacitacin, confeccin de planes de capacitacin, organizacin de cursos de capacitacin, evaluacin de impacto de la capacitacin, diseo e implementacin de encuestas de clima laboral, diseo e implementacin de evaluaciones de desempeo, etc. En ningn caso las tecnologas implantadas podrn ser utilizadas para hacer downsizing. Si como consecuencia de la modernizacin aumenta la productividad de los empleados de una reparticin se deber pensar cmo reasignar las personas a otros procesos dentro de la misma reparticin o eventualmente a otras reparticiones. Pero debe quedar claro que el objetivo no es la reduccin de personal sino la modernizacin del estado. El concepto orientacin al ciudadano quiere expresar las relaciones de principal agente que se generan entre ciudadanos y polticos y tambin entre polticos y burcratas. La primera se caracteriza por la responsabilidad con que el poltico asume o cumple sus promesas electorales; la segunda se caracteriza por la supervisin en un contexto de informacin asimtrica que debe hacer el poltico respecto del burcrata. Tal como lo describe Adam Przeworski (Przeworski, 2008:157) el problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar su bienestar, antes que perseguir sus propios objetivos, en colusin con la burocracia o con intereses privados. Tradicionalmente las democracias han pretendido resolver este problema con mecanismos de rendicin de cuentas ex post tales como el voto retrospectivo que premia o castiga la gestin inmediata anterior con una reeleccin o una discontinuidad o el juicio poltico . Este ltimo mecanismo, en realidad, no se utiliza especficamente para controlar si el poltico ha cumplido con sus promesas electorales sino ms bien para juzgarlo por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, por delitos comunes o falta de cumplimiento de los deberes de su cargo (Constitucin de la provincia de Tucumn, art. 47). La poltica de modernizacin en este sentido procura disminuir los costos de agencia para el ciudadano. El objetivo es que este ltimo pueda contar con (ms y mejor) informacin para poder evaluar contempornea y retrospectivamente a sus gobernantes.
Sostiene Przeworski ((Przeworski, op.cit.:161) que las evaluaciones posteriores basadas en esta clase de informacin no aseguran un perfecto comportamiento por parte del gobierno...por lo tanto, debemos preguntarnos nuevamente que arreglos institucionales aliviaran estos problemas informacionales. El autor sugiere los siguientes mecanismos: i) una oposicin fuerte que monitorea al gobierno, informa a la ciudadana y se anticipa a los juicios retrospectivos que luego harn los votantes; ii) los medios de comunicacin; iii) un proceso legislativo deliberativo y abierto; iv) desarrollo de nuevas instituciones tales como a) consejos independientes para evaluar la transparencia de las contribuciones a las campaas electorales; b) una auditora independiente del estado; c) una fuente independiente de estadsticas acerca de la economa y iv) presencia de la oposicin en los medios de comunicacin de propiedad pblica.

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La segunda relacin que, aparentemente, no est asociada al concepto de orientacin al ciudadano es la que vincula a polticos supervisando a burcratas. Los polticos reciben su poder de los ciudadanos a travs de las elecciones. Pero a la hora de gestionar delegan autoridad en personas que no fueron elegidas por los ciudadanos: los burcratas. Al delegar, los polticos enfrentan un tpico problema de principal agente. Ellos no conocen las reales capacidades de los empleados ni mucho menos su real empeo en la tarea. Las democracias han intentado resolver estas dificultades poniendo nfasis en las reglas antes que en los incentivos, en los procesos antes que en los resultados, en el control a priori antes que en el control a posterori. Precisamente este tipo de gerenciamiento se conoce como estilo burocrtico de gestin. Una forma alternativa de disminuir los costos de agencia para los polticos que deben supervisar a burcratas radica en la comunidad de intereses que se crean entre polticos y ciudadanos respecto de los servicios prestados por empleados pblicos. Dice, al respecto, Przeworski (Przeworski, op.cit.:156) que los ciudadanos tienen los mismos intereses que los polticos, que son los principales...el principal puede, por lo tanto, confiar en la informacin provista por las partes afectadas. De aqu surge la recomendacin de que el poltico consulte al ciudadano respecto de la calidad del servicio que le brindan los burcratas. La poltica de modernizacin de la provincia de Tucumn promueve iniciativas que permitan al ciudadano expresarse, positiva o negativamente, respecto de la calidad de los servicios prestados. El concepto de implementacin ntegrada de los dos tipos de tecnologas (tecnologas de la informacin y la comunicacin y tecnologas de gestin) debe entenderse cmo que no promueve la instalacin de computadores personales, de Internet, de correos electrnicos, de firma digital o de software sin el correspondiente acompaamiento de las tecnologas de gestin. Una estrategia semejante responde a un paradigma exclusivamente informtico y descuida otros aspectos relevantes tales como actitudes y aptitudes de los empleados, estado actual de los procesos, estilos de liderazgo, cultura organizacional, etc. El valor agregado de las tecnologas de gestin es precisamente el diagnstico situacional que facilita la implementacin posterior de las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Se evita, de esta manera, caer en la informatizacin del desorden. La incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin pasa a tener un sentido, un propsito. Por otra parte, tampoco es plausible una estrategia basada solo en las tecnologas de gestin porque se desaprovechara los beneficios de la informtica. Por ello la poltica de modernizacin se implementa con equipos multidisciplinarios que puedan cubrir ambos aspectos del problema. 3.2.- Implementacin El 7 de noviembre de 2.000 la provincia de Tucumn a travs del Decreto Acuerdo N 96/1 crea el Programa de Jvenes Profesionales dentro de la Secretara General de Gobernacin con el objetivo de identificar y capacitar jvenes graduados con alto potencial de desarrollo, que demuestren las competencias profesionales necesarias para liderar proyectos, a efectos de asignarles responsabilidades en el marco del programa de modernizacin estatal. Se trataba de un equipo multidisciplinario que trabaj en el

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relevamiento y desarrollo de herramientas que permitieron mejorar sustantivamente algunos indicadores crticos de rendimiento. Por Decreto Acuerdo N 10/1 del 28 de mayo de 2003 se cre la Direccin de Modernizacin del Estado dentro de la rbita de la Secretara General de la Gobernacin y en noviembre del mismo ao fue pasada a la Secretara de Estado de Planeamiento. Algunos miembros del equipo de Jvenes Profesionales se incorporaron a esta Direccin y otros volvieron a sus reparticiones de origen manteniendo el vnculo profesional con la Direccin de Modernizacin. Desde los inicios en 2.000 hasta el presente, el espritu que anim tanto a los integrantes del Equipo de Jvenes Profesionales como a los de la Direccin de Modernizacin fue siempre el mismo y es el que define las caractersticas de la poltica de modernizacin de Tucumn: a) prestacin de servicios con equidad: en mayo de 2.005 el gobernador de la provincia requiri la implementacin urgente de un programa que otorgara una ayuda econmica a estudiantes universitarios en el entendimiento que el acceso a la universidad pblica no se garantiza solo con arancel 0 (cero). El estudiante necesita incurrir en otros gastos como traslado, fotocopias, libros que no todos pueden costear fcilmente. Para cumplir con la urgencia que se solicitaba la implementacin del Programa se aplicaron tcnicas de planificacin, reingeniera de procesos, desarrollo de sistemas informticos y de aplicaciones web. En junio de 2005 el gobernador entreg la primera beca en un acto pblico. En este caso queda en evidencia la aplicacin del criterio de equidad sin descuidar los de eficacia y eficiencia. b) prestacin de servicios con calidad: a partir del ao 2.005 la provincia est trabajando en la implantacin de sistemas de gestin de calidad en distintas reparticiones de la administracin pblica. En diciembre de 2.006 certificaron normas ISO 9001 la Direccin de Modernizacin y el Plan Nacer del Ministerio de Salud. En marzo de 2.007 lo hizo el Ente de Turismo y en 2.008 la Direccin de Personas Jurdicas. El 21 de abril de 2.009 se cre mediante el decreto 1.010/1 el Premio Provincial a la Innovacin. La provincia est trabajando en la implementacin de Cartas Compromiso entre las reparticiones pblicas y los ciudadanos. Todas estas iniciativas tienen por objetivo elevar los estndares de calidad de los productos y servicios que ofrece el estado. c) prestacin de servicios con eficacia: el servicio de asistencia tcnica en planificacin estratgica ayuda a los funcionarios provinciales a trabajar con objetivos y metas corto y mediano plazo. Por su parte el servicio de control de gestin ayuda instaurar la cultura del monitoreo y la evaluacin ex post. De esta manera, es posible determinar la eficacia de las polticas pblicas. Hay ejemplos del pasado reciente tales como el Programa de Jubilaciones que requera facilitar el otorgamiento 20.000 jubilaciones en el transcurso del ao 2.006. Se otorgaron 60.000 jubilaciones en dicho ao. d) prestacin de servicios con eficiencia: El Programa Becas Universitarias requiere todos los aos una etapa inicial de inscripcin de los postulantes. A continuacin se presenta la evolucin de la necesidad de recursos humanos, de producto obtenido y de producto medio para dar cuenta del continuo aumento de eficiencia logrado en dicho Programa.

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Cuadro 3 Evolucin del nmero de pasantes, coordinadores, becarios y producto medio del Programa Becas Universitarias y Terciarias de Tucumn Perodo 2005-2008 Ao Pasantes Coordinadores Becarios Producto medio (Becarios/Pasantes) 2005 72 2 9.000 125,00 2006 60 1 9.000 150,00 2007 40 1 14.500 362,50 2008 35 1 14.500 414,29 e) incremento de las competencias de los empleados de la administracin pblica: todas las iniciativas de modernizacin se caracterizan por el empeo en fortalecer las actitudes y aptitudes de los empleados de las reparticiones asistidas. A modo de ejemplo, la reingeniera de procesos que se llev a cabo en el Boletn Oficial en 2.004 incluy un relevamiento de puestos y perfiles con el viejo proceso y luego los puestos y perfiles necesarios para el nuevo proceso rediseado. Se ayud en la seleccin de las personas adecuadas para cada puesto de trabajo. Se organiz la capacitacin especfica en el software que se desarroll para esa reparticin y se recomend a algunas personas para la asistencia a cursos ofrecidos por el IPAP como ser Jvenes Profesionales. Se desarrollaron talleres actitudinales para toda la reparticin. Los empleados que como consecuencia del proceso rediseado no tenan un puesto fueron reasignados a otras reparticiones dentro de la misma Secretara. f) servicios y personal orientados al ciudadano como destinatario final de cualquier servicio. La poltica de modernizacin de Tucumn contribuye a disminuir los costos de agencia para los ciudadanos, quienes deben exigir responsabilidad a los polticos, a travs del desarrollo de: i) informacin sobre el accionar del gobierno a travs de portal oficial del gobierno; ii) fortalecimiento del sistema de estadstica provincial con accesibilidad para cualquier ciudadano a travs del portal oficial; iii) desarrollo de un sistema que permita seguir por la web el procedimiento de compras y licitaciones pblicas; iv) acceso a la normativa (leyes y decretos) histrica y contempornea a travs de la web; v) conocimiento de toda la informacin necesaria para iniciar un trmite a travs de la web. Por otra parte, la relacin de supervisin que se crea entre poltico y burcrata es reconocida por la poltica de modernizacin del gobierno provincial quien promueve iniciativas que permitan al ciudadano expresarse, positiva o negativamente, respecto de la calidad de los servicios prestados. Por ejemplo: a partir de 2.006 se est trabajando en el diseo e implementacin de sistemas de gestin de quejas y reclamos; diseo e implementacin de encuestas de satisfaccin de los ciudadanos, implantacin del Programa Carta Compromiso. g) implantacin ntegrada de tecnologas de la informacin y la comunicacin y tecnologas de gestin. La poltica de modernizacin de Tucumn siempre se ha caracterizado por la aplicacin de este concepto. La forma en que este ejercicio interdisciplinario se concreta va mutando con el tiempo. En la actualidad se trabaja con equipos multidisciplinarios desde el inicio de una iniciativa de modernizacin. Antes se haca en forma secuencial. Se advirti que esto era fuente de muchos problemas y se pas al esquema integrador desde el inicio.

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4.- CONCLUSIONES Luego de haber revisado someramente las experiencias de reformas implementadas en la provincia de Tucumn entre 1990 y el presente, pasando por los proyectos de Rentas, Catastro y Administracin Financiera, siguiendo por la reforma administrativa en el sector educativo y la actual poltica de modernizacin del estado se pueden formular, entre otras, las siguientes apreciaciones en carcter de lecciones aprendidas: Los trabajos realizados por consultores externos (a la administracin pblica) o expertos son ms apropiados para relevamientos exhaustivos, estudios minuciosos pero de ninguna manera pueden ser tomados como diagnsticos irrefutables. Los documentos as producidos deben ser compartidos con las autoridades, mandos medios e inclusive llegar hasta empleados y deben ser discutidos hasta consensuar un diagnstico. Las miradas externas y objetivas sern siempre bien vistas en la medida que se presenten como tales, es decir, como una percepcin de alguien que es ajeno a la organizacin y quiere cooperar. Las tareas de elaboracin de alternativas de mejora a la situacin actual tambin deben ser trabajadas conjuntamente entre los funcionarios y empleados de la reparticin asistida y el equipo de modernizacin. Las mejores iniciativas, los sistemas informticos ms slidos, los procesos rediseados ms ingeniosos elaborados por la ms brillante tecnocracia posible a espaldas de la organizacin servirn para un excelente informe pero no se implementarn ni mucho menos se instaurarn en la cultura organizacional de la reparticin asistida. Resulta imprescindible la participacin de las personas que trabajan en esta ltima para que todas las sugerencias de mejora sean adoptadas como propias desde el inicio. Conformar desde el inicio, o sea desde el diagnstico, equipos multidisciplinarios e interinstitucionales. La convivencia es ms difcil al inicio, el avance es ms lento pero lo que se gana con la diversidad de percepciones es decididamente superior. Es importante que estn mandos medios, empleados con experiencia, profesionales de las ciencias polticas, de las ciencias econmicas, de la psicologa y de la informtica. La comprensin de las realidades, las limitaciones, los valores implcitos en suma la comprensin de la cultura organizacional de una reparticin a ser modernizada es clave para llevar adelante un exitoso proceso de cambio. Ignorarla, despreciarla o avasallarla har ilusorios los ms grandes esfuerzos. El respeto, de parte del equipo modernizador, por los logros de la reparticin previos a la asistencia tcnica y la construccin a partir de ello resulta ser un eficaz incentivo para cambiar las conductas de las personas asistidas. Por el contrario, pretender reinventar la rueda, destruir todo y empezar a partir de cero es una tentacin que solo conducir al despilfarro de recursos pblicos, al desgaste de energas de parte de los empleados y de los tcnicos y al escepticismo generalizado. Lo peor del caso es que cuando los polticos de turno sean reemplazados por otros estos ltimos reiniciarn el ciclo de reinventar la rueda.

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