Вы находитесь на странице: 1из 7

Saetak:

Evropska unija je nadnacionalna zajednica sa izrazitim politikim obelejima koja broji 27 drava. Njene politike aktivnosti se ispoljavaju u raznim sferama, od zdravstva i ekonomske politike, do inostranih poslova i odbrane. Naroito je izraen njen institucionalni karakter, s obzirom da broji nekoliko institucija od kojih je naroito vaan svojevrsni institucionalni kvartet Komisija, Savet, Evropski parlament (EP) i Sud pravde. U ovom radu baveemo se sastavom i ulogom koju ima Savet EU, kao i njegovim nainom rada. On, zajedno sa Komisijom, obavlja dunost ,,vlade'', a sastavljen je od ministra iz vlada drava lanica. Sastaje se u razliitom sastavu: inostrani poslovi, telekomunikacije, obrazovanje, finansije...

Uvod:
Evropska unija je nastala kao Zajednica za ugalj i elik 1951. godine, koja je ubrajala Francusku, Nemaku, Italiju i zemlje Beneluksa. Nakon ugovora kojim je stvorena ova zajednica doneti su jo i Ugovor o osnivanju evropske ekonomske zajednice (1958), Ugovor o osnivanju ekonomske zajednice za atomsku energiju (1958), Jedinstveni evropski akt (1987) i Ugovor o Evropskoj uniji (Ugovor iz Mastrihta, stupa na snagu 1993. godine). Ugovorima iz Amsterdama (1999) i Nice (2003) donekle je izmenjen prethodni Ugovor iz Mastrihta. 2004. godine potpisan je Ugovor o Ustavu za Evropu, koji jo nije ratifikovan. Poslednji, Lisabonski ugovor, stupio je na snagu 2009. godine. Danas, ova zajednica broji skoro 500 miliona stanovnika i ima 31 % udela u svetskom nominalnom bruto nacionalnom proizvodu. Definisana je kao medjunarodna organizacija u spoljnoj politici, konfederacija u socijalnoj i unutranjoj politici i kao federacija u monetarnim odnosima, poljoprivredi, trgovini i zatiti ivotne sredine. Ona stvara jedinstveno trite preko sistema zakona koji se primenjuju u svim dravama lanicama, to ujedno i garantije slobodan protok ljudi, roba, usluga i kapitala. Evropska unija je 1999. godine usvojila zajedniku valutu evro, koju je do sada prihvatilo trinaest draca lanica. Kako bi Evropska unija mogla kontinuirano da obavlja ciljeve svojih politika, nuno je postojanje institucija koje imaju zakonodavne, izvrne, nadzorne, konsultativne i sudske funkcije. Savet, zajedno sa Komisijom, Evropskim parlamantom i Sudom pravde predstavlja institucionalni kvartet koji je osnovan pedesetih godina. Savet okuplja predstavnike svake drave lanice u rangu ministra i organizovan je u nekoliko sektorskih saveta nacionalnih ministara. On obavlja izvrne i zakonodavne funkcije, utvruje srednjoroni i dugoroni program javnih politika, i vodei je dom u zakonodavnom procesu Evropske unije.

Sastav Saveta
Osnivakim ugovorima je najpre predvieno da ,,svaka vlada delegira (u Savet) jednog od svojih lanova''.1 Kasnije je, Ugovorom iz Mastrihta, navedeno da Savet ine ,,predstavnici svih drava lanica na ministarskom nivou koji imaju ovlaenje da preuzmu obaveze u ime vlade te drave lanice'' (lan 203 UEC). Do ove promene je dolo zbog federacija kakve su Nemaka i Belgija, kako bi lanovi regionalnih vlada bili zastupljeni kada se reava o pitanjima iz regionalne
1 Dezmon Dinan, ,,Sve blia Uniji: uvod u evropsku integraciju'', Slubeni glasnik 2009, str. 244.

nadlenosti. U Savetu postoje razliite formacije koje se organizuju po horizontalnom i sektorskom principu. Prve podrazumevaju spoljne poslove, finansije, a druge poljoprivredu, konkurentnost... Pod pretpostavkom da e se poveati efikasnost uveanjem formacija Saveta, njihov broj je dostigao preko devedeset, krajem devedesetih godina. Ova pretpostavka se zasnivala na miljenju da e ministri u vladi tako odluivati o pitanjima za koja su kompetentni. Ipak, desilo se upravo suprotno, smanjena je efikasnost Saveta, a na osnovu Trumpf Piris izvetaja Evropski savet je odluio da smanji broj formacija i unapredi pripremni rad na svim nivoima. Novi broj formacija je bio devet, ukljuujui i preimenovani Savet za opte i spoljne poslove. Uglavnom se Saveti sastaju jednom meseno, kako bi razmatrali o najvanijim pitanjima i ispunili svoju dunost donosilaca odluka. Savet potvrdjuje svaku taku sa dnevnog reda koja je obeleena kao A to su detalji koji su dogovoreni na prethodnim instancama Saveta a koje Komitet stalnih predstavnika (Koreper) stavlja na dnevni red Saveta, kako bi oni doneli zvanine odluke. Bez glasanja se mogu potvrditi detelji obeleeni kao B, a o kojima prethodne instance nisu postigle saglasnost. Oni se mogu ponovo poslati Koreperu na razmatranje. Iako naizgled postoji jednakost, u praksi je u pitanju hijerarhija, gde se na vrhu nalazi Savet za opte i spoljne poslove (ine ga ministri spoljnih poslova). Ministri Ekofina2 su zahtevali vei znaaj irom EU i nekih drava lanica, optuujui ministre spoljnih poslova za nadmo. Monetarna unija je zato uspela da uvea znaaj Ekofina u Briselu. Savet za opte i spoljne poslove predstavlja dva Saveta u jednom, a u okviru njih se pripremaju samiti EU, koordinie rad drugih Saveta i donose odluke koje se tiu javnih politika. Pitanja koja treba reiti na niim nivoima, prenose se na vie nivoe. Ministri spoljnih poslova esto su odsutni sa sastanaka ovog Saveta, zbog estih putovanja, ali zajedno uestvuju u sastancima NATO-a, OEBS-a (Organizacija za bezbednost i saradnju u Evropi) i Ujedinjenih nacija. Tako uspevaju da razviju i nezanemarljive line odnose, odnosno da se bolje upoznaju. Ovaj Savet podrazumeva veliki broj zvaninika, tj. svaka delegacija ima tri mesta za stolom, i est mesta iza. Predsedavajui Saveta, medjutim, moe proglasiti sednicu zatvorenog tipa i tako smanjiti broj zvaninika uglavnom samo na one za stolom. Savet je esto kritikovan zbog svoje brojnosti pa se tako govorilo da ima atmosferu slinu fudbalskom stadionu, zbog ega je britanski ministar spoljnih poslova Dejvid Oven pokuao da umanji broj zvaninika tokom britanskog presedavanja 1977. godine. Uglavnom se dva puta godinje organizuju neformalni sastanci koji ukljuiju dobru kuhinju i druenje, gde se raspravlja o spoljnoj i bezbednosnoj politici. Ekofin, Savet za poljoprivredu i Savet za konkurentnost su za lestvicu nie od Saveta za opte i spoljne poslove. Savet za konkurentnost je nakon donoenja Lisabonske strategije promenio naziv u Savet za ekonomsku modernizaciju i reformu.

Postoji devet razliitih resora Saveta:


Savet ministara za opte i spoljne poslove Savet ministara ekonomije i finansija Savet ministara pravde i unutranjih poslova (JHA) Savet ministara za zapoljavanje, socijalnu politiku, zdravlje i zatitu potroaa Savet za konkurentnost (Savet za ekonomsku modernizaciju i reformu) Savet ministara za transport, telekomunikaciju i energrtiku Savet ministara poljoprivrede i vodoprivrede Savet ministara za zatitu ivotne sredine Savet ministara obrazovanja, omladne i kulture Svaki ministar je opunomoen da predstavlja svoju vladu, odnosno, njegov potpis je potpis cele vlade jedne lanice. Svaki ministar je takodje odgovoran svojoj nacionalnoj skuptini, i njenim gradjanima. Na ovaj nain se garantuje demokratski legitimitet odluka
2 Ibid, str. 246, Savet za ekonomske i finansijske poslove

Komitet stalnih predstavnika (Koreper)


COREPER (Prema francuskoj skraenici Comit des Reprsentants Permanents ) se bavi pripremom sastanaka Saveta, a Ugovorom o spajanju 1965. godine se utvrdjuje njegovo postojanje i spisak nadlenosti. Postoje dve formacije ovog komiteta: Koreper I, njega ine zamenici ambasadora i Koreper II, koga ine ambasadori. Luksemburkim kompromisom iz 1966. godine pojaana je uloga Korepera u odluivanju, a Ugovorom o spajanju iz 1965. godine utvrdjuje se postojanje Korepera i njegovih nadlenosti. Koreper utvrdjuje dnevni red, reava koja pitanja idu na Savet, organizuje zakonodavne radne grupe u Briselu ili u svojim nacionalnim ministarstvima. I prva i druga formacija Komiteta se sastaju najmanje jednom nedeljno. Stalni predstavnici su zadueni za brifovanje ministra i redovno izvetavanje svojih prestonica o situaciji unutar Unije. S obzirom da se o radu Korepera znalo malo izvan Brisela, uspeo je da izbegne optu kritiku u toku i nakon krize u postupku ratifikacije Ugovora iz Mastrihta. Sada je Koreper mono telo, ak tajanstvenije od Saveta, to ga za sada uspeno titi od javne kritike.

Savet Evropske unije (Savet ministara)

Predstavnitvo Saveta (menja se svakih pola godine)

Glavni organ koji donosi odluke Zakonodavac Sastoji se od ministara drava lanica, a zavisno od oblasti rada menja se resor ministara koji se sastaju

Odbor stalnih predstavnika (priprema rad saveta)

Odluke se sve vie donose kvalifikovanom veinom

Generalni sekreterijat (pomae rad Saveta)

Javnost rada Saveta

Problem netransparentnosti Saveta je kod gradjana Evropske unije doveo do sve veeg nepoverenja u njen rad i njene institucije. Raprave iz Saveta ministara retko su dospevale u javnost pre promena do kojih je dolo usled krize zbog neratifikovanja Ugovora iz Mastrihta. Samo je jedna lanica EU, Holandija, bila svesna da moe da dodje do problema transparentnosti. Usled pritisaka koje je vrila ova zemlja, Evropski parlament i javnost, insistirajui da odluivanje bude transparentno, Koreper i brojni ministri bivaju uplaeni, smatrajui da bi to umanjilo efikasnost Saveta. Ministri su posebno bili skeptini prema nametljivosti medija i javnosti koja proima

politiko odluivanje u zemlji. Ironina je bila odluka Saveta da da ovlaenje Koreperu da sprovede u delu obeanje lidera o veoj transparentnosti. Kritiari napominju da je Savet jedini zakonodavac na Zapadu, koji ograniava uvid javnosti u svoj rad. Mogue reenje je nadjeno u omoguavanju pristupu dokumentima i sastancima. Ovo, ipak, dovodi do nezadovoljstva u Savetu. Uvid u sastanke nije neposredan, ve se dobija na osnovu dokumenata i ,,ministarskih rasprava''. Takodje, postoje televizijski prenosi iz jedne sale u Briselu, odnosno Luksemburgu. S obzirom da javnosti nije omoguen potpuni uvid u rad Saveta, te se ministri ograniavaju samo na zvanine izjave, Don Palmer, belgijski novinar se alio ,,da je odluka da se odreene sednice Saveta ministra otvore za javnost, opasnost da Savet ministra postane irelevantni cirkus gde ministri itaju tekst i ne uestvuju u bilo kojoj vrsti rasprave i razmene stavova'' 3 Ministri reenje novonastalog problema oko transparentnosti nalaze u radnim, neformalnim rukovima, gde su potpuno iskreni i slobodni u odnosu na slubenike koji ih inae prate. Prema deklaraciji koja je dodata Ugovoru iz Mastrihta, Savet je 1993. godine uveo pravo o dostupnosti informacija od javnog znaaja i uveo proceduru za one koji ele da iskoriste ovo pravo. Medjutim, nakon afere oko britanskog Gardijana, kojem Savet nije dopustio uvid u njegove dokumente, dolazi do izmene pristupa Saveta principu transparentnosti. Ugovorom iz Amsterdama uvodi se klauzula o transparentnosti kojom ,,svaki gradjanin Unije... treba da ima pristup dokumentima Parlamenta, Saveta i Komisije'' (lan 255 UEZ)

Nadlenost Saveta
Savet je glavni organ za donoenje odluka, odnosno on je centar odluivanja obzirom da u sebi ima dve vlasti: izvrnu i zakonodavnu. Izvrnu vlast deli sa Komisijom, to nekad moe da dovede do zastoja. Ipak, postoji podela nadlenosti, gde Savet upravlja dugoronim pitanjima, a Komisija kratkoronim. Koncenzus i stabilnost su obezbedjeni i kroz praksu komitologije. Najvanije nadlenosti Saveta su: On je zakonodavni organ Unije, koji deli ovu vlast sa Evropskim parlamentom Koordinira ekonomskim smerovima zemalja lanica Zakljuuje medjunarodne dogovore sa jednom ili vie drava ili medjunarodnih organizacija Rukovodi budetom; ovu nadlenost deli sa Parlamentom Donosi odluke potrebne za sprovodjenje zajednike medjunarodne i bezbednosne politike, na osnovu optih regulacija koje je doneo Savet Evrope u Strazburu Koordinira aktivnostima zemalja lanica i usvaja merila u policijskoj i pravosudnoj sardanji u pitanjima kriminala Savet EU je zakonodavno telo koje zastupa nacionalne interese, za razliku od Evropske komisije koja reprezentuje interese Evropske unije. Da bi dolo do kompromisa, neophodna je saradnja ova dva tela. Savet kao zakonodavno telo deluje na osnovu predloga Komisije. U sluaju da predlog ne postoji, rad Saveta i Evropske unije je onemoguen. Izvrnu vlast Savet obavlja na osnovu etiri naela: Prlikom reformi ugovora, Savet postavlja dugorone ciljeve javnih politika EU i prenosi nadlenosti Komisiji da bi ovi ciljevi bili ostvareni Evropski savet postavlja srednjorone prioritete javnih politika EU i preko ,,otvorenog metoda koordinacije'' nadgleda nacionalnu makroekonomsku politiku drava lanica Drave lanice su odgovorne za sprovodjenje zakonodavstva EU kroz svoju sopstvenu
3 Ibid. str. 243.

birokratiju Vlade drava lanica u saradnji sa Komisijom upravljaju svakodnevnim administriranjem javnih politika EU putem sistema komitologije4 Prve dve take podrazumevaju politike aspekte izvrne vlasti, a trei i etvrti njene administrativne, odnosno izvrne aspekte. U Savetu se uglavnom odluuje konsenzusom, to je mogue blie jednoglasnosti, a svaka vlada moe blokirati donoenje neke odluke ako smatra da je protivna njenim interesima. Kao i u klasinim uredjenjima podele vlasti i ovde se u situaciji duboko podeljenog drutva, kakvo je ,,evropsko'' stabilnost vlade obezbedjuje tako to se u izvrnim odlukama osigurava uee i dogovor svih drutvenih grupa. Ve pomenutim ugovorima bio je uspean proces evropske integracije jer su razliita pitanja bila od drugaije vanosti za razliite vlade, tako da su one bile spremne da naprave ustupak za neka pitanja, kako bi bila u dobitku u drugim. Vlade u Savetu kontroliu nihovi nacionalni parlamenti. Ovu funkciju nadzora uglavnom obavlja poseban komitet za poslove EU kome Komisija daje nacrte zakonodavnih predloga. On zatim trai od ministara vlade koji su ukljueni u poslove EU da odgovore na ta pitanja. Vremenom opada mo nacionalnih parlamenata i njihova sposobnost da kontroliu svoje vlade. Ipak, od sredine devedesetih godina, oni uspevaju da povrate svoj nekadanji uticaj.

Donoenje odluka u Savetu


Postoji dva naina glasanja u Savetu: Jednoglasnost, gde svaka drava ima jedan glas, i predlog se ne moe usvojiti ako je neka lanica protiv Glasanje kvalifikovanom veinom, gde se broj glasova zemlje meri u odnosu na njenu veliinu i broj stanovnika

Neobinost je u ovoj praksi to da neprisustvo znai saglasnost sa odlukom u sluaju glasanja putem jednoglasnosti, a u drugom sluaju je neprisustvo jednako glasanju protiv predloga. U prvom sluaju svaka zemlja moe da bude kljuna, a u drugom iako velike drave imaju vie glasova, sistem ponderacije glasova predstavlja natproporcionalan broj glasaa u manjim dravama. S obzirom da su drave lanice imale mogunost da, pozivanjem na nacionalne interese, blokiraju glasanje u Savetu, dolazi do usporavanja odluivanja, jer je svako naredno predstavnitvo oklevalo da stavi predlog na glasanje. Problem postaje jo vei sa novim proirivanjem sedamdesetih godina kao i za vreme recesije kada su drave tragale za nacionalnim, a ne za evropskim reenjima ekonomskih problema. Naredne decenije, odnosno osamdesetih godina, postepeno se popravlja zakonodavna situacija, pod pritiskom da se oivi evropska integracija. Trebalo je da drave ubrzaju odluivanje u Savetu. U Jedinstvenom evropskom aktu, vlade drava lanica su se obavezale da u velikom broju oblasti odluuju kvalifikovanom veinom. Kao rezultat ovog dogovora, dolazi do kraja Luksemburkog kompromisa. Ispostavilo se da su drave bile voljne da se vladaju po novim pravilima, ak i da rizikuju da budu preglasane u velikom broju pitanja. Naredne promene ugovora iz Mastrihta i Amsterdama, proirile su broj oblasti u kojima se glasa kvalifikovanom veinom. U Ugovoru iz Amsterdama se govori o moguem korienju klauzule o fleksibilnosti gde drave lanice mogu da ,,usled nekog vanog razloga iz domena nacionalne politike koji e obrazloiti da spree glasanje u Savetu koje ima za cilj primenu odredbi o fleksibilnosti'' (lan 11.2 UEC). Tada Savet moe da donese odluku kvalifikovanom veinom da to pitanje uputi efovima vlada na jednoglasno odluivanje. Ugovorom o Ustavu, koji jo nije ratifikovan, uvode se ,,sigurnosne
4 Sajmon Hiks, ,,Politiki sistem Evropske unije'', Slubeni glasnik, Beograd 2007, str. 49.

konice'' koje e se pritisnuti ukoliko se navodno ugrozi nacionalni interes u oblasti socijalne bezbednosti i harmonizacije odredjenih aspekata krivinog prava. Tokom stvaranja jedinstvenog trita, bujala je ,,vezivna demokratija'' koja se tie namere drava da poveu pitanja u nameri da postignu najpovoljniji dogovor. ak Delor se, nakon to je postao predsednik Komisije, naroito alio na ovu praksu. Savet nakon svakog sastanka daje saoptenje medijima o usvojenim propisima, a na osnovu podataka bi se reklo da se glasanje odvija retko i da se uglavnom odluuje konsenzusom. Od kraja osamdesetih odluivanje kvalifikovanom veinom je samo na papiru, odnosno retko se sprovodi u praksi. Postojao je dogovor o veinskom odluivanju. Drave retko ele da stave dogovor na glasanje u Savetu. Iako Predsedavajui pozove na glasanje, to ne znai da e se ono sigurno i obaviti. Veinskim odluivanjem se moe produbiti demokratski deficit. Mada je ono demokratsko, slabe se veze vlada i nacionalnih parlamenata oko pitanja Evropske unije. Vlade su, odustajui od veta, smanjile kontrolu parlamenta nad zakonodavstvom EU. Predlog moe da se izglasava, u zavisnosti od pravnog osnova u ugovorima, jednoglasnim odluivanjem, zatim odluivanjem prostom i kvalifikovanom veinom. Posle revizija osnivakih ugovora, odluivanje kvalifikovanom veinom postaje pravilo. Kao stalni predmet sporenja javlja se raspodela glasova i prag za kvalifikovanu veinu. Problem za vee drave predstavljaju proirenja Unije. Ugovorom iz Nice 2001. godine (ratifikovan 2003. godine) poinje da se vodi rauna o zapaanjima velikih drava lanica da je nastala ravnotea u korist manjih drava. Takodje ovim ugovorom se uvodi pravilo da nijedna drava ne moe blokirati usvajanje propisa, ni dve najvee drave ne bi mogle da formiraju blokirajuu manjinu. Tako da i oni koji su za, i oni koji su protiv, moraju da naprave koaliciju da bi prevladali. Konvencija o budunost je predloila da kvalifikovanu veinu ini: najmanje 50% drava lanica najmanje 60% od ukupnog broja stanovnika EU Medjutim, ovaj predlog odbijaju male drave, pa se zato Ugovorom o Ustavu navodi da kvalifikovanu veinu ini: najmanje petnaest drava lanica najmanje 55% drava lanica najmanje 66% ukupnog stanovnitva EU Ovim blokirajuu manjinu mogu da osnuju najmanje etiru drave lanice, spreavajui time da se na taj nain udrue tri velike drave. Savet e pokuati da nadje kompromis u sluaju da grupa drava, ija je glasaka snaga manja od blokirajue manjine, se protivi usvajanju neke mere. Takodje, Savet e se potruditi da udovolji grupi koja je u manjini. Politiko vodjstvo u Savetu se rotira na svakih est meseci izmedju drava lanica, po unapred utvrdjenom rasporedu. Predstavnitvo EU ima u tom periodu zadatak da usmeri rad Saveta, posreduje izmedju EU i drava lanica, kao i da predstavlja EU u ostatku sveta.

Zakljuak
Najnovija CESID ova istraivanja pokazuju da gradjani Srbije nisu dovoljno upoznati sa radom Evropske unije i da u stvari ne znaju ta ona predstavlja. ak i stanovnici EU ne poznaju dovoljno rad njenih institucija. Da bismo razumeli kako EU funkcionie, neophodno je da o njoj razmiljamo na strukturisan, sistematian i nauno utemeljen nain.5 Rad i funkcionisanje njenih institucija, njihovo medjusobno usaglaavanje, suprotni stavovi, razliiti interesi dovodi do naizgled mirnog stanja gde se sve postie konsenzusom. Problem transparentnosti Saveta, nain donoenja odluka, komitologija, sve su to veita pitanja, na koja se u razliito vreme daju razliiti odgovori.
5 Ibid. str. 384.

Literatura:
1. Sajmon Hiks, ,,Politiki sistem Evropske unije'', Slubeni glasnik, Beograd 2007. 2. Dezmon Dinan, ,,Sve blia Uniji: uvod u evropsku integraciju, Slubeni glasnik, Beograd 2009. 3. Slobodan Samardi, ,,Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice'', Institut za evropske studije, Beograd 1998. 4. www.europa.eu 5. www.mojaevropa.rs 6. www.wikipedia.org 7. www.bos.rs