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O CONTROLE INCIDENTAL DE NORMAS NO DIREITO BRASILEIRO

Gilmar Ferreira Mendes

1. Introduo

Consagrou-se, com o advento da Repblica, o modelo difuso do controle de constitucionalidade. Em 1934, procedeu-se introduo da ao direta, como procedimento preliminar do processo interventivo. E, somente em 1965, com a adoo da representao de inconstitucionalidade, passa a integrar o nosso sistema a modalidade de controle abstrato de normas (Emenda no 16/65 Constituio de 1946). No mbito da unidade federada, a Constituio de 1967/1969 estabeleceu a representao de lei municipal, pelo chefe do Ministrio Pblico local, tendo em vista a interveno estadual (art. 15, 3o, d). Finalmente, a Emenda no 7, de 1977, outorgou ao Supremo Tribunal Federal a competncia para apreciar representao do Procurador-Geral da Repblica para interpretao de lei ou ato normativo federal ou estadual, completando, assim, o instrumentarium do controle de constitucionalidade no Direito ptrio.

Ao final dos anos 80, conviviam no sistema de controle de constitucionalidade, portanto, elementos do sistema difuso e do sistema concentrado de constitucionalidade, dando ensejo ao surgimento de um modelo hbrido ou misto de controle. No obstante, o monoplio da ao direta exercido pelo Procurador-Geral da Repblica, que, em grande medida, realizava a idia de designao de um advogado da Constituio defendida por Kelsen desde 1928, no produziu uma alterao de monta em todo o sistema de controle. A ao direta subsistiu como um elemento acidental no mbito de um sistema difuso predominante.

Se a intensa discusso sobre o monoplio da ao por parte do Procurador-Geral da Repblica no levou a uma mudana na jurisprudncia consolidada sobre o assunto, fcil de constatar que ela foi decisiva para a alterao introduzida pelo constituinte de 1988, com a significativa ampliao do direito de propositura da ao direta.

O constituinte assegurou o direito de o Procurador-Geral da Repblica propor a ao de inconstitucionalidade. Este , todavia, apenas um dentre os diversos rgos ou entes legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103).

2.
Com isso, satisfez-se apenas parcialmente a exigncia daqueles que solicitavam fosse assegurado o direito de propositura da ao a um grupo de, v.g., dez mil cidados, ou que defendiam at mesmo a introduo de uma ao popular de inconstitucionalidade 1 .

Esse fato fortalece a impresso de que, com a introduo desse sistema de controle abstrato de normas, com ampla legitimao e, particularmente, a outorga do direito de propositura a diferentes rgos da sociedade, pretendeu-se reforar o controle abstrato de normas no ordenamento jurdico brasileiro como peculiar instrumento de correo do sistema geral incidente.

No menos certo, por outro lado, que a ampla legitimao conferida ao controle abstrato, com a inevitvel possibilidade de se submeter qualquer questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudana substancial - ainda que no desejada - no modelo de controle de constitucionalidade at ento vigente no Brasil.

Convm assinalar que, tal como j observado por Anschtz ainda no regime de Weimar, toda vez que se outorga a um Tribunal especial atribuio para decidir questes constitucionais limita-se, explcita ou implicitamente, a competncia da jurisdio ordinria para apreciar tais controvrsias 2 .

A Constituio de 1988 conferiu nfase, portanto, no mais ao sistema difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vez que, praticamente, todas as controvrsias constitucionais relevantes passaram a ser submetidas ao Supremo Tribunal Federal, mediante processo de controle abstrato de normas. A ampla legitimao, a presteza e a celeridade desse modelo processual, dotado inclusive da possibilidade de se suspender imediatamente a eficcia do ato normativo questionado, mediante pedido de cautelar, constituem elemento explicativo de tal tendncia.

A amplitude do direito de propositura faz com que at mesmo pleitos tipicamente individuais sejam submetidos ao Supremo Tribunal Federal, mediante ao direta de inconstitucionalidade.

Assim, o processo abstrato de normas cumpre entre ns uma dupla funo, tanto quanto como instrumento de defesa da ordem objetiva, quanto como instrumento de defesa de posies subjetivas 3 . A Emenda Constitucional no 3, de 17 de maro de 1993, introduziu a ao declaratria de

Cf., a propsito, as propostas de Vilson Souza e Vivaldo Barbosa Comisso de Organizao de Poderes e Sistema de Governo da Assemblia Constituinte, in: Assemblia Nacional Constituinte, Emendas oferecidas Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, 1988, p. 214 e 342.
2

ANSCHTZ, Gerhard. Verhandlungen des 34. Juristentags, Berlim e Leipzig, 1927, vol. II, p. 208.

3 HBERLE, Peter. Grundprobleme der Verfassungsgerichtsbarkeit, in: HBERLE, Peter. Verfassungsgerichtsbarkeit, Darmstadt, 1976, p. 1 (14).

3.
constitucionalidade, firmando a competncia do Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, processo cuja deciso definitiva de mrito possuir eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Executivo e do Judicirio. Conferiu-se legitimidade ativa ao Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados e ao Procurador-Geral da Repblica.

Assim, ao lado do amplo sistema difuso, que outorga aos juzes e tribunais o poder de afastar a aplicao da lei in concreto (CF 1988, art. 97, art. 102, III, a a c, art. 105, II, a e b) e dos novos institutos do mandado de segurana coletivo, do mandado de injuno, do habeas data e da ao civil pblica, consagra-se, no sistema constitucional brasileiro:

a) a ao direta de inconstitucionalidade do direito federal e do direito estadual em face da Constituio, mediante provocao dos entes e rgos referidos no art. 103 da Constituio;

b) a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal em face da Constituio Federal, mediante provocao do Presidente da Repblica, da Mesa do Senado Federal, da Mesa da Cmara dos Deputados ou do Procurador-Geral da Repblica;

c) a representao interventiva, formulada pelo Procurador-Geral da Repblica, contra norma constante do direito estadual considerada afrontosa dos chamados princpios sensveis.

, portanto, nesse novo contexto, que se h de apreciar o controle incidental ou concreto de normas.

Como se sabe, adotou-se, entre ns, de incio, o modelo difuso de declarao de inconstitucionalidade 4 . O Decreto no 848, de 11 de outubro de 1890, consagrava que na guarda e aplicao da Constituio e das leis nacionais, a magistratura s intervir em espcie e por provocao da parte. O desenvolvimento posterior veio a consolidar essa tendncia, como se depreende do disposto nos arts. 59, 1o, a e b, e 60 da Constituio de 1891, e no art. 13, 10, da Lei de Organizao da Justia Federal (Lei no 221, de 20 de novembro de 1894). A reforma de 1926 no introduziu modificao significativa nesse mbito, limitando-se a restringir o acesso ao Judicirio nas questes polticas 5 .

A matria no sofreu alteraes profundas nos textos subseqentes.


BITTENCOURT, Carlos Alberto Lcio. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis, 2 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1968, p. 99; BARBI, Celso Agrcola. Evoluo do controle da constitucionalidade das leis no Brasil, RDP, 1(4):37; MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Teoria das constituies rgidas, 2 ed., So Paulo, Bushatsky, 1980, p. 156.
5 4

O art. 60 da Constituio recebeu nova redao, estabelecendo, no seu 5o que nenhum recurso judicirio permitido para a justia federal, ou local, contra a interveno nos Estados, a declarao de estado de stio e a verificao de poderes, o reconhecimento, a posse, a legitimidade, a perda de mandato aos membros do Poder Legislativo ou Executivo, federal ou estadual; assim como, na vigncia do estado de stio, no podero os tribunais conhecer dos atos praticados em virtude dele pelo Poder Legislativo ou Executivo.

4.

A declarao de inconstitucionalidade por via de exceo se erigiu, inicialmente, em dogma do regime republicano. A inconstitucionalidade ensinava Rui no se aduz como alvo da ao, mas apenas como subsdio justificao do direito, cuja reivindicao se discute 6 , uma vez que o remdio judicial contra os atos inconstitucionais, ou ilegais, da autoridade poltica no se deve pleitear por ao direta ou principal 7 . E, dentre os requisitos elementares ao exerccio do controle de constitucionalidade, no Direito brasileiro, reputava imprescindvel que a ao no tenha por objeto diretamente o ato inconstitucional do poder legislativo, ou executivo, mas se refira inconstitucionalidade dele apenas como fundamento, e no alvo, do libelo. 8 Essa concepo ortodoxa sofreu profunda modificao na sua prpria matriz, conforme demonstra George Jaffin no artigo intitulado Evoluo do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis nos Estados Unidos. 9 A ampla utilizao da injunction como tcnica do controle de constitucionalidade permitiu que se atenuassem, significativamente, as exigncias para obter uma declarao judicial sobre a validade da lei, ensejando a propositura de aes visando a impedir que determinado agente oficial desse execuo a uma lei inconstitucional 10 . Admitia-se, como observado por Benjamin Cardozo, que o prejudicado chorasse antes de sentir dor 11 . O reconhecimento da legitimidade da ao declaratria como instrumento de controle de

constitucionalidade outorgou maior flexibilidade ao sistema, superando a exigncia de uma controvrsia ou de um contraditrio rgido e nem sempre autntico 12 .

Entre ns, a instituio das garantias constitucionais do habeas corpus e do mandado de segurana individual e coletivo ampliou, significativamente, a chamada via de defesa ou de exceo contra o ato ou omisso eivado de inconstitucionalidade, admitindo-se, inclusive, a utilizao desses remdios em carter preventivo 13 . Reconheceu-se, igualmente, a legitimidade da ao declaratria como instrumento processual hbil a obter a
BARBOSA, Rui. Os atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo, in Trabalhos jurdicos, Rio de Janeiro, Casa de Rui Barbosa, 1962, p. 82.
7 6

BARBOSA. Os atos inconstitucionais..., in Trabalhos jurdicos, cit., p. 81.

BARBOSA. Os atos inconstitucionais..., in Trabalhos jurdicos, cit., p. 95, e O Direito do Amazonas ao Acre septentrional, Rio de Janeiro, Jornal do Commercio, 1910, v. 1, p. 103. RF 86:285 e s.

10 JAFFIN, George H. Evoluo do controle jurisdicional da constitucionalidade das leis nos Estados Unidos, RF 86: 279-92 (287 e 281); BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 101; BUZAID, Alfredo. Da ao direta de declarao de inconstitucionalidade no direito brasileiro, So Paulo, Saraiva, 1958, p. 24-6. 11

Apud BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 101.

12 Nashwille C. and St. Louis Railway vs. Wallace 288 U.S. 249. BITTENCOURT, O controle jurisdicional..., cit., p. 101; BUZAID. Da ao direta..., cit., p. 27-9; JAFFIN. Evoluo..., cit., p. 290-1; ARECHAGA, Eduardo Jimnez. A ao declaratria de inconstitucionalidade na Constituio uruguaia de 1934, RF, 86:293-300. 13

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 101 e 105-10; BUZAID, Alfredo. Juicio de amparo e mandado de segurana, Revista de Direito Processual Civil, 5:69; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 5 ed., So Paulo, Saraiva, 1982, p. 58-60.

5.
pronncia de inconstitucionalidade de lei ou ato desconforme com a ordem constitucional 14 . A ao popular passa a constituir, tambm, forma judicial idnea para provocar o controle jurisdicional da constitucionalidade 15 .

No se cuida mais, ou exclusivamente, de simples defesa contra a aplicao de um ato inconstitucional, tal como inicialmente definido por Lcio Bittencourt 16 , ou de alegao de inconstitucionalidade emanada de pessoa cujos direitos tenham sido ofendidos pela lei, como preconizado por Buzaid 17 .

Ao revs, o controle de constitucionalidade difuso, concreto, ou incidental, caracteriza-se, fundamentalmente, tambm no Direito brasileiro, pela verificao de uma questo concreta de

inconstitucionalidade, ou seja, de dvida quanto constitucionalidade de ato normativo a ser aplicado num caso submetido apreciao do Poder Judicirio. mister diz Lcio Bittencourt que se trate de uma controvrsia real, decorrente de uma situao jurdica objetiva 18 .

Anote-se que no se faz imprescindvel a alegao dos litigantes, podendo o juiz ou o tribunal recusar-lhe aplicao, a despeito do silncio das partes 19 .

Convm ressaltar que a distino consagrada na doutrina entre os controles abstrato e concreto, ou entre controle por via de ao e controle por via de exceo, no tem a relevncia terica que, normalmente, se lhe atribui.

Nos modelos concentrados, a diferenciao entre controle concreto e abstrato assenta-se, basicamente, nos pressupostos de admissibilidade (Zulssigkeitsvoraussetzungen). O controle concreto de normas tem origem em uma relao processual concreta, constituindo a relevncia da deciso (Entscheidungserheblichkeit) pressuposto de admissibilidade 20 . O chamado controle abstrato, por seu turno, no est vinculado a uma situao subjetiva ou a qualquer outro evento do cotidiano (Lebensvorgang) 21 .
14

Schlaich ressalta a equivocidade desses conceitos,

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 102-5.

15 Cf., a propsito, SILVA, Jos Afonso da. Ao popular constitucional; doutrina e processo, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1968, p. 125-30. 16

BITTENCOURT.O controle jurisdicional..., cit., p. 97: cf., a propsito, BASTOS. Curso..., cit., p. 58. BUZAID.Da ao direta..., cit., p. 24.

17

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 111-12; cf., sobre o tema, CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional, 4 ed., Coimbra, Almedina, 1986, p. 795.
19

18

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 113.

SCHLAICH, Klaus. Das Bundesverfassungsgericht; Stellung Verfahren, Entscheidungen, 3 ed., Mnchen, C. H. Beck, 1994, p. 92; PESTALOZZA, Christian. Verfassungsprozessrecht; die Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Lnder, 3 ed., Mnchen, C. H. Beck, 1991, p.202; cf., tambm, CAPPELLETTI, Mauro. La pregiudizialit costituzionale nel processo civile, 2 ed., Milano, Giuffr, 1972, p. 4-10; CALAMANDREI, Piero. La illegittimit costituzionale delle leggi nel processo civile, in Opere giuridiche, Napoli, Morano, 1968, v. 3, p. 373 e s.; ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale, Bologna, Mulino, 1979, p. 84 e s.
21

20

SCHLAICH. Das Bundesverfassungsgericht, cit., p. 92; PESTALOZZA. Verfassungsprozessrecht, cit., p. 202; SHN,

6.
porquanto o controle realizado, a deciso proferida e as conseqncias jurdicas so verdadeiramente abstratas, na medida em que se processam independentemente do feito originrio. Em outros termos, o controle e o julgamento levados a efeito pelo tribunal esto plenamente desvinculados do processo originrio, tendo, por isso, conseqncias jurdicas idnticas 22 .

Assim, a caracterstica fundamental do controle concreto ou incidental de normas parece ser o seu desenvolvimento inicial no curso de um processo, no qual a questo constitucional configura antecedente lgico e necessrio declarao judicial que h de versar sobre a existncia ou inexistncia de relao jurdica 23 .

Como observado, a Constituio de 1934 consagrou a competncia do Senado Federal para suspender a execuo de qualquer lei ou ato declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal (art. 91, IV, c/c o art. 96). E, no art. 179, condicionou a declarao de inconstitucionalidade pelos tribunais ao sufrgio da maioria absoluta.

Tais modificaes so reveladoras de uma ntida diferenciao no mbito do controle difuso de constitucionalidade.

Embora preservasse a competncia do juiz singular para apreciar a questo constitucional, o constituinte estabelecia pressupostos para a declarao de inconstitucionalidade das leis pelos tribunais. Em

verdade, o anteprojeto da comisso constitucional atenuava ou at retirava o carter difuso da declarao de inconstitucionalidade da lei federal concentrando no Supremo Tribunal a deciso final.

A proposta foi rejeitada, introduzindo-se, em seu lugar, a exigncia do quorum especial para a declarao de inconstitucionalidade.

Subordinou-se a eficcia erga omnes da deciso do Supremo Tribunal que declarasse a inconstitucionalidade da lei ou ato resoluo do Senado Federal (art. 91, IV).

Essa atribuio reconhecida ao Senado mereceu crtica de Arajo Castro, que entendia indevido o deslocamento da matria da esfera judiciria 24 . Ressalte-se que, na Assemblia Constituinte, o deputado Godofredo Vianna apresentou emenda do seguinte teor:

Hartmut. Die abstrakte Normenkontrolle, in Christian Starck (org.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1. Aufl, Tbingen, Mohr, 1970, v. 1, p. 296; Theodor Maunz et al., Bundesverfassungsgerichtsgesetz; Kommentar, Mnchen, C. H. Beck, Okt. 1985, 13, no 58.
22

SCHLAICH. Das Bundesverfassungsgericht, cit., p. 91-92; cf. Lei do Bundesverfassungsgericht, 31, (1) e (2) (efeito vinculante e geral), e 78 (nulidade).

23

BUZAID. Juicio de amparo..., Revista de Direito Processual Civil, cit. p. 69. Cf., tambm, ZAGREBELSKY. La giustizia..., cit., p. 84; CAPPELLETTI, Mauro. La pregiudizialit..., cit., p. 4-10. ARAJO CASTRO. A nova Constituio brasileira, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1935, p. 247.

24

7.
Sempre que o Supremo Tribunal declarar, em mais de um aresto, a inconstitucionalidade de uma lei, esta ser considerada como inexistente. O Procurador-Geral da Repblica far publicar a ltima deciso no rgo oficial da Unio e no Estado, a fim de que comece a obrigar nos prazos estabelecidos pela lei civil. 25

No obstante, o sistema de declarao de inconstitucionalidade por todos os juzes e tribunais, exigida, no caso destes, a observncia do quorum especial, e a suspenso pelo Senado Federal do ato declarado inconstitucional, pelo Supremo Tribunal, foram incorporados pela Constituio de 1946 (arts. 101, III, b e c, 200 e 64), pela Constituio de 1967/1969 (arts. 119, III, a, b, c, 116, e 42, VII) e pela Constituio de 1988 (CF, art. 97 e 52, X).

2. Pressupostos de Admissibilidade do Controle Concreto


2.1. Requisitos Subjetivos

O controle de constitucionalidade concreto ou incidental, tal como desenvolvido no Direito brasileiro, exercido por qualquer rgo judicial, no curso de processo de sua competncia 26 . A deciso, que no feita sobre o objeto principal da lide, mas sim sobre questo prvia, indispensvel ao julgamento do mrito 27 , tem o condo, apenas, de afastar a incidncia da norma viciada. Da, recorrer-se suspenso de execuo pelo Senado de leis ou decretos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (CF 1967/1969, art. 42, VII) 28 .

A questo de constitucionalidade h de ser suscitada pelas partes ou pelo Ministrio Pblico, podendo vir a ser reconhecida ex officio pelo juiz ou tribunal 29 . Todavia, perante o tribunal, a declarao de

inconstitucionalidade somente poder ser pronunciada pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do rgo especial, disciplinado no art. 144, V, da Constituio de 1967/1969 30 .

A exigncia de maioria absoluta dos votos para a declarao de inconstitucionalidade de leis pelos tribunais, introduzida pela Carta de 1934 (art. 179) e reproduzida nas subseqentes (CF de 1937, art. 96; CF de 1946, art. 200; CF de 1967/1969, art. 116; CF 1988, art. 97), deu ensejo a acesa polmica sobre a possibilidade de o
25

ARAJO CASTRO. A nova Constituio..., cit., p. 247. BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 36-7 e 46. BASTOS. Curso..., cit., p. 59; BUZAID. Juicio de amparo..., Revista de Direito Processual Civil, cit, p. 69.

26

27

O ordenamento constitucional de 1988 manteve inalterada essa orientao (CF 1988, art. 52, X). A amplitude emprestada ao controle abstrato de normas e a adoo de novos institutos, como o mandado de injuno, permitem indagar se no seria mais coerente reconhecer eficcia erga omnes pronncia de inconstitucionalidade proferida, incidentalmente, pelo Supremo Tribunal Federal. No h dvida de que j no mais subsistem as razes que determinaram a adoo desse instituto pelo Direito Constitucional brasileiro.
29

28

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 113. Esse princpio foi mantido na Constituio de 1988 (art. 97).

30

8.
juiz singular pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade 31 . Prevaleceu, todavia, o entendimento que afirmava a competncia do juiz singular para apreciar a controvrsia constitucional 32 .

2.2.Requisitos Objetivos Inexiste uma disciplina minudente da questo constitucional, no controle incidenter tantum. O Decreto no 848, de 1890, consagrou frmula segundo a qual, na guarda e aplicao da Constituio e leis federais, a magistratura federal s intervir em espcie e por provocao da parte. E a Lei de Organizao da Justia Federal estabeleceu, no art. 13, 10, que os juzes e tribunais no aplicaro aos casos ocorrentes as leis e regulamentos manifestamente inconstitucionais. Os Textos Magnos passaram a exigir, a partir de 1934, que a declarao de inconstitucionalidade, nos tribunais, somente haveria de ser proferida pelo voto da maioria absoluta dos juzes.

A questo constitucional mereceu pouca ateno do legislador. A exigncia quanto declarao de inconstitucionalidade dos atos manifestamente inconstitucionais no foi recebida pela legislao subseqente, tendo-se assentado, entre ns, como regra de bom aviso, que recomenda ao juiz um mnimo de self-restraint 33 . Esse postulado conjuga-se, normalmente, com a mxima segundo a qual o juiz deve abster-se de se manifestar sobre a inconstitucionalidade, toda vez que, sem isso, possa julgar a causa e restaurar o direito violado 34 . Sem infirmar a valia desse princpio como referencial de autolimitao para o juiz, deve-se reconhecer que o Supremo Tribunal Federal j no lhe empresta adeso, conforme se depreende do disposto no art. 176 do Regimento Interno. Anteriormente, j havia sustentado Lcio Bittencourt que, sempre que, legitimamente, o exame da constitucionalidade se apresente til ou conveniente para a deciso da causa, no devem os tribunais fugir tese 35 .

O Cdigo de Processo Civil de 1939 no continha disciplina especfica sobre o controle de constitucionalidade.

A Lei Processual de 1973 introduziu, nos arts. 480 a 482, breve disciplina do controle de constitucionalidade incidenter tantum, exercido por rgos fracionrios dos tribunais 36 . Argida, a qualquer tempo,
31

Patrocnio (Minas Gerais). Juzo de Direito da Comarca. Inconstitucionalidade das leis..., por MARTINS DE OLIVEIRA, RF, 65:170; MIRANDA, Vicente Chermont. Inconstitucionalidade e incompetncia do juiz singular, RF, 92:582; LIMA, Alcides de Mendona. Competncia para declarar a inconstitucionalidade das leis, RF, 123:347 e 352. BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 36-8; MELLO. Teoria..., cit., p. 161-2.

32

33

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 115-16; CAVALCANTI, Themstocles Brando. Do controle da constitucionalidade..., Rio de Janeiro, Forense, 1966, p. 81-4; cf., tambm, a crtica de Jos de Castro Nunes. Teoria e prtica do Poder Judicirio, Rio de Janeiro, Forense, 1943, p. 591. BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 116-18. BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 118. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, Rio de Janeiro, Forense, 1973, v. 5, p. 41;

34

35

36

9.
a questo, o relator dever submet-la Turma ou Cmara competente para julgar o processo, aps a audincia do rgo do Ministrio Pblico (art. 480). Rejeitada a questo, ter prosseguimento o feito; acolhida, h de ser lavrado o acrdo a fim de ser submetida ao Tribunal Pleno (art. 481).

A argio de inconstitucionalidade poder ser rejeitada, no rgo fracionrio, por inadmissvel ou improcedente:

a) a questo h de envolver ato de natureza normativa a ser aplicado deciso da causa, devendo ser rejeitada a argio de inconstitucionalidade de ato que no tenha natureza normativa ou no seja oriundo do Poder Pblico 37 .

b) a questo de inconstitucionalidade h de ser relevante para o julgamento da causa, afigurando-se inadmissvel a argio impertinente, relativa a lei ou a outro ato normativo de que no dependa a deciso sobre o recurso ou a causa 38 .

c) a argio ser improcedente, se o rgo fracionrio, pela maioria de seus membros, rejeitar a alegao de desconformidade da lei com a norma constitucional.

O pronunciamento do rgo fracionrio, pela rejeio ou acolhimento da argio de inconstitucionalidade, irrecorrvel 39 . Rejeitada a argio, prosseguir o julgamento, podendo o rgo

fracionrio aplicar espcie a lei ou ato normativo acoimado de inconstitucional.

Acolhida a argio, que poder ser por maioria simples, ser lavrado o acrdo, a fim de ser submetida a questo ao tribunal pleno (art. 481), ou ao rgo especial (CF 1988, art. 97) 40 . D-se a ciso funcional espcie 41 . O Projeto de Lei no 2.960, de 1997, encaminhado pelo Executivo ao Congresso Nacional, prope alterao do art. 482 do Cdigo de Processo Civil, para admitir que as pessoas jurdicas de direito pblico responsveis pela edio do ato questionado e os titulares do direito de propositura, referidos no art. 103 da
PONTES DE MIRANDA. Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, Rio de Janeiro, Forense, 1975, v. 6, p. 79 e s.
37

da

competncia:

ao

Plenrio

caber

pronunciar-se

sobre

constitucionalidade

ou

inconstitucionalidade, e ao rgo fracionrio, depois, vista do que houver assentado o plenrio, decidir a

MOREIRA. Comentrios..., cit., p. 48. MOREIRA. Comentrios..., cit., p. 46; PONTES DE MIRANDA, Comentrios ..., cit., p. 82. Cf. Smulas 293 e 513 do STF. PONTES DE MIRANDA. Comentrios ..., cit., p. 82. MOREIRA. Comentrios..., cit., p. 50.

38

39

40

41

10.
Constituio, exeram direito de manifestao no incidente de inconstitucionalidade, assegurando-se-lhes o direito de apresentar memoriais ou de pedir a juntada de documentos. Ademais, o referido Projeto autoriza o Relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos postulantes, a admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros rgos ou entidades 42 .

Tais providncias conferem um carter pluralista tambm ao processo incidental de controle de constitucionalidade, permitindo que o Tribunal decida com pleno conhecimento dos diversos aspectos envolvidos na questo. A possibilidade de manifestao de outros rgos ou entidades representativas cria, outrossim, a figura do amicus curiae no processo de controle de constitucionalidade.

Assente-se que o Plenrio somente pode pronunciar-se sobre o que, efetivamente, foi acolhido pelo rgo fracionrio, sendo-lhe defeso emitir juzo sobre a parte julgada inadmissvel ou rejeitada pela Turma ou Cmara. A argio de inconstitucionalidade ser acolhida se lograr reunir a maioria absoluta dos votos, pelo menos em relao a um dos vrios fundamentos. Do contrrio, independentemente do resultado da votao, as conseqncias so as mesmas 43 . A deciso do Plenrio, que irrecorrvel 44 , vincula o rgo fracionrio, no caso concreto, incorporando-se ao julgamento do recurso ou da causa, como premissa inafastvel 45 . Publicado o acrdo, reinicia-se o julgamento da questo concreta perante o rgo fracionrio.

Acentue-se que a aplicao do art. 97 da Constituio de 1988 obriga a que se proceda juntada do acrdo proferido no Pleno ou no rgo especial sobre a inconstitucionalidade da lei, sob pena de, no caso de interposio de recurso de extraordinrio, entender o Supremo Tribunal Federal que no pode conhecer do apelo extremo, por ausncia de pea essencial para o julgamento definitivo. o que se l, v.g., no AgRegRE 158.540, da relatoria do eminente Ministro Celso de Mello, no qual se acentua que a ausncia do acrdo plenrio que reconheceu a ilegitimidade constitucional de atos normativos emanados do Poder Pblico impede - ante a essencialidade de que se reveste essa pea processual - que o Supremo Tribunal Federal aprecie, de modo adequado, a controvrsia jurdica suscitada 46 . A jurisprudncia do Tribunal enfatiza no ser suficiente a
Projeto de Lei no 2.960, de 1997: Art. 29. Acrescentem-se os seguintes pargrafos ao art. 482 do Cdigo de Processo Civil: 1o O Ministrio Pblico e as pessoas jurdicas de direito pblico responsveis pela edio do ato questionado, se assim o requererem, podero manifestar-se no incidente de inconstitucionalidade, observados os prazos e condies fixados no Regimento Interno do Tribunal. 2o Os titulares do direito de propositura referidos no art. 103 da Constituio podero manifestar-se, por escrito, sobre a questo constitucional objeto de apreciao pelo rgo especial ou pelo Pleno do Tribunal, no prazo fixado em Regimento, sendo-lhes assegurado o direito de apresentar memoriais ou de pedir a juntada de documentos. 3o O relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos postulantes, poder admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros rgos ou entidades.
43 42

MOREIRA. Comentrios..., cit., p. 53. Smula 513 do STF; cf., tambm, Smula 293. MOREIRA. Comentrios..., cit., p. 54. AgReg.RE 158.540- 4, Relator: Ministro Celso de Mello, DJ de 23.5.1997, p. 21.375.

44

45

46

11.
transcrio do decidido pelo rgo especial ou pelo Plenrio ou a juntada do voto condutor, porquanto no acrdo do Plenrio que se h de buscar a motivao da deciso recorrida, com respeito argio de inconstitucionalidade 47 .

Ao contrrio, se se trata de declarao incidente de constitucionalidade e no de inconstitucionalidade o acrdo do Plenrio que, decidindo incidente suscitado em outro processo, j houver resolvido no mesmo sentido, a prejudicial de inconstitucionalidade mero precedente de jurisprudncia, que no integra, formalmente, porm, a deciso da Cmara ou da Turma 48 . que a competncia para decidir pela constitucionalidade de lei da turma 49 .

Outro ponto digno de nota, no que se refere interpretao do art. 97 da Constituio, tem por base a necessidade ou no de se provocar o Plenrio ou o rgo especial do Tribunal toda vez que se renovar, em outro caso, a discusso sobre a constitucionalidade de uma lei que j teve a sua legitimidade discutida no mbito do Tribunal. O Supremo Tribunal Federal tem entendido que, fixada a orientao do Pleno ou do rgo especial, nos termos do art. 97 da Constituio, em um caso qualquer, poder o rgo fracionrio decidir como de direito, devendo guardar observncia da deciso sobre a questo constitucional 50 .

Em outros termos, um novo procedimento na forma do art. 97 da Constituio somente seria necessrio no caso de uma mudana de orientao por parte do prprio Tribunal.

Questo interessante agitada pela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal diz respeito necessidade de se utilizar o procedimento previsto no art. 97 da Constituio, na hiptese de existir pronunciamento da Suprema Corte que afirme a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo. Em acrdo proferido no RE 190.728, teve a 1a Turma do Supremo Tribunal Federal a oportunidade de, por maioria de votos, vencido o Ministro Celso de Mello 51 , afirmar a dispensabilidade de se encaminhar o tema

47

AgRRE 164.569, Relator: Ministro Seplveda Pertence, DJ de 4.2.1994, p. 923. AgRRE no 149.478, Relator: Ministro Seplveda Pertence, DJ de 23.4.1993, p. 6926. AgRRE no 161.475, Relator: Ministro Carlos Velloso, DJ de 11.2.1994, p. 1496. RE 190.728, Relator para acrdo: Ministro Ilmar Galvo, DJ de 30.5.1997.

48

49

50

O voto do Ministro Celso de Mello enfatiza os seguintes aspectos: O sistema de fiscalizao incidental de constitucionalidade acha-se regido, no mbito do Supremo Tribunal Federal, pelos arts. 176/177 e 101 de seu Regimento Interno, que foram recebidos, nesse ponto, pelo novo ordenamento constitucional, com fora normativa de lei. Tratando-se, no entanto, dos demais tribunais judicirios, o controle de constitucionalidade pelo sistema difuso est disciplinado pelos arts. 480 a 482 do Cdigo de Processo Civil, em normas que, ao contrrio do que prescreve o art. 101 do RISTF, no atribuem deciso emanada do Plenrio carter vinculante fora do mbito daquele especfico processo em que foi suscitada, concretamente, a argio incidental. Da, a observao feita por JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA que, ao tratar do tema pertinente eficcia da deciso plenria proferida no julgamento da questo prejudicial de inconstitucionalidade, esclarece, com inteira propriedade, que:

51

12.
constitucional ao Plenrio do Tribunal, desde que o Supremo Tribunal j se tenha pronunciado sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei questionada.

o que se pode depreender do voto proferido pelo Ministro Ilmar Galvo, designado relator para o acrdo, verbis: Esta nova e salutar rotina que, aos poucos vai tomando corpo - de par com aquela ..., fundamentada na esteira da orientao consagrada no art. 101 do RI/STF, onde est prescrito que a declarao de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, pronunciada por maioria qualificada, aplica-se aos novos feitos submetidos s Turmas ou ao Plenrio - alm de, por igual, no merecer a censura de ser afrontosa ao princpio insculpido no art. 97, da CF, est em perfeita consonncia no apenas com o princpio da economia processual, mas tambm com o da segurana jurdica, merecendo, por isso, todo encmio, como procedimento que vem ao encontro da to desejada racionalizao orgnica da instituio judiciria brasileira. Tudo, portanto, est a indicar que se est diante de norma que no deve ser aplicada com rigor literal, mas, ao revs, tendo-se em mira a finalidade objetivada, o que permite a elasticidade do seu ajustamento s variaes da realidade circunstancial. 52 Na ocasio, acentuou-se que referido entendimento fora igualmente adotado pela 2 Turma, como consta da ementa do acrdo proferido no AgRegAI. 168.149, da relatoria do eminente Ministro Marco Aurlio: Versando a controvrsia sobre o ato normativo j declarado inconstitucional pelo guardio maior da Carta Poltica da Repblica - o Supremo Tribunal Federal - descabe o deslocamento previsto no artigo 97 do referido Diploma maior. O julgamento de plano pelo rgo fracionado homenageia no s a racionalidade, como tambm implica interpretao teleolgica do artigo 97 em comento, evitando a burocratizao dos atos judiciais no que nefasta ao princpio da economia e da celeridade. A razo de ser do preceito est na necessidade de evitar-se que rgos fracionados apreciem, pela vez primeira, a pecha de inconstitucionalidade argida em relao a um certo ato normativo. 53
A deciso do plenrio (ou do rgo especial), num sentido ou noutro, naturalmente vinculativa para o rgo fracionrio, no caso concreto. Mais exatamente, a soluo dada prejudicial incorpora-se no julgamento do recurso ou da causa, como premissa inafastvel. Nenhuma regra legal existe, porm, que a torne obrigatria ad futurum . Se a inconstitucionalidade foi declarada, o rgo fracionrio no pode deixar de lev-la em conta ao decidir; mas, ressuscitada que seja a questo a propsito de outro recurso ou de outra causa da sua competncia originria, ou devolvida por fora do art. 475, fica o rgo fracionrio, luz do Cdigo, livre de entender constitucional a mesma lei ou o mesmo ato e, sendo o caso, aplicar este ou aquela nova espcie. Se no se declarou a inconstitucionalidade, nenhum dispositivo do Cdigo obsta a que, noutro feito, volte a argio a ser suscitada, acolhida pelo rgo fracionrio e, eventualmente, pelo prprio tribunal pleno, ou pelo rgo especial. No plano da lei, a eficcia do pronunciamento s intraprocessual. No h que cogitar aqui de auctoritas rei iudicatae. O Cdigo expressamente limita a extenso objetiva da coisa julgada ao julgamento da lide (art. 468) e exclui desse mbito a apreciao da questo prejudicial, decidida incidentemente no processo (art. 469, inciso III). (Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, v/42, item n. 37, 6a ed., 1993, Forense - grifei). A disciplina ritual que rege a declarao incidental de inconstitucionalidade, especialmente no ponto em que se impunha a atuao do princpio da reserva de Plenrio, no foi observada no caso presente. Como j enfatizado, o acrdo ora questionado nesta sede recursal extraordinria - e que veiculou declarao de inconstitucionalidade de ato de carter legislativo - emanou de simples rgo fraccionrio do Tribunal a quo, circunstncia esta que faz transparecer, de modo evidente, o claro descumprimento, no caso em anlise, do postulado constitucional da reserva de Plenrio consagrado pelo art. 97 da Constituio. Sendo assim, conheo e dou provimento ao recurso extraordinrio fundado no art. 102, III, a, da Constituio, para, cassando o acrdo ora impugnado, determinar que o rgo fraccionrio do Tribunal a quo - tendo presente a disciplina ritual fixada pelo CPC (art. 480/482) e, sobretudo, a regra inscrita no art. 97 da Carta Poltica, proceda como entender de direito (RE 190.728, DJ 30.5.1997).
52

DJ de 30.5.1997.

13.

Orientao semelhante vem de ser reiterada, em deciso recente, na qual se explicitou que o acrdo recorrido deu aplicao ao decidido pelo S.T.F nos RREE 150.755-PE e 150.764-PE, no havendo necessidade, por isso, de a questo ser submetida ao Plenrio do Tribunal 54 .

Em acrdo de 22 agosto de 1997, houve por bem o Tribunal ressaltar, uma vez mais, que a reserva de plenrio da declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo funda-se da presuno de constitucionalidade que os protege, somado a razes de segurana jurdica. Assim sendo, a deciso plenria do Supremo Tribunal declaratria de inconstitucionalidade de norma, posto que incidente, sendo pressuposto necessrio e suficiente a que o Senado lhe confira efeitos erga omnes, elide a presuno de sua constitucionalidade; a partir da, podem os rgos parciais dos outros tribunais acolh-la para fundar a deciso de casos concretos ulteriores, prescindindo de submeter a questo de constitucionalidade ao seu prprio plenrio 55 .

Essa orientao racionaliza o procedimento relativo ao incidente de controle de constitucionalidade no mbito dos Tribunais. No h necessidade de que se renove, continuamente, o complexo processo previsto no art. 97 da Constituio, se a posio do Tribunal no sofreu alterao significativa.

Esse entendimento jurisprudencial marca uma evoluo no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, que passa a equiparar, ainda que de forma tmida, os efeitos das decises proferidas nos processos de controle abstrato e concreto. A deciso do Supremo Tribunal Federal, tal como colocada, antecipa o efeito vinculante de seus julgados em matria de controle de constitucionalidade incidental, permitindo que o rgo fracionrio se desvincule do dever de observncia da deciso do Pleno ou do rgo Especial do Tribunal a que se encontra vinculado. Decide-se autonomamente com fundamento na declarao de inconstitucionalidade (ou de constitucionalidade) do Supremo Tribunal Federal proferida incidenter tantum.

A Lei n 9.756, de 17 de dezembro de 1998 introduziu um pargrafo nico ao art.481 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 (Cdigo de Processo Civil), que positiva a orientao jurisprudencial acima referida, nos seguintes termos:

Art. 481.........................................................................................................................

Pargrafo nico. Os rgos fracionrios dos tribunais no submetero ao plenrio, ou ao rgo especial, a argio de inconstitucionalidade, quando j houver pronunciamento destes ou do plenrio do Supremo Tribunal Federal sobre a questo.
53

AgRegAI no 168.149, Relator: Ministro Marco Aurlio, DJ de 4.8.1995, p. 22.520. Ag.RegAI no 167.444, Relator: Ministro Carlos Velloso, DJ de 15.9.95, p. 29.537. RE no 191.898, Relator: Ministro Seplveda Pertence, DJ de 22.8.1997, p. 38.781.

54

55

14.

A frmula adotada consagra in totum a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre a matria, assentando a dispensabilidade da submisso da questo constitucional ao tribunal pleno ou ao rgo especial na hiptese de o prprio Tribunal j ter adotado posio sobre o tema, ou, ainda, no caso de o plenrio do Supremo do Tribunal Federal j se ter pronunciado sobre a controvrsia.

Todavia, diante dos mltiplos aspectos que envolvem a prpria argumentao relacionada com os fundamentos da inconstitucionalidade, sustentamos a razoabilidade seno a obrigatoriedade de que se reconhecesse a todos aqueles que participam de demandas semelhantes no mbito do primeiro grau o direito de participao no julgamento a ser levado a efeito pelo Pleno ou pelo rgo especial do Tribunal.

Assim, em trabalho doutrinrio sobre o tema, sustentamos a necessidade de que se introduzisse uma nova alterao ao art. 482 do Cdigo de Processo Civil, de modo a assegurar o direito de manifestao no incidente de inconstitucionalidade aos demais interessados na controvrsia constitucional submetida ao plenrio ou ao rgo especial do Tribunal. Essa proposta acabou sendo incorporada ao texto da Lei n. 9868/99 (art. 29), nos termos seguintes:

Art. 482............................................................................................................................................

1 O Ministrio Pblico e as pessoas jurdicas de direito pblico responsveis pela edio do ato questionado, se assim o requerem, podero manifestar-se no incidente de inconstitucionalidade, observados os prazos e condies fixados no Regimento Interno do Tribunal.

2 Os titulares do direito de propositura referidos no art. 103 da Constituio podero manifestar-se, por escrito, sobre a questo constitucional objeto da apreciao pelo rgo especial ou pelo Pleno do Tribunal, no prazo fixado em Regimento, sendo-lhes assegurado o direito de apresentar memoriais ou de pedir a juntada de documentos.

3. O relator, considerando a relevncia da matria e representatividade dos postulantes, poder admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros rgos ou entidades.

V-se, pois, que a alterao introduzida pela Lei 9.868/99 admite a manifestao, no incidente de inconstitucionalidade, do Ministrio Pblico, das pessoas responsveis pela edio do ato e dos titulares de direito de propositura na ao direta de inconstitucionalidade. Dentro dessa estrutura plural facultou-se ainda ao relator a possibilidade de admitir, por despacho irrecorrvel, a manifestao de outros rgos ou entidades. Abre-se, assim, oportunidade para uma efetiva abertura do processo de controle de constitucionalidade incidental, que passa, nesse passo, a ter uma estrutura semelhante aos processos de ndole estritamente objetiva (ADIn; ADC; ADPF).

15.

3. O Controle Incidental de Normas no Supremo Tribunal Federal

3.1.Consideraes Preliminares

A disciplina do controle incidental de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal sofreu significativa mudana. Traduzindo as concepes ento vigentes, o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, de 1940, consagrava, no art. 85, pargrafo nico, que, se por ocasio do julgamento de qualquer feito se verificar que imprescindvel decidir-se sobre a constitucionalidade ou no de alguma lei, ou de certa e determinada disposio nela contida, ou de ato do Presidente da Repblica, o Tribunal, por proposta do Relator, ou de qualquer de seus membros, ou a requerimento do Procurador-Geral, depois de findo o relatrio, suspender o julgamento para deliberar na sesso seguinte, preliminarmente, sobre a argida inconstitucionalidade, como prejudicial. O art. 86 do Regimento previa que, se a argio de inconstitucionalidade ocorresse perante qualquer das Turmas, competia ao Tribunal Pleno julgar a prejudicial de inconstitucionalidade da lei ou ato impugnado.

O Regimento do Supremo Tribunal Federal vigente consagra, no art. 176: Argida a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, em qualquer outro processo submetido ao Plenrio, ser ela julgada em conformidade com o disposto nos arts. 172 a 174, depois de ouvido o Procurador-Geral. No se enfatiza mais a imprescindibilidade do julgamento da questo para a deciso do caso concreto, afigurando-se suficiente a argio de inconstitucionalidade. Nos processos de competncia das Turmas, dar-se- a remessa do feito ao julgamento do Plenrio, em caso de relevante argio de inconstitucionalidade (RISTF, art. 176, 1o, c/c o art. 6o, II, a).

O julgamento da matria exige quorum de oito ministros (RISTF, art. 143, pargrafo nico), somente podendo ser proclamada a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade do preceito ou ato impugnado se, num ou noutro sentido, se tiverem manifestado seis ministros (RISTF, art. 173, caput, c/c o art. 143). No caso de ausncia de ministros em nmero que possa influir no julgamento, proceder-se- sua suspenso, aguardando-se o comparecimento dos ausentes (RISTF, art. 173, pargrafo nico), ou convocando-se ministros do Tribunal Federal de Recursos (RISTF, art. 40).

No ser declarada a inconstitucionalidade se no for alcanada a maioria de seis votos (RISTF, art. 173 c/c o art. 174). Declarada, porm, a inconstitucionalidade, no todo ou em parte, sero comunicados os rgos interessados, remetendo-se cpia autntica da deciso ao Presidente do Senado Federal, para os fins do disposto no art. 42, VII, da Constituio Federal de 1967/1969.

16.

A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, firmada nos termos do art. 178 do Regimento Interno, aplica-se a todos os casos submetidos s Turmas ou ao Plenrio (RISTF, art. 103 c/c o art. 11, I e II), assegurando-se, porm, a qualquer ministro, o direito de propor, em novos feitos, a reviso do entendimento assentado.

Evidentemente, no caso de declarao de inconstitucionalidade, essa reviso no mais dever ocorrer aps a comunicao da deciso ao Senado Federal.

Ou, ainda que isto se afigure possvel, em hipteses excepcionalssimas, no produzir nenhum efeito a reviso da jurisprudncia, aps a publicao da resoluo suspensiva pelo Senado Federal. este ato que atribui eficcia geral declarao de inconstitucionalidade.

3.2. O Papel do Senado Federal

A suspenso da execuo pelo Senado Federal do ato declarado inconstitucional pela Excelsa Corte foi a forma definida pelo constituinte para emprestar eficcia erga omnes s decises definitivas sobre inconstitucionalidade. A aparente originalidade da frmula tem dificultado o seu enquadramento dogmtico.

Discute-se, assim, sobre os efeitos e natureza da resoluo do Senado Federal que declare suspensa a execuo da lei ou ato normativo. Questiona-se, igualmente, sobre o carter vinculado ou discricionrio do ato praticado pelo Senado e sobre a abrangncia das leis estaduais e municipais. Indaga-se, ainda, sobre a pertinncia da suspenso ao pronunciamento de inconstitucionalidade incidenter tantum, ou sobre a sua aplicao s decises proferidas em ao direta.

Embora a doutrina ptria reiterasse os ensinamentos tericos e jurisprudenciais americanos, no sentido da inexistncia jurdica ou da ampla ineficcia da lei declarada inconstitucional, no se indicava a razo ou o fundamento desse efeito amplo 56 . Diversamente, a no-aplicao da lei, no Direito norte-americano, constitui expresso do stare decisis, que empresta efeitos vinculantes s decises das Cortes Superiores. Da, ter-se adotado, em 1934, a suspenso de execuo pelo Senado como mecanismo destinado a outorgar generalidade declarao de inconstitucionalidade. E, como observado, a engenhosa frmula mereceu reparos na prpria Assemblia

Constituinte. O Deputado Godofredo Vianna pretendeu que se reconhecesse, v.g., a inexistncia jurdica da lei, aps o segundo pronunciamento do Supremo Tribunal sobre a inconstitucionalidade do diploma 57 .

Mas, que efeitos ho de se reconhecer ao ato do Senado que suspende a execuo da lei
56

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 141.

57 ARAJO CASTRO. A nova Constituio brasileira, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1935, p. 247. Cf. ALENCAR, Ana Valderez Ayres Neves de. A competncia do Senado Federal para suspender a execuo dos atos declarados inconstitucionais, Revista de Informao Legislativa, 15(57):234-7, jan./mar. 1978.

17.
inconstitucional? Lcio Bittencourt afirma que o objetivo do art. 45, no IV a referncia diz respeito Constituio de 1967 apenas tornar pblica a deciso do tribunal, levando-a ao conhecimento de todos os cidados 58 . Outros reconhecem que o Senado Federal pratica ato poltico que confere efeito geral ao que era particular (...), generaliza os efeitos da deciso 59 .

O Supremo Tribunal Federal parece ter admitido que o ato do Senado empresta eficcia genrica deciso definitiva. Assim, a suspenso teria o condo de dar alcance normativo ao julgado da Excelsa Corte 60 .

Mas, qual a dimenso dessa eficcia ampla? Seria a de reconhecer efeito retroativo ao ato do Senado Federal?

Tambm aqui no se logram sufrgios unnimes.

Themstocles Cavalcanti responde negativamente, sustentando que a nica soluo que atende aos interesses de ordem pblica que a suspenso produzir os seus efeitos desde a sua efetivao, no atingindo as situaes jurdicas criadas sob a sua vigncia 61 . Da mesma forma, Bandeira de Mello ensina que a suspenso da lei corresponde revogao da lei, devendo ser respeitadas as situaes anteriores definitivamente constitudas, porquanto a revogao tem efeito ex nunc 62 . Enfatiza que a suspenso no alcana os atos jurdicos

formalmente perfeitos, praticados no passado, e os fatos consumados, ante sua irretroatividade, e mesmo os efeitos futuros dos direitos regularmente adquiridos. O Senado Federal assevera Bandeira de Mello apenas cassa a lei, que deixa de obrigar, e, assim, perde a sua executoriedade porque, dessa data em diante, a revoga simplesmente 63 .

No obstante a autoridade dos seus sectrios, essa doutrina parece confrontar com as premissas basilares da declarao de inconstitucionalidade no Direito brasileiro.

58

BITTENCOURT. O controle jurisdicional..., cit., p. 145.

59

BROSSARD, Paulo. O Senado e as leis inconstitucionais, Revista de Informao Legislativa, 13(50):61; cf. MARINHO, Josaphat. O art. 64 da Constituio e o papel do Senado, Revista de Informao Legislativa, 1(2); BUZAID, Alfredo. Da ao direta..., cit., p. 89-90; CAVALCANTI. Do controle..., cit., p. 162-6; MELLO. Teoria..., cit., p. 210; BASTOS.Curso..., cit., p. 84. MS 16.512, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, RTJ 38(1):20, 21, 23 e 28. CAVALCANTI. Do controle..., cit., p. 164. MELLO. Teoria..., cit., p. 211. MELLO. Teoria..., cit., p. 211.

60

61

62

63

18.
Afirma-se quase incontestadamente, entre ns, que a pronncia da inconstitucionalidade tem efeito ex tunc, contendo a deciso judicial carter eminentemente declaratrio 64 . Se assim for, afigura-se inconcebvel cogitar de situaes juridicamente criadas, de atos jurdicos formalmente perfeitos ou de efeitos futuros dos direitos regularmente adquiridos, com fundamento em lei inconstitucional. De resto, fcil de ver que a

constitucionalidade da lei parece constituir pressuposto inarredvel de categorias como direito adquirido e ato jurdico perfeito.

verdade que a expresso utilizada pelo constituinte de 1934 (art. 91, IV), e reiterada nos textos de 1946 (art. 64) de 1967/1969 (art. 42, VII) e de 1988 (art. 52, X) suspender a execuo de lei ou decreto no isenta de dvida. Originariamente, o substitutivo da Comisso Constitucional chegou a referir-se revogao ou suspenso da lei ou ato 65 . Mas a prpria ratio do dispositivo no autoriza a equiparao do ato do Senado a uma declarao de ineficcia de carter prospectivo. A proposta de Godofredo Vianna reconhecia a inexistncia jurdica da lei, desde que fosse declarada a sua inconstitucionalidade em mais de um aresto do Supremo Tribunal Federal. Nos debates realizados preponderou, porm, a idia de se outorgar ao Senado, erigido, ento, ao papel de coordenador dos poderes, a suspenso da lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal.

Na discusso travada no Plenrio da Constituinte, destacaram-se as objees de Levi Carneiro, contrrio incorporao do instituto ao Texto Magno. Prevaleceu a tese perfilhada, dentre outros, por Prado Kelly, tal como resumida na seguinte passagem: Na sistemtica preferida pelo nobre Deputado, Sr. Levi Carneiro, o Supremo Tribunal decretaria a inconstitucionalidade de uma lei, e os efeitos dessa deciso se limitariam s partes em litgio. Todos os demais cidados, que estivessem na mesma situao da que foi tutelada num processo prprio, estariam ao desamparo da lei. Ocorreria, assim, que a Constituio teria sido defendida na hiptese que permitiu o exame do Judicirio, e esquecida, anulada, postergada em todos os outros casos (...) Certas constituies modernas tm criado cortes jurisdicionais para defesa da Constituio. Ns continuamos a atribuir Suprema Corte a palavra definitiva da defesa e guarda da Constituio da Repblica. Entretanto, permitimos a um rgo de supremacia poltica estender os efeitos dessa deciso, e estend-los para o fim de suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato, deliberao ou regulamento, quando o Poder Judicirio os declara inconstitucionais. 66 Na Assemblia Constituinte de 1946, reencetou-se o debate, tendo-se destacado, uma vez mais, na defesa do instituto, a voz de Prado Kelly: O Poder Judicirio s decide em espcie. necessrio, porm, estender os efeitos do julgado, e esta atribuio do Senado. Quanto ao primeiro ponto, quero lembrar que na Constituio de 34 existe idntico dispositivo.
BARBOSA. Os atos inconstitucionais..., in Trabalhos jurdicos, cit., p. 49, e O direito do Amazonas ao Acre septentrional, cit., p. 51-2; NUNES. Teoria e prtica..., cit., p. 588; BUZAID. Da ao direta..., cit., p. 128; CAMPOS, Francisco Luiz da Silva. Direito constitucional, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1956, v. 1, p. 460-1.
65 64

ALENCAR. A competncia do Senado Federal..., Revista de Informao Legislativa, cit., p. 247. ALENCAR. A competncia do Senado Federal..., Revista de Informao Legislativa, cit., p. 260.

66

19.

Participei da elaborao da Constituio de 34. De fato, tentou-se a criao de um quarto poder; entretanto, j h muito o Senado exercia a funo controladora, fiscalizadora do Poder Executivo. O regime democrtico um regime de legalidade. No momento em que o Poder Executivo pratica uma ilegalidade, a pretexto de regulamentar uma lei votada pelo Congresso, exorbita nas suas funes. H a esfera do Judicirio, e este no est impedido, desde que violado o direito patrimonial do indivduo, de apreciar o direito ferido. Se, entretanto, se reserva ao rgo do Poder Legislativo, no caso o Senado, a atribuio fiscalizadora da lei, no estamos diante de uma funo judicante, mas de fiscal do arbtrio do Poder Executivo. O dispositivo j constava da Constituio de 34 e no foi impugnado por nenhum autor ou comentador que seja do meu conhecimento. Ao contrrio, foi um dos dispositivos mais festejados pela crtica, porque atendia, de fato, s solicitaes do meio poltico brasileiro. 67

Ante as crticas tecidas por Gustavo Capanema, ressaltou Nereu Ramos que: A lei ou regulamentos declarados inconstitucionais so juridicamente inexistentes, entre os litigantes. Uma vez declarados, pelo Poder Judicirio, inconstitucionais ou ilegais, a deciso apenas produz efeito entre as partes. Para evitar que os outros interessados, amanh, tenham de recorrer tambm ao Judicirio, para obter a mesma coisa, atribui-se ao Senado a faculdade de suspender o ato no todo ou em parte, quando o Judicirio haja declarado inconstitucional, porque desde que o Judicirio declara inconstitucional, o Presidente da Repblica no pode declarar constitucional. 68

Parecia evidente aos constituintes que a suspenso da execuo da lei, tal como adotada em 1934, importava na extenso dos efeitos do aresto declaratrio da inconstitucionalidade, configurando, inclusive, instrumento de economia processual. Atribua-se, pois, ao ato do Senado carter ampliativo e no apenas

paralisante ou derrogatrio do diploma viciado. E, no fosse assim, incuo seria o instituto com referncia maioria das situaes formadas na vigncia da lei declarada inconstitucional.

Percebeu, com peculiar lucidez, essa realidade o saudoso Senador Accioly Filho, que, em brilhante pronunciamento, consagrou o que, a nosso ver, configura a melhor doutrina, na espcie: Posto em face de uma deciso do STF, que declara a inconstitucionalidade de lei ou decreto, ao Senado no cabe to-s a tarefa de promulgador desse decisrio. A declarao do Supremo, mas a suspenso do Senado. Sem a declarao, o Senado no se movimenta, pois no lhe dado suspender a execuo de lei ou decreto no declarado inconstitucional. Essa suspenso mais do que a revogao da lei ou decreto, tanto pelas suas conseqncias quanto por desnecessitar da concordncia da outra Casa do Congresso e da sano do Poder Executivo. Em suas conseqncias, a suspenso vai muito alm da revogao. Esta opera ex nunc, alcana a lei ou ato revogado s a partir da vigncia do ato revogador, no tem olhos para trs e, assim, no desconstitui as situaes constitudas enquanto vigorou o ato derrogado. J quando de suspenso se trate, o efeito ex tunc, pois aquilo que inconstitucional natimorto, no teve vida (cf. Alfredo Buzaid e Francisco Campos), e, por isso, no produz efeitos, e aqueles que porventura ocorreram ficam desconstitudos desde as suas razes, como se no tivessem existido. Integra-se, assim, o Senado numa tarefa comum com o STF, equivalente quela da alta Corte

67

ALENCAR. A competncia do Senado Federal..., Revista de Informao Legislativa, cit., p. 267-8. ALENCAR. A competncia do Senado Federal..., Revista de Informao Legislativa, cit., p. 268.

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20.
Constitucional da ustria, do Tribunal Constitucional alemo e da Corte Constitucional italiana. Ambos, Supremo e Senado, realizam, na Federao brasileira, a atribuio que dada a essas Cortes europias. Ao Supremo cabe julgar da inconstitucionalidade das leis ou atos, emitindo a deciso declaratria quando consegue atingir o quorum qualificado. Todavia, a no se exaure o episdio se aquilo que se deseja dar efeitos erga omnes deciso. A declarao de inconstitucionalidade, s por ela, no tem a virtude de produzir o desaparecimento da lei ou ato, no o apaga, eis que fica a produzir efeitos fora da relao processual em que se proferiu a deciso. Do mesmo modo, a revogao da lei ou decreto no tem o alcance e a profundidade da suspenso. Consoante j se mostrou, e tendncia no direito brasileiro, s a suspenso por declarao de inconstitucionalidade opera efeito ex tunc, ao passo que a revogao tem eficcia s a partir da data de sua vigncia. Assim, diferente a revogao de uma lei da suspenso de sua vigncia por inconstitucionalidade. 69 Adiante, o insigne parlamentar conclua, com exatido: Revogada uma lei, ela continua sendo aplicada, no entanto, s situaes constitudas antes da revogao (art. 153, 3o, da Constituio). Os juzes e a administrao aplicam-na aos atos que se realizaram sob o imprio de sua vigncia, porque ento ela era a norma jurdica eficaz. Ainda continua a viver a lei revogada para essa aplicao, continua a ter existncia para ser utilizada nas relaes jurdicas pretritas (...) A suspenso por declarao de inconstitucionalidade, ao contrrio, vale por fulminar, desde o instante do nascimento, a lei ou decreto inconstitucional, importa manifestar que essa lei ou decreto no existiu, no produziu efeitos vlidos. A revogao, ao contrrio disso, importa proclamar que, a partir dela, o revogado no tem mais eficcia. A suspenso por declarao de inconstitucionalidade diz que a lei ou decreto suspenso nunca existiu, nem antes nem depois da suspenso. H, pois, distncia a separar o conceito de revogao daquele da suspenso de execuo de lei ou decreto declarado inconstitucional. O ato de revogao, pois, no supre o de suspenso, no o impede, porque no produz os mesmos efeitos. 70 Esta colocao parece explicitar a natureza singular da atribuio deferida ao Senado Federal. A suspenso constitui ato poltico que retira a lei do ordenamento jurdico, de forma definitiva e com efeitos retroativos. o que ressalta, igualmente, o Supremo Tribunal Federal, ao enfatizar que a suspenso da vigncia da lei por inconstitucionalidade torna sem efeito todos os atos praticados sob o imprio da lei inconstitucional 71 .

Brasil. Congresso, Senado Federal, Parecer n. 154, de 1971, Rel. Senador Accioly Filho, Revista de Informao Legislativa, 12(48):266-8.
70

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Brasil. Congresso, Senado Federal, Parecer n 154, de 1971, Rel. Senador Accioly Filho, Revista de Informao Legislativa, cit., p. 268.

71 RMS 17.976, Rel. Min. Amaral Santos, RDA, 105:111(113). Evidentemente, esta eficcia ampla h de ser entendida com temperamentos. A pronncia de inconstitucionalidade no retira do mundo jurdico, automaticamente, os atos praticados com base na lei inconstitucional, criando apenas as condies para eventual desfazimento ou regulao dessas situaes. Tanto a

21.

Vale recordar, a propsito, que no MS 16.512 (Rel. Min. Oswaldo Trigueiro), de 25 de maio de 1966, o Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de discutir largamente a natureza do instituto, infirmando a possibilidade de o Senado Federal revogar o ato de suspenso anteriormente editado, ou de restringir o alcance da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Cuidava-se de Mandado de Segurana impetrado contra a Resoluo no 93, de 14 de outubro de 1965, que revogou a Resoluo anterior (no 32, de 25.3.1965), pela qual o Senado suspendera a execuo de preceito do Cdigo Paulista de Impostos e Taxas.

A Excelsa Corte pronunciou a inconstitucionalidade da resoluo revogadora, contra os votos dos ministros Aliomar Baleeiro e Hermes Lima, conhecendo do mandado de segurana como representao, tal como proposto pelo Procurador-Geral da Repblica, Dr. Alcino Salazar 72 .

O Supremo Tribunal Federal reconheceu que o Senado no estava obrigado a proceder suspenso do ato declarado inconstitucional. Nessa linha de entendimento, ensinava o saudoso Ministro Victor Nunes: (...) o Senado ter seu prprio critrio de convenincia e oportunidade para praticar o ato de suspenso. Se uma questo foi aqui decidida por maioria escassa e novos Ministros so nomeados, como h pouco aconteceu, de todo razovel que o Senado aguarde novo pronunciamento antes de suspender a lei. Mesmo porque no h sano especfica nem prazo certo para o Senado se manifestar. 73 Todavia, em se procedendo suspenso do ato que teve a inconstitucionalidade pronunciada pelo Supremo Tribunal Federal, no poderia aquela Alta Casa do Congresso revogar o ato anterior 74 . Da mesma forma, o ato do Senado haveria de se ater extenso do julgado do Supremo Tribunal 75 , no tendo competncia para examinar o mrito da deciso (...), para interpret-la, para ampli-la ou restringi-la. 76

V-se, pois, que, tal como assentado no preclaro acrdo do Supremo Tribunal Federal, o ato do Senado tem o condo de outorgar eficcia ampla deciso judicial, vinculativa, inicialmente, apenas para os litigantes.

coisa julgada quanto outras frmulas de precluso podem tornar irreversveis as decises ou atos fundados na lei censurada. Assim, operada a decadncia ou a prescrio, ou decorrido in albis o prazo para a propositura da ao rescisria, no h mais que se cogitar da reviso do ato viciado. Alguns sistemas jurdicos, como o alemo, reconhecem a subsistncia dos atos e decises praticados com base na lei declarada inconstitucional, desde que tais atos j no se afigurem suscetveis de impugnao. A execuo desses atos , todavia, inadmissvel. Exclui-se, igualmente, qualquer pretenso de enriquecimento sem causa. Admitese, porm, a reviso, a qualquer tempo, de sentena penal condenatria baseada em lei declarada inconstitucional (Lei do Bundesverfassungsgericht, 79). A limitao da retroatividade expressa, nesses casos, a tentativa de compatibilizar princpios de segurana jurdica e critrios de justia. Acentue-se que tais limitaes ressaltam, outrossim, a necessria autonomia jurdica desses atos.
72

RTJ 38(1):8-9. Voto do Ministro Victor Nunes Leal, MS 16.512, RTJ 38(1):23. Nesse sentido, v. votos proferidos pelos Ministros Gonalves de Oliveira e Cndido Motta Filho, RTJ 38(1):26. Voto do Ministro Victor Nunes Leal, MS 16.512, RTJ, 38(1):23. Voto do Ministro Pedro Chaves, MS 16.512, RTJ, 38(1):12.

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22.
Cobra relevo ressaltar que a inrcia do Senado no afeta a relao entre os Poderes, no se podendo vislumbrar qualquer violao constitucional na eventual recusa pretendida extenso de efeitos. Evidentemente, se pretendesse outorgar efeito genrico deciso do Supremo Tribunal, no precisaria o constituinte valer-se dessa frmula complexa.

Caberia indagar se o Supremo Tribunal Federal poderia vir a reconhecer a constitucionalidade de lei anteriormente declarada inconstitucional, mesmo aps a regular comunicao ao Senado. Considerando o lapso de tempo decorrido entre a comunicao e o novo julgado, a resposta poder ser afirmativa. Assim como o Senado no est obrigado a suspender imediatamente o ato declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, nada obsta a que o Tribunal reveja a orientao anteriormente firmada. Neste caso, a suspenso superveniente no dever produzir conseqncia juridicamente relevante.

Finalmente, deve-se observar que a funo poltica exercida pelo Senado abrangente dos atos estaduais e municipais. E no se restringe lei ou decreto, tal como prescrito no texto constitucional, contemplando as vrias modalidades normativas, de diferentes denominaes, que de decretos fazem as vezes. 77

As concluses assentadas acima parecem consentneas com a natureza do instituto. O Senado Federal no revoga o ato declarado inconstitucional, at porque lhe falece competncia para tanto 78 . Cuida-se de ato poltico que empresta eficcia erga omnes deciso do Supremo Tribunal proferida em caso concreto. No se obriga o Senado Federal a expedir o ato de suspenso, no configurando eventual omisso qualquer infringncia a princpio de ordem constitucional. No pode a alta Casa do congresso, todavia, restringir ou ampliar a extenso do julgado proferido pela Excelsa Corte.

Tais colocaes esto a demonstrar que o instituto da suspenso pelo Senado Federal pertinente declarao de inconstitucionalidade incidenter tantum. evidncia, no h que se cogitar de extenso de efeitos, seno do pronunciamento vinculativo das partes 79 .

3.3. A Suspenso pelo Senado Federal da Execuo de Lei Declarada Inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal na Constituio de 1988

A exigncia de que a eficcia geral da declarao de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal fique a depender de uma deciso do Senado Federal, introduzida entre ns com a Constituio de

Cf. ALENCAR. A competncia do Senado Federal..., Revista de Informao Legislativa, cit., p. 304; RISTF, art. 178 c/c o art. 176.
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Voto do Ministro Prado Kelly, MS 16.512, RTJ 38(1):16.

Adotando essa orientao, o Supremo Tribunal Federal no mais d cincia ao Senado Federal da pronncia de inconstitucionalidade in abstracto, desde 1977. Pareceres da Comisso de Regulamento (DJ de 16.5.77).

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23.
1934 e preservada na Constituio de 1988, perdeu grande parte do seu significado com a introduo do controle abstrato de normas, sofrendo mesmo um processo de obsolescncia.

A amplitude conferida ao controle abstrato de normas e a possibilidade de que se suspenda, liminarmente, a eficcia de leis ou atos normativos, com eficcia geral, contriburam, por certo, para que se quebrantasse a crena na prpria justificativa desse instituto, que se inspirava numa concepo de separao de Poderes hoje necessria e inevitavelmente ultrapassada. Se o Supremo Tribunal pode, em ao direta de inconstitucionalidade, suspender, liminarmente, a eficcia de uma lei, at mesmo de uma Emenda Constitucional, por que haveria a declarao de inconstitucionalidade, proferida no controle incidental, valer to-somente para as partes?

A nica resposta plausvel indica que o instituto da suspenso pelo Senado de execuo da lei declarada inconstitucional pelo Supremo assenta-se hoje em razo de ndole exclusivamente histrica.

Deve-se observar, outrossim, que o instituto da suspenso da execuo da lei pelo Senado mostra-se inadequado para assegurar eficcia geral ou efeito vinculante s decises do Supremo Tribunal que no declaram a inconstitucionalidade de uma lei, limitando-se a fixar a orientao constitucionalmente adequada ou correta. Isto se verifica quando o Supremo Tribunal afirma que dada disposio h de ser interpretada desta ou daquela forma, superando, assim, entendimento adotado pelos tribunais ordinrios ou pela prpria Administrao. A deciso do Supremo Tribunal no tem efeito vinculante, valendo nos estritos limites da relao processual subjetiva. Como no se cuida de declarao de inconstitucionalidade de lei, no h que se cogitar aqui de qualquer interveno do Senado, restando o tema aberto para inmeras controvrsias.

Situao semelhante ocorre quando o Supremo Tribunal Federal adota uma interpretao conforme Constituio, restringindo o significado de dada expresso literal ou colmatando lacuna contida no regramento ordinrio. Aqui o Supremo Tribunal no afirma propriamente a ilegitimidade da lei, limitando-se a ressaltar que uma dada interpretao compatvel com a Constituio, ou, ainda, que, para ser considerada constitucional, determinada norma necessita de um complemento (lacuna aberta) ou restrio (lacuna oculta reduo teleolgica). Todos esses casos de deciso com base em uma interpretao conforme Constituio no podem ter a sua eficcia ampliada com o recurso ao instituto da suspenso de execuo da lei pelo Senado Federal.

Finalmente, mencionem-se os casos de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, nos quais se explicitam que determinado significado normativo inconstitucional sem que a expresso literal sofra qualquer alterao.

Tambm nessas hipteses, a suspenso de execuo da lei ou do ato normativo pelo Senado revela-se problemtica, porque no se cuida de afastar a incidncia de disposies do ato impugnado, mas to-somente de um de seus significados normativos.

24.

Todas essas razes demonstram a inadequao, o carter obsoleto mesmo, do instituto de suspenso de execuo pelo Senado no atual estgio do nosso sistema de controle de constitucionalidade.

4. Notas Peculiares sobre o Controle Incidental na Constituio de 1988

4.1.Consideraes Preliminares

Tal como amplamente ressaltado, o sistema de controle de constitucionalidade encontra-se numa fase de transio, reclamando alguns aperfeioamentos no plano do direito positivo ou, at mesmo, no plano exclusivamente jurisprudencial.

A adoo da ao civil pblica e sua eventual utilizao como instrumento de controle de constitucionalidade tem dado ensejo a uma intensa discusso sobre a adequao desse instrumento como mecanismo de controle incidental de normas.

A amplitude conferida pela Constituio de 1988 ao controle abstrato de normas contribuiu para tornar visveis as inadequaes ou insuficincias do modelo difuso de controle de constitucionalidade. No s a notria superao do instituto da suspenso de execuo da lei pelo Senado Federal, mas tambm a complexidade e a demora na obteno de um julgamento definitivo da questo constitucional pelo Supremo Tribunal, na via incidental, esto a clamar por uma reforma mais radical do sistema difuso de controle de constitucionalidade entre ns.

4.2. A Ao Civil Pblica como Instrumento de Controle de Constitucionalidade Como se sabe, no Brasil, a Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, consagrou a ao civil pblica como instrumento de defesa dos chamados interesses difusos e coletivos. Nos termos da prpria Lei Especial, a ao civil pblica poder ter por objeto a condenao ou o cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer. , portanto, amplssimo o objeto da ao civil pblica na ordem jurdica brasileira, estando a sua utilizao condicionada, fundamentalmente, apenas prpria definio do conceito jurdico indeterminado relativo aos interesses difusos e coletivos.

Esse objeto extremamente amplo tem ensejado, no raras vezes, a utilizao da ao civil pblica como instrumento de controle de constitucionalidade. A despeito do embarao que provoca, o tema no tem

25.
merecido, com uma ou outra exceo, reflexo mais acurada no mbito da nossa Dogmtica Constitucional.

A pergunta bsica que se pretende introduzir a seguinte: legtima a utilizao da ao civil pblica na ordem jurdica brasileira para obter a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo? Evidentemente, essa questo sugere desdobramentos: em face das prprias especificidades processuais que caracterizam a ao civil pblica, poder-se-ia ainda cogitar de um controle meramente incidental ou concreto de constitucionalidade cuja eficcia restaria limitada s partes envolvidas na controvrsia? Ou, de fato, estamos diante de um processo especialssimo, de caracterstica notoriamente objetiva, isto , sem partes, no qual o requerente atua na defesa genrica do interesse pblico?

Em face das caractersticas especiais que ornam a ao civil pblica, seria lcito indagar sobre a sua adequao para o controle de constitucionalidade das leis na modalidade de controle incidental ou concreto. Em outros termos, seria possvel que o juiz, ao apreciar pedido formulado em ao civil pblica, afastasse topicamente a incidncia ou a aplicao de uma dada norma federal ou estadual em face da Constituio Federal? Qual seria a eficcia dessa deciso?

fcil ver, desde logo, que a ao civil pblica no se confunde, pela prpria forma e natureza, com os processos cognominados de processos subjetivos.

A parte ativa nesse processo no atua na defesa de interesse prprio, mas procura defender um interesse pblico devidamente caracterizado. Assim sendo, afigura-se difcil seno impossvel sustentar que a deciso que, eventualmente, afastasse a incidncia de uma lei considerada inconstitucional, em ao civil pblica, teria efeito limitado s partes processualmente legitimadas.

que, como j enunciado, a ao civil pblica aproxima-se muito de um tpico processo sem partes ou de um processo objetivo, no qual a parte autora atua no na defesa de situaes subjetivas, agindo, fundamentalmente, com escopo de garantir a tutela do interesse pblico 80 . No foi por outra razo que o legislador, ao disciplinar a eficcia da deciso proferida na ao civil, viu-se compelido a estabelecer que a sentena civil far coisa julgada erga omnes.

Isso significa que, se utilizada com o propsito de proceder ao controle de constitucionalidade, a deciso que, em ao civil pblica, afastar a incidncia de uma norma por eventual incompatibilidade com a ordem constitucional, acabar por ter eficcia semelhante das aes diretas de inconstitucionalidade, isto , eficcia geral e irrestrita.

J o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de que essa espcie de

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KOCH, Harald. Prozessfhrung im ffentlichen Interesse. Frankfurt am Main, 1983, p. 01 e s.

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controle genrico da constitucionalidade das leis constituiria um afazer poltico de determinadas Cortes reala a impossibilidade de utilizao da ao civil pblica com esse escopo. Em verdade, ainda que se pudesse acrescentar algum outro desiderato adicional a uma ao civil pblica destinada a afastar a incidncia de norma infraconstitucional, certo que o seu objetivo precpuo haveria de ser a impugnao direta e frontal da legitimidade de ato normativo. No se trataria de discusso sobre aplicao de lei a caso concreto, porque de caso concreto no se cuida. Ao revs, a prpria parte autora ou requerente legitima-se no em razo da necessidade de proteo de um interesse especfico, mas exatamente de um interesse genrico amplssimo, de um interesse pblico. Ter-se-ia, pois, uma deciso (direta) sobre a legitimidade da norma.

Deve-se acrescentar, ademais, que o julgamento desse tipo de questo pela jurisdio ordinria de primeiro grau suscita outro problema, igualmente grave, no mbito da sistemtica de controle de constitucionalidade adotada no Brasil. Diferentemente da deciso incidenter tantum proferida nos casos concretos, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, cuja eficcia fica adstrita s partes do processo, a deciso sobre a constitucionalidade de lei proferida pelo juiz de primeiro grau haveria de ser dotada de eficcia geral e abstrata. Nem poderia ser diferente: como as partes na ao civil pblica atuam no na defesa de interesse jurdico especfico, mas, propriamente, na proteo do interesse pblico, qualquer pretenso no sentido de limitar a eficcia das decises proferidas nesses processos apenas s partes formais do processo redundaria na sua completa nulificao.

Em outros termos, admitida a utilizao da ao civil pblica como instrumento adequado de controle de constitucionalidade, tem-se ipso jure a outorga jurisdio ordinria de primeiro grau de poderes que a Constituio no assegura sequer ao Supremo Tribunal Federal. que, como visto, a deciso sobre a constitucionalidade de lei proferida pela Excelsa Corte no caso concreto tem, necessria e inevitavelmente, eficcia inter partes, dependendo a sua extenso de atuao do Senado Federal.

certo, ademais, que, ainda que se desenvolvam esforos no sentido de formular pretenso diversa, toda vez que na ao civil pblica ficar evidente que a medida ou providncia que se pretende questionar a prpria lei ou ato normativo, restar inequvoco que se trata mesmo de uma impugnao direta de lei.

Nessas condies, para que se no chegue a resultado que subverta todo o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil, tem-se de admitir a completa inidoneidade da ao civil pblica como instrumento de controle de constitucionalidade, seja porque ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no plano da jurisdio de primeiro grau, seja porque a deciso haveria de ter, necessariamente, eficcia transcendente das partes formais.

Afigura-se digno de referncia acrdo no qual o Supremo Tribunal Federal acolheu reclamao que lhe foi submetida pelo Procurador-Geral da Repblica, determinando o arquivamento de aes ajuizadas na 2 e 3 Varas da Fazenda Pblica da Comarca de So Paulo, por entender caracterizada a usurpao de competncia do Supremo Tribunal Federal, uma vez que a pretenso nelas veiculada no visava ao julgamento de uma relao

27.
jurdica concreta, mas ao da validade de lei em tese 81 .

A propsito, mencione-se a seguinte passagem do voto do eminente Relator, Ministro Francisco Rezek: A leitura do acervo aqui produzido faz ver que o objeto precpuo das aes em curso na 2 e 3 Varas da Fazenda Pblica da Comarca de So Paulo , ainda que de forma dissimulada, a declarao de inconstitucionalidade da lei estadual em face da Carta da Repblica. As requerentes, ao proporem a providncia cautelar, preparatria da ao principal, deixam claro que esta visa a ... decretar a ilegalidade da medida ...(fls. 34). Ocorre que a medida tida por ilegal a prpria lei. E o juzo de inconstitucionalidade da lei s se produz como incidente no processo comum controle difuso ou como escopo precpuo do processo declaratrio de inconstitucionalidade da lei em tese controle concentrado. 82 Essa orientao da Suprema Corte reforava, aparentemente, a idia desenvolvida de que eventual esforo dissimulatrio por parte do requerente da ao civil pblica haveria de restar ainda mais evidente, porquanto, diversamente na situao aludida no precedente referido, o autor aqui pede tutela genrica do interesse pblico, devendo, por isso, a deciso proferida ter eficcia erga omnes. Assim, eventual pronncia de inconstitucionalidade da lei levada a efeito pelo juzo monocrtico teria fora idntica da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal no controle direto de inconstitucionalidade.

Todavia, o Supremo Tribunal Federal, julgou improcedente a Reclamao n 602-6/SP, de que foi Relator o eminente Ministro ILMAR GALVO, em data de 03.09.1997, cujo acrdo est assim ementado: "RECLAMAO. DECISO QUE, EM AO CIVIL PBLICA, CONDENOU INSTITUIO BANCRIA A COMPLEMENTAR OS RENDIMENTOS DE CADERNETA DE POUPANA DE SEUS CORRENTISTAS, COM BASE EM NDICE AT ENTO VIGENTE, APS AFASTAR A APLICAO DA NORMA QUE O HAVIA REDUZIDO, POR CONSIDER-LA INCOMPATVEL COM A CONSTITUIO. ALEGADA USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, PREVISTA NO ART. 102, I, A, DA CF. Improcedncia da alegao, tendo em vista tratar-se de ao ajuizada, entre partes contratantes, na persecuo de bem jurdico concreto, individual e perfeitamente definido, de ordem patrimonial, objetivo que jamais poderia ser alcanado pelo reclamado em sede de controle in abstracto de ato normativo. Quadro em que no sobra espao para falar em invaso, pela Corte reclamada, da jurisdio concentrada privativa do Supremo Tribunal Federal. Improcedncia da reclamao."

No mesmo dia (03.09.97) e no mesmo sentido o julgamento da Reclamao n 600-0/SP, relatada pelo eminente Ministro NRI DA SILVEIRA, ficando o aresto sintetizado, in verbis: "Reclamao. 2. Ao civil pblica contra instituio bancria, objetivando a condenao da r ao pagamento da "diferena entre a inflao do ms de maro de 1990, apurada pelo IBGE, e o ndice aplicado para crdito nas cadernetas de poupana, com vencimento entre 14 a 30 de abril de 1990, mais juros de 0,5% ao ms, correo sobre o saldo, devendo o valor a ser pago a cada um fixar-se em liquidao de sentena". 3. Ao julgada procedente em ambas as instncias, havendo sido interpostos
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Reclamao no 434, Relator: Ministro Francisco Rezek, DJ de 9.12.94. Reclamao no 434, Relator: Ministro Francisco Rezek, DJ de 9.12.94.

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recursos especial e extraordinrio. 4. Reclamao em que se sustenta que o acrdo da Corte reclamada, ao manter a sentena, estabeleceu "uma inconstitucionalidade no plano nacional, em relao a alguns aspectos da Lei n 8.024/1990, que somente ao Supremo Tribunal Federal caberia decretar". 5. No se trata de hiptese suscetvel de confronto com o precedente da Corte na Reclamao n 434-1-SP, onde se fazia inequvoco que o objetivo da ao civil pblica era declarar a inconstitucionalidade da Lei no 7.844/1992, do Estado de So Paulo. 6. No caso concreto, diferentemente, a ao objetiva relao jurdica decorrente de contrato expressamente identificado, a qual estaria sendo alcanada por norma legal subseqente, cuja aplicao levaria a ferir direito subjetivo dos substitudos. 7. Na ao civil pblica, ora em julgamento, d-se controle de constitucionalidade da Lei n 8.024/1990, por via difusa. Mesmo admitindo que a deciso em exame afasta a incidncia de Lei que seria aplicvel hiptese concreta, por ferir direito adquirido e ato jurdico perfeito, certo est que o acrdo respectivo no fica imune ao controle do Supremo Tribunal Federal, desde logo, vista do art. 102, III, letra b, da Lei Maior, eis que deciso definitiva de Corte local ter reconhecido a inconstitucionalidade de lei federal, ao dirimir determinado conflito de interesses. Manifesta-se, dessa maneira, a convivncia dos dois sistemas de controle de constitucionalidade: a mesma lei federal ou estadual poder ter declarada sua invalidade, quer, em abstrato, na via concentrada, originariamente, pelo STF (CF, art. 102, I, a), quer na via difusa, incidenter tantum, ao ensejo do desate de controvrsia, na defesa de direitos subjetivos de partes interessadas, afastando-se sua incidncia no caso concreto em julgamento. 8. Nas aes coletivas, no se nega, evidncia, tambm, a possibilidade da declarao de inconstitucionalidade, incidenter tantum, de lei ou ato normativo federal ou local. 9. A eficcia erqa omnes da deciso, na ao civil pblica, ut art. 16, da Lei n 7.347/1997, no subtrai o julgado do controle das instncias superiores, inclusive do STF. No caso concreto, por exemplo, j se interps recurso extraordinrio, relativamente ao qual, em situaes graves, vivel emprestar-se, ademais, efeito suspensivo. 10. Em reclamao, onde sustentada a usurpao, pela Corte local, de competncia do Supremo Tribunal Federal, no cabe, em tese, discutir em torno da eficcia da sentena na ao civil pblica (Lei n 7347/1985, art. 16), o que poder, entretanto, constituir, eventualmente, tema do recurso extraordinrio. 11. Reclamao julgada improcedente, cassando-se a liminar."

Essa orientao do Supremo Tribunal Federal permite, aparentemente, distinguir a ao civil pblica que tenha por objeto, propriamente, a declarao de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo daqueloutra na qual a questo constitucional configura simples questo prejudicial da postulao principal.

De qualquer sorte, no se pode negar que a abrangncia que se empresta e que se h emprestar deciso proferida em ao civil pblica permite que com uma simples deciso de carter prejudicial se retire qualquer efeito til da lei, o que acaba por se constituir, indiretamente, numa absoro de funes que a Constituio quis deferir ao Supremo Tribunal Federal.

As especificidades desse modelo de controle, o seu carter excepcional, o restrito deferimento dessa prerrogativa, no que se refere aferio de constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou federal em face da Constituio Federal apenas ao Supremo, a legitimao restrita para provocao do Supremo somente os rgos e entes referidos no art. 103 da Constituio esto autorizados a instaurar o processo de controle , a dimenso poltica inegvel dessa modalidade, tudo leva a se no recomendar o controle de legitimidade de lei ou ato normativo federal ou estadual em face da Constituio no mbito da ao civil pblica.

4.3. O Controle Incidental no mbito dos juizados especiais federais

29.

A Lei n 10.259, de 12 de julho de 2001, estabeleceu as seguintes regras aplicveis ao recurso extraordinrio interposto contra deciso das turmas recursais dos juizados especiais:

Art. 14. Caber pedido de uniformizao de interpretao de lei federal quando houver divergncia entre decises sobre questes de direito material proferidas por Turmas Recursais na interpretao da lei. 1 O pedido fundado em divergncia entre Turmas da mesma Regio ser julgado em reunio conjunta das Turmas em conflito, sob a presidncia do Juiz Coordenador. 2 O pedido fundado em divergncia entre decises de Turmas de diferentes Regies ou da proferida em contrariedade a smula ou jurisprudncia dominante do STJ ser julgado por Turma de Uniformizao, integrada por Juzes de Turmas Recursais, sob a presidncia do Coordenador da Justia Federal. 3 A reunio de juzes domiciliados em cidades diversas ser feita pela via eletrnica. 4 Quando a orientao acolhida pela Turma de Uniformizao, em questes de direito material, contrariar smula ou jurisprudncia dominante no Superior Tribunal de Justia STJ, a parte interessada poder provocar a manifestao deste, que dirimir a divergncia. 5 No caso do 4, presente a plausibilidade do direito invocado e havendo fundado receio de dano de difcil reparao, poder o relator conceder, de ofcio ou a requerimento do interessado, medida liminar determinando a suspenso dos processos nos quais a controvrsia esteja estabelecida. 6 Eventuais pedidos de uniformizao idnticos, recebidos subseqentemente em quaisquer Turmas Recursais, ficaro retidos nos autos, aguardando-se pronunciamento do Superior Tribunal de Justia. 7 Se necessrio, o relator pedir informaes ao Presidente da Turma Recursal ou Coordenador da Turma de Uniformizao e ouvir o Ministrio Pblico, no prazo de cinco dias. Eventuais interessados, ainda que no sejam partes no processo, podero se manifestar, no prazo de trinta dias. 8 Decorridos os prazos referidos no 7, o relator incluir o pedido em pauta na Seo, com preferncia sobre todos os demais feitos, ressalvados os processos com rus presos, os habeas corpus e os mandados de segurana. 9 Publicado o acrdo respectivo, os pedidos retidos referidos no 6 sero apreciados pelas Turmas Recursais, que podero exercer juzo de retratao ou declar-los prejudicados, se veicularem tese no acolhida pelo Superior Tribunal de Justia. 10 Os Tribunais Regionais, o Superior Tribunal de Justia e o Supremo Tribunal Federal, no mbito de suas competncias, expediro normas regulamentando a composio dos rgos e os procedimentos a serem adotados para o processamento e o julgamento do pedido de uniformizao e do recurso extraordinrio. Art. 15. O recurso extraordinrio, para os efeitos desta lei, ser processado e julgado segundo o estabelecido nos 4 a 9 do art. 14, alm da observncia das normas do Regimento.

Embora referentes ao incidente de uniformizao a ser desenvolvido perante o STJ, essas regras (art. 14, 4 a 9) aplicam-se tambm ao recurso extraordinrio por fora do art. 15 da aludida Lei.

Depreende-se desse arcabouo normativo que o recurso extraordinrio das decises dos juizados especiais federais mereceu tratamento diferenciado por parte do legislador. A norma regulamentadora admite, expressamente, o encaminhamento de alguns recursos ao Supremo Tribunal e a reteno dos recursos

30.
idnticos nas Turmas Recursais (art. 14, 6). Tendo em vista a possibilidade de reproduo de demandas idnticas, autoriza-se o relator a conceder liminar para suspender, de ofcio ou a requerimento do interessado, a tramitao dos processos que versem sobre idntica controvrsia constitucional. (art. 14, 5). Trata-se de disposio que se assemelha ao estabelecido no art. 21 da Lei n. 9868/ 99, que prev a cautelar na ao declaratria de constitucionalidade, e no art. 5, da Lei n. 9.882/99, que autoriza a cautelar em sede de argio de descumprimento de preceito fundamental.

Observe-se, ademais, que, afastando-se de uma perspectiva estritamente subjetiva do recurso extraordinrio, a Lei n. 10.259/2001, no art. 14, 7, autorizou o relator a pedir informaes adicionais, se assim entender necessrio, ao Presidente da Turma recursal ou ao Coordenador da Turma de Uniformizao, podendo tambm ouvir o Ministrio Pblico no prazo de 5 dias. Na mesma linha, a aludida disposio permitiu que eventuais interessados, ainda que no sejam partes no processo, se manifestem no prazo de 30 dias (art. 14 7, 2a. parte) . Trata-se de um amplo reconhecimento da figura do amicus curiae, que, como se sabe, j foi prevista na Lei n. 9868/ 99 (arts. 7 e 18, referentes ADIn e ADC; art. 482, do CPC, relativo ao incidente de inconstitucionalidade) e na Lei n. 9.882/99 (art. 6, 1, a propsito da ADPF).

Esse novo modelo legal traduz, sem dvida, um avano na concepo vetusta que caracteriza o recurso extraordinrio entre ns. Esse instrumento deixa de ter carter marcadamente subjetivo ou de defesa de interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a funo de defesa da ordem constitucional objetiva. Trata-se de orientao que os modernos sistemas de Corte Constitucional vm conferindo ao recurso de amparo e ao recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde). Nesse sentido, destaca-se a observao de Hberle segundo a qual a funo da Constituio na proteo dos direitos individuais (subjectivos) apenas uma faceta do recurso de amparo, dotado de uma dupla funo, subjetiva e objetiva, consistindo esta ltima em assegurar o Direito Constitucional objetivo. 83 Orientao idntica h muito mostra-se dominante tambm no direito americano. J no primeiro quartel do sculo passado, afirmava Triepel que os processos de controle de normas deveriam ser concebidos como processos objetivos. Assim, sustentava ele, no conhecido Referat sobre "a natureza e desenvolvimento da jurisdio constitucional", que, quanto mais polticas fossem as questes submetidas jurisdio constitucional, tanto mais adequada pareceria a adoo de um processo judicial totalmente diferenciado dos processos ordinrios. "Quanto menos se cogitar, nesse processo, de ao (...), de condenao, de cassao de atos estatais -- dizia Triepel -- mais facilmente podero ser resolvidas, sob a forma judicial, as questes polticas, que so, igualmente, questes jurdicas". 84 Triepel acrescentava, ento, que os americanos haviam desenvolvido o mais objetivo dos processos que se poderia imaginar (Die Amerikaner haben fr Verfassungsstreitigkeiten das objektivste Verfahren eingefhrt, das sich denken lsst). 85 Portanto, h muito resta evidente que a Corte Suprema americana no se ocupa da correo de eventuais erros das Cortes ordinrias. Em verdade, com o Judiciary Act de 1925 a Corte passou a exercer um pleno domnio sobre as matrias que deve ou no apreciar. 86 Ou, nas palavras do Chief Justice Vinson, para permanecer efetiva, a Suprema Corte deve continuar a decidir apenas os casos que contenham questes cuja resoluo haver de ter importncia imediata para alm das situaes particulares e das partes envolvidas (To remain effective, the Supreme Court must continue to decide only those cases which present questions whose resolutions will have immediate importance far beyond the particular facts and parties involved). 87 De certa forma, essa viso que, com algum atraso e relativa timidez, ressalte-se, a Lei n 10.259, de 2001, busca imprimir aos recursos extraordinrios, ainda que, inicialmente, apenas para aqueles interpostos contra as decises dos juizados especiais federais.

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Hberle, Peter. O recurso de amparo no sistema germnico, Sub Judice 20/21, 2001, p. 33 (49).

Triepel, Heinrich. Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, VVDStRL, Vol. 5 (1929), p. 26. Triepel. Wesen und Entwicklung , cit., p. 26. 86 Cf., a propsito, Griffin, Stephen M. The Age of Marbury, Theories of Judicial Review vs. Theories of Constitutional Interpretation, 1962-2002. Paper apresentado na reunio anual da American Political Science Association, 2002, p. 34. 87 Griffin, The Age of Marbury , cit., p. 34.
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