Estratgias do Sector Pblico no Combate Pobreza1 Beln Rando e Mara Asensio 1.

Introduo: As Polticas Pblicas no Combate Pobreza

Um dos elementos da realidade onde so mais visveis os avanos ou retrocessos no desenvolvimento social de um pas no grau em que a pobreza aumenta ou diminui. Os indicadores da pobreza passaram a ocupar um lugar proeminente na agenda social dos pases com diferente nvel de rendimento (OCDE, 2008). As polticas nas reas da proteco social e incluso social encontram-se perante importantes desafios. A concorrncia escala global, o impacto das novas tecnologias e o envelhecimento demogrfico configuram a conjuntura poltica a longo prazo. No imediato h que dar resposta a uma situao de crescimento lento, desemprego e desigualdades sociais. A procura de programas para fazer face a estes desafios passa necessariamente pelo reforo da governao, da transparncia e da participao contnua dos agentes. Um outro factor determinante para potenciar a eficcia e a eficincia das polticas pblicas e para avanarmos no sentido da construo de uma sociedade cada vez mais inclusiva a mobilizao do conjunto da sociedade, isto , das suas estruturas e do conjunto de cidados e cidads, aos mais diversos nveis, no esforo para resolver os problemas sociais e construir sociedades mais justas e equitativas e com um desenvolvimento sustentvel, em suma, mais coesas. O objectivo desta comunicao analisar as polticas pblicas no combate pobreza em Portugal. Existem vrios fundamentos para estabelecer essa delimitao do estudo. Em primeiro lugar, o combate pobreza em Portugal constitui, nos prximos anos, o objectivo prioritrio das polticas que global e sectorialmente devem enquadrar e conduzir o processo de bem-estar social. Em segundo lugar, o Estado desempenha um papel de especial relevncia, uma vez que as polticas nos domnios da educao, da sade, da proteco social, do apoio infncia e terceira idade, da educao e formao das pessoas com deficincia e do auxlio aos desempregados se constituem como prioridades no combate pobreza. Em terceiro lugar, existe muita literatura sobre o fenmeno da pobreza mas existem poucos estudos que identifiquem de forma clara quais so as estratgias de polticas pblicas eficazes para combater a pobreza e as novas formas de excluso social. Este trabalho identifica um conjunto de pressupostos importantes no desenho das estratgias de interveno no campo das polticas pblicas de combate pobreza em Portugal. 2. Estratgias Polticas no Combate Pobreza

A problemtica da pobreza envolve dimenses polticas, sociais e culturais, sendo inadequado estud-la exclusivamente desde o ponto de vista econmico. Desde uma perspectiva sociolgica (isto , a interpretao da dinmica social em termos de atribuio dos recursos existentes para satisfazer da melhor forma as mltiplas necessidades dos seres humanos), preciso abordar com uma maior complexidade a anlise da situao da pobreza e a sua incluso no meio social, para poder encontrar explicaes sobre a incidncia da mesma, a sua intensidade, severidade e persistncia. Podemos identificar quatro modelos bsicos para analisar os processos de pobreza e de excluso social. Estes modelos, que nem sempre se encontram em estado puro, podem ser identificados pela designao de modelo de oferta, modelo de procura, modelo histrico-materialista e modelo histrico-institucional. Enquanto os dois primeiros dizem respeito ao funcionamento econmico em
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O presente artigo foi apresentado no CLAD com as seguintes referncias: Estratgias do Sector Pblico no Combate Pobreza, apresentada no Congresso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santo Domingo, Repblica Dominicana, 9-12 de Novembro 2010.

si prprio, sem atender natureza ou vinculao com o contexto social, os dois ltimos interpretam a natureza do comportamento econmico e a sua incluso no meio social geral, encontrando nas relaes entre ambos uma via para explicar a dinmica colectiva. De forma simplificada e sem entrar em detalhes, apresentam-se os traos gerais dos quatro modelos. O modelo de oferta concentra a sua ateno no lado da oferta e na sua capacidade para explicar as causas da riqueza colectiva, do bem-estar e outras questes relacionadas. De acordo com este modelo, a oferta cria a sua prpria procura. O funcionamento econmico est determinado pelo comportamento autnomo da oferta, qual se adapta a procura. Portanto, os resultados dependero da existncia dos recursos produtivos, do tipo de recursos existentes e de como estes sejam utilizados. As sociedades mais produtivas oferecero melhores resultados, permitindo satisfazer de forma mais completa as necessidades bsicas humanas (Caminada, Goudswaard & Foster, 2010). Neste sentido, a incidncia da pobreza est determinada pelas caractersticas e pelas capacidades produtivas nacionais, mas tambm pelo conjunto de recursos produtivos de que pode usufruir a populao. A incidncia da pobreza ser menor numa sociedade em que a populao tenha acesso a mais recursos produtivos e estes sejam melhor utilizados. Por outra parte, as pessoas que tm acesso aos recursos conseguem ter rendimentos mais elevados, satisfazendo as suas necessidades. Os recursos naturais, o capital, os recursos humanos, a tecnologia, os conhecimentos, as habilidades, etc., tornam-se elementos indispensveis. Se existem indivduos pobres porque carecem de recursos produtivos (condies fsicas para trabalhar, conhecimentos, ferramentas, etc.) ou no aplicam os mesmos de forma adequada (por interferncias externas, incentivos sociais no convenientes). Neste contexto, o dinheiro actua como um elemento de troca, sem afectar a capacidade produtiva, ou seja, neutral. As principais dimenses que marcam os processos de excluso social pelo lado da oferta so as seguintes: 1) A ausncia de rendimento; 2) As polticas de proteco que marcam situaes de insero ou de no insero pelo facto de as famlias terem acesso ou no aos bens e servios; 3) A insero no mercado de trabalho, que no s envolve o acesso a um rendimento, mas tambm a uma identidade e dignidade social; 4) A dimenso dos laos sociais e mecanismos de solidariedade e reciprocidade. Da que se defenda a ideia de que a educao o remdio face pobreza e se proponha reduzir a interferncia estatal, para no limitar ou distorcer os incentivos que motivam a aplicao dos recursos produtivos relativos populao, os incentivos que promovam a concorrncia, os que fomentem a flexibilidade dos mercados para melhorar a atribuio de recursos e os que impulsionem o auto-emprego (Alves e Mendes, 2004). De acordo com este modelo, a existncia de pobreza numa sociedade prspera deve-se ao facto de que a populao atingida no rena as condies adequadas (por doena, velhice, orfandade, etc.) ou de que esta no possa inserir-se no sistema produtivo, por exigncias pessoais elevadas, etc. Os nveis de rendimento baixos podero aumentar atravs da formao. Por outra parte, de um ponto de vista colectivo, as dificuldades pelo lado da oferta podem condicionar o processo geral, produzindo um aumento da incidncia da pobreza como consequncia de um aumento extraordinrio dos custos de produo, da escassez, da queda da produtividade, etc. O modelo de procura, ao qual est vinculada a figura de Keynes (1930), concentra a sua ateno nas condies e possibilidades da despesa dentro da sociedade. Nesta perspectiva, podem existir recursos produtivos suficientes e os mesmos no serem utilizados por causa da falta de uma procura que promova a utilizao dos mesmos, sendo, neste caso, bastante difcil que os problemas se resolvam de forma espontnea (Esping-Andersen & Myles, 2009). As possibilidades pessoais e colectivas para superar esta situao encontram-se fortemente condicionadas pelo contexto envolvente. As expectativas econmicas acerca do futuro imediato no permitem que a actividade produtiva possa iniciar-se porque as perdas que derivariam terminariam por torn-la estril, o que desanimaria a iniciativa empresarial. Perante esta situao, os trabalhadores pouco podem fazer, uma vez que no depende deles serem contratados.
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Portanto, segundo este modelo, a pobreza est determinada pelas dificuldades em aplicar os recursos produtivos obtidos, devido falta de uma procura suficiente que promova a utilizao dos mesmos. O nvel de rendimento baixo, a sua m distribuio, as fracas expectativas empresariais, o preo do dinheiro e a diminuio das exportaes podem encontrar-se entre as razes que condicionam as limitaes na procura. A sada do mercado de trabalho como consequncia das dificuldades assinaladas estaria atrs das situaes individuais de pobreza (Sousa e Castro, 2004). Mas estas dificuldades contribuem para explicar tanto a falta de crescimento econmico (maior pobreza implica menor procura) como as possibilidades existentes para uma mudana de situao, se so aplicadas polticas oportunas. Na medida em que a populao em situao de pobreza tem uma disposio para consumir, quando se aplica uma poltica redistributiva (reduzindo-se deste modo a taxa ou intensidade da pobreza), estimula-se o crescimento da procura, favorecendo assim o crescimento e o bem-estar econmico geral (Brandolini & Smeeding, 2008). De qualquer forma, a insuficincia da procura vinculada existncia de pobreza pode ser compensada atravs do aumento da despesa pblica, aplicada directamente na resoluo dos problemas ligados marginalidade social; ou repercutindo indirectamente sobre estes, na medida em que no aumento da procura global, tais incrementos da despesa contribuem para dinamizar a economia no seu conjunto, promovendo a contratao de trabalhadores, etc. O modelo histrico - materialista guarda estreita relao com o modelo de oferta, na medida em que ressalta a influncia desta sobre o funcionamento econmico geral, coincidindo com o modelo de procura na importncia concedida interveno pblica para orientar o funcionamento, mas com funes e contedo diferentes. Este modelo caracteriza-se pela relao estabelecida entre o meio econmico e o meio social. O controlo da situao por parte de um grupo social concreto transferese para o mbito poltico, religioso, ideolgico, etc., como um modo de reforar a situao hegemnica em benefcio do grupo dominante e em prejuzo dos demais. No contexto econmico, o aumento da produo face queda da capacidade aquisitiva da sociedade, junto com as tenses criadas pela exacerbao da assimetria social, contribuem para salientar as contradies do sistema, estimulando as diferenas entre as classes sociais. Neste contexto, enquanto a situao no mude, pouco pode esperar-se da aco poltica, uma vez que est desenhada ao servio dos interesses dominantes. Em quarto lugar, o modelo histrico - institucional coincide com o anterior na relao entre o comportamento econmico e o funcionamento da sociedade em geral. Mas ao contrrio do modelo histrico - materialista, a linha de influncia inverte-se, sendo agora as instituies e condies sociais as que influenciam o comportamento econmico, de acordo com as suas caractersticas. Dependendo das interpretaes efectuadas, a existncia da pobreza estaria condicionada pela interferncia de elementos externos ou pela estrutura social existente, as tradies assumidas, a fraca mobilidade social, a mentalidade, etc. Em muitos pases podemos identificar elementos que apoiam esta interpretao, por exemplo, a existncia de mercados laborais segmentados, de tal forma que determinados grupos de populao esto marginalizados pelo mercado principal, s conseguindo acesso a mercados secundrios com piores nveis de retribuio, com condies de contratao mais desfavorveis e nveis de desemprego mais elevados, contribuindo desta forma para a extenso e profundidade da pobreza em tais grupos. S alterando tal estado de coisas poderiam mudar-se as situaes de pobreza; ou aplicar-se critrios de compensao (sistemas de quotas, contribuies monetrias, servios assistenciais, etc.) que mitigassem os efeitos decorrentes do funcionamento social. Contudo, a incidncia da pobreza, na medida em que condiciona o prprio funcionamento social e as possibilidades vitais da populao, torna-se um elemento que, por sua vez, afecta o funcionamento econmico (Herrera Gmez & Castn Boyer, 2003). A partir da combinao de elementos de dois dos modelos explicativos bsicos anteriormente descritos, a designada sntese neo-clssica surge como o caso de maior consenso (Davidson, 1991). Adoptando os elementos caractersticos do modelo de oferta, a abordagem neo-clssica aceita e incorpora tambm elementos do modelo de procura, tais como a interveno pblica, como mecanismo que permita superar as limitaes do livre mercado para assim garantir resultados
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ptimos em termos de emprego, produo e estabilidade de preos no curto prazo, uma vez que o livre mercado percebido como demasiado lento nas suas reaces. Keynes no considerou como problema o tempo de que precisam a oferta e a procura para se ajustarem de forma espontnea, mas advertiu que a economia de mercado pode no possuir os mecanismos de ajuste necessrios para corrigir as eventuais distores que se produzam; da a necessidade da interveno. 3. Anlise dos Factores Estruturais da Pobreza Como se pode deduzir do exposto at aqui, a pobreza um fenmeno multi-dimensional. Como tal, tem recebido mltiplas definies, s quais subjazem os modelos explicativos acima referidos. De qualquer forma, e precisamente pela multi-dimensionalidade da pobreza, geralmente as definies dadas so complementares. Spicker (2007) classificou as definies de pobreza em trs categorias, segundo se a nfase colocada na necessidade material, nas circunstncias econmicas ou nas relaes sociais. As definies agrupadas na primeira categoria referem pobreza como a privao de mltiplos bens e servios essenciais de forma persistente. A segunda categoria rene aquelas definies que sublinham a privao como resultado da falta de recursos, a distncia econmica como factor que limita o acesso a bens e servios ou a classe econmica, para mostrar a relao de cada indivduo com o sistema de produo. A categoria baseada nas relaes sociais agrupa definies que se focam na classe social, retratando as pessoas pobres como aquelas com menor estatuto, poder e oportunidades. Esta ltima categoria tambm recolhe definies que entendem a situao de pobreza como a dependncia da assistncia social para a satisfao das necessidades bsicas; outras que se focam na excluso social; e outras que consideram a situao de privao caracterstica da pobreza como consequncia da falta de capacidade para aceder aos recursos. A este respeito, a Comisso sobre Direitos Sociais, Econmicos e Culturais das Naes Unidas (2001) define a pobreza como uma condio humana caracterizada pela privao sustentada ou crnica de recursos, capacidades, escolhas, segurana e poder necessrios para o gozo de um adequado padro de vida e outros direitos civis, culturais, econmicos, polticos e sociais, sendo que diversos autores consideram que a pobreza de carcter transitrio tambm deve ser considerada (Alves, 2009; Bruto et al., 2008). A pobreza pode ser conceptualizada de diversas formas em funo de como esta seja entendida. Este entendimento condiciona ao mesmo tempo a forma como esta medida e, em particular, o tipo de indicadores utilizados na sua medio. Consoante as diferentes abordagens utilizadas para uma aproximao problemtica da pobreza, podem distinguir-se, entre outras dicotomias: o conceito directo vs indirecto de pobreza; o conceito objectivo vs subjectivo de pobreza; e o conceito absoluto (normativo) vs relativo de pobreza (Bruto da Costa et al., 2008; Pereirinha, 2008). Uma abordagem directa resulta de considerar a pobreza em termos de condies de vida, tentando analisar o nvel de privao de acordo com um conjunto de variveis que reflectem o consumo de bens e servios ou a participao em actividades consideradas relevantes numa dada sociedade, enquanto uma abordagem indirecta resulta de entender a pobreza em termos do nvel de recursos e, a partir deste, deduzir a possibilidade de as famlias preencherem as suas necessidades (Atkinson,1989). Por outro lado, quando se pretende conhecer a percepo da populao em relao pobreza, a abordagem subjectiva, em contraposio com uma aproximao objectiva. Esta ltima permite ao mesmo tempo a distino entre os conceitos absoluto (normativo) e relativo de pobreza. O primeiro coloca a nfase na capacidade que tm as famlias de aceder aos bens e servios (Sen, 1983; Rowntree, 1971). O segundo foca no padro de vida mdio de cada sociedade numa altura determinada (Towsend, 1985).
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A abordagem ou abordagens adoptadas condicionaro o tipo de medida realizada. Assim, na Unio Europeia, a quase totalidade de estudos efectuados recorrem a medidas relativas de pobreza. A este respeito cabe destacar o papel que diversas entidades internacionais, tais como a OCDE, o Eurostat e o Instituto do Estudo de Rendimento de Luxemburgo (LIS) tm desempenhado e esto a desempenhar no que diz respeito harmonizao dos indicadores utilizados, permitindo a comparabilidade entre pases. Um dos indicadores mais utilizados para informar da incidncia da pobreza a taxa de risco de pobreza (aps as transferncias sociais2). Esta taxa o indicador oficial da Unio Europeia para a coeso social e calculada estabelecendo um limiar de rendimento abaixo do qual se considera uma famlia pobre. Este limiar ou linha de pobreza situa-se numa dada percentagem do rendimento mediano por adulto equivalente em cada pas, sendo que a OCDE recorre ao critrio de 50%, o LIS utiliza os critrios de 40%, 50% e 60%, e o Eurostat (EU-SILC) calcula a incidncia da pobreza considerando os anteriores critrios e tambm o de 70% (Caminada e Goudswaard, 2009). No quadro 1 apresentam-se alguns dos indicadores sociais mais utilizados nos estudos sobre a pobreza, de um conjunto de indicadores de natureza relativa e baseados no rendimento. O facto de que muitos estudos e estatsticas europeias tenham calculado a incidncia da pobreza com base unicamente no rendimento monetrio, tem gerado um grande debate (Alves, 2009; Haveman, 2008; Pereirinha, 2008). A discusso surgiu em duas vertentes. Por um lado, no que diz respeito ao nvel de rendimentos, sugeriu-se a considerao dos rendimentos no monetrios, bem como a medio das despesas. Por outro lado, criticou-se a ausncia de indicadores de outra natureza, dos quais se apresentam alguns exemplos no quadro 2. No que se refere ao nvel de rendimentos, a partir dos dados do Inqurito Despesa 2005-2006 do Instituto Nacional de Estatstica (INE, 2008), constatou-se que os rendimentos no monetrios contribuem para reduzir a incidncia e a intensidade da pobreza, tendo em conta o predomnio de agregados familiares, em toda a populao (pobre e no pobre), que so proprietrios das habitaes em que residem. Portanto, como sugere Alves (2009), o clculo baseado apenas no rendimento monetrio, pode levar a sobrestimar o verdadeiro nvel de pobreza. Por outro lado, diversos autores defendem a utilizao de medidas de despesa no clculo da incidncia da pobreza (Meyer e Sullivan, 2008), existindo evidncia de que as medidas individuais de rendimento ou despesa no reflectem suficientemente o nvel de privao existente (Blundell e Preston, 1998). Ao mesmo tempo, a partir da anlise dos dados do Inqurito s Despesas das Famlias 2005-2006, Alves (2009) verificou que existem diferenas na incidncia da pobreza segundo se o clculo realizado com base em agregados de despesas ou de rendimento, tendo observado, aps o cruzamento das respectivas incidncias, que no existe uma inter-seco total das famlias identificadas como pobres em cada caso. De acordo com este autor, estes resultados podem dever-se natureza discreta da despesa num dado momento em relao aquisio de bens duradouros, mas tambm a erros de medida na realizao dos inquritos, bem como s variaes no rendimento e nas despesas ao longo do ciclo de vida (devido a factores conjunturais mas tambm tendncia a nivelar as despesas pela alterao da poupana ou da dvida ao longo do tempo). Alves sugeriu o clculo da incidncia da pobreza com base quer em agregados de rendimento quer em agregados de despesa. Por ltimo, como acima referido, tambm tem existido o debate sobre a necessidade de considerar indicadores de natureza no monetria. A este respeito, num estudo prvio levado a cabo por Guio (2005) para o Eurostat, procurou-se complementar a taxa de risco de pobreza com outras medidas absolutas relacionadas com a privao material. Assim, o ltimo Inqurito s Condies de Vida e
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Entende-se por transferncia social a assistncia social prestada por instituies pblicas e cvicas s pessoas pobres ou em risco de pobreza. Este tipo de ajuda pode ser monetria, no monetria ou uma combinao de ambas (por exemplo, penses no contributivas, prestaes por deficincia, etc.).

Rendimento (EU-SILC), realizado em 2009, incorporou pela primeira vez indicadores de privao material e da intensidade deste tipo de privao (Eurostat, 2010). O indicador geral de privao material foi calculado sobre a base de nove itens, que representam o acesso a bens especficos duradouros ou a capacidade de satisfazer uma srie de necessidades bsicas, de forma que as pessoas que no consigam aceder a pelo menos trs desses itens so consideradas em situao de privao material. A intensidade deste tipo de privao medida, na populao identificada, atravs do nmero mdio de itens relativamente aos quais esta populao se encontra em situao de carncia. Na mesma linha, recentemente, Alkire e Santos (2010) desenvolveram o ndice de Pobreza Multidimensional (MPI), como medida complementar aos indicadores baseados no rendimento. Atravs de 10 indicadores, o MPI proporciona uma medida directa das mltiplas privaes que sofrem os agregados familiares pobres, designadamente no que diz respeito educao, sade e ao nvel de vida (gua, condies de salubridade, electricidade, etc.). Para alm de permitir calcular a incidncia da pobreza, o MPI tambm informa da intensidade da pobreza, consoante a percentagem de indicadores relativamente aos quais as pessoas se encontrem carenciadas. Como sugerido pelas suas autoras, o facto de este ndice permitir identificar a populao vulnervel, atravs das diversas privaes e das suas interligaes, favorecer o desenho de polticas mais efectivas. 4. Formulao e Gesto das Polticas Pblicas no combate Pobreza A complexidade e multi-dimensionalidade da pobreza envolvem a percepo da pobreza como fenmeno colectivo que deve ser combatido pelo conjunto das polticas pblicas e dos actores sociais e polticos. 4.1. O Modelo tradicional de interveno pblica Os modelos tradicionais de gesto caracterizam-se pelo estilo monopolista, suficiente e hierrquico. Neste tipo de modelos, a base decisria a tecnocracia, sendo a participao da sociedade civil um elemento secundrio, e at mesmo inexistente. A administrao centralizada em torno do Executivo, ao mesmo tempo que dispersa, devido sua incapacidade de implementar as polticas de forma coordenada. A organizao pblica tradicional caracteriza-se pelas especializaes funcionais, pelo profissionalismo, com estratgias de implementao centralizadoras e com nfase na proviso e monopolizao da prestao de servios. Trata-se de um modelo vertical, baseado no legalismo, nas hierarquias e na troca de favores, onde os interesses particulares tendem a sobrepor-se aos interesses colectivos. A prestao de contas, quando existe, feita em termos quantitativos sem que se avalie a qualidade das polticas. Este modelo contrape-se a um modelo dinmico, baseado na proximidade, na participao, que coloque a nfase na descentralizao e na habilitao no mbito da oferta de servios, o que remete ao papel estratgico dos agentes sociais. A definio das prioridades no modelo tradicional decidida pela burocracia, que se baseia nas prerrogativas do poder executivo. Afinal, o argumento mais forte dos gestores que adoptam essa prtica o facto de terem sido eleitos com programas de governo. Alm da falta de comunicao intragovernamental, no modelo tradicional existe uma falta de comunicao do governo com a populao, e isso s pode ser superado atravs da democratizao das relaes do Estado com a sociedade. Todavia, por meio dos processos tradicionais de gesto, no so obtidos dados relativos ao impacto directo das polticas sociais sobre as populaes alvo e aos resultados alcanados da implementao de determinados servios. assim necessria a monitorizao das aces prioritrias de cada
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programa, bem como a realizao de avaliaes que permitam conhecer os resultados e suas consequncias na populao. 4.2. O Modelo de Participao e de Proximidade Da necessidade de mudar a relao tradicional vertical para uma relao inovadora horizontal, baseada em redes, parcerias e participao popular, surge o modelo de participao e de proximidade. A literatura mais recente sobre gesto pblica reconhece a tenso entre a especializao, necessria para atender procuras diferenciadas, e a integralidade, necessria para possibilitar uma viso global sobre as pessoas atendidas e os seus problemas (Bronzo, 2007). As polticas de participao e proximidade caracterizam-se pela sua capacidade de resposta aos problemas identificados, com ligao s necessidades da populao e/ou do territrio. As decises so tomadas atravs da negociao entre os tcnicos e a comunidade, com a participao efetiva da sociedade. Estes modelos valorizam a perspectiva da participao na gesto. A gesto descentralizada, no sentido da diviso de atribuies entre os diferentes sectores do governo, e concentrada, no sentido da densidade, da intensidade e da convergncia das decises. H uma tendncia em curso que enfatiza novas lgicas participativas e novas dinmicas e modelos de gesto. Trata-se de um processo de mudana no apenas instrumental, formal ou organizativo mas, principalmente, tico e cultural. Neste contexto, a valorizao da proximidade emerge para dar resposta diversidade de situaes onde possvel desenvolver novas dinmicas de participao nos processos de combate pobreza. Esta nova dinmica articula-se de forma mais ampla com novas perspectivas no mbito da gesto pblica como resposta aos problemas enfrentados pelas polticas sociais voltadas para os grupos mais vulnerveis ou em processo de excluso social. No campo da gesto social, a perda do monoplio da gesto pelo Estado significou a ampliao das parcerias pblico privadas e a presena mais directa das Organizaes No Governamentais (ONGs) na proviso dos servios (Rui Silva e Rodrigues, 2005). 4.3. Modelo de Interveno Multi-dimensional ou em rede A noo de interveno multi-dimensional remete para a ideia de sinalizar a inter-conexo, a interdependncia, a configurao necessria para dar conta da complexidade dos processos e da realidade social. O modelo de interveno multi-dimensional ou em rede amplia a perspectiva de redes horizontais e remete, no apenas para a articulao entre actores de um mesmo nvel, mas tambm para a interdependncia entre diferentes nveis de governo. Esta perspectiva diz respeito ligao entre os diversos actores e sectores para a configurao de um governo adequado que d conta da complexidade do ambiente da gesto social (Monzn, 2008). Um governo em rede, estruturado para viabilizar a actuao de redes, fluxos e gesto sobre as polticas sectoriais, precisa de uma perspectiva de natureza mais substantiva no que diz respeito ao papel de outras instituies na formulao, desenho e gesto de polticas sociais. Este tipo de gesto surge com o objectivo de captar a diversidade de formas de intermediao de interesses entre sectores e entre instituies. A anlise destas questes relevante no contexto actual da globalizao poltica e econmica, onde existe uma tendncia de convergncia na forma de dirigir e gerir os problemas pblicos na escala global. Nesta perspectiva da anlise de redes, as polticas pblicas de combate pobreza so percebidas como um processo de intercmbio e negociao constantes entre actores pblicos e privados, que interagem num contexto institucional concreto onde se trocam informao e recursos (Cabra de Luna, 1998). Precisamente, as polticas analisamse a partir da interaco entre o pblico e o privado. Neste sentido, a interaco do Estado e os grupos sociais envolvidos o aspecto mais relevante para lograr uma gesto satisfatria para ambos
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nos assuntos pblicos. Cada um dos actores de natureza diferente: uns pertencem sociedade civil, outros ao Estado e outros ao mercado. No entanto, todos esto relacionados e formam uma extensa rede. De facto, o nexo de unio entre os actores da sociedade civil e o Estado so as redes de polticas pblicas (Bronzo, 2007). 4.4. Um Modelo de Interveno Aberta. O papel do Terceiro Sector Uma nova estratgia de interveno pblica no combate pobreza deve ser entendida atravs da anlise dos processos de transformao social cujo contedo: a) pode ser estudado, uma vez que teve lugar uma determinada sequncia histrica do processo ou uma eventual evoluo futura dos acontecimentos; b) pode ser desenhado de acordo com as preferncias e opes do grupo social respeitante, na medida em que seja objecto de uma deciso poltica. Isso implica, relativamente ao primeiro ponto, tomar em considerao o comportamento das diversas variveis socioeconmicas consideradas relevantes e, em relao s quais, a pobreza aparece mais como uma manifestao do processo de transformao da realidade e no como algo isolado, que atinge a certos indivduos, caracterizados por determinadas peculiaridades. So essas peculiaridades as que os tornam particularmente vulnerveis perante a dinmica social, em funo da natureza desta; ao mesmo tempo essa mesma dinmica a que explicaria porque so eles e no outros os que possuem as peculiaridades crticas assinaladas (Monzn, 2008). Em relao ao segundo ponto, encontramo-nos perante uma opo poltica. Neste sentido, o modelo de gesto de combate pobreza seleccionado incluir o contedo que cada sociedade prefira. As opes tomadas vo condicionar o percurso dos acontecimentos. Neste sentido, poderia pensar-se que, nas sociedades mais desenvolvidas, a perpetuao da pobreza, longe de ser algo inevitvel, seria fruto de uma opo. Uma opo que poderia basear-se em determinadas interpretaes do funcionamento econmico, utilizadas como justificao da prpria opo, mas que seriam, no fundo, a manifestao de posies ideolgicas que implicam fundamentalmente uma escolha entre estimular o crescimento ou reduzir a pobreza. Da a importncia de analisar com cuidado as relaes que explicam os processos das polticas pblicas no combate pobreza para compreender melhor o que se pode e se deve fazer e as consequncias que derivam das escolhas realizadas. E faz-lo, alis, a partir do tratamento integrado do conjunto de elementos envolvidos no funcionamento econmico-social, recuperando todos os modelos tericos bsicos referidos e interagindo dentro de um enquadramento comum nico. Neste sentido, precisamos tanto da oferta como da procura para explicar de forma completa o funcionamento das polticas de combate pobreza. Mas, ao mesmo tempo, necessrio tomar conscincia da presena simultnea do meio social, junto com os aspectos estritamente econmicos, o que torna mais rico o contexto analtico, pelo estudo das eventuais linhas recprocas de influncia. De acordo com este modelo, o comportamento econmico est influenciado pelas ideias sobre o futuro, que esto em constante mudana e dependem da interaco entre a oferta e a procura. Neste contexto, o papel do dinheiro relevante porque actua como vnculo entre o presente e o futuro, afecta os processos de produo, distribuio e consumo, a dinmica econmica geral, a distribuio dos recursos entre os agentes sociais e a satisfao presente e futura das necessidades humanas. Este modelo de interveno aberto torna-se num modelo de carcter dinmico e evolutivo, onde o peso da histria, as instituies e as expectativas determinam as caractersticas do prprio futuro em funo dos resultados reais que derivam das decises tomadas pelos prprios seres humanos e da gesto adequada dos recursos monetrios. Na prtica, razovel admitir a coexistncia de comportamentos humanos muito diferenciados, onde os interesses mercantis e polticos coexistem com os interesses da economia social ou do Terceiro Sector. O Terceiro Sector traduz-se na presena de iniciativas no lucrativas, cooperativas
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ou solidrias, de origem privada, s vezes com projeco geral, outras vezes orientadas para um grupo determinado da populao. Estas iniciativas representam uma linha de actuao diferente, na medida em que no perseguem benefcios particulares, nem adoptam os mecanismos da competncia ou do poder para intervir, mas os da persuaso, a doao, o voluntariado e a cooperao. Este modelo de interveno aberto pode servir de elemento que contrapese as fraquezas do binmio Estado - Mercado. A importncia atribuda gratuidade permite compensar, em certa medida, as consequncias que derivam das decises adoptadas por motivos de lucro ou eleitoralistas. A sua independncia e compromisso perante os problemas sociais, torna-os em vigilantes potenciais da aco pblica e do mercado, chamando a ateno sobre eventuais problemas ticos ou sobre necessidades sociais emergentes, que carecem de interesse imediato para os sujeitos convencionais. A sua proximidade realidade facilita a identificao de problemas e a mobilizao de recursos que podem ser aplicados no processo econmico para a resoluo destes, assim como a prestao de determinados servios a um custo reduzido ou mesmo gratuito (o que pode ser interessante ter em considerao desde uma perspectiva da oferta e perante as dificuldades financeiras do Estado do Bem-estar). Junto com a famlia, constituem um factor de estabilizao, ou de amortecimento nas situaes de precariedade e deteriorao econmicos. A sua iniciativa contribui para reduzir a pobreza, tanto em intensidade como em extenso, tanto de forma directa como indirecta, em funo dos recursos que mobilizam, os empregos que criam, os custos que reduzem, etc. 5. A Situao em Portugal e Principais Tendncias Portugal regista um dos graus mais elevados de desigualdade na distribuio de rendimento na UE (Coeficiente de Gini: 38 e rcio S80/S20: 6,5) e os nveis de pobreza so tambm motivo de preocupao (16% para o conjunto da populao em 2006). A situao econmica e social de Portugal continua a ser frgil, o que reflecte os desequilbrios estruturais e deficincias a nvel de capital humano. Todos os grandes indicadores comprovam que a incluso social um problema preocupante. A taxa de risco de pobreza aps transferncias sociais das mais elevadas na UE (PT: 18%, EU: 16%), atingindo principalmente as crianas (PT: 21%; UE:19%) e os idosos (PT: 26%, UE: 19%). Ainda que o emprego seja uma poltica fundamental para a promoo da incluso social, por si s no suficiente. Na verdade, o nmero de pobres que trabalham considervel (PT: 11%, EU: 8%), o que reflecte os baixos salrios pagos e causa um problema social generalizado. A taxa de pobreza dos que trabalham mais elevada no caso dos trabalhadores a tempo parcial (29%) do que dos trabalhadores a tempo inteiro (9%) espelhando um mercado de trabalho altamente segmentado. 5.1. A Abordagem da Estratgia Nacional para a Proteco Social e a Incluso Social 20082010 A Estratgia Nacional para a Proteco Social e a Incluso Social 2008-2010 (ENPSIS 2008-2010) envolve recursos dispersos por vrias fontes e sedes institucionais, tendo em conta o seu carcter transversal e intersectorial. Para alm disso, importa referir o grande impulso que recebeu pelo facto de ter sido desenvolvida em estreita articulao com os objectivos e instrumentos definidos no mbito do Novo Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN) para o perodo 2007-2013. A Estratgia aplicada com base em dois eixos estratgicos de interveno e seis objectivos estratgicos. Um dos eixos prioritrios diz respeito ao impacto das alteraes demogrficas e integra trs objectivos estratgicos: (i) Apoiar a natalidade e a infncia; (ii) Apoiar a conciliao entre a actividade profissional, a vida pessoal e familiar; (iii) Promover o envelhecimento activo com qualidade e prevenir e apoiar a dependncia. O segundo eixo prioritrio pretende a promoo da incluso social e a reduo das desigualdades, atravs de trs objectivos estratgicos: (i) Promover a
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incluso social activa; (ii) melhorar as condies de vida em territrios vulnerveis; (iii) favorecer a incluso social dos grupos especficos, nomeadamente as pessoas com deficincia, os imigrantes e as minorias tnicas e as pessoas sem-abrigo. 5.2. Principais Desafios A promoo da incluso social, a preveno da pobreza e da excluso social e a inverso das tendncias demogrficas so desafios fundamentais da ENPSIS 2008-2010. As prioridades definidas e a seleco das medidas de poltica a implementar, obedece a uma mltipla orientao para a garantia de: (i) acessibilidade de todos os indivduos aos recursos, aos direitos, aos bens e servios; (ii) de adequao e qualidade das polticas, adaptando-as evoluo das necessidades e exigncias dos indivduos e das sociedades modernas; (iii) e de sustentabilidade e viabilidade financeira dos sistemas no longo prazo, promovendo uma utilizao racional dos recursos. Estas prioridades tentam responder actual situao social, num esforo por dar uma continuidade ao trabalho desenvolvido no plano anterior. A aposta num nmero mais reduzido de prioridades pode contribuir para uma maior operacionalidade da estratgia. A preocupao explcita relativamente necessidade de investir em mudanas estruturais e, ao mesmo tempo, dar prioridade a iniciativas especficas destinadas a determinados grupos coerente com os desafios que Portugal enfrenta em matria de pobreza e incluso social. Esta continuidade reflecte a necessidade de prosseguir as aces realizadas em resposta aos desafios identificados. No que diz respeito seleco dos objectivos da ENPSIS 2008-2010, estes apresentam algumas caractersticas positivas, com uma incidncia considervel em medidas transversais; no reforo de reas polticas anteriormente desenvolvidas (habitao) num conjunto significativo de novas medidas e na incorporao de aces dos Aores e da Madeira. Convm igualmente destacar a articulao com o Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN) e o contributo dos Fundos Estruturais. Globalmente, a actual estratgia nacional aborda os objectivos da vertente da incluso social e adopta uma abordagem transversal no que respeita s questes de igualdade entre homens e mulheres. A vertente da incluso social contm medidas especficas que visam a integrao de mais mulheres no mercado de trabalho. O facto de a lei consagrar uma maior partilha de responsabilidades familiares entre homens e mulheres, associado ao carcter cada vez mais obrigatrio desta possibilidade, poder fazer a diferena. 5.3. Anlise das Principais Medidas Polticas O conjunto das medidas adoptadas para a primeira prioridade foi complementado com medidas que tentam assegurar os direitos bsicos de cidadania de crianas e pessoas idosas. de sublinhar a importncia de se terem adoptado medidas aos diversos nveis, designadamente: rendimento, habitao, integrao no mercado de trabalho, educao, proviso de equipamentos sociais e servios. A descrio das medidas, assinalando os organismos responsveis e os beneficirios, o correspondente indicador para avaliao e, na maioria dos casos, o oramento atribudo s medidas outorga transparncia estratgia. Algumas destas medidas tomam em considerao questes estruturais significativas como o rendimento (aumento gradual do salrio mnimo e das prestaes de apoio durante a gravidez) e a habitao (custos com a habitao e programa de alojamento para os idosos). As medidas de apoio directo ao rendimento so interpretadas como valor acrescentado, considerando que Portugal um pas onde o salrio mdio ainda muito baixo e a proporo de trabalhadores pobres continua a ser elevada. Espera-se que estas iniciativas produzam efeitos globais, no incidindo apenas nas crianas e nos idosos.
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Por outro lado, as medidas relacionadas com o investimento em infra-estruturas sociais, para alm de afectarem de forma directa a crianas e populao idosa, poder fomentar um aumento da participao das mulheres no mercado de trabalho. o caso do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES). Tambm, deve ser referido o contributo da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) que, atravs de um novo modelo organizacional, presta cuidados continuados de sade e de apoio social a pessoas em situao de dependncia e com perda de autonomia. Porm, tendo em conta que a promoo do envelhecimento activo constitui um dos objectivos estratgicos direccionados ao impacto das alteraes demogrficas, a suficincia das medidas adoptadas neste sentido levanta dvidas. Por um lado, o acesso RNCCI restringido a pessoas que precisem de reabilitao e de recuperao global. Por outro, as restantes medidas adoptadas, incluindo as medidas preventivas a nvel de emprego e o programa PARES, no parecem constituir uma resposta suficiente para promover o envelhecimento activo na actual populao idosa. Relativamente segunda prioridade, que pretende corrigir as desvantagens nos processos de educao e de formao/qualificao, a maioria das medidas est relacionada com o Plano Nacional de Emprego e com a iniciativa Novas Oportunidades. As aces que tiveram incio num perodo anterior parecem estabilizadas (a rede de infra-estruturas de ensino pr-escolar, percursos curriculares alternativos, iniciativa Novas Oportunidades) e a principal caracterstica inovadora a introduo de medidas no mbito das tecnologias da informao e da comunicao, tais como o Plano Tecnolgico da Educao, Redes de Banda Larga e o Portal da Escola. Cabe salientar o alargamento da taxa de cobertura do ensino pr-escolar, a criao de percursos curriculares alternativos, mais cursos de educao e formao para os jovens e os territrios educativos de interveno prioritria. Isto deve ser interpretado como uma aposta na educao pr-escolar e uma tentativa de aumento dos nveis de qualificao dos jovens e dos adultos. Algumas medidas prevem o acesso s TIC para os grupos desfavorecidos, principalmente na escola ou em centros especiais de incluso (Centros de Incluso Social). Estes planos visam incluir as pessoas em risco de excluso em regimes de formao profissional. A respeito das TIC, observa-se tambm a ateno s pessoas com deficincia. No obstante, parece que a dimenso do gnero no foi tida em plena conta, em especial no que respeita s jovens mulheres e de origens sociais desfavorecidas. Para alm da fragilidade assinalada, no mbito da segunda prioridade, nota-se a falta de iniciativas de outra natureza e que so necessrias para melhor garantir que um maior nmero de crianas e jovens em geral e, em particular, aquelas e aqueles em risco de pobreza, consigam acabar a escolaridade obrigatria e at possam continuar o seu percurso no ensino superior. Esta falta diz respeito a medidas que fomentem um maior interesse pela aquisio de conhecimentos e a tomada de conscincia de que as qualificaes podero condicionar as oportunidades futuras. Com efeito, a evidncia revela que as medidas polticas dirigidas mudana de atitudes e comportamentos de mes e crianas ao longo do ensino primrio podem ser efectivas para reduzir as desigualdades que se produzem durante este perodo entre as crianas de famlias ricas e pobres e que condicionaro o futuro destas ltimas (Jenkins, 2010). Neste sentido, desde 2006, a European Childrens University Network (EUCU.NET) est a trabalhar para aproximar a universidade a crianas e jovens de todas as classes, envolvendo-os na tomada de deciso sobre o prprio futuro. Por ltimo, o conjunto de medidas ao abrigo da terceira prioridade para ultrapassar as discriminaes, reforando a integrao de grupos especficos, nomeadamente as pessoas com deficincia e incapacidade, os imigrantes e as minorias tnicas (ciganos), no s integra medidas especficas para estas categorias, mas tambm para as pessoas sem-abrigo. As medidas relativas aos imigrantes decorrem principalmente do Plano para a Integrao dos Imigrantes e referem centros de integrao, cursos de lnguas e apoio ao empreendedorismo. Quanto s pessoas com deficincia, a maioria das medidas destinadas a estas constitui um conjunto coerente (em matria de educao, qualificao, sade, integrao no mercado de trabalho, acessibilidade e aconselhamento jurdico) e em linha com o anterior plano nacional de aco, mas
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que continua a perpetuar a situao de dependncia e de risco de pobreza desta populao, em particular nos casos de deficincia severa. Apesar de que a experincia nos EUA e em diversos pases da Unio Europeia demonstra a necessidade de desenvolver iniciativas baseadas na Filosofia do Movimento de Vida Independente (MVI), que garantam o servio de assistncia pessoal, com vista a assegurar uma efectiva incluso da populao com deficincia (Arnau, Rodrguez-Picavea e Romaach, 2007; Rodrguez-Picavea e Romaach, 2006), este continua a ser um vazio na actual poltica de incluso e combate pobreza na populao com deficincia. 6. Concluses O Estado e as polticas pblicas tm uma grande responsabilidade na reduo da pobreza, nomeadamente atravs das transferncias sociais. A eficcia dessas transferncias sociais no partida uma garantia. Ela depende da coerncia e sustentabilidade estrutural do sistema de proteco existente. O Estado tem um papel intransfervel de forma a garantir que estas transferncias sociais so econmica e financeiramente sustentveis. Por isso, preciso acompanhar continuamente a evoluo do nosso sistema de proteco social, e corrigir as suas insuficincias e distores (Vasconcelos Ferreira, 2005). O sistema de proteco social constitui um dos principais instrumentos sobre os quais esta realidade tem maior impacto, quer pela presso que o envelhecimento populacional exerce ao nvel do seu financiamento, quer pelo maior esforo que requer no apoio na velhice e nos cuidados de sade. Neste sentido, as polticas econmicas, de emprego, de proteco social e de incluso social tm pontos de interseco e o seu desenho contribui para que sejam complementares e sinergticas, isto , para que no quadro da sua concretizao se reforcem mutuamente. A nova estratgia integrada de polticas sociais em Portugal est pensada nesta perspectiva, visando assegurar uma progresso paralela na criao de emprego, na competitividade e na coeso social. Em Portugal, as transferncias sociais reduzem a taxa de pobreza em cerca de 23%. Mas na Unio Europeia, em mdia, essa reduo de 38%, e em alguns pases ultrapassa os 60%. Ora, a capacidade de reduo da taxa de pobreza no depende apenas da dimenso quantitativa das transferncias, mas depende igualmente da qualidade social desse processo. Por isso, a diferenciao positiva das prestaes e, sobretudo, a capacidade de concentrar os recursos disponveis em transferncias direccionadas para as famlias em situao de pobreza mais severa, uma prioridade. Nesta comunicao vimos que, em oposio s estratgias que privilegiavam a distribuio generalizada dos recursos, atravs de aumentos indiferenciados de todas as penses de valores mais reduzidos, em Portugal optou-se por concentrar mais esses recursos, canalizando-os para os idosos mais pobres e sem outros recursos que no as penses baixas pagas pela Segurana Social. Em resultado disso mesmo, num ano, mais de 37.000 idosos j recebem uma prestao que lhes aumentou os seus rendimentos mensais em cerca de 30%. Outro exemplo diz respeito eficcia do Rendimento Social de Insero na reduo da intensidade da pobreza. Os estudos existentes indicam que, atravs desta prestao, cerca de 3% da populao v reduzida de forma duradoura a intensidade da sua situao de pobreza em cerca de 18%. E os dados mais recentes fazem mesmo pensar que este valor poder j ter ultrapassado, em mdia, os 20%. O papel do Estado no pode, pois, ser reduzido ao grande objectivo da reduo da taxa de pobreza, deve igualmente, e como prioridade primeira, dirigir-se severidade da pobreza. Para a coeso do sistema social portugus, o Plano Nacional de Aco para a Incluso identificou duas dimenses chave: a pobreza dos idosos e das crianas, e aponta duas preocupaes especficas: as pessoas com deficincia e as comunidades migrantes.

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Em Portugal, nem sempre as transferncias monetrias directas so o instrumento mais adequado: polticas de integrao inclusivas e a acessibilidade a uma moderna rede de servios e equipamentos sociais so factores determinantes. Essa prioridade hoje mais clara nas estratgias pblicas de combate pobreza e excluso em Portugal. Assim, como foi referido acima, se espera que as medidas relacionadas com o investimento em infra-estruturas sociais tenham impacto directo sobre a populao idosa e sobre as crianas, mas tambm indirecto sobre as mulheres. Outro aspecto relevante no caso portugus, face sua dimenso, a importncia social das transferncias indirectas para as famlias, no mbito da cooperao com as Instituies Particulares de Solidariedade Social, precisamente no quadro desta rede de equipamentos e servios sociais. No que diz respeito s medidas de combate excluso territorial, a actual estratgia continua a investir na interveno em territrios socialmente desfavorecidos a nvel urbano e rural, com o Programa de Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS), j lanado com o Plano Nacional de Aco para a Incluso 2006-2008 (PNAI, 2006-2008). Deve sublinhar-se o envolvimento das autarquias locais e de entidades de direito privado sem fins lucrativos neste programa. Contudo, apesar dos aspectos positivos mencionados, a actual estratgia nacional de combate pobreza tambm apresenta algumas fragilidades. No que diz respeito s crianas e jovens, a actual estratgia nacional no contempla qualquer medida que fomente a motivao, a mudana de atitude e de comportamentos nestas populaes, com o intuito de garantir a permanncia de crianas e jovens no sistema de ensino. Por outro lado, o objectivo estratgico de promoo do envelhecimento activo tem fundamentalmente um carcter preventivo para futuras populaes de pessoas idosas mas no tanto de interveno para a actual populao. Quanto s pessoas com deficincia, constata-se a insuficincia das medidas actuais para favorecer a plena cidadania desta populao, em particular nos casos de deficincia severa. Em resumo, a experincia do caso de Portugal revela um objectivo estratgico de cooperao do Estado com a sociedade civil que valoriza a proximidade ao cidado. Para alm disso, o esforo para promover o crescimento e o emprego e para melhorar as qualificaes e a proteco social, tentando mobilizar os diversos actores sociais, so pilares para uma sociedade inclusiva, mas estes devem ser complementados com novas medidas, de forma a garantir a plena cidadania dos grupos mais vulnerveis. 7. Bibliografia Alkire, S. e Santos, M.E. (2010), Multidimensional poverty ndex, Oxford Poverty and Human Development Initiative (disponibilizado on-line em www.ophi.org.uk/policy/multidimensionalpoverty-index - acedido em Julho de 2010). Alves, C. e Mendes, V. (2004), Self-Interest on Mutual Fund Management: Evidence from the Portuguese Market, FEP working-paper,162. Alves, N. (2009), Novos factos sobre a pobreza em Portugal, Boletim Econmico Banco de Portugal, primavera, pp. 125 154. Arnau, S., Rodrguez-Picavea, A. & Romaach, J. (2007), Asistencia Personal para la Vida Independiente y la promocin de la autonoma de las personas con diversidad funcional (discapacidad) en Espaa (disponibilizado on-line em http://www.minusval2000.com/relaciones/vidaindependiente/asistencia_personal_vida_independien te_y_promocion/index.html - acedido em Dezembro de 2008). Atkinson, A.B. (1989), Poverty and social security, Haverster Wheatsheaf.

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Maria Asensio Investigadora Principal na Unidade de Investigao e Consultoria do Instituto Nacional de Administrao desde 1997 e Professora de Cincias Polticas no Departamento de Sociologia da Universidade de vora desde 2008. Estudou Sociologia na Universidade Complutense de Madrid (1992) e realizou o Programa de Mestrado (1994) no Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales, Instituto Juan March, Madrid. Doutora em Cincias Polticas pela Universidad Autnoma de Madrid (2001) e Doutora Membro do Instituto Juan March (2001). Entre 2001 e 2008 foi Professora no Curso de Administrao Pblica da Faculdade de Direito na Universidade de Coimbra. Foi nomeada Assessora Poltica do Ministro da Sade (2005-2008) e Conselheira para a Igualdade do Ministrio da Sade (2005-2008). Desde 2008, coordena a Escola de Outono em Administrao Pblica do INA em cooperao com a UE (Universidade de vora) e a UTAD (Universidade de Trs-os-Montes e Alto Douro). Instituto Nacional de Administrao Palcio dos Marqueses de Pombal 2784-540 Oeiras Portugal Tel. +351 214 465 434 Fax +351 214 465 478 maria.asensio@ina.pt www.ina.pt Centro de Administrao e Polticas Pblicas (CAPP) Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas, Plo Universitrio do Alto da Ajuda, Rua Almerindo Lessa, 1300-663 Lisboa Portugal

Quadros
Quadro 1. Indicadores sociais baseados no rendimento Indicadores Incidncia da pobreza: taxa de risco de pobreza (aps as transferncias sociais) Definio Proporo de agregados familiares cujo rendimento inferior linha de pobreza, sendo esta linha ou limiar estabelecido em 40%, 50% ou 60% do rendimento mediano por adulto equivalente calculado para toda a populao. O rendimento por adulto equivalente obtido dividindo o rendimento lquido de cada famlia pela sua dimenso em nmero de adultos equivalentes e o peso atribudo a cada membro da famlia (escala de equivalncia modificada da OECD: peso de 1 para o primeiro adulto, 0,5 para os outros adultos e 0,3 para cada criana). Distncia mdia entre o rendimento da populao pobre e a respectiva linha de pobreza ou hiato mdio de pobreza normalizado. Quadrado da distncia mdia entre o rendimento da populao pobre e a respectiva linha de pobreza ou quadrado do hiato mdio de pobreza normalizado (implica atribuir maior peso aos indivduos pobres mais afastados da linha de pobreza).

Intensidade da pobreza

Severidade da Pobreza

Desigualdade na distribuio de rendimento: a) Coeficiente de Gini a) Relao entre a proporo acumulada da populao ordenada pelo nvel de rendimento recebido e a proporo acumulada do rendimento total recebido por esta populao. b) Rcio do rendimento total recebido pela populao com os rendimentos mais elevados (S80 ou quintil superior) e do rendimento total

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b) Rcio S80/S20 c)

recebido pela populao com os rendimentos mais baixos (S20 ou quintil inferior) Rcio do rendimento total recebido pela populao com os rendimentos mais elevados (S90 ou decil superior) e do rendimento total recebido pela populao com os rendimentos mais baixos (S10 ou decil inferior)

c)

Rcio S90/S10 Proporo de agregados familiares cujo rendimento inferior linha da pobreza no presente ano e pelo menos em dois dos trs anos precedentes.

Taxa de persistncia da pobreza

(Fonte: Atkinson, Marlier e Nolan, 2004:53; Alves, 2009:131)

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Quadro 2. Indicadores sociais de emprego, educao e sade Indicadores Coeso regional Taxa de desemprego de longa durao Definio Coeficiente de variao das taxas de desemprego ao nvel das NUTS II Proporo de populao em situao de desemprego prolongado (num perodo igual ou superior a um ano) relativamente ao total da populao activa Proporo da populao com idade entre 18 e 24 anos que atingiu o nvel 2 ou inferior, segundo a Classificao Internacional Normalizada da Educao, e que est fora do sistema de ensino e no est a frequentar formao nenhuma Nmero de anos que um indivduo pode esperar viver.

Taxa de abandono escolar

Esperana de vida (Fonte: Atkinson, Marlier e Nolan, 2004:53)

Resumo Para aumentar a coeso social e garantir a participao de todos os cidados e cidads na construo social das polticas pblicas, devem existir as condies e mecanismos apropriados. Neste sentido, deve ser dada especial ateno s populaes mais vulnerveis, entre elas, as pessoas em situao de excluso social e pobreza. O presente trabalho tem por objectivo efectuar uma reflexo das polticas pblicas no combate pobreza em Portugal. Para tal, em primeiro lugar so analisadas as principais estratgias polticas, atravs de quatro modelos explicativos bsicos, a saber: modelo de oferta, modelo de procura, modelo histrico-materialista e modelo histrico-institucional. Em segundo lugar, abordada a questo da medio da pobreza e de quais so os indicadores mais adequados para estimar a incidncia, a intensidade e a severidade da pobreza, bem como para desenhar polticas pblicas mais efectivas para a reduo da mesma. A seguir, identificam-se os principais modelos de interveno no combate pobreza. Por ltimo, analisada a Estratgia Nacional para a Proteco Social e a Incluso Social 2008-2010, que est ser implementada em Portugal, assinalando os aspectos positivos das medidas polticas adoptadas e algumas fragilidades identificadas. Palavras-chave: polticas pblicas; pobreza; incluso social; plena cidadania; Portugal Abstract To improve social cohesion and guarantee the participation of all the citizens in the process of the social elaboration of the public policies the necessary conditions and mechanisms must be available. In this sense, special attention must be paid to vulnerable populations, in particular, to people at risk of poverty and social exclusion. The aim of this paper is to analyze the public policies for combating poverty and social exclusion in Portugal. First, we analyze the main political strategies, through four basic explanatory models: the supply model, the demand model, the historical-materialist model and the historical-institutional model. Secondly, we tackle the issue of the measurement of poverty and what is the more appropriate set of indicators to make a better estimation of poverty incidence, intensity and severity, as well as to develop more effective public policies for reducing poverty. Afterwards, we identify the main models of public intervention in combating poverty. Finally, it is made a review of the National Strategy for Social Protection and Social Inclusion 2008-2010, which is being
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implemented in Portugal. To this respect, the positive aspects of the political measures adopted are pointed as well as some weaknesses that have been identified. Key-words: public policies; poverty; social inclusion; full citizenship; Portugal

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