Porzecanski, Rafael. Tipos de democracia, polticas econmicas y equidad social en Amrica Latina.

Informe final del concurso: Democracia, derechos sociales y equidad; y Estado, poltica y conflictos sociales. Programa Regional de Becas CLACSO. Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/1999/porze.pdf Como citar este documento BIBLIOTECA VIRTUAL DE CIENCIAS SOCIALES DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE, DE LA RED DE CENTROS MIEMBROS DE CLACSO http://www.clacso.org.ar/biblioteca

TIPOS DE DEMOCRACIA, POLITICAS ECONOMICAS Y EQUIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA * Autor: Rafael Porzecanski

BECAS CLACSO-ASDI PARA JOVENES INVESTIGADORES

Montevideo, 19 de enero de 2000

Introduccini

Los distintos circuitos polticos y acadmicos vinculados a Amrica Latina coinciden en que desde la dcada del ochenta se ha acentuado la desigualdad econmica en la regin. Asimismo, tambin se admite unnimemente que esta situacin reviste especial gravedad, ya que estamos hablando de la regin ms inequitativa del mundo, ya que buena parte de la desigualdad se encuentra explicada por la brecha entre el 10% ms rico y el 90% restante de la poblacin, y ya que los altos niveles de pobreza que afectan a la mayora de los pases del rea, descenderan notoriamente con una mejor distribucin de los recursos. Entre los datos que mejor ilustran la crtica evolucin distributiva de Amrica Latina, cabe referirse a aquellos proporcionados por Juan Luis Londoo y Miguel Szkely en algunos de sus ms recientes trabajos (1997; 1998). Segn estos autores, en 1970 el 1% ms rico de la poblacin latinoamericana obtena un ingreso 363 veces mayor al del 1% ms pobre. Sin embargo, para 1995 la diferencia entre los ingresos percibidos por estos dos sectores poblacionales haba pasado a ser de 417 veces. De igual manera, Szkely y Londoo estiman que si bien desde 1970 hasta 1982 el Indice de Gini descendi cerca de tres puntos, volvi a elevarse en los aos siguientes, eliminando y contrarrestando los posibles progresos distributivos acaecidos. Otros autores como Oscar Altimir (1997; 1998) y Albert Berry (1997; 1998) concuerdan en sealar una evolucin negativa durante las ltimas dos dcadas, pero dibujan un panorama an ms crtico ya que consideran ms probable que la distribucin durante los setenta no haya mejorado.ii Por su parte, el Informe sobre Progreso Econmico y Social (IPES) del BID (1998) establece que el 25% de los ingresos es absorbido solamente por el 5% de los latinoamericanos, mientras que el 30% ms pobre de la poblacin recibe apenas un 7,5% de los ingresos. Estas estimaciones son an ms impactantes si tenemos en cuenta las distribuciones de otras regiones. En los pases del Sudeste asitico, por ejemplo, el 5% ms rico de la poblacin estara recibiendo cerca de un 16% de los ingresos y el 30% ms pobre alrededor de un 12%, mientras que en los pases desarrollados ambas partes de la poblacin recibiran aproximadamente un 13% de los ingresos. Por estas diferencias, el BID estima que si Amrica Latina poseyera los patrones distributivos de estas regiones, su pobreza sera una quinta parte de la que actualmente posee (alrededor de un 35% segn los clculos tanto del BID como de la CEPAL). Ahora bien, aunque una mirada general al comportamiento reciente de la equidad en Amrica Latina recoge un saldo indiscutiblemente negativo, tambin es cierto que todos los estudios con perfil comparativo revelan que existen diferencias significativas entre varias naciones de la regin, ya que algunas se apartan parcial o totalmente de la pauta predominante de regresin distributiva y niveles altos de desigualdad y otras se ajustan bastante bien a dicha pauta (Altimir, 1997; Berry, 1997; BID, 1998; Birdsall, Ross y Sabot, 1994; CEPAL, 1994, 1995, 1998; Lustig, 1995; Morley 1995; Szkely y Londoo, 1997, 1998; Szkely e Hilgert, 2000). Dichas diferencias, por cierto, merecen constituirse en uno de los principales focos de investigacin de las ciencias sociales latinoamericanas, ya que tanto el mejoramiento de la extrema desigualdad regional como la prevencin de nuevos incrementos de la misma, ser ms probable si existe un mejor conocimiento de los mecanismos que la generan, o por el contrario, la mejoran o la contienen en bajos niveles. El presente estudio pretender contribuir con dicha tarea a travs de la utilizacin de un modelo analtico que incorpora algunas claves polticas y econmicas para explicar las semejanzas y diferencias de los comportamientos distributivos recientes de seis naciones de la regin: Uruguay, Costa Rica, Chile, Bolivia, Argentina

y Brasil. Ms especficamente, el trabajo perseguir el cumplimiento de dos grandes tareas. La primera de ellas consiste en examinar las variaciones en los contenidos y ritmos de las polticas econmicas ejecutadas recientemente en las seis naciones nombradas, y exhibir cmo dichas variaciones han contribuido a explicar las respectivas evoluciones de la desigualdad. El segundo propsito, entretanto, radica en analizar si las caractersticas de los regmenes democrticos que existen en los citados pases desde inicios (Costa Rica), mediados (Uruguay, Argentina, Brasil y Bolivia) o finales de los ochenta (Chile), constituyen claves explicativas de sus rutas de poltica econmica escogidas y por tanto, si contribuyen tambin a explicar sus particulares performances en materia de equidad. Para justificar este singular acercamiento terico-metodlogico es necesario responder dos interrogantes. En primer lugar, por qu ensayar una explicacin de las variaciones en desigualdad a travs de factores explicativos vinculados a las polticas econmicas? En relacin a este punto, hay que sealar que la mayora de trabajos que han intentado averiguar las razones por las que Amrica Latina ha transitado por una senda distributiva tan negativa en estos ltimos tiempos, han concentrado su atencin en las reformas y ajustes aplicados por las distintas naciones que la componen.iii Esto es as, porque los virajes econmicos ocurridos recientemente han tenido un impacto muy fuerte sobre variables directamente vinculadas con la distribucin de los ingresos, tales como el crecimiento, la volatilidad, el salario real, la inflacin, el desempleo y las cuentas pblicas. En trminos generales, puede decirse que desde la dcada del ochenta ha comenzado a predominar en Amrica Latina un nuevo modelo de acumulacin cuyas primeras grandes seales aparecieron en los setenta en Chile y en menor medida en Uruguay y Argentina- enfticamente dirigido al estmulo del sector privado, la reduccin del peso del Estado, la apertura de los mercados, la flexibilizacin del mercado laboral, la liberalizacin del sistema financiero y el pasaje de una estructura tributaria progresiva a una estructura tributaria neutral.iv No obstante, as como es indudable que la inmensa mayora de los pases han terminado optando por el modelo neoliberal, tambin es cierto que este proceso de transformacin econmica se ha hecho de manera dispar tanto en la forma como en los tiempos y ritmos de implementacin. Por ejemplo, no puede asemejarse la drstica experiencia pionera de ajuste neoliberal de los primeros aos del Chile pinochetista con el proceso de reformas comparativamente lento y zigzagueante que ha tenido lugar en Venezuela. Adems, mientras algunas sociedades han adoptado consecuentemente el esquema neoliberal desde principios e inclusive desde antes de la dcada del ochenta, otras llegaron a este modelo despus de la experimentacin de otra clase de polticas. Indudablemente, los casos ms destacados dentro de este ltimo grupo son Argentina, Brasil y Per, quienes sobre mediados de los ochenta y hasta el final de esa dcada, se decidieron por un enfoque notoriamente divergente de la matriz neoliberalv y que, a grandes trazos, procur hacer frente a los altos niveles de inflacin existentes sin provocar recesiones, sin implantar drsticas reformas en las instituciones econmicas e intentando evitar costos sociales de magnitud. Por lo tanto, en vista de las disparidades notorias entre varias naciones regionales en lo que refiere a sus rutas o ritmos de poltica pblica escogidos, este trabajo analizar cmo estas disparidades ayudan a entender las distintas tendencias distributivas de los pases seleccionados. Ms especficamente, procurar responderse si las estrategias gradualistas de poltica econmica han tenido impactos distributivos diferenciales respecto a las polticas de shock, si los pases que se han hecho

ortodoxamente neoliberales han evolucionado diferencialmente de aquellos reformadores parciales, y si los costos pagados por aquellas naciones de la muestra que ensayaron experimentos heterodoxos en los ochenta difirieron de aquellos pagados por los casos que han estado implementando con relativa coherencia el modelo neoliberal durante las ltimas dcadas. Con respecto a la segunda pregunta a resolver, por qu incorporar tambin a la poltica (y ms especficamente a la variable tipo de rgimen democrtico) como clave explicativa de la desigualdad? En este sentido, se considera que el estudio de las instituciones polticas en tanto elementos explicativos del desarrollo econmico-social de las naciones (Filgueira, 1997; Przeworski, 1997; Haggard, 1990; Evans, 1992), ha constituido una estrategia analtica muy fructfera y que merece ser ensayada para aproximarse al problema propuesto. Dentro de esta perspectiva, este trabajo recoge las hiptesis formuladas por autores como Filgueira (1997), Lanzaro (1998) y ODonnell (1997) y que sostienen que existen claves diferenciales entre algunos de los sistemas democrticos de la regin que habran incidido fuertemente en las distintas selecciones de poltica pblica y por ende en los respectivos procesos de redistribucin de los recursos.vi Entre estas claves con posible impacto econmico-distributivo podran nombrarse los formatos de incorporacin ciudadana, el grado de concentracin del poder poltico en el Ejecutivo y los patrones de accin poltica institucionalizados. Por otra parte, aunque han existido diversos intentos de categorizacin de estos tipos de democracia, parece claro que el panorama puede dividirse en dos grandes patrones de funcionamiento. Uno de dichos patrones, generalmente denominado como hbrido, delegativo o hiperpresidencialista, se caracterizara por un Poder Ejecutivo con una notoria supremaca sobre las otras agencias estatales (baja institucionalizacin de los checks and balances), por modalidades decisorias ancladas generalmente en el presidente y sus equipos tecnocrticos y por niveles relativamente bajos de participacin ciudadana. Por el contrario, bajo el otro polo democrtico -llamado usualmente representativo, pluralista o formalmente institucionalizado- instituciones como el Congreso, el Poder Judicial y los partidos polticos cumpliran una funcin mucho ms decisiva en el diseo de las polticas, mientras que las organizaciones sociales y la ciudadana en general tendran mayores canales de acceso al poder decisorio as como niveles significativos de intervencin poltica. En definitiva, la evidencia a presentar a continuacin analizar si aquellos pases de la muestra prximos al patrn poltico representativo han culminado llevando a cabo lneas de polticas pblica con costos distributivos diferenciales respecto a aquellos casos cercanos a la pauta de funcionamiento delegativa.vii De manera ms general, este artculo pretende constituir un nuevo aporte a aquella literatura reciente que ha estudiado de diversas formas cmo las instituciones polticas moldean, restringen y determinan la adopcin de ciertas directrices econmicas y cmo intervienen en el diseo, mantenimiento o construccin de determinadas matrices societales.

I. Repasando la evolucin de la desigualdad en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Como se sealara anteriormenteviii, una de las razones fundamentales por las que Uruguay, Chile, Costa Rica, Bolivia, Brasil y Argentina, culminaron como los casos a ser investigados, es porque durante sus aos recientes de gestin democrtica existieron

disparidades distributivas entre ellos (o mejor dicho entre algunos de ellos) que merecen ser explicadas. Para comenzar, y tal como muestra el cuadro 1, Costa Rica y Uruguay se diferencian del resto de la muestra por haber presentado una pauta con tendencia a la estabilidad o con leves modificaciones dentro de niveles de desigualdad bajos o medianamente bajos. Para Costa Rica nico de nuestros casos que no sufri interrupciones autoritarias durante la dcada del setenta-, la informacin disponible sugiere un descenso de la inequidad en los primeros aos de la dcada del ochenta, un posterior incremento en el perodo 1985-1988 (el Indice de Gini se elev entre 3 y 4 puntos) y una posterior tendencia a la estabilidad. El balance presenta pues un saldo de estabilidad o leve incremento de la desigualdad y contina dejando a Costa Rica dentro del grupo de pases regionales con mejor estructura distributiva y alejado de la pauta de gran ensanchamiento de las diferenciales de ingreso que caracteriz a muchas otras naciones del rea. De manera similar, en el Uruguay post-dictatorial (1985 en adelante) ha predominado la estabilidad de la situacin distributiva con un posible mejoramiento leve luego de la aguda crisis socioeconmica del trienio 1982-1984. Si tenemos en cuenta que en los aos de rgimen militar (1973-1984) se estima un incremento significativo de la desigualdad, un balance agregado de las tres ltimas dcadas arroja un empeoramiento de la situacin.ix No obstante, a pesar de que los costos sociales pagados durante la dictadura militar no pudieron ser totalmente revertidos, desde su recuperacin democrtica Uruguay ha conseguido permanecer como el pas con desigualdad ms baja en Amrica Latina, mantenerse ms cercano a los patrones distributivos de otras regiones que a los de sus vecinos regionales y evitar al contrario que otros casos- nuevos aumentos de la inequidad.x Mientras tanto, a diferencia de Uruguay y Costa Rica, el repaso de la evolucin distributiva de Argentina y Brasil desde que estos pases recuperaron sus sistemas democrticos (1983 y 1984 respectivamente) marca una pauta claramente negativa. En el caso argentino, el saldo global indica que durante las distintas administraciones sucesoras de la dictadura militar (1976-1983) no slo no se logr recuperar parte del terreno perdido durante dicho rgimenxi, sino que incluso los niveles de desigualdad empeoraron con tal crudeza que este pas dej de ser definitivamente parte del pequeo grupo de naciones latinoamericanas con mejor situacin distributiva.xii En efecto, los datos disponibles exhiben que desde la restauracin democrtica, el nico perodo en que la desigualdad podra haber tenido un comportamiento favorable habra sido el de 1991-1992, pero dicho lapso fue claramente contrarrestado por los aumentos de la inequidad generados durante los aos 1987-1989 y durante el quinquenio 1993-1997. Respecto a Brasil, la clara negatividad de su situacin est dada por haber reiniciado su democracia con uno de los niveles ms altos de desigualdad, no slo en trminos regionales sino tambin mundiales, y por haberlos incrementado an ms con el correr de los aos. En efecto, los estudios disponibles sugieren que desde la segunda mitad de la dcada del ochenta hasta la actualidad, el Indice de Gini brasileo se habra incrementado entre 2 y 3 puntos. Por ltimo, debe destacarse que tanto Chile como Bolivia operan como aguas divisorias entre los dos grupos de pases mencionados. En relacin a Chile, los datos sugieren un comportamiento de la desigualdad ms bien estable con una posible leve mejora en los primeros aos de recuperacin democrtica (1990-1992), lo que le diferencia, por ejemplo, del caso brasileo. No

obstante, esta tendencia a la estabilidad o mnima mejora no puede ser leda de la misma manera que en Uruguay y Costa Rica, ya que los niveles de inequidad heredados de la prolongada dictadura militar (1973-1989) son indiscutiblemente altos.xiii Bolivia, por su parte, es el caso que presenta mayores dificultades para evaluar el comportamiento de su desigualdad desde la recuperacin democrtica (1982), por la escasez de estudios disponibles y por la falta de precisin y alcance de los datos relevados. Dentro de las fuentes consultadas, las ms tiles son los Panoramas Sociales de CEPAL (1997, 1998) y un reciente estudio dirigido por Samuel Morley y citado por Barbara Stallings (2000). Sin embargo, un obstculo mayor es que los datos de CEPAL y Morley referidos a los primeros aos de la dcada del noventa sealan tendencias opuestas. En efecto, mientras CEPAL sostiene que ocurri un fuerte descenso de la desigualdad en esta etapa, Morley presenta cifras que indican un incremento del Indice de Gini (ver Cuadro 1). Ello, por lo tanto, genera la necesidad de inclinarse por una u otra de las estimaciones. En este trabajo se considera que la hiptesis ms probable es aquella sostenida por Brbara Stallings (2000) y Luis Jemio (1999) y que apoya la tendencia presentada por Morley. Segn estos autores, la desigualdad habra mejorado en los ltimos aos de la dcada del ochenta como consecuencia del abatimiento de la hiperinflacin heredada de los primeros aos de la dcada, mientras que habra empeorado progresivamente en los noventa por efecto del ensanchamiento de la brecha en los salarios de los trabajadores calificados y los no calificados.xiv No obstante, el descenso de 16 puntos en el Indice Gini presentado por Morley para el perodo 1985-1989 parece muy excesivo puesto que para que en un lapso tan corto ocurra un cambio tan significativo tendra que acontecer una completa revolucin en la tenencia de los recursos productivos y en el funcionamiento del mercado laboral, lo cual (ms all de algunos cambios econmicos muy destacables) no ocurri. De todas maneras, lo ms importante es rescatar que aceptando como vlida la tendencia (aunque no la magnitud de los datos) presentada por Morley, el caso boliviano se ubicara entre medio de los pases con mejor y peor evolucin distributiva de la muestra, ya que aunque contina estando muy lejos de los niveles de desigualdad de las naciones comparativamente virtuosas, tampoco puede ser ubicado junto con aquellos pases que presentaron un saldo de sostenido incremento de la inequidad.xv II. Las polticas econmicas y su injerencia en los distintos saldos distributivos Habiendo exhibido que las naciones analizadas presentan variaciones significativas en su comportamiento distributivo durante las ltimas administraciones democrticas, cabe abordar el primer objetivo planteado: responder si las diferencias en los tipos y modos de implementacin de las polticas econmicas seguidas por estas naciones, han tenido que ver con sus referidas variaciones en trminos de desigualdad. En este sentido, este estudio concluye que dicha respuesta debe ser afirmativa. Para justificar tal conclusin se desarrollarn dos pasos. En primer lugar, se exhibir que han habido divergencias entre las naciones en relacin a aquellos indicadores macroeconmicos sensibles al comportamiento de las polticas pblicas y con fuerte impacto en la evolucin de la equidad (inflacin, salarios reales, crecimiento, etc.). xvi En segundo lugar, se mostrar cules han sido las variaciones fundamentales de poltica pblica entre los casos estudiados, y cmo dichas variaciones repercutieron sobre los referidos indicadores econmicos con incidencia sobre la desigualdad.

Con respecto al primer punto, parece claro que el comportamiento macroeconmico constituye un importante elemento explicativo de las fuertes diferencias distributivas existentes entre Uruguay y Costa Rica, de un lado, y Brasil y Argentina, del otro. Repasando la evidencia disponible para cada uno de estos casos, la evolucin macroeconmica del Uruguay sugiere que la misma colabor para el mantenimiento de los niveles relativamente bajos de desigualdad e incluso para el probable leve mejoramiento ocurrido durante el comienzo de la gestin democrtica. De hecho, aunque el desempleo se haya incrementado algunos puntos en el correr de las tres administraciones democrticas (Julio Mara Sanguinetti, 1985-1990; Luis Alberto Lacalle 1990-1995; Julio Mara Sanguinetti, 1995-2000), otros indicadores como el salario real, los ingresos medios reales, el crecimiento econmico y la inflacin (esta ltima a partir de 1990) han tenido un comportamiento global favorable. Por cierto, antes de echar campanas al vuelo e imaginar un pas paradisaco, hay que tener en cuenta que en este mismo perodo han existido algunos lapsos cortos especialmente crticos (buenos ejemplos son los aos 1995 y 1999) y que la economa uruguaya an debe, entre otras cosas, consolidar un perfil exportador diversificado y con peso significativo de productos con alto valor agregado. Sin embargo, an admitiendo estos debes, es evidente que al contrario de otros pases regionales Uruguay ha logrado, por ejemplo, esquivar grandes crisis recesivas y/o hiperinflacionarias as como un aumento explosivo del desempleo. De manera similar, y despus de enfrentar como la mayora de naciones regionales la dura crisis de 1982, Costa Rica ha logrado en los ltimos lustros retomar la senda del crecimiento econmico, propiciar un comportamiento agregado favorable de sus salarios reales (mnimos y medios), mantener en bajos niveles las tasas inflacionarias y de desempleo, e incluso provocar una disminucin de la brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados. Adicionalmente, y siguiendo la informacin aportada por Trejos, se ha producido un ganancia de participacin de los salarios en el ingreso nacional, a costa del pago al capital, quien perdi cinco puntos porcentuales en el perodo (1987-1996), junto a una expansin del acervo del trabajo calificado o capital humano y por tanto se ha tambin construido una base favorable para encontrar mejoras en la distribucin del ingreso entre los distintos perceptores o al menos para no apoyar procesos de concentracin. (Trejos, 1999: pp. 74). Mientras tanto, los datos sobre el caso argentino permiten sostener que el comportamiento regresivo de los indicadores de desigualdad se debe, al menos parcialmente, a la evolucin negativa de diversos indicadores econmicos. En primer lugar, la referida acentuacin de la desigualdad en los ltimos aos de la dcada del ochenta parece estar debida en muy buena medida al comportamiento de tres variables: a) la inflacin, que despus de haber sido controlada en el perodo 1985-1987 repunt progresivamente y se aceler de manera dramtica en 1989. Como seala Marshall en 1987-1990, en especial, slo aquellos que pudieron rpidamente ajustar sus precios fueron capaces de evitar o minimizar las prdidas de ingreso; los dependientes de salarios y pensiones, con ingresos relativamente fijos, estuvieron entre los principales perdedores en el perodo inflacionario. (Marshall, 1998: pp. 102); b) el crecimiento econmico, que experiment cadas cada vez ms bruscas, hasta el punto de registrar en 1989 el PBI per cpita ms bajo de la dcada; y c) los salarios reales, que despus de haberse recuperado con el advenimiento de la democracia, tambin comenzaron a descender de forma notoria y a perder peso en el producto nacional. Mientras tanto, acerca del repunte de la desigualdad ocurrido durante el perodo 1992-1997, hay que consignar que los altos costos generados por el incremento sustancial del desempleo

desde el comienzo de dicho perodo posiblemente superaron los beneficios distributivos que se produjeron gracias al control eficaz de la inflacin y, complementariamente, a la reactivacin de la economa desde 1991. Por ltimo, en Brasil la conservacin e incluso el incremento de los altsimos niveles de desigualdad heredados del gobierno militar, probablemente tengan como factores explicativos importantes la subida notoria de la inflacin en el perodo 19851990 y su mantenimiento en niveles muy altos hasta 1994, la magra performance en trminos de crecimiento (el PBI per cpita se mantuvo estancado en el perodo 1985-90 y evolucion negativamente hasta 1992) y la evolucin inestable (con aos marcadamente negativos) de los salarios reales. Por otra parte, en el perodo 1994-1998, a excepcin del desempleo (que subi unos pocos puntos), los indicadores econmicos con impacto en la equidad se comportaron mucho ms favorablemente con lo cual se gener un mejor contexto para lograr mejoras de la situacin distributiva. Sin embargo, los datos actualmente disponibles sugieren que dicho escenario no repercuti demasiado favorablemente sobre los indicadores de desigualdad (que parecen haberse mantenido en sus niveles previos), por lo cual, el caso brasileo parece confirmar la hiptesis de Altimir (1997) que establece que la desigualdad aumenta fcilmente en contextos recesivos e inflacionarios pero que no desciende con la misma simpleza en marcos de recuperacin y estabilizacin. Entretanto, ingresando en el anlisis de los dos restantes casos de la muestra, en Chile el saldo econmico dejado por las dos administraciones democrticas postpinochetistas, exhibe el alcance de las tasas de crecimiento ms altas y sostenidas de la regin, la recuperacin notoria de los salarios reales mnimos y promediales, el descenso a niveles muy bajos de las tasas de desempleo y el mantenimiento a raya de la inflacin, gracias a la promocin relativamente exitosa de una economa basada en las exportaciones y en la diversificacin de su produccin y gracias a la construccin de un Estado sano en trminos fiscales. Conectando esta informacin con aquella referida a la evolucin distributiva, este peculiar comportamiento econmico parece pues responsable importante de que no hayan existido nuevos incrementos de la desigualdad. Sin embargo, tambin hay que concluir que el singular xito econmico chileno no ha logrado revertir los altos niveles de inequidad dejados por el rgimen pinochetista. Para dar cuenta de esta situacin, este trabajo sugiere dos explicaciones complementarias. En primer lugar, es posible que el crecimiento de los salarios reales, la aceleracin del producto per cpita y el descenso todava ms marcado de la inflacin hayan tenido incidencia favorable sobre la desigualdad pero que hayan sido contrarrestados por el comportamiento de otro indicador con indudable injerencia en trminos distributivos: la brecha salarial. Segn el estudio de Stallings (2000) dicha brecha se habra agrandado, puesto que los trabajadores universitarios ampliaron sus diferencias con los trabajadores no calificados y ms an con aquellos con niveles de enseanza media. En segundo lugar, y como se ha sugerido en relacin a Brasil, es probable que la recesin, la inestabilidad y la inflacin tengan un efecto ms marcado sobre la distribucin que la recuperacin y/o aceleracin del bienestar econmico. Por ltimo, respecto al caso boliviano (y como se ha dicho anteriormente), los datos disponibles sugieren que los aos de reduccin de la desigualdad (1985 hasta 1989 aproximadamente) estn vinculados a un descenso sustancial de la tasa inflacionaria y complementariamente al crecimiento de los salarios reales y a la tibia reactivacin econmica ocurridos desde 1987. Estos hechos, parecen haber contrarrestado efectivamente el aumento de algunos puntos ocurrido en la tasa de desempleo. Asimismo, cabe reiterar que durante la dcada del noventa, el ensanchamiento de la brecha salarial que se haba iniciado en los ochenta- y el

crecimiento del sector informal probablemente hayan revertido en muy buena medida los logros en equidad alcanzados previamente. Segn el estudio de Jemio (1999), en el perodo 1985-1996 el crecimiento de las remuneraciones reales de los trabajadores calificados fue del 302,4%, mientras que aquel correspondiente a las remuneraciones de los no calificados fue del 156,1%. Adems, Jemio estima que el empleo informal aument del 25% al 30% en este mismo perodo. Por lo tanto, puede concluirse que tambin en relacin al caso boliviano existen variables macroeconmicas que podran explicar parte de las luces y las sombras de su evolucin distributiva.

Cuadro 2: Evolucin del PBI P/Cpita en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (en porcentajes).
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Uruguay 1970-80 1980-85 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 0,9 -3,1 -6,4 3,8 1,8 -3 -7,5 -1 6 7,5 4,4 6,9 -4,4 3 6,6 1,3 -4,4 -3,4 -4,9 0,1 0,5 0,4 0,2 1,7 -0,8 1,7 2,2 2,2 2 1,8 6,1 -1,2 5,7 5,5 1,6 -2 1,4 -6,1 -0,8 -1,8 3 4,7 2,7 1,4 2,4 0,9 -1,9 0,5 4 3,9 5,7 8 0,3 4,1 9,1 4,8 3,5 7,4 5,2 4,9 2,6 -2,7 -2,1 2,3 1,6 0,4 2,6 0,8 -1,4 3,7 2,5 1,1 -0,6 -3,2 0,8 2,3 -3,8 1 7,7 7,3 -0,7 0,9 0,2 1 6,6 2,4 4,7 -2,7 4,3 4,3

Fuente: CEPAL (1992 y 1998). 1970- 1991 Dlares constantes 1980; 1992-1997 Dlares constantes 1995

Cuadro 3: Evolucin del desempleo en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (en porcentajes).
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Uruguay Prom. Regional 1980 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2,6 4,6 6,1 5,6 5,9 6,3 7,5 7,5 6,5 7 9,6 11,5 17,5 17,2 14,9 13,2 6,9 5,8 7 7,2 11,6 10,2 7,3 5,8 5,4 5,8 3,1 3,6 3,5 4,4 6,3 7,1 5,3 3,6 3,7 3,8 3,3 4,3 4,8 5,8 5,4 5,1 4,6 5,4 5,6 7,8 11,7 18,5 17,2 13,1 11,9 10,2 7,2 6,5 8,2 6,7 6,5 7,8 7,4 6,4 6,1 6,1 6 6,6 6,7 6,7 5,9 6,3 3,7 5,4 6 4,3 4 4,3 5,7 6,6 5,9 5,4 7,4 14 13,1 10,7 9,3 9,1 8,6 9,2 8,9 9 8,4 9,2 10,8 12,6 11,5 10 6,2 7,3 5,8 5,8 6,3 6,3 6,4 7,3 7,7

Fuente: CEPAL (1992 y 1998)

Cuadro 4: Evolucin de los Precios al Consumidor en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (en porcentajes).
Argentina Bolivia Brasil Chile C. Rica Uruguay 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 672 90 131 343 3.079 2.314 173 23 11 4 3 0 0 1 -1 11.748 276 15 16 15 17 21 12 9 8 10 10 7 42 227 145 230 682 1.287 2.968 441 1.000 2.148 2.669 84 15 4 3 3 31 19 20 15 17 26 22 15 12 12 8 7 6 4,7 3,8 15 12 17 21 17 19 29 22 10 14 23 18 11 12 11 72 76 64 62 81 113 102 69 54 45 42 28 15 9 6

Fuente: CEPAL (1992 y 1998)

Cuadro 5: Evolucin de los salarios medios reales en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay (en porcentajes).
Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Uruguay 1987 1988 1989 1990 -5,4 -5,5 0,1 -8,9 29,3 23,9 8,6 2,4 -23,4 -1,6 30,6 -42,7 -0,2 6,5 1,9 1,8 -0,9 -1,4 4,1 2,4 4,7 1,5 -0,4 -7,3 1991 1992 1993 1994 1995 1996 -11,2 -5 -1,6 0,7 -1,3 -6,6 4 6,7 7,9 1,1 -1 14,9 5,3 -1,4 -16 8,5 7 4,9 4,5 3,5 4,5 4,1 4,5 -2,4 0,8 8,7 1,9 -2,1 3,1 3,8 2,2 4,8 0,9 -2,9 0,6

Fuente: BID (1997)

Con relacin al segundo paso explicativo, la conclusin ms destacable es que

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aquellas administraciones democrticas que optaron por aplicar sus polticas pblicas de forma gradual e incremental tendieron a generar mejores resultados econmicodistributivos que aquellas otras administraciones donde prevaleci la estrategia de shock y drasticidad. Claramente, los datos disponibles marcan que Costa Rica, Uruguay, Brasil y Argentina se ajustan bien a esta tendencia, mientras que deben realizarse mayores matices en relacin a Chile y Bolivia. Respecto a los casos de Uruguay y Costa Rica, ambos pases han optado por continuar la ruta de desarrollo neoliberal, tal como diversos analistas lo han sealado y tal como expresa la evolucin del Indice de Reformas Estructurales del BID (1997). Sin embargo, la evidencia tambin indica que los procesos de liberalizacin fueron realizados de forma gradual y parcial y que dicho estilo de llevar a cabo las reformas, gener condiciones favorables para que la desigualdad permaneciera en bajos niveles. Para comenzar, en ambos pases hay evidencias notorias de apertura comercial en estos ltimos tiempos, as como de las dificultades que la misma ha generado. En Uruguay, por ejemplo, es probable que parte del aumento del desempleo est debido a la crtica situacin de muchas empresas perjudicadas por la reduccin arancelaria y por otras medidas de liberalizacin comercial. Sin embargo, en trminos comparativos a otras experiencias de desmantelamiento drstico de la proteccin, es indudable que tanto Costa Rica como Uruguay realizaron paulatinamente los procesos de liberalizacin, dando as un mayor margen de adaptacin a las empresas y trabajadores anteriormente dependientes del Modelo de Industrializacin Sustitutiva. Como prueba de la incrementalidad de la reforma comercial en ambos pases, en Uruguay el arancel promedio fue reducindose paulatinamente desde la recuperacin democrtica (aunque cobrara un mayor mpetu durante el gobierno de Lacalle) de niveles cercanos al 45% al 11% (Lora, 1998: pp. 29). En Costa Rica, mientras tanto, de 1986 a 1990 se realiz una reduccin arancelaria gradual, establecindose tres aos para alcanzar un arancel mximo de 40% sobre bienes de consumo y un arancel mximo de 20% sobre bienes de capital e insumos (la nica excepcin la constituyen los textiles, puesto que all la desgravacin fue ms lenta). Mientras tanto, en el perodo 1991-1994 se llev a cabo un segundo proceso de desgravacin hasta llegar a un piso del 5% y un techo del 20%, con algunas excepciones y con perodos limitados donde la situacin fiscal oblig a incrementos temporales de los aranceles o de impuestos relacionados (especficos de consumo) (Trejos, 1999: pp. 29). Por otra parte, tambin hay evidencia de que tanto Costa Rica como Uruguay lograron evitar los fuertes incrementos de la desigualdad que suelen ocurrir cuando las empresas pblicas se traspasan velozmente al sector privado, puesto que las reformas del sector pblico en ambas naciones terminaron siendo parciales y cautelosas. En el caso de Costa Rica, existieron cambios subrayables como la aprobacin en 1984 de una Ley de Equilibrio Financiero, marco jurdico que permitira la posterior liquidacin de la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA), promotora y propietaria de algunas empresas estatales que estaban funcionando deficitariamente y como la introduccin de algunas disposiciones que posibilitaron una mayor participacin del sector privado (cogeneracin de energa elctrica, obra pblica) y que permitieron la privatizacin de algunas empresas productoras de bienes (fertilizantes y cemento). Sin embargo, an actualmente el sector pblico costarricense sigue teniendo un peso muy significativo en el PBI y desarrollando una labor destacable en tanto prestatario de servicios significativos. Sobre el caso uruguayo, mientras tanto, hay que acordar con Jennifer Mc Coy que ste ha resistidola privatizacin completa de grandes empresas de propiedad estatal(y) que en lugar de ello privatizaciones parciales han sido llevadas a cabo desde 1991 en las lneas areas nacionales y la seguridad social;

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concesiones se han hecho en gas natural y servicios portuariosy han sido abiertas a la competencia los monopolios estatales en alcohol, generacin de energa elctrica y seguros (Mc Coy, 1998: pp. 4). Por ltimo, en temas salariales y laborales, nuevamente la evidencia apoya afirmar que los contenidos moderados de las medidas diseadas y/o su estilo gradual de aplicacin amortiguaron o inclusive evitaron costos distributivos de notoriedad. En Costa Rica, si bien durante el gobierno de Monge (1983-1987) se determin un congelamiento de los salarios reales y una prolongacin de las horas de trabajo, unos pocos meses despus se aprob una indexacin que prevea ajustes que cubriran los aumentos de una canasta bsica de veintin productos y se realizaron nuevos ajustes salariales que permitieron una recuperacin notable de los ingresos de los trabajadores. Mientras tanto, en la dcada del noventa la poltica salarial a pesar de las presiones externas- se caracteriz por mantener los salarios por sobre la inflacin. En Uruguay, por su lado, se han producido algunos cambios que han afectado el poder de los sindicatos y los trabajadores en desmedro del capital. Tal vez el ms destacable sea la suspensin del Consejo de Salarios (rgano de negociacin colectiva general compuesto por representantes sindicales, gubernamentales y empresariales) durante el gobierno de Lacalle. Sin embargo, es indudable que an actualmente subsiste buena parte del armazn heredado del viejo, robusto y extendido Estado benefactor uruguayo, en trminos de regulaciones y derechos laborales y sindicales, y que an parece bastante improbable la implantacin de una reforma tal como pregonan los defensores del modelo neoclsico.xvii Mientras tanto, la informacin sobre Argentina y Brasil revela que a excepcin del ltimo gobierno brasileo (administracin Cardoso), las dems gestiones democrticas siguieron una lnea de polticas pblicas caracterizada por la drasticidad de sus alcances, la alta velocidad de su implementacin y por haber generado fuertes costos distributivos. En primer lugar, las dos administraciones inmediatamente posteriores a las dictaduras sufridas por ambos pases, (comandadas por Jos Sarney en Brasil y Raul Alfonsn en Argentina), intentaron llevar a cabo casi desde el inicio de sus gobiernos y hasta 1989, polticas econmicas generalmente conocidas como heterodoxas. Dichas polticas apuntaban a controlar la inflacin mediante la ruptura de los ciclos inerciales de reajustes de precios y salarios atados a los aumentos de precios surgidos de los acuerdos peridicos entre sindicatos y empresarios y estaban sustentadas en la conviccin de que impediran los costos distributivos y recesivos provenientes de los planes estabilizadores enfocados en el control de la demanda (Kaufman, 1989). No obstante, tanto los distintos planes heterodoxos que se iniciaron en Argentina con el Plan Austral como aquellos que tomaron vida en Brasil desde el Plan Cruzado, terminaron (despus de un inicio favorable) generando una completa bancarrota en ambas economas y, en especial, crisis hiperinflacionarias con graves impactos distributivos. No por casualidad, el ao de colapso total de dichas estrategias econmicas (1989) evidenci en ambos pases incrementos sensibles de la inequidad. Muchos autores han argumentado que los psimos resultados de estos planes de estabilizacin y reactivacin se deben a sus fallas de diseo. Una crtica tcnica frecuentemente realizada, por ejemplo, sostiene que los planes no incluan adecuados mecanismos de control de las finanzas pblicas, y que ello culmin agravando el dficit fiscal existente y haciendo del mismo uno de los factores explicativos ms importantes de la escalada inflacionaria. Para el caso argentino, por ejemplo, diversos analistas han sealado que si bien hubo un cierto control inicial del dficit a travs del incremento de las tarifas pblicas y de las ganancias en el valor real de los impuestos como

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consecuencia del congelamiento de precios y salarios, las empresas pblicas continuaron absorbiendo gran parte de los recursos pblicos y la capacidad de recoleccin fiscal se mantuvo considerablemente dbil. Asimismo, (ms all de medidas coyunturales o parciales) tambin se ha destacado que quedaron pendientes en la gestin alfonsinista reformas en el sistema impositivo y de gastos que hubiesen fortalecido notoriamente al actor estatal (Palermo, 1990). Sin embargo, por ms que parte del fracaso de los paquetes heterodoxos se debiera a algunos errores de diseo y enfoque, tambin parece indiscutible que otra porcin significativa de dicho fracaso se debe a la forma en que dichos paquetes fueron implementados. Cabe recordar al respecto, que tanto en Argentina como en Brasil los sucesivos planes heterodoxos fueron lanzados sorpresivamente sobre la poblacin, apelando a las virtudes del shock como terapia estabilizadora y de crecimiento. Sin embargo, lejos de generar estos efectos, el ajuste heterodoxo va shock parece haber colaborado para el colapso de la economa y el empeoramiento consecuente de la situacin distributiva, puesto que (por atacar el componente inercial inflacionario) dependa en sumo grado de la aceptacin por parte de empresarios y trabajadores de la estructura de precios fijada, pero al mismo tiempo fijaba dicha estructura sorpresivamente, es decir, sin el consentimiento de dichos actores. Ello, como diversas experiencias muestran, gener (una vez que afloraron los primeros problemas de ambos planes) comportamientos y presiones contrarias a los congelamientos realizados y termin desequilibrando por completo las respectivas economas. Un buen ejemplo de esto para el caso brasileo son las protestas empresariales en San Pablo tras el congelamiento de precios dispuesto por el Cruzado II. Al lanzarse el Cruzado II, los representantes de la Federacin Industrial de San Pablo (FIESP) amenazaron con desobedecer los precios fijados por el gobierno y gracias a su poderosa presin (constitua el sector ms poderoso de la comunidad empresarial), la administracin finalmente levant el congelamiento anteriormente decretado (Kaufman, 1989: pp. 85)xviii. En Argentina, entretanto, si bien se lograron firmar importantes acuerdos entre el gobierno, los empresarios y los sindicatos despus de haberse lanzado el Plan Australxix, hay que acordar con Vicente Palermo que en lo que respecta a los actores sociales, a pesar de los xitos iniciales, en trminos de posibilidades de concertacin nada pareca haber cambiado. Ningn actor corporativo estaba enteramente dispuesto, ni mucho menos, a apoyar una poltica econmica que, para cada uno de ellos, supona congelar un esquema de precios relativos inaceptable. (Palermo, 1990: pp. 355) Por lo tanto, al poco tiempo qued en evidencia que la estrategia de shock en un marco en el que exista un agudo desacuerdo distributivo entre aquellos actores que deban aceptarlo, termin siendo parte fundamental del descalabro socioeconmico de este pas. Con respecto a la dcada del noventa, en Argentina se llev a cabo una vertiginosa poltica de reformas y planes de estabilizacin neoliberales, que agudiz los costos distributivos que de por s parece contener una reconversin econmica de este tipo. De hecho, aunque deba reconocerse que esta peculiar estrategia favoreciera una recuperacin de la produccin, el abatimiento eficaz de la inflacin y la recuperacin parcial de la autonoma estatal (y que por lo tanto fuese ms saludable en trminos macroeconmicos que su antecesora), tambin hay que destacar que en trminos distributivos parece responsable directa del aumento de la desigualdad generado entre 1992 y 1997, a travs de un explosivo incremento de la tasa de desempleo, el crecimiento del sector informal y la concentracin de los recursos productivos. Indudablemente, la serie de agudas y vertiginosas reformas realizadas en el sector pblico parece una de las vas que ms afect la estructura distributiva de la

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sociedad argentina. En primer lugar, diversos estudios exhiben que durante la administracin menemista se realiz (sobre todo en los primeros aos de gestin) una drstica poltica de despidos del funcionariado estatal. Para tener una idea de la magnitud de este fenmeno, slo de 1989 a 1992 la reforma del servicio civil elimin 86.000 puestos de trabajo en el Estado y alrededor de un 16% del empleo en el Gobierno Federal (Kaufman, 1997). Por otra parte, pocas experiencias regionales de privatizacin tienen la radicalidad del caso argentino. Recordemos, por ejemplo, que a los cinco meses de haber asumido el presidente Menem se aprob la Ley de Reforma del Estado, que permiti una rpida venta (total o parcial) de los servicios telefnicos, de transporte areo y martimo, de ferrocarriles, de radio y televisin, de correo, de la empresa de carbn y de varias compaas estatales petroqumicas. Con respecto a los efectos distributivos de estas privatizaciones, los analistas coinciden en que por su singular rapidez y radicalidad, las mismas implicaron errores tcnicos que favorecieron la transferencia de los activos pblicos a sectores privados extremadamente poderosos y en condiciones extremadamente favorables para ellos. Siguiendo a Torre y Gerchunoff, el proceso de privatizacin tuvo lugar en el marco de una relacin de fuerzas desfavorable para el gobierno. Su perentoria necesidad de recolectar fondos y ganar reputacin llev a que los eventuales compradores pusieran un alto precio a su participacin en las licitaciones. As, a fin de alcanzar sus prioridades en dichas circunstancias, el gobierno debi crear un conjunto de regulaciones protectivas y garantistas que brindaron a los nuevos propietarios de las empresas privatizadas reservas de mercado y el acceso a cuasi rentas. A este desenlace se lleg vendiendo las empresas estatales bajo la garanta de mantener beneficios monoplicos. (Torre y Gerchunoff, 1996: pp. 740) Para citar un ltimo ejemplo de la influencia del shock neoliberal en los costos distributivos pagados por Argentina en los noventa, repasemos las polticas de liberalizacin comercial ms importantes. En primer lugar, se realiz un desmontaje repentino de casi todos los mecanismos de proteccin existentes, propiciando as una imponente subida del desempleo y del trabajo informal. Dicho desmontaje fue realizado en buena medida a travs de la creacin de La Ley de Emergencia Econmica, que suspendi por 180 das (luego dicho plazo sera renovado infinitamente) los regmenes de promocin industrial, regional y de exportaciones y las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales de las compras del Estado. (Torre y Gerchunoff, 1996: pp. 736). Asimismo, cabe decir que el arancel promedio pas a ser del 26% en 1989 al 17% en 1990, mientras que en 1991 cay al 10% por efecto del establecimiento de una estructura arancelaria escalonada (0% para materias primas, 11% para insumos y 22% para bienes manufacturados). Por ltimo, la administracin Menem tambin consigui que para fines de 1990 estuvieran eliminadas la gran mayora de las limitaciones cuantitativas a las importaciones (Torre y Gerchunoff, 1996: pp. 742) xx. Por su parte, la lnea de poltica pblica seguida en la dcada del noventa por Brasil puede dividirse en dos mitades. La primera, coincidente con la gestin de Fernando Collor, retom la senda de shock seguida por la administracin Sarney pero en este caso bajo lneas neoliberales, a travs de medidas como una muy fuerte reduccin en la oferta monetaria, el intento de eliminar la indexacin salarial y el lanzamiento de algunas reformas estructurales, especialmente en el mbito comercial (Sola, 1995; Torre, 1999). En trminos macroeconmicos, es indudable que los diversos planes llevados a cabo en este perodo estuvieron muy lejos de surtir el efecto esperado, especialmente en lo que refiere al control de la inflacin, que sigui en niveles muy altos. Asimismo, tambin es claro que

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a pesar de sus errores de diseo, la estrategia de shock nuevamente jug un papel clave en el fracaso estabilizador puesto que exista una resistencia sorda de los actores extragubernamentales a los cambios bruscos en las reglas de juego. (Torre, 1999: pp. 100). Por otra parte, si bien los indicadores distributivos no cambiaron mayormente en esta etapa (incluso parece haber existido un pequeo descenso del Gini entre 1990 y 1992 por causa del achicamiento de la brecha salarial) es indudable que las polticas llevadas a cabo por Collor fueron incapaces de comenzar a construir un contexto econmico ms permeable a modificar la muy desigual estructura distributiva prevaleciente. Mientras tanto, con la llegada de Fernando Henrique al Ministerio de Hacienda (1993) y posteriormente a la presidencia (1994), la pauta de drasticidad y sorpresa fue dejando lugar a una lnea ms gradualista, aunque continuando el sendero neoliberal iniciado por Collor. Para citar algunos ejemplos que marcaron tal estilo de policy, cabe destacar que se continu con la liberalizacin comercial, a travs de medidas como la racionalizacin del rgimen de importaciones, la sustitucin de las restricciones cuantitativas a la importacin por tarifas, as como la reduccin tarifaria de acuerdo a un cronograma establecido. Dichas medidas, sin embargo, se implementaron no en una jornada en lnea recta rumbo a la liberalizacin sino en un complejo proceso de negociacin, algunas veces caso a caso, con movimientos de avance y retroceso. (Tavares de Almeida, 1998: pp. 213). Mientras tanto, hay sobrada evidencia de que el Estado realiz importantes privatizaciones en esta era, pero el desprendimiento de las empresas pblicas fue notoriamente ms lento, por ejemplo, en relacin al caso argentino. Por ltimo, el propio plan de estabilizacin (Plan Real) busc apartarse de la sorpresividad de sus antecesores y fue concebido en trminos secuenciales y graduales, con tres etapas fundamentales. La primera apunt al combate de la crisis fiscal mediante medidas de aumento de recursos, reduccin de gastos y freno a las transferencias de la administracin central a los estados y municipios. La segunda etapa, retom el ataque a la inflacin inercial que haban realizado los planes heterodoxos, pero esta vez a travs de la creacin de un mecanismo de indexacin nico ligado al dlar a fin de anular gradual y sincronizadamente los mltiples mecanismos de indexacin existentes en los diversos mercados. (Torre, 1999: pp. 102) Finalmente, el Plan Real, ya en un contexto de realineamiento de los precios, cre una nueva moneda cuyo valor oficiara como parmetro frente a los principales precios de la economa (Torre, 1999). En cuanto a los resultados econmicos, el saldo dejado por esta lnea es claramente mejor que el de las anteriores polticas adoptadas. Como se deca anteriormente, el perodo 1994-1998 muestra una recuperacin evidente de la economa brasilea, sobre todo en trminos de control de la inflacin (que descendi hasta niveles muy bajos) y de crecimiento del PBI y de los salarios reales mnimos y promediales. Asimismo, es cierto que el desempleo sufri un incremento (en especial durante 1998) pero el mismo continu situndose en guarismos bastante bajos.xxi Por lo tanto, aunque an reste mayor informacin sobre el comportamiento de la desigualdad desde el lanzamiento del Plan Real, los primeros indicios sugieren que los resultados de dicha estrategia han generado un contexto ms favorable para el mejoramiento de la pauta distributiva y del bienestar social en general, aunque debe reiterarse que la desigualdad no se comporta simtricamente en los contextos de bonanza y crisis econmica y que ello parece especialmente cierto cuando los ciclos de bonanza ocurren, como en Brasil, en tiempos de profundizacin del modelo neoliberal y en matrices societales en extremo heterogneas y fragmentadas. Por ltimo, resta por establecer qu impacto econmico-distributivo tuvieron en Chile y Bolivia tanto los modos con que fueron llevadas a cabo las polticas pblicas

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como los contenidos de las mismas. En el caso chileno, la recuperacin democrtica retom la senda neoliberal ortodoxa transitada por la dictadura pero bajo un estilo marcadamente ms incremental y que hizo ms nfasis en el rea de las polticas sociales. Para dar cuenta de la singular combinacin de gradualismo, neoliberalismo y polticas sociales, veamos algunos ejemplos. En trminos laborales, aunque subsistieron buena parte de las drsticas reformas impuestas por el gobierno militar (sobre todo aquellas que disponan una mayor flexibilidad de los salarios reales y del empleo) el gobierno de Aylwin dispuso algunos cambios importantes. Por ejemplo, se modific el procedimiento de despidos de trabajadores, obligando a los patrones a dar una razn fundada de la causa, como ser innovacin tecnolgica o cambios de las condiciones de mercado. Adems, se incrementaron los pagos por cese, se facilit la formacin de sindicatos y se extendieron los temas sujetos a negociacin entre trabajadores y empresarios. (Scott, 1996: pp. 186). Por otra parte, en trminos de gasto pblico y reforma de las instituciones del estado, continuaron realizndose modificaciones en direccin neoliberal (por ejemplo introduciendo cargos al usuario en la prestacin de los servicios pblicos) y mantenindose el esquema de austeridad que caracteriz a la administracin pinochetista. Sin embargo, tambin hay que destacar que el gasto pblico social parece haber sido ms eficiente y ms decidido desde la recuperacin democrtica. xxii Por ltimo, en materia comercial el gradualismo de la estrategia chilena puede observarse en sus polticas de integracin regional. Siguiendo a Weyland, Para evitar una exclusin total, los gobiernos de Aylwin y Frei promovieron una asociacin con el emergente bloque comercial sudamericano. Ellos (los gobiernos) se mantuvieron cautelosos, sin embargo, porque los miembros del MERCOSUR estaban afiliados a principios que divergan de los chilenos en termas de poltica comercial; por ejemplo la retencin en un grado bastante elevado de tarifas externas diferenciales. En lugar de buscar un acuerdo completo, entonces, en 1996 Chile firm un acuerdo de asociacin que le provea una gradual liberalizacin de su comercio con los pases del MERCOSUR pero le permita mantener su propia poltica tarifaria. (Weyland, 1999: pp. 6). En cuanto a los efectos de dichas polticas sobre la estructura distributiva, debe coincidirse con Weyland en que las mismas (por ser responsables claves del xito macroeconmico alcanzado) colaboraron para que la desigualdad no continuara incrementndose y propiciaron grandes mejoras en otros indicadores de bienestar social.xxiii En palabras de este autor, las polticas econmicas cautelosas trajeron considerables beneficios econmicos. Ellas contribuyeron a alcanzar un record estelar de crecimiento sostenido, limitaron los costos que la inflacin impone sobre muchos sectores, (especialmente los pobres) y protegieron a Chile del ciclo de boom y depresin causado por la movilidad del capital extranjero en Mxico y Argentina. Ellas tambin permitieron una amplia variedad de polticas de desarrollo activas, incluyendo la mejora de la infraestructura chilena, el apoyo financiero a las pequeas firmas que desarrollaran nuevos productos, el lanzamiento de programas de calificacin para trabajadores y una reforma educativa comprehensiva." (Weyland, 1999: pp. 2) Sin embargo, tambin es cierto que la reversin significativa de la desigualdad constitua en Chile una asignatura pendiente al reiniciarse la vida democrtica y que dicha asignatura no ha podido ser cumplida. Por lo tanto, el gradualismo parece haber inhibido la produccin de ciertos costos sociales pero una mejora sustancial de la desigualdad parece probable slo en caso de modificar, ms que el ritmo de la policy, los contenidos de la misma. En otras palabras, y apuntando hacia el futuro, es probable que la combinacin exitosa en Chile de mejora de la desigualdad con continuacin del desarrollo econmico, exija mantener la senda incremental de polticas pblicas pero

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realizar ajustes menos cosmticos a los hasta ahora llevados a cabo en relacin a la matriz de desarrollo heredada de la dictadura militar, por ejemplo, en materia impositiva. En el caso boliviano, por ltimo, es indudable que de 1985 en adelante los gobiernos democrticos han optado por una estrategia de shock en direccin neoliberal. John Williamson, inclusive, se ha arriesgado a afirmar que Bolivia es tal vez el caso ms extremo de adopcin de polticas que constituyen el consenso de Washington (y que)ciertamente lo es en trminos de velocidad con la cual se implementaron las reformas. (Williamson, 1990: pp. 381) Indudablemente, la administracin de Paz Estenssoro es la que se ajusta con ms perfeccin a esta pauta, en buena medida por ser coincidente con el desmantelamiento del Modelo Sustitutivo de Importaciones y con la implantacin de las races fundamentales del nuevo esquema desarrollista. En dicha administracin, la reforma impositivafue demorada casi un ao y las tarifas fueron reducidas gradualmente de su nivel promedial del 20% a la meta final del 10%. Pero el resto la recuperacin de la disciplina fiscal, la eliminacin de los subsidios, la desregulacin del sistema bancario y la liberacin de las tasas de inters, la unificacin del mercado cambiario y la adopcin de un auction system (que devalu la tasa oficial drsticamente), la eliminacin de los controles comerciales y la implementacin de una tarifa uniforme, la descentralizacin de las empresas estatales y la abolicin de los controles de precios y las restricciones en temas de huelga y despidos fue alcanzado de la noche a la maana.. (Williamson, 1990: pp. 381) No obstante, aunque algo ms enlentecidos, los ritmos de las polticas pblicas adoptadas por sus sucesores, mantuvieron bastante la drasticidad de la gestin Paz Estenssoro. No por casualidad, todos los gobiernos democrticos bolivianos de 1985 a esta parte han echado mano a la coercin fsica como mecanismo sustentador de las polticas implementadas. Ahora bien, al momento de evaluar la pauta de shock neoliberal predominante en este pas, la misma parece haber contribuido de forma importante a los ya referidos logros en trminos macroeconmicos y constituye una excepcin ya que al contrario de similares experiencias regionales, logr que el desempleo se redujese a tasas bajas en los noventa despus de un aumento inicial de varios puntos. Con respecto a sus costos distributivos, la notable desaceleracin inflacionaria provocada por la estrategia estabilizadora de Paz Estenssoro parece uno de los resultados ms favorables, complementada por el alcance de tasas de crecimiento modestas, la recuperacin de los salarios reales y la mejora en la calidad y cantidad del gasto pblico social. De todas formas, aunque no puedan realizarse evaluaciones tan negativas como en el caso argentino y aunque los datos sobre desigualdad sean todava precarios, es posible que la estrategia de shock neoliberal haya terminado generando ms o iguales costos que beneficios distributivos. En efecto, a pesar de sus resultados iniciales exitosos, dicha estrategia tambin parece responsable del fuerte aumento de la brecha salarial y del sector informal, a travs de mecanismos como la explosiva reduccin de la plantilla pblica, las fuertes modificaciones de hecho y derecho introducidas en las regulaciones laborales y el repentino desmantelamiento de los significativos niveles de proteccin comercial. En otras palabras, aunque el desempleo logr revertirse en los noventa, posiblemente las drsticas reformas llevadas a cabo hayan deteriorado significativamente tanto el poder de los trabajadores en relacin al capital como la calidad de los empleos de buena parte de la poblacin. Por ejemplo, si bien la eliminacin radical y veloz de los subsidios a las empresas deficitarias pudo liberar casi inmediatamente algunos recursos fiscales para ser destinados al gasto social, gener un costo posiblemente mayor al implicar despidos masivos de los trabajadores

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mineros, el grupo obrero ms poderoso del pas (Laserna, 1994: pp 164). Adems, como ha sugerido Barbara Stallings (2000), la prdida de poder de los sindicatos -sobre todo la de aquellos que ejercan una representacin importante de los trabajadores no calificados- pudo haber sido uno de los mecanismos fundamentales por los que se increment la brecha salarial. Finalmente, hay que destacar que si la experiencia boliviana no se acerca a los niveles de concentracin de la riqueza que se dieron en pases que combinaron shock y reformas neoliberales, puede que sea en parte por su estilo de desarrollar la reforma de las empresas pblicas, que se alej tanto de la matriz neoliberal ms ortodoxa como de la drasticidad aplicativa que caracteriz a la mayora de las dems reformas estructurales. Recordemos respecto a este tema que en la administracin Paz Estenssoro se produjo una reorganizacin pero no un proceso sustancial de privatizacin de las empresas pblicas. De hecho, esta poca estuvo caracterizada por el intento de recuperar las condiciones de rentabilidad de las empresas pblicas, a travs de despidos del personal supernumerario y de medidas de reorganizacin (Laserna, 1994: pp. 179). La medida ms drstica en este perodo posiblemente haya sido el cierre de la Corporacin Minera Boliviana de Fomento (cuyas vetas fueron entregadas parcialmente a cooperativas de trabajadores). Mientras tanto, durante la gestin de Paz Zamora los esfuerzos netamente privazatizadores fueron mayores, ya que se lanz un decreto que prevea la venta de 159 empresas de propiedad estatal de diversa procedencia (gobiernos municipales, regionales, nacionales, empresas de propiedad de las Fuerzas Armadas e incluso empresas de propiedad mixta). No obstante, al final del mandato de Zamora no se haban privatizado ni la tercera parte de las empresas seleccionadas (Gamarra, 1995: pp. 32). Adems, hay que tener en cuenta que el propio proyecto de Paz Zamora dejaba fuera a las empresas monoplicas de hidrocarburos y minera, especialmente relevantes en la economa boliviana. Por ltimo, con la asuncin en 1993 de Gonzalo Snchez de Losada, el gobierno present y logr que se aprobara e implementara una Ley de Capitalizacin, que significaba una iniciativa de reforma pionera para Amrica Latina. Explicado por Roberto Laserna, el proyecto de capitalizacin involucraba la incorporacin de capitales frescos por un valor similar de la empresa, entregando la administracin de la misma a los nuevos inversionistas, y distribuyendo las acciones estatales al pblico, a travs de libretas de pensiones de capitalizacin individual que seran administradas por fondos especialesa fin de captar una masiva inversin de capitales frescos y de tecnologas de produccin y administracin. Adems, al distribuir al pblico las acciones equivalentes al valor de las empresas estatales hasta ese momento, no solamente se mantendra bajo control nacional por lo menos la mitad de las empresas, sino que se realizara una importante redistribucin de la riqueza creando las posibilidades para seguros de pensin a los cuales el ciudadano accede luego de cumplir los 65 aos (Laserna, 1994: pp. 181). Como puede observarse, es claro que este proyecto de capitalizacin contena objetivos diferentes a las medidas de privatizacin programadas en otras naciones. Fundamentalmente, mientras las privatizaciones por lo general han procurado atacar el dficit fiscal a travs de la eliminacin de las subvenciones y del gasto pblico superfluo, la Ley de Capitalizacin (ms all de sus imprecisiones y de los diversos problemas que implic su puesta en prctica) intent generar inversiones que dinamizaran la economa, generaran nuevas fuentes de trabajo y fomentaran procesos de igualacin distributiva. (Laserna, 1994: pp. 181).

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Por lo tanto, debe concluirse que el proceso de reforma de las empresas pblicas en Bolivia resulta una excepcin muy destacable en relacin a la tnica general de las polticas econmicas desarrolladas por sus ltimos gobiernos democrticos. De hecho, tanto por el estilo como por el contenido de las reformas realizadas, probablemente Bolivia haya escapado a las agudas concentraciones de riqueza que ocurrieron, por ejemplo, tras las reformas del sector pblico en Argentina bajo Menem o en Chile bajo Pinochet. III: Los tipos de democracia como ejes explicativos del desarrollo econmico-social Tal como se ha establecido en la introduccin, este trabajo propone estudiar las variaciones en indicadores de desigualdad y en las lneas de poltica pblica a travs de claves polticas vinculadas al tipo de rgimen democrtico de las naciones. Al respecto, la conclusin fundamental que se desprende de la evidencia analizada, es que aquellos pases cuyas democracias pueden calificarse como representativas o formalmente institucionalizadas tendieron a generar un mejor saldo econmico-distributivo que aquellos otros con patrones de funcionamiento cercanos al tipo hbrido o delegativo. Nuevamente, esta pauta se ajust con bastante perfeccin a los casos de Uruguay, Costa Rica, Argentina y Brasil. Mientras tanto, la evidencia sobre Bolivia y Chile tambin apoya esta idea pero exige introducir algunas precisiones y matices importantes. Para comenzar, as como el gradualismo (en clave neoliberal) parece haber sido uno de los ejes explicativos fundamentales del relativo buen desempeo socioeconmico de Uruguay y Costa Rica, los engranajes institucionales de sus sistemas polticos y sus niveles de participacin ciudadana parecen variables que incidieron notoriamente en la generacin de tal ritmo de poltica pblica. En el caso de Costa Rica, diversos analistas han exhibido que se trata de uno de los pases con mayores frenos y contrapesos sobre el Poder Ejecutivo (Mazzuca, 1999; Diamond, Hartlyn y Linz, 1999; Filgueira, 1997; ODonnell, 1997). Uno de los que mejor ha sintetizado las caractersticas institucionales del sistema poltico costarricense ha sido John Booth. Segn Booth, Costa Rica difiere notablemente de otras naciones latinoamericanas en la distribucin de autoridad entre las ramas del gobierno. Existen importantes controles sobre el poder ejecutivo, y tanto la Asamblea Legislativa como el Poder Judicial disfrutan de una fuerza e independencia inusuales en relacin al ejecutivoEl presidente encabeza el ejecutivo, pero comparte la administracin, la poltica exterior, el diseo del presupuesto, los nombramientos, las iniciativas legislantes y los poderes de veto con su cartera de ministros.La Suprema Corte ha escapado en gran medida a la corrupcin y falta de independencia de otras cortes latinoamericanas; la misma frecuentemente decide en contra del gobierno y defiende fuertemente los derechos individuales. Asimismo, Booth agrega que la Asamblea Legislativa puede ignorar un veto del ejecutivo por dos tercios de los votos. En comparacin a otras legislaturas latinoamericanas, la Asamblea es bastante poderosaxxiv (Booth, 1999: pp. 443 y 444). De igual manera, tambin se coincide en que trminos de poder y participacin de las organizaciones sociales y de la ciudadana en general, Costa Rica posee niveles ms cercanos a los de las democracias noratlnticas que a los de la mayor parte de sus vecinos centro y sudamericanos (Nelson, 1989; Booth, 1999; Mazzuca, 1999). Ahora bien, en cuanto a la influencia de este peculiar funcionamiento del sistema

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poltico sobre los recientes procesos decisorios de poltica pblica, pueden citarse diversos ejemplos en los que los contrapesos al Ejecutivo culminaron frenando o enlenteciendo los ritmos de reforma pautados por ste y generalmente exigidos por los organismos internacionales (en especial la AID y el Banco Mundial). Por ejemplo, hay evidencia de que la dirigencia poltica y los parlamentarios del Partido de Liberacin Nacional (gobernante en estos aos excepto en el lapso 1986-1990) constituyeron un factor notable para la amortiguacin de la liberacin comercial (Nelson, 1989). Mientras tanto, las dirigencias sindical y empresarial ejercieron una fuerte presin sobre el sistema poltico para evitar varias reformas en el Estado y en el comercio. En efecto, ante las protestas y reclamos de estos sectores sociales, los distintos gobiernos decidieron pactar con los mismos e incluso suspender la aplicacin de ciertas medidas, como la congelacin del empleo pblico en 1985, la liberalizacin del agro en 1987 y las transferencias a la educacin superior (Chinchilla y Carranza, 1994: pp. 49). Como ltimo ejemplo ilustrativo de la incidencia de la calidad democrtica del sistema costarricense sobre el estilo de poltica pblica, cabe recordar que a mediados de 1988 los hacendados y agricultores protestaron por los recortes en los subsidios agrcolas y que ante esta situacin, el gobierno decidi establecer seis comisiones con representacin de todas las partes involucradas para analizar todas las dimensiones de los costos planteados y solucionar las diferencias existentes (Nelson, 1989: pp. 208). Por lo tanto, es indiscutible que en Costa Rica un omnipresente sistema de regulaciones administrativas y leyes, la mayora diseadas para proteger los derechos individuales, levant innumerables obstculos a las reformas (Nelson, 1989: pp. 188). Sin embargo, es igualmente cierto que estas regulaciones no implicaron un bloqueo poltico que jaqueara el logro de metas econmicas bsicas y trabara por completo la reconversin de la economa costarricense en direccin neoliberal. Por el contrario, debe coincidirse con Trejos (1999) en que las referidas regulaciones institucionales, si bien hicieron ms tortuoso el sendero de aprobacin de las reformas, le dieron consistencia y permanencia a las mismas una vez aprobadas, puesto que estuvieron basadas en consensos robustos entre la mayora de los actores estratgicos. Uruguay, por su lado, proporciona evidencia muy similar al caso costarricense, ya que tambin se aleja claramente del modelo de ejecutivos fuertes, congresos dbiles y sociedades civiles con escaso peso poltico. No por casualidad, autores como O Donnell (1997), Lanzaro (1998) y Filgueira (1997), lo ubican invariablemente como una de las grandes excepciones regionales a la pauta hiperpresidencialista o delegativa. Por otra parte, entre los factores explicativos de tal funcionamiento institucional hay que hacer referencia a cuatro elementos fundamentales. En primer lugar, el rgimen electoral existente hasta 1996 (conocido como Ley de Lemas) propici que los tres gobiernos contaran siempre con minoras legislativas y que tuvieran, por tanto, que recurrir al armado de coaliciones no slo con los partidos opositores, sino tambin, con las fracciones no ganadoras (los sub-lemas) del propio partido vencedor. En palabras de Jorge Lanzaro, la Ley de Lemas sirvipara asegurar una representatividad amplia y ventilar la competencia entre las elites, cumpliendo en clave polirquica con la exigencia bsica de un cuerpo democrtico: reconocimiento de las identidades y de la diversidad poltica, de un lado, produccin de gobierno del otro, pasando siempre por los asientos de partidoxxv (Lanzaro, 1998: pp.200). En segundo trmino, los fuertes checks and balances sobre el Ejecutivo uruguayo hunden sus races en una larga tradicin de coparticipacin entre los llamados partidos tradicionales (Partido Nacional y Partido Colorado). En efecto, tal tradicin facilit an ms el establecimiento de un estilo consensual de poltica pblica y de un consiguiente funcionamiento vvido del Parlamento. En tercer lugar, aunque los

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sindicatos y los sectores sociales fueron duramente reprimidos durante la dictadura, la matriz societal emergente con la recuperacin democrtica fue muy similar a aquella prevaleciente antes del golpe militar. Por lo tanto, otra de las claves por las que ha existido un contrapeso importante al Poder del Ejecutivo, remite a la conservacin en niveles importantes del entramado social caracterstico del viejo y slido Estado benefactor uruguayo (Vacs, 1998). Por ltimo, pero no menos importante, las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo son notoriamente menores que las establecidas en otros pases regionales, por lo cual hay mayores obligaciones de pasar por el Congreso para la aprobacin de polticas econmicas referidas a diferentes temas (Lanzaro, 1998). Ahora bien, en cuanto a las evidencias que ilustran la importancia de estos contrapesos en las polticas pblicas, las polticas de privatizacin son posiblemente el ejemplo ms elocuente. En especial, hay que recordar que el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1995) present al Congreso un proyecto que implicaba la eliminacin de los monopolios en alcohol, seguros, telecomunicaciones y puertos, permitiendo a las compaas privadas competir con las empresas estatales en estos sectores. Sin embargo, al entrar dicha ley en la Cmara de Diputados, la negociacin con las distintas fracciones de la oposicin y con los sub-lemas partidarios no gobernantes, culmin reduciendo notablemente sus alcances y limitando su validez solamente al rea de alcohol y seguros. Asimismo, bajo este mismo gobierno se logr aprobar en el Congreso una Ley de Privatizaciones cuyo objetivo fundamental estaba en la privatizacin de la empresa telefnica del Estado (ANTEL). Sin embargo, la conjuncin de un fuerte movimiento de la sociedad civil y de sectores del sistema poltico (en especial del partido de izquierda Frente Amplio) en contra de tal iniciativa, llevaron a la consagracin de un plebiscito que culmin derogando parcialmente (pero en sus aspectos fundamentales) dicha ley. Por ltimo, puede sostenerse que los sindicatos cumplieron un papel importante para evitar ajustes salariales y medidas de reforma laboral practicados en otros pases e incluso para lograr medidas desviadas de las recetas neoliberales. Siguiendo a Aldo Vacs, las organizaciones nacionales del movimiento laboral uruguayo que fueron recreadas en 1984 bajo el nombre de PIT-CNT como resultado de la fusin entre el novel Plenario Intersindical de Trabajadores y la tradicional Confederacin Nacional de Trabajadores, demostraron subsecuentemente la capacidad de desafiar exitosamente al gobierno en temas como salarios, reforma de la seguridad social, leyes laborales y otras polticas asociadas con el modelo neoliberal (Vacs, 1998: pp. 162). Sin embargo, nuevamente como en Costa Rica, aunque los frenos al Poder Ejecutivo pudieron quitar filo a las reformas y dotar de menos consistencia a las polticas implementadas, el saldo global exhibe que dichos frenos no generaron un bloqueo o una crisis de gobernabilidad insostenible. Por el contrario, hay que concordar con Filgueira y Moraes en que el caso uruguayo exhibe con claridad que an cuando las condiciones de oposicin debilitada y ejecutivos fuertes no estn presentes, es posible emprender con xito reformas sustanciales en las instituciones econmicas (Filgueira y Moraes, 1999: pp. 4). Inclusive, en clave evolutiva, podra decirse que ha habido una combinacin cada vez ms fructfera de productividad poltica, peso parlamentario y modalidad consensual, a medida que fueron sucedindose las distintas administraciones democrticas. De hecho, mientras la primer gestin de Sanguinetti se caracteriz por una estrategia de aprobacin legislativa del tipo case by case, la administracin Lacalle consigui elaborar acuerdos de coparticipacin y cogestin ms significativos durante buena parte de su mandato, y el siguiente perodo (segunda presidencia de Sanguinetti) increment an ms notablemente su productividad y respaldo poltico.xxvi Por lo tanto,

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hay que concluir que en Uruguay el presidencialismo realmente existente no cay en la parlisis. Por el contrario, con todas las limitaciones del caso, fue capaz de avanzar en las tareas de consolidacin luego de la transicin democrtica- y fue capaz de desarrollar enseguida las tareas de la segunda transicin, de cumplir los cometidos de gobierno y de realizar varias operaciones de reforma, en un empeo sumamente trabajoso, con los gajes propios de una sociedad amortiguadora (Lanzaro, 1998: pp. 208). Mientras tanto, es indudable que las modalidades de shock seguidas generalmente por las administraciones democrticas de Argentina y Brasil y con saldos distributivos claramente peores a los de Costa Rica y Uruguay- se debieron en buena medida a la notoria predominancia del poder Ejecutivo tanto sobre las agencias estatales como sobre la sociedad civil. En el caso argentino, la etapa alfonsinista se caracteriz por la centralizacin de las decisiones econmicas fundamentales en un pequeo grupo de tcnicos, quienes la mayora de las veces, sin mayores consultas salvo a encumbrados miembros del Poder Ejecutivo- y sin aprobacin legislativa, lanzaron sorpresivamente los diversos paquetes de estabilizacin heterodoxa diseados. Esta modalidad, en similiar sintona a otras experiencias, fue a su vez justificada con el argumento de que la crisis y la parlisis econmica slo podran ser solucionadas a travs de la accin rpida y autnoma del Poder Ejecutivo, aprovechando la legitimidad otorgada hacia el mismo por vastos sectores de la poblacin (Vacs, 1998: pp. 145). Mientras tanto, el gobierno de Menem (especialmente el primero) centraliz todava ms formidablemente los recursos decisorios en las altas esferas tcnicas y polticas del Poder Ejecutivo y por ende logr llevar a cabo con suma radicalidad y para sorpresa de muchos- el programa de reformas neoliberales. En efecto, la poltica de shock neoliberal aplicada por Menem fue en parte posible gracias a un sistema poltico que permita echar mano reiteradas veces a la emisin de decretos, vetos y recursos excepcionales y dejar al Congreso con muy limitados mecanismos de control sobre el Poder Ejecutivo. Por si fuera poco, la administracin menemista impidi cualquier intervencin del Poder Judicial en el proceso decisorio. En efecto, a travs de la postulacin y del nombramiento de jueces afines al gobierno, la administracin Menem elimin una gran cantidad de obstculos potenciales al uso del poder ejecutivo para implementar las distintas reformas econmicas y sociales. Adems, el gobierno consigui la aprobacin de una ley que aument de cinco a nueve el nmero de Jueces de la Suprema Corte. Mediante dicha ley (que llenaba la Corte de jueces afines al gobierno), se consigui neutralizar prcticamente del todo cualquier oposicin judicial seria a las reformas planteadas y se agudiz an ms el proceso de concentracin de poder en el Ejecutivoxxvii (Vacs, 1998: pp. 155). Por su parte, la evidencia sobre los gobiernos de Sarney y Collor en Brasil tambin exhibe que hubo una alta centralizacin del poder poltico en el Ejecutivo y que la misma fue un elemento clave en la definicin del estilo de policy adoptado. Respecto al gobierno de Sarney, Lourdes Sola ha hecho un minucioso anlisis de los procesos decisorios de los fracasados paquetes econmicos implementados y ha exhibido que la sobrevivencia de muy buena parte del armazn institucional heredado de la dictadura militar dio al Ejecutivo una gran autonoma decisoria y le permiti lanzar dogmtica y drsticamente las medidas diseadas (Sola, 1989). En palabras de Sola, durante el gobierno de Sarney se mantuvo el extremo confinamiento de los mbitos decisorios cruciales para la formacin de la poltica econmica en relacin con las presiones de la poltica competitiva (y)el alto grado de autonoma decisoria de la tecnocracia y,

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en particular, de los macroeconomistas en el poder, as como la opacidad del proceso presupuestario y financiero, significativos ambos para la gestin de las empresas pblicas (Sola, 1989: pp. 489). Gracias a este singular contexto poltico, el Plan Cruzado fue discutido hasta una semana antes de su lanzamiento solamente por los tcnicos de los ministerios del rea econmica, el Presidente de la Repblica y el consultor general. (Sola, 1989: pp. 505). De manera similar, aunque con otros contenidos, las terapias de shock llevadas a la prctica durante el gobierno de Collor reflejaron todava ms la preeminencia del presidente y sus equipos tcnicos. Como seala Vicente Palermo en clave comparativa, Collor, presentndose a s mismo como un outsider en relacin a la clase poltica y los partidos, se consider plebiscitado tras una campaa electoral en que despleg una resonante promesa de acabar con la corrupcin y los privilegios de los polticos y de los grupos amparados por el estado. Ya presidente, Collor consum una autntica zambullida en el decisionismo. Ello, y su abrazo del paradigma neoliberal, lo aproximaban a los parmetros con que Menem haba organizado su gestin de gobierno. Y en efecto, tanto en el terreno macroeconmico (Plan Collor) como en el de las reformas estructurales (apertura comercial y reforma administrativa) se pondra en evidencia un estilo de policy drsticamente unilateralxxviii (Palermo, 1998: pp. 8). No por casualidad, la mayor cantidad de medidas provisorias (MP) -similares a los decretos de necesidad y urgencia por otorgar facultades legislativas al Ejecutivo- emitidas por la presidencia desde la recuperacin democrtica se lanzaron durante esta administracin (Cheibub y Limongi, 1997).xxix Finalmente, en relacin al gobierno de Cardoso, tambin es indudable que continu la preeminencia del Poder Ejecutivo sobre otras instituciones polticas as como un entramado institucional que ampar dicho estilo decisorio (Tavares de Almeida, 1998; Cheibub y Limongi, 1997; Palermo, 1999). De hecho, desde la recuperacin de su democracia hasta la actualidad, el ejecutivo brasileo presenta un ndice elevado de poderes legislativos, que incluye el derecho presidencial de veto total y parcial a la legislacin aprobada en el Congreso, con exigencia de mayora absoluta para derrumbarlo; el poder exclusivo de emitir decretos, la iniciativa de propuesta presupuestaria slo enmendable por el Congreso si se indican las fuentes de nuevos recursos y la exclusividad de proponer legislacin sobre ciertas materias. No obstante, tambin es cierto que el gobierno de Cardoso, en vista de los resonantes fracasos de las terapias de shocks anteriores, dise e implement una estrategia donde tuvieran mayor lugar la negociacin y la bsqueda de acuerdos, sobre todo con el Congreso (Palermo, 1999). Esta experiencia exhibe que aunque la morfologa institucional, las tradiciones de interaccin poltica y los contextos econmicos parecen generar ciertamente mayores chances de adopcin de uno u otro estilo de policy, todo anlisis debe considerar cmo los actores en juego se desenvuelven en la arena poltica y cmo disponen y modifican los recursos institucionales existentes. De otra manera, no se entendera porqu bajo similares contextos institucionales y sociales muchos gobiernos (como por ejemplo los de Collor y Cardoso) difieren parcial o totalmente en los estilos de llevar a cabo las polticas pblicas. Pasando ahora al caso chileno, la lnea gradualista y cautelosa de poltica pblica se ha sustentado, como en Uruguay y Costa Rica, en un esquema en donde el ejecutivo, el congreso, los partidos y los tribunales funcionan razonablemente prximos a sus reglas institucionales y en consecuencia constituyen nudos institucionales razonablemente efectivos en la circulacin del poder y la formulacin de polticas (ODonnell, 1997: pp. 309). Ms especficamente, la lnea de poltica pblica seguida en Chile se debe en buena medida al armado de una poderosa coalicin de gobierno y a la

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negociacin permanente establecida por el Ejecutivo con la dirigencia partidaria y/o parlamentaria de los partidos gobernantes, con aquella perteneciente a la oposicin conservadora, as como con los empresarios y trabajadores. En referencia, por ejemplo, a la relacin de la Concertacin con la oposicin (en especial con Renovacin Nacional), se logr una provechosa poltica de acuerdos que permiti que el Parlamento aprobase una nueva reforma constitucional, la introduccin de atribuciones complementarias para el Banco Central y la realizacin de una reforma tributaria que gener nuevos recursos para destinar al rea social. (Weyland, 1999: pp. 3). Asimismo, han sido comunes los encuentros y negociaciones tripartitas entre el gobierno, los sindicatos y los empresarios (Silva, 1995). Uno de los resultados ms palpables de esta modalidad consensual fue el aumento al inicio del mandato de Aylwin, tanto de los salarios reales como de las pensiones pblicas.xxx Por ltimo, el establecimiento de una coalicin gobernante cuyos actores sobresalientes fueron el Partido Socialista y la Unin Demcrata Cristiana ha sido tambin destacado como uno de los elementos que permiti tanto la implementacin de polticas cautelosas como un respaldo consecuente de las mismas por parte de la poblacin y del sistema poltico. No por casualidad, uno de los analistas ms destacados del sistema poltico chileno, Arturo Valenzuela, sostiene que el armado de la Concertacin es una de las piezas explicativas fundamentales del crecimiento econmico con mejora de indicadores de bienestar social (Valenzuela, 1999). Sin embargo, as como existen claves polticas que ayudan a explicar la combinacin de gradualismo, desarrollo econmico y evitamiento de nuevos incrementos de la desigualdad, tambin hay otras que deben ser consideradas al momento de analizar porqu Chile no ha implementado polticas que se apartaran parcialmente (como en Uruguay y Costa Rica) de la senda neoliberal ortodoxa y que permitieran no slo mantener sino mejorar la desigualdad apreciablemente, teniendo en cuenta la matriz societal heredada de la dictadura. En este sentido, parece insoslayable la referencia a los enclaves autoritarios que han existido en las dos administraciones democrticas, es decir, a porciones del sistema poltico que no se corresponden con los criterios de funcionamiento de una poliarqua (Garretn, 1996; Barrera, 1997). En efecto, la democracia que ha funcionado en Chile ha contenido varios mecanismos antidemocrticos que facilitaron la perpetuacin del esquema neoliberal ortodoxo defendido por los sectores sociopolticos conservadores, puesto que generaron una sobrerepresentacin poltica de estos sectores y permitieron a los gobernantes militares mantenerse un largo perodo suplementario en el poder a pesar de la derrota en el plebiscito sucesorio de 1988 (Moulin, 1994: pp. 38). Uno de los ms destacables de estos mecanismos es la presencia de senadores designados representantes de la derecha poltica-, puesto que otorg mayora poltica artificial a la oposicin derechista en el Senado, oblig a la Concertacin a acordar cada ley comn con el Congreso (a fin de subsanar su situacin de minora en una de las cmaras) y constituy por ende un serio obstculo al lanzamiento de medidas ms progresivas, especialmente en el gobierno de Frei. Como seala Weyland, la transicin a la democracia debilit a las elites polticas y econmicas conservadoras y las indujo a consentir algunos sacrificios a fin de legitimar el modelo de libre mercado(en) mitad de los 90, sin embargo, los empresarios y sus aliados de derecha en el Congreso asumieron que ya haban hecho suficientes concesiones y adoptaron una postura ms intransigente. La mayora artificial de la derecha en el senado le dio a estas fuerzas poder de veto (Weyland, 1999: pp. 3). En definitiva, hay que coincidir con Toms Moulin cuando seala que las condiciones en que se realiz la transicin chilena bloquearon de forma apreciable la capacidad transformadora del rgimen democrtico y forzaron a ste en buena medida a

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cumplir un papel reproductor de la matriz socioeconmica creada por la dictadura militar (Moulin, 1994: pp. 37). Por ltimo, hay que tener en cuenta que ya que el desafo poltico de Chile no era slo mantener sino tambin reducir su desigualdad en niveles significativos, se necesitaba de fuerzas polticas sumamente decididas a implementar polticas con signos redistributivos claros y a intentar una combinacin exitosa de conciliacin y confrontacin con los grupos sociopolticos opuestos a dichas iniciativas. No obstante, las administraciones democrticas chilenas (en especial la de Frei) parecen haber actuado demasiado blandamente en relacin a los sectores conservadores. Siguiendo a Weyland, El estilo cauteloso del gobierno y su aversin a iniciar conflictos con las elites socioeconmicas, especialmente los empresarios y sus aliados polticos, impidieron una redistribucin ms determinada, la cual se hubiese producido a travs de reformas fiscales y laborales adicionales y mediante una reforma de los inequitativos sistemas de salud y de seguridad social. (Weyland, 1999: pp. 5). Para entender este peculiar comportamiento de la Concertacin, no slo hay que tener en cuenta el indudable podero de los sectores conservadores sino tambin los cambios operados en los partidos de la Concertacin durante y despus del golpe militar. Concretamente, parece indudable que se produjo una notable moderacin de la izquierda chilena en sus propuestas programticas y que dicha moderacin inhibi el diseo de una agenda ms ambiciosa en trminos de recuperacin de la igualdad, la bsqueda decidida de apoyos en sectores sociales favorables a ella, y una prctica que sin dejar de lado la negociacin, tuviera una postura menos dcil en relacin a los reclamos e intereses de los sectores ms altos. Por ltimo, en relacin a Bolivia, es indudable que la radicalidad que han tenido generalmente las polticas pblicas (con la citada excepcin de aquellas referidas a las privatizaciones), tambin se ampar en un esquema gubernamental con notable preeminencia del Poder Ejecutivo. Esto es especialmente cierto para los gobiernos de Paz Estenssoro y Paz Zamora. En el primero de ellos, la implementacin tan repentina de la matriz desarrollista neoliberal se realiz mediante el lanzamiento de un nico decreto presidencial de 170 artculos que sorprendi a propios y extraos a las tres semanas de haberse iniciado la gestin. Asimismo, en esta etapa el Congreso qued confinado a la funcin de endosar las polticas formuladas por el equipo de asesores econmicos ligados a la presidencia. (Gamarra, 1995: pp. 54). En el caso de Paz Zamora, entretanto, aunque hubo una menor delegacin del poder, igualmente predomin el Ejecutivo por sobre las dems instituciones y el decreto como mecanismo decisorio. Por otro lado, la elevada concentracin de poder en el Ejecutivo en Bolivia no slo es observable al analizar el papel cumplido por otras agencias estatales, sino tambin al abordar la relacin que los gobiernos mantuvieron con la sociedad civil y sus organizaciones. En este plano, las pruebas ms elocuentes de la fuerte concentracin del poder estn dadas por la frecuente apelacin a medidas extremadamente coercitivas sobre los sindicatos y la poblacin en general, a fin de impedir el bloqueo de las polticas pblicas decretadas. Una muestra elocuente de la dureza con la que actu el Ejecutivo en relacin a la sociedad civil est dada por la actitud del gobierno de Paz Estenssoro en torno a los sindicatos, puesto que en vez de dialogar sobre sus propuestas con las organizaciones sindicalesdecret el Estado de sitio, detuvo a los dirigentes sindicales y los envi al exilio interno en poblaciones prcticamente incomunicadas con el trpico bolivianoxxxi (Laserna, 1994: pp. 161). Sus sucesores, mientras tanto, tampoco parecen haberse alejado mucho del ejercicio de tales niveles de coercin. Un ejemplo muy reciente est dado por el Estado de Sitio decretado en abril

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por el actual presidente, Hugo Banzer, a fin de contrarrestar las protestas populares surgidas como consecuencia de la suba en un 20% de las tarifas de agua. Asimismo, Banzer dispuso que cerca de 100 dirigentes sindicales y cvicos fueran enviados a la localidad de San Joaqun, situada en la amazonia boliviana y slo accesible por va area. Como matiz a este panorama, hay que sealar que a pesar de la notable preeminencia del Ejecutivo las experiencias de reforma de las empresas pblicas exhiben que sus contrapartes institucionales estatales, as como las organizaciones sindicales jugaron un papel decisorio destacado. De hecho, si durante la administracin Paz Zamora se termin privatizando una porcin mucho menor de empresas pblicas que la decretada por el Ejecutivo, ello fue debido a la oposicin planteada por los trabajadores y los partidos polticos, en especial los de izquierda y el propio MNR. xxxii De igual manera, la aprobacin de la Ley de Capitalizacin durante el gobierno de Snchez de Losada, se dio despus de un trmite arduo en donde la presin de los trabajadores (a pesar de la coercin ejercida por el gobierno) termin provocando la modificacin de muchos de los contenidos de dicha ley.xxxiii Ahora bien, ya que los efectos distributivos de las polticas de shock neoliberal no tuvieron la negatividad de otras experiencias, no puede afirmarse con la misma claridad que en Argentina y Brasil, una fuerte correlacin entre marco institucional ejecutivista y evolucin regresiva de la desigualdad. S, sin embargo, puede decirse que la fuerte concentracin del poder poltico existente en estos aos, como mnimo parece parcialmente responsable de los ya referidos incrementos en el sector informal y en las diferencias salariales entre trabajadores calificados y no calificados. De hecho, si bien estos incrementos ocurren frecuentemente luego de la reconversin productiva en direccin neoliberal, es probable que los altos niveles de discrecionalidad que tuvo el Poder Ejecutivo agudizaran este fenmeno y por ende sus efectos distributivos regresivos, ya que tal concentracin decisoria permiti, por ejemplo, que se realizaran despidos masivos, que se eliminaran drstica y repentinamente los subsidios y que se apelara a la coercin para contrarrestar las protestas populares a las distintas reformas planteadas. En sntesis, a lo largo de este captulo se ha procurado explicar y argumentar porqu las diferencias distributivas de las naciones estudiadas estn al menos parcialmente debidas a su cercana a uno u otro de los polos democrticos existentes en la regin. Sin embargo, hay que establecer un matiz fundamental antes de pasar a las conclusiones. Si bien se ha argumentado que aquellos pases cuyo sistema democrtico se acerc al patrn delegativo tendieron a generar costos distributivos ms altos por haber implementado polticas de shock, tambin es insoslayable que mientras algunos de los gobiernos pertenecientes a esta pauta fueron incapaces de cumplir con mnimas metas econmicas, otros alcanzaron logros significativos. Al respecto, las experiencias de Alfonsn, Sarney y Collor pertenecen a la primera clase de gobiernos, mientras que las administraciones de Menem y las gestiones de Paz Estenssoro, Paz Zamora, o Gonzalo Snchez de Losada se ubican claramente en el segundo grupo. Para entender estas variaciones insoslayables, parece clave la referencia a una clave politolgica adicional: la caracterstica de las coaliciones gubernamentales. En efecto, el fracaso total de las polticas econmicas de Sarney, Alfonsn y Collor parece tener mucho que ver con el escaso respaldo poltico con que dichos gobiernos contaron. En el caso de Alfonsn, por ejemplo, si el gobierno no logr implementar en 1986 y 1987 algunas reformas que hubiesen permitido mayores chances de contener el descalabro econmico finalmente ocurrido fue porque su estilo decisorio,

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adems de excluyente, no estuvo sustentado en una coalicin mnimamente robusta, sino por el contrario en una relacin especialmente tensa con el partido opositor (el peronismo), e incluso con importantes cuadros dirigentes de su propio partido (Palermo, 1990)xxxiv. De similar manera, la frecuente apelacin a decretos y otros recursos de excepcin realizada por el gobierno de Collor sin una base parlamentaria slida, le impidi ganar la confianza de actores polticos y sociales estratgicos para el logro de la estabilizacin econmica (Torre, 1999). Por el contrario, si Carlos Menem y los gobiernos democrticos bolivianos fueron capaces de revertir parcialmente la bancarrota econmica que haban heredado, es justamente porque tuvieron el suficiente sustento sociopoltico al momento de lanzar sus programas de reforma y estabilizacin. En el caso de Menem, el programa de reformas llevado a cabo y sus consiguientes xitos seran inentendibles sin la referencia a la fuerte base sociopoltica que sustent dicho programa y que propici un clima de gobernabilidad opuesto al existente en las pocas finales de su predecesor radical. En efecto, durante el perodo central de reformas slo un puado de diputados se atrevi a desafiar las polticas oficiales del Congreso, mientras que el grueso de los sindicalistas se distribuy entre la colaboracin y el apoyo tcito. De este modo, Menem pudo formar una indita y poderosa coalicin de gobierno, en la que reuni el poder institucional de la mayora electoral peronista con el respaldo de los ncleos ms expresivos del poder econmico (Torre y Gerchunoff, 1996: pp. 739).xxxv Por lo tanto, el empleo de mecanismos decisorios por el ejecutivo no constituy aqu un signo de debilidad poltica sino, por el contrario, de fortaleza. Como bien dice Palermo, el decisionismo del presidente de ningn modo tuvo por consecuencia la disgregacin de sus respaldos parlamentarios, un bloqueo inflexible de las iniciativas de ley o el rechazo (tcnicamente posible) de los decretos (Palermo, 1998: pp. 9). Por su parte, parece indiscutible que el alcance en Bolivia de algunos logros econmicos significativos se sustent en la capacidad de generar acuerdos interpartidarios que permitieran a los gobiernos llevar a cabo y sostener una agenda ambiciosa y coherente de poltica pblica. En efecto, Las coaliciones polticas, como el Pacto por la Democracia (1985-89) y el Acuerdo Patritico (1989-93) yel Pacto por el Cambio, con el Movimiento Bolivia Libre (MBL) y Pacto por la Gobernabilidad, con la Unin Cvica Solidaridad (UCS), cumplieron varios papeles fundamentales. Vincularon la escena nacional con temas internacionales como las reformas de mercado, dieron apoyo a los gobiernos y les permitieron llevar a cabo ciertas iniciativas de poltica..Esto es claramente un desarrollo mayor en un pas donde hasta principios de los ochenta el camino principal para el cambio poltico era el golpe militar (Gamarra, 1995: pp. 44). Especial destaque, por cierto, merece el Pacto de la Democracia (firmado entre la Accin Democrtica Nacionalista y el Movimiento Nacional Revolucionario) puesto que constituy, al mismo tiempo, un precedente insoslayable para los futuros gobiernos, un punto de quiebre drstico en relacin al pasado y la base de apoyo al perodo ms significativo en trminos de viraje econmico.

Conclusiones El repaso de la evolucin de la desigualdad durante las ltimas gestiones

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democrticas de las seis naciones analizadas en este estudio (Uruguay, Costa Rica, Chile, Argentina, Brasil y Bolivia), arroja una tendencia predominantemente negativa acorde a la pauta correspondiente a la regin latinoamericana. No obstante, tambin es insoslayable que entre estos casos han existido algunas diferencias significativas. En primer lugar, Costa Rica y Uruguay han tenido una evolucin distributiva menos regresiva, no slo en relacin al resto de las naciones componentes de la muestra, sino tambin si consideramos todo el espectro regional. En el primer caso, puede decirse que existi un comportamiento fluctuante en la dcada del ochenta y una posterior tendencia a la estabilidad durante los aos noventa. En Uruguay, mientras tanto, la situacin distributiva se habra mantenido estable durante los aos posteriores a la salida militar, e incluso podra haber existido una leve recuperacin en los primeros tiempos de gestin democrtica. De esta forma, Uruguay ha escapado a las regresiones distributivas que azotaron recientemente a muchas otras naciones regionales y adems ha logrado seguir constituyendo el caso con ms baja inequidad de Amrica Latina. En contraste, el saldo distributivo argentino desde la salida de la dictadura hasta la actualidad arroja un aumento de varios puntos en el ndice de Gini. Ello significa que este caso pas de ser uno de aquellos ms virtuosos a componer el grupo de las naciones con una desigualdad media o media alta. En relacin a Brasil, la gravedad de su situacin est marcada por haber incrementado durante sus aos democrticos sus niveles de inequidad, cuando ya haba partido como uno de los casos mundiales con desigualdad ms elevada. Por ltimo, como puntos intermedios entre estos dos pares de pases se encontraran Chile y Bolivia. En el caso chileno, los primeros aos de democracia parecen haber propiciado un leve mejoramiento de la situacin distributiva, pero un anlisis global de la evolucin durante esta dcada exhibe un comportamiento estable. Si tenemos en cuenta que buena parte de las naciones regionales incrementaron su desigualdad en esta etapa, hay que sealar que este comportamiento tiene una cara favorable. No obstante, ya que los niveles heredados de la dictadura militar fueron indudablemente altos, no puede evaluarse de igual forma la estabilidad de la situacin chilena con aquella de los casos costarricense y uruguayo. En Bolivia, mientras tanto, la evidencia disponible sobre distribucin es la menos confiable y precisa de todas, aunque pareciera que la tendencia ms probable haya sido una reduccin de la desigualdad desde mitad de los ochenta (en buena medida por la desaceleracin inflacionaria y, complementariamente, por una tmida recuperacin de la economa en su conjunto) y un posterior incremento de la misma en los noventa. Por lo tanto, es probable que Bolivia aparezca como caso intermedio entre aquellas naciones que han presentado un balance agregado de costos tenues (Costa Rica) o nulos (Uruguay) y aquellas otras que han visto crecer notoriamente su inequidad (Argentina) o que la han aumentado an partiendo de umbrales ya casi insuperables (Brasil). Por otra parte, este trabajo ha exhibido que tanto el tipo de polticas econmicas diseadas como su modo de implementacin han tenido incidencia en la evolucin distributiva de las naciones analizadas. En relacin al efecto de las estrategias productivas y los ajustes estabilizadores seguidos en estos ltimos aos, se concuerda con aquellos estudios que afirman que la implantacin del modelo neoliberal ha tendido a producir costos negativos en trminos de desigualdad en sus primeras fases y difciles de revertir en las etapas posteriores, an en los casos ms exitosos de reconversin (Chile). No obstante, tambin se ha concludo que aquellos ensayos de estabilizacin o reforma alejados de la pauta neoliberal (como

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lo han sido las experiencias heterodoxas de Brasil y Argentina) tambin han culminado en incrementos de la desigualdad, fundamentalmente a travs de agudas inflaciones y recesiones. Asimismo, respecto a la incidencia de los ritmos de implementacin de las polticas pblicas sobre la equidad, este trabajo concluye que el seguimiento de lneas reformistas graduales implic que Chile, Costa Rica y Uruguay tuvieran mejores resultados econmico-distributivos que Argentina y Brasil, quienes siguieron predominantemente una modalidad aplicativa de shock y drasticidad. En efecto, la evidencia de los pases virtuosos exhibe que sus estilos incrementales de policy consiguieron evitar crisis econmicas extremas y (especialmente en Uruguay y Costa Rica) dieron a los sectores de menos recursos un margen considerable de tiempo para adaptarse a los nuevos escenarios econmicos planteados. Por el contrario, los ajustes y reformas llevados a cabo en Argentina y Brasil (en este ltimo caso con excepcin del gobierno de Cardoso) generaron costos distributivos altos puesto que implicaron graves crisis recesivas y escaladas hiperinflacionarias que tienden a afectar especialmente a los sectores menos pudientes- o en su defecto, porque no dieron a estos sectores oportunidades suficientes para movilizar sus activos y reposicionarse sin perder su situacin socioeconmica (gobiernos de Menem). Bolivia, sin embargo, parece apartarse un poco de esta tendencia planteada, ya que si bien su reconversin neoliberal ha estado basada generalmente en la estrategia de shock y si bien la misma puede haber acentuado el crecimiento del sector informal y de la brecha salarial, no ha (como en otros pases) generado graves aumentos del desempleo ni parece haber provocado costos distributivos de la magnitud de otras naciones que siguieron este mismo estilo de implementacin. Para explicar la relativa desviacin del caso boliviano a la hiptesis planteada, el estudio ha sugerido tener en cuenta los procesos de reforma de las empresas pblicas, ya que los mismos se apartaron de la pauta de shock predominante y de la receta neoliberal ms ortodoxa, combinaron experiencias graduales de privatizacin y programas de capitalizacin y fueron por tanto preventivos de las grandes transferencias regresivas de recursos que se producen cuando las empresas pblicas se ejecutan rpida y drsticamente. Asimismo, es posible que por provenir de un modelo sustitutivo con regulaciones beneficiarias de un conjunto pequeo de la poblacin y con altos niveles de particularismo y corrupcin, la liberalizacin tuviese a corto plazo efectos menos negativos en relacin a otros pases con welfare states ms extendidos, universalistas y eficientes. Finalmente, este trabajo procur estudiar si los distintos formatos de funcionamiento democrtico de los pases analizados tuvieron incidencia sobre el tipo de polticas econmicas seleccionadas y sobre la forma de llevar a cabo dichas polticas, y si constituyeron, por tanto, vas explicativas de los respectivos comportamientos de la desigualdad. En este sentido, la primera conclusin es que el gradualismo (de tono neoliberal pero sin la ortodoxia de otras experiencias) seguido en Costa Rica y Uruguay es en buena medida el resultado de sistemas democrticos con altos contrapesos institucionales al poder del Ejecutivo, con participacin poltica relativamente ampliada e intensa de distintas organizaciones sociales, con partidos polticos fuertes y disciplinados y con coaliciones gubernamentales robustas. En Chile, mientras tanto, muy buena parte de estos nudos institucionales y sociales tambin estuvieron presentes y provocaron una predominancia del gradualismo a travs de la discusin permanente de las iniciativas gubernamentales tanto con los dirigentes del partido gobernante como con la oposicin, as como con diferentes actores de la sociedad civil. No obstante, es probable que la subsistencia de algunas reglas de juego opuestas a la democracia

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representativa (que provocaron una sobre-representacin de los sectores polticos conservadores) impidieran la aplicacin de polticas con un mayor sesgo redistribucionista. Por ltimo, la evidencia presentada sostiene que las distintas terapias de shock escogidas en Bolivia, Argentina y Brasil nuevamente con la excepcin del gobierno de Cardoso- y que provocaron altos costos sociales (especialmente en los dos ltimos casos), fueron indudablemente parte de un aparato poltico en donde el Poder Ejecutivo cumpli un papel preeminente, haciendo extensivo uso de sus facultades legislativas, traspasando incluso el marco legal definido y ejerciendo una coercin (como en Bolivia) por momentos asfixiante sobre ciertos sectores sociales. Por lo tanto, la evidencia presentada va a contrapelo de la tesis eficientista que postula que los ejecutivos con altos niveles de autonoma decisoria tienen mejores probabilidades de xito socioeconmico ya que pueden implementar dogmtica y coherentemente las polticas pblicas diseadas por los asesores tcnicos. Por el contrario, este estudio sostiene que los saldos regionales ms equilibrados entre xito econmico y bienestar social se encuentran en aquellas naciones con democracias representativas, es decir, con fuerte presencia de checks and balances, y con niveles relativamente altos de participacin de la ciudadana. En pocas palabras, la ortodoxia, la drasticidad y el aislamiento tecnocrtico parecen haber generado costos mucho mayores que la negociacin, la incrementalidad y un cierto eclecticismo.

Cuadro 6: Sntesis de la evidencia presentada Tipo de democracia Politicas Econmicas Saldo Distributivo Negativo Nivel de Inequidad Medio / Medio Alto Alto Medio Alto Alto Medio Bajo Bajo

Argentina Delegativa Shock Heterodoxo / Shock Neoliberal (1983-1999) Brasil Delegativa (x) Shock Heterodoxo / Shock neoliberal / Negativo (1983-1999) Gradualismo Neoliberal Bolivia Delegativa Shock Neoliberal Positivo / (1985-1999) Negativo (?) Chile Representativa Gradualismo neoliberal Estable (1990-1999) (c/ enclaves autoritarios) Costa Rica Representativa Gradualismo Neoliberal Estable (1980-1999) Uruguay Representativa Gradualismo Neoliberal Estable (1985-1999) (x) El gobierno de Fernando Henrique Cardoso podra ser definido como un intermedio entre el patrn delegativo y el patrn representativo. (?) Falta mayor informacin para confirmar la tendencia y para establecer un saldo global.

Sin embargo, caben realizar algunos matices en relacin a la correspondencia expuesta entre tipos de democracia, polticas econmicas y evolucin de la desigualdad. En primer lugar, a pesar de que haya resultado fructfera la divisin de las naciones escogidas segn su acercamiento a uno de los polos democrticos definidos, no debe olvidarse que han existido importantes diferencias de funcionamiento poltico y econmico entre gobiernos pertenecientes a un mismo tipo democrtico. Especialmente, hay que destacar que aquellos regmenes delegativos o hiperpresidencialistas en donde no han funcionado coaliciones gubernamentales fuertes y donde el Ejecutivo culmin prcticamente aislado de la sociedad y del resto del sistema poltico, fueron tambin aquellos que peor se comportaron en materia socioeconmica, ya que ni lograron reactivar ni estabilizar la economa a mediano 30

plazo, ni lograron sanear las finanzas del Estado, ni tampoco consiguieron mejorar la situacin distributiva de sus naciones. Buenos ejemplos de esta clase de experiencias son la Argentina de Alfonsn, el Brasil de Sarney y Collor y (aunque no ha sido abordado en este estudio) el Per de Belaunde y Garca. Por su lado, otras experiencias delegativas en donde han existido acuerdos importantes del Ejecutivo con organizaciones sociales (como la Argentina menemista) o con el Congreso (como las administraciones polticas bolivianas), han demostrado que a pesar de haber generado algunos costos sociales insoslayables, al menos lograron una mnima recomposicin de la economa y grados importantes de recuperacin de la autonoma estatal en trminos fiscales y polticos. Con estos sealamientos, adems, queda nuevamente en evidencia que el acierto de un determinado paquete econmico no slo descansa en su calidad tcnica, sino tambin en el respaldo sociopoltico que reciba al ser implementado. En segundo lugar, este estudio no comparte las predicciones y diagnsticos apocalpticos que se han realizado en torno al futuro de las democracias delegativas. Siguiendo los trabajos recientes de Vicente Palermo (1998, 1999), hay evidencia suficiente para sostener que algunas naciones latinoamericanas con formatos polticos de este tipo, lejos de caer en crculos cada vez ms profundos de desinstitucionalizacin, han logrado revertir al menos parcialmente la omnipotencia del poder ejecutivo, las crisis de gobernabilidad y el caos econmico. Justamente, los tres pases analizados y definidos como delegativos, evidencian de que a pesar de que an existen trabas institucionales que superar para lograr un funcionamiento cercano al patrn representativo, igualmente han existido avances en trminos de consolidacin de los partidos polticos, importancia del Congreso como organismo decisor e inclusive participacin de la ciudadana y de las organizaciones sociales. En ese sentido, el gobierno de Cardoso en Brasil es indudablemente aquel que ms se ha alejado del formato hbrido o delegativo descrito por la literatura especializada. Asimismo, la segunda presidencia de Menem tuvo contrapesos y matices mayores al poder gubernamental que la primera. Por ltimo, en Bolivia, a pesar de que hayan existido iniciativas del Ejecutivo dudosamente legales y democrticas (como la reclusin de lderes sindicales y el decretamiento de estados de sitio), no puede desconocerse que en relacin a su pasado de inestabilidad poltica y golpes de estado frecuentes, este pas ha logrado mantener la mayora de las reglas de juego bsicas de una poliarqua y ha exhibido experiencias coalicionales inditas. Finalmente, si bien este trabajo ha tomado a ciertas claves polticas como variables explicativas de ciertos fenmenos vinculados al desarrollo econmico y el bienestar social, ello no implica de ninguna manera postular este circuito como el nico adecuado para examinar las relacionesentre instituciones polticas y dinmicas econmicas. S, sin embargo, se ha querido establecer que aunque los procesos de integracin econmica y los nuevos modos de dependencia financiera han restringido y restringen las opciones de poltica pblica de los Estados nacionales latinoamericanos, persisten igualmente mrgenes y grados de autonoma poltica muy significativos y que pueden influir notoriamente para el alcance o no, de un desempeo socioeconmico favorable.

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Notas

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i(*) El autor es Licenciado en Sociologa por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay. Actualmente trabaja como Investigador del Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU) y del Vaad Hajinuj Hamercazi del Uruguay. En 1996 obtuvo la Beca de Iniciacin a la Investigacin por la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica de la Universidad de la Repblica, a travs del estudio Los Debates actuales sobre Hospitales Psiquitricos (1984-1997). En 1998 ingres al CIESU, trabajando en diversos proyectos referidos a temas variados como Gnero, Ciencia y Tecnologa, Cooperacin Acadmica y Capacitacin Laboral. Actualmente co-dirige junto a Nicole Berenstein la investigacin Perfil de Egresados de la Red Formal de Educacin Juda del Uruguay en el marco del Vaad Hajinuj Hamercazi. Adems del presente artculo, Cuadernos del CLAEH publicar en su prximo nmero la versin resumida de su tesis de licenciatura (Desempeo Social de los Gobiernos Militares de Uruguay y Chile (1973-1981), estudio que constituye su primer trabajo dentro del tema Poltica y Desarrollo Socioeconmico. Varias personas han colaborado muy generosamente con esta investigacion, durante alguna o varias etapas de la misma. En especial, quisiera recalcar el apoyo de Vicente Palermo (Conicet, Argentina), Miguel Szkely (Oficina del Economista en Jefe, BID), Andrea Vigorito (Instituto de Economa, Universidad de la Repblica), Miguel Serna (Departamento de Sociologa, Universidad de la Repblica), Wanda Cabella (Unidad Multidisciplinaria, Universidad de la Repblica), Fernando Filgueira (CIESU) y Gabriel Fajn (Tutor asignado por CLACSO). ii Altimir, inclusive, apoya la hiptesis de un saldo agregado negativo durante el perodo 1950-1980, al menos para las naciones grandes y medianas. Segn este autor, tras hacer un balance entre los lapsos de deterioro y de mejora observados en la distribucin del ingreso, la mayora de los pases grandes y medianos termin en 1980 al cabo del largo perodo de crecimiento de posguerra- con una mayor concentracin del ingreso, independientemente de su tasa de crecimiento promedio. Las nicas excepciones parecen ser Colombia, y quizs Costa Rica y Venezuela. (Altimir, 1998: pp. 5). iii Entre esta clase es estudios cabe destacar los de Altimir (1997, 1998), Morley (1995) Szkely y Londoo (1998), Berry (1998) y Bulmer Thomas (1996). iv Aunque exista acuerdo respecto a la fuerte incidencia del viraje neoliberal en el comportamiento de la desigualdad, tambin pervive un fuerte debate en torno a la direccin de dicha incidencia. El examen de la literatura sobre el tema revela que existen autores que no dudan en considerar a la nueva matriz econmica como una verdadera catstrofe en trminos de desigualdad e integracin social (Born, 1999; De Sierra, 1994; Vilas, 1998), otros que a la inversa la defienden y claman por su profundizacin (Szkely y Londoo, 1997; BID, 1997) y tambin una amplia gama de matices entre estos dos extremos, aunque generalmente ms cercanos a la primer corriente (Calcagno, 1999; Bulmer Thomas, 1996; Berry, 1998; Altimir, 1997). v Mediante el anlisis de Argentina y Brasil se realizar ms adelante una referencia detallada del contenido de estas polticas, as como de sus posibles efectos distributivos. vi La estrategia terica-metodolgica de vincular tipos de regmenes polticos y performance social en Amrica Latina, debe mucho al trabajo de Fernando Filgueira y Jorge Rodrguez (1997). En dicho trabajo, se presenta evidencia que sostiene que la evolucin de la pobreza en varios pases de la regin de 1970 a 1995 puede ser en buena medida entendida segn sus diferentes grados de democratizacin (medidos a travs de cuatro grandes categoras: democracia plena, democracia restringida, corporativismo populista y autoritarismo). Ms especficamente, Filgueira y Rodrguez establecen que los datos recabados habilitan a sugerir que a mayor grado de democratizacin de una nacin, mayor posibilidad de llevar a cabo polticas econmicas que combinen crecimiento y bienestar social. vii Por razones de espacio es imposible fundamentar detenidamente la seleccin de cada uno de los seis casos con los que se trabajar y la consiguiente exclusin de otros pases. De todas maneras, puede decirse grosso modo que la muestra finalmente escogida cumple simultneamente con tres grandes requisitos. En primer lugar aunque con fuertes matices- existe para todos los casos un mnimo de informacin necesaria referida a cada una de las variables tratadas en el trabajo. En segundo trmino, la muestra escogida incluye casos que han tenido como mnimo dos administraciones democrticas y que han presentado variaciones distributivas significativas, lo cual permite el intento de vinculacin entre tipos de democracia, polticas econmicas y comportamiento de la desigualdad. Finalmente, hay que sealar que la eleccin de seis casos responde al deseo de realizar un estudio mnimamente representativo de la regin y al mismo tiempo, acorde a las condiciones de una investigacin de mediano plazo. viii Ver nota anterior. ix Aunque no hay datos disponibles para todo el pas en relacin a la evolucin distributiva durante el gobierno militar, los trabajos de Alicia Melgar (1986) para Montevideo calculan un fuerte aumento de los Indices de Gini laborales (es decir, basados en los ingresos derivados del trabajo). Asimismo, Albert Berry (1998: pp. 20) seala que una estimacin conservadora de la evolucin distributiva de Uruguay desde fines de los sesenta a principios de los ochenta, debera considerar un aumento de 5 o 6 puntos en el Indice de Gini. Por lo tanto, puede afirmarse sin temor que la desigualdad creci significativamente en Uruguay durante el interregno militar. Respecto a las posibles causas de dicho incremento, hay que tener en cuenta algunas medidas tibias de liberalizacin implementadas (especialmente en los mbitos comercial y financiero) y sobre todo, el frreo control ejercido durante todo el perodo sobre los salarios reales y sobre los sindicatos de trabajadores. x Una apreciacin todava ms optimista en torno al caso uruguayo podra realizarse si considerramos las estimaciones de CEPAL (1997), ya que las mismas arrojan un descenso del Indice de Gini de 8 puntos entre 1986 y 1994. Sin embargo, despus de consultar a varios especialistas, se han dejado de lado estos datos puesto que es

altamente probable que los mismos sean el producto de algunos desajustes metodolgicos. xi Las estimaciones sobre el comportamiento del Indice de Gini durante el gobierno militar argentino calculan un aumento del mismo de entre 6 y 8 puntos (Marshall, 1998). Entre los elementos explicativos de dicha pauta, hay que destacar, como en el caso uruguayo, la cruda represin socioeconmica ejercida sobre los trabajadores (control de los salarios reales, prohibicin de los derechos de huelga, reforma del cdigo laboral, eliminacin de la negociacin colectiva) y la implementacin de algunas medidas de liberalizacin comercial que afectaron notoriamente el empleo y la produccin industrial (cayeron 37% y 11% respectivamente). xii Es importante establecer que si bien los datos presentados sobre Argentina corresponden al Gran Buenos Aires, existe consenso en que los mismos expresan bastante adecuadamente el comportamiento general de la nacin. Adriana Marshall, por ejemplo, seala que a pesar de que fenmenos como la salida de fondos con propsitos polticos (Corrientes), el crecimiento del empleo en el sector pblico (La Rioja) y el cierre de grandes fbricas (Crdoba, Rosario) durante la dcada del noventa pudieran haber provocado algunas diferencias en la evolucin distributiva de estas sub-regiones en relacin a la de la capital argentina, debe concluirse que los indicadores de distribucin del ingreso en otras ciudades fueron similares a aquellos hallados en Buenos Aires (Marshall, 1998: pp. 100). xiii Es posible que el aumento de la inequidad en Chile durante el gobierno militar del Gral. Pinochet haya sido an mayor que aquel registrado en las dictaduras uruguaya y argentina. Siguiendo las estimaciones de Albert Berry (1998), se habra generado un aumento del Gini de entre 7 y 9 puntos porcentuales (incremento principalmente ocurrido en la dcada del setenta). Por su parte, Szkely y Londoo (1997) han calculado un crecimiento de dicho ndice mayor a diez puntos. Aunque esta no es la ocasin para abordar con detalle las posibles explicaciones de tal regresin distributiva, recordemos someramente algunos de las explicaciones ms importantes de dicho comportamiento: a) la venta de la mayor parte de las empresas pblicas a unos pocos conglomerados financieros en condiciones absolutamente favorables a stos; b) la devolucin de buena parte de las tierras expropiadas por los gobiernos de Frei y Allende a sus antiguos dueos; c) la reduccin drstica y veloz de la proteccin comercial (con efectos muy significativos por tratarse de un pas con un importante sector mercado internista) y d) la implementacin de un Cdigo Laboral en 1978 notoriamente favorable al sector empresarial. xiv Una hiptesis adicional y que merece consideracin en prximos estudios- para explicar el mejoramiento de la desigualdad en la ltima dcada de los aos ochenta en Bolivia, y sugerida al autor por Fernando Filgueira, radicara en que la eliminacin desde 1985 de la estructura sustitutiva de importaciones prevaleciente gener efectos distributivos iniciales positivos puesto que Bolivia constitua uno de aquellos pases en donde las regulaciones de dicho modelo de desarrollo protegan a una pequea parte de los trabajadores y empresarios (es decir constituan un tringulo antischumpeteriano pequeo) y por el contrario, dejaban excluidos de dichos beneficios a la mayor parte de la poblacin. xv La evidencia disponible en torno a la evolucin distributiva del rea rural boliviana (que incluye actualmente al 40% de la poblacin) ayuda a sostener la hiptesis de que el comportamiento global distributivo en Bolivia no fue tan exitoso como los datos de Morley sugieren. De hecho, los datos marcan que hay una creciente desigualdad entre el rea urbana y rural, favorable a la primera (en 1996, por ejemplo, el ingreso promedio mensual de los trabajadores rurales era un tercio de los ingresos de los del rea urbana) y posiblemente dentro de la segunda rea, puesto que se ha profundizado una economa dual, con el surgimiento de un sector agroexportador moderno con la comercializacin de la coca en tierras bajas a Santa Cruz, y la persistencia de una pobreza profunda entre la poblacin indgena de los Andes (Ganuza y Taylor, 1999: pp. 5). xvi Por razones de espacio, no puedo detenerme aqu en los mecanismos por los que estos indicadores macroeconmicos intervienen en la evolucin de la desigualdad, aunque hay abundante literatura al respecto. Consltese, por ejemplo, Altimir (1998), Bulmer Thomas (1996) y Berry (1998). xvii Al menos en el corto plazo, una reforma de este tipo tendra altos riesgos de generar costos distributivos importantes, puesto que (entre otras cosas) facilitara extremadamente los mecanismos de despido del trabajador y tenderan a rebajar el peso de los sindicatos y gremios laborales en un pas donde los mismos juegan un papel representativo significativo del conjunto de los trabajadores. xviii Aunque sin la misma fuerza, los sindicatos brasileos tambin jugaron un papel clave para que el gobierno de Sarney terminara deshaciendo o aplicando con total incoherencia sus planes estabilizadores. xix Segn Kaufman (1989), en 1986 fueron negociados acuerdos sector por sector en reas estratgicas como metalurgia, plstico, textiles y servicio civil, y todos contaban con el compromiso de no realizar nuevos reajustes durante los siguientes seis meses. xx Es indudable que los primeros aos de gestin menemista fueron aquellos en donde las polticas pblicas alcanzaron un mayor nivel de drasticidad y rapidez, mientras que hubo un enlentecimiento de los ritmos en tiempos posteriores, visible en los procesos de reforma laboral y de la Seguridad Social (Alonso, 1998; Palermo y Etchemendy, 1998; Palermo y Novaro, 1997). No obstante, an en esta ltima etapa puede decirse que la drasticidad y la velocidad continuaron tiendo una muy buena parte de los ajustes y reformas llevados a cabo. Por ejemplo, en el crtico ao de 1995 (fundamentalmente por las repercusiones de la crisis mexicana) se implementaron sucesivas medidas de reduccin de gastos y aumento de impuestos; las privatizaciones todava pendientes se disearon apurada e improvisadamente atendiendo a las necesidades fiscales(y) la reforma previsional, que tantas negociaciones haba demandado en los tiempos de bonanza, fue a su vez reformada en un veloz trmite parlamentario a fin de supeditar las prestaciones del segmento pblico del nuevo sistema de seguridad social a una estricta regla de caja. (Torre y Gerchunoff, 1996: pp. 763). xxi Tal como ocurri en otros casos, la liberalizacin gradualista del comercio exterior puede haber sido uno de los factores ms importantes para que el desempleo no aumentara explosivamente, ya que permiti un mayor margen de

adaptacin a las empresas anteriormente dependientes de la proteccin. El anlisis de Tavares de Almeida parece justamente corroborar esta idea, ya que afirma que la lenta liberacin del comercio exterior ha permitido la reestructuracin y modernizacin de las empresas locales, a fin de que puedan enfrentar a la competencia extranjera. Recientes investigaciones de Bielschowski y Stump demuestran que la apertura comercial no produjo cambios significativos en la estructura productiva brasilea. En contraste a lo que ocurre en otros pases latinoamericanos, la apertura comercial no est generando desindustrializacin. (Tavares de Almeida, 1998: pp. 227) xxii La austeridad de la poltica de gasto pblico se ve reflejada por ejemplo en la determinacin de incrementar el gasto social solamente con respaldo fiscal, es decir, no por vas inflacionarias. Es por ello que para realizar una poltica de gastos ms activa, adems de la apuesta al crecimiento, las gestiones democrticas (especialmente la de Aylwin) implementaron algunas tibias reformas en el rea impositiva, como aumentos en el impuesto al ingreso corporativo (del 10% de las ganancias distribuidas al 15% de las ganancias totales) y como el cobro de un nuevo impuesto a la renta. Por otra parte, la mayor eficiencia de las polticas sociales de las administraciones democrticas no slo se ha sustentado en la mejora de los montos destinados a ellas, sino tambin en la modificacin organizacional de muchos programas, que permitieron una mayor concentracin en los sectores ms pobres, una mayor participacin de los sectores poblaciones involucrados y una mejor calidad en la prestacin de los servicios (Weyland, 1999). xxiii Especial destaque merece el comportamiento de la pobreza en la dcada del noventa, que segn la CEPAL se redujo de niveles cercanos al 33% en 1990 a cerca del 20% en 1997. xxiv No obstante, es importante aclarar que el mismo Booth as como otros autores (Chinchilla y Carranza por ejemplo), han destacado que los ltimos aos son testigos de un incremento de los poderes presidenciales en detrimento de otras agencias estatales. Segn Chinchilla y Carranza, por ejemplo, el sistema poltico ha venido manifestando ciertas tendencias hacia la disminucin de los espacios democrticos. Ello lo podemos observar en los procesos de concentracin de poder que se generan al interior de la gestin presidencial, manifestando entre otros un fortalecimiento del poder ejecutivo sobre los otros poderes pblicos, principalmente sobre el poder legislativo. Lo mismo acontece en las relaciones internas de los partidos de gobierno, donde stos quedan relegados y subordinados a las directrices de quien controla el poder ejecutivo; y en los partidos de oposicin, concentrndose el poder en el interlocutor oficial ante el gobierno. xxv Esto no implica que la nueva Constitucin aprobada en 1996 (que elimina la ley de lemas, instaura la candidatura nica por partido y el balotaje pero mantiene la representacin proporcional en la legislatura) suponga un riesgo notorio para el poder del Congreso o un incremento sensible del poder del ejecutivo. Si bien es cierto que el fraccionamiento se ha reducido y que el poder partidario ha sufrido una mayor concentracin, la modalidad predominante desde la asuncin del nuevo presidente (Jorge Batlle) ha sido nuevamente la bsqueda de acuerdos tanto con el sector no oficialista del Partido Colorado (el Foro Batllista) como con todo el Partido Nacional. xxvi En efecto, la segunda presidencia de Sanguinetti se caracteriz por la armadura de una gran coalicin, que comprende a todos los sectores del Partido Colorado y a todos los sectores del Partido Nacional, en un esquema que se traduce en la composicin del gabinete ministerial, en la designacin de los cuadros superiores de la administracin, en la procesalidad de las decisiones polticas y en los trayectos parlamentarios. Este acuerdo sin precedentes suministr un marco de amplitud para las tratativas de gobierno y encauz la negociacin de una agenda de reformas ambiciosa, que toca a los nudos cruciales del ciclo de modernizacin: incluyendo materias en las que ha habido progresos durante las dos administraciones anteriores y abri la posibilidad de avanzar en otras, cuyo tratamiento se demor o fue bloqueado por los juegos de la competencia inter e intrapartidaria (Lanzaro, 1998: pp. 210). Algunos de los logros ms significativos de esta poca fueron la Reforma de la Seguridad Social, la Reforma Educativa y la Reforma Constitucional. xxvii Adems, segn Ferreira y Rubio en 1989, Menem nombr al procurador general de la Corte Suprema por decreto y sin acuerdo del Senado, por primera vez en gobiernos constitucionales desde 1853. En octubre del mismo ao, tambin por decreto, destituy a cuatro de los cinco miembros del Tribunal de Cuentas, un organismo de Control Administrativo. En febrero de 1991, el presidente Menem dej cesante al fiscal de investigaciones Administrativas, cargo que tradicionalmente haba gozado de la misma estabilidad de los jueces (Ferreira Rubio y Goretti, 1996: pp. 443). xxviii Por cierto, no slo las terapias de shock fueron posibles gracias a la existencia de un patrn poltico delegativo, sino tambin los reiterados y crudos procesos de corrupcin que existieron en esta poca. xxix Estos autores, adems, sealan que Durante el Plan Collor, el Congreso enfrent polticamente al presidente, pero no fue capaz de establecer lmites constitucionales a la actuacin del Ejecutivo. Como vimos, la ley complementaria para regular el uso de las MPs fue derrotada. xxx Aunque el balance de la prctica consensual arroja ms xitos que fracasos, hay que destacar que las negociaciones con el personal del sistema de salud y del sistema educativo han sido dificiles y muchas veces no culminaron exitosamente, an a pesar de que varios dirigentes de la Concertacin con influencia en los respectivos sindicatos, realizaran diversos esfuerzos de mediacin xxxi Similares versiones dan al respecto Palermo (1990) y Conaghan y Malloy (1996): Palermo seala que cuando en setiembre de 1985, la COB declara una huelga general contra la poltica econmica del gobierno se sostuvo en la demanda de autoridad para actuar enrgicamente, desbaratndola mediante el dictado del estado de sitio (Palermo, 1990: pp. 359). Conaghan y Malloy, por su parte, apuntan que en Bolivia, el despliegue de fuerza que hizo Paz Estenssoro en las primeras semanas de la puesta en prctica del programa econmico fij el tono de su administracin, dej en manos de sus ministros Fernando Barthelemy y Juan Carlos Durn reiterar que el gobierno no

soportara ninguna oposicin activa (Conaghan y Malloy, 1997: pp. 879). xxxii La oposicin de los sindicatos a los planes de privatizacin de Paz Zamora es especialmente destacable. Si bien el movimiento sindical se vio severamente debilitado por la NPE y las medidas utilizadas por los gobiernos desde 1985 para mitigar su oposicin a la poltica econmica, en 1992 la oposicin a los planes de privatizacin que encabezaba el sindicalismo era violenta. Las ulteriores estrategias de la COB resultaron eficaces y lograron llegar a acuerdos con el Gobierno de Paz Zamora para dilatar o postergar los planes de privatizacin (Gamarra, 1995: pp. 35). xxxiii En relacin a este proceso, Gamarra informa que a pesar de todas sus promesas, la capitalizacin enfrent innumerables problemas y sufri una gran cantidad de obstculos. La oposicin laboral fue muy elevada: numerosas huelgas, detenciones y enfrentamientos mayores ocurrieron en 1995 y 1996. El ms conflictivo fue el intento de capitalizacin de los YPFB, la empresa boliviana de hidrocarburos. Los disturbios laborales sacudieron a Bolivia durante varios meses en 1996 cuando el gobierno del MNR introdujo su propuesta de ley de hidrocarburos. Slo despus de modificaciones mayores, el gobierno del MNR fue capaz de establecer un acuerdo separado con los trabajadores de YPFB que aseguraba la aprobacin de la ley y el final de los disturbios (Gamarra, 1998: pp. 81). xxxiv Ejemplos en este sentido son el rechazo de la reforma impositiva en 1986 y de algunos planes de privatizacin en 1987 y 1988 por parte del Congreso. xxxv En el caso del apoyo de los sindicatos, especial importancia tiene la histrica proximidad entre stos y el peronismo.