A AVALIAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL: DIMENSO NORMATIVA, PEDAGGICA E EDUCATIVA FREITAS, Dirce Nei Teixeira de USP GT: Estado

o e Poltica Educacional / n.05 Agncia Financiadora: No contou com financiamento Este texto apresenta resultados de pesquisa1 que teve como propsito explicitar a fora normativa, a face pedaggica e a ao educativa2 da avaliao em larga escala na regulao3 da educao bsica brasileira do perodo 1988-2002, com vistas a compreender nexos existentes entre elas e a significao dessa estratgia estatal na regulao educacional emergente no Pas. Iniciando com o delineamento da pesquisa, o texto traz, na seqncia, as principais constataes e concluses que ela propiciou no tocante emergncia e introduo da avaliao como via de regulao estatal da educao e dimenso normativa, pedaggica e educativa da mesma.

1. Delineamento da pesquisa

A pesquisa se props a responder pergunta: como a avaliao em larga escala emergiu, firmou-se e operou enquanto ao educativa estatal? Os objetivos visados foram os de conhecer como e por que essa prtica veio a se constituir uma estratgia estatal de governo da educao bsica no Brasil, compreender a dimenso normativa dessa prtica no contexto federativo, explicitar as dimenses pedaggica e educativa da regulao avaliativa (pelo Estado central) no mbito da educao bsica.
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Trabalho resultante da tese de doutorado defendida pela autora junto Universidade de So Paulo.

A dimenso pedaggica diz respeito aos componentes metodolgicos da regulao avaliativa realizada pelo Estado central, ou seja, aos princpios, aos meios, s formas e maneiras de sua atuao. A dimenso educativa abarca os aspectos formativos do agir estatal, compreendendo a promoo de aprendizagens, a difuso de valores e crenas e a induo de disposies e comportamentos.
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O termo regulao foi utilizado nesta pesquisa para designar a atuao (interveno) do Estado contextualizada, dinmica, histrica e contraditria com vistas a reger e controlar setores da vida social neste caso o setor educao/bsica por meio de diretrizes, polticas, estratgias, instrumentos, mecanismos, medidas e aes de gesto que so selecionados, prescritos, efetivamente empregados e administrados segundo o projeto de sociedade e cidadania a que o Estado d sustentao, sempre em confronto com demandas e projetos alternativos e recorrendo a sadas estratgicas.

2 A apreenso da realidade foi realizada por meio de pesquisa qualitativa, com a abordagem da anlise documental, orientada por princpios buscados no mtodo dialtico. As fontes utilizadas foram publicaes oficiais, trabalhos sobre o tema avaliao educacional publicados por agentes estatais e seus interlocutores, documentos de entidades representativas da sociedade civil e fontes bibliogrficas. Os conceitos e as noes que referenciaram a investigao, as anlises e as interpretaes foram buscados principalmente em Gramsci (1991a, 1991b, 1991c), Jessop (1983, 1990, 2003) e Miliband (1982, 1999). O desenvolvimento da pesquisa se deu em trs momentos. No primeiro, a investigao ficou centrada no processo de emergncia e introduo da avaliao na regulao da educao bsica brasileira, pois investigar esse processo poderia iluminar a compreenso do quadro configurado no perodo 1988-2002, uma vez que permitiria saber como foi que a avaliao em larga escala veio a se constituir uma importante estratgia de regulao da educao bsica no Pas; quais foram as vias pelas quais isso se viabilizou; como se estabeleceu o nexo entre medida, avaliao e informao educacional; e o que revelam os caminhos percorridos. A hiptese de trabalho foi a de que a emergncia da regulao avaliativa se deu no percurso de configurao e articulao da pesquisa em educao e do planejamento educacional, sendo viabilizada com a construo/reconstruo de um aparato institucional/legal de regulao e tendo culminado na conexo de medida-avaliaoinformao. Trabalhando com essa hiptese, a pesquisa buscou recuperar em fontes documentais e historiogrficas evidncias do interesse estatal pela avaliao da educao bsica no perodo 1930-1988, ou seja, do momento em que se aparelhou o setor educao no Estado (AZEVEDO, 2000) ao momento em que se desenhou a proposta de um sistema nacional de avaliao (WAISENFIELSZ, 1988; 1991). Assim procedendo, analisou como a avaliao figurou na legislao, na pesquisa e no planejamento educacionais desse perodo. No segundo momento, a investigao se deteve no processo que potencializou a fora normativa da avaliao na regulao da educao bsica brasileira do perodo 1988-2002.

3 A hiptese de trabalho foi a de que a avaliao se firmou no Brasil mediante a produo de normas jurdico-legais e poltico-administrativas as quais, juntamente com as estratgias de agentes estatais e seus interlocutores, concorreram para gerar e potencializar a fora normativa dessa prtica. Essa fora normativa teria sido condicionada pelo desafio posto Unio e s unidades federadas de reformar a gesto dos sistemas de ensino nos marcos de uma nova regulao, conformada por um federalismo regido por uma lgica pragmtica4 e consoante emergente governana5 internacional da educao, num movimento de centralizao-internacionalizao. Para a verificao dessa hiptese, a pesquisa procurou saber quando, como e em que termos a medida, a avaliao e a informao apareceram naquelas normas, bem como a partir de que esfera do sistema estatal elas foram introduzidas no circuito da produo normativa; quais agentes e interlocutores estavam presentes no processo que gerou e potencializou a fora normativa dessa avaliao; que estratgias eles utilizaram e qual o contedo das mesmas. Mas, por que centrar a ateno nas normas e nos agentes? Primeiro, porque as normas so importantes na medida em que expressam escolhas e opes prevalecentes no mbito do Estado, assim como as sadas ou solues que este viabilizou para conflitos e embates existentes na rea educacional. Logo, elas so reveladoras da atuao estatal, de seu modo de operar, dos valores que o Estado busca proteger e dos fins que persegue. Segundo, porque no sendo precisos os limites entre Estado e sociedade, as operaes estatais so dependentes, em larga escala, de prticas micro-polticas que ocorrem dispersas por toda a sociedade, ainda que estas se concentrem e condensem no ncleo do Estado e tambm entrem no interior de ligaes com instituies fora da nao-estado, num nvel interestatal (JESSOP, 1990). Assim, o Estado a um s tempo agente e objeto da regulao (Ibid.). Isso exigiu reconhecer a importncia das estratgias

Uma lgica objetiva, direta, que buscou sobretudo produzir efeitos prticos; que considerou o valor prtico como critrio de verdade; que esperou comportamentos em conformidade com recomendaes e normas centralmente definidas. 5 O termo governana alude ordem em transformao na poltica mundial. Remete idia de governana sem governo (ROSENAU, 2000), que presume a ausncia de autoridade governamental suprema no nvel internacional e, ao mesmo tempo, no supe a excluso de governos nacionais e subnacionais. Nesse cenrio, a poltica mundial envolve (Ibid., p. 26) [...] todas as regies, pases, relacionamentos internacionais, movimentos sociais e organizaes privadas que se dedicam a atividades atravs das fronteiras nacionais.

4 dos agentes estatais, dos seus principais interlocutores e, tambm, da existncia de projetos hegemnicos6 na sociedade. Cabe esclarecer que a categoria agentes estatais compreende o grupo dirigente (ou elite estatal), constitudo por pessoas que so depositrias do poder estatal e tm papel importante na definio das polticas e na realizao das aes do Estado (MILIBAND, 1982; 1999). Esse grupo se apia na tecnocracia e tem sob sua direo a burocracia estatal. Estes, conforme verificou Miliband (1982, p. 147), desempenham [...] um papel importante no processo de deciso governamental e portanto constituem uma fora considervel na configurao do poder poltico em suas sociedades. Tais agentes se movem num contexto amplo, no qual so muitos os imaginrios econmicos e polticos que competem pela hegemonia, ou, pelo menos, por uma posio dominante (JESSOP, 2003). Sobretudo, eles se movem numa arena, na qual tm desdobramentos as inter-relaes de foras sociais antagnicas e concorrentes (JESSOP, 1990; 2003). Tais foras no s configuram o Estado como, tambm, suas influncias polticas dependem, em parte, da estrutura institucional do Estado e dos efeitos do poder do Estado. Sendo assim, a pesquisa buscou ainda identificar demandas e/ou resistncias com as quais os agentes estatais se confrontaram no que tange ao tema em foco. Foram, ento, considerados grupos articulados a capitalistas; entidades que congregam dirigentes estaduais e municipais de educao; e coletivos da rea educacional que lideraram a promoo de debates de questes cientficas e/ou polticas em educao, nos anos 1990. Tambm buscou considerar a problemtica investigada em relao s oscilaes havidas no projeto de modernizao estatal e educacional que logrou hegemonia no Pas. O critrio de eleio dos agentes estatais e de seus interlocutores foi o da visibilidade de suas presenas, no perodo 1988-2002, em iniciativas governamentais de discusso de polticas (que geraram documentos oficiais publicados) e, tambm, na difuso de idias e propostas por meio de artigos divulgados em peridicos da rea educacional.
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Os projetos hegemnicos, conforme esclareceu Jessop (1983, 2003), expressam estratgias de que se valem fraes de classes e grupos sociais hegemnicos (blocos no poder), entre diversas outras mais ou menos possveis em razo das correlaes de foras presentes na sociedade.

5 A consulta a uma literatura de histria e de cincias sociais possibilitou analisar e interpretar a questo objeto da pesquisa relacionada a variaes no projeto hegemnico de modernizao do Pas. Foram pontos analisados: (a) a instituio do complexo de medida-avaliaoinformao como norma jurdico-legal, poltico-administrativa e prtica; (b) as estratgias (discursiva, publicitria, de aliana, de negociao e de aproximaes) de agentes estatais e de seus interlocutores; (c) manifestaes de entidades que congregam dirigentes educacionais dos mbitos subnacionais; (d) e manifestaes de coletivos da rea educacional. No terceiro momento, considerando as implicaes das transformaes contemporneas para o papel e o poder do Estado e, tambm, a regulao educacional emergente nesse contexto, a investigao se deteve em apreender a dimenso pedaggica e a dimenso educativa da regulao estatal pela via da avaliao. Basicamente, buscou responder pergunta: como se manifestou e operou o Estadoeducador em sua atuao como Estado-avaliador7? A hiptese de trabalho foi a de que o Estado brasileiro, ao fazer a regulao via avaliao, teria operado uma ao educativa (formativa) por meio de um conjunto de medidas pedaggicas, encontrando nessas medidas um veio de sua prpria consolidao e aperfeioamento, devido a propiciar aprendizagens relativas gesto, disciplina das relaes federativas no setor educao e a promover mudanas culturais (valores, atitudes, comportamentos, representaes) na esfera da relao Estado/sociedade/educao. A considerao dessas duas dimenses se apoiou em noo buscada em Gramsci (1991a), para quem o Estado educador na medida em que tende a criar e a manter certo tipo de civilizao e de cidadania, valendo-se do direito e da escola, entre outras instituies. E que, (Id., 1991b, p. 37), Toda relao de hegemonia necessariamente uma relao pedaggica [...]. Logo, o contexto no qual se estabelecem relaes hegemnicas se constitui um contexto de relaes pedaggicas. Assim, considerou-se que a atuao estatal no governo da educao bsica, no perodo de 1988-2002, dizia respeito a um dado projeto estatal de interveno social,
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O termo Estado-avaliador foi utilizado referenciado nos trabalhos de Neave (1988; 1998) e Afonso (1998).

6 vinculado a projetos hegemnicos na sociedade. Fortalecido por tal vnculo e, ao mesmo tempo, fortalecendo-o, o Estado central procurou construir a prevalncia de seu projeto educacional sobre quaisquer outros da rea, estabelecendo, para isso, um contexto de relaes pedaggicas entre as unidades da federao e a Unio e entre esta e instncias internacionais influentes na educao. Em ateno natureza histrica do Estado-educador, tornou-se imperioso consider-lo como realidade contextualizada e em transformao. Para isso, recorreu-se a Hirst e Thompson (2001), Held e McGrew (2001), Zacher (2000) e Jessop em entrevista a Mrekkep (2002). Esses autores ajudaram a esclarecer importantes desdobramentos das recentes transformaes capitalistas para o Estado e para sua atuao no mbito nacional e internacional. A regulao educacional emergente, nesse contexto, foi considerada tendo como referncia, entre outros, Dale (2001), Teodoro (2001), Magalhes (2001), Afonso (1998, 1999, 2001, 2002), Broadfoot (2000). Na verificao da hiptese de trabalho, as evidncias da dimenso pedaggica e da dimenso educativa foram levantadas mediante anlise: (a) do crescente empenho de nove unidades da federao na reproduo/produo da regulao avaliativa, no perodo 1992-2002; (b) da expressiva aceitao social do ENEM, no perodo 1998-2002; (c) da regularidade e do aprimoramento da gerao e difuso da informao educacional, no perodo posterior a 1995; (d) das medidas de avaliao ultimadas e anunciadas pelo INEP em 2003 e 2004.

2. Emergncia e introduo da avaliao como via de regulao educacional

A pesquisa propiciou vrias constataes relativas ao processo pelo qual se deu a emergncia da avaliao como questo de interesse para a educao bsica brasileira e, tambm, ao processo de sua introduo como estratgia de regulao educacional utilizada pelo Estado central, conforme se pode ver na seqncia.

Embora o interesse estatal pela medida-avaliao e pela informao estatstica

estivesse presente desde o momento em que se organizou o setor educao no Estado e desde os primrdios da pesquisa institucionalizada e do planejamento educacional no Brasil, foram necessrias mais ou menos cinco dcadas para que a avaliao (externa, em larga escala, centralizada e com foco no rendimento do aluno e no desempenho dos sistemas de ensino) viesse a ser introduzida como prtica sistemtica no governo da educao bsica brasileira.

Os motivos (declarados) para que o Estado buscasse medir, avaliar e

informar foram diversos no percurso 1930-1988. Primeiro, essas prticas foram tidas como necessrias porque se prestariam a conferir e verificar resultados frente a objetivos da educao nacional, proporcionando a aplicao da cincia para formar a conscincia tcnica no mbito escolar, posto que condio necessria expanso e melhoria da educao. A seguir, tais prticas propiciariam ao Estado central conhecer a realidade e fazer diagnsticos com o que, em lugar de acentuar-se a regulao pela via legal, seriam fornecidas indicaes e sugestes para a qualificao da expanso do atendimento, da administrao escolar e do ensino. No momento seguinte, medir, avaliar e informar foram prticas consideradas importantes para a instrumentao da racionalizao, da modernizao e da tutela da ao educacional. Logo a seguir, os motivos para recorrer a essas prticas se reportaram s tarefas de reajustar a regulao estatal e de criar uma cultura de avaliao no Pas.

Os fatores que estimularam o interesse estatal pelas atividades de medir,

avaliar e informar foram diversos, destacando-se: (a) a natureza e caractersticas da expanso da escolarizao e da demanda educacional; (b) as opes poltico-ideolgicas do Estado em distintos momentos; (c) o empenho de agentes estatais (dirigentes, burocratas e tecnocratas) articulados com especialistas brasileiros e pesquisadores estrangeiros; (d) a difuso de teorias, de conhecimentos tcnicos e de referncias poltico-ideolgicas mediadas por organizaes internacionais e seus especialistas; (e) as estratgias adotadas no enfrentamento da crise econmica e do Estado.

A conexo de medida-avaliao-informao foi ensejada no s pela

configurao e articulao da pesquisa e do planejamento educacional, conforme a hiptese formulada, mas, de modo particularmente vigoroso, pelas experincias prvias que, juntamente com estudos avaliativos dos anos 1980, foram decisivas para que vingasse a idia da necessidade/possibilidade de um sistema nacional de avaliao,

8 assim como da imprescindibilidade do Estado central dispor de informaes resultantes de medida e estatstica educacionais.

A atuao de dirigentes, burocratas e tecnocratas, assim como as relaes que

se estabeleceram entre agentes do Ministrio da Educao e do Ministrio do Planejamento, foram fundamentais para que a avaliao se constitusse uma importante via de regulao educacional no Brasil, o que a hiptese formulada no havia contemplado.

Os vieses economicista e tecnicista no tratamento da questo da avaliao

educacional no perodo do regime militar (1964-1984), ao lado do questionamento acadmico e social da qualidade do ensino e da reivindicao de descentralizao, concorreram para que, no ingresso dos anos 1980, o Estado central estivesse empenhado em experincias de avaliao em larga escala e, nos ltimos anos dessa dcada, decidisse implantar um sistema nacional de avaliao, com vistas modernizao do setor educacional.

A avaliao em larga escala se prefigurou como dispositivo til para

instrumentar mediaes entre o local e o global, num contexto de crescente internacionalizao de questes educacionais. Questo essa que ficou como indicao para estudos posteriores.

O tema da avaliao da educao bsica, pelo Estado, esteve ausente do nos anos 1980,

debate educacional e das propostas formuladas pelos educadores escola pblica.

quando se enfatizou a descentralizao, a democratizao e a qualidade do ensino e da

Quanto emergncia da avaliao em larga escala na regulao da educao bsica, pode-se concluir que ela se explica, em parte, pelas peculiaridades da constituio, desenvolvimento e crise do Estado e do projeto de modernizao do Pas, de natureza nacional-desenvolvimentista. Uma das peculiaridades desse Estado consistiu em sujeitar as polticas sociais s polticas econmicas o que, no setor educao, resultou na expanso da escolarizao de natureza excludente. A avaliao emergiu frente a essa problemtica. Outra peculiaridade desse Estado constituiu na importncia e poder de sua burocracia e da tecnocracia. Especialmente a tecnocracia se constituiu um canal que possibilitou a determinadas foras sociais a afirmao de seus projetos estratgicos

9 econmicos e no-econmicos, contando com o poder estatal. Seus traos mais caractersticos consistem na outorga da primazia ao desenvolvimento econmico, ao incremento da produtividade, ao emprego de mtodos das cincias fsicas na compreenso e administrao da sociedade, tcnica da planificao e busca da homogeneizao. Seu poder foi aumentado com um Executivo forte, com uma organizao burocrtica que se apropriou da planificao e direcionou a legislao, com o domnio das tcnicas e meios de propaganda na conduo da sociedade, com a vinculao da idia de mudana de progresso (visto como evoluo inexorvel). A introduo da avaliao em larga escala na regulao da educao bsica se deu no contexto de crise do Estado desenvolvimentista, num quadro de busca de recomposio do poder poltico, simblico e operacional de regulao pelo Estado central e de restries sua atuao na rea social, ligando-se ao movimento reformista que, no ingresso dos anos 1990, imps uma nova agenda para a rea social. Essa agenda apontou para uma reorganizao profunda dos princpios e parmetros de estruturao das polticas sociais, remetendo questo da reforma do Estado e dos caminhos da modernizao do Pas (NEPP, 1991). A avaliao foi, ento, vista como uma estratgia til para a gesto que se impunha com o rumo que vinha sendo dado rea social.

3. Dimenso normativa da avaliao

A pesquisa possibilitou constataes que explicitaram como a avaliao se firmou no Pas e como foi gerada a sua fora normativa, destacando-se as que seguem.

A fora normativa da avaliao foi gerada desde antes de 1994, mediante a

propagao de discursos que afirmaram a necessidade e os benefcios dessa via de regulao, sendo uma das suas evidncias o surgimento de sistemas prprios de avaliao em unidades da federao, como ocorreu em Minas Gerais e So Paulo.

Ainda que tenha se dado num processo irregular e truncado, a produo de

normas jurdico-legais e poltico-administrativas concorreu para gerar e potencializar a fora normativa da avaliao em larga escala no Pas. Somente a partir de 1996 se tornaram ntidos o lugar e os nexos das normas atinentes medida-avaliaoinformao no aparato normativo estatal.

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Mais do que as prprias normas, foram as prticas avaliativas8 estatais

efetivas na instaurao de uma nova regulao da educao bsica. A avaliao em larga escala se firmou pela fora normativa que emanou da ao executora do Estado central. A fora normativa das prprias normas foi assim amplificada. Essa constatao exigiu a reviso da hiptese formulada.

Na produo das normas, foi particularmente intensa a atuao do Executivo

central no perodo 1994-2002, tendo o mesmo operado sinalizando alteraes constitucionais e induzindo o processo legislativo. Ampliou tambm a sua prpria ao normativa: (a) intensificando a regulamentao da educao bsica; (b) acentuando a subordinao do Conselho Nacional de Educao ao MEC, com o que a ao desse rgo reforou a regulao central, em que pesem resistncias havidas; 9 (c) tornou o INEP o rgo mensurador-avaliador da educao no Pas. Esses caminhos ensejaram uma ampliao extraordinria do aparato de regulao do Estado central.

Mesmo que a liderana e as estratgias de ministros da educao e dirigentes

nas estruturas do MEC (SENEB, SEDIAE) e INEP tenham sido fundamentais desde os anos 1980 e mais intensamente no perodo 1995-2002, no h dvidas de que, para que a prtica da medida-avaliao-informao educacional se firmasse, foi decisiva a articulao da burocracia estatal com tecnocratas e especialistas em economia da educao, planejamento, avaliao e administrao.

As articulaes entre agentes estatais e seus interlocutores se valeram da

estratgia discursiva, que foi fundamental tanto para a emergncia da necessidade da medida-avaliao-informao no governo da educao bsica, como para firmar e disseminar essa necessidade e para potencializar a fora normativa dessa via de regulao estatal. Mas, a estratgia de qualificao para o trato da questo da avaliao educacional foi, sem dvida, uma das mais decisivas para que a interlocuo fosse possvel. Foram tambm importantes as estratgias de aproveitamento de circunstncias, de condies e de atributos favorveis, assim como a busca de alianas e de colaboraes por meio da recorrncia a agncias de socializao poltica.10

As iniciativas de avaliao educacional, no Brasil, foram analisadas, entre outros, por Bonamino (2002), Franco (2001), Sousa (2001), Vianna (2003). 9 A conduo do processo de regulao curricular pelo CNE e MEC exemplifica tenses existentes entre essas instncias, conforme bem mostraram Bonamino e Martinez (2002). 10 Sobre agncias de socializao poltica, ver Miliband (1982).

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O conhecimento cientfico e tcnico e o arsenal tecnolgico, em ampliao e

sofisticao, criaram condies objetivas e subjetivas favorveis atuao pedaggica e ao educativa estatal na esfera da avaliao. Mas, de modo especial, as condies subjetivas favorveis ao fortalecimento do Estado-avaliador foram criadas com a publicidade oficial e a contribuio de agncias de socializao poltica e de persuaso11 de amplo alcance social.

Foi mnimo o engajamento discursivo de agentes que atuaram por meio de

entidades que congregam os dirigentes estaduais e municipais de educao (CONSED e UNDIME, respectivamente), verificando-se uma situao de quase-silncio sobre o assunto.

Embora a avaliao em larga escala no se tenha constitudo demanda ou

proposta formulada por importantes instncias de formulao de referncias tericas e polticas para a rea educacional (como o foram as CBEs, o FNDEP, o CONED, a ANPEd e o CEDES nos anos 1980 e 1990) a burocracia estatal e interlocutores estratgicos no deixaram de encontrar argumentos legitimadores de suas idias e propostas no referencial de tais instncias. As constataes acima levaram a concluir que, a avaliao se firmou como estratgia de regulao educacional com o processo que gerou a sua fora normativa. Neste se deram a reorganizao institucional, a reordenao normativa e as intervenes avaliativas do Estado central. Pode-se concluir que a avaliao se firmou como elemento da regulao estatal emergente. Esta, conformada por um federalismo pragmtico, enfatizou o imperativo de reformar a gesto dos sistemas de ensino, segundo os marcos da redefinio do papel do Estado na rea social, ensejando a ascenso do Estado-avaliador no Pas.

4. Dimenso pedaggica e educativa da avaliao

A investigao acerca de como a avaliao em larga escala operou enquanto ao educativa estatal ensejou constataes entre as quais esto as que se seguem.

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A respeito das agncias de persuaso, ver Miliband (1982).

12 O Estado-avaliador, no Brasil, se empenhou em educar gestores,

professores, alunos, pais e o cidado em geral uns de forma direta e incisiva e outros de forma indireta e induzida.

O princpio educativo que o orientou foi principalmente o de formar

gestores, tcnicos e professores para serem capazes de agir em conformidade com a cultura e as tcnicas gerenciais modernas, bem como fomentar, direcionar e catalisar demandas pblicas como estratgia privilegiada de educao de demandantes e de responsveis operacionais e gerenciais pelo atendimento das mesmas.

Para viabilizar sua ao educativa, o Estado-avaliador se valeu de mediaes

pedaggicas que ensejaram o exerccio terico-prtico regulado do medir, avaliar e informar e, tambm, de uma ambincia de difuso ideolgica. O propsito de educar por meio da regulao avaliativa mobilizou, de forma

crescente, administraes de unidades da federao, ensejando iniciativas prprias subnacionais, cuja proliferao foi maior nos anos 2000-2002. Diversas aprendizagens foram exigidas e tambm estimuladas pelas

iniciativas prticas de produo e reproduo subnacional de medidas de regulao avaliativa, as quais, em alguns casos, alcanaram suas escolas de forma direta e inescapvel.

A dimenso educativa da ao estatal se fez notar em diversas esferas: na

difuso de crenas e idias relativas avaliao em larga escala; na estimulao de sentimentos, atitudes e comportamentos favorveis prtica dessa avaliao; na promoo de aprendizagens concernentes gesto educacional e disciplina das relaes federativas no setor educao; e na disseminao de determinados valores12. A atuao pedaggica e a ao educativa do Estado central concorreram para

o surgimento de um movimento subnacional no sentido de uma auto-regulao. Mesmo assim, o movimento de centralizao continuou a ocorrer no exerccio da colaborao, do apoio tcnico e de regulao das transferncias de recursos por meio de convnios que tm como objeto a avaliao. Sendo assim, a mudana do local das funes de

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Sousa (1997; 2001) e Sousa e Oliveira (2003), entre outros, chamam a ateno para a lgica produtivista e mercadolgica dentro da qual se opera a avaliao educacional e, com ela, a disseminao de determinados valores.

13 controle do Estado-avaliador configura-se, na atualidade, como um ponto de tenso nas relaes federativas. Ao operar na esfera da regulao, o Estado-avaliador acabou por faz-lo

tambm na esfera da emancipao, na medida em que criou algumas condies para a constituio de prticas distintas daquelas nas quais ele se empenhou, ou seja, o Estado central no s promoveu a reproduo subnacional da regulao avaliativa, como ensejou, tambm, a criao de condies importantes para que se desse nesse mbito a produo de iniciativas distintas. As constataes permitiram concluir que, operando pedagogicamente, o Estado efetuou uma ao educativa que fez coexistirem, de forma intrincada, processos de regulao e de no-regulao, de emancipao e de no-emancipao. Desse modo, a regulao e a emancipao no s deixaram de ser questes distintas e mutuamente excludentes, como formaram uma unidade contraditria.

5. Finalizando

Os achados da pesquisa levaram a concluir que so improcedentes os argumentos que atribuem a organismos internacionais a imposio da regulao avaliativa que se configurou nos anos 1990, no Brasil, porque ignoram os intrincados processos no mbito nacional e subnacional, nos quais interagiram mltiplas agncias, agentes e seus interlocutores sob condicionamentos polticos, econmicos, administrativos, institucionais e culturais; Tambm improcedente atribuir ao Governo FHC (1995-2002) a exclusiva responsabilidade pela criao das condies que potencializaram a fora normativa da regulao via medida-avaliao-informao na educao bsica. Isso porque, conforme visto, desde os anos 1980 j se apresentavam como tendncia a nfase na medida-avaliao como via privilegiada de regulao da educao bsica e a valorizao da avaliao externa centralizada. Outra concluso a de que no se pode explicar a ascenso do Estadoavaliador no Brasil como produto da reforma do Estado, uma vez que o que ocorreu foi uma reforma da administrao pblica projetada como equivalente daquela. O re-

14 arranjo institucional e administrativo foi estratgico para que o projeto de modernizao conservadora da sociedade brasileira lograsse ser hegemnico, sem que o pacto social de sustentao do Estado fosse significativamente modificado, ou seja, sem uma reforma dessa instituio. Alm disso, as constataes permitiram concluir que, enquanto estratgia de modernizao conservadora da educao, a regulao avaliativa centralizada regeu-se por princpios poltico-administrativos e pedaggicos que enfatizaram a administrao gerencial, a competio e a prestao de contas na perspectiva de uma lgica de mercado, com o que essa regulao deixou de ser regida por uma lgica republicana. Por outro lado, pode-se concluir que a instaurao do Estado-avaliador no Brasil possibilitou alguns ganhos para o setor da educao que no podem ser ignorados. Para o sistema estatal, propiciou condies favorveis a uma atuao menos intuitiva, improvisada, arbitrria e abstrata, ainda que as informaes com as quais o Estado trabalha possam ser problematizadas de vrias formas. Para a sociedade brasileira, acrescentou ao fato de poder contar com informaes permanentemente atualizadas o desafio de conhec-las e compreend-las, de submet-las ao exame crtico de seus custos e usos e da sua validade social. Isso importante porque pode ensejar alteraes na esfera da participao que propiciem a redefinio dos princpios polticos, administrativos, pedaggicos e educativos que regem a reordenao da regulao educacional. Mas, at o momento, pouco se sabe a respeito da repercusso da atuao pedaggica e da ao educativa estatal no mbito subnacional, sendo diversas as questes que se colocam para a pesquisa, entre outras as de saber: como tem sido tratada nesse mbito a questo da avaliao para fins de regulao da educao bsica? como a tem ocorrido a reproduo e produo da regulao e da avaliao; que nexos se estabelecem (ou no) entre medida, avaliao e informao educacional? como as iniciativas prprias de avaliao em larga escala operam no contexto das polticas subnacionais e no mbito da gesto escolar? quais so seus efeitos? so elas eficazes e efetivas? que formao elas promovem? que representam e propiciam em termos de democratizao das relaes e de realizao do direito educao?

15 Tambm no se sabe se e em que medida o Estado-avaliador tem propiciado avano na superao de problemas persistentes da administrao educacional, entre outros, aqueles ligados descontinuidade administrativa, ineficincia, morosidade, homogeneizao e centralizao. Alm disso, importa saber se os procedimentos da nova maneira de regular, de fiscalizar e de promover a qualidade de educao no levam a aumentar a burocracia, assim como a ampliar o peso, para os sistemas e escolas, dos procedimentos e das demandas por cumprimento das tarefas de controle e regulao. Interessa saber, ainda, se o Estado-avaliador no tem propiciado o surgimento de corpos de especialistas nas palavras de Neave (1998) uma burocracia paralela semiprivatizada que introduzem no Estado princpios de privatizao do servio pblico e cujos compromissos tendem a ser menos com a administrao pblica e mais com o mercado, menos com o cidado e mais com o cliente (consumidor). Na necessria tarefa de avaliar o Estado-avaliador em sua atuao na educao bsica, so perguntas importantes que ainda precisam ser respondidas: quais benefcios podem advir de suas prticas pedaggicas? que ao educativa pode ser concretizada com/a partir delas? como auferir avanos no sentido da emancipao, sem abdicar da regulao estatal? Pode-se afirmar que as perspectivas de aprimoramento do Estado-avaliador no Brasil no prescindem da avaliao dos princpios educativos e da pedagogia que o movem e sustentam na atualidade.

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