A Lei de Gesto de Florestas Pblicas no Brasil e os Incentivos das Modalidades de Preo Florestal Sobre a Extrao Madeireira

Autoria: Fernando Antnio Slaibe Postali, Marislei Nishijima

Resumo: A lei n 11.284, aprovada em fevereiro de 2006, estabeleceu as regras para a concesso da gesto de florestas pblicas brasileiras iniciativa privada. Em linhas gerais, a lei prev a concesso da explorao de recursos florestais condicionada a um Plano de Manejo Florestal Sustentvel PMFS. O objetivo deste artigo foi analisar as compensaes governamentais chamadas de Preo Florestal luz da teoria de explorao tima de recursos naturais, com vistas a identificar potenciais incentivos para a governana florestal. Foram analisadas, do ponto de vista normativo, trs formas de compensaes: os royalties, a taxa nica de acesso e o imposto sobre o lucro. Os resultados do modelo indicam que as duas primeiras modalidades cumprem objetivos de incentivar a reduo da rea devastada da floresta em relao concesso por ttulo gratuito, mas os royalties contribuem para reduzir o incentivo em investimentos para a recuperao florestal (via PMFS). Um imposto sobre o lucro no capaz de produzir incentivos na reduo da rea devastada. Argumenta-se, por fim, que o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, previsto em lei, s cumprir os requisitos de desenvolvimento sustentvel forte se tiver seus recursos direcionados ao manejo florestal e manuteno da biodiversidade. 1. Introduo: O ritmo de desmatamento das florestas brasileiras atingiu nveis to elevados nas ltimas dcadas que produziu presses, tanto da sociedade brasileira como da comunidade internacional, para uma ao eficaz do governo no sentido de conter a destruio: somente no binio 2004/2005, foram devastados 19 mil km2 de florestas na regio amaznicai. Este processo tem como um de seus fatores determinantes o ritmo de expanso da fronteira agrcola na Amaznia. Alm disso, fruto da atividade madeireira, as queimadas florestais representam um dos maiores emissores de carbono, contribuindo para o agravamento do aquecimento global e das alteraes climticas no planeta. Diante desta realidade, a Lei n 11.284 denominada Lei de Gesto de Florestas Pblicas aprovada em Fevereiro de 2006 pelo Congresso Nacional, procura disciplinar o regime de concesses das florestas nacionais (flonas) explorao pela iniciativa privada, representando um passo importante para aperfeioar a poltica ambiental brasileira. A nova lei prev que todos os entes da federao possam conceder iniciativa privada, a ttulo oneroso, reas florestais sob sua responsabilidade para a explorao sustentvel de madeira, turismo ecolgico e explorao de produtos no-madeireiros, tais como borracha, leos e essncias para a indstria de cosmticos. Em mbito federal, existem aproximadamente 50 milhes de hectares de florestas sujeitas concessoii, sendo grande parte delas localizadas na regio amaznica. Esta lei criou, ainda, dois instrumentos-chave para a regulao ambiental: o Servio Florestal Brasileiro (SFB) rgo vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente com a funo de gerir e fiscalizar as concesses e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), destinado a financiar investimentos no desenvolvimento florestal sustentvel. Em troca dos direitos de explorao, por prazo determinado, o concessionrio deve pagar uma compensao financeira o Preo Florestal ao poder pblico concedente, alm de se comprometer com um Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS), isto , realizar investimentos de recuperao da mata e administrar a floresta de modo a evitar o seu

comprometimento. Os parmetros e modalidades de Preo Florestal so definidos em edital especfico por cada rgo gestor do ente da federao que exerce o papel de poder concedente. Pelo fato do Preo Florestal guardar forte relao com a lucratividade de cada projeto florestal, ele constitui um mecanismo importante para criar incentivos para a manuteno e conservao dos lotes florestais. O objetivo deste trabalho avaliar, do ponto de vista terico, se algumas formas especficas de Preo Florestal contribuem para induzir incentivos ao manejo sustentvel dos lotes. Busca-se analisar se possvel desenhar algum mecanismo de incentivo baseado nas modalidades de preo florestal, com vistas a minimizar a rea devastada. Para esta finalidade, utiliza-se um modelo de explorao tima de recursos naturais com pagamentos de royalties e/ou taxa nica de acesso ao poder concedente. O restante do artigo est organizado da seguinte forma. Na seo 2, detalhamos os principais aspectos da nova lei luz das concepes tericas sobre desenvolvimento sustentvel e avaliao da biodiversidade. Na seo 3, apresentamos o modelo e derivamos os principais resultados; na seo 4, analisamos a relao entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) e os objetivos de preservao do bem estar social entre geraes. A seo 5 sintetiza as concluses. 2. A questo do desenvolvimento florestal sustentvel e a Lei n 11.284/06. Do ponto de vista conceitual, a noo de desenvolvimento sustentvel no consensual e pode estar associada a diferenas de abordagem, tanto econmicas quanto ambientaisiii. Romeiro (1999, 2003) analisa o debate, classificando a noo de sustentabilidade em duas principais correntes de interpretao: a primeira a chamada escola da Economia Ambiental, derivada da matriz neoclssica, que considera os recursos naturais um insumo convencional, que guarda uma relao de substitubilidade com o capital e o trabalho. Nesta concepo, os recursos naturais representam uma restrio ao desenvolvimento econmico de carter apenas relativo, na medida em que se sua renda for investida adequadamente, nos moldes da regra de Hartwickiv (Hartwick, 1977), a economia se diversificaria em direo a atividades menos dependentes de recursos naturais. Trata-se, pois de uma noo de sustentabilidade fraca (Pearce & Atkinson, 1993), a qual procura identificar as condies sob as quais uma economia capaz de garantir o bem estar intergeracional da sociedade atravs da garantia de um consumo per capita mnimo por tempo indefinido. Esta metodologia encontra paralelo na anlise de explorao tima de recursos naturais no-renovveis, cujas principais matrizes so os trabalhos de Dasgupta & Heal (1974), Sollow (1974) e Hartwick (1977). A segunda abordagem, na avaliao de Romeiro (2003) a da chamada escola da Economia Ecolgica, que indica uma relao de complementaridade entre os insumos naturais e os convencionais (capital e trabalho). Neste sentido, a questo fundamental nesta abordagem como garantir o desenvolvimento tendo em vista a limitao (de carter absoluto) imposta pelos recursos naturais, os quais so insubstituveis, seja como insumos, seja como fatores ambientais (como a biodiversidade). A noo de sustentabilidade aqui dita forte na medida em que o progresso tcnico s capaz de aumentar a eficincia na explorao ambiental, mas os recursos naturais devem ser usados apenas no limite da capacidade de oferta pela natureza. O conceito chave aqui o de padro sustentvel de consumo (Cohen, 2003), isto , o limite per capita mximo de consumo que no capaz de produzir danos ambientais irreversveis. Estes dois recortes tericos tambm podem ser analisados conforme o valor que se atribui biodiversidade, qual a atividade econmica predatria impe os maiores prejuzos e cuja 2

preservao deve figurar dentre os objetivos primordiais de qualquer poltica ambiental (Seroa da Motta, 1996). Enquanto, sob a sustentabilidade fraca, a biodiversidade possui valor puramente instrumental isto , til para a explorao econmica e, conseqentemente, para o bem estar social a sustentabilidade forte pressupe que os recursos naturais e a biodiversidade possuem valor intrnseco, de modo que sua preservao condio essencial para o bem estar da humanidade. Independentemente da abordagem escolhida, a questo do desenvolvimento sustentvel tem despertado intenso debate nos anos recentes, sobretudo no Brasil, detentor de uma das mais ricas reservas biolgicas do planeta e figura-chave nas medidas destinadas a controlar as mudanas climticas. Neste contexto, o poder pblico vem buscando empreender medidas que garantam o desenvolvimento econmico sem a destruio predatria dos recursos ambientais. A legislao florestal brasileira encontra seus primrdios nos anos 30, mas foi somente em 1965, com a promulgao do Cdigo Florestal (lei n 4771/65v) que ela se consolidou, constituindo at os dias atuais a base da regulao da gesto e conservao de florestas no Brasil. Em termos gerais, o Cdigo Florestal estabelece patamares mnimos obrigatrios de preservao da mata nativa (entre 20% e 50%) nas propriedades rurais do pas, de acordo com a regio em que se encontram. Os instrumentos puramente legais, entretanto, tm sido insuficientes para reduzir a devastao das florestas brasileiras, alm de serem potencialmente ineficientes. Chomitz (1999), por exemplo, argumenta que a imposio de percentuais de preservao como desenhado pelo Cdigo Florestal economicamente ineficiente, na medida em que prope patamares uniformes de preservao a regies florestais com potenciais econmicos diversos. Alm disso, este mecanismo tambm ambientalmente ineficiente, na medida em que no leva em conta a heterogeneidade da biodiversidade entre regies, alm de estimular a fragmentao das florestas. Portanto, como a devastao est ligada expanso de atividades econmicas, sobretudo a madeireira e a agricultura, qualquer mecanismo regulatrio que prescinda de algum incentivo econmico ser incuo para cumprir objetivos preservacionistas. Seroa da Motta (1996) aponta alguns fatores peculiares ao Brasil que contribuem para a falha dos mecanismos legais e para o agravamento do nexo causal entre atividade econmica e destruio de florestas: a) altas concentraes fundirias e de renda; b) crditos fiscais mal desenhados, que no privilegiam condies de reflorestamento; c) polticas de desenvolvimento regional com base na construo de estradas, as quais estimulam o fluxo migratrio desordenado; d) poltica tributria baseada no uso da terra; e) alto valor da madeira, sobretudo em reas de fronteira. No intuito de modernizar e disciplinar a explorao florestal brasileira, a Lei n 11.284 que disps sobre a gesto de florestas pblicas para produo sustentvel, instituindo o Servio Florestal Brasileiro (SFB), na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, e criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF). A nova Lei permite a concesso da explorao dos recursos de reas de florestas pblicas subdivididas em lotes de manejo da Unio, dos Estados e dos Municpios, a ttulo oneroso, a consrcios privados, em troca de compensaes financeiras e de um Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS), qual seja, um plano de administrao da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do manejo, e considerandose, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de outros bens e servios de natureza florestal (Art. 3, inc. VI). Este plano deve ser aprovado pelo rgo gestor e o edital de concesso pode prever (art.38) investimentos anuais mnimos na atualizao do PMFS. 3

A lei 11.284 prev, ainda, a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF destinado a fomentar o desenvolvimento de atividades sustentveis de base florestal no Brasil e a promover a inovao tecnolgica do setor (art. 41), com recursos provenientes majoritariamente de preos de concesso florestal. A seo X da lei 11.284 trata do Preo Florestal, isto , das compensaes financeiras ao poder concedente, resultantes da concesso das florestas iniciativa privada. Cada edital de licitao dever conter sua prpria modalidade de preo florestal, mas o art. 37 estabelece que regime econmico e financeiro da concesso florestal, conforme estabelecido no respectivo contrato de concesso, deve compreender: I) o pagamento do preo calculado sobre os custos de realizao do edital de licitao da concesso florestal da unidade de manejo; II) o pagamento de preo, no inferior ao mnimo definido no edital de licitao, calculado em funo da quantidade de produto ou servio auferido do objeto da concesso ou do faturamento lquido ou bruto (Art. 36, II). Como procuramos demonstrar a seguir, a definio da base de incidncia do preo florestal faturamento bruto ou lquido tem conseqncias importantes sobre os incentivos minimizao da rea devastada e aos investimentos no manejo florestal. A ttulo de estudo dos incentivos timos, consideram-se trs modalidades genricas de preo florestal: a) taxa nica de concesso, b) alquota incidente sobre faturamento bruto (denominada taxa de royalties) e alquota incidente sobre o faturamento lquido (ou imposto sobre o lucro). Os incentivos so analisados do ponto de vista terico e os resultados indicam que os royalties sobre o faturamento bruto constituem um instrumento til para reduzir a rea devastada. Porm, sob esta modalidade, os incentivos em investir no manejo florestal (via PMFS) so afetados adversamente.

3. O modelo Pelo fato do desmatamento ter origens predominantemente econmicas, a adoo de mecanismos de incentivo fundamental para cumprir objetivos de minimizar a rea devastada em cada lote de manejo florestal. O Preo Florestal constitui o mecanismo de incentivo econmico por excelncia, na medida em que tm capacidade de afetar as condies de timo do problema do produtor, alterando, potencialmente, a trajetria tima de extrao. A fim de se comparar os efeitos da presena do preo florestal com uma situao de timo, consideram-se duas situaes: a) aquela em que o agente privado detm a propriedade do lote, no devendo compensaes financeiras ao poder pblico (situao de timo privado); b) aquela em que o agente privado um concessionrio que deve compensaes ao poder pblico concedente, em troca do direito de explorao do lote. 3.1: Direitos de propriedade do agente privado A ttulo de simplificao, considera-se que o projeto florestal consiste na extrao de madeira durante um perodo t [0,T], onde T o instante final do empreendimentovi, a(t) a quantidade de madeira extrada em cada instante de tempo. Supe-se, ainda, que a madeira um bem homogneo, com preo p(t) dado. O custo de extrao C(.) depende de dois parmetros: a quantidade de rvores extradas e da rea do lote florestal sob concesso (A(t)). Assume-se que o custo de extrao crescente com a quantidade extrada (C(a,A)/a >0) e que quanto maior o lote, menor o custo de extrao (C(a,A)/A < 0), isto , florestas mais abundantes e de melhor qualidade permitem um custo de extrao menor.

H mais que uma interpretao possvel para esta propriedade. A explorao de florestas seria anloga s terras ricardianas, de modo florestas nativas mais volumosas e densas contribuiriam para reduzir o custo unitrio de extrao. Outra possvel interpretao o efeito estoque (efeito Jevons) gerado pela extrao da floresta nativa. Na medida em que a mata mais densa (nativa) vai se esgotando, o custo unitrio de extrao tende a crescer, em uma dinmica anloga dos recursos exaurveis. Por fim, uma ltima interpretao pode ser obtida a partir do valor das amenidades produzidas pela floresta nativa, como formulado em Conrad e Ludwig (1994). De acordo com esta interpretao, tambm presente em Conrad (1999, cap. 4), o estoque de florestas nativas gera um fluxo de amenidades diretamente proporcional rea remanescente At. Admite-se que, quanto maior a rea/densidade, maior o bem estar do produtor. A incluso da varivel A na funo de custo tem a funo de captar este efeito, qual seja, um estoque menor de florestas remanescentes gera um custo de bem estar em termos de perda de amenidade, a qual expressa pelo crescente custo de extrair a madeira. Supe-se tambm que o PMFS consiste, de forma estilizada, no compromisso de investimento no replantio de x rvores, a um custo (x), tal que (.) > 0. Conforme as determinaes da nova lei, a concesso s pode ser outorgada mediante a aprovao de um plano de manejo florestal. A fim de se derivarem as condies de explorao tima, consideremos, primeiro, o caso em que o investidor o proprietrio da floresta, isto , no deve compensaes governamentais. O modelo de extrao de recursos naturais baseia-se em Neher (1990) e em Vicent et. Al. (1997) e pressupe que o objetivo do investidor maximizar o valor presente da atividade extrativa durante o perodo de concesso, dado por:
V (a) = [ p(t )a (t ) C (a, A) ( x)]e rt dt
0 T

( 1)

sujeito a

dA = xa dt

(2)

A ttulo de simplificao, considera-se que o prazo do empreendimento T corresponde a uma nica rotao de Faustmann. Trata-se de um problema de programao dinmica (Chiang, 1992) em que as variveis de controle so a quantidade extrada (a(t)) e a quantidade de rvores replantadas no plano de manejo (x(t)) enquanto A(t), o tamanho do lote, a varivel de estado. A restrio (2), estabelece que o tamanho da floresta varia no tempo de acordo com a diferena entre o nmero de rvores replantadas e o nmero de rvores extradas. O hamiltoniano do problema dado por: H = [ p (t )a(t ) C (a, A) ( x)] + ( x a ) onde o multiplicador que exprime o valor sombra do recurso. Pelo Princpio do Mximovii, as derivadas parciais do hamiltoniano com relao s variveis de estado so iguais a zero no timo: H a = H x = 0. , resultando emviii:

= p C a = (x) ou p = C a + (x)

(3)

A condio (3) estabelece as condies de timo para a extrao, indicando que o preo igual ao custo marginal. No entanto, diferentemente da condio usual, o custo marginal deve incluir o custo marginal de reposio, dado por (x). Trata-se do valor sombra do recurso () que, no equilbrio, deve ser igual ao custo marginal de reposio. O custo de uso florestal pode ser entendido como uma verso da Renda de Hotelling (Hotelling, 1931) originalmente
5

desenvolvida para os recursos no renovveis. Embora as florestas sejam classificadas como recursos renovveis, sua reproduo biolgica natural (sem contribuio humana) lenta, de modo que partilha de vrias propriedades dos recursos exaurveis. Alm disso, conforme a interpretao de Conrad (1999, p. 71), o estoque de florestas nativas se torna um recurso no renovvel, tendo em vista que as amenidades proporcionadas tornam desejvel a preservao de certo estoque para as geraes futuras. As condies de transversalidadeix so dadas por:

(T)A(T) = 0
H(T) = 0

( 4) ( 5)

A condio (4) estabelece que a condio terminal tima que no instante final, T, o valor sombra do lote de manejo remanescente deve ser nulo. Dadas as propriedades assumidas para a funo custo (CA(a,A) < 0 x), o esgotamento fsico total da floresta nativa tecnicamente impossvel (alm de ambientalmente indesejvel, tendo em vista o valor das amenidades), pois implicaria um custo infinito (incluindo a perda de amenidades) de extrao madeireira. Assim, a condio (4) pode ser reduzida para:

(T) = 0 e A(T) > 0

( 6)

A condio (6) diz que, no instante final da concesso, o valor do hamiltoniano isto , o valor do projeto restrito pelas variaes no tamanho da floresta deve ser nulo. Assim: H = [ p (T )a (T ) C (a(T ), A(T )) ( x(T ))] + (T )( x(T ) a (T )) = 0 Unindo (6) e (7), tem-se a condio terminal timo:
( 7)

p(T ) =

C (a(T ), A(T )) + ( x(T )) a(T )

( 8)

Ela indica que, no instante final, o preo da madeira deve ser igual ao custo mdio total, isto , o custo mdio de extrao mais o custo mdio de reposio (igual ao custo de investimento no PMFS). De (6), sabe-se que (T) = 0, isto , p(T) = Ca(T). Substituindo em (8), tem-se:
C a (a(T ), A(T )) = C (a(T ), A(T )) + ( x(T )) a(T )
( 9)

Portanto, a condio de timo no instante terminal requer que o custo marginal de extrao seja igual ao custo mdio total. 3.2. Direitos de propriedade do poder concedente O direito de propriedade sobre as florestas pblicas, entretanto, pertence ao poder concedente Unio, Estado ou Municpio e a lei de florestas prev a concesso da explorao e do manejo iniciativa privada, em troca do preo florestal. A metodologia de anlise consiste em estudar o efeito destas compensaes governamentais sobre as condies de timo do problema do concessionrio, identificando em que medida elas representam um estmulo conservao ou destruio da floresta. Como a lei genrica quanto modalidade de preo delegando ao rgo gestor a competncia de definir em edital sua forma em cada lote de manejo

 consideraremos, inicialmente, duas modalidades: os pagamentos proporcionais ao faturamento bruto da atividade (royalties) e os pagamentos independentes do valor do investimento (bnus de acesso) que compreende o lance vencedor da licitao. Este ltimo pode ser o lance vencedor de um leilo de licitao de direitos de extrao e manejo. Seja a alquota de royalties e K o valor do pagamento nico pela concesso. O problema do investidor se torna:
V (a ) = [(1 ) p (t )a (t ) C (a, A) ( x) ]e rt dt
0

( 10)

dA = xa dt Pelo princpio do Mximo e refazendo os passos acima, temos: sujeito a

= (1 ) p C a = ( x) ou p =

C a + (x) 1

( 11)

Como se pode notar por (11), a imposio de royalties ocasiona um impacto negativo na trajetria de extrao, na medida em que reduz o preo percebido pelo produtor, isto , dado o nvel de preos e na presena de alquota , h um estmulo para a reduo de a(t) (lembrando que Ca > 0). Entretanto, os royalties tambm podem produzir um incentivo adverso em reduzir o investimento no replantio, em cada instante de tempo, na medida em que x tambm uma varivel de controle. Ou seja, dado um nvel de extrao (a) a relao (11) tambm pode ser ajustada via reduo no investimento no manejo sustentvel, j que (x) > 0. Por outro lado, a presena do pagamento fixo K neutra no sentido de no alterar as condies de timo. Assim, se = 0 e K > 0, a trajetria de extrao no ser afetada, no havendo qualquer incentivo preservacionista. Por outro lado, no haver estmulos em reduzir investimento no manejo sustentvel. Das condies terminais (T) = 0 e H(T) = 0, chega-se concluso de que: H = [(1 ) pa(T ) C (a(T ), A(T )) ( x(T )) K ] + (T )( x(T ) a(T )) = 0 Isto : p= C (a(T ), A(T )) + ( x(T )) + K (1 )a(T )
( 12)

Substituindo a condio (11) com (T) = 0 acima, chega-se em: C a (a, A) = C (a(T ), A(T )) + ( x(T )) + K a(T )
( 13)

Como se pode verificar, a presena da taxa de acesso, em pagamento nico, faz com que no instante final o custo marginal seja maior que o custo mdio pelo fator K/a(T). Como conseqncia, o lote florestal ser explorado por um tempo menor, com menor nvel de desmatamento total e potenciais prejuzos menores biodiversidade. Em sntese, tanto os royalties como a taxa de acesso podem ser utilizados pelo poder pblico como mecanismos de incentivo para reduzir a rea desmatada: no primeiro caso, pelo fato de reduzir o tempo timo de extrao no projeto de investimento madeireiro; no segundo, pelo fato de elevar o custo mdio total de extrao, conforme se pode observar na equao (11).

Todavia, os royalties apresentam o efeito colateral de distorcer negativamente o incentivo aos investimentos no Plano de Manejo Florestal Sustentvel, aqui representado por (x). As duas possibilidades so ilustradas nas figuras 1 e 2, respectivamente. O eixo horizontal representa a quantidade extrada no instante final, a qual ser maior nas duas situaes em relao ausncia de compensaes ( = K = 0). Como a funo de custo marginal crescente em a, em ambos os casos o tempo de explorao ser menor, indicando um menor comprometimento potencial do lote florestal concedido: na ausncia de preo florestal incluindo a falta de direitos de propriedade a quantidade extrada no instante final ser a*(T*) < aS (TS), onde aS a extrao no instante final quando o preo florestal est presente, o que implica T* > TS. Como resultado, a rea explorada ser menor, conforme se pode observar no quadrante inferior, que contrape a quantidade final extrada ao tempo de explorao e cuja rea OAD representa, de forma estilizada, o tamanho do lote de manejo (A0). Como
A(t ) = A0 + ( x(t ) a (t ))dt , se TS < T*, haver uma variao menor no tamanho original da
o T

floresta.
Figura 1: Taxa nica de acesso e reduo da rea explorada
Custo CMe(a,x) CMg(a,x)

a* aS

a(T)

A(t)
Ts T* D B C rea explorada sem taxa de acesso: OACT* rea explorada com taxa de acesso k: OABTS

Figura 2: Royalties sobre receita bruta da produo e rea explorada

Custo

CMg(a,x)

CMe2 (a,x) CMe1 (a,x)

a*

a(T)

A(t)
TS T* D B C rea explorada sem royalties: OABCT* rea explorada com royalties >0: OABTS

A lei prev tambm a possibilidade de incidncia do preo florestal sobre o faturamento lquido, aqui entendido como uma proxy para o lucro. Desta forma, considere, agora, que, em substituio s modalidades descritas acima, o preo florestal seja composto por um imposto sobre o lucro da atividade com alquota . O problema de maximizao se torna:
V (a) = (1 )[ p (t )a (t ) C (a, A) ( x)]e rt dt
0 T

( 14)

sujeito a

dA = xa dt

O hamiltoniano correspondente ser: H = (1 )[ p(t )a (t ) C (a, A) ( x)] + ( x a) Repetindo os passos acima, observa-se que tanto a condio de timo como as condies terminais so idnticas ao caso de ausncia de preo de concesso florestal condies (3) e (8), isto , a alquota de imposto sobre o lucro neutra no sentido de no produzir nenhum incentivo em relao alterao da rea desmatada. A tabela abaixo sintetiza as concluses do modelo diante das trs modalidades de preo florestal consideradas, com relao rea final da floresta (A(T)), extrao em cada instante de tempo (a(t)), ao investimento no manejo sustentvel ((x)) e ao instante final de explorao (T*).
Tabela 1 : Modalidade de Preo Florestal e efeitos sobre as variveis (em relao propriedade privada/sem preo florestal)

Modalidade Taxa nica de concesso Royalties

A(T) aumenta aumenta

a(t) 0 reduz

(x)
0 reduz

T* reduz reduz

Imposto sobre o lucro

O imposto sobre o faturamento lquido (lucro) da atividade no ter qualquer efeito em nenhuma das quatro variveis, possuindo um baixo potencial como mecanismo de regulao da rea desmatada; a taxa nica de concesso capaz de reduzir o tempo timo de explorao e, conseqentemente, aumentar a rea final do lote, diminuindo a destruio potencial, sem qualquer efeito sobre o estmulo no investimento no reflorestamento. Os royalties, por sua vez, representam a modalidade de preo de mais impacto sobre a trajetria de explorao no sentido de reduzir a quantidade extrada em cada instante de tempo e de distorcer negativamente o incentivo de investir no reflorestamento (PMFS).
4. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal A Lei florestal prev que os recursos arrecadados com o preo florestal, na parcela que exceder o valor mnimo do edital, devem ser repartidos proporcionalmente entre o Ministrio do Meio Ambiente, os Estados, os Municpios e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF. A lei bastante lacnica quanto ao destino dos recursos do FNDF, limitando-se a afirmar, em seu art. 41, que se trata de um fundo de natureza contbil, gerido pelo rgo gestor federal, destinado a fomentar o desenvolvimento de atividades sustentveis de base florestal no Brasil e a promover a inovao tecnolgica do setor. Do ponto de vista terico, a criao deste fundo crucial para evitar a perda de bem estar das geraes futuras que poderia advir da explorao inconseqente dos recursos florestais, desde que seus recursos sejam designados exclusivamente aos investimentos no manejo florestal. A lgica do mecanismo pode ser encontrada na Regra de Hartwick (1977) que, embora originalmente destinada renda de Hotelling (1931), pode ser transposta para o caso de recursos florestais. Segundo a regra original, a renda dos recursos no renovveis deve ser investida integralmente em bens de capital a fim de diversificar a economia rumo a atividades que dependam menos do recurso exaurvel, com vistas a evitar a queda do bem estar das geraes futuras, tendo em vista que o recurso no estar disponvel para elas. No caso de explorao florestal, a lgica a mesma, tendo em vista as fortes semelhanas entre o conceito de sustentabilidade fraca e a caracterstica de insumo que os recursos naturais costumam apresentar nos modelos de crescimento sob restrio de recursos finitos (e.g.: Hartwick, 1977; Sollow, 1974). A sustentabilidade fraca admite que os recursos naturais so substitutos de insumos convencionais. No entanto, se se deseja atender ao princpio de sustentabilidade forte, o investimento deve ser destinado exclusivamente ao reflorestamento e manuteno da biodiversidade e no a quaisquer bens de capital, tendo em vista que nesta corrente os recursos florestais so insubstituveis e a biodiversidade portadora de um valor intrnseco. Desta forma, o poder pblico ser capaz no apenas de conter a explorao predatria definindo claramente que os direitos de propriedade sobre a floresta lhe pertencem como evitar dissipao da renda. O mecanismo pode ser melhor entendido a partir da condies de timo (3), que estabelecem a igualdade entre o custo de uso e a renda, bem como a igualdade entre a renda e o custo marginal de reflorestamento. Conforme esta condio : p = Ca + (x) Agora, diferentemente do resultado neoclssico tradicional, a condio de timo para explorao racional requer que o preo do produto esteja acima do custo marginal de produo. A diferena constitui exatamente o custo de uso renda florestal ou valor sombra a qual

10

deve ser aplicada na reposio da floresta, dado que ela tambm deve se igualar, no timo, ao custo marginal do manejo florestal. Da a importncia da criao do FNDF, o qual deve ter seus recursos geridos para o investimento e nunca para o consumo. A figura 3 ilustra a questo. No timo, o preo deve estar acima do custo marginal de extrao na exata medida do custo marginal de reflorestamento. A renda florestal deve ser investida para evitar queda do bem estar da sociedade. A renda inframarginal, correspondente ao excedente do produtor, pode ser consumida. O grfico permite entender tambm a lgica econmica do regime de concesses. Tratase de definir com clareza o detentor do direito de propriedade sobre a floresta que, no caso da legislao brasileira, pertence ao pblico. Se no houvesse clareza quanto aos direitos de propriedade, a explorao seria predatria o que, nos termos do modelo, implicaria (t) = 0xi, (Hardin, 1968). Cada produtor teria a percepo de que o custo de uso igual a zero, o que resulta na igualdade entre preo e custo marginal de produo, implicando em um nvel de extrao acima do timo. Isso pode ser observado na figura (3), em que aS > a* quando os direitos de propriedade no so definidos. Conforme Croppers e Griffits (1994), que realizaram estudos empricos, o desmatamento em pases em desenvolvimento um problema de falha de mercado, pois nestes casos, os direitos de propriedade no so bem definidos, de modo que o custo marginal do desmatamento ((x)) se torna nulo.

Figura 3: Renda Florestal e Custo de uso - FNDS

Custo marginal Preo Custo de uso = (x)

Renda florestal

Renda Inframarginal

a*

aS

5. Concluses O objetivo deste trabalho foi contribuir para o entendimento dos incentivos embutidos no sistema de preo florestal, analisando a lgica do regime de concesses, luz das teorias de explorao tima dos recursos naturais. A nova lei brasileira de concesso de florestas pblicas 11.284/06 pode ser considerada um avano, pois contribui de forma decisiva para a

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racionalizao da explorao madeireira e dos demais recursos florestais, na medida em que identifica com clareza os direitos de propriedade sobre os recursos naturais florestais, evitando dissipao da renda decorrente da ocupao predatria. Independentemente da noo de sustentabilidade que se tenha em mente fraca ou forte, de acordo com a hiptese sobre o papel dos recursos naturais no processo produtivo a adoo do preo florestal como mecanismo de compensao financeira ao poder pblico embute incentivos alterao da trajetria tima de extrao, podendo contribuir para a minimizao da rea desmatada. Como a lei no traz muitos detalhes sobre a modalidade de preo florestal, optamos por analisar formas tpicas de benefcios taxa nica de acesso, royalties e imposto sobre o faturamento bruto da atividade madeireira. Mostramos, atravs de um modelo estilizado de explorao madeireira, cujo Plano de Manejo Florestal Sustentvel consiste no reflorestamento, que tanto os royalties como a taxa nica de acesso produzem incentivos reduo da rea explorada, na medida em que reduzem o tempo timo de atividade. Entretanto, os royalties, apesar de reduzirem a taxa de extrao, tambm produzem o incentivo adverso em reduzir o investimento no reflorestamento. O imposto sobre o lucro, por sua vez, neutro no sentido de no afetar as condies de timo para a extrao, apresentando um baixo potencial regulador sobre a conservao da floresta. Alm disso, com a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF ao qual se destina de uma porcentagem da arrecadao do preo florestal, tem-se um elemento de fundamental importncia para o desenvolvimento sustentvel, desde que seus recursos sejam corretamente investidos em projetos de recuperao ambiental luz da Regra de Hartwick, evitando a queda de bem estar das geraes futuras com o desaparecimento da floresta. Embora o modelo investigado seja simples, a sua anlise contribui para as discusses que envolvem a formatao das modalidades de preo florestal - tendo em vista os objetivos de maximizao do bem estar social ao longo do tempo e os incentivos para a conservao do patrimnio florestal e da biodiversidade na medida em que permite uma avaliao qualitativa das modalidades mais usuais. Apesar disso, muitas questes permanecem em aberto alquotas timas, critrios para definio dos lotes, maximizao da arrecadao governamental, avaliao da biodiversidade, etc.- e podem ser exploradas futuramente.
Referncias

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Fonte: INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais. Fonte: IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente.

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Panoramas sobre a noo de desenvolvimento sustentvel podem ser encontrados em livros-texto de meio ambiente, tais quais Lecomber (1979), Common (1988), Pearce & Turner (1990), Neher (1990), May, Lustosa & Vinha (2003). iv Hartwick (1977) explorou a questo do desenvolvimento sustentvel de recursos no renovveis. Com base em Sollow (1974), ele considerou o fato estilizado de um pas com apenas um recurso exaurvel e sem fontes de recursos para investimento que no a renda dele obtida. Ele demonstrou que mesmo um pas nesta situao limite capaz de manter um nvel de consumo per capita constante indefinidamente, desde que invista uma certa poro da renda mineral total em capital reprodutvel fsico e humano. Este resultado ficou conhecido na literatura como Regra de Hartwick. v Parcialmente modificada pelas Medidas Provisrias n 1736/98 e 2166/01. vi Suposto igual ou menor que o tempo de concesso. Para simplificar a anlise, considera-se o tempo do empreendimento como uma nica rotao de Faustmann. vii Ver Chiang (1992). viii Omitiu-se aqui o argumento t para no carregar a notao, sem prejuzo para sua interpretao. ix Chiang (1992). x A notao CY(.) indica a derivada parcial com relao varivel Y. xi Podendo ser interpretada como uma externalidade de produo, tendo em vista que cada produtor no leva em considerao os efeitos de sua atividade sobre o tamanho do lote florestal. Em termos de programao dinmica, como se a restrio (2) deixasse de ser percebida pelo agente.

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