A LGICA ECONMICA GLOBAL E A REVISO DO WELFARE STATE : A URGNCIA DE UM NOVO PACTO

GILBERTO DUPAS

Membro do Instituto de Estudos Avanados da USP e professor da FDC no European Institute of Business Administration - Insead (Frana), autor de vrios livros, entre os quais Crise Econmica e Transio Democrtica. As questes centrais envolvendo as relaes entre a sociedade e os Estados Nacionais, a partir das reformas neoliberais, tm a ver com a capacidade desses futuros Estados de assumir eficientemente seu novo papel indutor-normativo-regulador, ao mesmo tempo em que um original pacto social consiga definir como lidar com a tendncia de crescente excluso social decorrente do atual modelo econmico global. A internacionalizao dos agente econmicos privados e a privatizao dos servios pblicos de infra-estrutura, alm de trazer claros benefcios eficincia econmica da produo, tm gerado tendncia simultnea de aumento do desemprego formal e crescente flexibilizao da mo-de-obra, como temos constatado em pesquisa que conduzimos atualmente no Instituto de Estudos Avanados da USP2. Em decorrncia, os governos acabam inevitavelmente pressionados a garantir uma certa proteo social s crescentes populaes carentes, em contradio com seus recursos fragilizados pela meta imperiosa de equilbrio oramentrio. Um novo pacto para o desenvolvimento exigir uma profunda reflexo sobre a natureza das novas relaes entre o Estado, a sociedade civil e o setor privado, bem como a disposio dessas sociedades em eleger prioridades que podero, por vezes, conflitar com o primado absoluto do mercado. As tendncias do cenrio internacional tm provocado, pois, a necessidade de uma profunda reviso no papel do Estado moderno. Aps ampla aceitao do esgotamento das possibilidades de manuteno das prticas keynesianas, o debate acabou balizando-se entre a idia de um Estado mnimo- que no crie nenhum embarao ao mercado - e de um Estado forte - que saiba atuar no mundo globalizado minizando seus conflitos, inclusive a excluso social.

Este texto uma verso preliminar baseada em parte do projeto de pesquisa A nova lgica econmica e a excluso social , conduzido pelo autor (Gilberto Dupas) na rea de Assuntos Internacionais do Instituto de Estudos Avanados (IEA) da Universidade de So Paulo (USP). Adriana Nunes Ferreira (mestre em economia-USP) colaborou diretamente no tema sobre Welfare State. Vrios conceitos desenvolvidos pelo autor em artigos e ensaios recentes sobre globalizao, excluso social e a nova lgica econmica esto incorparados no texto, sem citao. 2 Pesquisa j referida na nota 1.

O recente relatrio do Banco Mundial , The State in a changing World (World Development Report 1997) aponta quatro principais razes para a preocupao generalizada sobre a redefinio e os limites do novo Estado: a exploso das economias socialistas; a crise fiscal do Welfare State em boa parte das economias desenvolvidas; o colapso dos Estados e a exploso de emergncias humanitrias notadamente nos pases em desenvolvimento; e o papel importante do Estado nas economias asiticas3. Certamente, a nova percepo do fenmeno da excluso social uma destas emergncias humanitrias. Diz o citado relatrio: Assim como nos anos 40, a ateno recentemente dada ao papel do Estado foi inspirada por eventos dramticos na economia global, que tm modificado drasticamente o ambiente no qual os Estados operam. A integrao global das economias e a difuso da democracia reduziu o espao para polticas arbitrrias. Impostos, regras de investimento e polticas econmicas tm que responder s normas da economia globalizada. As mudanas tecnolgicas abriram novas oportunidades de servios sem fronteiras e ampliaram o papel dos mercados. Estas mudanas tm significado novos e diferentes papis para os governos - no mais como provedores, mas como facilitadores e reguladores (...). O desenvolvimento econmico e social sustentvel impossvel sem um Estado atuante. Tem se tornado crescentemente consensual a idia de que um Estado atuante - e no um Estado mnimo - central ao desenvolvimento econmico e social, ainda que como parceiro e facilitador do que como um diretor. Essa derradeira posio do Banco Mundial parece ter implicado a reviso de conceitos mais liberais que caracterizaram as recomendaes dessa instituio at recentemente. No se trata mais de reduzir radicalmente o papel do Estado, mas de modific-lo profundamente, transformando-o e fortalecendo-o para novos papis fundamentais. A ltima publicao da International Labour Organization, Industrial Relations, Democracy and Social Stability (World Labour Report 1997-1998) aponta para a mesma direo. Anuncia como cada vez mais importante o papel do Estado em um mundo globalizado: Economistas tendem a pensar no mercado e no governo como substitutos. Boa parte das intervenes do governo so vistas como inimigas operao dos mercados. Por outro lado, a expanso dos mercados percebida como prejudicial efetividade das aes governamentais - nos nveis macro e microeconmicos. Contrariamente ao que muitos economistas poderiam esperar, o escopo de ao do governo tem crescido, e no diminudo. Com efeito, reduzir as dimenses do Estado - o que tem sido uma tendncia dos anos 90 - pode ameaar a manuteno do livre comrcio em escala global. A globalizao requer grandes, e no pequenos governos. nesse novo contexto que cabe questionar o discurso que predominou nesta dcada, intitulado por muitos como o fim do Welfare State. Ele foi exaustivamente enunciado por intelectuais e polticos das economias chamadas desenvolvidas - lideradas pelos EUA - e que, com efeitos muito mais deletrios, acabou sendo importado pelos pases da Amrica Latina. De eficaz, ficou o longo ciclo de privatizaes - em curso - que indica o possvel aprimoramento da infra-estrutura de vrios pases perifricos - incluindo, supostamente, a queda de suas tarifas - e a sada progressiva dos Estados como produtores de bens e servios privados. E, como consequncia, um provvel alvio dos caixas de seus Tesouros, delapidados pelos dficits recorrentes de suas empresas estatais ineficientes. Permanece

Quanto ao importante papel dos Estados nas economias asiticas, a recente e violenta crise econmica da regio encarregou-se de colocar em dvida mais uma das certezas que orientavam o pensamento econmico atual quanto ao sucesso da sia. Ao contrrio do senso comum, alguns Estados asiticos foram fortemente responsabilizados pelo artificialismo e paternalismo que permitiram confundir os critrios rgidos de competitividade da atividade produtiva local, aprofundando a crise.

urgente, pois, a necessidade de construir - de maneira eficaz - o novo Estado indutornormativo-regulador, apto a enfrentar sua enorme e indelegvel misso de viabilizador de servios pblicos essenciais populao de baixa renda nas reas de sade, educao, habitao e amparo excluso social.

O fim do Welfare State?

A primeira dificuldade para quem tenta investigar a natureza da discusso sobre o fim do Welfare State, descobrir como os praticantes desse discurso definem Welfare State. Artigo recente do The Economist sobre o tema, que causou certo impacto, faz a seguinte provocao: Quem disse que a era dos grandes governos terminou?. A descoberta interessante do estudo que, em todas as economias avanadas, os gastos do governo tm crescido, e rapidamente, como porcentagem do produto nacional bruto(PNB). Nos pases desenvolvidos, sua mdia manteve-se em vigorosa asceno: 27,9% (1960), 42,6%(l980), 44,8%(1990) e 45,9% (1996). Dentre esses pases, EUA e Japo tm as menores propores de gastos de governo com relao ao seu PNB (33% e 36%, respectivamente, em 1996). No entanto, neles tambm se observaram taxas crescentes de 1960 a 1996. Portanto, em plena era da globalizao e do discurso neoliberal sobre o Estado, a participao dos gastos do governo no produto nacional continua a aumentar. Torna-se necessrio, porm, analisar a composio destes gastos para captar o sentido destas transformaes. O artigo citado divide o total de despesas pblicas em quatro grandes categorias: consumo do governo (o valor que o Estado, enquanto provedor de servios, paga em salrios e outros insumos); investimentos pblicos; transferncias; e subsdios e juros da dvida nacional (interna e externa). A parcela de investimentos pblicos foi a nica que teve queda significativa de 1960 a 1990 - o que no surpreende, face onda de privatizaes que varreu estes pases desde a dcada dos setenta. Todas as outras categorias de gastos mostraram significativos aumentos, principalmente os juros sobre a dvida. O que no deixa de ser curioso, j que o pressuposto do fim do Estado keynesiano , justamente, o controle do dficit pblico. O exame dos dados mostra que o item mdio mais significativo de gastos do governo so as transferncias e subsdios. E ele cresceu de 6% do PNB em 1960 para quase 25% em 1990. Ao que tudo indica, os Estados Nacionais continuam no somente gastando muito, como endividando-se crescentemente para pagar estes gastos. Os dados analisados por Jean-Pierre Dumont, em Les Systmes de Protection Sociale en Europe (1995), vo na mesma direo. Em todos os pases da Europa ocorreu acentuado aumento das despesas de proteo social, como proporo do PIB, desde os anos 70 at 1992. o que mostra a tabela abaixo:

Despesas de proteo social (em percentagem do PIB) 1970 19,60 19,60 18,90 15,60 18,70 21,50 14,30 14,40 10,00 13,70 7,60 9,10 1983 33,47 30,10 28,30 27,20 30,80 28,80 23,90 22,90 19,50 24,10 17,40 14,10 1989 31,00 29,90 27,50 25,20 26,70 27,50 21,70 23,10 20,00 19,70 20,80 14,50 1992 33,00 31,40 29,20 28,00 27,80 27,30 27,20 25,60 22,50 21,60 19,30 17,60

Pases Baixos Dinamarca Frana Luxemburgo Blgica Alemanha Reino Unido Itlia Espanha Irlanda Grcia Portugal

Fonte: Les Systmes de Protection Sociale en Europe, Jean-Pierre Dumont - 1995.

As anlises do Word Development Report 1997 confirmam as mesmas tendncias para o aumento dos gastos dos governos dos pases da OECD, a partir dos anos 80. Juros, tranferncias e subsdios tambm cresceram significativamente nos ltimos anos para os pases do Oriente Mdio, da frica, da sia, do Pacfico, da Amrica Latina e do Caribe, como pode visto no quadro que segue:

Total dos Gastos do Governo (% do PIB) Pases da OCDE

50 40 30 20 10 0
cerca de 1870 1920 1960 1990

Fonte: The State in a Changing World - World Development Report - 1997. Obs: Os gastos do governo dos pases da OCDE incluem o governo central e os governos locais.

Gastos dos Governos Centrais (%PIB) com Juros, transferncias e subsdios

80 70 60 50 40 30 20 10 0
Sul da sia Meio Leste e Norte da frica frica subsahariana Leste da sia e Pacfico OCDE Amrica Ltina e Caribe

1975-79 1990-94

Fonte: The State in a Changing World - World Developement Report, 1997. Obs: Os dados so mdias para os anos indicados.

O citado World Labor Report 1997-1998 vai alm e quer demonstrar uma conexo entre a abertura econmica, que caracterizaria a globalizao, e o nvel de consumo do governo. A figura abaixo tenta evidenciar uma relao positiva entre o nvel de abertura econmica e os welfare transfers. A justificativa seria razoavelmente intuitiva: os crescentes gastos do governo serviriam para mitigar os riscos crescentes da maior exposio das economias competio externa. O texto do relatrio diz: Com crescentes competio e insegurana no trabalho, os trabalhadores iro depender mais de recursos estveis para seguro-desemprego, educao e treinamento nos prximos anos. Na ausncia destas polticas e programas governamentais, o suporte poltico para a globalizao seria erodido.

Nvel de abertura e transferncias do Welfare em 1993 (% do PIB) 1,6

Sucia Transferncia do Welfare

1,5 1,4 1,3 1,2 1,1

Japo EUA

Itlia Frana Dinamarca Alemanha Reino Unido Nova Zelndia Austrlia

Holanda Noruega Astria Finlndia Canad Sua Blgica

1,0 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2,0 2,1 2,2 Nvel de abertura

Fonte: World Labour Report - Industrial relations, democracy and social stability - 1997/98

Embora interessante como hiptese, essa concluso nos parece prematura. Seria preciso uma anlise mais profunda da natureza desses gastos e da qualidade do seu output para testar a solidez dessa hiptese. Porm, se no est ocorrendo uma reduo das despesas de proteo social na Europa, nos EUA ou no Japo - como os dados acima fornecidos sugerem - e se os gastos pblicos aumentam na grande maioria dos pases do mundo, por outro lado tem havido uma inequvoca onda de pregao desestatizante. O discurso liberal varreu as economias mundiais. No Brasil, a reduo das dimenses do Estado tem sido apresentada como capaz de resolver os problemas de um setor pblico estrangulado por suas dvidas. E a chamada flexibilizao do mercado de trabalho - a eliminao de certas garantias sociais dos trabalhadores - colocada como condio importante para o enfrentamento do desemprego. Ambas as proposies parecem fazer sentido, mas no so socialmente neutras e contm vrios riscos. Diante disso, cabe indagar-se quais as causas desse discurso liberalizante e investigar suas possveis relaes com o processo de globalizao da economia.

As origens do discurso liberalizante

A.Pzeworski e M.Wallerstein (O capitalismo democrtico na encruzilhada - Novos Estudos Cebrap, n.22, 1988) atribuem o que chamam de ofensiva de direita a uma crise de financiamento do Estado iniciada na dcada dos setenta, aps o primeiro choque do petrleo. Ela teria abalado o verdadeiro compromisso keynesiano de democracia capitalista. Nas palavras dos autores: At o final dos anos 60, o keynesianismo foi a ideologia oficial do compromisso de classe, sob a qual diferentes grupos podiam entrar em conflito nos limites de um sistema capitalista e democrtico. (...) A crise do Keynesianismo uma crise do capitalismo democrtico. De fato, o Keynesianismo manteve, desde o ps-guerra, a expectativa de que o Estado poderia harmonizar a propriedade privada dos meios de produo com a gesto democrtica da economia. Ele acabou fornecendo as bases para um compromisso de classe, ao oferecer aos partidos polticos representantes dos trabalhadores uma justificativa para exercer o governo em sociedades capitalistas, abraando as metas de pleno emprego e da
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redistribuio de renda a favor do consumo popular. O Estado provedor de servios sociais e regulador de mercado tornava-se mediador das relaes - e dos conflitos - sociais. A crise do keynesianismo , na verdade, a crise das polticas de administrao de demanda: quando h sinais de insuficincia de capital, polticas voltadas eliminao do hiato entre produo corrente e produo potencial no mais fornecem soluo. Essa situao tornou-se mais ntida a partir dos anos iniciais da dcada dos setenta, quando desenhou-se um quadro de inflao com baixas taxas de crescimento econmico. Surgiram, ento, tentativas de substituir polticas de demanda por outras de oferta. A redistribuio da renda a favor dos lucros apareceu, ento, como um custo que a sociedade deveria suportar para obter taxas de investimento mais altas. Para Pzerworski e Wallerstein, a manuteno do Pleno Emprego acabou sendo uma das principais barreiras ao investimento que melhoraria a produtividade, aumentaria a produo, elevaria os salrios e/ou reduziria a jornada de trabalho. (...) Pela primeira vez em muitas dcadas, a direita tem um projeto histrico prprio: libertar a acumulao de todas as cadeias impostas a ela pela democracia. Nessa perspectiva o mercado tendeu a ser reabilitado como instncia reguladora por excelncia das relaes econmicas e sociais no capitalismo contemporneo. A esta entidade caberia determinar, inclusive, o tipo e a quantidade de investimento da economia, deciso privada com profundos impactos pblicos. O vcuo terico e a incapacidade de gesto dos Estados Nacionais, fenmenos que se seguiram crise ps-keynesiana, abriram espao para os sempre ardorosos defensores do Estado mnimo. A idia de que o Estado tende intrinsecamente ineficincia voltou com toda fora nos discursos mais conservadores quando se evidenciaram os problemas de financiamento e gesto dos governos nos pases desenvolvidos. Peter Drucker, em seu livro The New Realities(1982), invocando argumento de Adam Smith - pai do liberalismo clssico nos faz uma divertida analogia entre o Estado e a figura pesada e sem agilidade de um elefante: Smith tinha pouco apreo por homens de negcio e menos ainda por individualismos. (Ainda assim) , ele no argumentava que o governo no conduzisse bem a economia. Ele dizia que o governo, por sua prpria natureza, simplesmente no poderia conduz-la. Ele no argumentava que elefantes no voavam to bem quanto andorinhas. Ele argumentava que governos, sendo elefantes, no podiam voar. Para Drucker, o ano de 1973, com o choque do petrleo e o estabelecimento de taxas de cmbio flutuantes, teria marcado o fim da longa era Roosevelt e o incio da inevitvel conscientizao acerca dos limites do Estado. A crise econmica generalizada que se seguiu ao choque do petrleo - com desequilbrios nos balanos de pagamento, inflao e medocres taxas de crescimento - mostrou ao mundo que os governos tinham limites muito mais estreitos do que se imaginava, at ento, para a conduo da poltica econmica. Mais do que isso: qualquer ao (que se traduzisse em gastos do governo) podia ser ainda mais nociva economia, exacerbando a tendncia inflao. Ao governo caberia to somente o monoplio da defesa e das armas nacionais, a garantia da manuteno das leis, da ordem, da justia e da segurana, e o estabelecimento de um level playing field - um conjunto de regras bsicas que permitam aos agentes econmicos se movimentarem livremente. As atividades do governo deveriam ser encaradas como temporrias - sob pena de introduzirem distores no jogo econmico - e o Estado teria que se retirar assim que organizaes no governamentais - de qualquer espcie - se mostrassem capazes de fazer melhor do que ele. Esse autor citava como exemplo de dois grandes fiascos do governo norte-americano no psguerra o programa de moradia para pessoas de baixa renda e as polticas de Welfare. O primeiro deles significou um enorme montante de gastos e teria resultado em habitaes
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precrias, vandalizadas, sujas e infestadas de ratos. Quanto ao Welfare (que o autor chama de welfare-mess), apesar de ter absorvido enorme volume de dinheiro pblico, seria pernicioso ao encorajar a dependncia. Nas palavras dele: De fato, pode-se dizer - e tem sido dito - que os pobres na Amrica, e especialmente os negros pobres, tornaram-se mais pobres, mais desamparados, mais desfavorecidos, quanto mais recursos do Welfare foram gastos para ajud-los. O Welfare americano encoraja a dependncia. Paraliza mais do que energiza. curioso notar que, no incio dos anos oitenta, Drucker atribua s empresas transnacionais os novos agentes econmicos globais - a condio de serem tambm os novos agentes sociais da era globalizada: caberia a elas providenciarem, desta vez de forma eficiente, os benefcios sociais que os Estados Nacionais - fadados ao encolhimento - no conseguiam prover. Essa hiptese tornou-se, rapidamente, fantasiosa. Em um artigo escrito quinze anos depois (A Economia Global e o Estado Nacional, -Foreign Affairs, set. 1997), muito mais realista, ele j reconhece que o Estado Nacional, apesar do fenmeno da globalizao da economia mundial, vem revelando surpreendente resistncia. O Estado j no mais um elefante que no pode voar, mas um sobrevivente de fibra que deve ter seu papel substancialmente modificado no que tange s polticas fiscais e monetrias internas, s polticas econmicas externas e ao controle das transaes internacionais. Ele acha agora que o fim de Bretton Woods teria dado a estes Estados maior soberania no controle da moeda, da poltica fiscal e de crdito e - em decorrncia - maior espao para dar vazo sua irresponsabilidade fiscal. No entanto, a nova economia mundial globalizada estaria impondo a eles novas e mais rigorosas restries. Por um lado, a enorme massa de dinheiro internacional oriunda da especulao cambial, apesar de virtual, seria dona de um poder muito concreto. Esses recursos, detendo enorme volatilidade e mobilidade absoluta , teriam a capacidade de gerar enormes - e reais - desastre econmicos. Ainda antes da crise asitica, mas citando casos de ataques especulativos nos EUA, Frana e Mxico, ele lembra que, em todos os casos, o dinheiro virtual levou a melhor, comprovando que a economia global o rbitro final das polticas monetrias e fiscais . Neste contexto, a nica forma de reduzir a vulnerabilidade das economias seriam polticas fiscais e monetrias que evitassem a dependncia dos pases do voltil dinheiro internacional para emprstimos de curto prazo destinados a cobrir seus dficits. Oramentos pblicos equilibrados seriam condio primordial para a manuteno da ordem econmica neste novo mundo globalizado. Em do que chama de natural irresponsabilidade dos governos, Drucker aplaude a tendncia de se restaurarem instituies supranacionais que a eles imponham restries (a moeda nica de CEE seria um avano neste sentido). Isso apenas, segundo ele, institucionalizaria uma realidade j existente: as decises econmicas fundamentais estariam sendo tomadas na economia global e por ela, e no pelos Estados Nacionais. Segundo ele, essa perda de autonomia fiscal e monetria poderia, paradoxalmente, tornar os Estados Nacionais mais fortes ao impedi-los de se aventurarem em gastos suprfluos. J Hirst e Thompson, em Globalization in question: lnternational Economic Relations and Forms of Public Governance, procuram mostrar que a crise do keynesianismo nacional, a partir dos anos 70, teve seus impactos magnificados pelo processo de globalizao da economia. Com efeito, as polticas de demanda- ou seja, as polticas nacionais voltadas ao incremento da renda e do emprego por meio de polticas fiscal e monetria - teriam como conseqncia uma taxa de inflao superior dos pases competidores. Com isso, haveria uma tendncia ao aumento das importaes (pelo aumento dos preos internos e da renda nacional), o que levaria a constrangimentos no balano de pagamentos. Por outro lado, a utilizao de instrumentos de poltica monetria tambm se veria muito dificultada pela
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internacionalizao dos mercados financeiros, a abolio dos controles das troca e a expanso das operaes de crdito por parte das instituies financeiras. Para esses autores, estaria ocorrendo um estrangulamento da capacidade dos Estados Nacionais de gerirem seus instrumentos de poltica econmica. A tudo isso, se aliaria ainda a ausncia de um nico poder hegemnico capaz de articular e regular a expanso da economia internacional - papel este cumprido pelos EUA entre o fim da II grande guerra e 1972 - e a falta de capacidade da teoria econmica de justificar, como resultado esperado, polticas expansionistas sustentveis. Segundo eles, mercados podem ser internacionais, mas a riqueza e a prosperidade econmica so fenmenos nacionais. Como decorrncia, acham inevitvel aos Estados Nacionais o papel de garantir a construo de uma coalizo distributiva. Ela estaria baseada na garantia do equilbrio entre o consumo e o investimento; no comando de um acordo sobre nveis de taxao; no controle - em alguma medida - das relaes entre capital e trabalho; na orquestrao de um consenso social (estabelecendo uma cultura poltica colaborativa); e no equacionamento da questo federativa ( o equilbrio fiscal entre diferentes nveis de governo). Por outras razes, Arthur Schlesinger, Jr. (H futuro para a democracia?, Foreign Affairs, set. 1997), por outras razes tambm mostra-se apreensivo quanto ao futuro do Estado Nao na era da informao. Ele acha que o computador transforma o mercado em uma monstruosa mquina malfica global que rompe todas as fronteiras, (...) negando s naes a possibilidade de moldarem seu prprio destino econmico,(...) criando uma economia mundial sem uma sociedade mundial. Ele se pergunta onde pode residir a democracia sem uma autoridade capaz de exercer um controle internacional, uma vez que o Estado Nao, sua sede tradicional, est se desmantelando? Se a democracia liberal sobreviveu por um triz ao sculo 20 - marcado por guerras, destroamento de velhas estruturas de segurana e revolues inflamadas contra a democracia, ele acha que ela corre ainda maiores riscos no sculo que est prestes a se iniciar. H uma outra linha de argumento dos que, por outros caminhos, percebem o Estado progressiva e irremediavelmente incapacitado para exercer um papel ativo na conduo das polticas de demanda e, em particular, no manejo de variveis distributivas. a dos regulacionistas, segundo a qual a cada modo de produo corresponderia um modo de regulao social. Ao modo de produo fordista correspondeu um padro de consumo de uma estrutura de proteo social incorporada no Welfare State, que em parte sustentava este padro de consumo. J o modo de produo enxuto, cuja palavra de ordem a flexibilidade dos fatores de produo para possibilitar a rpida adaptao da produo s variaes da demanda pelo produto, no traz em sua lgica a generalizao do consumo de massa e tampouco, por conseguinte, a estruturao de mecanismos de distribuio de renda. J. L. Fiori, em Existe um Estado Brasileiro Ps-Fordista? Reforma e funes do Estado Brasileiro no novo paradigma industrial , argumenta que apesar de j se ter constitudo um novo paradigma industrial ps-fordista, ainda h um vcuo quanto ao modelo polticoinstitucional que o acompanhar. Assim, para ele, essa incontestvel crise nos Estados Nacionais, por estarmos em um contexto econmico internacional que o fragiliza, talvez ainda no seja terminal. O que estaria ocorrendo seria um momento de indefinio acerca do que seria um modo de regulao enxuto. Ao lado da sensao de que os Estados Nacionais tm encontrado bvios limites sua atuao - fato lamentado por alguns e louvado por outros - a idia de que o capitalismo est entrando em uma nova e revolucionria fase parece ser compartilhada por muitos autores. Neste novo capitalismo desenfreado, reina uma espcie de lei da selva: s sobrevivem os mais fortes. Dentro desse contexto que surge, cada vez mais forte, o discurso que atribui
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estrutura do Welfare State o condo de entravar a competitividade das economias. O Estado protetor estabeleceria uma espcie de piso no nvel de vida dos cidados - e portanto tornando menos comprimvel o custo do fator mo-de-obra justamente no momento que grandes estoques de reserva de pobreza reduziram de tal modo os salrios que reintroduziram o low-wage-factor como forte dado de competio em certas cadeias globais. Por fim, importante lembrar o papel desempenhado na imaginao poltica - no somente dos conservadores mas tambm da esquerda em todo o mundo - pelo fracasso da utopia socialista. A dcada dos noventa iniciou-se, sobre as runas do muro de Berlim, entronizando o mercado como instncia suprema de coordenao das atividades econmicas e instigando os Estados a bater em retirada no s nas reas em que - agora comprovadamente - no tinha competncia para estar. Todos estes argumentos explicam a origem do discurso liberalizante. Resta compreeender por que este discurso no se tornou prtica.

Um Estado insistente
Schlesinger, no artigo j mencionado, aponta para uma das razes fundamentais da insistente permanncia do Estado na esfera econmica. O que ele chama avano impetuoso do capitalismo trs ao Estado novas e urgentes demandas. Esta nova economia global teria como subproduto o aumento da desigualdade, com suas conseqncias desagregadoras. O autor chega a vislumbrar um proletariado la Blade Runner, que seria o destino daqueles que no conseguem se adaptar era da informao e da globalizao - uma subclasse revoltada, amargurada e violenta. Mesmo sem adotarmos uma viso apocalptica do capitalismo contemporneo, evidente que tem ocorrido, no mundo inteiro, um aumento contnuo das taxas de desemprego. Novas formas de emprego tendem a se desenvolver e substituir as relaes tradicionais entre capital e trabalho e a gerar crescimento do setor informal e forte flexibilizao do emprego, cujas conseqncias estabilizadoras da oferta total de trabalho ainda no podem se avaliadas. Mas, no momento, o Estado vem sendo chamado em toda parte - e especialmente nos pases que possuem um estrutura de Welfare - a garantir a sobrevivncia dos cidados que esto sendo expulsos em grande quantidade do mercado formal. Por outro lado, ocorre claramente o que se poderia chamar efeito democracia: aumenta o nmero de desempregados e pobres, crescendo sua base poltica. Introduz-se, assim, uma dissonncia entre o discurso liberalizante das elites e sua praxis poltica. O resultado das ltimas eleies na Frana uma amostra desse fenmeno. Cresce a voz dos que clamam por maiores garantias sociais por parte do Estado. Somam-se a isso, ainda, situaes estruturais decorrentes de fatores demogrficos - como o envelhecimento da populao, que significa uma importante peso adicional aos custos de previdncia - e a prpria evoluo da tecnologia incorporada nos servios sociais, principalmente nos equipamentos mdicos com alta tecnologia e custos elevados. O surgimento de uma doena cara e de perfil epidemiolgico assustador como a AIDS e as novas resistncia de bactrias aos antibiticos usuais tambm tm o seu papel no surgimento de novos nus sade pblica. Se inequvoco que os custos associados ao fornecimento de servios pblicos pelos Estados Nacionais tm aumentado no mundo todo, o que dizer da eficincia dos servios prestados? Seria a progressiva diminuio da produtividade relativa dos servios pblicos, ineficientes por natureza, a responsvel pela sensao de que, apesar de as despesas dos
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governos multiplicarem-se na rea social, a qualidade do out-put estaria cada vez pior e mais defasada da demanda? Esta mais uma questo importante. Afinal, a lgica intrinsecamente ineficiente das concorrncias pblicas - numa dcada em que hardwares e softwares tornamse obsoletos em alguns meses - associada corrupo e pouca qualificao quase inevitveis em grande parte do setor pblico, estaria condenando definitivamente os Estados a terceirizar-se ou privatizar seus servios pblicos e sociais? Jean-Pierre Dumont, na obra j citada, mostra sua apreenso em relao a acordos supranacionais como o tratado de Maastrich. As polticas de harmonizao fiscal exigidas pelas rigorosas metas de inflao, dficit e dvida pblicos estariam levando, desde 1992, a planos de rigor nos pases participantes que atingiriam necessariamente os sistemas de proteo social. O que se observa, no s na Europa, so acaloradas discusses sobre reformas no plano das instituies. Ao que tudo indica, a direo destas reformas vai no sentido de isentar o Estado dos crescentes custos da excluso social. Mesmo a charte sociale - um primeiro acordo sobre direitos sociais fundamentais acertado em 1989 em Bruxelas - contemplaria, fundamentalmente, direitos sociais dos trabalhadores, mas no dos cidados. No momento, no entanto, parece haver mais uma ameaa de desmantelamento do Welfare na esfera das discusses polticas do que propriamente sua efetivao no plano econmico. Mas a questo quanto ao futuro papel dos Estados Nacionais continua em aberto, bem como a crescente disparidade entre as demandas sociais crescentes e a impossibilidade do Estado em atend-las do modo convencional.

O Estado indutor - normativo - regulador e a urgncia de um novo pacto social

Os Estados Nacionais desta virada de sculo estaro sendo fortemente pressionados em pelo menos duas grandes frentes. A primeira refere-se concluso da gigantesca transformao das infra-estruturas nacionais, com seu comando progressivamente deslocado para o setor privado. A lgica privada parece ter amplas condies de aumentar a eficincia operacional das ex-empresas estatais. A questo central, porm, como garantir que essas vantagens cheguem ao consumidor. Para tanto, preciso garantir forte condio competitiva e um sistema regulatrio independente e eficaz. Nos vrios casos de monoplio natural, os sistemas regulatrios devero ser implacveis, sob pena de ficar-se apenas com a desvantagens da substituio de monoplios pblicos por privados. Para tanto, as agncias reguladoras devem garantir a presena ativa de representantes da sociedade civil e dos consumidores, alm de membros do governo, configurando-se - portanto - como interessantes mini-laboratrios de pactos sociais. A outra grande questo o crescimento da percepo das sociedades de que o novo modelo global de produo agrava a excluso social. Essa concluso verdadeira, pelo menos quanto s tendncias de aumento geral do desemprego formal e flexibilizao do trabalho. Isso tende a aumentar a presso sobre os Estados Nacionais exigindo a retomada de polticas pblicas eficazes na rea social. As grandes corporaes mundiais, fugaz esperana do incio da dcada dos oitentas, tm mantido a esse respeito clara posio: seu papel limita-se a melhorar a competitividade para sobreviver, remunerar seus acionistas e, em decorrncia, manter os empregos possveis; e usar, sempre que possvel, o low-wage dentro da lgica de suas cadeias produtivas. Assim, a atual carncia de recursos dos governos - comprometidos a zerar seus dficits somada ineficincia de mquinas administrativas pblicas, nos faz concluir que somente um novo e original acordo entre os governos e as sociedades civis permitir avanar. Esse novo
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pacto pressupe, necessariamente, a recuperao da capacidade de induo de Estados Nacionais ticos e fortalecidos em sua legitimidade, e a criao de estruturas eficazes que com a ntima colaborao da sociedade civil - tenham condio de fiscalizar o cumprimento dos acordos e dos compromissos assumidos nos processos de regulao.

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