Derecho Administrativo

EL DERECHO ADMINISTRATIVO Pgina 1 de 88
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
INDICE MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 2. LA JERARQUA DE LAS FUENTES. 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. 4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 5. REVISIN, ANULACIN Y REVOCACIN. 6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA.
MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA FORMAL. 2. LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN:
CONTENIDO Y MBITO DE APLICACIN. 3. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO. 4. ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO. 5. INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO. 6. TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 1. INTRODUCCIN. 2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. 3. EL RECURSO DE ALZADA. 4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN. 5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN. 6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIN. 7. LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
ANEXO INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRFICO
MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.1. Concepto La Real Academia Espaola define el Derecho como el conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva. Tal y como seala el constitucionalista Ignacio de Otto la expresin fuentes del derecho alude, como indica el significado comn del trmino fuentes, a aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurdicas. Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qu son las fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales (suscitadas por las distintas fuerzas sociales que impulsan la creacin de normas y de pautas de conducta que llevan a configurar un sistema normativo difuso) y fuentes formales (que emanan de un rgano determinado, estn sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo escrito).
1.2. Clases En el ordenamiento jurdico espaol, segn el artculo 1.1 del Cdigo Civil (en adelante Cc), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: as la Constitucin Espaola de 1978 declara en el artculo 103.1 que la Administracin Pblica se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo est compuesto por varias fuentes de Derecho, y no slo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el mbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemticamente, las siguientes fuentes productoras de Derecho:
1. Fuentes directas: - Escritas: la Constitucin y las leyes, entendidas stas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario... - No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho. 2. Fuentes indirectas: los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y la Doctrina cientfica.
2. LA JERARQUA DE LAS FUENTES La relacin entre las diferentes fuentes del Derecho est basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarqua, consagrado por la Constitucin en su artculo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios. La jerarqua de las fuentes determina el orden de aplicacin al caso concreto (slo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Adems, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artculo 1.2 del Cc). El Cc consagra la primaca de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que la costumbre slo regir en defecto de ley aplicable (1.3) y que los principios generales del derecho se aplicarn en defecto de ley o costumbre(1.4). A su vez, dentro del concepto genrico de norma escrita se incluye la Constitucin, norma suprema del ordenamiento jurdico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro de la Ley no existe una gradacin jerrquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonmica o entre Ley ordinaria y Orgnica derivan del principio de competencia. Todas se sitan en un mismo nivel jerrquico. Finalmente el Reglamento se subordina jerrquicamente a la Ley, y dentro de la genrica categora s existe a su vez una gradacin jerrquica, como se ver. Otros principios que, junto al de jerarqua, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de
fuente formal emana de una concreta fuente material y puede regular un mbito material determinado), ley posterior (artculo 2.2 del Cc: Las leyes slo se derogan por otras posteriores) y reserva de ley.
2.1. Fuentes escritas 2.1.1. La Constitucin La Constitucin es la primera norma del ordenamiento jurdico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece as ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. A diferencia de aquel Poder constituyente, los dems son meros poderes constituidos. La Constitucin se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Pblicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. La STC 101/1983, de 18 de noviembre estableci que la sujecin a la Constitucin es una consecuencia obligada de su carcter de norma suprema. En cuanto norma, la Constitucin goza de una posicin de supremaca normativa en un doble plano: material y formal. La supremaca formal implica que la Constitucin no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremaca material significa que la Constitucin despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Pblicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor. Conviene tener presente, en todo caso, que la Constitucin, lejos de ser un mero catlogo de principios de no inmediata vinculacin y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por va legal, es una norma jurdica ( STC 16/1982, de 28 de abril).
2.1.2. La Ley a) Concepto y caracteres Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresin de un mandato soberano. Despus de la Constitucin, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurdica escrita.
Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes: La supremaca: se sita en la posicin ms elevada en el sistema normativo
y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idntica naturaleza. Su elaboracin por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de
Ley. Su contenido general. La fuerza de la Ley: su carcter irresistible, que implica no la imposibilidad
de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicacin o cumplimiento. El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal
Constitucional. b) La reserva de Ley Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artculo 98.4 o el 103.3. As, los reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Adems, sin perjuicio de su funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la Ley, no podrn tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante, LG). c) Tipos de Leyes Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios. Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias
y leyes orgnicas. Aqullas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgnicas, por lo que nos limitaremos al anlisis de stas. La ley orgnica se define por su procedimiento de aprobacin y por las materias reservadas a su regulacin. Son Leyes orgnicas, de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin Espaola (en adelante CE), las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin. No hay una superioridad jerrquica de las Leyes orgnicas sobre las ordinarias. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que "las leyes orgnicas y ordinarias no se sitan, propiamente, en distintos planos jerrquicos". La relacin entre ambas se basa ms bien en el principio de competencia: cada una regula las materias que le son propias. Por lo que se refiere al procedimiento de aprobacin, se abre con la expresa calificacin de tal carcter que pueda expresar la Mesa del Congreso a los proyectos o proposiciones correspondientes. Por lo dems el procedimiento no difiere del ordinario, pero la aprobacin, modificacin o derogacin de estas leyes exige el voto favorable de la mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del texto de la ley (art.81 CE). Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonmico:
a) Estatutos de Autonoma: Son leyes orgnicas que tienen el doble carcter de norma estatal y autonmica, pues en su elaboracin intervienen ambas voluntades. El artculo 147.1 de la Constitucin establece que "los Estatutos sern la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de su Ordenamiento Jurdico". Adems, para ser modificados requieren unos qurum reforzado y, en su caso, un referndum (en el supuesto de las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin). La Constitucin (artculo 147.2) establece, adems, un contenido mnimo o necesario de los Estatutos: - La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica. - La delimitacin de su territorio. - La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias. - Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. b) Legislacin bsica: Se encuentra prevista en el artculo 149.1 de la Constitucin, que establece que el Estado podr dictar normas bsicas o
reguladoras de las bases sobre determinadas materias (as, Seguridad Social, proteccin del medio ambiente...). Las Comunidades Autnomas debern respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribucin constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Son Leyes que pretenden fijar un rgimen jurdico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una comparticin de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autnomas. c) Leyes marco, leyes de transferencia o delegacin y leyes de armonizacin: vienen a completar o cerrar el sistema de distribucin de competencias previsto por la Constitucin. Se regulan en el Artculo 150: 1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas. 2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. 3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad. Leyes de las Comunidades Autnomas: se trata de la mxima expresin de
la autonoma poltica y no solo administrativa que la Constitucin reconoce a las Comunidades Autnomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autnomas, est reconocida indirectamente por la Constitucin, por ejemplo en los artculos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autnoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley".
La relacin con las leyes estatales no es de jerarqua, sino que cada una debe regular unas materias determinadas, en funcin del reparto constitucional de competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonoma. En el nivel autonmico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisin; de Presupuestos; de Acompaamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras ms o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas. Atendiendo al procedimiento de elaboracin, se puede distingue entre leyes
de Pleno y de Comisin, previstas stas ltimas en el artculo 75: 2. Las Cmaras podrn delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobacin de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podr, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votacin de cualquier proyecto o proposicin de Ley que haya sido objeto de esta delegacin. 3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgnicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
El
procedimiento
ordinario
de
elaboracin
de
las
leyes
se
regula,
fundamentalmente, en el Captulo Segundo del Ttulo III de la Constitucin, y se desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado. La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado
Son Leyes que tienen un procedimiento especfico de tramitacin, una duracin limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos. Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el artculo 134 de la Constitucin.
2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley Los Decretos-leyes
Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE).
La apreciacin de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente ser valorada por el Parlamento y en caso de existir el correspondiente recurso, tambin por el Tribunal Constitucional. El DecretoLey no puede afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo I, al rgimen de las Comunidades Autnomas, ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes debern ser inmediatamente sometidos a debate y votacin de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta das siguientes a su promulgacin. El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrn tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Los Decretos Legislativos
Son tambin normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado de la colaboracin en la produccin normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegacin parlamentaria en el Gobierno, que tiene su mbito natural en el campo de la legislacin compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegacin legislativa tiene el lmite de no poder comprender materias incluidas en el mbito material de las leyes orgnicas (art.82.1 C.E). As este artculo determina: La delegacin legislativa deber otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formacin de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo (82.2). La delegacin legislativa habr de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijacin del plazo para su ejercicio. La delegacin se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma correspondiente. No podr entenderse concedida de modo implcito o por tiempo indeterminado. Tampoco podr permitir la subdelegacin a autoridades distintas del propio Gobierno (82.3).
Las leyes de bases delimitarn con precisin el objeto y alcance de la delegacin legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio (82.4). El artculo 83 impone dos lmites a su contenido. As, no pueden: a) Autorizar la modificacin de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carcter retroactivo. La autorizacin para refundir textos legales determinar el mbito normativo a que se refiere el contenido de la delegacin, especificando si se circunscribe a la mera formulacin de un texto nico o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (82.5). Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control (82.6). Finalmente, el artculo 84 establece que cuando una proposicin de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegacin legislativa en vigor, el Gobierno est facultado para oponerse a su tramitacin. En tal supuesto, podr presentarse una proposicin de Ley para la derogacin total o parcial de la Ley de delegacin.
2.1.4. El Reglamento Concepto
Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administracin Pblica. Tienen siempre valor subordinado a la Constitucin y a las leyes y normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes el imperio de la ley que caracteriza el Estado de Derecho. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administracin debe basarse en la atribucin previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestacin del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la atribucin de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artculo 97 CE y tambin, implcitamente, se le atribuye a la Administracin Pblica en los artculos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonmicos,
respectivamente.
Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribucin en la Administracin del Estado. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del mbito domstico se atribuye al Gobierno, no a la Administracin que de l depende porque es estrictamente gubernativa (SANTAMARA). Los dems rganos de la Administracin slo tienen potestad reglamentaria interna. Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos
administrativos.
Clases
- Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonmicos y locales (consecuencia de la autonoma constitucionalmente garantizada tambin a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, tambin se producen diferencias segn el rgano concreto del que emanan: as, en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autnomas se producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporacin y Bandos del Alcalde... - Jurdicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurdicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relacin de la Administracin con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas. - Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurdico espaol, stos pueden dividirse en las siguientes clases: Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribucin expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitucin o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la prctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujecin.
Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carcter extraordinario. Ejemplo de ellos sera lo dispuesto para casos se emergencia por la legislacin de Rgimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artculo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carcter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado. No existen reglamentos autnomos en el ordenamiento espaol. Se denomina as a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango.
Lmites y procedimiento
Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artculo 97 CE, el rgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda. El art. 23.3 de la LG seala que los reglamentos se ajustarn a las siguientes normas de competencia y jerarqua: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior. Es decir, que la relacin entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerrquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio mbito, segn el reparto de competencias entre ambos rganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros estn jerrquicamente subordinadas a los anteriores. El procedimiento de elaboracin de los reglamentos estatales se regula en el artculo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretara General Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por razn de gnero. Deben ser publicados en el Boletn Oficial del Estado.
Control
Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan a travs de la va penal (art. 506 del Cdigo Penal) y la inaplicacin por los tribunales ordinarios (art. 6 LOPJ). En va administrativa, no cabe recurso ms que indirecto (art. 107.3 LRJPAC) y revisin de oficio (102 LRJPAC). Ulteriormente son susceptibles de control a travs del recurso contencioso administrativo y la cuestin de ilegalidad (arts 25 y siguientes LJCA). Por ltimo son controlables por va constitucional, mediante el Recurso de Amparo (53.2 y 161.1.b CE) y los conflictos de competencia (161.1.c y 161.2).
2.2. Fuentes no escritas 2.2.1. La Costumbre El artculo 1.3 del Cc declara que "la costumbre slo regir en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden pblico y que resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que acta en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administracin no puede actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administracin Pblica no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Adems, en ningn caso la costumbre puede regular materias de reserva de ley; as no caben costumbres que tengan carcter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero). El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Administracin. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por s mismo a la Administracin a actuar siempre de igual modo. La cuestin es si la adopcin de un criterio por la Administracin Pblica para un caso concreto vincula a sta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente vlidos, la discriminacin singular a un administrado podra determinar su invalidez, en base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez. El ordenamiento espaol (artculo 54.1.c) LRJPAC), dispone que la Administracin puede apartarse del precedente pero motivando el acto
administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administracin el precedente ilegal.
2.2.2. Los Principios generales del Derecho El artculo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se aplicarn en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del Ordenamiento Jurdico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero tambin son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurdico. Su inclusin entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artculo 9 CE. Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitucin. ( STC de 2 de febrero de 1981).
2.3. Las fuentes indirectas 2.3.1. La Jurisprudencia El Cc (artculo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementar el Ordenamiento Jurdico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero s tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurdico ciertamente relevante. Y es que a travs del precedente judicial y de la interpretacin de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolucin. Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artculo 164.1 de la Constitucin refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy tambin se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unin Europea es fuente del derecho.
2.3.2. Los Tratados internacionales Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurdico una vez que son publicados oficialmente en Espaa (artculo 1.5 Cc). Pero desde el momento que se produce la publicacin, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son autntica fuente directa del ordenamiento jurdico. Especialmente a la luz del artculo 96 de la CE, que establece la recepcin automtica: Los Tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. La Constitucin distingue tres tipos: Aquellos por los que se atribuye a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, cuya autorizacin exige ley orgnica (artculo 93). Por esta va se produjo la incorporacin de Espaa a las Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesin de soberana, gozan de primaca en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicacin directa (los Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposicin (Directivas). Los que requieren la previa autorizacin de las Cortes Generales para la prestacin del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes: a. Tratados de carcter poltico. b. Tratados o convenios de carcter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Ttulo primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pblica. e. Tratados o convenios que supongan modificacin o derogacin de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecucin. Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusin el Congreso y el Senado sern inmediatamente informados (94.2)
Por lo que se refiere a su posicin en el sistema de fuentes, el artculo 95 CE seala que la celebracin de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin
constitucional. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitucin y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC). En cuanto a su relacin con la Ley, el artculo 96 establece que sus disposiciones solo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. Parece que se afirma as su primaca respecto a la Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal primaca , sino que la cuestin es de competencia, en trminos similares a los sealados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS 3.1. Concepto y requisitos El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisin unilateral ejecutoria de la Administracin, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Zanobini lo defini como cualquier declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestacin de la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de diferenciarlo de otros actos jurdicos de la Administracin, como los reglamentos, los contratos o los actos que se someten al derecho privado. En este sentido, pueden sealarse los siguientes requisitos: 1. El acto es un acto jurdico, y no una mera ejecucin material, que supone en la mayor parte de los casos una declaracin de voluntad de la Administracin Pblica, pero tambin de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe). 2. El acto procede de un rgano administrativo integrado en una Administracin Pblica. De aqu se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administracin y los particulares.
Tampoco son actos administrativos, aunque s actos jurdicos sometidos a Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administracin Pblica. Tambin pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los rganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales, dirigidos, en ltima instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial. 3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria y de la de direccin poltica del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no implica la exencin de control judicial de los reglamentos y los actos polticos del Gobierno. Se somete al Derecho Administrativo: tambin se excluyen, por tanto, todos aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado.
3.2. Clases. Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden sealar las siguientes: a) Actos definitivos y actos de trmite: Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trmite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolucin. Actos de trmite, como ejemplo, son informes, dictmenes, actos de prueba, propuestas de resolucin. En principio, slo los definitivos son objeto de control y posible revisin, excepto los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una oposicin. (Artculo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa -LJCA- y 107.1 de la LRJPAC). b) Actos que agotan la va administrativa (o que causan estado) y los que no: Los primeros slo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin perjuicio del recurso de reposicin y el extraordinario de revisin), mientras que frente a los segundos es posible interponer recurso administrativo ante el rgano superior del que dict el acto (alzada).
Los que agotan la va administrativa se relacionan en el artculo 109 de la LRJ PAC y la disposicin adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Funcionamiento y Organizacin de la Administracin General del Estado (LOFAGE). c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del mismo nombre. d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de impugnacin, aunque lo pudieron ser en su momento. En este sentido, el artculo 28 de la LJCA seala que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean
reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplan la esfera jurdica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen. Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y ste no suponga lesin para otras personas (art. 57 LRJPAC) Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitacin normativa, deben ser motivados y son irretroactivos (artculo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las rdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones. f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Segn que los interesados sean uno, dos o varios. Tambin se denominan actos singulares o generales. A estos ltimos se refieren los artculo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC. Ejemplo tpico de los plurales son un concurso u oposicin. De acto bilateral, una expropiacin forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio. g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolucin, el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y
presunto cuando no se emite resolucin alguna y entra en juego el silencio administrativo. A estos efectos se recuerda que el artculo 42 de la LRJPAC, establece la obligacin de resolver de la Administracin de modo expreso, es decir que la Administracin debe dictar una resolucin, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo sancin de responsabilidad del rgano administrativo en caso de no hacerlo as.
3.3.Elementos del acto administrativo Estn contenidos en el artculo 53 de la LRJPAC: 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia de interesado, se producirn por el rgano competente, ajustndose al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aquellos".
Sujetos
El sujeto activo es siempre una Administracin Pblica que acta a travs de sus rganos, que tienen como titulares a personas fsicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones). Este requisito de imputacin a una Administracin Pblica, que engarza con el requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos que invaden las funciones jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado (Sentencia de 20 de mayo de 1982). El fundamento de la competencia de cada rgano, de su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos actos son su concrecin. Esa potestad imputada a una Administracin se distribuye entre los rganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porcin de ella, una determinada esfera de actuacin. La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada rgano (artculos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensin de la misma est
en funcin del territorio, de la materia y de la jerarqua. Adems la competencia puede limitarse tambin temporalmente. Concretamente, el artculo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho de los actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. Y el artculo 67 (Convalidacin) seala que si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado. Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para que un rgano sea competente han de concurrir todos los requisitos citados: previa potestad, materia, territorio, jerarqua y tiempo. Por otro lado, en relacin con los sujetos, tambin se requiere que los titulares del rgano administrativo no estn incursos en causas de abstencin y recusacin previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuacin, excluyendo a quienes estn personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se refiere a la abstencin y a la recusacin en los artculos 28 y 29 respectivamente. En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artculos 31 y siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo.
Objeto
a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fcticas, a las que, al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurdicas. La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilacin sera el que un funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El de una oposicin, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o Unidades Administrativas.
b) El contenido debe ser: Posible (artculo 62.1.c), lcito (artculo 53.2. y 62.1 b) y determinado (artculo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno derecho o anulable. c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos ser determinado y adecuado a los fines de aquellos" (artculo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el rgano al dictar el acto. Consecuentemente los mviles o fines han de ser siempre pblicos, tendentes a conseguir el inters general (Constitucin: artculo 106.1). Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la desviacin de poder que dar lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo (artculo 63.1). d) La causa: la doctrina no es unnime sobre el concepto de causa. Para alguno autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genrico. Otros niegan incluso su existencia como elemento del acto. El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa.
Forma
Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un procedimiento determinado, lo que se ver con detalle en el Modulo II. La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de produccin, de consignacin y de notificacin. a) La forma de produccin (artculo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejndose ms a los actos judiciales. Y ello es as porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma escrita es una garanta. No obstante, existen tambin actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes, rdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de Trfico.
Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de produccin la forma escrita ser inexcusable cuando una disposicin expresa as lo establezca. b) La distincin entre forma de produccin y forma de constancia o consignacin aparece en el artculo 55 LRJPAC. Tratndose de actos que no precisan de su produccin por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra ms adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los que el artculo 55.2 exige especficamente aquella forma. En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tcitos o los presuntos, es posible una constancia no escrita de los actos. c) En cuanto a la forma de la notificacin, el artculo 59.1 de la LRJPAC prev la notificacin por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin.
4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS El artculo 57.1 de la LRJ PAC dice que "los actos se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten". De la lectura de este artculo parece que coinciden ambos momentos en el tiempo, cuando generalmente ocurre lo contrario. El Tribunal Supremo ha distinguido ms claramente los conceptos de validez y eficacia: La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan (STS de 30 de mayo 79 y 27 de mayo 83). La eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido (STS de 31 de enero 80). El ordenamiento jurdico concede a la Administracin Pblica una serie de prerrogativas, fundadas en los intereses pblicos a los que sirve, que se manifiestan en la naturaleza de los actos administrativos. As: - La presuncin de validez. El artculo 57 seala: "los actos de las Administraciones Pblicas se presumirn vlidos"... presuncin que es "iuris tantum". - La no suspensin de efectos del acto administrativo, como regla general que admite excepciones. El artculo 111 LRJPAC establece como excepciones:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley. Puede producirse la demora de la eficacia cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior(57.2 LRJPAC). En otros casos, lo que se produce es la retroaccin de los efectos a un momento anterior a aquel en que se produzcan los actos cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (57.3 LRJPAC). Por otra parte, la potestad de autotutela consiste en el privilegio por el cual la Administracin puede imponer la ejecucin del acto a pesar de las reclamaciones presentadas por los interesados sobre la validez o defectos que lo hacen ineficaz. A este respecto, el art. 56 LRJPAC (Ejecutividad) establece que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley". Este privilegio de ejecucin est regulado ms ampliamente en los artculos 93 y siguientes de la Ley. En el artculo 94 se habla de la ejecutoriedad.: "Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern
inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en el art. 111 y 138 y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten de aprobacin o autorizacin superior". El artculo 96 se refiere a los medios de ejecucin forzosa. 1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecucin subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsin sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial. En los artculos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecucin forzosa. Finalmente, el artculo 101 prohbe los interdictos contra las actuaciones de los rganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
5. REVISION, ANULACION Y REVOCACION 5.1. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos Introduccin
En el ordenamiento administrativo los grados de invalidez son diferentes del Derecho Privado y pueden esquematizarse del modo siguiente: - Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC). - Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC). - Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC). Como cuestin previa, se puede aadir, con la mayora de la doctrina, el concepto de inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administracin sin relevancia jurdica alguna, por carecer siquiera de un mnimo de apariencia jurdica que haga necesario reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina prefiere hablar de actos de contenido imposible, reconducibles, pues, a la categora de la nulidad de pleno derecho.
Nulidad de pleno derecho
El vicio de nulidad presenta las siguientes caractersticas: es estable, original, permanente y no susceptible de sanacin. Afecta, pues, al acto desde su origen, por lo que cuando se declara la nulidad cesan los efectos retroactivamente. La accin de nulidad no tiene un plazo limitado, como despus se ver. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa y no constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene adems efectos erga omnes. Los actos nulos de pleno derecho son los que enumera el artculo 62 de la LRJPAC:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. En cambio, en el caso de las disposiciones administrativas, la nulidad es la regla general: son nulas las que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (62.2). Los actos nulos no pueden convalidarse. Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto; la falta de impugnacin en plazo del acto nulo no hace a ste inatacable. En el artculo 102 LRJPAC, que despus se analiza, se establece una autntica accin de nulidad, ejercitable sin limitacin de plazo por el interesado.
Anulabilidad
Segn el artculo 63 de la LRJPAC son anulables "los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder". La anulabilidad debe considerarse una tcnica configurada en beneficio del administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de reaccionar contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona
mediante la impugnacin en plazo del acto, ste se entiende purgado en aras de la seguridad jurdica. El plazo para interponer recurso administrativo en este caso es muy breve si se compara con lo que ocurre en el mbito jurdico privado: un mes frente actos expresos y tres si son presuntos, transcurrido el cual el acto deviene consentido y firme. Es un plazo, adems, de caducidad y no de prescripcin. La sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce efectos solo desde que aqulla se dicta. Por otra parte, el artculo 63 contina sealando que: 2. El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados. 3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
Se trata en ambos caso de actos irregulares a los que el ordenamiento concede, sin embargo, validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de Irregularidades no invalidantes, como categora especfica de vicios de los actos administrativos. Por ltimo, en los artculo 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la conversin de actos viciados, la conservacin de actos y trmites y la convalidacin, posible solo respecto de actos anulables.
5.2. La revisin de oficio Introduccin
Los actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos pueden ser revisados en sede administrativa o judicial. En el primer caso, pueden revisarse por interposicin de un recurso administrativo por parte de los interesados o bien de oficio por la propia Administracin autora del acto. A este segundo caso se dedica el Captulo I del Ttulo VIII de la LRJPAC, bajo la rbrica Revisin de oficio. Dentro de ella se incluye: - La revisin de actos nulos (que es especficamente a la que se alude normalmente con la referida expresin) (artculo 102).
- La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la Administracin tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulacin (103). - La revocacin de actos desfavorables (105.1). - La rectificacin de errores materiales, de hecho o aritmticos (105.2). El artculo 106 establece unos lmites generales a las facultades de revisin: no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Adems, el artculo 104 seala que iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
La revisin de disposiciones y actos nulos
As, respecto de los actos firmes que, de acuerdo con el artculo 62.1 LRJPAC, contengan un vicio de nulidad, el artculo 102 seala que las Administraciones Pblicas declararn de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto por iniciativa propia como a solicitud del interesado. Se exige dictamen previo del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma que, adems, frente a la regla general del carcter no vinculante de estos dictmenes, habr de ser favorable. De igual modo (102.2), y con el mismo requisito, se prev la declaracin de nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artculo 62.2, aunque en este caso no se admite a solicitud de interesado, en coherencia con el artculo 107.3, segn el cual no cabe el recurso administrativo contra los reglamentos. Por lo que se refiere a los rganos competentes, la LOFAGE los concreta para el mbito de la Administracin del Estado en su disposicin adicional decimosexta. Procede la inadmisin a trmite de las solicitudes de revisin, sin necesidad de recabar el dictamen arriba sealado cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales(102.3).
Se prev, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados (102.4). Finalmente, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio administrativo (102.5).
Declaracin de lesividad de actos anulables
En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, el artculo 103 LRJPAC, exige a las Administraciones Pblicas, para obtener su anulacin, impugnarlos ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, previa declaracin de lesividad para el inters pblico. Para tal declaracin de lesividad se establece un plazo de cuatro aos desde que se dict el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados (103.2). Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producir la caducidad del mismo (103.3). Corresponde adoptar la declaracin de lesividad al rgano competente en la materia si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las Comunidades Autnomas, y al Pleno u rgano colegiado superior, en el caso de las Entidades Locales (103.4 y 5).
Revocacin de actos
Las Administraciones Pblicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. El artculo 105.1 LRJPAC exige nicamente que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. Rectificacin de errores
Segn el artculo 105.2, las Administraciones Pblicas podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.
Al respecto, el Tribunal Supremo ha sealado (STS de 28-IX-1992, entre otras), que el error debe ser ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurdicas. No puede dar lugar a cambiar el sentido sustantivo del acto y se debe aplicar con criterio restrictivo.
6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA 6.1. Introduccin El artculo 1 de la CE consagra en Espaa el Estado Social y Democrtico de Derecho. El Estado de Derecho tiene como una de sus notas esenciales, junto al de separacin de poderes y la garanta a los ciudadanos de una serie de derechos fundamentales, el principio de legalidad de los poderes pblicos. O dicho de otra forma, el sometimiento del Estado al Derecho. Una de las consecuencias ms importantes de dicho principio es que la Administracin Pblica est sometida enteramente a la ley, sin poder iniciar actuacin alguna que no est atribuida por una norma. Esta especial vinculacin a la ley de la Administracin se ha conceptuado por la doctrina como vinculacin positiva, frente a la vinculacin negativa a la ley que correspondera a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud de la cual stos pueden hacer todo aquello que la ley no les prohbe, en tanto que la Administracin necesita una habilitacin legal para adoptar una adecuacin determinada, es decir, puede hacer nicamente aquello que la ley le permite. El principio de legalidad exige, finalmente, que haya adecuados instrumentos de control de la actuacin administrativa. En este sentido y resumiendo mucho la cuestin, se puede afirmar que existen diferentes mbitos o esferas de control del sometimiento al derecho por parte de la Administracin. En primer lugar, el sometimiento a un procedimiento que supone que los actos administrativos deben seguir un cauce formal determinado. Asimismo, si la Administracin acta mal, debe pagar su error, mediante la indemnizacin a los ciudadanos por los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la Administracin). Adems, los ciudadanos pueden impugnar los actos administrativos ante la propia Administracin (revisin de oficio y recursos
administrativos). Por ltimo, y sobre todo, la actuacin administrativa se somete al control de los tribunales de justicia.
6.2. El principio de legalidad en el ordenamiento jurdico espaol La Constitucin contiene varias referencias y manifestaciones del principio de legalidad de la Administracin. El artculo 9.1 CE establece que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Aqu se encuentra una idea que despus se repite en la Constitucin y en el resto del ordenamiento jurdico: la Administracin se somete no solo a la ley en sentido formal, sino a todo el bloque de la legalidad, en el que se incluye, desde luego, la Constitucin, como verdadera norma jurdica, las leyes, todas las normas con ese rango y los reglamentos emanados de la propia Administracin, pero tambin las fuentes no escritas y las indirectas y, en todo caso, los principios generales del derecho. El propio artculo 9 CE concreta en su apartado 3 esa legalidad de los poderes pblicos, mediante el establecimiento de una serie de principios: la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. El principio as concebido se recoge especficamente para el Gobierno que est al frente del poder Ejecutivo y dirige la Administracin: El Gobierno dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes (art. 97 CE). Con referencia a la Administracin, est expresado en el artculo 103, cuando seala que la Administracin Pblica servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho. Por ltimo, como se vio, el sometimiento a la ley exige que haya un control efectivo por el Poder judicial: el artculo 106.1 CE establece que los Tribunales
controlan
la
potestad
reglamentaria
la
legalidad
de
la
actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. El principio de legalidad, a travs de estas manifestaciones, se instrumenta a travs de diferentes principios tcnicas: - La reserva de ley, que fue descrita al abordar las fuentes del ordenamiento. Opera como lmite a la potestad reglamentaria de la Administracin. - La jerarqua de las normas. En particular y por lo que aqu interesa, del reglamento a toda norma con rango de Ley. - La prohibicin de la derogacin singular de los reglamentos (artculos 52 de la LRJPAC y 23.4 de la Ley del Gobierno), aun cuando el rgano que emita el acto sea superior jerrquico de quien dict el Reglamento. - Regulacin de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (artculo 62 y 63 LRJPAC).
6.3. Las potestades administrativas y su control La articulacin tcnica del principio de legalidad se realiza, en buena medida, a travs de la potestades. La potestad fue definida por Santi Romano como el poder jurdico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. Las potestades de la Administracin son potestades-funcin, que se caracterizan por ejercerse en inters de otro, esto es, del inters pblico o general. Ejemplos de las potestades administrativas son la reglamentaria, la sancionadora, la expropiatoria o la de autotutela. Existen muy diversas clasificaciones de las potestades administrativas, atendiendo a diferentes criterios. Interesa destacar la que distingue las potestades regladas de las discrecionales. Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoracin por la propia Administracin es nulo, debindose limitar a aplicar lo preceptuado. Por el contrario son discrecionales las que permiten en su aplicacin un cierto margen de apreciacin valorativa en su ejercicio, de modo que la Administracin puede elegir entre diferentes soluciones o posibilidades de actuacin siendo todas ellas lcitas.
La discrecionalidad no debe confundirse con los conceptos jurdicos indeterminados. En estos ltimos, la norma no determina con precisin absoluta el alcance del concepto que utiliza. Pero est designando una realidad determinada, y no varias posibles. As sucede, por ejemplo, con los conceptos de la buena fe, justo precio o buen padre de familia. En todo caso, debe retenerse que no existen actos administrativos enteramente discrecionales, pues siempre habr aspectos a los que deber someterse la Administracin. As, son siempre elementos reglados: la atribucin normativa de la potestad, la competencia del rgano que dicta el acto, el procedimiento para elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad y el fin, concretado en el inters pblico a satisfacer. Ya se ha visto cmo la ausencia de estos elementos determina un vicio de nulidad o anulabilidad. - En particular, para el control del fin se utiliza el concepto de la desviacin de poder, recogida en los artculos 106.1 CE, 63.1 LRJPAC (son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder) y 70.2 de la LJCA, que la define como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico. El Tribunal Supremo ha sealado que: "la desviacin de poder no precisa que los fines perseguidos sean espreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas o en beneficio de los autores del acto, es decir, no se requiere la concurrencia de mviles subjetivos, sino que basta con que se distorsione el fin concreto de inters general que la norma marca a la Administracin actuante" (STS: 1 octubre 82, 1 mayo 83, 27 diciembre 85). - El control de los hecho determinantes. Esta tcnica permite la comprobacin de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por el ejercicio de la potestad y en funcin del cual se atribuye la potestad a la Administracin. Si el presupuesto de hecho previsto por la norma no existi, la potestad a ejercer en base al mismo no puede ser vlidamente ejercida. El error sobre los hechos o sobre su correcta apreciacin invalida el ejercicio de la potestad. Por lo que se refiere al control de los elementos discrecionales, aun en este caso es posible controlar la actuacin administrativa, al menos con dos instrumentos:
- Los principios generales del Derecho. Ya vimos cmo la Administracin no se somete solo a la ley escrita sino al conjunto del ordenamiento. Aun cuando no haya una disposicin concreta que determine de forma completamente cerrada en un supuesto concreto el actuar administrativo, este siempre estar sometido a los principios generales del derecho, entre otros y en especial, a los contenidos en el artculo 9 de la CE. El control de los elementos discrecionales se articula a travs de la interdiccin de la arbitrariedad. Se recoge en el art. 9.3 CE y supone la ilegalidad de toda actuacin administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. Precisamente para realizar el control de la intencionalidad de la accin administrativa y de su coherencia con los fines que la origin se impone la necesidad de motivar los actos administrativos. As el artculo 54 seala: 1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa. 2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte.
MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA FORMAL 1.1. Introduccin En el Estado de Derecho, la posicin jurdica del ciudadano ante la actuacin de la administracin se garantiza mediante una serie de tcnicas o crculos de garantas, como los denomina Garca de Enterra, a quien se va a seguir en este primer epgrafe. Entre ellas destacan, por una parte y con carcter reactivo, el sistema de recursos administrativos y, sobre todo, el control por los jueces y tribunales. Y por otra, con carcter previo o preventivo, el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo es, en efecto, una garanta para el ciudadano en cuanto supone que la actividad de la Administracin tiene que canalizarse obligadamente a travs de unos cauces determinados como requisito mnimo para que pueda calificarse de actividad legtima.
1. 2. Concepto y naturaleza del procedimiento administrativo Frente a la consideracin tradicional de lo procedimental como una cuestin exclusivamente judicial, desde Merkl existe un concepto de procedimiento como categora propia de la teora general del derecho, de la que el judicial, el legislativo y el administrativo seran simples concreciones. Este ltimo sera el modo de produccin de los actos administrativos. Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables pero tambin diferencias, atendiendo a sus fines y a la posicin de los rganos que intervienen y el carcter con que lo hacen en cada caso. As, el proceso judicial tiene como fin esencial la averiguacin de la verdad y la satisfaccin de las pretensiones ejercitadas por las partes, mediante la decisin de una instancia neutral e independiente de aquellas: el juez o tribunal. El procedimiento administrativo, en cambio, constituye una garanta de los derechos de los administrados, pero no agota en ello su funcin, que es tambin, y de manera muy importante, la rpida y eficaz satisfaccin del inters general, mediante la adopcin de las medidas y decisiones necesarias por los
rganos de la Administracin, que son intrpretes de ese inters y, al mismo tiempo, parte del procedimiento y rbitro del mismo. Esta doble finalidad del procedimiento se expresaba ya con toda claridad en la Exposicin de Motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que aportaba la siguiente definicin: cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Y subrayaba que la necesaria presencia del Estado en todas las esfera de la vida social exige un procedimiento rpido, gil y flexible, que permita dar satisfaccin a las necesidades pblicas sin olvidar las garantas debidas al administrado. Hay que tener en cuenta, adems, que el procedimiento ha contribuido a completar la garanta judicial de los derechos individuales. En varios sentidos: Hasta la promulgacin de la Constitucin de 1978, en cuantas ciertas decisiones administrativas estaban exentas de control judicial, pero no del sometimiento a un procedimiento. La garanta procedimental acta antes de la adopcin de la decisin, mientras que la judicial entra en juego a posteriori, revisando conductas ya cumplidas. Opera incluso en el mbito de la simple oportunidad (a travs de la exigencia de determinados informes, por ejemplo), aspecto que escapa al control judicial. La funcin de garanta del procedimiento administrativo supone que el mismo sea un requisito esencial en la produccin de los actos administrativos, como seala el artculo 53.1 de la LRJPAC, cuyo incumplimiento puede dar lugar incluso a la nulidad absoluta de stos (art 62.1.e). Finalmente, de forma ms reciente, el procedimiento presenta un tercer aspecto, en cuanto es uno de los cauces posibles para hacer efectiva la democratizacin de los cauces de decisin, es decir, la participacin de los ciudadanos en las decisiones administrativas. La Constitucin apunta en esta direccin: por un lado, el artculo 105.1 garantiza especficamente la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento administrativo, incluyendo el de elaboracin de las disposiciones generales. Pero adems, reconoce el derecho a participar en los asuntos pblicos, no solo a travs de los representantes libremente elegidos, sino tambin directamente (art. 23.1), lo que alude necesariamente, entre otros aspectos, al procedimiento por el que se gestionan dichos asuntos.
En definitiva, puede concluirse que el procedimiento administrativo presenta una triple finalidad, cada una de las cuales tiene su propio reflejo constitucional: garanta de los derechos de los ciudadanos; cauce de actuacin para asegurar la eficacia de la actuacin administrativa; y mecanismo de participacin en las decisiones pblicas.
1.3. Principios generales del procedimiento administrativo 1.3.1. Carcter contradictorio: las partes en el procedimiento La Administracin no puede tomar decisiones que afecten a los ciudadanos sin la participacin de estos. El carcter contradictorio del procedimiento implica la posibilidad de que toda persona interesada pueda defender sus intereses,
aportando las pruebas que estime pertinentes y alegando lo que crea conveniente. El concepto de Administracin Pblica en la Ley 30/1992 se expone al tratar el mbito de la Ley. Por lo que se refiere al concepto de interesado, fue ampliado por la LRJPAC. As, el art. 31 considera interesados en el procedimiento a: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva. El mismo artculo reconoce, adems, la legitimacin de las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales Por su parte, el art. 34 garantiza que, a los que sean identificados como titulares de derechos o intereses legtimos y directos, y que puedan resultar afectados por la resolucin, les ser comunicada la existencia del procedimiento para que, si lo desean, puedan incorporarse al mismo.
1.3.2. Transparencia Est expresado en la propia Constitucin, cuyo artculo 105 b) garantiza el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, derecho que se desarrolla en el artculo 37 de la LRJPAC. Pero adems, el artculo 35 contiene un catlogo de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin, mucho de los cuales son expresin de esos principio de transparencia: el derecho a conocer el estado de tramitacin de los procedimientos en que sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramiten aquellos, a obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos de las actuaciones que se propongan realizar, etc.
1.3.3. Oficialidad La LRJPAC establece en su artculo 74.1 que el procedimiento se impulsar de oficio en todos sus trmites. La Administracin est pues obligada a desarrollar la actividad necesaria para llegar a la decisin final sin necesidad de que los particulares lo tengan que solicitar en cada fase. En este sentido, el artculo 41 de la LRJPAC establece la responsabilidad directa de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de las Administraciones Pblicas que tengan a su cargo la resolucin de asuntos, o la tramitacin de los mismos, y seala la obligacin de dicho personal de adoptar las medidas oportunas para remover los obstculos que impidan dificultan o retrasen el pleno ejercicio de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legtimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitacin de procedimientos. Adems faculta a los interesados para solicitar la exigencia de esa responsabilidad. En el mismo sentido, el artculo 42 impone a la Administracin la obligacin de resolver expresamente en el plazo mximo sealado en la norma y en su defecto en el de tres meses. Siendo responsables directos de esta obligacin los titulares de los rganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos. El
incumplimiento de esta obligacin puede dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria y es causa de remocin del puesto de trabajo.
1.3.4. Imparcialidad En el servicio de los intereses pblicos, la Administracin debe obrar con plena objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de subordinacin de las Administraciones Pblicas dependientes de los Poderes Ejecutivos que las dirigen. La objetividad en este plano se traduce en la neutralidad ideolgica respecto de lo establecido en las normas o en las rdenes que debe cumplir. En otro plano la objetividad implica el deber de imparcialidad en la accin administrativa, que es una consecuencia del principio de igualdad ante la ley en el procedimiento. La LRJ-PAC garantiza un mnimo de imparcialidad exigible, en todo caso, a los agentes que actan en nombre de la Administracin, a travs de las tcnicas de abstencin y recusacin. As en el artculo 28 seala los motivos de abstencin de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones, entre los que se encuentran el tener inters personal en el asunto, tener parentesco con cualquiera de los interesados, o amistad ntima o enemistad manifiesta, o relacin de servicio o cuestin litigiosa pendiente con algn interesado o haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate. Por su parte, el artculo 29 prev que podr promoverse recusacin, por los interesados, frente a las personas incursas en alguna de las circunstancias sealadas en el artculo anterior.
1.3.5. Economa procesal El principio de eficacia, que la Constitucin consagra en su artculo 103, se refleja adems entre otros preceptos de la LRJPAC, en los siguientes: - el artculo 73, que admite la acumulacin de expedientes que guarden identidad sustancial o ntima conexin; - el artculo 74, que establece el principio de celeridad; - el art. 75 que obliga a acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultanea;
1.3.6. In dubio pro actione Este principio postula en favor de la mayor garanta y de la interpretacin ms favorable al ejercicio del derecho de accin, es decir en el sentido de asegurar, ms all de las dificultades de ndole formal, una decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento. Por ello, en caso de duda sta debe resolverse en el sentido ms favorable a la continuacin del procedimiento hasta su total conclusin. Algunos ejemplos en la LRJPAC son: - 110.2, segn el cual el error en la calificacin del recurso no obsta a su tramitacin; - 92.1 que establece que la Administracin advertir al interesado que transcurridos tres meses se producir la caducidad del procedimiento iniciado a su solicitud y paralizado por causa a l imputable; - los artculos 71 y 76 que establece que el rgano administrativo debe requerir al interesado para que en el plazo de diez das subsane la falta cometida o acompae los documentos preceptivos.
2. LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN 2.1 Planteamiento general La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
(LRJPAC) constituye una de las normas ms importantes de cuantas integran el ordenamiento jurdico administrativo espaol. Es la norma que, con rango de ley, regula, entre otros aspectos, el funcionamiento de la Administracin, es decir, el modo en que se relaciona con los ciudadanos y la forma en que realiza sus actuaciones. La LRJPAC vino a sustituir a las Leyes de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y de Procedimiento Administrativo de 1957 y 1958, respectivamente, adaptando su regulacin, entre otras cosas, a la nueva concepcin de la Administracin derivada de la Constitucin de 1978 y al Estado Autonmico. Sobre el primer aspecto ya se ha tratado en el anterior epgrafe, en especial al identificar la triple finalidad del procedimiento y su reflejo constitucional. Aun se podran aadir otros aspectos, como las
previsiones constitucionales sobre la responsabilidad patrimonial de la Administracin (106.2) o la potestad sancionadora, cuestiones tambin desarrolladas en la LRJPAC. Conviene ahora detenerse en las repercusiones que en la Administracin Pblica ha tenido el diseo constitucional del Estado Autonmico y su reflejo en la nueva regulacin operada por la Ley 30/1992 o LRJPAC. La Constitucin consagra, en efecto, la autonoma de Comunidades Autnomas y Entidades Locales (art. 137 CE, entre otros). La autonoma de las primeras es de carcter poltico, lo que se traduce, por ejemplo, en la atribucin de potestad legislativa en pie de igualdad con la que corresponde al Estado. A las Entidades Locales (Municipios y Provincias) se reconoce una autonoma administrativa, lo que comporta la atribucin de diversas potestades (reglamentaria, sancionadora, expropiatoria...) a los tres niveles territoriales de administracin. Esta coexistencia de diferentes administraciones todas ellas dotadas de autonoma tiene su reflejo en la distribucin territorial de competencias: as, el artculo 149.1.18 atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una serie materias relativas al Derecho Administrativo, entre ellas: - Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas (...) que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn ante ellas. - El procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. - El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas. Se trata de cuestiones nucleares en el rgimen jurdico de la Administracin, todas ellas desarrolladas por la LRJPAC. No obstante, hay que tener en cuenta que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas no es el mismo en cada caso: as, respecto del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas, se atribuye al Estado la legislacin bsica, lo que significa que las Comunidades Autnomas tiene competencia para dictar el desarrollo normativo, a travs de sus propias leyes de rgimen de la Administracin, siempre que respeten las bases establecidas por el Estado en la LRJPAC, bases que tienen como finalidad garantizar a los administrados un tratamiento comn ante ellas. En el caso del procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad no hay tal reparto, sino que la competencia de legislacin corresponde plena o
ntegramente al Estado, aunque ello sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. Adems, las Comunidades Autnomas tienen competencia para regular los
procedimientos especiales (por razn de la materia), en aquellos mbitos de actividad en que dispongan de la competencia sustantiva. En cualquier caso, y dicho lo anterior, tngase en cuenta que la LRJPAC se refiere a los tres aspectos con vocacin de aplicacin generalizada, sin que ello impida el desarrollo autonmico o la regulacin de las especialidades procedimentales que correspondan. En este sentido, todas las Comunidades Autnomas han aprobado sus propias leyes de Gobierno y Administracin, de la misma forma que lo ha hecho el Estado, mediante las Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado (LOFAGE). Esta ltima contiene precisiones que concretan para el mbito de la Administracin del Estado lo dispuesto en la LRJPAC. Conviene sealar, por otra parte, que desde su aprobacin la LRJPAC ha experimentado diversas modificaciones, muy especialmente a travs de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que afect, entre otras materias, a la regulacin del silencio administrativo, la revisin de actos y suspensin de su eficacia, los recursos administrativos o el sistema de responsabilidad. Tambin hay que tener presente la STC 50/1999, de 6 de abril, que declar que un inciso del artculo 17.1, los artculos 23 y 24, y el artculo 27.2, 3 y 5 (todos ellos relativos a los rganos de las Administraciones Pblicas, sobre todo los colegiados, en los que el estado se extralimit al establecer la normativa bsica) no tienen carcter bsico, por lo que son contarios al orden constitucional de competencias.
2.2. Contenido y mbito de aplicacin El objeto de la LRJPAC es, por tanto, establecer y regular las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas (art. 1). A continuacin, en el artculo 2 (mbito de aplicacin), concreta qu se entiende por Administraciones Pblicas:
a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin Local. Asimismo, de acuerdo con el apartado 2 de este artculo, tendrn la consideracin de Administracin Pblica, las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas. Estas Entidades debern sujetar su actividad a lo dispuesto en esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de actuacin. Debe precisarse que la Ley no se aplica a los rganos de Gobierno de la Nacin ni de las Comunidades Autnomas o Entes Locales, en cuanto que rganos colegiados. El contenido de la Ley puede sintetizarse atendiendo a su propia estructura en Ttulos: Ttulo Preliminar: junto al objeto y mbito de aplicacin que acaban de exponerse, se regulan los principios generales aplicables a todas las Administraciones Pblicas: se reproduce el artculo 103 CE, que se concreta en otros aplicables a las relaciones entre administraciones y con los ciudadanos. Se establece la personalidad jurdica nica de cada Administracin en el cumplimiento de sus fines y la direccin por el Gobierno respectivo como institucin poltica diferenciada. Titulo I. Se dedica a las relaciones entre las diferentes Administraciones, sobre todo entre la estatal y la autonmica, dado que el rgimen jurdico de las Entidades Locales cuenta con su propia regulacin en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, teniendo la LRJPAC carcter supletorio a estos efectos. Se establecen, as, los principios que deben presidir esas relaciones y los principales instrumentos: conferencias sectoriales, convenios de colaboracin , planes y programas conjuntos, consorcios, etc). Titulo II. Regula los rganos de las Administraciones Pblicas, y determina los principios generales de organizacin y competencia (competencia, delegacin, avocacin, comunicaciones, rganos colegiados y su rgimen etc).
Titulo III. Regula la figura del interesado en el procedimiento administrativo, estableciendo un concepto amplio, acorde con la nueva posicin de los ciudadanos ante la Administracin, en cuanto se considera suficiente ser titular de derechos e intereses, no solo directos sino legtimos (artculo 31). Se regula la capacidad de obrar, la representacin, identificacin y la existencia de una pluralidad de interesados. Titulo IV. Bajo la rbrica De la actividad de las Administraciones Pblicas se regulan, por una parte, los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones, prestando especial atencin a la lengua del
procedimiento o al acceso a los archivos y registros administrativos, en desarrollo del artculo 105 b) de la CE. Se incluye el rgimen general de los registros administrativos: lugares de presentacin, registros telemticos... (art. 38) y se aborda la obligacin de la Administracin de resolver el procedimiento y el rgimen del silencio administrativo (arts. 42 y ss). Finalmente, se regulan los plazos del procedimiento y su cmputo. Titulo V. Establece los principios y rgimen sustantivo de las disposiciones y los actos administrativos: jerarqua, competencia, requisitos y motivacin, validez y eficacia, nulidad y anulabilidad, etc. Titulo VI. Se dedica especficamente, en primer lugar, a la forma de los actos administrativos, es decir, al procedimiento, al que est dedicado el presente modulo. Se contienen, asimismo, normas reguladoras de la llamada potestad de autotutela de la Administracin: las relativas a la ejecutividad y ejecucin forzosa de los actos administrativos. Titulo VII. Regula la revisin de los actos en va administrativa, tanto de oficio como a travs de los recursos administrativos, materia que es objeto de otros temas del programa a los que nos remitimos. Titulo VIII. Contiene el rgimen de las reclamaciones ante la Administracin como requisito previo al ejercicio de las acciones civiles y laborales ante los tribunales. Titulo IX. Regula la potestad sancionadora. Contiene los principios aplicables, inspirados en buena medida por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artculo 24 de la CE, que el tribunal Constitucional ha declarado extensible al derecho Administrativo sancionador. La LRJPAC regula los principios de legalidad, irretroactividad tipicidad, proporcionalidad,
responsabilidad, prescripcin y non bis in dem. Se regula asimismo el procedimiento sancionador o, ms bien, los principios del mismo, a falta de su concrecin para cada Administracin y materia. Titulo X. Regula la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus autoridades y dems personal a su servicio. De acuerdo con la Constitucin (art. 106.2) configura un sistema de responsabilidad objetiva (exenta de la idea de culpa), pues para que surja el derecho de los particulares a ser indemnizados basta que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos(art. 139), excepto en caso de fuerza mayor. Es indemnizable el dao que el particular no tenga el deber jurdico de soportar (art. 141) y que sea efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas (139.2). La responsabilidad es, adems, directa, en cuanto los particulares exigirn directamente a la Administracin pblica correspondiente las indemnizaciones por los daos y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio y sta cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigir de oficio de sus autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves (145.1 y 2 LRJPAC).
3. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La LRJPAC indica que los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. La iniciacin de oficio se acuerda por el rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia (69.1). Antes el rgano competente puede abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento (69.2). La iniciacin a instancia de persona interesada se har en los impresos o modelos oficiales cuando estn establecidos, o en su defecto en un escrito en que debern constar, como mnimo (art.70.1): a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan. Conviene recordar en este punto, los registros o lugares de presentacin admitidos por el artculo 38.4 para las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las Administraciones Pblicas, y que se desarrolla en el RD 772/1999, de 7 de mayo: a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan. b) En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio. c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Por otra parte, a efectos del cumplimiento del deber de resolver en plazo de la Administracin, el da de inicio de cmputo de ese plazo es el de la fecha de entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. La presentacin de la instancia obliga a la Administracin a iniciar el procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia (STS de 19 de septiembre de 1984). El artculo 71 regula la subsanacin y mejora de solicitud, y constituye uno de los exponentes ms claros del principio antiformalista o pro actione: Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos del artculo 70, arriba transcrito, y los establecidos por la legislacin especfica que pueda ser aplicable en cada caso, se requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa la correspondiente resolucin. Cuando no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva y la aportacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales, este plazo podr se puede ampliar prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o iniciativa del rgano (71.2). En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla (71.3). Por lo que se refiere a las medidas cautelares, el art. 72 establece que iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello. En esta materia, la Ley 4/1999 introdujo importantes novedades. As, el art. 72.2 seala queantes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y
para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. La Ley establecen lmites a las medidas provisionales: no pueden adoptarse las que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes (72.3). Asimismo, atendiendo de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte. En todo caso, las medidas provisionales adoptadas debern ser confirmadas dentro de los quince das siguientes a su adopcin y podrn ser alzadas durante la tramitacin del procedimiento (72.4). Por ltimo, el rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. No cabe recurso alguno contra el acuerdo de acumulacin.
4. LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO La ordenacin no alude a una fase del procedimiento, que siga en el tiempo a la iniciacin y preceda a la instruccin, sino a unos criterios de tramitacin e impulso aplicables al procedimiento en su conjunto, tendentes a lograr el buen fin del mismo. El artculo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites. Impulsar el procedimiento no es ms que la accin dirigida a que ste avance hasta su conclusin. En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia.
El incumplimiento de lo anterior dar lugar a responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser causa de remocin del puesto de trabajo. En la misma lnea, el artculo 75 seala que deben acordarse en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo y que la solicitud de trmites que deban cumplir otros rganos debe realizarse indicndoles el plazo legal establecido al efecto. En relacin con el cumplimiento de trmites, dispone el artculo 76 que los que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. En cualquier momento que se considere que los actos de los interesados no rene los requisitos necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de diez das para cumplimentarlo. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podr declarar decados en su derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo. Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin(77). Deben tenerse en cuenta las normas sobre plazos y su cmputo, esenciales en el procedimiento, que se contienen en el artculo 48. 1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no
hubiera da equivalente a aquel en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes. 3. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil siguiente. 4. Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo. 5. Cuando un da fuese hbil en el municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso. 6. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn, en su respectivo mbito, el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin. Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos. El artculo 49 prev la ampliacin de los plazos, que no puede exceder de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. Se aplicar en todo caso, por el tiempo mximo, a los procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como a aquellos que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de Espaa. Se prohbe, en todo caso, la ampliacin de un plazo ya vencido. y a no es susceptible de recurso.
Finalmente, el artculo 50 regula la tramitacin de urgencia, por la que, cuando razones de inters pblico lo aconsejen, se reducen los plazos del procedimiento ordinario a la mitad, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. No cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento ni contra la decisin de conceder o denegar la ampliacin.
5. LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO 5.1. Concepto Comprende los actos necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente establecidos (art. 78).
5.2. Alegaciones Se configura como una derecho de los interesados, que pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin. Asimismo, los interesados pueden en todo momento alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto, pudiendo dar lugar a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria (79).
5.3. Prueba Se acordara su realizacin por el instructor, cuando no se tengan por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El plazo ser de entre diez y treinta das.
La Ley contempla cualquier medio admisible en Derecho y el instructor slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada (80). Por lo que se refiere a la prctica de la prueba, el artculo 81 seala que la Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias, indicando el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan. Asimismo, el interesado podr exigir el anticipo de los gastos ocasionados que no deba soportar la Administracin.
5.4. Informes Son las opiniones tcnicas o de oportunidad que emiten los rganos administrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar por el rgano competente. De acuerdo con el artculo 82, se deben solicitar, en todo caso, los que sean preceptivos y cuantos se juzguen necesarios para resolver, fundamentndolo en ambos casos y concretando los extremos sobre los que se solicita. Como regla, salvo disposicin en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes. El plazo para evacuarlos es de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo se podrn proseguir las actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad de quien incurra en la demora. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin (83).
5.5. Participacin de los interesados Trmite de audiencia: se trata de un elemento esencial para la concepcin del procedimiento como una garanta del ciudadano, consagrado, como se vio, en el artculo 105 de la CE. Se regula en el artculo 84, que establece: 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite. 4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. La omisin del trmite de audiencia da lugar a la nulidad de actuaciones si se considera que ha ocasionado indefensin al interesado, salvo lo preceptuado en el apartado 4 del artculo. Del mismo modo, el art. 86 prev un trmite de informacin pblica: puede acordarlo el rgano competente para la resolucin cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, anuncindose en el diario oficial que proceda lugar de exhibicin y plazo de alegaciones (nunca inferior a veinte das), para que cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. Aunque la LRJPAC lo presenta como opcional, la legislacin sectorial que regule una determinada materia puede imponerlo con carcter preceptivo, en cuyo caso su omisin ser causa de anulabilidad del acto administrativo correspondiente. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (86.3). Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos (86.4). Tngase en cuenta, en este sentido, el artculo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboracin de las disposiciones de carcter general. Actuacin de los interesados. El artculo 85 seala que debe procurarse que las realicen en la forma ms cmoda para ellos y compatible con sus obligaciones profesionales. Se prev la asistencia de asesores. Y en cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad.
6. FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO 6.1. La Ley seala como causas de terminacin del procedimiento (art. 87): - Resolucin, - Desistimiento, - Renuncia al derecho en que se funde la solicitud - Declaracin de caducidad. - Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso. - Acuerdos, pactos, convenios o contratos. 6.2. La resolucin Debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Si son cuestiones conexas que no planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre ellas, previa audiencia de los interesados, que podrn proponer prueba, todo ello por un plazo no superior a quince das. Ser congruente con las peticiones formuladas por el interesado, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Contenido de la resolucin: - La decisin, que ser motivada en los casos previstos en el artculo 54. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma. - Recursos que procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. La Administracin est obligada a resolver, sin que sirva de justificacin para no hacerlo el silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Y ello sin perjuicio de que pueda resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 de la Constitucin (89.4). La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin (art. 42.1 LRJPAC). Se exceptan los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin. El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea.. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste ser de tres meses. Estos plazos se contarn: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. (42.2 y 3) Como garanta del administrado frente al incumplimiento de la obligacin de resolver, los arts. 43 y 44 LRJPAC regulan el silencio administrativo, que permite al interesado entender estimada o desestimada su solicitud o
pretensin una vez transcurrido el plazo sin que la Administracin dicte resolucin expresa. El silencio positivo es la regla general, exceptundose los supuestos tasados que seala la Ley (43.2). 6.3. Terminacin convencional. En efecto, el art. 88 seala que los acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados por la Administracin con personas tanto de derecho pblico como privado, pueden tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin. La ley impone a estos actos una serie de requisitos: - Que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico, - Que no versen sobre materias no susceptibles de transaccin. - Requerirn en todo caso la aprobacin expresa Deben tener por objeto satisfacer el inters pblico. - Contenido mnimo: la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. - Los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa del Consejo de Ministros requieren en todo caso la aprobacin expresa de este. - No supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos. 6.4. Desistimiento y renuncia La Ley permite a todo interesado desistir de su solicitud o renunciar al derecho en que la funda, siempre que esta ltima opcin no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aqullos que la hubiesen formulado (90). Pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia (91.1). La Administracin aceptar ambas figuras y declarar concluso el
procedimiento salvo que, terceros interesados que se hayan personado en el procedimiento insten su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento.
Igualmente, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento si la cuestin suscitada en el mismo entraa inters general conviene sustanciarla para su definicin y esclarecimiento (91.3). 6.5. Caducidad Concepto: Se da, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, debido a la paralizacin del procedimiento durante tres meses por causa imputable al mismo, previa advertencia de la Administracin. La Ley establece algunos lmites a la posibilidad de acordarla (92.2 y 4): - No podr acordarse por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites no indispensables para dictar resolucin. El nico efecto ser la prdida de su derecho al referido trmite. - Puede no ser aplicable si la cuestin suscitada afecta al inters general, o es conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento. Por ltimo, no produce por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripcin (92.3).
MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1. INTRODUCCIN El Estado de Derecho y, ms concretamente, el principio de legalidad de la Administracin Pblica cuenta con una serie de instrumentos para su realizacin efectiva: en particular, el sistema de recursos en va administrativa y, sobre todo, la revisin de las resoluciones administrativas ante los jueces y tribunales, constituyen las principales garantas de proteccin de los derechos e intereses de los ciudadanos ante la actuacin de la Administracin. La constitucin espaola de 1978 contiene diversas manifestaciones de esta concepcin de la relacin entre los ciudadanos y la Administracin. Entre ellas, las siguientes: - El principio de legalidad (art. 9) como manifestacin del Estado de Derecho que se consagra en el art. 1, y que se concreta, en el mbito de la Administracin, en el art. 103.1. - El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de todas las personas en el ejercicio de sus derechos e intereses, no ya directos, sino legtimos (art. 24). - El control por los tribunales de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuacin administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican (106).
2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES 2.1. Introduccin El Ttulo VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC), regula la revisin de actos en va administrativa. Bajo este epgrafe general, la Ley recoge distintos supuestos en que la Administracin tiene la facultad de revisar y, en su caso, modificar sus propios actos, bien sea de oficio, bien a instancia de parte. As, el Captulo I de este Ttulo se refiere a revisin de oficio -que es objeto del modulo I-, y el segundo, a los recursos administrativos. Conviene, antes de continuar, hacer una serie de precisiones. En primer lugar, hay que tener en cuenta que el rgimen revisorio general de actos administrativos de la LRJPAC debe completarse, adems, con el rgimen especfico establecido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria, en materia econmico-administrativa en relacin con los actos sometidos a dicho procedimiento. Para dichos actos el rgimen impugnatorio no es el de la LRJPAC, sino el establecido especficamente en la citada Ley. En segundo lugar, fuera de los supuestos de revisin de actos en va administrativa, quedan los recursos contencioso administrativos, donde el acto administrativo es revisado no por la propia Administracin productora del mismo, sino por los Jueces y Tribunales. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que ste fue uno de los mbitos ms directamente afectados por la modificacin de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999. El recurso administrativo puede definirse como aquel mecanismo procesal en virtud del cual, a instancias de un particular, la Administracin procede a revisar sus propios actos sometidos a Derecho Administrativo. Es importante destacar que el rgimen de recursos administrativos establecido en nuestro derecho presenta una doble perspectiva: - Por un lado, supone una manifestacin de la autotutela administrativa. En efecto, conforme a nuestro ordenamiento jurdico, los particulares afectados por un acto administrativo han de agotar la va administrativa antes de poder interponer un recurso contencioso administrativo frente al acto que entienden les perjudica. Es decir, los particulares, salvo que el acto sea de los que por s mismo agote la va administrativa, no pueden acudir directamente a los jueces y tribunales a que, como terceros neutrales, decidan acerca de la legalidad de la actuacin de la Administracin. Necesariamente han de interponer previamente el correspondiente recurso administrativo frente al acto en cuestin para agotar dicha va, para luego acudir a los tribunales. Se trata, por tanto, de ante un autntico privilegio administrativo, que se justifica, como las dems manifestaciones de autotutela, en el hecho de que la Administracin acta en defensa del inters general. - Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el recurso administrativo es un procedimiento de revisin sencillo y gratuito, que impone a la Administracin la obligacin de modificar sus propios actos si stos no resultan conformes a la legalidad, lo que para los particulares supone una gran ventaja frente al procedimiento contencioso-administrativo, donde no se da esa regla de gratuidad.
La LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, recoge actualmente tres tipos de recursos: el recurso de alzada frente a actos que no ponen fin a la va administrativa, el recurso potestativo de reposicin frente a actos que s ponen fin a dicha va y el recurso extraordinario de revisin. Antes de entrar en el anlisis detallado de los mismos, pasaremos a analizar los principios generales establecidos en la Ley en relacin con todos los recursos.
2.2. Principios generales en materia de recursos a) Actos objeto de recurso 1. Los actos objeto de recurso han de ser actos sometidos a derecho administrativo. Cuando la administracin acta sometida a derecho civil (ej: un arrendamiento) o a derecho laboral, el cauce impugnatorio de los actos que dicte en el seno de dichas relaciones no es el del recurso administrativo, sino el de las reclamaciones previas a la va judicial civil y laboral a las que se refieren los art. 120 y siguientes de la LRJPAC. 2. Quedan igualmente fuera del mbito de los recursos administrativos los supuestos de litigio entre Administraciones Pblicas, en los que no cabe interponer recurso en va administrativa (art. 44.1 de la Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa). 3. De acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la LRJPAC, no todos los actos dictados en el seno de un procedimiento administrativo son recurribles por s mismos. Son recurribles las resoluciones en todo caso. Por resolucin ha de entenderse cualquier acto definitivo que ponga fin al procedimiento, sea expreso o presunto. Ello implica que incluye tanto las resoluciones tradicionales de cualquier procedimiento administrativo (art. 89 de la LRJPAC) como los supuestos de terminacin convencional a los que se refiere el art. 88 de la misma. En cuanto a los actos de trmite, sin embargo, slo pueden ser impugnados por s mismos los que la doctrina ha calificado como actos de trmite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos. Los defectos que pueden presentar los dems actos de trmite no quedan, sin embargo inmunes a control; lo que sucede es que habrn de ser puestos de
relieve en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolucin que pone fin al procedimiento y no pueden ser objeto de recurso separadamente. Por ejemplo, cuando se celebra una oposicin, la lista provisional de admitidos es claramente un acto de trmite lo que impedira, en principio, su impugnacin separada. Sin embargo, es obvio que a los participantes excluidos, dicho acto les impide la continuacin del procedimiento, por lo stos estaran legitimados para impugnar dicho acto separadamente, sin necesidad de esperar a la resolucin definitiva del procedimiento. 4. No pueden ser objeto de recurso administrativo las disposiciones de carcter general (art. 107.3 LRJPAC). Sin embargo, la Ley s permite interponer recurso contra los actos de aplicacin de una disposicin general basados nicamente en la nulidad de la misma, en cuyo caso, el recurso habr de interponerse frente al rgano que dict la citada disposicin general. b) Fundamento de la impugnacin Conforme al Art. 107.1, los recursos habrn de estar fundados en cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad de los Art. 62 y 63 de la LRJPAC
respectivamente. Se trata, por tanto, de un mecanismo de control estricto de legalidad, que no de oportunidad. En su Art. 110.3, la Ley matiza que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por el que los caus. c) Actos que ponen fin a la va administrativa En el Art. 109, la Ley se encarga de sealar qu actos ponen fin a la va administrativa, aspecto ste esencial para determinar, como veremos, el tipo de recurso procedente. Con arreglo a lo dispuesto en el citado artculo 109 de la LRJPAC, ponen fin a la va administrativa o causan estado: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada, 2. Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos previstos en el artculo 107.2, sobre los que entraremos ms adelante. 3. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una ley establezca lo contrario. 4. Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando as lo establezca una disposicin de carcter legal o reglamentario. 5. Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadotes del procedimiento.
Este punto ha de completarse con las previsiones que cada Administracin realiza en su propio mbito. Por lo que respecta al Gobierno y a la Administracin General del Estado, la Disposicin final 15 de la LOFAGE establece los supuestos en que, salvo Ley especial, los actos ponen fin a la va administrativa, que son los siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno. 2. En particular, en la Administracin General del Estado, los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los que son titulares. Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director General o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. 3. En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado, los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. En cuanto a las Administraciones de las CC.AA, habr que estar a lo que se establezca en sus respectivas Leyes, aunque puede decirse que todas ellas han establecido un sistema muy similar al de la Administracin General del Estado. En lo referente a la Administracin Local hay que estar a los dispuesto en el artculo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, conforme al cual ponen fin a la va administrativa, con carcter general las resoluciones del Alcalde o Presidente, del Pleno y de las Comisiones de Gobierno. d) Procedimiento de impugnacin en va administrativa 1. En lo que respecta a la forma de interposicin del recurso, conforme a lo dispuesto en el artculo 110.1, la interposicin del mismo deber expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin. c) Lugar, fecha y firma del recurrente, as como la identificacin del medio y, en su caso, del lugar que se seale a efectos de notificaciones. d) rgano, centro o unidad administrativa a que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas. El alcance de la exigencia de estos requisitos ha de ponerse en relacin con el rgimen general de subsanacin previsto en el art. 71 de la LRJPAC, marcado por un fuerte antiformalismo. As, si la interposicin del recurso no rene los requisitos que se sealan en el artculo 110.1, se requerir al interesado para que en el plazo de diez das subsane la falta, con indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su recurso, previo el dictado de la consiguiente resolucin. Una nueva manifestacin del espritu antiformalista de la Ley se pone de relieve en su art. 110.2, donde se seala que el defecto en la calificacin del recurso no ser obstculo para su tramitacin, siempre que se deduzca del mismo su verdadero carcter. 2. La Ley consagra en el art. 112 el derecho de audiencia a los interesados, no slo a los recurrentes, sino tambin a todos los dems que tenan tal condicin en el procedimiento originario. Sin embargo, ese derecho slo surge en los supuestos en que deban tenerse en cuenta hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario. En ese caso, el plazo fijado que puede fijarse para dicha audiencia es de 10 a 15 das. La Ley se encarga de aclarar que no tendrn la consideracin de documentos nuevos ni el propio recurso, ni los informes o propuestas. 3. En lo que respecta a la resolucin del recurso, la LRJPAC (artculo 113) seala que sta puede estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o bien puede declarar su inadmisin. En el supuesto de que exista un vicio de forma que impida la resolucin sobre el fondo, se debe ordenar la retroaccin de actuaciones al momento en que el vicio fue cometido, sin perjuicio de la posibilidad de convalidacin. Este rgimen se completa con dos previsiones importantes (art. 113.3): a) El rgano que resuelva el recurso debe decidir cuantas cuestiones de fondo o forma plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los recurrentes; en este ltimo caso, se les oir previamente. b) La resolucin debe ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, en el sentido en que no pueda agravarse su situacin inicial (prohibicin de la reformatio in peius).
e) Suspensin de la ejecucin de la resolucin impugnada (art. 111) 1. La regla general al respecto es que la interposicin de un recurso, salvo que una Ley diga lo contrario, no suspende la ejecucin de la resolucin impugnada. 2. Sin embargo, la Ley permite que el rgano competente para resolver el recurso, bien sea de oficio, bien sea a instancia del recurrente, pueda suspender la ejecucin de dicha resolucin. Para ello, el rgano competente debe en primer lugar ponderar de forma razonada el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Si el resultado de esa ponderacin es favorable a la suspensin, sta slo se podr acordar si concurren las siguientes circunstancias: a) Que la ejecucin pudiera causar daos de imposible o difcil reparacin. b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad del art. 62.1 de la LRJPAC. Si, una vez solicitada la suspensin, no se obtiene resolucin expresa sobre dicha solicitud de suspensin (no sobre el fondo del asunto) en el plazo de 30 das desde que la misma haya tenido entrada en el registro del rgano competente para resolver, la Ley establece que la solicitud de suspensin se entender estimada por silencio. Tampoco debe olvidarse que se permite al rgano que acuerde la suspensin adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o acto impugnados (artculo 111.3), siendo obligatorio prestar caucin para garantizar los perjuicios que puedan derivarse de la suspensin. Finalmente, la Ley permite prolongar la suspensin de la ejecucin del acto sin solucin de continuidad, una vez resuelto el correspondiente recurso, hasta que el juez se pronuncie sobre la solicitud de suspensin en va contenciosa.
3. EL RECURSO DE ALZADA 1. El recurso de alzada procede contra los actos a los que se refiere el art. 107 (resoluciones y actos de trmite cualificados), siempre que no pongan fin a la va administrativa, As, si atendiendo a lo establecido en el art. 109 de la LRJPAC, un determinado acto no pone fin a la va administrativa (por proceder,
por ejemplo, de un Director General en materia que no sea de personal) el recurso procedente es el de alzada.. Se denomina as porque ha de resolverlo el superior jerrquico del que dict el acto impugnado. A estos efectos, la Ley aclara que los tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las Administraciones pblicas y cualesquiera otros que en el seno de stas acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. La Ley permite interponer el recurso ante el rgano que debe resolverlo o ante el rgano que dict el acto impugnado, si bien en este supuesto dicho rgano tiene la obligacin de elevarlo al rgano competente para resolver en plazo de 10 das, acompandolo del correspondiente informe y una copia completa y ordenada del expediente. 2. El plazo que el ciudadano tiene para interponer el recurso de alzada es de un mes si el acto recurrido ha sido expreso o de tres meses si el acto es presunto, computndose dicho plazo a partir del da siguiente a aqul en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Si transcurren dicho plazos sin haber interpuesto el
correspondiente recurso, el acto deviene firme, y por lo tanto, inatacable en va administrativa o contenciosa, sin perjuicio de lo que se sealar ms adelante para el recurso extraordinario de revisin y la revisin de oficio. 3. El plazo con que cuenta la Administracin para resolver y notificar el recurso es de tres meses. Si transcurre dicho plazo sin que recaiga resolucin expresa, se produce la desestimacin del recurso por silencio negativo. La propia Ley contiene una excepcin a la regla de desestimacin por silencio administrativo de los recursos de alzada en el art. 43.2, donde se seala que si, habiendo sido desestimada por silencio administrativo una solicitud, el particular interpone recurso de alzada y transcurren los plazos legales sin que se dicte y notifique resolucin expresa, el mencionado recurso de alzada habr de entenderse estimado. Se trata con ello de sancionar el doble silencio de la Administracin (en primera instancia y en va de recurso) con la consecuencia de que el segundo silencio tiene efectos estimatorios de la pretensin del recurrente.
4. La Ley, adems, aclara que frente a las resoluciones de los recursos de alzada, no cabe la interposicin de ningn otro recurso administrativo (ni otra alzada ni el potestativo de reposicin), salvo el recurso extraordinario de revisin en los trminos del art. 118.
4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN 1. Como se seal, la razn del legislador para el establecimiento de este recurso ha sido la de posibilitar a los ciudadanos el acceso a un procedimiento revisorio gratuito de actos que ponen fin a la va administrativa, sin imponer obligatoriamente, por otro lado, la carga de su interposicin. De acuerdo con ello, el art. 116 de la Ley seala que los actos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos potestativamente en reposicin o ser impugnados administrativo. Las diferencias con el recurso de alzada son fundamentalmente tres: 1 El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la va administrativa, mientras que la reposicin procede precisamente frente a los que s ponen fin a dicha va. Por ello, la reposicin procede frente a cualquier acto de los enumerados en el art. 109 de la LRJPAC, sin perjuicio de sealar que, aunque en la letra a) del dicho artculo se incluyen las resoluciones de los recursos de alzada (y, por lo tanto, podra inferirse que son susceptibles de ser recurridas en reposicin), de una interpretacin conjunta de los artculos 109 y 115.3 se desprende que en ningn caso puede plantearse un recurso de reposicin frente a la resolucin de un recurso de alzada. 2 Corresponde resolver el recurso de reposicin al mismo rgano que dict el acto, y no al superior jerrquico. 3 El recurso de reposicin es potestativo, en el sentido de que, siendo el recurso procedente, su interposicin no es necesaria como requisito previo para acudir a los Tribunales de lo contencioso. 2. El particular, como se ha sealado, puede optar libremente entre interponer el recurso de reposicin frente a un acto que pone fin a la va administrativa o dirigirse directamente a los directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-
Tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, si se opta por interponer el recurso de reposicin, habr de esperarse a la resolucin del mismo (bien sea de manera expresa o por silencio) antes de poder interponer el consiguiente recurso contencioso-administrativo (art. 116.2). La ley se encarga adems de aclarar que frente a la resolucin de un recurso de reposicin no puede interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117.3) 3. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin coincide con el de la alzada: un mes si el acto recurrido es expreso, y tres meses si no lo es, contados desde el da siguiente a aqul en que la resolucin debiera haberse producido. 4. El plazo para la resolucin del recurso de reposicin es, sin embargo, ms breve, un mes, ya que se parte de la premisa de que es el mismo rgano que resolvi en instancia el que resuelve en reposicin y, por lo tanto, conoce el contenido del expediente.
5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN 1. Este recurso se configura en nuestro derecho como un ltimo instrumento, de carcter extraordinario, para asegurar la correccin de las resoluciones administrativas. De ah ese carcter extraordinario, que se manifiesta fundamentalmente en dos notas. 1 Puede interponerse contra los actos firmes en va administrativa, concepto que no debe confundirse con el de acto que pone fin a dicha va. Acto firme en va administrativa es cualquier acto que es inatacable a travs del mecanismo de los recursos ordinarios, es decir, la alzada o reposicin, bien porque habindose interpuesto alguno de ellos haya resultado desestimado, bien porque la resolucin no se recurri en plazo. 2 Teniendo en cuenta que esos actos, en principio, seran actos vlidos e inatacables por va de recurso, el legislador permite, sin embargo, su impugnacin a travs del recurso extraordinario de revisin, pero lo hace slo por las causas tasadas que recoge en el artculo 118 de la LRJPAC, que son las siguientes: a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho (no de derecho, como por ejemplo, incorrecta aplicacin de la Ley) que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida. c) Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin. d) Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme del orden jurisdiccional penal. 3. Debe interponerse ante el rgano administrativo que haya dictado el acto impugnado, que ser el competente para su resolucin. Ante la utilizacin abusiva que de este recurso puede realizarse y tambin por razones de economa procesal, la Ley 4/1999 permite inadmitir a trmite dicho recurso si no concurren las circunstancias del art. 118.1 o en el caso de que se hayan desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (art. 119). 4. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisin es de cuatro aos a contar desde la notificacin de la resolucin impugnada para los supuestos de error de hecho (causa 1 del artculo 118) o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme en los dems supuestos. 5. Para la resolucin se exige dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma correspondiente (art. 22.9 de la Ley Orgnica 371980, de 22 de abril, del Consejo de estado), salvo en el supuesto de que se acuerde la inadmisin a trmite, en cuyo caso el dictamen no es preceptivo (119.1). Adems, el rgano al que corresponde conocer del recurso debe pronunciarse no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin -en su caso- sobre el fondo de la cuestin resuelta por acto recurrido (artculo 119.2). 6. El plazo mximo para resolver el recurso es de tres meses. Si as no ocurriese, los interesados podrn entenderlo desestimado por silencio y les quedar expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa (artculos 119.3).
7. Por ltimo, debe sealarse que esta va es perfectamente compatible -en su caso- con la revisin de oficio o con la rectificacin de errores materiales (artculo 118.3).
6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIN El art. 107.2 de la LRJPAC permite que las leyes puedan sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En estas mismas condiciones puede sustituirse igualmente el recurso de reposicin, pero respetando siempre su carcter potestativo. La ley, por tanto, no regula estos medios sustitutivos de impugnacin, sino que slo establece los caracteres generales de los mismos, que debern ser respetados por el legislador sectorial estatal o autonmico. En todo caso, la Ley se encarga de matizar que la aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos reconocidos por la Ley.
7. LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 7.1. Introduccin En desarrollo de los principios constitucionales enunciados al comienzo del tema, se promulg la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (LJCA). Conforme a ella, el sistema de control jurisdiccional de la actuacin administrativa descansa en Espaa, ya desde la anterior LJCA de 1956, en la atribucin de dichas funciones a unos rganos incardinados en el Poder Judicial, pero especializados por razn de la materia en el control de la actuacin administrativa: los jueces y tribunales de lo contencioso-
administrativo.
7.2. Extensin y lmites de la jurisdiccin contencioso-administrativa a) Extensin a. 1. Delimitacin general La LJCA de 1998 utiliza, en primer lugar, un sistema de clusula general para definir el mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa. As, su art. 1 seala que dicha jurisdiccin conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujetas a Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. Para entender el alcance de este precepto, conviene hacer las siguientes precisiones: Frente a la Ley de 1956, que haca referencia a la competencia de la jurisdiccin para conocer de las pretensiones frente a actos de la Administracin pblica, en la LJCA de 1998 se habla de actuaciones. Este cambio terminolgico responde a la superacin del carcter meramente revisor de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Por tanto, no es presupuesto necesario para la actuacin de esta Jurisdiccin la existencia de un acto administrativo previo (expreso o presunto), que sta se encargara de revisar, sino se que se da la posibilidad de actuar ante la mera inactividad de la Administracin. Presupuesto para la actuacin de esta jurisdiccin es que se trate de una actuacin (o inactividad) de una Administracin pblica, aspecto ste que despus se desarrolla. La actuacin de la Administracin ha de estar sometida a Derecho Administrativo. Quedan, por tanto, fuera del mbito de la Jurisdiccin contencioso-administrativa los supuestos en que la Administracin acta en el seno de relaciones sometidas a derecho civil o laboral, sin perjuicio de los matices que puedan hacerse en relacin con la doctrina de los actos separables. La extensin de la jurisdiccin alcanza al control de las disposiciones de carcter general con rango inferior a ley. Se incluye tambin expresamente entre sus competencias el control de los Decretos legislativos, aunque solo el sentido de asegurar que no se superen los lmites de la delegacin.
a.2. Delimitacin subjetiva Hemos visto cmo la jurisdiccin contencioso-administrativa se extiende al control de las actuaciones de las Administraciones Pblicas. La LJCA, en su art. 1.2 y 3, se encarga de precisar qu se entiende por Administracin Pblica a los efectos de la Ley. 1. En primer lugar, la Ley refiere dicho concepto a lo que podramos calificar de Administracin Pblica en sentido estricto, que incluye (art. 1.2): La Administracin General del Estado. Las Administraciones de las CC.AA. Las Entidades que integran la Administracin Local. Las Entidades de Derecho Pblico vinculadas o dependientes de las anteriores. 2. A continuacin, LJCA atribuye a este orden jurisdiccional el conocimiento de distintos actos procedentes de otros rganos constitucionales (art.1.3). De conformidad con l la jurisdiccin contencioso-administrativa conoce de: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin patrimonial sujetos al derecho pblico adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, as como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los rganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial. c) La actuacin de la Administracin electoral, en los trminos previstos en la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General a.3. Delimitacin objetiva 1. Segn el art. 2, la Jurisdiccin contencioso-administrativa es competente para el conocimiento de cuestiones que se susciten en relacin con: a) La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinacin de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. En el mismo sentido se manifiesta el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno. Con anterioridad no se daba este reconocimiento expreso del sometimiento de esta clase de actos a la jurisdiccin ordinaria. Con ello, no se priva al Gobierno del margen de discrecionalidad poltica que le corresponde en el ejercicio de sus funciones, pero s se destierra la idea de que existen mbitos de actuacin del poder pblico exentos por si mismos de control judicial. b) Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de los dems contratos sujetos a la legislacin de contratacin de las Administraciones pblicas. Se trata, en el segundo caso, de los denominados actos separables, previstos tambin en el artculo 9.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas. c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Pblico, adoptados en el ejercicio de funciones pblicas. Tanto en este supuesto como en el siguiente, se trata de asegurar la competencia del orden contenciosoadministrativo sobre los supuestos en que sujetos u organizaciones de base privada puedan ejercer potestades pblicas. d) Los actos administrativos de control o fiscalizacin dictados por la Administracin concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, as como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislacin sectorial correspondiente. e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad. Con anterioridad a esta ltima ley, si a la produccin del dao haban concurrido junto con la Administracin sujetos privados, el demandante deba deducir su pretensin ante el orden jurisdiccional civil, lo que en la prctica ocasionaba un indeseable peregrinaje de jurisdicciones y la prolongacin de los pleitos. f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
b) Lmites Desde un punto de vista negativo, al art. 3 de la Ley excluye determinadas materias del control de este orden jurisdiccional, que son: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin Pblica. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin Pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin. En relacin con el primer aspecto, cabe sealar que la delimitacin de las competencias entre la jurisdiccin contencioso-administrativa y la social o la civil no est exenta de dificultades. Para tratar de solucionar alguna de las ms habituales en la prctica, la Disposicin adicional 5 de la LJCA modific el art. 3 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 7 de abril de 1995, clarificando algunas de la situaciones problemticas (atribuyendo, por ejemplo, al orden contencioso-administrativo la tutela de los derechos de libertad sindical y huelga de los funcionarios pblicos). En lo que respecta al mbito civil y penal, destaca el tema de las cuestiones prejudiciales e incidentales, que son aquellas cuestiones que, no perteneciendo al orden contencioso administrativo, aparecen directamente implicadas en un recurso de esta naturaleza y cuya decisin previa es imprescindible para decidir ste. Esta cuestin ha sido resuelta por el art. 4 de la LJCA, que atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contenciosoadministrativo, salvo las de carcter constitucional y penal y lo dispuesto en los tratados internacionales. La atribucin de competencia en estas materias est caracterizada, no obstante, por las notas de excepcionalidad e
instrumentalidad, ya que la decisin que adopte el juez contencioso slo producir efectos en el proceso en que se dicte y no vincular al orden jurisdiccional correspondiente (art. 4.2 LJCA). En cuanto al objeto del recurso, el artculo 28 LJCA seala que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean
reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
7.3. rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa Segn el art. 6 de la LJCA enumera los rganos de la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Los siguientes artculos regulan los asuntos de que conoce cada rgano. a) Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. Son rganos
unipersonales y de mbito provincial, cuya competencia se concreta en el art. 8 LJCA. Conocen, en trminos generales, de actuaciones de rganos administrativos cuya competencia est territorialmente limitada. Otros lmites viene determinados por la materia, la jerarqua de los citados rganos y la cuanta. b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. Tienen su sede en Madrid y jurisdiccin en toda Espaa. Atendiendo a las competencias que le atribuye el art. 9 puede decirse, simplificando, que conocen de las materias atribuidas a los anteriores Juzgados si la actuacin recurrida procede de rganos con competencia en todo el territorio. c) Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Cada Tribunal Superior, cuyo territorio coincide con el de una Comunidad Autnoma, tiene, al menos, una Sala de lo Contencioso-administrativo que, a su vez, puede funcionar en distintas secciones. El art. 10 regula sus competencias como una lista abierta, en cuanto le corresponden, adems de las expresamente atribuidas, todas aquellas que no correspondan a otros rganos. En segunda instancia conocen de las apelaciones y dems recursos que correspondan contra sentencias y autos de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, as como de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos. d) La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Sus competencias (art. 11) apuntan a la actuacin de los rganos de la Administracin General del Estado de carcter superior con competencia en todo el territorio nacional. En segunda instancia, conocen de los recursos contra resoluciones de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativo y de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos. e) La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Conoce (art. 12) de los recursos contra actos y disposiciones de los rganos colegiados del Gobierno y diversos rganos constitucionales, as como diferentes actuaciones en materia electoral. Conoce tambin los recursos de casacin y revisin que procedan. f) El art. 61 de la LOPJ establece, en el seno del Tribunal Supremo, una Sala especial, que en materia contencioso-administrativa tiene atribuidas diversas competencias relacionadas con el propio Tribunal Supremo y la disolucin de partidos polticos. 8. Por lo que se refiere a la competencia territorial de los distintos rganos, la regla general es que sta corresponde al rgano judicial en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano que hubiere dictado el acto o la disposicin impugnada (art. 14.1). La LJCA contiene a continuacin otras reglas especficas para distintos supuestos concretos (actos en materia de personal, propiedades especiales...).
7.4. Las partes en el proceso contencioso-administrativo Debe tenerse en cuenta que el recurso contencioso-administrativo es un autntico proceso entre partes, una de las cuales es siempre necesariamente una Administracin pblica, salvo los supuestos en que, como vimos, un particular puede actuar como delegado de ella (concesionarios en el ejercicio de funciones pblicas, por ejemplo). La LJCA regula distintos aspectos relacionados con las partes desde una perspectiva marcadamente
antiformalista y abierta, con el objetivo de que nadie que tenga capacidad jurdica suficiente y sea titular de un inters legtimo que proteger -concepto ms amplio que el de derecho subjetivo- pueda verse privado del acceso a la justicia. a) La legitimacin activa 1. El supuesto habitual es el del particular que impugna una determinada actuacin administrativa. Para ello basta que sea una persona fsica o jurdica que ostente un derecho o inters legtimo (art. 19.1.a). Se entiende por inters legtimo
cualquier situacin en la que el xito de la accin represente para el recurrente un beneficio material o jurdico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situacin creada o que pudiera crear el acto combatido le originara un perjuicio, pero en todo caso se requiere que sea un inters personal distinto del mero inters en el cumplimiento de la legalidad que todo ciudadano tiene. Por otra parte, se reconoce legitimacin activa a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos (19.1.b). Adems, en aquellos casos en que la Ley lo permita, cualquier ciudadano puede actuar como demandante a travs del ejercicio de la accin popular (art. 19.1.h), sin ser titular de inters legtimo alguno. 2. Sin embargo, no debe perderse de vista que en otros supuestos la Administracin Pblica puede actuar como demandante. As el art. 19 se refiere a esta posibilidad en los siguientes supuestos (19.1.c, d, e, f, g, y 19.2): La Administracin del Estado, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administracin de las Comunidades Autnomas y de los Organismos pblicos vinculados a stas, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local, y los de cualquier otra entidad pblica no sometida a su fiscalizacin. La Administracin de las Comunidades Autnomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de la Administracin del Estado y de cualquier otra Administracin u Organismo pblico, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local. Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como los de Organismos pblicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones pblicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus fines. La Administracin autora de un acto est legitimada para impugnarlo, previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos establecidos por la Ley. b) Legitimacin pasiva El supuesto ms habitual ser el de que el demandado sea una Administracin pblica, en concreto, aquella contra cuya actividad se dirige el recurso (art. 21.1), aunque tambin pueden serlo los particulares (ej.: si la Administracin declara la lesividad de un acto). Adems, la Ley seala que sern tambin demandados las personas o entidades cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar afectados por la estimacin de las pretensiones del recurrente (21.1.b). En los supuestos en que distintas administraciones actan en el seno de relaciones de tutela a travs de actos sometidos a fiscalizacin previa, la condicin de demandado la tendr la Administracin autora del acto, si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio, o la Administracin tutelante, si no lo fuera (21.2). En los supuestos de impugnacin indirecta de una disposicin de carcter general, sern demandadas tanto la administracin autora del acto impugnado como la autora de la disposicin en cuya ilegalidad se funde el recurso (21.3). c) Capacidad procesal y representacin y defensa de las partes 1. Adems de la condicin de legitimado, las partes en el proceso han de tener la llamada capacidad procesal, que la Ley (art. 18) reconoce a todas las personas que la ostenten conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, adems, a los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuyo ejercicio est permitido por el ordenamiento jurdico administrativo sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Igualmente se reconoce dicha capacidad a colectividades que no tienen estructuras formales de personas jurdicas pero que sean aptas para ser titulares de derechos y obligaciones tales como grupos de afectados, uniones
sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos, cuando una Ley as lo declare expresamente. 2. Por lo que se refiere a la representacin y defensa de las partes, la LJCA distingue dos supuestos (art. 23): cuando se acte ante rganos unipersonales, la asistencia de abogado es obligatoria, siendo voluntaria la del procurador, mientras que cuando se acte ante rganos colegiados, procurador y abogado son obligatorios. La nica excepcin son los funcionarios pblicos que litiguen en defensa de sus intereses estatutarios, que pueden comparecer por si mismos, excepto en supuestos de separacin de empleados pblicos inamovibles. La representacin y defensa de las Administraciones pblicas se rige por lo dispuesto en la LOPJ y en la Ley de Asistencia Jurdica del Estado e Instituciones Pblicas, y dems normativa autonmica. Conforme a esta ley, la representacin y defensa de la Administracin General del estado se atribuye al cuerpo de Abogados del Estado.
7.5. Objeto del recurso contencioso-administrativo La LJCA trata de superar la concepcin del recurso contencioso-administrativo como un recurso al acto y de permitir la actuacin de la justicia frente a cualquier comportamiento ilcito de la administracin. De las diferentes pretensiones que pueden deducirse, pueden extraerse cuatro tipos de recursos atendiendo a su objeto (arts. 25 y ss): 1) Recurso contra actos administrativos expresos o presuntos que hayan puesto fin a la va administrativa. Tales actos pueden ser definitivos o de trmite, si stos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos (25.1). 2) El recurso frente a disposiciones de carcter general, ya sea directo o indirecto, es decir, contra los actos producidos en aplicacin de las disposicin, fundado en que esta no es conforme a derecho. La falta de impugnacin directa o la desestimacin del recurso directo contra la disposicin, no impiden la impugnacin indirecta (26). En estos supuestos de impugnacin indirecta, si el juez que conoce del recurso frente al acto impugnado es competente tambin para conocer del recurso directo contra la
disposicin, declarar en la misma sentencia la validez o nulidad de la disposicin. Lo mismo sucede si quien conoce el recurso indirecto es el Tribunal Supremo En cambio, cuando el rgano que estima el recurso indirecto por considerar ilegal la disposicin aplicada, no es competente para conocer el recurso directo, debe plantear la Cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente (27). El procedimiento se regula en los arts. 123 y ss LJCA. La sentencia estimar o desestimar la cuestin, pero no afectar a al situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que la plante (126). En los supuestos de impugnacin de actos y disposiciones, el particular, adems de solicitar la anulacin correspondiente, puede pretender el reconocimiento de su situacin jurdica individualizada, la adopcin de medidas para el pleno restablecimiento de la misma y la indemnizacin de daos y perjuicios, si procede (31). 3) Recurso frente a la inactividad de la Administracin. Procede, en primer lugar, cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas. En estos supuestos, dichas personas pueden reclamar a la administracin el cumplimiento de dicha obligacin; si en el plazo de 3 meses la Administracin no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiere llegado a un acuerdo con los interesado, stos podrn deducir el consiguiente recurso contencioso-administrativo (29.1). La pretensin de los particulares, en estos supuestos, podr ser la de condena a la administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas (32). En todo caso, el art. 71.2 seala que los rganos jurisdiccionales no podrn determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los que anularen ni podrn determinar el contenido discrecional de los actos anulados. Adems, en los supuestos en que la Administracin no ejecute sus actos firmes, los afectados podrn reclamar ante ella su ejecucin. Si esta no se produce en el plazo de un mes desde la peticin, cabe la interposicin del
recurso contencioso-administrativo, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78 (29.2). 4) Recurso frente a actuaciones materiales de la Administracin que constituyan va de hecho. Es decir, en aquellos supuestos en que la Administracin acta sin la necesaria cobertura jurdica, total y absolutamente al margen de la competencia o del procedimiento establecido. En estos casos, se reconoce al interesado el derecho a acudir directamente a la los Tribunales, solicitando la cesacin o a formular ante la propia Administracin el correspondiente requerimiento que, si no es atendido en el plazo de 10 das, da derecho a la presentacin del recurso contencioso-administrativo. En estos supuestos, adems de la cesacin de la actividad, puede solicitarse el restablecimiento de la situacin jurdica anterior y la correspondiente indemnizacin de daos y perjuicios.
7.6. El procedimiento contencioso-administrativo a) Iniciacin 1. A diferencia del proceso civil, que se inicia necesariamente con la demanda presentada por el interesado, el proceso contencioso-administrativo puede iniciarse, y de hecho es la regla general, mediante la presentacin de un simple escrito (art. 45 LJCA). En l, el recurrente se limita a solicitar del Tribunal que se tenga por interpuesto el recurso de que se trate, identificando la disposicin o acto impugnado, la inactividad o la va de hecho de que se trate. Dicho escrito ha de acompaarse de los documentos que acrediten la representacin del compareciente, su legitimacin, copia de la disposicin o acto expreso que se impugne, y el reto de la documentacin a que se refiere el art. 45.2. En caso necesario, el rgano jurisdiccional dar un plazo de subsanacin de 10 das. La LJCA permite, adems, que el proceso se inicie con la demanda, en aquellos supuestos en que no haya terceros interesados. 2. La LJCA se refiere a la posibilidad de que existan diligencias preliminares, referidas a la necesidad de previa declaracin de lesividad de los actos que la Administracin pretenda impugnar (art. 43) y a los litigios entre
Administraciones pblicas (art.44), donde, tras sealarse que no cabe recurso en va administrativa, se permite que, antes de acudir a la jurisdiccin, las
Administraciones se dirijan, potestativamente y con carcter previo, el correspondiente requerimiento. 3. El plazo para la interposicin es de dos meses desde el da siguiente a la publicacin de la disposicin impugnada o de la notificacin del acto recurrido, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo es de seis meses desde el da siguiente a aqul en que, conforme a la normativa especfica, se produzcan los efectos del silencio. En el supuesto de recurso frente a la inactividad de la Administracin, el plazo de dos meses se cuenta desde el da siguiente al cumplimiento de los plazos sealados en el art. 29 (tres meses desde el requerimiento de realizacin de la prestacin o un mes desde requerimiento de ejecucin de acto firme). En los supuestos de va de hecho, los plazos son ms breves: 20 das desde la actuacin administrativa si no hubiera requerimiento previo, o diez das desde que haya transcurrido el plazo para contestar dicho requerimiento. Si el recurso es interpuesto por la propia Administracin en los supuestos de lesividad, el plazo se cuenta desde el da siguiente a dicha declaracin. 4, Una vez interpuesto dicho escrito, el rgano competente, que puede acordar previamente la publicacin de su interposicin (si el recurrente lo solicita o si el procedimiento se inicia por demanda), requerir a la Administracin para que el remita el correspondiente expediente (art. 48) en plazo improrrogable de 20 das. La Ley prev la posibilidad de imponer multas coercitivas a la autoridad responsable en caso de no remisin del expediente, previo el correspondiente apercibimiento. 5. En l plazo de 5 das desde la recepcin de la resolucin por la que se solicita la remisin del expediente, la Administracin ha de emplazar a los interesados para que puedan comparecer como demandados, lo que debern hacer en plazo de 9 das. El rgano jurisdiccional, una vez recibido el expediente, comprobar que se hayan efectuado las notificaciones pertinentes y decidir acerca de la admisin del recurso. 6. Conforme al art. 51 de la LJCA, el recurso slo puede ser inadmitido cuando, de manera manifiesta e inequvoca, conste: a) La falta de jurisdiccin o la incompetencia del Juzgado o Tribunal. b) La falta de legitimacin del recurrente.
c) Haberse interpuesto el recurso contra una actividad no susceptible de impugnacin. d) Haber caducado el plazo de interposicin del recurso. Procede tambin la inadmisin poro haberse desestimado en cuanto al fondo por sentencia firme otros recursos sustancialmente iguales. En supuestos de va de hecho, cabe la inadmisin si fuera evidente que la actuacin administrativa se ha producido dentro de la competencia y conforme al procedimiento legalmente establecido y, en los supuestos de inactividad, si fuera evidente la ausencia de obligacin concreta de actuar para con los recurrentes. b) Demanda y contestacin 1. El Juez o Tribunal dar traslado del expediente al recurrente para que ste deduzca demanda en plazo de 20 das, declarndose, de lo contrario, la caducidad del recurso. En la demanda deben recogerse, con la debida separacin, los hechos, fundamentos de derecho y las pretensiones que procedan, en relacin con las cuales podrn alegarse los motivos que se estimen pertinentes, hayan sido planteados o no ante la Administracin, y debe acompaarse de los documentos en que se funde su derecho. Hay posibilidad de subsanacin en plazo de 20 das. 2. De dicha demanda se da traslado a los demandados, para que la contesten en plazo de 20 das. 3. La Ley regula, adems, las llamadas alegaciones previas (58 y 59), que los demandados han de formular en los primeros 5 das del plazo de que disponen para contestar la demanda. Solo pueden versar sobre la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso. c) Prueba 1. La ley prev un plazo de 15 das para proponer y 20 das para practicar la prueba, remitiendo a las reglas generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil. 2. No ser necesaria la prueba cuando el actor lo pida en la demanda por otros y el demandado no se oponga, en cuyo caso se pasa a la fase de sentencia, salvo que el juez o tribunal decidan, de oficio recibir el pleito a prueba (art. 57 en relacin con el art. 61.1). Adems el juez tiene la facultad de ordenar la prctica de la prueba en cualquier momento anterior a que el pleito sea declarado concluso para sentencia mediante diligencia de mejor proveer.
d) Vista y conclusiones 1. El art. 62 seala que, una vez practicada la prueba, las partes pueden solicitar que se celebre una vista oral o bien que se presenten conclusiones escritas, consistentes en alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos, o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia. 3. La LJCA matiza que en la vista o el escrito de conclusiones no pueden plantearse cuestiones nuevas, a menos que el tribunal lo estime necesario.. e) Sentencia 1. El art. 67 de la LJCA seala que el juez o Tribunal debe dictar sentencia en el plazo de diez das desde que se declare el pleito concluso (salvo que, razonadamente, el juez seale una fecha posterior), debiendo decidir, en virtud del principio de congruencia, todas las cuestiones controvertidas en el proceso. 2. La sentencia puede decretar (68), bien la inadmisin del recurso (en supuestos de ausencia de jurisdiccin, falta de capacidad o legitimacin, indebida representacin, por referirse a actos no susceptibles de impugnacin, cosa juzgada o litispendencia o interposicin fuera extempornea), bien su desestimacin si los actos o disposiciones impugnadas se ajustan a derecho, bien su estimacin. En este ltimo supuesto, adems de decretar la no conformidad a derecho del acto o disposicin de que se trate, puede acordarse la restitucin de la situacin jurdica individualizada anterior, si as lo solicit el demandante, y puede reconocer el derecho a la indemnizacin por daos y perjuicios y sealar el obligado a indemnizar, si se realiz dicha peticin. 3. En cuanto a sus efectos, las sentencias de inadmisin y las de desestimacin slo producen efectos frente a las partes, como tambin lo hacen las estimatorias de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de situaciones jurdicas individualizadas. Las de anulacin de un acto o disposicin producen efectos frente a todas las personas afectadas. La Ley matiza que la sentencia firme de anulacin de una disposicin de carcter general no afectar a la eficacia de actos o sentencias firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulacin tuviera efectos generales, salvo si la anulacin supusiera la exclusin o reduccin de sanciones impuestas.
f) Otras formas de terminacin (art. 74 y ss) 1. Desistimiento del recurrente, que se puede producir en cualquier momento anterior a la sentencia. Si se oponen la Administracin o el Ministerio Fiscal, el Juez no puede aceptarlo. Igualmente, podr rechazarlo si se aprecia dao para el inters pblico. 2. Allanamiento de los demandados a las pretensiones del recurrente, salvo que ello suponga infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico. 3. Reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del demandante, salvo que ello suponga infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico. 4. Acuerdo entre las partes, para lo que es necesario que el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin. Si se llega al acuerdo, el Juez dicta auto declarando terminado el procedimiento, salvo que lo acordado fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurdico o lesivo del inters pblico o de terceros. g) Medidas cautelares 1. Estn reguladas en los art. 129 y ss de la LJCA. La regla general es que pueden ser solicitadas por los interesados en cualquier momento del proceso para asegurar la efectividad de la sentencia. El Juez o Tribunal slo puede acordarla, previa valoracin de todos los intereses en conflicto, cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin impugnada pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso, y puede ser denegada si produjera grave perturbacin a los intereses generales o de tercero. 3. Una vez acordadas, estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme o el procedimiento termine por alguna otra circunstancia, aunque son susceptibles de modificacin o revocacin si varan las circunstancias en que se acordaron. h) Procedimiento abreviado 1. Previsto en la Ley para aquellas materias de las que conozcan los Juzgados de lo Contencioso administrativo en materia de extranjera y sobre inadmisin de las peticiones de asilo poltico, as como todas aquellas cuya cuanta no supere los 13.000 euros (art. 78 LJCA en redaccin dada por L.O. 19/2003, de modificacin de LOPJ). Las peculiaridades se resumen es que las distintas fases procesales del procedimiento ordinario se concentran en la fase de vista.
7.7. Ejecucin de las sentencias 1. Frente a la Ley de 1956, en la que la ejecucin se dejaba fundamentalmente en manos de la propia administracin, la LJCA 29/1998, con objeto de aumentar las garantas del ciudadano, establece un modelo basado en la atribucin de las competencias de ejecucin a los jueces de lo contenciosoadministrativo, correspondiendo su ejercicio al que haya conocido del asunto en primea o nica instancia. 2. Una vez firme la sentencia, se comunica al rgano administrativo que hubiere realizado la actividad recurrida para que la lleve a efecto. Transcurridos dos meses desde la comunicacin, o el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento sin que se hubiere producido, cualquier parte puede solicitar la ejecucin forzosa y posibilita incluso la ejecucin por el propio rgano jurisdiccional con sus propios medios o la ejecucin subsidiaria con cargo a la Administracin. Se prev, adems, que el juez o tribunal, en caso de incumplimiento, imponga multas coercitivas a los responsables o deduzca testimonio de particulares para exigir responsabilidad penal. 3. La Ley seala que no podr suspenderse el cumplimiento de la sentencia ni declararse la inejecucin total o parcial del fallo, aunque se permite, de manera sumamente restrictiva y siempre con indemnizacin, la expropiacin de derechos o intereses legtimos reconocidos en sentencia frente a la Administracin por causa de utilidad pblica o inters social en determinados supuestos (alteracin grave del libre ejercicio de derechos fundamentales, temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional). 4. Finalmente, la Ley regula la posibilidad de extender, en materia de personal y tributaria, y en trmite de ejecucin de sentencia, los efectos de una sentencia firme que hubiere reconocido una situacin jurdica individualizada a otras personas, con ciertos requisitos (art. 110 y ss)
7.8. Procedimientos especiales a) Procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales de la persona 1. El artculo 53.2 de la CE establece, entre otras garantas de los derechos fundamentales, que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de los mismos
ante los Tribunales, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. El mbito de esta proteccin alcanza las libertades y derechos reconocidos en el art.14 y la Seccin Primera (Derechos fundamentales y libertades pblicas) del Captulo Segundo del Ttulo I, y el derecho a la objecin de conciencia previsto en el art. 30. 2. La primera regulacin de este procedimiento se hizo, bsica y provisionalmente, a travs de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, en los rdenes civil, penal y contencioso-administrativo. En lo relativo a este ltimo orden jurisdiccional, fue derogada por la LJCA de 1998, que regul este procedimiento especial en los arts. 114 a 122. 3. En cuanto a las pretensiones que pueden hacerse valer en el proceso, la Ley permite plantear cualesquiera susceptibles de ser alegadas en un recurso contencioso-administrativo (art. 114), siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos fundamentales afectados. 4. En relacin con el objeto del recurso, la LJCA incluye no slo a actos administrativos, sino tambin disposiciones de carcter general, inactividad de la Administracin y vas de hecho, si conculcan derechos fundamentales. 5. En lo que se refiere a la tramitacin del recurso, destaca el carcter preferente de la misma y la sumariedad o celeridad que preside el procedimiento. As, el plazo de interposicin del recurso es de 10 20 das, segn proceda en cada caso; la remisin del expediente debe efectuarse en 5 das, sin que el incumplimiento de este trmite paralice las actuaciones; y la sentencia se dicta en 5 das, y debe estimar el recurso cuando la actuacin incurra en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico como consecuencia de la cual se vulneren derechos fundamentales, siendo recurrible en apelacin en un solo efecto. 6. Por ltimo, la Ley regula un recurso especial frente a prohibiciones o modificaciones del ejercicio del derecho de reunin, caracterizado por una mayor simplicidad y celeridad en los plazos. b) Otros procedimientos especiales 1. Junto a la cuestin de ilegalidad (arts, 123 a 126), a la que ya se hizo referencia, la LJCA regula, finalmente, en el art. 127, el procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos. Contempla aquellos
supuestos hoy excepcionales- en que, conforme a las Leyes, la suspensin administrativa de actos de Corporaciones o entidades pblicas deba ir seguida de la impugnacin o traslado de aquellos ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa. (ver, por ejemplo, el art. 67 de la Ley de Bases de Rgimen Local).
ANEXO INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRAFICO
LEY 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las del rgimen local. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa (LJCA). Manual del INAP

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ANEXO INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRFICO

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2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley Los Decretos-leyes

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2.1.4. El Reglamento Concepto

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administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administracin el precedente ilegal.

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Nulidad de pleno derecho

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5.2. La revisin de oficio Introduccin

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La revisin de disposiciones y actos nulos

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Declaracin de lesividad de actos anulables

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MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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reglamentariamente establecidos (art. 78).

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