Un nuevo clima para el desarrollo

Una familia bengal busca refugio de las inundaciones.

el financiamiento climtico puede proporcionar a los pases en desarrollo los recursos necesarios para la mitigacin y la adaptacin
Kirk Hamilton y Marianne Fay

L CAmBIO climtico complica el crecimiento y desarrollo, y ya est perjudicando a los pases en desarrollo porque crea y exacerba amenazas, quita recursos a programas de desarrollo y agrava el problema de la pobreza. Si bien emitieron solo un tercio de los gases de efecto invernadero (GEI) presentes en la atmsfera, los pases en desarrollo ahora producen ms de la mitad de las emisiones anuales mundiales, y esa proporcin est en rpido aumento. Para realizar las expansiones masivas en energa, transporte, sistemas urbanos y agricultura necesarias para su desarrollo, estos pases no pueden simplemente recurrir al uso intensivo del carbono, como lo hicieran en su momento los pases de ingreso alto. mientras que los pases ricos pueden y deben reducir sus huellas de carbono, los pases en desarrollo tienen que encontrar un nuevo paradigma de desarrollo. Pero no es justo hacer que los pases pobres financien el bien pblico de la mitigacin climtica ni tampoco lo es desviar fondos asignados al desarrollo. De ah la importancia crtica de un financiamiento climtico eficaz.

400 millones de personas podran pasar hambre y entre 1.000 millones y 2.000 millones podran sufrir escasez de agua. Los pases en desarrollo podran sufrir un 80% de los daos (grfico 1). Un calentamiento de 2C provocara prdidas mnimas en los pases de ingreso alto y una prdida media de 1% del producto interno bruto (PIB) a escala mundial, pero podra 11/10/09 de forma permanente el ingreso per cpita Hamilton, reducir Proof anual de frica y Asia meridional en 4%5%. La causa principal sera el impacto del cambio climtico en la agricultura, un sector importante para las economas de ambas regiones.
Grfico 1

Emisiones histricas y daos futuros

Los pobres han contribuido muchsimo menos al cambio climtico, pero se llevarn la peor parte.
(Porcentaje)

Emisiones acumuladas de C02 desde 1850

36 64

Daos producidos por el cambio climtico hasta 2100

20 80

Peligro inminente
El cambio climtico es una amenaza grave e inminente para el desarrollo. Si no se mitiga, podra causar un calentamiento de hasta 5C este siglo la diferencia entre el clima actual y la ltima era glacial que alterara drsticamente el mundo en que vivimos. Incluso un aumento de 2C (quizs el menor posible) incrementar la variabilidad, frecuencia e intensidad de los eventos meteorolgicos, haciendo necesarios mayores esfuerzos de adaptacin. Pero aun adaptndose, unas 100 millones a
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Pases de alto ingreso, 1.000 millones de personas Pases en desarrollo, 5.400 millones de personas
Fuente: Banco Mundial (2010). Nota: Hope (2009, y datos adicionales proporcionados directamente) demuestra que ya sea sin tomar medidas (calentamiento de 3,9C por encima de los niveles preindustriales para 2100) o con una poltica climtica ptima (calentamiento de 2,6C), los pases en desarrollo sufrirn entre 84% y 86% de los daos causados por el calentamiento climtico. Este resultado es coherente con el de varios modelos integrados de evaluacin analizados por el Banco Mundial (2010).

Postergar la adaptacin no es una alternativa

Los pases ms ricos tienen una mayor capacidad de resistencia y adaptacin, y por eso muchos piensan que un rpido crecimiento es la mejor manera de ayudar a los pases en desarrollo a enfrentar los problemas climticos. Pero el crecimiento no puede relegar el problema climtico a segundo plano. El ritmo de crecimiento probablemente no ser suficiente para ayudar a los pases ms pobres. Por ejemplo, Bangladesh y los Pases Bajos son los dos pases ms amenazados por la elevacin del nivel del mar. Bangladesh tiene un excelente sistema de alerta de inundaciones, pero con un ingreso anual per cpita de solo US$450 las medidas que puede tomar son limitadas. Incluso los Pases Bajos, con un ingreso per cpita 100 veces mayor, han tenido que empezar a reubicar a algunos habitantes porque el costo de la proteccin universal es inasequible. La inercia de nuestro sistema climtico tambin obliga a tomar medidas pronto. Los cientficos afirman que si la mitigacin demora 10 aos probablemente ser imposible limitar el calentamiento a 2C. El dixido de carbono emitido ahora permanecer un siglo en la atmsfera, y la temperatura seguir subiendo varios siglos despus de que las concentraciones de GEI se hayan estabilizado. Las opciones futuras dependen de las decisiones que se tomen hoy. La infraestructura resultante del crecimiento y el desarrollo tambin contribuye a la inercia porque las huellas de carbono perduran dcadas. Las fbricas y plantas elctricas duran de 15 a 40 aos, y las redes viales, ferroviarias y de distribucin de energa de 40 a 75 aos. Las decisiones sobre el uso de la tierra y la urbanizacin tienen implicaciones que duran ms de un siglo. Hay que reemplazar pronto los activos de alta emisin de carbono con otros ms ecolgicos. El crecimiento tradicional basado en carbono en los pases en desarrollo agravar el problema climtico, y si las medidas se postergan 10 o 20 aos los costos de mitigacin podran duplicarse o quintuplicarse. El dinamismo de los pases en desarrollo crea necesidades enormes e inmediatas que se prev duplicarn su consumo de energa en los prximos 20 aos. Y, al paso que va, China duplicar el nmero de construcciones entre 2000 y 2015.

inversin en nuevas tecnologas que permitan compaginar el desarrollo con las polticas climticas y para fomentar el desarrollo de los mercados financieros de carbono. Pero aun as, habr que ayudar ms a los pases en desarrollo a financiar la transicin hacia un crecimiento con menores emisiones de carbono.

Financiar las medidas climticas

Las medidas para limitar el calentamiento a 2C este siglo solo sern eficientes y eficaces si todos los pases participan en la mitigacin. El financiamiento climtico de los pases de ingreso alto a los pases en desarrollo busca conciliar la eficiencia y eficacia con el sentido de equidad. El actual marco de financiamiento climtico se basa en el mecanismo para un Desarrollo Limpio (mDL) del Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CmNUCC) y en otros 20 fondos bilaterales y multilaterales. Estos instrumentos producirn alrededor de US$9.000 millones anuales desde el fin de 2008 hasta el fin de 2012 (grfico 2). A travs del mDL las empresas adquirirn de los pases en desarrollo derechos para emitir carbono por encima de un tope determinado, creando as mercados de carbono que generarn aproximadamente la mitad de los US$9.000 millones anuales.

enormes necesidades
En el grfico 2 se proyectan las necesidades anuales de financiamiento para la mitigacin y adaptacin en los pases en desarrollo en 2030, segn varios modelos climticos y herramientas de evaluacin (Banco mundial, 2010, captulo 6). Las cifras son abrumadoras: entre US$28.000 millones y US$100.000 millones para adaptacin y entre US$139.000 millones y US$175.000 millones anuales para mitigacin. Hope (2009, y otros datos directos) estima que los costos de mitigacin en los pases en desarrollo para limitar el calentamiento a un poco ms de 2C podran equivaler a un 0,4% del Hamilton, pases PIB de los11/10/09 de ingreso alto en valor presente a lo largo delProof Sin embargo, dado que las tecnologas con bajos nisiglo. veles de emisin de carbono suelen requerir mucho capital,

Desarrollo sin atentar contra el clima

Aparte de preocuparse de los efectos del cambio climtico, los pases en desarrollo tienen que evitar atarse a un uso intensivo del carbono en el futuro. La disyuntiva no est entre un crecimiento dbil sin carbono o uno fuerte con carbono; hay muchas ineficiencias que se pueden corregir. Rusia podra reducir su consumo de energa en un 45% sin afectar la productividad o el bienestar, mejorando sobre todo la eficiencia energtica de la generacin elctrica, las fbricas y los edificios. En cambio, Brasil, China e India estn ponindose a la vanguardia en varias tecnologas de baja emisin de carbono, como bioetanol, vehculos elctricos y calentadores de agua solares. Y frica septentrional se ha embarcado en un programa masivo para explotar su potencial solar. Este tipo de desarrollo verde exigir importantes esfuerzos por parte de los pases de alto y bajo ingreso. Un primer paso fundamental es que los pases ricos asuman metas ms estrictas de reduccin de las emisiones para incentivar la
Grfico 2

Brecha de financiamiento
Las necesidades proyectadas de financiamiento anual superan con creces las cifras actuales.
(Miles de millones de dlares de EE.UU.)
200 175 150 125 100 75 50 25 0 Fondos para adaptacin y mitigacin US$9.000 millones 200812
Fuente: Banco Mundial (2010).

Mitigacin US$139.000 millonesUS$175.000 millones

Adaptacin US$28.000 millonesUS$100.000 millones

2030

2030

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pese a los menores costos de operacin, las inversiones iniciales en los pases en desarrollo podran costar de dos a tres veces ms que la mitigacin. Para cubrir este dficit de financiamiento habr que recurrir a todas las herramientas disponibles: mejoras de eficiencia, reforma de los mercados de carbono e instrumentos financieros innovadores.

cmo incrementar el financiamiento climtico

El financiamiento climtico podra ser mucho ms eficiente. Cada uno de los 20 fondos bilaterales y multilaterales tiene su propio sistema de gestin y administracin, y eso eleva los costos. La consolidacin del financiamiento tiene que ser una prioridad. La principal fuente de financiamiento para la adaptacin es el Fondo de Adaptacin creado en el marco del CmNUCC. Aunque el fondo recibe donaciones, la fuente principal de recursos es un impuesto del 2% sobre las transacciones de carbono del mDL. Como lo que se grava es algo positivo, el impuesto obviamente perjudica la eficiencia, y se ha demostrado que la carga del impuesto afecta desproporcionadamente a los pases en desarrollo que suministran los crditos de carbono (Fankhauser y martin, 2010). Si bien los mercados de carbono en el marco del mDL han tenido mucho xito, para ampliarlos se prev que se necesitarn dos tipos de reformas generales: simplificacin del actual mDL basado en proyectos y ampliacin del mercado para que incluya mecanismos basados en polticas o que abarquen a todos los sectores. Los costos, los retrasos, la gobernabilidad y la eficacia es decir, la capacidad real de las transacciones de carbono para reducir las emisiones en el pas receptor son problemas importantes del mDL basado en proyectos. La fijacin de parmetros y el seguimiento de los resultados sern factores clave para el xito de los mercados basados en sectores, as como para las dos fuentes potenciales ms importantes de financiamiento climtico para los pases en desarrollo: la deforestacin evitada y el secuestro de carbono atmosfrico en el suelo. Como no hay protocolos que incluyan los bosques y suelos en los mercados de carbono, las iniciativas actuales se limitan a la asistencia tcnica y los incentivos financieros para reformar las prcticas de manejo de bosques y tierras en los pases en desarrollo. La tributacin de nuevas fuentes como las reservas internacionales de combustible para transporte areo y martimo probablemente ser una de las maneras de incrementar el financiamiento climtico. Si se vinculan entre s, los mercados nacionales de carbono aumentarn en escala y liquidez. El sistema de comercio de emisiones de la Unin Europea (el mayor mercado mundial de carbono) podra asociarse con sistemas emergentes. La subasta de las unidades de la cantidad atribuida (los lmites nacionales de emisiones segn el CmNUCC) o un impuesto mundial sobre el carbono podran generar ms recursos, aunque tambin problemas fiscales y de soberana. La generacin de fondos para la adaptacin presenta sus propias dificultades. El comercio de emisiones con fines de mitigacin involucra al sector privado y es muy eficiente porque los participantes del mercado buscan las opciones de reduccin de emisiones de menor costo. En cambio, en el
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caso de la adaptacin no hay incentivos de mercado; las ventajas son locales y, por lo tanto, la clave est en cmo y dnde invertir para la adaptacin. Las transferencias fiscales, en cambio, presentan el problema de la fatiga de los donantes. Para no perjudicar el crecimiento y desarrollo, el financiamiento climtico tiene que sumarse a la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). El volumen potencial del financiamiento climtico es proporcional a la AOD como porcentaje del PIB de los pases de alto ingreso. Pero estos pases, con notables excepciones, estn muy retrasados en el cumplimiento de sus compromisos de AOD.

El financiamiento de alternativas de baja emisin de carbono puede facilitar el crecimiento limpio.

La integracin del sector privado en los mercados de carbono ampliados es una buena manera de cubrir el dficit de financiamiento para la mitigacin. A nivel ms general, la fijacin de precios del carbono mediante impuestos o cargos a las emisiones revolucionar la manera en que miles de millones de hogares y empresas consumen e invierten, pero no generar suficientes flujos transfronterizos. Para eso, habr que suplementar las transferencias fiscales con asignaciones equitativas de derechos de emisin y mecanismos de mercado innovadores.

integracin del desarrollo y las medidas climticas

Los pases en desarrollo sufrirn la mayora de los daos del cambio climtico, por lo cual la adaptacin no es una opcin sino una necesidad. El financiamiento de alternativas de baja emisin de carbono puede facilitar el crecimiento limpio y proporcionar los recursos necesarios para la adaptacin, pero tendr que ir acompaado de una gama de medidas climticas, como el desarrollo y la aplicacin de tecnologas de baja emisin de carbono, mejoras de la eficiencia energtica, nuevos diseos urbanos y de sistemas de transporte, reforma de las instituciones necesarias para enfrentar el cambio climtico y continuo apoyo poltico a las medidas climticas. La nica opcin es actuar ahora, actuar de comn acuerdo y actuar de manera diferente. n Kirk Hamilton es coautor y Marianne Fay es codirectora del Informe sobre el desarrollo mundial 2010: Desarrollo y cambio climtico, publicado por el Banco Mundial.
Referencias: Banco Mundial, 2010, Informe sobre el desarrollo mundial 2010: Desarrollo y cambio climtico (Washington). Fankhauser, Samuel, y Nat Martin, 2010, The Economics of the CDM Levy: Revenue Potential, Tax Incidence, and Distortionary Effects, Energy Policy, vol. 38 (enero), pgs. 35763. Hope, Chris, 2009, How Deep Should the Deep Cuts Be? Optimal CO2 Emissions over Time under Uncertainty, Climate Policy, vol. 9, No. 1, pgs. 38.