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Revisin de Polticas Nacionales de Educacin

La Educacin Superior en Chile

BANCO MUNDIAL

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ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICOS

La OCDE constituye un foro nico en su gnero, donde los gobiernos de 30 pases democrticos trabajan conjuntamente para afrontar los retos econmicos, sociales y medioambientales que plantea la globalizacin. La OCDE est a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del mundo actual, como la gobernanza, la economa de la informacin y los retos que genera el envejecimiento de la poblacin. La Organizacin ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar sus experiencias polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identificar buenas prcticas y trabajar en la coordinacin de polticas nacionales e internacionales. Los pases miembros de la OCDE son Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Corea, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda, Islandia, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza y Turqua. La Comisin de las Comunidades Europeas participa en el trabajo de la OCDE. Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusin de los trabajos de la Organizacin. Estos incluyen los resultados de la compilacin de estadsticas, los trabajos de investigacin sobre temas econmicos, sociales y medioambientales, as como las convenciones, directrices y los modelos desarrollados por los pases miembros.

Originalmente publicado por la OCDE en ingls bajo el ttulo: Reviews of National Policies for Education Tertiary Education in Chile

OCDE y el Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo /Banco Mundial, 2009. Todos los derechos reservados. 2009 Ministerio de Educacin de Chile para esta edicin en espaol. Publicado por acuerdo con la OCDE, Paris y el BIRD/Banco Mundial. La calidad de la traduccin al espaol y su coherencia con el texto original es responsabilidad del Ministerio de Educacin de Chile. Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en lnea en www.oecd.org/publishing/corrigenda.
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PRLOGO 3

Prlogo
Ha habido un progreso importante en la reforma de la educacin superior en Chile desde el informe de la OCDE en 2004. Como sociedad, los chilenos valoran la educacin y es el tema de un frecuente debate pblico intenso y los gobiernos sucesivos han respondido a las demandas sociales a travs de reformas a la educacin bsica, secundaria y superior. El sector de educacin terciaria ha sido y se mantiene dinmico de manera importante y Chile ha tenido xito al cambiar de un sistema de elite a uno masivo, manteniendo la calidad de la educacin. Este informe conjunto de la OCDE y el Banco Mundial, entrega una visin general del impresionante enfoque progresista de la reforma en Chile y su firme aplicacin, mientras el pas se prepara para incorporarse a la OCDE. El informe cubre la gama completa de la educacin superior en Chile, basado en el informe de antecedentes preparado por las autoridades chilenas para el Informe Temtico de la Educacin Terciaria de la OCDE, y la informacin proporcionada a los revisores en las reuniones que tuvieron lugar durante sus visitas a terreno (Santiago, Arica, Antofagasta, Concepcin, Iquique, La Serena, Talca, Temuco, y Valparaso). El informe proporciona un anlisis de los logros de la ltima dcada y los desafos que Chile enfrenta en pos de la entrega de un sistema de calidad mundial a sus ciudadanos, a la luz del contenido econmico, social y poltico del pas. El informe entrega un estudio profundo y recomendaciones para el acceso y equidad; la relevancia del sistema; su gobernabilidad y gestin; y su financiamiento. El captulo final contiene, en forma de sntesis, las recomendaciones especficas de cada captulo y establece cmo pueden y deberan ser enfocadas las polticas. Este informe de las polticas de educacin superior se realiz dentro del marco del programa de trabajo de la Direccin de Educacin de la OCDE, en conjunto con el Banco Mundial. El financiamiento del informe fue provisto por el gobierno de Chile y el Banco Mundial. Los miembros del equipo fueron: Caroline Macready (Reino Unido), Investigadora, ex-Sub Directora del Departamento de Educacin y Habilidades; Mary Canning (Irlanda), Autoridad de Educacin Superior de
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4 PRLOGO
Irlanda, anteriormente Especialista en Educacin, Banco Mundial; Francisco Marmolejo (Mexico), Director Ejecutivo, Consorcio para la Colaboracin en la Educacin Superior de Norteamrica (CONAHEC) y Vice Presidente de Programas para el Hemisferio Occidental de la Universidad de Arizona, Estados Unidos de Norteamrica; Simon Schwartzman (Brasil) Instituto de Estudios del Trabajo y la Sociedad (IETS), Rio de Janeiro y ex- Presidente del Instituto Estadstico y Geogrfico de Brasil; Peter Tindemans (Holanda), Estrategias y Sociedades para el Conocimiento Global, ex-Director de Polticas de Investigacin y Ciencias; Ian Whitman (Secretara de la OCDE), Jefe del Programa para la Co-operacin con Economas que no son Miembros; Michael Crawford (Banco Mundial), Especialista en Educacin, Departamento de Desarrollo Humano de Latinoamrica; y Jamil Salmi (Banco Mundial), Coordinador de Educacin Terciaria. El equipo fue apoyado por Ginette Mriot y Emily Groves (OCDE); Ricardo Reich y AnaMara Quiroz (Ministerio de Educacin de Chile).

Barbara Ischinger Directora de Educacin OCDE

Pedro Alba Director, Pases del Cono Sur Banco Mundial

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NDICE 5

ndice

Lista de Siglas...................................................................................................... 9 Resumen Ejecutivo ............................................................................................ 11 Captulo 1. Visin General ................................................................................ 19 Acerca de Chile ............................................................................................... 19 Economa y sociedad ...................................................................................... 20 Chile en el contexto internacional ................................................................... 21 Comparaciones con la educacin internacional .............................................. 23 Visin general del sistema de educacin en Chile .......................................... 25 La educacin secundaria y sus efectos en la admisin a la educacin terciaria .................................................................................... 26 Propsito, objetivos y estndares de la educacin terciaria. ........................... 31 Historia y desarrollo recientes de la educacin terciaria. ................................ 32 Principales agencias nacionales ...................................................................... 34 Instituciones de educacin superior ................................................................ 35 La poblacin estudiantil .................................................................................. 37 Admisin a la educacin superior: acceso y equidad ...................................... 42 Currculos terciarios ........................................................................................ 45 Educacin superior y mercado laboral ............................................................ 46 El rol regional de la educacin superior .......................................................... 50 Financiamiento de la educacin superior ........................................................ 53 Personal de las instituciones de educacin superior........................................ 56 Aseguramiento de la calidad ........................................................................... 58 Gobernabilidad ................................................................................................ 60 Internacionalizacin ........................................................................................ 61 Investigacin y desarrollo ............................................................................... 62 Recomendaciones anteriores de la OCDE sobre la educacin superior .......... 65

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Captulo 2. Logros y Problemas Pendientes .................................................... 69 Introduccin .................................................................................................... 69 Crecimiento espectacular por medio de la diversificacin institucional y de financiamiento compartido ................................................. 70 Implementacin de audaces reformas ............................................................. 70 Inconsistencias, ineficiencias y distorsiones ................................................... 70 La perspectiva de los estudiantes .................................................................... 71 Las instituciones de educacin terciaria .......................................................... 72 Respondiendo a las necesidades de los empleadores. ..................................... 74 Rol del estado .................................................................................................. 74 Captulo 3. Acceso y Equidad ........................................................................... 77 Introduccin .................................................................................................... 78 Aumento reciente de oportunidades: impacto en la equidad ........................... 80 PARTE 1. Oportunidades de Acceso y Permanencia en la EducacinSuperior....................................................................................... 84 El sistema actual de admisin a la educacin superior ................................... 84 Impacto del sistema de admisin en la equidad y el acceso: evidencia .......... 85 Estudiantes de familias de ms bajos ingresos y de escuelas municipales...... 86 Alumnos de sexo masculino y femenino......................................................... 90 Estudiantes por regin ..................................................................................... 93 Retencin y equidad: la evidencia................................................................... 96 Problemas de equidad en la admisin y retencin: causas y opciones de poltica ...................................................................................... 98 PARTE 2. Oportunidades de Acceso a Programas de Ayuda Estudiantil ..... 111 Mecanismos de equidad y apoyo estudiantil ................................................. 111 Anlisis de la incidencia de los beneficios. ................................................... 121 Conclusiones ................................................................................................. 124 Recomendaciones.......................................................................................... 125 Anexo. Metodologa Aplicada para Realizar el Anlisis de Incidencia de los Beneficios.......................................................................... 129 Captulo 4. Relevancia ..................................................................................... 131 Provisin de educacin terciaria en Chile ..................................................... 133 El mercado para trabajadores calificados ...................................................... 134 Los empleadores ........................................................................................... 142 Articulacin del sistema: de la educacin secundaria a la terciaria .............. 144 Articulacin del sistema: dentro del sistema de educacin terciaria ............. 146 Relevancia de los programas acadmicos y oferta de cursos ........................ 152 La dimensin internacional de la educacin superior ................................... 157 Recomendaciones.......................................................................................... 161

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Captulo 5. Visin, Gobernabilidad y Gestin .............................................. 165 Naturaleza y funciones de las instituciones de educacin superior ............... 165 La autoridad para conferir grados acadmicos .............................................. 168 Administracin pblica (public governance) ................................................ 172 Gobernabilidad institucional y gestin.......................................................... 177 Recomendaciones.......................................................................................... 182 Captulo 6. Calidad .......................................................................................... 185 Introduccin .................................................................................................. 185 Del control de la calidad al aseguramiento de la calidad y ms all ............. 186 La contribucin del programa MECESUP al mejoramiento de la calidad .... 191 Calidad de la docencia, cursos y aprendizaje ................................................ 192 Calidad de la investigacin ........................................................................... 197 Calidad de contribucin a la comunidad ....................................................... 198 Calidad de las sedes regionales ..................................................................... 198 Calidad de la formacin de profesores .......................................................... 200 Conclusiones y recomendaciones ................................................................. 203 Captulo 7. Investigacin y Desarrollo ........................................................... 207 Introduccin: la necesidad de investigacin y desarrollo (I&D) y su relacin con la innovacin. .................................................................... 207 Investigacin y desarrollo en Chile ............................................................... 209 Financiamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico, especialmente en la educacin superior. ....................................................... 221 Tendencias en el financiamiento de investigacin ........................................ 227 Hacia un mejor sistema de financiamiento de la investigacin..................... 229 Marco y responsabilidades en las polticas de investigacin ........................ 232 El desarrollo de la investigacin universitaria .............................................. 234 Cooperacin internacional ............................................................................ 238 Recomendaciones.......................................................................................... 239 Captulo 8. Financiamiento ............................................................................. 241 Introduccin .................................................................................................. 241 Movilizacin de recursos .............................................................................. 242 Educacin superior privada ........................................................................... 250 Asignacin de recursos ................................................................................. 257 Utilizacin de recursos .................................................................................. 274 Principales conclusiones del captulo............................................................ 283 Recomendaciones.......................................................................................... 285

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Captulo 9. Informacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas .............. 289 Introduccin .................................................................................................. 289 Informacin a los estudiantes potenciales ..................................................... 290 Informacin para el diseo de polticas y evaluacin ................................... 296 El Sistema de Informacin sobre Educacin Superior (SIES) ...................... 301 Resultados ..................................................................................................... 302 Recomendaciones.......................................................................................... 303 Captulo 10. Conclusiones y Recomendaciones ............................................. 305 Introduccin .................................................................................................. 305 Conclusiones y recomendaciones del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior ....................................................................................... 305 Conclusiones y recomendaciones del equipo revisor .................................... 309

Ver tambin Informe de Antecedentes en Ministry of Education of Chile (2007), OCDE Thematic Review of Tertiary Education: Country Background Report for Chile, Santiago. http://dx.doi.org/10.1787/478236220760, tambin disponible en www.oecd.org/edu/tertiary/review

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LISTA DE SIGLAS 9

Lista de Siglas
AFD AFI AGCI AR BB BEA BDP BJGM BNM CAE CDD CFU CNES CNA CNAP CONAP CSE CFT CONICYT CORFO CPR CRUCH DEMRE

Espaol Aporte Fiscal Directo Aporte Fiscal Indirecto Agencia de Cooperacin Internacional Arancel de Referencia Becas Bicentenario Beca de Excelencia Acadmica Beca para estudiantes Destacados que ingresan a Pedagoga Becas Juan Gmez Millas Beca Nuevo Milenio Crdito con Aval del Estado Convenios de Desempeo Crdito Fiscal Universitario Comisin Nacional de Educacin Superior Comisin Nacional de Acreditacin Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado Comisin Nacional de Programas de Postgrado Consejo Superior de Educacin Centro de Formacin Tcnica Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Corporacin de Fomento de la Produccin Confederacin de la Produccin y del Comercio Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas Departamento de Evaluacin, Medicin y Registro Educacional
Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin Decreto con Fuerza de Ley Fondo Competitivo Fondo de Desarrollo Institucional

Ingls Direct public grant Indirect public grant Agency for International Co-operation Reference fee Bicentenary scholarships Academic Excellence scholarships Scholarships for outstanding students to study pedagogy Juan Gmez Millas scholarships New millennium scholarship State guaranteed loan system Performance agreements University public credit National higher education commission
National accreditation commission Commission for the evaluation of undergraduate programmes Commission for the evaluation of postgraduate programmes Higher council of education Technical training centre National commission for science and technology Chilean economic development agency Chilean confederation of production and business Council of rectors of Chilean universities Department of evaluation, measurement and educational registration Higher education division of the Ministry of Education Decree with legal force Competitive fund Institutional development fund

DIVESUP DFL FC FDI

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10 LISTA DE SIGLAS
FIAC FONDAP FONDECYT FONDEF FUAS FSCU ICM INGRESA IP ISI JCE JUNAEB KAWAX LOCE MECESUP Fondo de Innovacin Acadmica Fondo de reas Prioritarias Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico Formulario nico de Acreditacin Socioeconmica Fondo Solidario de Crdito Universitario Iniciativa Cientfica Milenio Comisin Administradora del Sistema de Crditos para la Educacin Superior Instituto Profesional Instituto para la Informacin Cientfica Jornada completa equivalente Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas KAWAK Ley Orgnica Constitucional de Enseanza Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior Ministerio de Educacin Notas de Enseanza Media Prueba de Aptitud Acadmica Prueba de Seleccin Universitaria Red de Indicadores de Ciencia Y Tecnologa Sistema de Informacin de la Educacin Superior Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior Sociedad de Fomento Fabril Federacin Gremial de la Industria Ciencia Tecnologa e Innovacin Academic innovation fund Centres for excellence in priority areas National fund for scientific and technological development Fund for the promotion of scientific and technological development Single socio-economic accreditation form University credit solidarity fund Millennium scientific initiative Commission for the administration of higher education credits Professional institute International science index Full time equivalent (FTE) National committee for student support and scholarships STI observatory Organic constitutional law on education Higher education improvement programme Ministry of education Secondary education report Academic aptitude test University entry test Ibero-American network of science and technology indicators Higher Education Information System National quality assurance system for higher education The Chilean federation of industry Science, Technology and Innovation

MINEDUC NEM PAA PSU RICYT SIES SNAC SOFOFA STI

UAFI

Unidad de Aporte Fiscal Indirecto

Indirect public grant unit

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RESUMEN EJECUTIVO 11

Resumen Ejecutivo
Los chilenos valoran la educacin; la ven como el camino ms importante y seguro hacia una continua prosperidad y hacen grandes esfuerzos, como individuos y como sociedad, para tener acceso a una educacin de calidad y aprovechar las ventajas de las oportunidades que sta brinda. El nmero de jvenes chilenos que continan sus estudios en la educacin superior ha crecido constantemente en las ltimas cuatro dcadas y seguramente continuar creciendo por muchas dcadas ms. Los beneficios econmicos, sociales y personales de tener ms y mejor educacin siguen acumulndose en Chile, junto con el deseo de mantener un sistema de educacin nacional en expansin y de mejor calidad. Por lo tanto, no es sorprendente que la educacin tenga un lugar prominente en la discusin de las polticas pblicas. Varios gobiernos sucesivos han respondido a las demandas sociales y han realizado reformas en la educacin bsica, secundaria y superior. Dentro de este contexto, el gobierno invit a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) y al Banco Mundial, a colaborar en este Informe sobre la Educacin Superior en Chile. La colaboracin es oportuna dada la inminente incorporacin de Chile como miembro pleno de la OCDE y su larga asociacin con el Banco Mundial en las reformas de la educacin superior y de la educacin en general. Muchos aspectos de la educacin superior en Chile impresionaron al equipo revisor. El crecimiento masivo de las matrculas en dcadas pasadas no ha producido tensin en el marco institucional en forma excesiva ni provocado una disminucin general de la calidad de la educacin. El fenmeno de expansin parece haber estimulado, o por lo menos haber acompaado, algunas osadas innovaciones en las polticas. El sector de la educacin superior ha sido y permanece dinmico de maneras importantes. El xito de Chile al pasar de un sistema de educacin de elite a uno de educacin masiva, manteniendo la calidad de la educacin, se debe en gran medida a su voluntad de implementar polticas con nuevos enfoques. El equipo revisor reconoce los xitos logrados por Chile en el pasado; sin embargo, fue su opinin unnime que ahora se necesita una segunda generacin de reformas. Se puede decir que el sistema de educacin superior chileno ha negociado los desafos de expansin con xito razonable. Ahora debe enfrentar los problemas ms difciles y fundamentales que le impiden ser reconocido como un sistema de calidad de clase mundial. Estos
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12 RESUMEN EJECUTIVO
problemas tienen que ver, entre otros, con el acceso desigual que tienen los estudiantes de ambientes y grupos de ingresos diferentes, marcados por la segmentacin entre instituciones universitarias y no-universitarias, los currculos inflexibles y mtodos de enseanza anticuados, programas de estudios demasiado largos, prcticas de financiamiento retrgradas en las instituciones, un sistema de investigacin que carece de enfoque y financiamiento, y con deficiencias persistentes en la informacin entregada y en la rendicin de cuentas sobre resultados. Varios de estos problemas son multifacticos, y el Informe ha querido tratarlos en sus variadas dimensiones. Por ejemplo, la duracin de los programas de estudio se considera un problema: i) de igualdad, porque aumenta el costo financiero y de oportunidad para obtener un grado; ii) de relevancia, porque demora innecesariamente el ingreso de los estudiantes a los mercados laborales, al mismo tiempo que los obliga a aprender un contenido terico que puede ser muy poco pertinente a su desempeo profesional; iii) de calidad, puesto que mantiene un enfoque en el nmero de horas de estudio en lugar de las competencias adquiridas; iv) de gobernabilidad del sistema, porque contribuye a mantener un distincin cada vez ms sin sentido entre instituciones que son universidades y otras que no lo son; v) de financiamiento, ya que baja las tasas de titulacin y erosiona la eficiencia interna de las instituciones; vi) de investigacin, porque los estudiantes que dedican en promedio 7 o ms aos a obtener su primer grado pueden no estar dispuestos a seguir estudiando para obtener grados ms avanzados; y vii) de transparencia y responsabilidad, porque las altas tasas de desercin persistentes parecen ser, por lo menos parcialmente, responsables de la reticencia de las instituciones para analizar y compartir datos sobre indicadores clave de los porcentajes de matrculas y graduacin. El Informe desea ser franco en su evaluacin de la situacin actual y en su anlisis de las reas que requieren una segunda generacin de reformas. Esta revisin ofrece recomendaciones concretas, y algunas veces una variedad de opciones para solucionar los problemas identificados; aunque los detalles de la implementacin deben ser, naturalmente, la decisin de los diseadores de polticas y los involucrados en la educacin superior en Chile. De acuerdo con la interrelacin de los desafos presentados por las reformas, el orden de los Captulos del Informe no refleja juicios acerca de la relativa importancia de los temas en discusin; comienza con un amplio resumen detallado del sistema de educacin superior chileno, considerando sus antecedentes y contexto. Los problemas de acceso y equidad son ejemplos de cmo los esfuerzos de las polticas de Chile ahora necesitan concentrarse en una segunda
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generacin de reformas. Claramente se ha progresado en el mejoramiento del acceso a la educacin terciaria para los estudiantes pobres pero bien calificados. En el lapso de una generacin, los porcentajes de matrcula de estudiantes de los dos quintiles de ingreso ms bajo, han aumentado en un factor cinco. Sin embargo, los problemas de acceso y equidad no son slo de participacin; involucran la proporcin de postulantes versus estudiantes admitidos por grupo de ingreso, el relativo xito de los alumnos de sexo masculino versus los de sexo femenino, la participacin de estudiantes por ingreso familiar y por tipo de institucin, y la distribucin de ayuda estudiantil, entre otras cosas. El Gobierno tiene objetivos ambiciosos para el acceso y la equidad basados en su reconocimiento de la igual distribucin de talento en la poblacin. Alcanzar estos objetivos requiere anlisis y accin en los temas mencionados anteriormente. Los problemas tienen sus races en la severa segmentacin de la sociedad chilena que se refleja en las diferencias entre las escuelas. Los colegios a los que van jvenes de familias acomodadas tienen consistentemente mejores tasas de graduacin de la educacin media, preparacin para la admisin a la universidad y xito en la universidad. Una gran cantidad de alumnos de grupos de bajos ingresos y de escuelas municipales rinden la principal prueba de admisin universitaria en Chile, la Prueba de Seleccin Acadmica (PSU), pero tienen peores resultados que los que podran predecirse de su tasa de graduacin de la educacin media. Las nias no estn representadas en las universidades en la proporcin en que obtienen su licencia de educacin media. En un pas donde la educacin superior es relativamente cara, la ayuda estudiantil no est disponible para muchos de los estudiantes que la necesitan. Los estudiantes de sectores de bajos ingresos tienen menos probabilidades de graduarse y ms probabilidades de tener que pagar el costo total de sus estudios. El xito para resolver los problemas de equidad y acceso es variable dentro de la OCDE. La situacin de Chile puede compararse aproximadamente con la de Portugal que ha luchado por lograr acceso total. El equipo revisor se da cuenta de que el Gobierno chileno tiene bastante que hacer para lograr sus objetivos - equidad con acceso a la educacin superior, corregir desigualdades y garantizar a todos los jvenes de talento el derecho a ella. Se recomienda considerar intensas prcticas de discriminacin positiva anteriores, dirigidas hacia pruebas de admisin ms multidimensionales como tambin los criterios para asignar cupos a los estudiantes, y una mayor atencin a las tasas de graduacin y al tiempo que toma graduarse. Las recomendaciones para reformar la ayuda a los estudiantes incluyen una mayor expansin de las oportunidades de becas y prstamos, asegurando que todas las condiciones de los programas sean equitativas y
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apropiadas, teniendo en cuenta la diversidad de los estudiantes y de las misiones institucionales; y tratando de evitar que estudiantes calificados se queden sin ingresar a la educacin terciaria o impedidos de completar sus estudios en ella por necesidades financieras. El Equipo tambin recomienda combinar todos los programas de becas actuales en uno solo y los dos programas de prstamos existentes en uno slo con el modelo del CAE, introduciendo, idealmente, un elemento contingente al ingreso. El equipo revisor se dio cuenta de que los empleadores generalmente tienen considerable aprensin respecto a la relevancia del conocimiento, competencias, y destrezas que los graduados universitarios aportan al mercado laboral. Los empleadores no parecen hacer un aporte regular y sistemtico al contenido de los currculos universitarios, las prcticas pedaggicas o la gestin institucional que les diera la posibilidad de discutir cambios. Esto podra explicar por qu los graduados en Chile demoran ms en encontrar trabajo que los de otros pases de la OCDE. Los empleadores estn satisfechos con la calidad de los graduados de las instituciones no universitarias, Institutos Profesionales y Centros de Formacin Tcnica, pero no lo estn con la cantidad que se est graduando, que es insuficiente para satisfacer las necesidades econmicas del pas. A pesar de estos puntos de vista, las diferencias de sueldos entre graduados de instituciones terciarias universitarias y no universitarias siguen siendo considerables. El equipo revisor cree que se necesitan medidas inmediatas para aumentar el atractivo y el prestigio de la educacin terciaria y disminuir la clara segmentacin entre universidades y otras instituciones que no lo son. Un paso posible en esta direccin podra ser el establecimiento de un marco nacional de calificaciones para facilitar el paso de un tipo de grado a otro, para reconocer previas experiencias y competencias acadmicas o de trabajo y para facilitar la transicin entre reas de estudio. La transicin hacia un marco nacional de calificaciones tendra ventajas al incluir una revisin de todos los currculos terciarios, para hacerlos ms flexibles y enfocar el tema del exceso de horas de contenido terico en los programas conducentes a grados. Chile ha hecho notables progresos al entregar informacin sobre el valor futuro de los grados, a los posibles estudiantes, especialmente a travs del sitio de internet, futurolaboral. La calidad de la informacin es a menudo adecuada, aunque se necesita mejorar el sistema para que sea de fcil acceso para aqullos a quienes est dirigida. Las universidades chilenas tambin desean buscar la internacionalizacin en forma de asociaciones internacionales e intercambio de estudiantes y acadmicos; pero, no ha habido un esfuerzo estratgico serio para agregar una dimensin internacional a los currculos o para equipar a los estudiantes con destrezas que son necesarias en una sociedad moderna, basadas en el conocimiento
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global, por lo que la educacin superior an no est contribuyendo como debera hacerlo, a mejorar la competitividad internacional del pas. Al considerar la visin total del sistema terciario, y su gobernabilidad y gestin, el Informe considera que la ley (LOCE) reserva a las universidades el derecho a otorgar grados de licenciatura en las 18 profesiones con ttulos exclusivos universitarios y en algunos casos controla el derecho a ejercer estas profesiones. Este monopolio mantiene una jerarqua de prestigio entre las instituciones terciarias y contribuye a prcticas pedaggicas y requisitos para otorgar grados que tienen ms relacin con el pasado que con el futuro. El Equipo recomienda remover las barreras artificiales y dejar que la acreditacin, ms que el estatus legal de la institucin, determine el valor y prestigio de un grado acadmico; que Chile adopte un marco amplio de tres ciclos para los grados de Licenciaturas, Maestras y Doctorados, similar al del proceso de Bolonia; y que las funciones educativas de la educacin terciaria estn separadas de las que otorgan las licencias profesionales. El equipo revisor consider que las razones para restringir la calidad de miembro en el Consejo de Rectores (CRUCH) tambin han sobrepasado su utilidad. Los roles que desempea el CRUCH en la representacin de los intereses de las instituciones de la educacin superior chilena, y tambin en la realizacin de funciones importantes como la admisin de estudiantes, se cumpliran mejor si representara a todas las instituciones acreditadas. Otros organismos del sistema (el Consejo Superior de Educacin, el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) y el Directorio de Prstamos Estudiantiles) tienen funciones bien definidas y complementarias. Sin embargo, el equipo revisor sugiere que el MINEDUC a travs de la Divisin de Educacin Superior encargue hacer prcticas regulares de planificacin estratgica, para asegurar que todas las agencias e instituciones involucradas en el sistema estn coordinando sus esfuerzos para el bien del pas. Con respecto a la gestin institucional, el Informe considera que, comparada con las mejores prcticas internacionales, las universidades pblicas de Chile asignan un rol importante en la toma de decisiones institucionales al personal acadmico, pero muy poca influencia a los actores externos. Tambin recomienda reformas que permitan a las universidades pblicas contratar rectores de fuera de sus instituciones, estimulndolas a que adopten prcticas modernas de gestin y se liberen de los engorrosos controles y normas de la administracin pblica. Al examinar la calidad de la educacin superior, el equipo revisor qued debidamente impresionado con el progreso reciente de Chile, y especialmente con la exitosa introduccin y consolidacin de un sistema de aseguramiento de la calidad completo y basado en la revisin hecha por
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pares. Las visitas del Equipo confirmaron el impacto que ha tenido la acreditacin en un cambio de cultura de las instituciones que pone y mantiene el tema de la calidad en la agenda de gestin, de los acadmicos y del personal. Se esperan mayores beneficios cuando se profundicen las prcticas y cultura de aseguramiento de la calidad. Sin embargo, para lograr su total potencial se justifica prestar una atencin continua al mejoramiento del sistema de aseguramiento de calidad. Tambin, por ejemplo, sera beneficioso para la CNA aclarar a las instituciones terciarias que la calidad, bien entendida, significa hacer que el conocimiento y las destrezas sean accesibles a todos aquellos que la institucin tiene la misin de servir; as, la calidad debera ser evaluada teniendo como referencia la misin particular de cada institucin. Tambin sera muy til que la CNA entregara criterios ms profundos a los pares evaluadores al mismo tiempo que se evita retroceder a una mentalidad de control o lista de chequeo. Criterios ms profundos podran ayudar a reducir en algo el margen de amplitud injustificada y de discrecin que da un sabor arbitrario a algunas decisiones de acreditacin. Como parte de una mayor claridad y definicin en los criterios de acreditacin, se deberan encontrar maneras en que el sistema de aseguramiento de la calidad tuviera mayor impacto en las prcticas de enseanza y aprendizaje en la sala de clases. En Chile, el proceso de acreditacin podra contribuir ms de lo que hoy hace, a elevar los estndares de enseanza y aprendizaje, estimulando el uso de enfoques pedaggicos basados en competencias y aumentando la participacin de los empleadores en el diseo de currculos y diseo de cursos, conduciendo as a tasas ms altas de graduacin y a un mayor xito de los titulados en el mercado laboral. El Informe tambin recomienda maneras de elevar la calidad y la efectividad de la formacin de profesores entregada por algunas instituciones de educacin superior; esto podra significar una verdadera diferencia en la preparacin de los escolares y por lo tanto, su xito en el ingreso a la educacin superior. Los esfuerzos del Informe para evaluar el rol de la investigacin y el desarrollo (I&D) dentro del sistema terciario, se vieron obstaculizados por la falta de datos confiables y consistentes. Esta es, en s misma, una tarea de la que hay que preocuparse y que se debe mejorar. La buena informacin disponible, adems del contacto del equipo revisor con los actores interesados, revela un sistema que produce una cantidad encomiable de investigacin de alta calidad en reas escogidas, y se desempea por sobre el promedio regional y ms cercano al promedio de la OCDE en algunos indicadores. Son loables las iniciativas recientes para aumentar el financiamiento base de grupos selectos de investigacin y promover centros

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de investigacin de excelencia; pero, al mismo tiempo, el sistema carece de fondos y de un enfoque coherente. Ms especficamente, la poltica nacional no logra un balance adecuado entre el financiamiento a las ciencias bsicas y el apoyo a reas estratgicas prioritarias. Los instrumentos de financiamiento de la investigacin, especialmente los de CONICYT, son numerosos, fragmentados y se duplican; podran ser ms eficientes si se consolidaran en un nmero menor, pero ms grandes y mejor enfocados. Restringir la proliferacin de nuevos instrumentos de financiamiento tambin hara que los fondos de investigacin fueran ms estables y por lo tanto, los investigadores podran tener carreras con una trayectoria ms previsible. Adems, las polticas de investigacin en Chile deberan fomentar una mayor diversidad de modelos que pudieran seguir las universidades. Se vio que muchas seguan el modelo una talla sirve para todos, basada en la definicin clsica de lo que es una universidad de investigacin, en vez de buscar una ventaja comparativa en la investigacin que sea ms compatible con la misin particular de las instituciones, o que tenga una especial relevancia regional. A pesar de las mejoras recientes, Chile continua produciendo pocos doctorados con respecto a datos comparativos de la OCDE, y la relacin costo-eficiencia a largo plazo necesita crear programas de doctorados locales de alta calidad en lugar de mantener una excesiva dependencia de la capacitacin en el extranjero. Es necesario aumentar la inversin pblica en investigacin, junto con otras reformas. En el rea de financiamiento, el Equipo reconoce que Chile ha alcanzado una infraestructura de financiamiento sofisticada y ha obtenido beneficios por su diversidad e innovacin. La exitosa gestin de la transicin desde un sistema de elite a uno masivo, le debe mucho a estos logros. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos satisfactorios recientes para aumentar el gasto pblico por estudiante, se mantiene bajo con respecto a estndares regionales y de la OCDE; y, como la educacin en Chile es tambin ms cara que en la mayora de los pases de referencia, esto significa una carga ms grande y excesiva para los alumnos y sus familias. Teniendo en cuenta los objetivos de mayor expansin, con aumento de la calidad y la relevancia, hay razones imperiosas para aumentar an ms los niveles de financiamiento pblico. El aumento de los fondos pblicos, sin embargo, ser ms efectivo si stos son precedidos o acompaados de una reestructuracin del sistema con el que se financian las instituciones. El equipo revisor reconoce que la infraestructura de financiamiento est diseada para que Chile pueda lograr varios objetivos al mismo tiempo de sus polticas, incluyendo la calidad (compitiendo por los mejores estudiantes); un enfoque en la investigacin; y un mejoramiento en la equidad y el acceso a la educacin superior. Pero las
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asignaciones de fondos todava estn dominadas por consideraciones histricas ms que por el desempeo, lo que debilita las metas que algunos de estos instrumentos estaban destinados a lograr. Las principales recomendaciones financieras del Equipo incluyen: disear una visin a largo plazo para el financiamiento de la educacin superior; tener como objetivo doblar la inversin pblica en educacin terciaria e investigacin en los prximos aos; transformar el AFD y basarlo ms en el desempeo y, posiblemente (dependiendo de cul de las tres opciones se escoja) ponerlo a disposicin de ms instituciones; eliminar el AFI; expandir el uso de convenios de desempeo; y confirmar al MECESUP como la principal va del gobierno para canalizar los fondos de inversin. Finalmente, con respecto a la informacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, el Informe considera la existencia de varios sistemas de informacin para los estudiantes, incluyendo una base de datos completa sobre el futuro valor que tienen en el mercado laboral los grados obtenidos en la educacin terciaria. An cuando se necesitan mayores esfuerzos para asegurar que esta informacin sea de fcil acceso a los usuarios, en general, es adecuada para sus propsitos. De mayor preocupacin para el Equipo fue la falta de informacin detallada y confiable para el diseo de polticas. Es sorprendente encontrar que, a medida que Chile se convierte en miembro pleno de la OCDE, haya versiones contradictorias sobre cifras tan bsicas como las de matrculas en la educacin terciaria. Los problemas que se presentan en los datos, reflejan poca comprensin de la necesidad de que las instituciones informen en forma completa sobre todos los aspectos de sus actividades y no solamente sobre su uso de recursos pblicos. El equipo revisor valora los esfuerzos del MINEDUC para eliminar estos problemas por medio de la creacin de un Sistema de Informacin sobre Educacin Superior. La situacin actual permite a algunas instituciones que legalmente no tienen fines de lucro, realizar actividades que son, de hecho, lucrativas. El equipo revisor sugiere que sera mejor que Chile permitiera la existencia de universidades con fines de lucro y exigiera, al mismo tiempo, una informacin completa, confiable de parte de estas instituciones, y estableciera los impuestos adecuados y otras polticas que diferenciaran entre las actividades educativas con fines de lucro y las que legtimamente son sin fines de lucro. El equipo revisor cree que el paquete de recomendaciones de este informe si se implementa adecuadamente ofrece a Chile un camino hacia la reforma que lograr la ambicin del gobierno de crear un sistema de educacin superior accesible, de alta calidad e innovador.

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VISIN GENERAL 19

Captulo 1. Visin General

Este captulo entrega una descripcin del contexto nacional de este informe, incluyendo el sistema educacional chileno como un todo y la situacin de Chile, comparada con la educacin internacional. Describe el sistema de educacin terciaria, cubriendo aspectos tales como su propsito y objetivos; historia y desarrollo recientes; principales agencias nacionales; tipos de instituciones terciarias; composicin de la poblacin estudiantil; currculos terciarios; acceso y admisin a la educacin terciaria; la educacin terciaria y el mercado laboral; el rol regional del sistema; financiamiento y personal; aseguramiento de la calidad; gobernabilidad; internacionalizacin, e investigacin y desarrollo. El captulo concluye con una lista de las recomendaciones relativas a la educacin superior del Informe emitido por la OCDE en 2004, sobre las Polticas Nacionales de Educacin.

Acerca de Chile
Chile es un pas largo y angosto, tiene 4 300 km de norte a sur y entre 90 y 435 km de este a oeste; su territorio de cerca de 757 000 kilmetros cuadrados lo hace el octavo pas ms grande de Amrica del Sur. La extraordinaria variedad del terreno incluye la Cordillera de los Andes, los desiertos ms ridos del mundo, frondosas praderas y vias, volcanes, fiordos y lagos. Tiene una poblacin de alrededor de 16.4 millones,1 que crece sobre 1% al ao: la expectativa de vida en Chile es de 78 aos. La densidad de la poblacin es en promedio 22 por kilmetro cuadrado, pero 87% de los habitantes viven en reas urbanas. Segn el censo de 2002, cerca del 70% de los chilenos se considera catlico y alrededor del 15%, evanglico, mientras que el 8.3% no pertenece
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Informe Econmico de Chile de la OCDE 2007.

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a ninguna religin. Alrededor de un 4% declara pertenecer a una etnia o poblacin nativa: ms del 80% de stos son Mapuches, seguidos de Aymara, Rapa Nui o Pascuenses, Atacameos, de comunidades Quechuas y Collas en el norte y Kawashkar o Alcalice y Ymana o Yagn en los canales australes. Chile es una repblica con gobierno democrtico, gobernado por el Presidente, que es jefe de estado y jefe de gobierno. La coalicin de centroizquierda, Bolonia de Partidos por la Democracia, se ha mantenido en el poder desde el trmino de la dictadura militar de Pinochet, en 1990; ahora es liderado por Michelle Bachelet Jeria, la primera mujer en ocupar la Presidencia. El poder legislativo est en manos del Congreso Nacional, compuesto por 120 Diputados y 38 Senadores, todos elegidos por votacin popular. El pas est dividido en 15 regiones. Ms del 40%2 de la poblacin vive en la Regin Metropolitana o RM, que incluye la capital, Santiago, la 5ta ciudad ms grande de Latinoamrica. Las regiones, a su vez, estn divididas en provincias (53) y comunas (346).

Economa y sociedad
Chile tiene la economa ms exitosa de Latinoamrica. El pas tuvo un fuerte crecimiento en la dcada de los 90, prcticamente doblando sus resultados entre 1987 y 1998.3 Aunque el crecimiento se hizo entonces ms lento, repunt nuevamente desde 2004. El Informe Econmico de Chile de la OCDE, publicado en 2007, indica que en 2006 el PIB de Chile fue USD 145.8 billones, su PIB per cpita, USD 8 875, su crecimiento promedio real anual en los ltimos 5 aos, 4.3% y su tasa de desempleo, 7.8%. El Informe Econmico felicit a Chile por su fuerte rendimiento econmico, ejemplar gestin macroeconmica, finanzas pblicas fuertes y baja inflacin, aunque en alza. El Banco Mundial pone a Chile en el grupo de pases de ingreso medio superior. Chile goza de una gran riqueza natural. En 2006, las exportaciones representaron 39.8% del PIB, excediendo cmodamente el 24.6%4 de las importaciones. En ese ao, el cobre contribuy con ms de la mitad del

Ministerio de Educacin de Chile (2007) OCDE Revisin Temtica de Educacin Terciaria: Informe Pas para Chile, Santiago. Ibid. OCDE, Informe Econmico de Chile, 2007.
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valor de las exportaciones;5 salmn, fruta, vino y otros minerales tambin contribuyeron significativamente. Sin embargo, los beneficios de la riqueza nacional y el xito econmico, no son distribuidos igualmente entre la poblacin; la sociedad chilena es muy desigual. En trminos de la diferencia entre el porcentaje de la riqueza nacional de los quintiles ms pobres y ms ricos de la poblacin, el Banco Mundial lo ubic como el 9 pas con mayor desigualdad en el mundo, en 2002,6 aunque las estadsticas nacionales sugieren algn progreso desde entonces.7 Dentro de Amrica Latina, slo Brasil es ms desigual. Esto es menos porque los pobres de Chile son pobres el porcentaje de la poblacin clasificada de esa manera ha cado de 40% en 1990 a 14% en 20068 que porque los ricos de Chile son ricos, especialmente el 10% ms alto. La desigualdad es ms visible y ms difcil de cambiar en el corto plazo, porque los ciudadanos chilenos tradicionalmente han pagado los servicios bsicos para el hogar mientras que en otros pases de la OCDE son financiados con fondos pblicos y estn disponibles para todos. Los servicios universales tienen un efecto de nivelacin social, aunque puede haber, por supuesto, buenas razones econmicas por las cuales Chile no los proporciona. Para algunos servicios hay una opcin gratis, pero la opcin gratis es generalmente considerada inferior y muchas familias prefieren pagar; esta es la situacin, por ejemplo, en la educacin preescolar, primaria y secundaria. Otros servicios deben ser pagados porque no hay alternativa por ejemplo, Chile tiene un fondo estatal de pensiones mnimas (que tambin afecta la decisin de jubilar de los acadmicos) y la salud (es sabido que la mala salud deprime el rendimiento escolar) aunque hay actualmente reformas en curso en ambas reas.

Chile en el contexto internacional


Como una indicacin de su fortaleza econmica Chile est en el lugar 26 de 131 pases en el ndice Global de Competitividad del Foro Mundial de Educacin de 2007,9 por sobre Espaa y en cierto modo, por sobre todos los
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OCDE, Informe Econmico de Chile, 2007. Indicadores Mundiales de Desarrollo (WDI) base de datos. Informe de Antecedentes. MIDEPLAN 2004 y OCDE, Informe Econmico de Chile 2007. Informe del Foro Econmico Mundial de Competitividad Global 2007-8, Octubre 2007.

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otros pases de Latinoamrica. El ndice de 2007 est basado en 12 pilares. Chile se ubic especialmente alto en el 3er pilar, estabilidad macroeconmica, en el cual su rango total fue 12, y en el 7 pilar, eficiencia en el mercado laboral, en el cual su promedio fue 14. El pas no lo hizo tan bien en las reas ms relevantes de este informe: el 4 pilar, salud y educacin primaria (rango total 70), el 5 pilar, educacin superior y capacitacin (rango total 42) y el 12 pilar, innovacin (rango total 45). Y el Fondo Econmico Mundial (WEF) encontr que el tercer problema mayor para hacer negocios en Chile (despus de las regulaciones laborales restrictivas y la ineficiente burocracia gubernamental) es una fuerza laboral con una educacin inadecuada. El informe del Foro identific entre los pilares, algunas reas especiales que hacan bajar la evaluacin total de Chile, y las clasificaron como desventajas competitivas. Estas incluyen tanto la cantidad (cobertura) como la calidad de la educacin en todos los niveles. La matrcula de educacin primaria se ubic en el lugar 79, la matrcula secundaria, 53 y la terciaria, 41. La calidad de la educacin primaria qued en el lugar 102, la de la educacin secundaria, terciaria y la capacitacin, en el lugar 78 y la de la educacin en matemticas y ciencias a nivel secundario, en el lugar 107. La calidad de las instituciones de investigacin cientfica qued en el lugar 51, la capacidad de innovacin, en el 50 y la colaboracin universidadindustria, en el 43. La nica ventaja competitiva que el WEF identific entre los pilares de educacin e innovacin es la calidad de las escuelas de administracin, en el lugar 19. El Gobierno de Chile se ha comprometido a mejorar el desempeo de la educacin nacional, aprendiendo de la experiencia internacional. No satisfecho con tener uno de los sistemas educativos ms prestigiados en Amrica del Sur, Chile aspira a elevar su sistema de educacin a los estndares de los pases altamente desarrollados de la OCDE. Como pas miembro observador de la OCDE, Chile particip en PISA (el Programa para la Evaluacin Escolar Internacional) en 2000, 2003 y 2006 y fue el pas anfitrin del Foro Global de Educacin de la OCDE en 2005. Los informes de la OCDE que se han publicado sobre Chile, incluyen un importante informe sobre la poltica Nacional de Educacin (2004), uno sobre Poltica de Innovacin (2007) y un Estudio Econmico (tambin en 2007). Chile ha sido ahora aceptado para iniciar el proceso como miembro pleno de la OCDE. El pas tambin se ha beneficiado con el apoyo del Banco Mundial para realizar una importante variedad de proyectos en educacin, capacitacin e investigacin, descritos en captulos ms adelante.

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Comparaciones con la educacin internacional


La publicacin de la OCDE, Education at a Glance, en 2007, entrega cifras para los 30 pases miembros de la OCDE y 6 pases asociados. Estas muestran que:

Chile tuvo una tasa de graduacin de educacin secundaria superior a 73% en 2005, bajo el promedio OCDE de 82%, pero ligeramente mejor que Espaa y Nueva Zelanda y significativamente mejor que el 49% de Mxico. La cifra de Chile representa un progreso significativo desde 2004, cuando la tasa era de 66% y un progreso dramtico desde 1995, cuando era 46%. En 2004, los graduados de educacin terciaria constituan el 13% de la poblacin entre 25 y 64 aos, la mitad del promedio OCDE, pero la tasa de Chile est mejorando consistentemente y alcanzando a los otros pases de la OCDE. Un 18% de la poblacin entre 25-34 aos est formado por graduados de educacin terciaria, comparado con un porcentaje OCDE de 32%; este 18% es igual a la tasa de Mxico y ms alto que las tasas de Italia y la Repblica Eslovaca (16%), la Repblica Checa (14%), Turqua (12%) y Brasil (8%). Sin embargo, la proporcin de la poblacin de Chile actualmente matriculada en la educacin en todos los niveles es sorprendentemente alta, 28%, una cifra sobrepasada slo por Israel, Irlanda y Mxico. En ausencia de evidencia de un aprendizaje permanente, esta cifra implica cursos terciarios excesivamente largos y/o que nmeros significativos de los matriculados no logran graduarse. Las tasas de ingreso a la educacin terciaria en Chile son tambin ms altas que lo que podra esperarse dada la cantidad de graduados. Education at a Glance muestra tasas de ingreso (todos los que ingresan, sin importar la edad, como proporcin de la poblacin de una edad tpica de ingreso) de 48% a cursos Tipo A y 37% a cursos Tipo B.10 Los promedios OCDE son 54% y 15%. Sin embargo, las

10

Los cursos terciarios tipo A son en su mayora tericos, diseados para proporcionar calificaciones suficientes para la admisin a programas de investigacin y profesiones con altos requisitos de destrezas y que involucran por lo menos tres aos de estudio completos, equivalentes a un nivel terciario. Los programas terciarios tipo B, tienen un enfoque ms prctico, tcnico o de destrezas ocupacionales para ingresar directamente al mercado laboral y, aunque son generalmente ms cortos que los de tipo A, se espera que duren por lo menos dos aos a tiempo completo, equivalentes a un nivel terciario.

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altas cifras de ingreso de Chile no son comparables con las tasas netas de ingreso dadas por la mayora de los otros pases, que se han limitado a los ingresos efectivamente nuevos para el grupo etario relevante. Las cifras de Chile pueden muy bien verse aumentadas por estudiantes que ingresan por segunda o an por tercera vez, ya sea para obtener calificaciones de ms alto nivel o por haber abandonado sus estudios y vuelto a probar nuevamente. (Education at a Glance tambin incluye tasas de graduacin terciaria y de permanencia, pero stas no existen para Chile).

El gasto total de Chile en educacin, como proporcin del PIB es 6.4%, comparado con un promedio OCDE de 5.7%. Estos dos porcentajes slo divergen a nivel terciario, donde el gasto de Chile es 1.6% del PIB contra un promedio OCDE de 1.2% en cursos Tipo A, 0.4% del PIB contra un promedio OCDE de 0.1% en cursos Tipo B. Esto, nuevamente, implica ineficiencia en el sistema terciario. Mientras el promedio total OCDE del gasto en educacin pblica es 5% y 0.7% en la privada, en Chile es 3.3% en la educacin pblica y 3.1% en la privada. Chile tiene una participacin pblica ms baja que cualquier pas, segn Education at a Glance en 2007 51.6%, comparado con el 60.5% de Corea y el 68.4% de los Estados Unidos. En Chile, el gasto en educacin preescolar privada es 33.8%; el gasto en educacin privada primaria y secundaria, 31.1% y en la educacin privada terciaria, un 84.5%. En este 84.5%, 83.7% viene del ingreso familiar, slo 0.9% viene de otras entidades privadas. Las figuras comparables para Corea son 55.6% del ingreso familiar de un total de 79% de todas las fuentes privadas. Para los Estados Unidos, las cifras son 35.1% proveniente del ingreso familiar de un total de 64% de todas las fuentes privadas. Del gasto pblico en educacin terciaria en Chile, 65.2% va directamente a las instituciones; el resto, como apoyo financiero a los estudiantes. Slo Noruega y Nueva Zelanda tienen porcentajes ms bajos de apoyo a las instituciones. El promedio de la OCDE es 8.9%. El 34.8% de los fondos pblicos gastados en apoyo a los estudiantes se divide en 13.8% para becas/subsidios y 21% prstamos. Por el contrario, el promedio 17.5% de la OCDE, incluye ms becas/subsidios (9.9%) que prstamos (8.6%), como tambin el 20.7% en los Estados Unidos (15.4% becas/subsidios, 5.3% prstamos).
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En Chile, las estudiantes mujeres obtienen una proporcin menor de grados que el promedio de los pases OCDE. No hay una diferencia marcada en cursos Tipo A (57% comparada con el 58%), pero es significativa en los cursos Tipo B (49% comparado con el 57%) y los grados avanzados (38% comparado con el 43%). Estas diferencias son ampliamente consistentes con las diferencias en las tasas de ingreso hombre/mujer. Cuando se analiza a los graduados por campo de educacin, la mayor diferencia est en que las instituciones terciarias en Chile producen una mayor cantidad de ingenieros. En Chile, 15.6% de los graduados Tipo A y 24.2% del Tipo B son ingenieros, comparado con los promedios OCDE de 12.2% de los graduados Tipo A y 14.7% de los del Tipo B. La tasa de ingreso a programas avanzados de investigacin es mucho ms baja en Chile (0.2% en 2005, la misma que Mxico) que el promedio OCDE (2.4%). Otra fuente de comparaciones en educacin es el anlisis del resultado de los estudiantes chilenos de 15 aos, en el estudio PISA de la OCDE. Participaron 57 pases en 2006, cuando el estudio se concentr especialmente en las ciencias pero tambin incluy la lectura y las matemticas. Los estudiantes de Chile fueron ubicados cerca del lugar 40 en las tres asignaturas, considerablemente ms bajo que los promedios OCDE. Chile no se desempe tan bien en matemticas, donde los nios superaron a las nias por un margen ms alto que cualquier pas participante. En lectura, sin embargo, los resultados mejoraron significativamente desde el estudio de 2003. Se not una variacin bastante amplia entre el desempeo de alumnos de diferentes colegios, lo que sugiere que la calidad de los colegios secundarios chilenos vara enormemente; y una proporcin especialmente grande de esta variacin podra ser explicada por las diferencias socio-econmicas entre los alumnos de los diferentes colegios.

Visin general del sistema de educacin en Chile


La Figura 1.1 muestra el sistema de educacin en Chile. La educacin obligatoria dura 12 aos, generalmente comenzando a los 6 aos de edad y
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hay ocho aos de educacin bsica (primaria). En trminos de la Clasificacin Estndar Internacional de Educacin de la UNESCO, los primeros seis aos corresponden a ISCED 1, los dos aos restantes, a ISCED 2 (secundaria inferior). Los cuatro aos siguientes son de educacin secundaria, que corresponde al ISCED 3 (secundaria superior). Despus de los primeros dos aos, los alumnos se separan en dos modalidades: educacin cientficohumanista/educacin general (ISCED 3A) o tcnico profesional/vocacional (ISCED 3B). En 2006, 64.5% optaron por la educacin general y 35.5% por la vocacional.11 Una vez completada la educacin secundaria y obtenida la Licencia de Educacin Media para la educacin general o de Tcnico Medio para la educacin vocacional, los egresados, generalmente de 18 aos, pueden ingresar a la educacin terciaria. Las instituciones de educacin terciaria pertenecen a tres categoras, las que se explican en mayor detalle ms adelante: Centros de Formacin Tcnica o CFTs, Institutos Profesionales o IPS, y Universidades. La duracin de los cursos depende del tipo de institucin. La formacin en un CFT generalmente dura 2 aos; (por ley, los grados tcnicos requieren 1600 horas de entrenamiento), los cursos para grados profesionales en un IP, 4 aos y para un grado universitario, 5 aos. Los estudiantes que escogen ciertas materias o que repiten aos demoran ms. Las universidades tambin ofrecen programas de postgrado y diplomas de un ao, estudios para optar a una Maestra, de dos aos y de cuatro aos para Doctorados.

La educacin secundaria y sus efectos en la admisin a la educacin terciaria.


Las escuelas secundarias son de tres categoras: municipalizadas, privadas subvencionadas y privadas pagadas. Las escuelas municipalizadas son administradas por 345 municipalidades y no cobran aranceles. Como lo implican sus nombres, los colegios privados subvencionados cobran, pero bastante menos que los privados pagados. Es generalmente reconocido en Chile que los colegios privados pagados educan a los ms privilegiados socio-econmicamente, los privados subvencionados atraen a las familias de ingresos medios y los municipalizados, a los sectores ms pobres de la sociedad. Muchos de los

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OCDE Education at a Glance 2008, Tabla C1.1.


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ms pobres y menos capaces acadmicamente derivarn hacia escuelas vocacionales municipalizadas.


Figura 1.1 El sistema educacional en Chile
Ao/Curso 21 Doctoral (ISCED 6) 19 17 S u p e r i o r 2 diploma (ISCED 5A largo)

Educacin Superior ISCED 5

2 diploma (ISCED 5A corto)

Profesional (ISCED 5A, 1er diploma) Tcnico (ISCED 5B)

14 13 M e d i a Educacin Media General (ISCED 3A) (ISCED 3)

Vocacional (ISCED 3B)

Eduacin Bsica (ISCED 2) 7 B s i c a 1

Educacin Obligatoria

Educacin Bsica (ISCED 1)

Fuente: MINEDUC, Informe de Antecedentes.

Como ya se ha indicado, el desempeo de los alumnos chilenos en PISA 2006 mostr gran variacin entre las escuelas, lo que era predecible debido a su estatus socioeconmico. Los alumnos de 15 aos de edad en las escuelas privadas pagadas se desempearon significativamente mejor que los de escuelas privadas subvencionadas, quienes, a su vez, lo hicieron considerablemente mejor que los de las escuelas municipalizadas. La probabilidad de completar la educacin secundaria con xito tambin vara de acuerdo con el estatus socioeconmico. La Figura 1.2 muestra la tasa de titulacin por quintil de ingreso familiar. Aunque las posibilidades de graduacin aumentaron a ms del doble entre 1990 y 2006 para el 20% de
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las familias ms pobres, se puede ver que en 2006, de la poblacin entre 2024 de edad, slo 62% del 20% ms pobre haba completado la educacin secundaria, comparado con el 96.6% del 20% ms rico.
Figura 1.2 Porcentaje de la poblacin entre 20-24 aos que por lo menos ha completado la educacin secundaria
1

1 90% 87% 1 62% 1 52% 39% 0 26% 0 82% 78% 71% 66% 52% 68%

95% 96% 84% 80% 75%

52%

0 I II III 1990 2003 IV 2006 V Total

Fuente: MIDEPLAN (2004).

De acuerdo con esto, los alumnos de las escuelas municipalizadas son los que menos probabilidades tienen de obtener una licencia secundaria, requisito mnimo para ingresar a la educacin terciaria. Esta es la mayor causa de las diferencias entre los grupos de ingreso, para el acceso a la educacin terciaria, pero no es la nica, como lo demuestra el Captulo 3. Los alumnos de escuelas municipalizadas que dan la Prueba de Seleccin Universitaria o PSU, tambin tienen las ms bajas posibilidades de aprobarla y obtener los puntajes ms altos. La PSU se basa en el conocimiento del currculo nacional en matemticas, castellano y una o ms asignaturas optativas, usando preguntas de seleccin mltiple. Una razn por la cual los alumnos de escuelas municipalizadas estn en desventaja, es que sus escuelas tienen dificultades para ensearles el currculo nacional completo. Una gran mayora de las escuelas municipalizadas no logra ensearlo todo y las que logran hacerlo, generalmente completan el currculo slo inmediatamente antes de la PSU,
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mientras que los colegios privadas generalmente lo completan mucho antes, dejando tiempo para preparar intensamente la PSU. Una segunda razn es que las familias ms pobres, cuyos nios asisten a escuelas municipalizadas, no pueden pagar los preuniversitarios para prepararlos para la PSU. Los preuniversitarios son numerosos, no regulados y de calidad variable, pero se cree que hacen un buen negocio tanto de parte de las escuelas privadas que los contratan para preparar a los alumnos dentro del horario escolar como de familias de altos ingresos que pagan para que los preparen fuera del colegio. Las deficiencias de las escuelas municipalizadas fueron destacadas, desde finales de abril hasta junio de 2006, por protestas de alumnos secundarios a nivel nacional. Entre otras cosas, exigan una reforma mayor y un mejoramiento del sistema de educacin pblica que entregue una educacin de alta calidad, gratis para todos. Los estudiantes tambin exigan transporte pblico gratis a los colegios, rendicin de la PSU en forma gratuita y participacin en la decisin de las polticas del gobierno. Las protestas fueron ampliamente conocidas como la marcha de los pinginos, una referencia al uniforme escolar de los que protestaban. Las protestas llegaron a su punto mximo el 30 de mayo, cuando marcharon 790 000 estudiantes, y el 5 de junio, cuando una huelga nacional convocada por la Asamblea Coordinadora de Estudiantes la ms grande en la historia chilena paraliz el sistema de educacin en el pas. La mayora de las universidades cerr y el Colegio de Profesores se declar en huelga. Las razones de los estudiantes fueron ampliamente reconocidas como justas: alrededor de 87% de los chilenos encuestados dijo que apoyaba el movimiento y los alumnos de colegios privados le dieron su apoyo activo. La Presidenta y el Gobierno reconocieron que muchas de las quejas de los alumnos eran justificadas. El Senado chileno se reuni en sesin especial para escucharlos y se estableci un Consejo Asesor Presidencial, con representacin de los estudiantes, para recomendar soluciones. Despus de mucho debate, el Gobierno y los partidos de la oposicin firmaron un Acuerdo para la Calidad de la Educacin, el 13 de noviembre de 2007. Este acuerdo12 indicaba que los nuevos principios prioritarios del sistema educacional chileno sern Calidad, Igualdad, Rendicin de cuentas y Transparencia. Especficamente, el acuerdo:

reconoca que la dinmica del mercado en s y por s misma, no producir un sistema competitivo y equitativo.

12

Como lo describi Cristian Bellei en la revista Mensaje, en Noviembre 2007.

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defina los derechos y deberes de todos los interesados, incluyendo la responsabilidad del Gobierno de proteger los derechos de los estudiantes a recibir una educacin de calidad. prometa que el Ministerio de Educacin definira estndares de logro para los nios y estndares de desempeo para directores y profesores; se establecera una superintendencia para proteger los derechos de los estudiantes para las escuelas, sus dueos, y sus familias y asegurara que los colegios cumpliran los requisitos del Gobierno; y formara una Agencia de Calidad para recoger la mejor informacin para el diagnstico y solucin de los problemas de la educacin. se comprometa a cambiar el modelo del sistema actual de 8 aos de educacin primaria ms 4 aos de secundaria por 6 + 6, y prohibira la seleccin de estudiantes identificada como la mayor causa de segregacin social en el sistema escolar hasta el 6 ao. (El gobierno haba esperado eliminar totalmente la seleccin, pero los dueos de colegios privados no cedieron en este punto). Prometi exigir que los dueos de colegios tengan personalidad jurdica, que se dediquen exclusivamente a la educacin y que tengan auditoras si reciben subvenciones del gobierno.

El acuerdo, sin embargo, no hace otros cambios que algunos opinan que son importantes si se quiere lograr una revolucin de calidad. Estos incluyen dar ms recursos y apoyo tcnico y una administracin ms fuerte para los colegios municipalizados, terminando con el sistema de financiamiento compartido que subvenciona a algunos colegios privados, y mejorar la formacin inicial de los docentes, continuar el desarrollo profesional, las condiciones de trabajo y la capacidad de entregar una enseanza de alta calidad. El gobierno ya est actuando en algunas de estas reas. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin entrega una subvencin para todos los colegios que ensean a los nios ms pobres. Esta subvencin ser una cantidad suficiente para aumentar el presupuesto de estos colegios hasta llegar al nivel del que gozan los colegios privados y los privados subvencionados que ensean al sector de mejores ingresos. Para obtener el subsidio, el colegio debe presentar un plan de mejoramiento de la calidad de la educacin para los 4 aos siguientes y evaluar su xito de ah en adelante, as como implementar el currculo nacional, dedicar recursos suficientes a los ms pobres y trabajar con las familias de los estudiantes. Es muy pronto para decir hasta qu punto las reformas planificadas van a lograr un punto de cambio en la calidad de la educacin secundaria
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pblica. As como estn las cosas, el campo de ingreso a la educacin terciaria est muy desnivelado entre ricos y pobres, educados en el rea privada o en la municipalizada.

Propsito, objetivos y estndares de la educacin terciaria


El Ministerio de Educacin (MINEDUC) ha identificado las siguientes funciones vitales de la educacin terciaria en el siglo 21:13

Desarrollar el capital humano avanzado de la sociedad. Proporcionar oportunidades para un aprendizaje continuo una vez terminada la educacin secundaria. Entregar informacin y conocimientos avanzados. Servir de apoyo vital para una cultura reflexiva y un debate pblico. Estimular el desarrollo regional.

En 2003, el MINEDUC estableci los siguientes objetivos principales para las polticas de educacin terciaria, reconociendo, al mismo tiempo, un nmero de problemas existentes en el sistema:14

Desarrollar ms y mejores acadmicos, profesionales y tcnicos. Esto implica educar mayores segmentos de la poblacin; emprendiendo profundos cambios en la enseanza de pregrado grado para hacerla globalmente competitiva, incluyendo el abandono de currculos rgidos y estimulando el desarrollo de competencias transversales generales que son indispensables para los profesionales del siglo 21, tales como el buen manejo del idioma ingls y el conocimiento de tecnologa de la informacin y de las comunicaciones (TICs). Expandir la cobertura. En 1990 haba 220 000 jvenes asistiendo a cursos de educacin terciaria. Para 2005, este nmero haba crecido a unos 600 000 que asistan a cursos de pre y postgrado en universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica. La meta actual es que en el ao 2012, cuando dos millones de jvenes estn en edad de seguir estudios de educacin superior, un milln, o 50%, tenga acceso a la educacin terciaria.

13 14

Informe de Antecedentes. Ibid.

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Lograr igualdad en el acceso, corrigiendo desigualdades. El talento est distribuido de igual forma entre la gente joven: las oportunidades deberan ampliarse para garantizar el derecho a asistir a la educacin superior a todos los jvenes con talento. Garantizar y mejorar la calidad, lograr los objetivos descritos anteriormente y asegurar que los cursos de las diferentes instituciones sean equivalentes tanto nacional como internacionalmente. Hacer ms transparente la informacin. Este objetivo se refiere a la informacin sobre la educacin superior y su calidad, posibilidades de empleo y perspectivas de sueldo. Modernizar las polticas de ciencia y tecnologa. El pas necesita polticas de ciencia y tecnologa que indiquen prioridades y describan estrategias coherentes, junto con instrumentos y programas adecuados. Entre las reas que necesitan ser fortalecidas estn la inversin pblica y privada en ciencia y tecnologa, vnculos entre investigadores y el sector privado; la educacin de los investigadores; su rol en relacin con los negocios; mayor uso del conocimiento y ms productivo; y la organizacin de redes de investigacin nacional e internacional. Innovar e introducir mayor flexibilidad en el diseo de currculos. Los programas de estudio en Chile son largos y no estn adaptados a las circunstancias del mercado laboral moderno o a las demandas del sistema de educacin terciaria masiva. La educacin terciaria est demasiado segmentada; faltan vas que permitan a los estudiantes cambiarse dentro del sistema, y las estructuras curriculares no permiten la transferencia de crditos o reconocimiento de destrezas adquiridas en el trabajo.

Historia y desarrollo recientes de la educacin terciaria


Hasta 1980, el sistema de educacin terciaria consista en slo 8 universidades. Las dos pertenecientes al Estado (la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado) tenan 65% de toda la matrcula y un gran nmero de sedes regionales. Las otras seis eran privadas, aunque casi todo su financiamiento era asumido por el sector pblico. En 1980, la matrcula

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total en la educacin superior era 116 962, cerca de 7.2% del grupo etario 18-24.15 En la dcada de los 80, las reformas del gobierno militar permitieron la creacin de nuevas universidades privadas autofinanciadas, Institutos Profesionales (IPs) y Centros de Formacin Tcnica (CFTs), como alternativas a las universidades y con orientacin vocacional. El gobierno descentraliz las dos grandes universidades estatales; como resultado, muchas de sus antiguas sedes se convirtieron en universidades regionales. Tambin se introdujo un sistema nuevo y diversificado de financiamiento para las 8 universidades que ya existan, transfiriendo una parte considerable de los costos a los estudiantes y sus familias. Entre 1980 y 1990, la contribucin pblica a la educacin superior disminuy en 41%, descontando la inflacin.16 En 1990, el gobierno militar fue reemplazado por un gobierno democrtico de la Bolonia, una coalicin de centro-izquierda. La legislacin heredada del gobierno militar cre el Consejo Superior de Educacin como la organizacin responsable de acreditar universidades e institutos profesionales. Durante los aos 90, el nmero de universidades privadas autofinanciadas continu creciendo, pero ms lentamente: mientras que entre 1981 y marzo de 1990, se haban establecido 120 nuevas instituciones (40 universidades y 80 IPs), entre julio de 1990 y diciembre de 2005, slo 20 nuevas instituciones haban sido aprobadas (10 universidades y 10 IPs) y 38 haban sido cerradas. Los gobiernos de la Bolonia no impidieron que se fundaran nuevas universidades privadas como algunos haban temido pero establecieron fuertes regulaciones a travs de la implementacin de la ley constitucional (LOCE) aprobada el ltimo da del gobierno militar. La reforma de 1981 concentr los recursos en las universidades estatales y las privadas subvencionadas por el estado dentro del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, o CRUCH. Los fondos directos a estas universidades del CRUCH aumentaron y se crearon para ellas mecanismos especiales de fondos de inversin, tales como el Fondo de Desarrollo Institucional, FDI. En 1994, el Gobierno estableci el Fondo Solidario de Crdito Universitario, un sistema subsidiado de crdito universitario con bajos intereses (de 2% anuales) y trminos de devolucin con amplias facilidades (plazo de 12 a 15 aos y si la persona se encuentra sin trabajo puede postergar el pago) para estudiantes de bajos recursos matriculados en las Universidades del CRUCH.

15 16

Informe de Antecedentes. Desormeaux & Koljatic, 1990, citado en Informe de Antecedentes.

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En 1997, el gobierno por primera vez defini las polticas de educacin superior ms importantes y stas han sido seguidas por los gobiernos subsiguientes. Las polticas confirmaban explcitamente los objetivos de calidad y equidad as como la importancia de la regionalizacin y la internacionalizacin. Como resultado, usando un prstamo del Banco Mundial, el gobierno cre el Programa Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educacin Superior, o MECESUP. El objetivo del MECESUP es ayudar a las instituciones a mejorar la educacin de pre y postgrado y la tecnologa avanzada. El programa tambin aspira a fortalecer la capacidad del sistema estableciendo un aseguramiento de la calidad y perfeccionando la estructura reguladora y las organizaciones que coordinan el sistema. Algunas reformas ms recientes incluyen la introduccin, por medio de una ley de 2006, de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad a travs de la acreditacin de las instituciones y programas de estudio. La acreditacin es voluntaria y las instituciones pueden continuar operando sin ella, pero ciertos tipos de ayuda a los estudiantes estn disponibles slo para los de universidades acreditadas, y ciertos programas (tales como las pedagogas y medicina) deben estar acreditados para recibir fondos pblicos. La ley de 2006 se construy sobre la prctica y procedimientos desarrollados bajo el sistema anterior de acreditacin totalmente voluntaria que se cre en la dcada de los 90. Otra reforma importante fue el establecimiento, en una ley de 2005, de un segundo tipo de crdito universitario, el Crdito con Aval del Estado (CAE) gestionado en conjunto con bancos privados, abierto tanto a los estudiantes de Universidades del CRUCH como de instituciones de educacin superior acreditadas no pertenecientes a Universidades del CRUCH.

Principales agencias nacionales


Los siguientes son los principales actores nacionales con responsabilidad del anlisis, diseo y/o implementacin de las polticas de educacin en Chile. Sus roles se explican en mayor profundidad en el Captulo 5.

El Ministerio de Educacin, MINEDUC es el principal coordinador y regulador, a travs de su Divisin de Educacin Superior, DIVESUP. El Consejo Superior de Educacin o CSE, decide sobre las postulaciones de instituciones privadas para obtener reconocimiento oficial y licenciamiento como CFTs, IPs o universidades; supervisa aqullas que estn acreditadas pero no son an autnomas y concede autonoma a instituciones que han demostrado que la merecen.
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La Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONICYT aconseja al Gobierno en materias de ciencia y tecnologa y promueve y fortalece la investigacin y el desarrollo en esas reas. Entre sus objetivos estn coordinar las polticas y programas nacionales y regionales. La Comisin Nacional de Acreditacin o CNA, se form en 2006 para conducir los procesos de acreditacin y coordinar el nuevo sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior. Este sistema est descrito ms detalladamente en el Captulo 6. Las principales tareas de la CNA son disear y desarrollar la acreditacin de instituciones y programas, y ayudar a las instituciones de educacin terciaria a construir su propia capacidad para asegurar la calidad y proveer informacin pblica completa y precisa. La Comisin Administradora del Sistema de Crditos para Estudios Superiores, INGRESA, tiene a su cargo la administracin de los crditos universitarios con garanta del estado, incluyendo la verificacin de que los postulantes cumplan con los requisitos, obteniendo el financiamiento de los bancos y vendiendo las deudas de los prstamos. El Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, CRUCH, se estableci en 1954; representa los intereses de las universidades que son sus miembros y administra la Prueba de Seleccin Universitaria, o PSU. El Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior, que incluye representantes de todos los tipos de instituciones terciarias y de los estudiantes, present su informe en Marzo de 2008. En el Captulo 10, se puede encontrar un resumen de las principales recomendaciones del Consejo y las del Equipo revisor. A diferencia de las agencies mencionadas en el listado anterior, el Consejo no tiene un rol de continuidad, habiendo ya cumplido la tarea encomendada por la Presidenta.

Instituciones de educacin superior


Chile tiene tres tipos de instituciones de educacin superior. Las universidades pueden otorgar cualquier tipo de grados acadmicos, profesionales o tcnicos. Son las nicas instituciones que pueden otorgar grados acadmicos, (licenciaturas) y, por lo tanto, ensear las profesiones
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reguladas por la ley que los requieren para ser ejercidas. Estas profesiones son: abogados, arquitectos, bioqumicos, ingenieros agrnomos, ingenieros civiles, ingenieros comerciales, ingenieros forestales, mdicos-cirujanos, veterinarios, dentistas, psiclogos, profesores primarios y secundarios y farmacuticos. Entre las universidades hay dos subtipos:

Las que reciben fondos pblicos directos, llamadas universidades tradicionales. Las creadas desde 1980 por el sector privado y conocidas como Universidades Privadas.

Las universidades tradicionales se establecieron antes de 1981, excepto las tres universidades catlicas que se formaron en 1991, sobre las bases de tres sedes regionales de la Universidad Catlica de Chile. De las 25 universidades tradicionales, 16 son estatales; 6 son universidades catlicas y 3 son universidades laicas privadas. Son miembros del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH), y por lo tanto se llaman universidades CRUCH. Las diferencias entre las universidades del CRUCH y las otras, en trminos de los requisitos para obtener financiamiento directo y el apoyo disponible para sus estudiantes, se explican ms adelante, pero no hay diferencia en los grados que pueden otorgar. Ambos tipos de universidades estn enfocadas hacia cursos de primer grado Tipo A, ISCED 5A, conducentes a una Licenciatura. Estos cursos generalmente duran 5 aos, con nfasis en la teora, y otorgan calificaciones y destrezas necesarias para proseguir estudios de investigacin ms avanzada. La mayora de estos programas son a tiempo completo, aunque los de tiempo parcial estn aumentando en cierta medida. Las universidades tambin ofrecen diplomas de postgrado (post-ttulos) que duran un ao, y grados de Maestra y especializaciones mdicas que duran ms tiempo. En algunas universidades hay tambin un pequeo grupo de programas ms tcnicos que son de Tipo B, ISCED 5B. La investigacin y el trabajo de postgrado estn concentrados casi exclusivamente en las universidades del CRUCH. Aunque la mayora de las universidades privadas tiende a concentrarse casi exclusivamente en la enseanza de pre-grado, hay algunas excepciones. Por ley, todas las universidades deben tener el estatus de instituciones sin fines de lucro. Los Institutos Profesionales (IPs) otorgan grados profesionales o tcnicos. Debido a que no pueden dar grados acadmicos, no pueden ofrecer programas conducentes a ttulos en las profesiones que requieren una licenciatura antes de obtener el grado profesional. Generalmente, los IPs ofrecen programas profesionales de cuatro aos a nivel 5A, pero tambin
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ofrecen una buena cantidad de programas 5B. Todos los IPs son privados, autofinanciados y pueden ser con o sin fines de lucro. Los Centros de Formacin Tcnica (CFTs) slo pueden ofrecer programas tcnicos (ISCED 5B), que normalmente requieren entre 2 y 2.5 aos de estudio. Son instituciones privadas y pueden ser con o sin fines de lucro. Universidades, IPs y CFTs pueden ser autnomos o no. Cuando una institucin se establece por primera vez, solicita permiso para funcionar al Consejo Superior de Educacin. El permiso se concede bajo ciertas condiciones. El Consejo supervisar a la nueva institucin y se har responsable de los grados que otorgue, durante un perodo no menor de seis aos y no mayor que once. Despus de eso, el Consejo determina si la institucin se ha desarrollado de acuerdo con los objetivos que ha declarado. Si es as, obtiene la autonoma. Si no, debe ser cerrada. En Octubre de 2007, haba:17

192 instituciones de enseanza superior, 61 de las cuales eran universidades, 44 IPs y 87 CFTs; 25 universidades del CRUCH y 36 Privadas: 32 de las universidades privadas eran autnomas; 29 IPs autnomos y 15 no autnomos; 21 CFTs autnomos y 66 no autnomos.

La poblacin estudiantil
En 1990 haba 245 000 estudiantes de pregrado en la educacin chilena; en noviembre de 2007, haba ms de 678 000.18 En este perodo relativamente corto, la educacin terciaria chilena ha cambiado de un sistema de elite a uno masivo. Tomando como base el grupo etario 18-24, las cifras brutas de cobertura aumentaron de 16.3% en 1992 a alrededor de 34% en 2006, segn estimaciones del MINEDUC.19 Segn otras estimaciones basadas en
17 18

Consejo Superior de Educacin Superior, INDICES 2008. Consejo Superior de Educacin Superior, INDICES 2008. NB Puede ser que estos datos no den una informacin completa del nmero de estudiantes porque 1 universidad, 11 de 44 IPs y 16 de 87 CFTs no entregaron sus cifras. Informe de Antecedentes.

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encuestas a familias, el nivel de cobertura fue 38% en 2003: no est claro si esta diferencia se debe a un sector escondido no declarado por las instituciones terciarias mismas o a un sesgo en las encuestas. Segn las cifras de la UNESCO,20 en Chile haba una tasa de admisin total de 24% a cursos 5B y de 44% a cursos 5A; parece haber acuerdo general en que para 2010, la cobertura total ser superior al 40%. La Figura 1.3 muestra cmo el crecimiento del nmero de estudiantes desde 1990 ha sido principalmente en las universidades privadas, cuyos estudiantes han aumentado ms de diez veces. La rapidez de crecimiento desde 1999, se debi ms a la proliferacin de sedes de universidades existentes que a la creacin de universidades nuevas. Las universidades del CRUCH han aumentado constantemente, ms que doblando el nmero de sus estudiantes. Los Institutos Profesionales (IPs) disminuyeron un poco hasta 1995, principalmente porque los IPs estatales se convirtieron en universidades, pero luego reanudaron su crecimiento. Slo los Centros de Formacin Tcnica (CFTs) vieron declinar el nmero de sus estudiantes aunque se han recuperado algo desde el 2005. La Tabla 1.1 muestra cmo se distribuan los alumnos entre tipos de instituciones y niveles de programas en noviembre de 2007: 68.8% asistan a universidades, 19.6% en IPs y 11.6% en CFTs. Las universidades tenan un 67.9% de la matrcula de pregrado y slo poco ms de la mitad de stos (50.3%) estaban matriculados en universidades privadas. De los estudiantes de programas 5A, 82.9% estaban en universidades y 17.1% en IPs. De los estudiantes de programas 5B, 11.6% estaban en universidades, 31.7% en IPs y 56.7% en CFTs. Los programas de postgrado son monopolio de las universidades; las universidades del CRUCH tienen un 62.6% de los estudiantes en estos programas, lo que incluye 89.2% de los alumnos de doctorado. Aunque no se muestran en la Tabla 1.1 y fueron entregados por la misma fuente,21 los porcentajes de los 216 772 estudiantes que ingresaron a programas de educacin terciaria en 2007 fueron los siguientes: 55% ingresaron a universidades, 26% a IPs y 18% a CFTs. Podra esperarse que los CFTs, y en menor grado los IPs, tuvieran un ms alto porcentaje en primer ao puesto que sus cursos son ms cortos, pero entre los que ingresan a las universidades, 56% lo hicieron a universidades privadas. Esto sugiere que el actual crecimiento no viene de las universidades estatales o
20

UNESCO, Indicadores Mundiales de Educacin, citado por el Profesor JJ Brunner en El sistema de Educacin Superior en Chile: un enfoque comparativo de economa poltica. Informe de Antecedentes.
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subvencionadas por el estado, sino de las universidades, IPS y CFTs del sector privado; y que el gobierno chileno necesitar confiar especialmente en estas instituciones para lograr su meta de 50% de participacin. En 2007, los estudiantes de pregrado Nivel 5B constituan el 21.05% de todos los estudiantes nivel 5. Esto significa que por cada estudiante de pregrado 5B, hay 4 en el nivel 5A. Sin embargo, la proporcin de la educacin terciaria es menos extrema que la de la poblacin adulta de Chile, donde por cada adulto educado 5B, hay 10 5.22 El Captulo 4, sobre la Relevancia, discutir hasta qu punto la oferta actual de educacin terciaria satisface las necesidades del pas. La Tabla 1.2 muestra la distribucin de los estudiantes de educacin superior entre reas de estudio en diferentes tipos de institucin En los ltimos aos la composicin de la poblacin estudiantil ha ido cambiando, con ms mujeres, estudiantes mayores y muchos que trabajan parte del tiempo. Las mujeres componan un 14.3% de los estudiantes de pregrado en 1990. Para 2007, sumaban ya un 49%,23 consistente en un 50% de la matrcula de los CFTs, 43% en los IPs y 51% en universidades (49% en las universidades del CRUCH). En ese ao, las mujeres formaron un 40.2% de la matrcula de pregrado y un 40.8% de los estudiantes comenzaron programas de doctorado. Es probable que haya ms mujeres que hombres estudiando pregrados en ciencias sociales (13% v 6%), educacin (20% v 10%) y salud (21% v 9%), y mucho menos probable que estudien tecnologa (7% v 38%). Segn un estudio del PNUD,24 en 1998, 22.6% de los estudiantes de educacin terciaria tenan 25 aos o ms, mientras que para 2003 el nmero haba aumentado a 28.4%. La participacin de los adultos haba crecido de 22.3% a 30.3%, especialmente en el sector no universitario; las universidades han visto un crecimiento de 22.7% a 24.6%. El mismo estudio encontr que muchos estudiantes mayores trabajan mientras estn estudiando. Como ya se ha dicho, el Gobierno espera alcanzar un 50% de participacin en la educacin superior para el 2012; el futuro crecimiento se producir, en parte, por las polticas nacionales para ampliar el acceso y en parte por cambios demogrficos.

22 23 24

Informe de Antecedentes. Consejo Superior de Educacin, INDICES 2008. 2006 estudio citado en el Informe de Antecedentes.

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Figura 1.3 Indices promediados de estudiantes de pregrado a nivel superior, por tipo de institucin (1990=100)
1200 1100

1000

900 800 700

600

500 400 300

200

100 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Centro de Formacin Tcnica Universidad Particular con Aporte

Instituto Profesional Universidad Privada

Universidad Estatal

Fuente: Basado en MINEDUC (2006).

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Tabla 1.1 Matrcula de estudiantes de educacin superior por tipo de institucin 2007 (miles)
5B Pregrado (Tcnico Nivel Superior) 5A Pregrado (Bachillerato, Licenciatura, Profesional, Prof. con Lic., Plan Comn o Ciclo Bsico)1 432 466 222 798 225 815 44 066 78 826 139 039
1

Maestras

Doctorados

Especializacin Mdica o Dental de Postgrado

Total

Universidades CRUCH Privadas IPs CFTs Total

16 147

13 872 7 538 6 334

2 353 2 099 254

1 993 1 759 34

466 831 234 194 232 637 133 078 78 826 678 735

89 012 521 478 13 872 2 353 1 993

Nota: Nmero de estudiantes de pregrado en cada tipo de programa: Bachillerato 4 533, Licenciatura 10 929, Profesional 32 859, Profesional con Licenciatura 372 684, Plan Comn o Ciclo Bsico 11 461 Fuente: Consejo Superior de Educacin, NDICES 2008.

Tabla 1.2 Matrcula en educacin superior por rea de estudio 2007 (miles)
Area de estudio Administracin y comercio Agricultura y pesca Arte y arquitectura Ciencias Ciencias sociales Leyes Educacin Humanidades Salud Tecnologa Total Universidades 49 103 26 893 30 370 14 802 52 479 32 851 79 936 9 234 70 590 82 355 446 613 % 11 6 7 3 12 7 18 2 16 18 100 IPs 22 292 3 305 16 637 272 10 201 7 382 14 825 1 116 10 878 46 170 133 078 % 17 2 13 0.2 8 6 11 1 8 35 100 CFTs 23 201 3 103 2 141 738 1 014 6 932 4 360 339 15 330 21 668 78 826 % 29 4 3 1 1 9 6 0.4 19 27 100 Total 94 596 33 301 49 148 15 812 63 694 47 165 99 121 10 689 96 798 150 193 660 517 % 14 5 7 2 10 7 15 2 15 23 100

Fuente: Consejo Superior de Educacin, NDICES 2008.

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42 VISIN GENERAL
La Figura 1.4 muestra la poblacin actual por niveles de edad de 5 aos.25 Los nmeros de los niveles ms jvenes (hasta los 10 aos) estn disminuyendo comparados con los inmediatamente superiores, pero los tres grupos ms grandes cubren las edades de 10 a 24 aos. Puede esperarse que stas aumenten la cantidad de estudiantes que desean ingresar a la educacin terciaria por muchos aos, as como puede hacerlo la tendencia en aumento para ingresar a una edad superior a los 25 aos. Las proyecciones demogrficas sugieren que el total de la poblacin de Chile crecer a 17.9m en 2015 y 19.1m en 2025. Sin embargo, el grupo etareo ms relevante para la educacin superior en Chile seguir siendo el de los 18 a 24 aos. Se espera que este grupo aumente en un 12.5% entre 2005 y 2015. Entretanto, la cohorte de egresados de educacin media de 18 aos de edad permanecer prcticamente estable. La Figura 1.5 ilustra estas proyecciones.

Admisin a la educacin superior: acceso y equidad


Debido a los niveles de desigualdad y diferencias notables de ingreso por nivel educacional en Chile, el acceso justo a la educacin superior es una aspiracin importante para grandes sectores de la poblacin. En 2006, uno de los factores causantes de las huelgas y protestas de estudiantes secundarios a nivel nacional fue la preocupacin de que el acceso no es justo. Como ya se dijo anteriormente, la calificacin bsica para ingresar a la educacin superior es la licencia de educacin media, pero, aunque sta es necesaria para todo tipo de instituciones, es suficiente slo para los CFTs y en algunos casos, para los IPs. Todas las universidades miembros del CRUCH exigen que los postulantes rindan la Prueba de Seleccin Universitaria o PSU, y se espera que reserven las matrculas para los que hayan obtenido por lo menos el puntaje mnimo, actualmente 450 puntos. Las universidades privadas, algunos IPs y unos pocos CFTs, tambin toman en cuenta los puntajes de la PSU para la matrcula. Adems, todos los programas de apoyo a los estudiantes, financiados por el gobierno (a excepcin de una beca especficamente para tcnicos de alto nivel) exigen un puntaje PSU mnimo, entre otras condiciones. Para los prstamos, el puntaje debe ser por lo menos 475; para las becas, excepto una, por lo menos 550.

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Informe de Antecedentes.
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Figura 1.4 Poblacin por sexo y grupo tario estimacin de 2006 (miles)
Mujeres Hombres

Fuente: INE (2006).

Figura 1.5 Poblacin sobre 18 y entre 18-24 aos, 1990-2015 (miles)


350 300 250 200 1.800 150 100 50 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 20 14

2.100 2.000 1.900

1.700 1.600 1.500

18
Fuente: CELADE (2000).

18-24

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Por lo tanto, prcticamente todos los jvenes que han egresado satisfactoriamente de la educacin media y piensan ingresar a la educacin superior, rinden la PSU. Para la admisin de marzo de 2008, la rindieron cerca de 217 000 estudiantes.26 Esto represent un aumento del 3% con respecto a 2007 que tuvo, a su vez, un incremento del 20% con respecto a 2006. La Universidad de Chile, en representacin del CRUCH, tiene una unidad, conocida como DEMRE (Departamento de Evaluacin, Medicin y Registro Educacional), que administra la PSU y sus resultados. Una vez que se conocen los resultados de la PSU, los estudiantes que han obtenido un puntaje mnimo pueden postular, a travs de esta unidad, al ingreso a las universidades del CRUCH. Pueden sealar varias alternativas, definiendo su orden de preferencia. En los ltimos dos aos, de acuerdo con las cifras de la unidad, todas las universidades del CRUCH han tenido ms postulantes a travs de este sistema multi-preferencial que el nmero de vacantes disponibles. La unidad asigna lugares segn el puntaje total. Como se explicar con mayores detalles en el Captulo 3, este sistema de admisin produce una distribucin desigual de las vacantes en educacin superior entre los grupos socioeconmicos. Los alumnos de escuelas municipalizadas y familias ms pobres tienen mucho menos posibilidades de aprobar la PSU que los de colegios privados y familias ms ricas. Si la aprueban, es menos probable que logren los puntajes ms altos que les permite tener acceso a los programas de apoyo financiero y a las mejores universidades. Otras causas de desigualdad incluyen el alto costo de estudiar en Chile (el promedio de los aranceles es el 30% del ingreso per cpita, tres veces ms alto que en los Estados Unidos, Australia o Japn) y las condiciones establecidas para los programas de apoyo a los estudiantes. El sistema de apoyo estudiantil con fondos pblicos, consiste en diferentes programas de prstamos y becas, que tambin sern descritos en el Captulo 3. Primero, aunque muchos de estos programas estn dirigidos especficamente a jvenes de las familias ms pobres, su dependencia de la PSU limita el nmero de aqullos a quienes pueden ayudar. En segundo lugar, la mayora de los programas parecen haber sido diseados pensando en las instituciones del CRUCH, y los estudiantes de universidades privadas, IPs y CFTs dos tercios de los estudiantes de la educacin superior estn mucho ms lejos de poder postular a ellos.

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216 881 segn cifras de la Universidad de Chile (que administra la PSU), entregadas al equipo revisor por la Universidad de La Serena.
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Currculos terciarios
En Chile, las universidades mismas disean los currculos y otorgan los grados, aunque las asociaciones profesionales tienen alguna influencia sobre el diseo de currculos y estndares de los ttulos otorgados y algunos aspectos son regulados por ley. Por ejemplo, la ley define una lista de profesiones exclusivamente universitarias, que slo pueden ser ejercidas por quines tienen un grado de licenciatura; y la ley indica que slo las universidades pueden otorgar este tipo de grado acadmico. Las desventajas de este sistema de licenciatura se discuten en el Captulo 5. En Chile, los programas conducentes a grados profesionales normalmente duran 5 aos, y ms en algunas asignaturas: un programa de ingeniera civil, por ejemplo, dura 6 aos. Algunos estudiantes pueden tener que repetir uno, dos, o ms aos. En una respetada universidad que visit el equipo revisor, el tiempo promedio para obtener un grado de ingeniera civil era de 8 aos, an cuando los estudiantes ingresaban con puntajes PSU muy altos. El MINEDUC y la mayora de quienes opinan al respecto, estn de acuerdo en que a pesar de los esfuerzos de la reforma reciente, los programas de estudio chilenos son an largos y sus currculos son demasiado rgidos.27 Hay mucho nfasis en la enseanza de conocimiento terico en la sala de clases y no lo suficiente en el desarrollo de la comprensin, destrezas prcticas y capacidad de estudio independiente. Los currculos universitarios no han sido suficientemente adaptados a medida que Chile cambia de una educacin superior de elite a una masiva. Las necesidades de la diversa masa estudiantil de hoy no han sido identificadas ni satisfechas efectivamente, y tampoco las exigencias de un mercado laboral global o el ritmo de cambio del mundo moderno. Una de las consecuencias es el alto nivel de desercin, que es especialmente alto entre los estudiantes de familias ms pobres que tienden a estar menos preparados para la universidad debido a las escuelas secundarias a las que asistieron. Tambin se nota en el sistema chileno, la falta de coordinacin entre cursos de una misma asignatura en diferentes tipos de institucin terciaria. Si, por ejemplo, un estudiante ha hecho un curso de ingeniera tcnica en un CFT y luego desea ingresar a la universidad para ser ingeniero profesional, puede ser que necesite empezar desde el principio: este era el caso de una universidad que visit el equipo, an para estudiantes que se haban graduado en el CFT de la propia universidad. Chile actualmente no tiene un
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Informe de Antecedentes.

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sistema general de vas para proseguir estudios entre calificaciones y niveles. Esta situacin tambin muy importante para el mercado laboral ser discutida con mayor detalle en el Captulo 4.

Educacin superior y mercado laboral


La Figura 1.6 muestra la composicin de la fuerza laboral por nivel de educacin. Puede verse que, entre 1990 y 2006, el porcentaje de la poblacin que tena slo educacin primaria disminuy considerablemente y la proporcin con educacin superior creci de 18% a 25%. Entre stos hubo un mayor crecimiento del porcentaje que tiene educacin universitaria.
Figura 1.6 Perfil educacional de la fuerza laboral y la poblacin adulta
50%

47% 41% 41%

40%

30%

28% 1990 2006

20% 15% 10% 7% 11%

10%

0% Primaria Secundaria Terciaria no universitaria Universitaria

Fuente: Clculo hecho por los autores del Informe de Antecedentes en base a las encuestas CASEN de 1990 y 2006.

Como estas tendencias no estn en desacuerdo con las tendencias de las matrculas en educacin superior, la Figura 1.6 no dice mucho por s sola
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acerca del impacto de la educacin terciaria en las perspectivas de empleo. Se ha temido que el aumento de graduados desde 1990 pudiera saturar el mercado laboral y reducir las tasas econmicas de retorno a la educacin superior: pero no hay signos de que esto est sucediendo, por lo menos hasta el 2003. La encuesta CASEN muestra un aumento sostenido en los retornos salariales de la educacin superior, y una reduccin para aqullos que slo tienen educacin secundaria. La Tabla 1.3 muestra tasas de retorno en trminos de un ao ms de educacin. Los retornos a la educacin superior que se muestran, han permanecido consistentemente alrededor del 20% al ao, excepto para el 2000, cuando fueron ms altos. Las cifras levemente ms bajas en 2003 y 2006 posiblemente pueden indicar que habr una baja en las tasas futuras.
Tabla 1.3 Retorno de un ao ms de educacin por tipo de educacin (%)
Bsica 2.9 7.8 3.6 4.2 9.7 3.2 3.6 7.7 7.0 10.2 9.5 Secundaria 9.1 10.8 9.9 9.1 12.9 11.3 7.0 11.4 11.0 7.8 6.8 Superior 20.6 25.6 22.1 20.7 27.9 21.4 21.0 28.1 29.3 19.8 19.4

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006

Fuente: Basado en Mizala & Romaguera (2004) para 1990-2000; www.futurolaboral.cl para 2003 y 2006.

La Tabla 1.3 no hace distincin entre quienes terminaron la etapa educacional y aqullos que no lo hicieron. Un estudio realizado por Sapelli encontr que los retornos de quienes obtuvieron un ttulo profesional estn en un rango de 40-50%. Segn la encuesta CASEN de 2003, la diferencia de ingreso entre los que completaron sus estudios y los que no lo hicieron, es de 26.2% para quienes estudiaron en CFTs, 10.2% para quienes estudiaron en IPs y 73.6% para quienes se graduaron en la universidad. Del mismo modo, un estudio hecho en 2002 por Meller y Rappoport sealaba que una persona que completaba sus estudios universitarios tena el doble de posibilidades de tener empleo que una que los comenz, pero no los termin. Estas excelentes tasas de retorno a la educacin terciaria son en gran parte el resultado de las grandes diferencias de ingreso econmico en Chile. Segn el clculo de los autores del Informe de Antecedentes, basado en la encuesta CASEN, quien haya completado la educacin universitaria obtiene

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un ingreso casi cuatro veces mayor al recibido por alguien cuya educacin concluy luego de completar la educacin secundaria. Tambin hay diferencias significativas entre quienes han completado la educacin terciaria. Un profesional educado en la universidad gana 65% ms que uno que estudi en un Instituto Profesional y ms que el doble que un tcnico especializado que estudi en un CFT. No hay fuentes de informacin a nivel nacional que muestren el xito que tienen los titulados universitarios para encontrar trabajo a los seis meses o un ao de haber completado sus estudios; pocas de las universidades visitadas por el equipo revisor pudieron entregar informacin amplia al respecto. Las Universidades generalmente indicaban que los departamentos haban estado recogiendo informacin, en forma individual, sobre el destino de los graduados, lo que se procesara de manera ms efectiva en el futuro especialmente ahora que esto es una condicin para la acreditacin. A pesar de la alta tasa de retorno descrita con anterioridad, se reconoce ampliamente que la educacin superior se enfrenta a algunos problemas del mercado laboral. El primero es la cantidad y calidad de profesionales y tcnicos. Un estudio28 sugiere que hay un 10% de dficit en el nmero necesario para el desarrollo econmico del pas. La Encuesta Nacional sobre Alfabetismo Adulto29 sugiere que en las reas examinadas, las destrezas de profesionales y tcnicos en Chile no son mayores que las de los jvenes que han completado la educacin secundaria en economas avanzadas. Sin embargo, es difcil comparar los niveles de destrezas y conocimiento de los graduados de educacin superior en Chile con las de los de otros pases, porque Chile no ha establecido un Centro de Informacin para el Reconocimiento Acadmico Nacional para poder emitir juicios con autoridad sobre las equivalencias de las calificaciones internacionales, trabajando con estos centros de otros pases. Un segundo problema es la baja participacin femenina en la fuerza laboral chilena. Como se inform en la Encuesta Econmica de Chile de la OCDE,30 durante el perodo 1990-2003 la participacin masculina permaneci relativamente estable alrededor de un 73%, cercano al promedio de la OCDE. La participacin femenina, a pesar del aumento de casi 10 puntos porcentuales durante este perodo, alcanz slo 42%, lo que es bajo para los estndares de la OCDE e incluso para los de Amrica Latina. El desempleo es tambin generalmente ms alto para las mujeres que para
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Meller and Rappoport (2004), citado en el Informe de Antecedentes. Citado en el Informe de Antecedentes. OCDE 2007.
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los hombres; la diferencia de gnero en la participacin laboral es an mayor cuando se toma en cuenta el trabajo a tiempo parcial; y la diferencia de gnero en los sueldos es considerable, an entre los individuos mejor educados. Sin embargo, la Encuesta Econmica de la OCDE tambin encontr que en Chile, la participacin parece depender de la educacin, y que la educacin universitaria trae altas tasas de retorno a las mujeres. La OCDE sugiere que estimulando la participacin de las mujeres en la fuerza laboral, se podra contribuir a elevar el potencial del crecimiento econmico en el largo plazo, reduciendo la pobreza y la desigualdad de los ingresos; y que estimulando el capital humano se podra reducir la diferencia de gnero en la oferta de trabajo y el empleo. Esto puede tomarse como una fuerte seal para que Chile estimule la participacin de las mujeres en la educacin terciaria. Un tercer problema es que algunas ocupaciones, como muestra la Figura 1.7, ya tienen un alto porcentaje de profesionales jvenes (graduados entre 25 y 34 aos de edad). Esto puede reducir las perspectivas de empleo de los futuros titulados en estos campos. Ha habido situaciones recientes de universidades chilenas que ofrecen cursos nuevos para capacitar estudiantes, con grados especializados que casi no tienen valor en el mercado.
Figura 1.7 Profesiones con mayor participacin de profesionales jvenes (25-34 aos)
0% Ingeniera en Computacin Psicologa Periodismo Ingeniera Forestal Diseo Ingeniera Industrial Sociologa Ingeniera en Electricidad Ingeniera Comercial Arquitectura 67% 66% 65% 64% 62% 61% 55% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

81% 79% 76%

Fuente: http://www.futurolaboral.cl citado en el Informe de Antecedentes.


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Ver Captulo 4 para una discusin ms completa de la educacin superior y el mercado laboral.

El rol regional de la educacin superior


Chile est dividido en 15 regiones administrativas. Cada una est gobernada por un Intendente, que es el representante del Presidente de la Repblica, un Consejo regional y una administracin de apoyo responsable ante el gobierno regional. Tambin hay Secretaras Ministeriales Regionales, organismos descentralizados de los Ministerios, pero stas estn subordinadas al Intendente. Hasta octubre de 2007 haba 13 regiones, 12 nombradas con un nmero romano y una Santiago y alrededores por su nombre, Regin Metropolitana, o las iniciales RM. Las regiones iban en secuencia de norte a sur, siendo la I la de ms al norte, con la Regin Metropolitana entre la V y la VI. En octubre de 2007, se formaron dos nuevas regiones. Las provincias de Arica y Parinacota, anteriormente el tercio superior de la I Regin, Tarapac, se convirti en la Regin XV, Arica-Parinacota; la provincia de Valdivia, anteriormente parte de la X Regin de Los Lagos, se convirti en la XIV Regin, de Los Ros. Con disculpas a las dos regiones nuevas, el resto de este informe se referir algunas veces a 13 regiones, porque mucha de la informacin y evidencia para el Informe, recogida por el equipo durante el trabajo en terreno, est basada en ellas. La poblacin de Chile est concentrada en las regiones centrales, que tienen el clima ms favorable. Las regiones ubicadas en los extremos norte y sur del pas (I, II, III, XI y XII), cuentan con ms del 60% del territorio pero slo 9.39% de la poblacin. Ms del 40% de la poblacin est concentrada en la Regin Metropolitana de Santiago (RM). Las siguientes regiones ms pobladas son la VIII (Bo Bo) con 12.3%, y la V (Valparaso) con 10.2%. Mientras las regiones II, III, XI y XII tienen menos de 5 habitantes por kilmetro cuadrado, la RM tiene 434, seguida por la V, con 104, la VIII con 54 y la VI, con 52. En la RM y la II regin (Antofagasta) ms del 96% de la poblacin habita en las ciudades; mientras que en las regiones VII (Maule), IX (Araucana) y X (Los Lagos) la cifra es menos de 70%, lo que implica que mucha gente vive en reas rurales. No ha habido una poltica nacional explcita para igualar las oportunidades de educacin superior entre las regiones, lo que en cualquier caso sera difcil dada su geografa y densidad de poblacin tan diferentes. Los gobiernos regionales, sin embargo, han estado deseosos de obtener igualdad de oportunidades para sus ciudadanos. Tambin han estimulado a
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las instituciones terciarias a desarrollar identidades regionales y ofrecer programas que fortalezcan la economa regional. A pesar de la falta de una poltica explcita, el crecimiento de las matrculas en educacin superior desde 1990 en adelante hizo mucho para extender la educacin terciaria hacia las regiones. Entre 1990 y 2006, la cobertura terciaria aument de 14% a 34%.31 La Tabla 1.4 muestra cmo estuvo distribuido este crecimiento entre las regiones. Todas mostraron un aumento, aunque algunas regiones hicieron bajar el promedio nacional, incluyendo la VI regin (OHiggins, inmediatamente al sur de Santiago) y la XI (Aysn). Estas slo haban logrado tasas de 7% y 9% respectivamente en 2006, aunque la XI regin tiene la tasa de crecimiento anual ms alta de todas las regiones. Las regiones con mayor cobertura en 2006 fueron la V (Valparaso), RM (Santiago), I (Tarapac), II (Antofagasta) y la VIII (Bo Bo). Slo estas regiones tuvieron una cobertura mayor que el promedio nacional. Las regiones diferan en la base institucional para su crecimiento. En la RM y la VIII regin, la mayor contribucin fue de parte de las universidades privadas, mientras que en las regiones I, II, III y XII el crecimiento fue liderado por las universidades del CRUCH. Como resultado, las regiones varan en el equilibrio entre diferentes tipos de institucin. Por ejemplo, en 2007,32 ms del 80% de las vacantes de ambas regiones nuevas eran de universidades, mientras que en Aysn, 61% de las plazas eran de CFTs. Sin embargo, todas las regiones se beneficiaron tanto de la proliferacin de instituciones privadas nuevas, especialmente entre 1990 y 2000, como de nuevas sedes de instituciones existentes, a partir de 2000. El nmero de sedes creci un 39% entre 2000 y 2006, aumentando la competencia entre las instituciones. Por ejemplo, el equipo visit en Arica, una universidad que haba instalado una sede en Iquique, y una universidad de Iquique que haba instalado una sede en Arica; ninguna de las dos se haba alegrado de la presencia de la otra en su ciudad y hubo considerable duplicacin en los programas que ofrecan. La expansin de las sedes tambin ha producido preocupacin acerca de la calidad. En ms de una ocasin una institucin no ha logrado la acreditacin porque no pudo demostrar que los estndares de aseguramiento de la calidad del campus principal se han extendido de la misma manera a las sedes. Un impulso importante para el crecimiento regional han sido los recursos de nuevos programas de financiamiento, especialmente el Fondo de
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Informe de Antecedentes. Consejo Superior de Educacin, INDICES 2008.

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Desarrollo Institucional o FDI y el Fondo Competitivo, FC, ambos ahora parte del Programa MECESUP. Del total de los fondos asignados al MECESUP, 68% fue para las universidades de las regiones.
Tabla 1.4 Evolucin y promedio de crecimiento anual (porcentaje) de la tasa de cobertura por regin, 1990-2006
Regin Tasa de cobertura 1990 16.35 16.78 7.64 10.40 17.87 3.28 5.54 14.18 9.13 9.89 1.10 9.75 18.57 14.36 Tasa de cobertura 1995 22.57 25.96 9.95 18.44 24.75 5.29 9.63 18.14 16.14 12.88 0.08 15.45 25.77 20.21 Tasa de cobertura 2000 25.10 33.74 12.78 23.13 34.17 5.16 13.94 24.74 21.30 17.39 3.62 23.79 33.26 26.92 Tasa de cobertura 2006 38.59 35.89 18.30 30.72 43.07 6.98 19.99 35.82 20.92 23.13 8.75 29.82 41.28 34.27 Diferencia en puntos % en cobertura 1990-2006 22.24 19.11 10.66 20.32 25.20 3.70 14.45 21.64 11.79 13.24 7.65 20.07 22.71 19.91 Tasa anual de crecimiento de cobertura, 1990-2006 5.51 4.87 5.61 7.00 5.65 4.83 8.35 5.96 5.32 5.45 13.84 7.24 5.12 5.59

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

Fuente: Basado en MINEDUC (2006) para las matrculas, CELADE (2000) e INE 2006 para la poblacin de 18-24 aos.

Otros programas que han proporcionado un apoyo valioso al desarrollo de la educacin superior en las regiones, incluyen:

El Programa Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de CONICYT, cuyos objetivos han sido apoyar la capacidad de investigacin a nivel regional y crear consorcios de investigacin regionales. El Programa Chile Califica, de Educacin y Capacitacin Permanente, que promueve la formacin de redes regionales de instituciones que se conectan con diferentes tipos de capacitacin tcnica para sectores productivos de prioridad en la regin.
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Financiamiento de la educacin superior


Las instituciones reciben fondos pblicos de las siguientes formas:

Aporte Fiscal Directo, AFD). Fondos disponibles slo para las universidades del CRUCH. La cantidad recibida depende del nmero de estudiantes y cursos de pregrado, personal docente con grados de Magister y Doctorados, proyectos de investigacin que compiten por fondos y publicaciones. El AFD favorece a las instituciones ms grandes, ms complejas y que realizan investigacin ms intensiva. Aporte Fiscal Indirecto, AFI. Este fondo recompensa a las instituciones que matriculan a los 27 500 estudiantes con puntajes ms altos en la PSU. Estos estudiantes estn divididos en 5 grupos de 5 500 cada uno; los aportes para los 5 500 mejores son 12 veces ms altos que para los que estn entre los lugares 22 000 y 27 500. El AFI se cre para promocionar la calidad estimulando la competencia para atraer a los mejores estudiantes. En la prctica, dirige los fondos pblicos hacia las instituciones que tienen una alta reputacin establecida, cuyos estudiantes vienen ms probablemente de las familias de ms altos ingresos. Las donaciones de fondos o mecanismos competitivos intentan mejorar la calidad de la formacin de pregrado, postgrado y tcnica, la investigacin y la administracin institucional. Estas incluyen el Fondo Competitivo ya mencionado, el Fondo de Innovacin Acadmica, FIAC, y los Convenios de Desempeo, CdD. Todos, en conjunto, estn apoyados por el Banco Mundial y el gobierno de Chile bajo el programa MECESUP.

La Figura 1.8 muestra cmo cambi el financiamiento de estas fuentes entre 1995 y 2007, considerando la inflacin. Se puede ver que el AFD creci en un 29%, de CLP 93.9 billones a CLP 120.7 billones, pero que el AFI efectivamente ha sido congelado. La asignacin de fondos competitivos ha aumentado en un 178%, de CLP 10.1 billones, para llegar a una cima de 37.4 billones en 2003, disminuyendo a 26.4 billones en 2006 debido al ciclo del proyecto FC. Fondos distintos a los fondos competitivos, tales como el Fondo de Desarrollo Institucional, han ido desapareciendo y han sido reemplazados por fondos competitivos. Las polticas pblicas han sido aumentar el gasto a travs de fondos competitivos y mantener estables las donaciones en bloque. En 1995, las donaciones en bloque representaban un 82% del total de los aportes pblicos
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a las instituciones de educacin superior mientras que en 2003, cuando el flujo del FC alcanz su punto ms alto, represent slo un 71%. Se espera que en el futuro los fondos competitivos aumenten a medida que el estado financia ms proyectos. Las instituciones terciarias tambin reciben subsidios pblicos indirectos por las garantas tributarias de las donaciones privadas. Hay una rebaja del 50% del impuesto sobre las donaciones para la compra de muebles, equipos, renovacin de infraestructura, perfeccionamiento acadmico y proyectos de investigacin.
Figura 1.8 Aportes fiscales a las instituciones de educacin superior
(CLP millones 2007)
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1995 1996 1997 AFD 1998 1999 AFI 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Otros 2007

Fondos competitivos cmcompetitivos

Fuente: MINEDUC, Compendio Estadstico de Educacin Superior para los aos 2006 y 2007 Presupuesto Oficial citado en el in Informe de Antecedentes.

El Captulo 8 analiza el financiamiento y los recursos en ms detalle. Las instituciones terciarias son tambin, naturalmente, financiadas por los aranceles pagados por los estudiantes. La Tabla 1.5 muestra el monto de los aranceles por tipo de institucin y cmo han aumentado entre 1995 y
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2005. Como se dijo anteriormente, los aranceles son en gran parte pagados por los estudiantes y sus familias (83.7% de todo el gasto en educacin superior en Chile.33) Hay, sin embargo, algunos fondos pblicos como becas (subvenciones) y prstamos garantizados por el estado. El gasto pblico en programas de becas creci un 321% entre 1995 y 2007. En el mismo perodo, el gasto en prstamos garantizados por el estado aument un 448%.
Tabla 1.5 Evolucin del promedio anual de aranceles por tipo de institucin de educacin superior (CLP 2007)
1995 2000 2005 Aumento 1995 2000 46.5% 31.0% 61.1% 30.7% Aumento 2000 2005 12.6% -3.7% 19.7% 13.3% Aumento 1995 2005 65.0% 26.2% 92.8% 48.1%

CFT IP CRUCH U U. Privadas

426 820 699 764 765 962 1 146 623

625 433 916 641 1 234 310 1 498 327

704 200 882 600 1 477 093 1 698 282

Fuente: MINEDUC, Divisin de Educacin Superior.

Hay muchos programas de becas diferentes, descritas ms ampliamente en el Captulo 3. En su mayora estn enfocados hacia los grupos de ingreso ms bajos (estudiantes en los dos quintiles de ingreso ms bajos). La mayor parte exige un nivel mnimo de desempeo acadmico, generalmente un puntaje PSU, y menos frecuentemente, un promedio de notas de educacin media. Algunos son slo para las universidades del CRUCH e instituciones privadas acreditadas; algunos estn disponibles slo para estudiantes de escuelas municipalizadas o privadas subvencionadas; y uno es especficamente para cursos de Tcnico Superior. Las becas de mantencin son automticas una vez que se otorgan las becas de matrculas. Estas consisten en bonos de alimentacin y dinero para subsistencia. Sin embargo, las becas slo cubren entre 63% y 70% del costo real de los aranceles; para el resto, los alumnos deben pedir prstamos. Hay dos programas de prstamos garantizados por el estado, uno de los cuales es slo para estudiantes de las universidades del CRUCH; ambos exigen un puntaje mnimo en la PSU; y un programa nuevo por medio del cual los estudiantes
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OCDE Education at a Glance, 2007.

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pueden obtener prstamos de bancos privados. En el Captulo 3 se encuentra la informacin sobre estos prstamos.

Personal de las instituciones de educacin superior


En Chile, los miembros del personal acadmico no son funcionarios pblicos, aunque el personal no acadmico s lo es. No hay una estructura acadmica estndar, ni trminos y condiciones acordados a nivel nacional. Las condiciones para contratar, promover y recompensar el desempeo del personal acadmico dependen completamente de los estatutos propios y los reglamentos internos de las instituciones de educacin superior. No es fcil despedir a un miembro del personal acadmico y puede ser muy caro hacerlo, pero especialmente debido a la fuerte influencia de las asociaciones representativas. Hay dos tipos de personal acadmico en las universidades: personal acadmico de planta, normalmente contratado por concurso y empleado en forma permanente y con jornada completa, de entre los cuales se escoge a los profesores ms conocidos y de mayor prestigio para asumir responsabilidades administrativas, participar en comits universitarios y que pueden llegar a los ms altos niveles de la jerarqua acadmica; y, el personal a contrata, acadmicos que no tienen la propiedad de sus cargos y que no tienen derecho a ser elegidos para esos privilegios. Para el personal de planta, la promocin generalmente depende de su experiencia, la evaluacin de los estudiantes y su produccin de publicaciones. Una prctica comn es contratar personal por horas, casi exclusivamente para la enseanza. Este tipo de trabajo puede ser atractivo para acadmicos de otras universidades como una manera de aumentar sus ingresos o para gente de fuera del mundo acadmico. Se ha abierto un mercado amplio para los profesionales y acadmicos jvenes de algunas universidades como resultado de la apertura de programas especiales. Estos programas tienden a ser ms cortos que los regulares, funcionan en forma vespertina y atraen a un amplio pblico de entre los trabajadores jvenes que buscan mejorar sus antecedentes educacionales o gente con ttulos profesionales buscando subir de categora. Las universidades privadas a menudo tienen una proporcin menor de personal acadmico de planta que sus contrapartes del CRUCH, como lo muestra la Tabla 1.6. Esto est asociado a la concentracin de las universidades privadas en la enseanza ms que en la investigacin en la mayora de los casos. Especialmente en CFTs e IPs, el personal docente contratado puede tener que competir cada ao por un nmero suficiente de horas para recibir un sueldo adecuado.
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Tabla 1.6 Nmero de docentes y de jornadas completas equivalentes (JCE) por grado acadmico
PhD Universidades del CRUCH Universidades Privadas Acreditadas que participan en el programa de crdito universitario CAE No JCE No JCE 3 656 3 085 1 280 507 MA 4 676 3 272 3 026 937 Grado acadmico Otros Total 13 632 5 729 7 300 1 692 21 964 12 086 11 606 3 136 %PhD 16.6 25.5 11.0 16.2 %PhD+MA 37.9 52.6 37.1 46.1

Fuente: Informe de Antecedentes.

Como muestra la tabla, las universidades del CRUCH tienen una proporcin ms alta de profesores con doctorados; aunque ambos tipos de instituciones muestran una mejora cuando se considera las JCEs. De los acadmicos con jornada completa en las universidades del CRUCH, 37% tienen un doctorado. El nmero de Doctorados en la fuerza laboral acadmica en Chile es generalmente considerado demasiado bajo. Las polticas nacionales para mejorar la calidad del personal acadmico se han concentrado en subir este indicador, el que tiene una estrecha relacin con la investigacin y el desarrollo. La meta es que para el 2015, la mitad de los acadmicos a jornada completa tengan doctorados, para lo que se necesita que el nmero graduado en los programas nacionales aumente a 600 doctorados por ao. El gobierno tambin tiene como objetivo mandar a algunos 3 000 chilenos por ao al extranjero para que sigan estudios de postgrado. El equipo revisor not una gran cantidad de preocupaciones relacionadas con el personal acadmico y la capacitacin. Primero, la fuerza laboral acadmica est envejeciendo. La edad promedio de los acadmicos se estima alrededor de los 54 aos. Para algunas universidades del CRUCH, casi la mitad del personal acadmico llegar a la edad de jubilarse en los prximos 5 o 6 aos y no hay suficientes talentos nuevos listos para reemplazarlos. Segundo, muchos profesores que han llegado a la edad de jubilarse y cuyas instituciones preferiran que se retiraran, rehsan hacerlo, principalmente porque las pensiones son bajas y no hay un programa de jubilacin anticipada. Esto limita las oportunidades de trabajo y oportunidades de promocin a los acadmicos jvenes. El problema es especialmente agudo en las universidades del estado, donde generalmente se

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reconoce que es impracticable hacer que los acadmicos jubilen contra su voluntad. Tercero, la amplia gama de estudiantes que ya est en la educacin superior y la meta de atender al 50% de la cohorte para el 2012, presenta nuevos desafos para el personal acadmico en Chile. Para satisfacer las necesidades de estos estudiantes, los acadmicos necesitarn una mejor formacin inicial y un desarrollo profesional continuo en mtodos y enfoques pedaggicos nuevos, y ms imaginativos.

Aseguramiento de la calidad
El Sistema Nacional para el Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior en Chile est basado en la Ley 20.129 de 2006. Las instituciones principales del sistema son la Comisin Nacional de Acreditacin (CNA), MINEDUC, el Consejo Superior de Educacin (CSE) y las agencias de acreditacin. El CSE y el CNA son instituciones pblicas autnomas con sus propios recursos. Las agencias de acreditacin pueden ser privadas, nacionales o internacionales y deben estar autorizadas por el CNA para poder acreditar. La Ley establece un Comit Coordinador para resguardar la integridad del sistema supervisando las actividades de los diferentes tipos de organismos. El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad tiene cuatro funciones:

Licenciamiento de nuevas instituciones de educacin superior, realizada por el CSE (excepto los CFTs, por ahora; la responsabilidad de la autorizacin de los CFTs ser transferida al CSE del MINEDUC en noviembre de ); Acreditacin institucional, bajo la supervisin del CNA; Acreditacin de grados o programas, realizada por agencias de acreditacin autorizadas. La CNA acredita programas para los cuales no hay una agencia autorizada; Informacin acerca de las instituciones, lo que ofrecen y su calidad bajo el auspicio del Ministerio de Educacin (Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior SIES).

El proceso de licenciamiento es obligatorio para todas las nuevas instituciones de educacin superior. Cuando se considera si una nueva institucin debera ser autorizada para funcionar, el CSE lo hace por medio de Comisiones de Evaluacin por Pares, entrevistas con estudiantes, y auditoras, evaluaciones y visitas especiales. El CSE evala especialmente
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planes de negocio, propuestas de programas de estudio y si la institucin tiene o tendr recursos suficientes para desarrollar sus planes y programas. Una vez que la institucin ha sido aprobada, el CSE supervisa su funcionamiento por medio de comisiones de evaluacin de pares, exmenes a los estudiantes, auditoras, evaluaciones y visitas especiales. Despus de que ha funcionado con licencia por lo menos seis aos, el CSE considera si se ha desarrollado lo suficiente como para concederle la completa autonoma. Si el Consejo decide que no, la licencia ser extendida por otros cinco aos. Despus de esto, las opciones del CSE son conceder la autonoma a la institucin o cerrarla. Cuando ya tiene autonoma, la institucin puede crear nuevos programas y establecer nuevas sedes. Tambin puede postular a la CNA para obtener la acreditacin institucional, y para que sus programas sean acreditados por agencias de acreditacin especializadas. La acreditacin slo est disponible para las instituciones autnomas. La CNA usa procesos de revisin por pares, desarrollados por su precedente, la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, o CNAP, que promova la acreditacin de manera totalmente voluntaria. La acreditacin institucional debe concentrarse en la administracin institucional y la enseanza y aprendizaje de pregrado. Adems, las instituciones pueden escoger ser acreditadas en reas relacionadas con su orientacin, como por ejemplo, la enseanza de postgrado, la investigacin, los vnculos con el medio o la educacin continua. La acreditacin es muy importante para las instituciones, tanto para fines de publicidad como para su reputacin y porque los estudiantes pueden entonces tener acceso a becas o planes de prstamos subsidiados por el estado. La acreditacin de los programas puede ser para cursos tcnicos, profesionales, de pregrado, Maestras o Doctorados. Esta acreditacin certifica la calidad de los cursos y grados, tomando en cuenta los objetivos y los estndares nacionales e internacionales para la profesin o disciplina en que se ofrecen. Medicina y educacin son las nicas dos reas en que los programas deben ser acreditados. Si no lo son, las instituciones pierden todos los fondos pblicos asociados al programa. El Ministerio de Salud est tratando de evitar que los graduados de programas no acreditados trabajen en el sector pblico. El Ministerio de Educacin ha propuesto una reforma legal que permitira cerrar programas que son incapaces de obtener la acreditacin. La acreditacin de programas de pregrado puede otorgarse por un mximo de siete aos o un mnimo de dos. Los de postgrado pueden ser acreditados por hasta diez aos. La duracin de la acreditacin se entiende
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(y con razn) como una indicacin de que la instancia acreditadora considera que la institucin es de una cierta calidad. Una institucin se considera buena si tiene un alto porcentaje de programas acreditados. El sistema de aseguramiento de la calidad en Chile no se aplica a la calidad o efectividad de los proyectos de investigacin. El Captulo 6 trata el tema de la calidad y el aseguramiento de la calidad.

Gobernabilidad
Dentro de la educacin terciaria, hay tres claros modelos de gobernabilidad, uno que se aplica a las universidades estatales, otro a las universidades privadas que pertenecen al CRUCH y el tercero, a las universidades privadas, IPs y CFTs. Los tres modelos estn descritos en mayor detalle en el captulo sobre Gobernabilidad. Dentro de los estatutos estndar usados por la mayora de las universidades estatales, la ms alta instancia es la Junta Directiva, compuesta por un igual nmero de representantes del gobierno, nombrados por el Presidente de la Repblica, y miembros externos, nombrados por el Consejo Acadmico. La Junta, a peticin del Rector, establece las polticas de desarrollo de la universidad, aprueba prstamos y la adquisicin, impuestos o venta de propiedades, establece la escala de remuneraciones del personal acadmico, aprueba los funcionarios de la universidad y las calificaciones y grados ofrecidos por la institucin, as como los planes de estudios que conducen a ellos. El Consejo Acadmico (que en la Universidad de Chile se llama Consejo Universitario), est compuesto por el Rector, el Vicerrector Acadmico, Decanos y otros directores o profesores designados. A excepcin de la Universidad de Chile, donde el Consejo Universitario asume las funciones de la Junta, en las universidades estatales el Consejo Acadmico es slo consultivo. Los Rectores son elegidos por voto directo del personal acadmico; permanecen en el cargo por cuatro aos y, en teora, pueden ser re-elegidos. Los Decanos son designados por la Junta a sugerencia del Rector y los Directores de Departamento son designados directamente por el Rector. En la prctica, los Decanos y Directores de Departamento son elegidos por el personal acadmico; los Consejos de Facultad y el Consejo Acadmico, estn compuestos por miembros elegidos por sus pares. Los estudiantes y personal administrativo no participan del gobierno de la institucin en 13 de las 16 universidades estatales; las excepciones son la Universidad de Chile, la Universidad Tecnolgica Metropolitana y la
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Universidad de Los Lagos, que han incorporado estudiantes y personal en sus cuerpos colegiados. Las tres universidades laicas no estatales del CRUCH han seguido en general el modelo similar al de las universidades estatales. De las seis universidades catlicas, algunas encuentran candidatos para Rector a travs de comits de bsqueda ms bien que por medio de elecciones. Su organizacin tambin concede un rol en la designacin del Rector al obispo correspondiente y, para las dos universidades Pontificias, la decisin final es de la comisin correspondiente en el Vaticano. Los Rectores de universidades privadas son designados por Consejos corporativos que representan a los dueos o miembros de la corporacin. El Rector designa a los Decanos, generalmente con la aprobacin del Consejo, pero sin consultar a los profesores. Los cuerpos colegiados son escasos y funcionan principalmente para asesorar al Rector o el Decano. Los Decanos con experiencia y prestigio especial suelen tener alguna influencia informal en las polticas y decisiones institucionales. Los Institutos Profesionales y CFTs son manejados principalmente por las autoridades ms antiguas de las instituciones, nombradas por los dueos o por el Consejo de Directores. Los cuerpos colegiados no existen, ni hay estudiantes involucrados en las decisiones sobre el desarrollo institucional.

Internacionalizacin
La internacionalizacin tiene una larga historia en Chile. Desde la dcada de 1950, algunas de las universidades ms antiguas han desarrollado programas de intercambio internacional, firmando acuerdos con instituciones en otros pases y permitiendo que los acadmicos realicen estudios de postgrado en los Estados Unidos de Norteamrica y Europa. Las reformas al comienzo de la dcada de 1980, dieron un mayor impulso a la internacionalizacin; el modelo de mercado produjo una gran competencia entre las instituciones de educacin terciaria lo que a su vez las llev a buscar una mayor diferenciacin entre ellas. Ms recientemente, el impacto global de la informacin y las comunicaciones tecnolgicas ha hecho que la sociedad chilena valore ms la conexin con el mundo, y que las instituciones de educacin superior respondan a las crecientes demandas de calificaciones de prestigio internacional. El entusiasmo de los alumnos por grados y ttulos extranjeros ha llevado a ms instituciones de educacin terciaria a establecer acuerdos con instituciones extranjeras y ofrecer a sus estudiantes un grado otorgado en conjunto o doble o cursos impartidos en conjunto. Algunas instituciones ofrecen programas que pueden realizarse en Chile o en el extranjero.
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La creciente internacionalizacin se refleja en la creacin de oficinas dedicadas a las relaciones internacionales; en 2003, alrededor del 80% de las universidades del CRUCH tenan algn tipo de organizacin formal dentro de la institucin. Una de las principales actividades de las oficinas de asuntos estudiantiles es el intercambio acadmico. En 2001, las universidades recibieron 3 477 estudiantes extranjeros, una quinta parte de los cuales eran de los Estados Unidos.34 La Agencia de Cooperacin Internacional del gobierno ha tenido un rol importante ayudando a estudiantes chilenos a estudiar en el extranjero, proporcionando informacin y acceso a becas; mientras que CONICYT ha ayudado a los investigadores a ubicarse internacionalmente y a los centros o institutos de investigacin, encontrar socios internacionales. Unas pocas instituciones de educacin terciaria chilena han instalado sedes en el extranjero, tales como el campus de la Universidad Tcnica Federico Santa Mara en Ecuador. Muchas instituciones extranjeras ofrecen y promueven sus programas en Chile, ya sea instalndose como entidades sin fines de lucro y postulando a ser reconocidas como nuevas universidades privadas o comprando universidades existentes. Y con el apoyo del MECESUP, las universidades chilenas participan en el Proyecto Alfa para Latinoamrica (el proyecto Tuning), para intercambiar informacin y mejorar la calidad, efectividad y transparencia. A pesar de toda esta actividad, quedan algunos problemas que inhiben la movilidad internacional de estudiantes y acadmicos. Chile no tiene todava un sistema de transferencia de crditos, claro y comprensible, que se aplique a todas las instituciones de educacin terciaria. Ni es parte de la red internacional de Centros de Informacin del Reconocimiento Acadmico Nacional, a travs de los cuales las instituciones de educacin terciaria y los empleadores en un pas pueden establecer cmo se comparan las calificaciones obtenidas y los estudios realizados en otro pas o se asimilan a las propias, con el propsito de ingresar a la educacin superior, continuar en ella o encontrar empleo profesional. La internacionalizacin se discute en mayor detalle en el Captulo 4.

Investigacin y desarrollo
De los tres tipos de instituciones terciarias en Chile, slo las universidades pueden otorgar postgrados, por lo tanto, son principalmente las universidades las que se dedican a la investigacin y el desarrollo. Los dos mayores fondos competitivos para la investigacin y el desarrollo son el
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Informe de Antecedentes y Ramrez, 2004.


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Fondo para el Desarrollo de la Investigacin Cientfica y Tecnolgica, FONDECYT, para desarrollo bsico, y el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, FONDEF, para I&D tecnolgico. Entre el 2000 y el 2004 las universidades recibieron un 100% de aportes de FONDECYT y 99.6% de FONDEF. Las universidades forman un amplio espectro, desde aqullas para quienes la investigacin representa una parte importante de su actividad y presupuesto, hasta las que se concentran en la enseanza y hacen poco o nada de investigacin. Las cuatro grandes universidades que hacen investigacin son las Universidad de Chile, la Universidad Catlica de Chile, la Universidad de Concepcin y la Universidad de Santiago. Entre ellas, reciben dos tercios de los aportes otorgados por FONDECYT y FONDEF. Del total de fondos otorgados por FONDECYT a las universidades, la Universidad de Chile recibi 36.7%, la Universidad Catlica de Chile, 21.7% y la Universidad de Concepcin, 10.6%. Otro 27.75% fue para las otras universidades del CRUCH, completando para stas un 96.75% en total, aunque tres recibieron menos de 0.1%. Slo 3.25% fue para las universidades privadas, pero algunas de ellas estuvieron mejor que algunas universidades del CRUCH. Los aportes de FONDEF en el mismo perodo estuvieron igualmente concentrados en las universidades del CRUCH, quienes ganaron un 97.8% de los fondos seis de ellas recibieron 65% de los fondos. Los fondos competitivos como FONDECYT y FONDEF, aunque son una fuente importante de financiamiento para la I&D bsica y aplicada, no son los nicos. Hay fondos privados, los fondos de las propias universidades y fondos competitivos disponibles. Extraordinariamente, no hay informacin sobre cmo se distribuyen los gastos, los ingresos o el tiempo del personal acadmico en cada universidad. No hay obligacin an en las universidades estatales de proporcionar esta informacin al MINEDUC o hacerla pblica. Sin embargo, del financiamiento base pagado a las universidades del CRUCH, Aporte Fiscal Directo, se estima que, en promedio, las universidades gastan un 58.6% en I&D. En la Tabla 1.7 se muestra el gasto colectivo en I&D en Chile en 19972004. El crecimiento tuvo un promedio de 18.6% anual, pero el gasto en I&D no logr alcanzar la meta nacional de 1% del PIB.

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Tabla 1.7 Evolucin del gasto de investigacin y desarrollo 1997-2004
1997 CLP Miles de millones % del PIB 170.8 0.49 1998 182.6 0.50 1999 188.7 0.51 2000 213.2 0.53 2001 228.7 0.53 2002 315.5 0.68 2003 341.2 0.67 2004 392.9 0.68

Fuente: Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y tecnologa RICYT (www.ricyt.org) 2008.

La Tabla 1.8 muestra cmo han contribuido los diferentes actores al gasto total de Chile en I&D. En el Captulo 7 se analiza con mayor detalle el gasto y los aportes de los diferentes sectores.
Tabla 1.8 Aportes y participacin por agentes de financiamiento de investigacin y desarrollo 1997-2004
Agentes Gobierno Firmas Educacin Superior CLP Miles de Millones % CLP Miles de Millones % CLP Miles de Millones % 1997 117.9 69.0 27.3 16.0 0.0 0.0 14.7 8.6 10.9 6.4 170.8 100 1998 131.8 72.2 29.6 16.2 0.0 0.0 11.3 6.2 9.9 5.4 182.6 100 1999 137.5 72.9 32.3 17.1 0.0 0.0 8.9 4.7 10.0 5.3 188.7 100 2000 149.9 70.3 49.1 23.0 0.0 0.0 4.1 1.9 10.1 4.7 213.2 100 2001 157.5 68.9 57.0 24.9 0.0 0.0 4.8 2.1 9.4 4.1 228.7 100 2002 172.4 54.6 104.9 33.2 1.4 0.4 1.0 0.3 35.8 11.4 315.5 100 2003 147.6 43.2 148.5 43.5 2.8 0.8 1.4 0.4 40.9 12.0 341.2 100 2004 175.0 44.5 179.4 45.7 3.1 0.8 1.3 0.3 34.1 8.7 392.9

CLP Miles de Millones Fundaciones sin lucro % Extranjeros Total CLP Miles de Millones % CLP Miles de Millones %

100

Fuente: RICYT 2008.

Los fondos del estado para I&D no se entregaron slo a las universidades sino tambin a 14 institutos y servicios del estado. Los aportes pblicos competitivos crecieron ms del 80% entre 1995 y 2004. Este aumento refleja la poltica de mayor transparencia del gobierno y la asignacin de fondos ms competitiva para I&D, con mayor discrecin para definir los tipos y reas de investigacin. Los fondos para el desarrollo de recursos humanos fueron los que ms aumentaron (en 119%), y los que aumentaron menos, los fondos para investigacin bsica (53.8%). Nuevamente, esto fue consistente con la poltica de gobierno de concentrarse en fortalecer la investigacin aplicada, el desarrollo
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experimental y tecnolgico y la innovacin, as como la capacidad de formar recursos humanos. Los gobiernos chilenos recientes tambin han apoyado la ciencia, la tecnologa y la innovacin con programas para promover la colaboracin entre investigadores y empresas altamente calificadas, como se describe en el Captulo 7.

Recomendaciones anteriores de la OCDE sobre la educacin superior


El informe de 2004 de la OCDE, sobre Polticas Nacionales para la Educacin en Chile, se preocup principalmente de la educacin de primer y segundo nivel, pero hizo un nmero de recomendaciones generales y especficas sobre la educacin terciaria, que se resumen a continuacin:

Chile debera revisar la divisin tradicional entre universidades del CRUCH y otras universidades, que afecta la manera en que se distribuyen las subvenciones pblicas y los prstamos a los estudiantes; es importante cambiar a un sistema que relacione ms las subvenciones pblicas a la igualdad y los resultados. Al expandir los programas de becas y prstamos a los estudiantes, el enfoque debera estar en proporcionar ms y mejores oportunidades de educacin a los estudiantes de sectores socioeconmicos ms bajos. Valdra la pena revisar y modificar la actual secuencia de cursos hacia un modelo como el de Bolonia, con un grado inicial de tres o cuatro aos para todos los estudiantes, seguido de uno o dos aos para una Maestra y que continuara, eventualmente, con estudios de doctorado y especializaciones. Esto hara posible mejorar la educacin tcnica post secundaria, permitira vas de educacin diversificadas y sera ms eficiente, reduciendo los excesivos requisitos acadmicos. Tambin sera ms compatible con las tendencias internacionales y facilitara los intercambios acadmicos y profesionales. En lugar de restringir los prstamos a alumnos de universidades tradicionales, se debera aplicar los mismos criterios de prstamos sin importar en qu institucin se matriculara el alumno, basndose en tests que midieran los recursos y un mnimo de logros acadmicos. No es deseable variar los prstamos de acuerdo con el valor de los aranceles de cada universidad; esto da a las instituciones un

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incentivo para aumentarlos. Se debera reconsiderar las tasas de inters, los topes mensuales y el mximo de duracin de los pagos e introducir un mecanismo de retorno ms eficiente y coordinado. Se propone un descuento automtico de las remuneraciones como parte del sistema de impuesto a la renta.

Chile debera desarrollar sistemas de certificacin basados en competencias en reas como la educacin y la salud; ya no debera ser suficiente obtener un grado universitario. Chile necesita un sistema mucho mejor de informacin al pblico y a los potenciales alumnos, sobre costos, matrculas, caractersticas de los estudiantes, recursos, instituciones, programas de los cursos, carreras abiertas a los graduados y su destino futuro. Chile podra hacer ms para fortalecer la educacin de postgrado y adaptarla a las necesidades del pas. La matrcula y la graduacin universitarias deberan seguir expandindose, pero Chile debe tratar de mantener la calidad como parte de esta expansin. Se necesitan formas blandas de regulacin e incentivos para estimular a las instituciones autnomas a participar totalmente en el control de calidad. Todos los tipos de instituciones terciarias, si estn acreditadas, deberan tener acceso prioritario a fondos para prstamos a los estudiantes. Los alumnos razonablemente bien calificados, de sectores de ingresos bajos y medios, que podran tener xito en la universidad, no deberan tener su acceso restringido por barreras financieras. El Ministerio debera hacer una investigacin sistemtica para determinar el tamao de este problema. Los institutos de capacitacin tcnica deberan ser subidos de categora para acoger a un mayor nmero de jvenes. El Ministerio debera dejar de lado la lista oficial de las profesiones con ttulos exclusivos universitarios, que son monopolio de las universidades y se debera ofrecer cursos ms cortos de pregrado para estas profesiones, seguidos de programas de Maestra.

Estas recomendaciones fueron bien recibidas y ya se ha empezado a actuar en cierto nmero de reas; continan siendo relevantes y se incorporarn al resto de este informe.

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Referencias
Ministry of Education of Chile (2007), OCDE Thematic Review of Tertiary Education: Country Background Report for Chile, Santiago. http://dx.doi.org/10.1787/478236220760, tambin disponible en www.oecd.org/edu/tertiary/review OCDE (2007), Economic Surveys: Chile. Paris: OCDE. OCDE (2007), Education at a Glance. Paris: OCDE.

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LOGROS Y PROBLEMAS PENDIENTES 69

Captulo 2. Logros y Problemas Pendientes

Este captulo analiza los considerables logros recientes de Chile en el crecimiento, desarrollo y mejora del sistema de educacin superior. Luego indica un nmero de problemas que el Gobierno de Chile debe solucionar si desea alcanzar su objetivo de dar igualdad de oportunidades a los jvenes y tener un sistema de educacin de alta calidad, eficiente y relevante. Estos problemas se discuten desde la perspectiva de los diferentes actores interesados e incluyen: las deficiencias en la educacin secundaria, que prepara a muchos alumnos en forma deficiente para la educacin superior; un sistema terciario segmentado, caro, con cursos universitarios excesivamente largos y una alta tasa de desercin, y procesos de admisin que perpetan las desigualdades de la sociedad chilena; apoyo financiero inadecuado a los estudiantes, especialmente a los de ingresos ms bajos o que optan por la educacin tcnica; falta de vas y oportunidades para progresar de instituciones de educacin tcnica superior a las universidades; poca orientacin con respecto a los estudios y metodologas anticuadas con falta de nfasis en las necesidades econmicas y las expectativas de los empleadores; adems de insuficiente informacin, responsabilidad y transparencia. El equipo revisor considera la importancia de mejorar an ms el sistema de aseguramiento de la calidad, de enfocar mejor los esfuerzos en investigacin y desarrollar una visin compartida y una planificacin estratgica a nivel nacional.

Introduccin
Este captulo analiza y elogia el progreso que ha logrado Chile para alcanzar un sistema educacional terciario diverso y competitivo con respecto a los pases del OCDE. Identifica los temas que no han sido resueltos o que han surgido como efecto del rpido crecimiento y diversificacin del sistema. Estos temas y cmo se deberan enfrentar sern discutidos en profundidad en los captulos posteriores.

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70 LOGROS Y PROBLEMAS PENDIENTES

Crecimiento espectacular por medio de la diversificacin institucional y de financiamiento compartido


Educacin Superior de Calidad, Educacin de Excelencia, Un Futuro Profesional Garantizado y Tu Futuro: Nuestro Trabajo y Nuestro Sueo son algunos de los anuncios de las distintas universidades en todo Chile para atraer a los estudiantes, lo que refleja el rpido aumento del mercado de la educacin superior y la gran competencia entre los proveedores. Chile ciertamente ha experimentado un aumento espectacular de matrculas en los ltimos aos, desde slo 7% del grupo 18-24 en los aos 70 a cerca de 40% actualmente. Esta impresionante expansin se debe en gran parte al considerable desarrollo de la educacin terciaria privada y a la introduccin de financiamiento compartido en todo el sistema.

Implementacin de audaces reformas


Varias reformas importantes han contribuido y facilitado este rpido crecimiento cuantitativo. Se ha permitido operar a las instituciones de educacin terciaria con bastante autonoma. El Gobierno de Chile ha desarrollado un mecanismo mixto de oferta y demanda, incluyendo un sistema de subsidios (Aporte Fiscal Indirecto), para promover la calidad de las instituciones, mediante la provisin de fondos recurrentes ms una serie de mecanismos destinados a ayudar a los estudiantes (becas y prstamos) a fin de estimular la participacin de estudiantes de buen rendimiento pero de bajos ingresos. La contribucin directa del presupuesto (Aporte Fiscal Directo) a las universidades del CRUCH ha comenzado a incluir algunos elementos relacionados con el rendimiento. Asimismo, se ha aumentado el financiamiento para realizar investigaciones con una base competitiva para estimular la innovacin acadmica. El proceso de acreditacin ha tenido cierto xito en fomentar estndares acadmicos e institucionales mnimos y en proteger a los estudiantes de programas de baja calidad.

Inconsistencias ineficiencias y distorsiones


Sin embargo, y precisamente debido a estos logros y a las extensas reformas que los han sustentado, el peso del pasado ha comenzado a dejar en evidencia una cantidad de inconsistencias que producen serias ineficiencias y distorsiones en el sistema. Si el gobierno quiere lograr sus objetivos de igualdad, calidad, relevancia y eficiente uso de los recursos y si el sistema educacional terciario quiere darle al pas la posibilidad de competir en una economa global del conocimiento, es necesario enfrentar varios temas

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fundamentales. El resto de este captulo los presenta desde la perspectiva de los principales interesados en la educacin terciaria.

La perspectiva de los estudiantes


Un objetivo clave es asegurar igualdad de oportunidades de acceso y de xito. Sin embargo, el sistema de educacin terciario est tan segmentado y el xito de las pruebas de admisin, tan ligado a las caractersticas socioeconmicas, que los estudiantes tienen muy diferentes oportunidades acadmicas y de realizar una carrera, dependiendo de su educacin secundaria, del nivel de ingresos de sus familias, del gnero y de la ubicacin geogrfica. La falta de articulacin y de vas de continuidad entre centros de formacin tcnica (CFTs), institutos profesionales (IPs) y universidades, agrava estos temas y hacen muy difcil una movilidad profesional ascendente para los estudiantes que se inician en la educacin terciaria no universitaria. A pesar de todos los mecanismos de asistencia para estudiantes, organizados y creados por el gobierno (becas y prstamos), an persiste la impresin de que muchos estudiantes de bajos ingresos como asimismo los interesados en optar por la educacin terciaria tcnica, ms relevante a las necesidades econmicas de Chile, no estn en condiciones de estudiar por falta de recursos financieros. El sistema de becas y prstamos para estudiantes es demasiado complejo y pretende lograr demasiados objetivos simultneamente, en lugar de enfocarse en asegurar un acceso equitativo a todos aqullos que requieren de asistencia financiera, lo que beneficiara a los estudiantes que ingresen a la educacin terciaria, y al pas. De acuerdo con normas internacionales, la educacin superior en Chile es cara y gran parte de su costo recae en los estudiantes y sus familias, y una parte muy pequea, en el estado. Es necesario que los estudiantes tengan acceso a informacin completa y clara para poder elegir adecuadamente las instituciones, cursos y carreras. Adems, necesitan informacin respecto a los programas acadmicos ofrecidos y a su calidad, costos, apoyo financiero disponible y posibilidad de completar sus estudios; conocer las perspectivas laborales del mercado y de desarrollar una carrera. Actualmente, en Chile, parte de esta informacin es limitada, sesgada, difcil de analizar por parte de los estudiantes o no existe. Hay, especialmente, poca informacin sobre tasas de titulacin, de desercin, del tiempo que toma realmente completar los programas acadmicos en comparacin con su duracin en teora, sobre el xito que han tenido los titulados para obtener empleo y cmo varan estas circunstancias segn la institucin, los programas y las caractersticas de los estudiantes.
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Una vez que han ingresado a la educacin superior, los estudiantes esperan contar con profesores competentes que comprendan y satisfagan sus necesidades individuales de aprendizaje, que monitoreen sus progresos y que les ayuden a completar sus cursos dentro del tiempo que en teora deberan durar. En el caso de profesiones como pedagoga, enfermera o ingeniera, los estudiantes tambin esperan que dentro del curso se incluya la experiencia prctica o laboral que contribuya en forma efectiva al desempeo de dicha profesin al graduarse. Frecuentemente, los estudiantes reciben una educacin anticuada por parte de personal acadmico que no ha actualizado ni ha adaptado sus mtodos y habilidades pedaggicas para satisfacer a un contingente de estudiantes que es mucho ms diverso como consecuencia de la evolucin de la educacin superior de elite a una educacin ms masiva. Estos profesores no estn bien preparados para lograr una evaluacin formativa, para monitorear los progresos o para ayudar a los estudiantes en los desafos de su trabajo. Los estudiantes tambin se quejan de la falta de elementos y experiencia prctica de los cursos.

Las instituciones de educacin terciaria


El sistema de educacin terciaria no es an un sistema unificado en el que todas las instituciones puedan competir en igualdad de condiciones. Para las instituciones pblicas, que se ven obstaculizadas por normas engorrosas y controles en el rea de gestin de recursos, polticas de personal y de adquisiciones, sera necesario un manejo ms eficiente y una flexibilidad operativa para lograr la nivelacin requerida, con una distribucin ms racional de los recursos presupuestarios de acuerdo con los criterios relacionados con el desempeo. Permitir que el sector privado compita en igualdad de condiciones para acceder a los fondos pblicos, significara introducir criterios ms uniformes que pudieran cumplir tanto las universidades del CRUCH como las privadas. En un sistema totalmente unificado, se eliminaran todas las diferencias innecesarias entre diversos tipos de instituciones de educacin terciaria, de manera que todos los tipos de instituciones autnomas funcionaran con normas de gobierno claras y consistentes con respecto al estatus (el estatus con fines de lucro debera permitirse a las universidades y a los IPs y CFTs), al funcionamiento, direccin, docencia, investigacin, entrega de ttulos, financiamiento, personal, contrataciones y otros servicios. Se necesita tambin una cultura de rendicin de cuentas y transparencia ms estricta, tanto en las instituciones pblicas como privadas. Esto es importante para hacer que las instituciones respondan ante el gobierno y el pblico en lo relativo a sus fondos, derechos y privilegios; para incentivar
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una mejor calidad y mayor relevancia en programas acadmicos, para asegurarse de que las instituciones usen los recursos en forma eficiente y efectiva y para que quienes ya estudian en esas instituciones y los potenciales estudiantes, reciban una mejor informacin. Se requieren datos ms actualizados con respecto al resultado que tienen los titulados en el mercado laboral, para ayudar a las instituciones a no repetir las ofertas de estudio existentes y multiplicar las sedes. Los cursos universitarios, especialmente los destinados a obtener ttulos profesionales, tienden a ser anticuados, con mucho nfasis en el conocimiento acadmico y la teora en lugar de la comprensin, aplicacin de conocimientos y destrezas y el desarrollo del potencial para innovar. Los programas evolucionan lentamente en comparacin con las necesidades econmicas globales y no responden en forma adecuada a las cambiantes expectativas de los empleadores nacionales e internacionales. Pocas universidades chilenas se dan cuenta de que es imposible ensear a los estudiantes de pregrado todo lo que alguna vez necesitarn saber y que es mejor equiparlos con conocimientos y tcnicas de aprendizaje bsicos que les permitan desarrollar conocimientos ms especializados posteriormente. Los programas son demasiado extensos segn los estndares internacionales y debido a que muchos estudiantes tienen que repetir aos o semestres, el perodo de estudio real es an ms prolongado de lo previsto. Estos cursos tan largos son innecesarios, injustos y poco econmicos, especialmente para los alumnos que se autofinancian. Una de las causas de este perodo excesivamente largo es el tipo de ttulo que es la licenciatura chilena y la legislacin que reserva el derecho a conceder estos ttulos slo a las universidades. En Chile an no se ha comprendido claramente que las instituciones terciarias pueden y, en realidad debieran, tener una variedad de misiones y desarrollar sus respectivas fortalezas. En ningn sistema se sustenta que todas las universidades se dediquen a la investigacin. Por el contrario, es necesaria una mayor planificacin, coordinacin y colaboracin para lograr una investigacin mejor enfocada y de mejor rendimiento, lo cual generara una masa crtica en reas relevantes para las prioridades de desarrollo del pas y que dara un valor agregado al dinero de quienes la financian. Adems, es necesario respetar de la misma manera a aquellas instituciones que entregan una enseanza y aprendizaje de alta calidad relevante a las necesidades de los distintos estudiantes y de sus futuros empleadores; y crear vas que permitan el acceso de los alumnos a estudios de mayor nivel, acreditando sus conocimientos previos, ya sea en la misma institucin o en otra. El sistema de aseguramiento de calidad chileno est diseado para asegurar una buena administracin institucional, una enseanza y
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aprendizaje de alta calidad en general, y una buena investigacin mediante la acreditacin de sus instituciones y programas. Aun cuando el sistema ha obtenido algunos logros en forma rpida, han surgido ciertos problemas a los cuales se debe dar atencin. Est claro que las instituciones harn todo lo posible por conseguir la acreditacin, pero no est tan claro si esto est logrando un mejoramiento significativo de la calidad de la enseanza y el aprendizaje en la sala de clases, que se pueda medir a travs de los resultados y la experiencia de los alumnos. Hay quejas con respecto a que los actuales criterios de acreditacin son vagos y subjetivos y que dejan un amplio margen a la interpretacin personal por parte de los pares evaluadores que pueden favorecer a instituciones similares a las propias y perjudicar a aquellas que cumplen misiones distintas.

Respondiendo a las necesidades de los empleadores


En Chile, la mayora de las instituciones superiores profesionales y tcnicas (IPs y CFTs) han comprendido cules son las destrezas que necesitan sus egresados para insertarse en el mercado laboral y encontrar trabajo; han establecido contactos con empleadores y han tomado en cuenta sus puntos de vista al disear y desarrollar los diferentes cursos. Sin embargo, no se puede asegurar lo mismo con respecto a gran parte de las universidades chilenas. Mediante una comunicacin ms cercana con los empleadores, las asociaciones profesionales y ex-alumnos, las universidades podran mejorar su capacidad para adecuar el perfil de sus graduados a las necesidades de las empresas y de ese modo contribuir en forma ms efectiva al desarrollo regional con una transferencia tecnolgica apropiada. Esto implica dedicarse a las fortalezas y caractersticas bsicas y entregar informacin sobre el mercado laboral para evitar una sobre-oferta de las disciplinas tradicionales y lograr una mejor distribucin de las calificaciones entre tcnicos de nivel medio y profesionales de alto nivel. Esto significa tambin un ajuste de los programas existentes a fin de impartir las nuevas competencias genricas que permitan a los graduados desenvolverse con flexibilidad y tener la capacidad de actualizar sus destrezas y sus conocimientos a lo largo de la vida, reduciendo al mismo tiempo la duracin de los estudios a fin de ajustarlos a las normas internacionales.

Rol del estado


Uno de los dilemas clave que enfrenta el gobierno se refiere a la tensin entre mantener privilegios adquiridos y nivelar el campo en que se desenvuelven las instituciones de educacin terciaria. Desde un punto de vista poltico, no es fcil romper con el peso de la tradicin, pero es
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improbable que el sistema de educacin terciaria pueda lograr los niveles de rendimiento e innovacin necesarios para apoyar los esfuerzos del pas para llegar a ser una economa del conocimiento, a menos que se tomen las medidas necesarias para enfrentar las inconsistencias y distorsiones antes mencionadas. Es necesario que el gobierno encuentre un mejor equilibrio entre apoyar a las instituciones de educacin terciaria con el fin de satisfacer las necesidades de la sociedad y permitir que operen las fuerzas del mercado. Esto requerir una visin compartida del futuro de la educacin terciaria en Chile, articulada mediante una planificacin estratgica encargada por el estado y preparada en cooperacin con las instituciones; se requiere un marco regulatorio financiero que permita hacerlo, un fortalecimiento en la formulacin de polticas y en la capacidad de implementacin; una administracin ms simple de todo el sistema de educacin terciaria; una definicin ms clara de la misin de los diferentes tipos de institucin de educacin superior, incluyendo una definicin ms transparente entre las que son con fines de lucro y las que no lo son, y un sistema amplio y completo de informacin sobre todos los aspectos del funcionamiento del sector de educacin terciaria, incluyendo aportes, procesos y resultados. Adems necesitar un mayor nivel de financiamiento estatal. Esto se refiere no slo a la ayuda estudiantil, sino tambin al aporte directo para que las universidades puedan cumplir bien su importante misin pblica, incluyendo fondos para investigacin. Los mecanismos actuales para canalizar fondos directos a las universidades son deficientes; dan ventajas injustas a las universidades del CRUCH (an cuando el grado de ventaja entre los miembros del CRUCH es variable) y estn demasiado ligados a su historia y no lo suficiente al rendimiento y a las necesidades actuales. Los fondos destinados a investigacin son pocos en general y no estn suficientemente enfocados en las prioridades estratgicas; las universidades se ven enfrentadas a serias dificultades para mantener su infraestructura y para adquirir equipos cientficos importantes. Finalmente, el gobierno debe reconocer la importancia crucial de mejorar la educacin secundaria, que es la principal determinante de la preparacin de los estudiantes que ingresan a la educacin terciaria. An cuando no es imposible compensar una mala educacin con clases de recuperacin una vez que los alumnos han ingresado a la educacin terciaria, es ms difcil y ms caro que enfrentar previamente el problema. Adems, los bajos estndares de los colegios son una causa importante de la desigualdad actual para ingresar a las universidades. Mejorar la formacin inicial de los profesores una funcin clave y subestimada de la educacin terciaria puede contribuir poderosamente a mejorar la educacin secundaria.
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Captulo 3. Acceso y Equidad

Ha habido un fuerte crecimiento de las matrculas de estudiantes en aos recientes, y el gobierno aspira a que el 50% de los jvenes entre 18 24 aos de edad ingresen a la educacin terciaria para el ao 2012. Este captulo analiza si todos los grupos tienen igual acceso y oportunidades para ingresar y graduarse en el sistema. La Parte 1 discute los actuales procesos de admisin. Analiza en profundidad el sistema de admisin a la universidad, basado en la prueba nacional de ingreso, la PSU, y evala la evidencia sobre cmo varan las tasas de xito segn los grupos de ingreso, tipos de colegio, gnero y regiones. Algunas conclusiones clave son que los estudiantes de grupos de ingreso bajo, que asisten a escuelas municipalizadas o que son mujeres, tienen mucho menos probabilidades de alcanzar el puntaje necesario para tener acceso a la universidad tradicional de su eleccin, y tener derecho a recibir apoyo financiero. Los estudiantes de grupos de bajos ingresos y escuelas municipales, tambin tienen pocas probabilidades de completar los cursos en las universidades tradicionales (CRUCH), y generalmente demoran ms en hacerlo, si lo logran. Se consideran maneras de lograr una mayor equidad en la admisin y en la retencin. La Parte 2 discute el extenso sistema de ayuda econmica a los estudiantes en Chile. Considera cun bien opera el sistema, si los jvenes de diferentes grupos tienen las mismas posibilidades de obtener los beneficios que ofrece el sistema, cmo se podra mejorar, y piensa que, a pesar del notable esfuerzo por expandir la cobertura de apoyo econmico, menos de la mitad de los estudiantes de los quintiles ms bajos recibe algn tipo de beca y para los estudiantes de CFTs es especialmente difcil obtener ayuda financiera. El captulo concluye con recomendaciones para mejorar el acceso y la equidad en la admisin y en la retencin, aumentando las oportunidades de prstamos y combinando los programas que existen para otorgarlos.

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Introduccin
Como indica el Captulo 1, el nmero de estudiantes en educacin terciaria en Chile creci de 117 000 en 1980 a 245 000 en 1990 y sobre 678 000 en 2007. Entre 1980 y 2006 la proporcin del grupo entre 18-24 aos de edad aument de 7.2% a 34%, segn estimaciones del MINEDUC y 38% segn las encuestas de hogares. El gobierno espera que la cobertura llegue al 40% en el 2010 y ha declarado su objetivo de alcanzar el 50% para el 2012. El equipo revisor considera que este es un objetivo correcto y apropiado, consistente con las metas econmicas del pas. Algunos pases que desean aumentar su participacin en la educacin terciaria, especialmente entre los jvenes que no estn bien representados actualmente, han encontrado difcil hacerlo porque los grupos a quienes han querido atraer, no aspiran a ir a la universidad. Esto no es un problema en Chile, donde la demanda de los estudiantes est alimentada por las grandes diferencias de ingresos y las altas tasas de retorno de la educacin superior especialmente la universitaria - descritas en el Captulo 1. Los objetivos para la educacin superior, declarados por el gobierno chileno, van ms all de la expansin numrica para lograr la equidad en el acceso. El gobierno se ha fijado el objetivo de corregir las desigualdades, y ampliar las oportunidades para garantizar el derecho de asistir a la educacin superior a todos los jvenes con talento, reconociendo al mismo tiempo (en los principales objetivos de las polticas de educacin superior descritas en 2003) que el talento est distribuido de igual forma entre los grupos socioeconmicos. El equipo revisor hace un reconocimiento al Gobierno de Chile por haberse impuesto estos loables y ambiciosos objetivos de equidad. Este captulo considera hasta dnde se han logrado y qu pasos se podran seguir para apurar el proceso hacia obtenerlos. Evaluar si los estudiantes de diferentes grupos de la sociedad chilena tienen un acceso igual y justo a la educacin terciaria, significa evaluar no slo si obtienen y hacen uso de las vacantes en la educacin superior y luego se gradan con xito - sino tambin a qu tipo de institucin terciaria asisten y si es el tipo, e institucin, de su eleccin. Generalmente, si a todos los jvenes de Chile se les dejara escoger libremente, las prioridades de sus preferencias seran de la manera siguiente: 1) universidad CRUCH 2) universidad privada 3) IP (4) CFT. Este ranking refleja el prestigio relativo de las instituciones y el potencial que se percibe en ellas para aumentar el ingreso econmico futuro y tambin - un factor crucial para los

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estudiantes de familias ms pobres - los mejores programas de ayuda financiera disponibles actualmente en las universidades CRUCH. Se estima que los problemas de equidad surgen siempre que los jvenes que se puede asumir que tienen igual talento o capacidad para beneficiarse de la educacin terciaria, pero que tienen caractersticas y formacin diferentes, estn teniendo resultados significativamente distintos.

Naturalmente, las brechas de equidad no se dan solamente en Chile. Hay relativamente ms jvenes de familias ms acomodadas en la educacin superior en la vasta mayora de los pases; pero, unos pocos pases muestran, con su ejemplo, que esto no es inevitable. El documento de la OCDE, Education at a Glance 2008, en su Indicador A7, ilustra esto con informacin sobre unos diez pases de la OCDE. Tres de esos resultados pueden ser especialmente relevantes para Chile:
Seis de los ocho pases para los cuales hay informacin, todava matriculan proporcionalmente ms estudiantes cuyos padres tienen profesiones de oficina (white-collar occupations). En Irlanda y Espaa, la proporcin de estudiantes cuyos padres son obreros (blue-collar occupations) est cercana a lo que se podra esperar de acuerdo a su representacin en la poblacin; En los diez pases, se matriculan ms estudiantes de familias en las cules el padre tiene educacin superior de lo que garantiza el porcentaje de estas familias en la poblacin. Pero la proporcin vara ampliamente. En Portugal, es 3.2:1, Austria 2.5:1, Alemania 2.2:1, Francia y el Reino Unido 2:1, Italia y Finlandia 1.7:1, Holanda 1.6:1 y Espaa 1.5:1. Slo en Irlanda, con su proporcin de 1.1:1,se puede decir que est la primera generacin de estudiantes que, claramente, no tienen pocas probabilidades de entrar a la educacin superior; Si la proporcin de estudiantes de educacin superior de sector obrero se compara con las cifras de PISA que muestran la discrepancia socio-econmica de cada pas en el desempeo escolar, se puede ver que, aun cuando todas las desigualdades en el desempeo escolar se llevan a la educacin superior, hay una asociacin notable entre la variacin del desempeo socioeconmico a los 15 aos de edad y la variacin socioeconmica al acceder a la educacin superior, donde los sistemas de educacin estn estratificados y hay un alto nivel de variacin del desempeo entre las escuelas (y no al interior de ellas). De los siete pases comparados, hay una menor variacin inter-escolar en

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Finlandia, Irlanda y Espaa; estos tres pases tambin tienen la ms alta proporcin de estudiantes de sector familiar obrero, dentro de la educacin terciaria. Education at a Glance seala que los pases que han expandido su educacin superior en los aos recientes, tendrn, por defecto, una matrcula mayor de estudiantes de sectores menos aventajados. Este factor ayud a Chile a mejorar el acceso para grupos menos aventajados en el perodo 1990-2006 y debera ayudar al pas a continuar mejorando su acceso a medida que la participacin crece hasta el 50% planificado. En todos los otros aspectos destacados por el anlisis de la OCDE, Chile enfrenta mayores desafos que la mayora de los pases para lograr equidad en el acceso a la educacin superior - incluyendo un legado considerable de desigualdades sociales y financieras. Y, como se menciona en el Captulo 1 del resumen de los resultados de Chile en PISA, tambin hay niveles especialmente altos de variacin en el desempeo inter-escolar, cuya mayor proporcin es atribuible a las diferencias socio-econmicas entre alumnos de escuelas diferentes. Sin embargo, como observa la OCDE, es extremadamente importante nivelar el terreno entre estudiantes ricos y menos ricos, no slo como un tema de equidad, sino tambin como una manera de aumentar las posibilidades de contratacin para trabajos altamente especializados y para la competitividad laboral en general. Todos los pases miembros de la OCDE estn haciendo grandes esfuerzos y ajustes a las polticas y prcticas para tratar de cerrar la brecha de equidad y el Gobierno de Chile tambin se ha comprometido a lograr esto.

Aumento reciente de oportunidades: impacto en la equidad


Como se menciona en el Captulo 1, las oportunidades para los jvenes chilenos de todos los sectores aumentaron dramticamente entre 1990 y 2006. Un factor importante que contribuy a esto fue el aumento del nmero de alumnos que complet satisfactoriamente la educacin media y as obtuvo la licencia secundaria que es la calificacin mnima para la educacin superior. Como lo muestra la Figura 3.1 (tambin la Figura 1.2 en el Captulo 1), el porcentaje de jvenes de 20-24 aos de edad que por lo menos haban completado la educacin media, aument de 52% en 1990 a 80% en 2006. Otro factor importante en el reciente aumento de participacin ha sido la poltica del gobierno de Chile de estimular el crecimiento de la educacin terciaria. Donde haba demanda de estudiantes que queran ingresar a la educacin superior y tenan la capacidad financiera de emprender cursos
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terciarios, el sector privado respondi rpidamente para satisfacer esa necesidad. En trminos numricos, por lo tanto, se puede mostrar que el acceso a la educacin superior ha mejorado considerablemente. En 2006 haba 433 000 personas ms en educacin superior que en 1990 y 561 000 ms que en 1980. Hasta qu punto ha permitido esta expansin numrica que se cierren las brechas de inequidad? En la Figura 3.2 estn las ltimas cifras disponibles sobre la poblacin estudiantil por grupo de ingreso. Esta figura muestra el porcentaje de la poblacin de la educacin terciaria en 1990 y 2006, por quintil de ingreso. Claramente, durante este perodo, las probabilidades que tenan los jvenes de familias de ms bajos ingresos, de entrar a la educacin superior, aumentaron dramticamente. La participacin del quintil de ingreso ms bajo ms que cuadruplic entre 1990 y 2006, mientras que la del segundo quintil ms bajo, prcticamente triplic. El acceso de estos grupos claramente mejor ms en trminos de porcentaje. Sin embargo, todos los quintiles mejoraron considerablemente su participacin; y en 2006, la tasa de estudiantes del quintil ms alto estaba tres veces por sobre la de estudiantes del quintil ms bajo. Naturalmente, haba que esperar algunas diferencias en la participacin de estudiantes de diferentes quintiles de ingreso, dadas las distintas tasas de graduacin de la educacin media. Sin embargo, en la Figura 3.1, se puede ver que los estudiantes del quintil ms alto tenan slo una vez y media ms de posibilidades para obtener su licencia secundaria que los del quintil ms bajo. Sin embargo, como recin se mencion, la Figura 3.2 muestra que los estudiantes del quintil ms alto tenan tres veces ms probabilidades de entrar a la educacin terciaria que los del quintil ms bajo. Esta comparacin sugiere que surgen problemas de equidad adicionales en la transicin de la escuela a la educacin superior, ms all de aqullos que son aparentes en el momento en que los jvenes terminan la educacin media. Sin embargo, las diferencias en participacin entre grupos de ingreso varan dependiendo del tipo de institucin terciaria y, en el caso de las universidades, si son del CRUCH o privadas. La Figura 3.3 da un detalle de la poblacin estudiantil de 2006 por quintil de ingreso familiar y por institucin en que estudi. Los estudiantes del 40% de las familias ms ricas estn sobre representados en todos los tipos de educacin terciaria, ocupando 70.2% de las vacantes en la universidades privadas (a las que asiste alrededor de 34% de los estudiantes terciarios), 53.2% de los cupos en las universidades CRUCH (tambin 34% de los estudiantes), 51.3% de las vacantes en IPs (20% de los estudiantes) y 45.5% de las plazas en CFTs
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(12% de los estudiantes).1 El 20% ms pobre de las familias est poco representado en todos los tipos de institucin, aunque los CFTs, nuevamente, se acercan ms a la paridad con 14%. Las universidades privadas matriculan slo 15.5% de sus estudiantes del 40% de las familias ms pobres y 41.6% del 20% ms rico.
Figura 3.1 Porcentaje de la poblacin de 20-24 aos que han completado al menos la educacin media
1

1 82% 78% 71% 66% 62% 1 52% 39% 0 26% 0 52%

90% 87%

96% 95% 84%

80% 75%

68%

52%

0 I II III IV V Total

1990

2003

2006

Fuente: MIDEPLAN (2004 y 2007).

El nmero y porcentaje de estudiantes en cada tipo de institucin en 2007, se entreg en la Tabla 1.1 del Captulo 1.
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Figura 3.2 Cobertura terciaria en Chile por quintil de ingreso familiar, 1990-2006

Fuente: Encuesta CASEN aos respectivos.

Figura 3.3 Poblacin estudiantil por quintil de ingreso familiar e institucin terciaria

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

24 21.5 21.0 19.6 14 CFT I

24.3 27 24.3 15.7 8.7 IP II III IV

25.8 41.6 27.4 19.9 15.3 11.7 CRUCH V 28.6 14.4 9.2 6.3 Univ. Privadas

Fuente: Clculos de los autores del Informe de Antecedentes, basados en la encuesta CASEN (2006) sobre personas de 18-24 aos de edad.
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La Parte 1 de este captulo analizar los temas relativos a la admisin y retencin en la educacin terciaria. La Parte 2 tratar los temas de equidad relativos a los mecanismos que existen actualmente para entregar apoyo financiero a los estudiantes de educacin superior.

PARTE 1. Oportunidades de Acceso y Permanencia en la Educacin Superior El sistema actual de admisin a la educacin superior
La calificacin bsica para entrar a la educacin terciaria es la licencia de educacin media. Es necesaria para todo tipo de instituciones, pero es suficiente slo para los CFTs y algunos IPs. Todas las universidades que son miembros del CRUCH exigen que los postulantes rindan la Prueba de Seleccin Universitaria o prueba PSU, y se han acordado limitar las matrculas a los graduados de educacin media que han obtenido un puntaje mnimo, que actualmente es de 450 puntos. An cuando no es necesaria para tener acceso a instituciones tcnicas y algunos institutos profesionales, prcticamente todos los licenciados de educacin media rinden la prueba. La poblacin estimada en el Captulo 1 (Figura 1.5) sugiere que en 2008 habr alrededor de 240 000 jvenes de 18 aos de edad en Chile. Si esta cifra es correcta, la cantidad de jvenes egresados con licencia de educacin media a fines de 2007, debe haber sido menor que 200 000, tomando en cuenta la cifra de 80% de trmino satisfactorio que se muestra en la Figura 1.2 para 2006, an si esa tasa aument dos puntos porcentuales en 2007. Sin embargo, como tambin se dice en el Captulo 1, cerca de 217 000 personas rindieron la PSU en diciembre de 2007 para ingresar a la universidad en marzo de 2008. Esto sugiere que un nmero considerable de estudiantes que termin su educacin media en aos anteriores tambin rindi la PSU. Los resultados alcanzados en la PSU marcan una diferencia en el acceso de tres maneras. Primero, un egresado de enseanza media que obtiene un puntaje menor que el mnimo definido por el CRUCH, actualmente un promedio de 450 puntos en los tests de matemticas y lenguaje, no tiene derecho a postular a ninguna de las universidades del CRUCH. Segundo, los estudiantes con puntajes PSU ms altos, tienen mayores posibilidades de obtener vacantes en las instituciones de educacin terciaria de su eleccin. Una unidad ubicada en la Universidad de Chile, llamada DEMRE, administra un sistema comn de admisin para todas las universidades del CRUCH. Este sistema trata de asignar cupos de acuerdo
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con las preferencias que han expresado los alumnos, pero si hay menos vacantes que candidatos, los cupos son asignados segn el puntaje total, que se calcula teniendo en cuenta el puntaje en los tests de lenguaje y matemticas de la PSU, el promedio de notas de educacin media (NEM) y, si la universidad as lo estipula, los puntajes en las pruebas de conocimiento electivas. Tercero, como se explicar ms completamente en la Parte 2, la mayor parte de los programas de apoyo estudiantil - prstamos y becas - dependen de obtener por lo menos 475 puntos en las pruebas de matemticas y lenguaje de la PSU, y algunos estn disponibles slo para las universidades CRUCH. Aunque estos programas tambin han sido diseados para dirigir el apoyo a los grupos socioeconmicos ms bajos, los estudiantes de estos grupos que no cumplen los requisitos de desempeo en la PSU quedan fuera al primer obstculo. No se ha publicado una fuente de informacin completa sobre los procesos de admisin de las universidades privadas, IPs y CFTs, lo que refleja el hecho de que todas las instituciones terciarias fuera del CRUCH pertenecen a organizaciones privadas y funcionan mayormente sin apoyo directo del gobierno. Sin embargo, el equipo revisor tiene entendido que las universidades privadas y los IPs, aunque no estn obligados a usar los puntajes de la PSU, lo estn haciendo cada vez ms. Esto se refiere especialmente a las universidades privadas que quieren competir con las universidades CRUCH ms importantes para atraer a los mejores estudiantes, pero todas las universidades privadas estn muy interesadas en obtener y mantener la acreditacin institucional y los pares evaluadores estn cada vez ms dispuestos a ser persuadidos por los criterios de admisin basados en la PSU, segn las instituciones que visit el equipo revisor. Una universidad privada, no acreditada, que visit el equipo revisor, peda un puntaje PSU de slo 400 puntos, ms un promedio razonable de notas de educacin media, y usaba entrevistas y tests psicomtricos para evaluar la aptitud y motivacin para el curso escogido; pero lograba buenas tasas de retencin supervisando de cerca y dando apoyo al progreso de los alumnos adems de ayuda financiera con su propio programa de prstamos. Para la admisin a los CFTs slo bastara la licencia de educacin media, pero algunos, especialmente los que pertenecen a universidades, al parecer toman en cuenta los puntajes PSU.

Impacto del sistema de admisin en la equidad y el acceso: evidencia


Anteriormente en este captulo, se mencion que, aun cuando la cantidad y la proporcin de estudiantes de grupos de ingreso bajo que hay en la educacin terciaria es mucho mayor ahora que en 1990, es menor que lo
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que se podra predecir basndose en la tasa de graduacin de educacin media. Como esto no es porque menos estudiantes de bajos ingresos aspiren a la educacin terciaria, debe ser porque tienen menos xito en obtener las vacantes que desean, o porque no pueden darse el lujo de aceptarlas o porque tienen mayor desercin. En el caso de las instituciones terciarias cuyos requisitos de admisin son solamente tener la licencia de educacin media y los medios para pagar, el problema parecera consistir principalmente en los mecanismos de apoyo a los estudiantes, o la ausencia de ellos. En el caso de las universidades, muchos IPs y algn CFT cuyos requisitos de admisin consisten total o parcialmente en el desempeo del estudiante en la PSU, es probable que el sistema de admisin se convierta en una barrera, tal vez no necesariamente la nica. Una fuente primaria de evidencia del xito de varios grupos en el sistema de admisin, es la informacin publicada por el DEMRE sobre el desempeo en la PSU y los estudiantes aceptados por las universidades CRUCH.

Estudiantes de familias de ms bajos ingresos y de escuelas municipales


No hay cifras disponibles sobre el desempeo en la PSU por quintil de ingreso, pero la Tabla 3.1 muestra los resultados del la PSU de 2008 para cuatro grupos de ingreso familiar usados por el DEMRE.
Tabla 3.1 Distribucin de puntajes PSU en lenguaje y matemticas (promedios) por grupo de ingreso familiar
Grupos de ingreso Puntajes (PSU para ingreso 2008 ) Bajo 450 450-600 601-700 Over 700 TOTAL B1 B2 B3 B4 No se sabe Total

0-270 000 CLP 54 983 64 704 10 382 962 131 031

270 001540 000 CLP 11 124 25 227 7 330 1 028 44 709

541 001810 000 CLP 2 372 9 077 4 427 815 16 691

810 001 CLP o ms 1 623 10 018 9 543 3 127 24 311 84 53 2 0 139 70 186 109 079 31 684 5 932 216 881

Fuente: Cifra del DEMRE disponible en el sitio de internet www.estudie.cl.

Estas cifras muestran que 60% de los que rindieron la PSU y 76% de los que fracasaron en ella pertenecan al grupo B1, el de ingresos ms bajos. 42% de los que la rindieron obtuvieron menos de 450 puntos, comparados
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con 6.7% de los de la B4 y 32.4% del total que rindi la prueba. Slo 8.7% obtuvo sobre 600 puntos y 0.7% tuvo un puntaje sobre 700, comparado con 52% y 12.7% de los de la B4 respectivamente. Estas son diferencias significativas, que plantean un problema importante de equidad. La Tabla 3.2 muestra los resultados de la PSU por tipo de escuela, en las pruebas rendidas para la admisin en 2006, 2007 y 2008. En estos tres aos, el porcentaje de estudiantes que obtuvo un puntaje mnimo de aprobacin para alumnos de escuelas municipalizadas, fue consistentemente ms bajo que el de las escuelas privadas subvencionadas y privadas pagadas, y disminuy de 58.43% a 57.60%; mientras la tasa de puntaje mnimo de aprobacin de los estudiantes de escuelas privadas totalmente pagadas fue consistentemente ms alta y subi de 91.08% a 93.70%. En la PSU para la admisin 2008, la diferencia en el puntaje promedio entre alumnos de colegios municipalizados y pagados fue 84.3 en lenguaje y 96 en matemticas, sobre los 83.5 y 92.5 de 2007. Estas diferencias tambin son muy significativas, y constituyen un problema de equidad.
Tabla 3.2 Distribucin de puntajes PSU en lenguaje y matemticas (promedios) por tipo de colegio
Tipo de escuela Rindieron 72 347 77 461 24 051 2 276 176 314 2006 >=450 42 370 53 597 21 904 969 118 740 %>=450 58.43% 69.03% 91 08% 42.57% 67.35% Rindieron 89 ,316 94 754 24 768 2 423 211 261 2007 >=450 51 487 66 474 22 942 1 167 142 070 %>=450 57.65% 70.15% 92.63% 48.16% 67.25% Rindieron 88 029 102 720 24 765 1 367 216 881 2008 >=450 50 709 72 003 23 206 777 146 695 %>=450 57.60% 70.10% 93.70% 56.84% 67.64%

Municipal Privada subsidiada Privada pagada No se sabe TOTAL

Fuente: Cifras del DEMRE, disponibles en www.estudie.cl.

Otra informacin disponible de la misma fuente muestra que hay diferencias an mayores entre tipos de establecimientos escolares cuando consideramos cuntos de los matriculados obtuvieron puntajes PSU de 475 puntos o ms (el mnimo necesario para cualquier tipo de beca). Slo 47.8% de los alumnos de establecimientos municipalizados alcanz este puntaje, una baja del 10% del porcentaje que alcanz 450 puntos o ms. La cifra para los alumnos de establecimientos subvencionados fue 60.83%, tambin una baja de casi 10% de los que obtuvieron 450 o ms. De los

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alumnos de colegios privados pagados, 91% obtuvo 475 puntos o ms, una baja de menos de 3%. Estas diferencias en los resultados de la PSU en gran medida pueden reflejar diferencias en la calidad de educacin y preparacin entregada por los diferentes tipos de colegios. Sin embargo, es importante tener en mente que las diferencias por tipo de colegio que se muestran en la Tabla 3.2 no son independientes de las diferencias por grupo de ingreso en la Tabla 3.1, porque las familias ms pobres envan a sus nios a colegios municipalizados y las ms ricas envan a los suyos a colegios privados pagados. Tambin, como lo muestran consistentemente las investigaciones y estudios internacionales de educacin como PISA, en promedio, y en igualdad de otras condiciones, incluyendo la inteligencia natural, los nios de sectores ms privilegiados generalmente sobrepasan en rendimiento a los de sectores ms bajos. En tercer lugar, los colegios no son las nicas instituciones educacionales cuya enseanza puede afectar los resultados de la PSU en Chile. Tambin es probable que las familias que envan a sus hijos a colegios privados pagados, paguen preparacin extra para la PSU en un preuniversitario. Todas las ciudades grandes tienen una o ms de estas instituciones y hay una fuerte demanda de mercado para los servicios que ofrecen, generalmente en el ltimo o en los dos ltimos aos de la educacin media, ya sea durante el horario de clases, por acuerdo con los colegios (privados) o en las tardes o fines de semana. Los preuniversitarios cuestan alrededor de USD 40-50 al mes y no hay becas ni subvenciones disponibles para asistir a ellos. Esto significa que la mayora de los estudiantes que necesitan preparacin extra para la PSU porque sus colegios municipalizados o privados subvencionados no los ha preparado bien, tienen menos posibilidades de poder pagarlos. Otro punto que considerar es si los estudiantes de grupos socioeconmicos ms bajos y colegios municipalizados o subvencionados tienen oportunidades iguales de obtener un lugar en su institucin de preferencia. Cuando las universidades del CRUCH tienen ms postulantes que vacantes, stas son asignadas primero a los puntajes ms altos de la PSU. La Tabla 3.3 muestra, para la admisin de 2008 a cada una de las 25 universidades del CRUCH, el promedio de puntajes PSU de los postulantes aceptados, y la proporcin de los 5 000 puntajes PSU ms altos a nivel nacional. La tabla muestra que para 50 423 vacantes haba 205 262 postulantes, de los cuales 146 695 (ver Tabla 3.2) lograron el puntaje mnimo PSU para poder postular.

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Tabla 3.3 Universidades del CRUCH 2008: postulantes, vacantes, promedio de puntajes PSU de los aceptados, proporcin de los 1000 puntajes ms altos
Universidad Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Univ. Catlica de Valparaso Univ. Federico Santa Mara Univ. Santiago de Chile Univ. Austral de Chile Univ. Catlica del Norte Universidad de Valparaso Univ. Metropolitana de Cs Ed Universidad Tcn. Metropolitana Universidad de Tarapac Arturo Prat Universidad Universidad de Antofagasta Universidad de La Serena Universidad de Playa Ancha Universidad de Atacama Universidad de Bo-Bo Universidad de La Frontera Universidad de Los Lagos Universidad de Magallanes Universidad de Talca Univ Catlica del Maule Univ Catlica Ssma Concepcin Univ Catlica de Temuco TOTAL Vacantes 4 404 3 511 4 844 2 645 2 490 3 270 2 204 1 630 3 577 1 063 1 650 2 033 1 610 1 362 1 555 1 195 740 2 107 1 658 920 630 1 240 1 090 1 555 1 440 5 0423 Postulantes 18 398 11 323 23 896 14 496 11 213 13 923 10 065 4 250 21 079 4 209 7 450 2 900 1 969 4 616 5 894 7 992 1 269 8 272 7 931 1 282 812 6 043 5 222 7 102 3 656 20 5262 Puntaje promedio 688.26 692.46 601.06 614.03 592.86 629.41 587.13 574.56 587.80 596.31 581.33 533.25 524.91 540.94 562.20 554.18 539.00 562.07 591.76 523.77 537.12 592.93 583.47 550.73 535.91 % de los 1000 ms altos 37.10 46.18 6.63 0.82 3.26 1.02 0.71 0.51 1.33

0.41

1.63

0.20 0.10 0.10

Fuente: Cifras del DEMRE, disponibles en www.estudie.cl.

Algunas universidades del CRUCH son mucho ms selectivas que otras, pero el puntaje PSU ms bajo en la Tabla 3.3 es 524, para la Universidad regional de Los Lagos. Al otro extremo de la escala, los aceptados por dos de las universidades chilenas ms grandes y de mayor prestigio, la Universidad Catlica de Chile y la Universidad de Chile, tienen puntajes PSU de 692 y 688 respectivamente. La Tabla 3.1 y las cifras de porcentaje citadas inmediatamente despus dan alguna indicacin de la dificultad que la mayora de los estudiantes de familias de bajos ingresos deben enfrentar al competir por vacantes en las universidades del CRUCH ms competitivas. Hay mayor evidencia en la Tabla 3.4, que muestra qu porcentaje de postulantes aceptados por cada universidad del CRUCH vena de cada una
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de los cuatro grupos de ingresos familiares. Los grupos son los mismos que para la Tabla 3.1. Se puede ver que, en general, mientras ms alto es el puntaje PSU promedio de la universidad, ms bajo es el porcentaje de B1 y ms alto el de B4. Este ciertamente es el caso de la Universidad Catlica de Chile, que tena el promedio PSU ms alto 51.4% de los postulantes aceptados son de B4 y slo un 15.6% de B1. En el otro extremo de la escala hay varias universidades regionales cuyas matrculas de B1 son casi 60% o mayores. Los estudiantes de grupos de ingreso ms bajos y colegios municipalizados tienen posibilidades razonables de ir a una universidad del CRUCH si viven en esas regiones y desean ir a esas mismas universidades; pero sobretodo, dada la evidencia anterior de que relativamente pocos logran los puntajes PSU ms altos, la conclusin debe ser que su eleccin de institucin parecera estar mucho ms limitada que la de los estudiantes de grupos de ingreso ms altos.

Alumnos de sexo masculino y femenino


La igualdad de acceso por gnero parece ser considerada un tema menor en Chile, dentro del MINEDUC, por lo menos. El Informe de Antecedentes informa que el equilibrio de gnero es bastante parejo, ya que las mujeres son el 48% de los estudiantes de pregrado. Esta cifra se refiere a 2005, ao en el cual las mujeres constituyeron el 50% de los estudiantes en CFTs, 39% de los estudiantes en Institutos Profesionales, 48% de los estudiantes en las universidades del CRUCH y 53% de los estudiantes en universidades privadas. Sin embargo, se podra esperar que las mujeres fueran ms de la mitad de los estudiantes de pregrado tanto en los sectores no universitarios como universitarios, si sus oportunidades de participar en la educacin superior fueran iguales a las de los hombres bien calificados. En Chile, como en la mayora de los pases de la OCDE y Europa, un porcentaje significativamente ms alto de mujeres que de hombres completa satisfactoriamente la educacin secundaria (77% comparado con 69% en 2005, segn Education at a Glance2). Por lo tanto, ms mujeres que hombres obtienen la licencia de educacin media y cumplen con el mnimo de requisitos para ingresar a la educacin no universitaria. De la misma manera, ms mujeres que hombres rinden la PSU; las mujeres eran el 52.5% de los que la rindieron en 2006, 53.5% en 2007 y 53.9% en 2008.

Tabla A2.1.
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Tabla 3.4 Universidades del CRUCH 2008: porcentaje de postulantes aceptados de cada grupo de ingreso
Universidad Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Univ Catlica de Valparaiso Univ Federico Santa Mara Univ Santiago de Chile Univ Austral de Chile Univ Catlica del Norte Universidad de Valparaiso Univ Metropolitana de Cs Educacin Universidad Tec Met Universidad de Tarapac Universidad Arturo Prat Universidad de Antofagasta Universidad de La Serena Universidad de Playa Ancha Universidad de Atacama Universidad de Bo-Bo Universidad de La Frontera Universidad de Los Lagos Universidad de Magallanes Universidad de Talca Univ Catlica del Maule Univ Catlica de Temuco T1: 0-270 000 CLP (%) 26.4 15.6 51.9 39.5 47.4 44.4 50.7 40.0 49.4 58.8 54.2 61.7 59.6 42.8 60.2 64.1 57.5 68.1 57.9 70.2 46.4 59.9 67.1 65.2 T2: 270 001-540 000 CLP (%) 29.1 18.5 27.6 31.1 27.2 33.8 28.6 31.6 30.7 28.0 33.0 26.8 28.9 32.2 27.0 25.9 29.9 24.2 26.5 23.5 31.4 27.3 23.0 25.5 T3: 540 001-810 000 CLP (%) 16.4 14.5 11.4 13.9 10.9 11.8 12.2 15.1 11.7 8.5 8.6 8.3 6.6 15.5 7.9 6.4 8.6 5.2 9.5 4.6 15.4 7.4 6.0 6.2 T4: 810 001 CLP o ms (%) 28.0 51.4 9.1 15.6 14.5 10.0 8.5 13.3 8.2 4.7 4.2 3.1 4.9 9.5 4.9 3.7 4.0 2.4 6.1 1.7 6.8 5.3 3.9 3.1

Fuente: Cifras del DEMRE.

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La Tabla 3.5 muestra los resultados de la PSU para la admisin a la educacin terciaria en 2008. La PSU la rindi un 17% ms de mujeres que de hombres, pero 6% menos mujeres obtuvieron el puntaje mnimo de 450 puntos y 7% menos mujeres alcanzaron un puntaje de 475 o ms (el mnimo para la mayora de los programas de becas). Debido a que tantas mujeres rindieron la PSU, el nmero de ellas que alcanz puntajes de 450+ y 475+ an excede el nmero de hombres; sin embargo, segn las ltimas estadsticas, las mujeres son una minora en las universidades del CRUCH, cuya seleccin depende de los resultados en la PSU.
Tabla 3.5 Porcentajes con puntajes PSU en lenguaje y matemticas (promedios) de 450 y superiores y 475 y superiores por gnero, admisin 2008
Gnero Mujeres Hombres TOTAL Admisin 116 904 99 977 216 881 450+ 75 827 70 868 146 695 % 450+ 64.86 % 70.88 % 67.64 % 475+ 65 220 62 531 127 751 % 475+ 55.79 % 62.55 % 58.90 %

Fuente: Cifras del DEMRE, disponibles en www.estudie.cl.

Las cifras de la Tabla 3.5 son gran evidencia a primera vista, de que los procesos de admisin actuales son una desventaja para las mujeres que ingresan. El equipo revisor sugiere que ste es un problema del que Chile tiene preocuparse. El pas no tiene buenos resultados en los estudios internacionales de igualdad de gnero. El Foro Econmico Mundial publica un ndice de Brecha Global de Gnero,3 basado en puntajes separados por participacin econmica y oportunidad, logros educacionales, salud y supervivencia y empoderamiento poltico. En el ndice de 2007, Chile fue clasificado en el lugar 86, bajando del 78 que obtuvo en 2006 y el 48 en 2005 (aunque algunos pases nuevos agregados al ndice son la razn de parte de la cada). En 2007, Chile se clasific primero en salud y supervivencia y 58 en empoderamiento poltico. Fue clasificado ms bajo por la relativa falta de participacin econmica y oportunidades de las mujeres (105 lugar) y logros en educacin (78), los que en cierto modo estn relacionados. La clasificacin de los logros en educacin en Chile en el ndice de Brecha de Gnero de 2007 lo dej bajo todos los pases de la OCDE, excepto Corea, y bajo un nmero de pases de Amrica del Sur, tales como Uruguay (53), Ecuador (42), Argentina (33), Venezuela (25) y Colombia (16). Todos estos pases tambin fueron mejor clasificados que
3

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Chile en participacin econmica y oportunidades para las mujeres, as como Bolivia, Brasil, Per y Paraguay. El Informe Econmico de Chile de la OCDE en 2007 indica que, fomentando la participacin en la fuerza laboral de grupos que se han quedado atrs, como las mujeres, la poltica chilena puede contribuir a elevar el crecimiento potencial de la economa a largo plazo y reducir la pobreza y desigualdad de ingreso. Para lograr esto, es importante remover las barreras que impiden la igualdad de acceso de las mujeres a la educacin en todos los niveles, incluyendo la educacin superior. Se dice algunas veces que hay fuerzas en la cultura y en la sociedad chilenas que desincentivan la participacin femenina, pero esas fuerzas no estn visibles en la educacin terciaria. La evidencia de la admisin por PSU muestra que las mujeres estn tan deseosas de entrar a la universidad como los hombres; y Education at a Glance 20074 sugiere que, si son admitidas, tienen tantas probabilidades de completar sus estudios como los hombres. En 2005, 49% de los primeros grados Tipo B y 57% del Tipo A fueron otorgados a mujeres, aunque en ese ao, slo 42% de los matriculados en Tipo B y 52% de los Tipo B eran mujeres, y, cuando los graduados en 2005 comenzaron sus cursos, los porcentajes de mujeres bien podran haber sido ms bajos.

Estudiantes por regin


La igualdad de acceso por regin es otro aspecto que vale la pena revisar. La Columna 5 de la Tabla 3.6 a continuacin, (tambin la Tabla 1.4 en el Captulo 1) muestra los porcentajes de la poblacin en edad de educacin terciaria provistos por instituciones de educacin superior situadas en cada una de las 13 antiguas regiones. En 2006, estos porcentajes variaban entre 7% en la VI Regin (OHiggins) y 43% en la V Regin (Valparaso), alrededor de 34% de promedio.

Tabla A3.8 y Tabla C2.4.

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Tabla 3.6 Evolucin y promedio anual de crecimiento (%) de la cobertura de educacin superior por regin, 1990-2006
Regin Tasa de cobertura 1990 16.35 16.78 7.64 10.40 17.87 3.28 5.54 14.18 9.13 9.89 1.10 9.75 18.57 14.36 Tasa de cobertura 1995 22.57 25.96 9.95 18.44 24.75 5.29 9.63 18.14 16.14 12.88 0.08 15.45 25.77 20.21 Tasa de cobertura 2000 Tasa de cobertura 2006 Diferencia en puntos % en cobertura 19902006 22.24 19.11 10.66 20.32 25.20 3.70 14.45 21.64 11.79 13.24 7.65 20.07 22.71 19.91 Tasa de crecimiento anual en cobertura 19902006 5.51 4.87 5.61 7.00 5.65 4.83 8.35 5.96 5.32 5.45 13.84 7.24 5.12 5.59

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total

25.10 33.74 12.78 23.13 34.17 5.16 13.94 24.74 21.30 17.39 3.62 23.79 33.26 26.92

38.59 35.89 18.30 30.72 43.07 6.98 19.99 35.82 20.92 23.13 8.75 29.82 41.28 34.27

Fuente: Basado en MINEDUC (2006) para las matrculas, CELADE (2000) e INE 2006 para la poblacin entre 18-24 aos.

La Tabla 3.7 muestra, para las 15 nuevas regiones, el ingreso promedio per cpita y el puntaje PSU promedio en la prueba para la admisin en 2008. Se puede ver que el promedio de puntajes PSU est fuertemente asociado con el promedio de ingreso ms alto y la mayor urbanizacin. Las 5 regiones ms altas, en trminos de puntaje PSU promedio, son Antofagasta, Santiago, Magallanes, Aysn y Valparaso, en ese orden. Cuatro de ellas estn tambin entre las cinco de mayor ingreso promedio (Valparaso est en 6 lugar) y cuatro estn entre las cinco ms altas en urbanismo (Aysn est en 7 lugar). Al otro extremo de la escala, usando las antiguas regiones, las cinco con los puntajes PSU promedio ms bajos son (empezando por la ms baja) Araucana, Atacama, Tarapac, Maule y Los Lagos. Tres de stas, la Araucana, Maule y Los Lagos, son tambin las tres ms bajas en ingreso promedio y urbanizacin. El puntaje PSU promedio regional no parece estar asociado a la densidad de la poblacin o a la distancia desde la capital. Las regiones 1, 2, 12 y 13 tienen algunos de los ms altos puntajes PSU, promedio de ingreso y, quizs sorprendentemente, tasas de urbanizacin; aunque la antigua regin 1 es
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una excepcin en trminos de puntajes PSU, pero parece que el problema est ms en el rea alrededor de Iquique que en la nueva regin alrededor de Arica. Los puntajes PSU ms bajos no indican una poblacin de menor talento, pero s sugieren que los colegios a los que se ha asistido estn menos capacitados para preparar a esta poblacin joven para pasar la prueba. Las asociaciones descritas aqu pueden explicarse por la relacin entre nivel de ingreso familiar y rendimiento en la escuela secundaria ya indicadas, y porque las reas rurales generalmente tienen escuelas ms pequeas y con menos recursos. Las reas rurales ms pobres tambin son las que tienen probablemente una mayor proporcin de escuelas municipalizadas y privadas subvencionadas, porque ofrecen perspectivas de negocio limitadas a los proveedores de la educacin privada pagada.
Tabla 3.7 Ingreso per cpita y puntajes PSU para matrcula 2008, por regin
Regin Densidad (habts/Km2) n.a. 8.2 4.4 3.7 16.9 103.8 52.3 32.5 53.8 29.7 n.a. 17.6 0.9 1.2 433.5 22.0 Poblacin urbana % n.a. 92.9 97.6 91.0 79.8 91.5 70.8 66.9 83.1 67.9 n.a. 69.4 83.3 92.8 96.8 86.9 Promedio de ingreso per p.a (miles CLP) n.a. 142.9 155.9 133.5 123.4 137.0 123.0 96.2 117.0 101.4 n.a. 111.8 167.3 172.8 184.2 147.3 Puntaje PSU promedio 452.0 439.0 472.5 438.1 451.7 461.3 453.0 442.0 455.0 433.3 443.1 449.2 462.1 462.7 467.4 457.1

15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 14 10 11 12 13

Arica-Parinacota (era parte de Tarapac) Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso OHiggins Maule Bo Bo Araucana Los Ros (era parte de Los Lagos) Los Lagos Aysn Magallanes Regin Metropolitana (RM) de Santiago Todas las regiones

Fuentes: Instituto Nacional de Estadsticas, Banco Central y DEMRE, 2008.

Las Tablas 3.6 y 3.7 en conjunto presentan un cuadro de oportunidades variadas y desiguales por regin. Slo aqullas de las regiones ms
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altamente urbanizadas de Santiago, Antofagasta y Valparaso combinan una entrega ms que promedio (en cantidad y rango) dentro de su regin y un desempeo en la PSU mejor que el promedio. Puede ser que los jvenes de otras regiones tengan menos oportunidades de acceso a la educacin superior o menor tasa de participacin. Sin embargo, esto no se puede concluir con seguridad de la evidencia disponible, porque no hay estadsticas que muestren tasas de participacin en la educacin terciaria por regin de residencia. Las regiones con buena cobertura pueden dar a sus residentes oportunidades razonables de acceso a pesar de los bajos promedios de los puntajes en la PSU (Tarapac, Bo-Bo). Los jvenes de regiones con relativamente pocas vacantes en la educacin terciaria, pueden ir a instituciones en las grandes ciudades, especialmente si estn cerca (OHiggins) o si tienen relativamente buenos puntajes en la PSU y altos ingresos (Aysn). El equipo revisor escuch hablar repetidas veces acerca del efecto Santiago durante su trabajo en terreno. Las instituciones terciarias en otras regiones (an el cercano Valparaso) se quejaban de que la capital atrae ms que su cuota justa de recursos nacionales y una proporcin excesiva de los estudiantes universitarios mejores y ms capaces de todo el pas. Al examinar los datos de los postulantes a la PSU, se ve claramente que un gran nmero de quienes obtienen los ms altos puntajes escogen como primera prioridad las universidades ms prestigiosas de Santiago, pero tambin est claro que una gran proporcin de los colegios que obtienen los ms altos puntajes PSU estn en Santiago; y es comprensible que estudiantes de alto rendimiento y ambiciosos de otros lugares puedan ver sus mejores posibilidades de xito futuro en la capital del pas.

Retencin y equidad: la evidencia


Hasta ahora, este captulo ha analizado quines son admitidos a la educacin terciaria y en particular, quines pasan y se desempean bien en la prueba de ingreso a la universidad. Otra cosa es si los diferentes grupos que ingresan tienen iguales posibilidades de completar sus programas o de permanecer. Un tema relacionado es si a miembros de algunos grupos les toma ms tiempo completar sus cursos. Mientras ms largo se haga el curso de un estudiante (porque tenga que repetir aos o semestres), mayor es el costo para l y ms alta la probabilidad de que abandone los estudios ya sea por razones acadmicas o financieras. Las tasas de retencin y graduacin satisfactoria son importantes por dos razones. Primero, hay claramente un problema de equidad si algunos grupos tienen mayor desercin o fracaso en su graduacin que otros. Segundo, las reformas al sistema de admisin diseadas para ayudar a un mayor nmero de grupos desaventajados para
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que puedan tener acceso a la educacin superior, no ayudan mucho si el mayor nmero que ingresa demuestra ser incapaz de graduarse satisfactoriamente. La informacin en la cual poder basar un juicio sobre las tasas de desercin y de estudios incompletos es, sin embargo, muy limitada. Chile no rene sistemticamente a nivel nacional, informacin sobre tasas de completacin de estudios o sobre el tiempo promedio para completar los cursos en universidades individuales aunque el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior tiene planeado hacerlo en el futuro, y quienes acreditan los programas hacen estas preguntas como un medio de juzgar la calidad de la enseanza y la efectividad de la institucin. El MINEDUC recoge alguna informacin sobre el porcentaje de estudiantes que obtienen sus grados dentro de la duracin que en teora tienen los cursos e informa5 que las tasas de xito alcanzan 56.8% en las universidades del CRUCH y 51.8% en las universidades privadas. El MINEDUC tambin dice que las tasas de retencin en el primer ao son 82.9% en las universidades del CRUCH y 79.1% en las privadas acreditadas. Sin embargo, no hay datos ms detallados disponibles o desglose por caractersticas de los estudiantes. Mientras las mujeres aparecen con ms probabilidades de completar sus cursos que los hombres (ver arriba), hay preocupacin general de que los estudiantes de familias ms pobres o de escuelas municipalizadas tengan una tasa ms alta de desercin y tomen ms tiempo para completar sus estudios satisfactoriamente. Un estudio de la UNESCO6 en 2006 encontr una tasa de desercin de 28% entre el Ao 1 y el Ao 4 entre estudiantes de los dos quintiles de ingreso ms altos, mientras que los estudiantes de los dos quintiles ms bajos mostraban una tasa de 65%. El gobierno de Chile ha dispuesto una cantidad considerable de fondos del MECESUP para programas remediales o de nivelacin en universidades seleccionadas, para estudiantes cuyo conocimiento en matemticas, lenguaje o ciencias est bajo el estndar necesario para realizar un curso en forma satisfactoria. Las universidades que ofrecen estos programas remediales dijeron al equipo revisor que eran muy tiles y una contribucin muy positiva para capacitar a estudiantes que no estn suficientemente bien preparados para emprender cursos de educacin superior con alguna posibilidad de xito. Sin embargo, el equipo tiene entendido, a travs del MINEDUC, que la evidencia de los procesos de acreditacin ha planteado dudas acerca de la efectividad de tales programas si se ofrecen en forma paralela al currculo regular, convirtindose en una gran presin por una carga de trabajo muy pesada
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Informe de Antecedentes Captulo 9.3. Citado en el Informe de Antecedentes.

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para los estudiantes que estn batallando por permanecer en la universidad. Todas las universidades visitadas vean el tema de cmo compensar la educacin media de baja calidad como su mayor desafo. Una universidad catlica del CRUCH, que fue visitada por el equipo, haba analizado en 2007, el desempeo acadmico de su cohorte de alumnos de primer ao por sus caractersticas. Entre las diferencias que se notaron fue que las mujeres tenan mejor rendimiento que los hombres (apoyando la tesis de que la PSU tiende a subestimar el desempeo femenino); que los estudiantes de escuelas municipales rendan mucho menos que los de escuelas privadas subvencionadas; y que el desempeo en las primeras etapas de los cursos de pregrado vara fuerte y directamente segn el puntaje obtenido en la PSU. Los que haban obtenido menos de 525 puntos tenan menos de un 50% de probabilidades de completar satisfactoriamente los mdulos del primer semestre la primera vez, mientras que las probabilidades aumentaban a 75% para los que tenan puntajes sobre 600 y 90% para aqullos con puntajes sobre 650.7 En consecuencia, esta universidad enfocaba sus programas remediales en sus alumnos con los puntajes PSU ms bajos. Esta universidad no se sabe an si los programas remediales pueden mejorar el desempeo hasta el punto en que los puntajes PSU ms bajos y los ms altos tengan probabilidades iguales de completar sus cursos, dentro del perodo terico de duracin del curso.

Problemas de equidad en la admisin y retencin: causas y opciones de poltica


La evidencia presentada anteriormente, muestra que una cantidad de problemas de equidad surgen alrededor del proceso de admisin a las universidades CRUCH, y otras instituciones como las universidades privadas e IPs que usan los resultados de la PSU en sus criterios de admisin. Est claro que para los jvenes que vienen de familias ms pobres o escuelas municipales o ambos, el sistema actual de admisin constituye una barrera mayor para acceder a la institucin de su eleccin para las mujeres que para los hombres. El sistema de admisin, junto con una distribucin desigual de vacantes en el pas, puede tambin llevar a un acceso desigual para los jvenes en diferentes regiones, aunque esto no est claro. Aunque hay mucho menos informacin acerca de las tasas de graduacin de grupos diferentes, la que hay, indica que, una vez que son admitidos, los jvenes que vienen de familias ms pobres o escuelas municipales o ambos, tienen mucho ms probabilidades de abandonar sus estudios, y an menos probabilidades que otros de completar los cursos
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Presentacin general de la Universidad Catlica del Norte.


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universitarios y graduarse dentro del tiempo esperado. El resto de esta seccin analiza las causas de las brechas de equidad que surgen de la PSU misma, del sistema central para seleccionar los estudiantes que ocuparn cupos en las universidades CRUCH (las universidades privadas no son parte del sistema central), las diferencias en los porcentajes de retencin, y las opciones de polticas para enfrentarlas. La prueba de ingreso a la universidad y el sistema de seleccin se dise inicialmente para regular y asegurar la justicia en la admisin a las universidades CRUCH en 1966 - cuando slo haba ocho de ellas, atendiendo a una poblacin estudiantil mucho ms pequea y estrecha, y no haba otras universidades. El primero de estos sistemas de admisin, que dur hasta 2003, estaba basado en la Prueba de Aptitud Acadmica o PAA. La PAA examinaba la aptitud verbal y matemtica y el conocimiento de historia de Chile, e inclua tests electivos en reas especficas como qumica, biologa o ciencias sociales, dependiendo de lo que el estudiante tena intenciones de estudiar. El puntaje individual total de un alumno tambin tomaba en cuenta las notas que haba obtenido en la educacin media.8 La PSU reemplaz a la PAA a partir de 2004. La PSU es como la PAA en el uso de preguntas de seleccin mltiple para evaluar lenguaje, matemticas y asignaturas electivas, pero es diferente de la PAA porque, en lugar de evaluar la aptitud, examina el conocimiento impartido por el currculo escolar nacional. Un motivo para el cambio fue lograr una mayor equidad.9 Funcionarios del MINEDUC citaron un estudio realizado por la Universidad de California en 2001 que deca que para los estudiantes de los niveles socioeconmicos ms bajos, las pruebas de conocimiento eran una mejor indicacin del desempeo en los primeros aos de universidad que los tests de aptitud. Tambin se haba sugerido10 que el hecho de que la PAA evaluara la aptitud ms bien que el conocimiento, podra ser la causa de que las mujeres obtuvieran resultados ms bajos que los que indicaban sus notas de educacin media. Otro motivo importante fue hacer que las escuelas municipales ensearan el currculum nacional completo. La PSU est hecha para ser un test de mrito, que mida inteligencia y conocimiento. Sin embargo, ahora en Chile se reconoce generalmente que el conocimiento depende de la preparacin durante la enseanza secundaria y que esta preparacin es desigual, sobre todo porque el loable objetivo de
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La Tercera, El Mercurio, resumido en Santiago Times, 7 de enero 2000. La Tercera Editorial de Opinin, 5 de diciembre de 2007. Bravo y Manzi 2002, citado en Paridad de Gnero e Igualdad en Chile, Beatrice Avalos, Santiago 13 de Junio de 2003.

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asegurar que todas las escuelas municipales enseen el currculo nacional completo no se ha logrado an. Un miembro del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior dijo al equipo revisor que, de acuerdo con la evidencia que ha recibido del Consejo, 43% de las escuelas municipales an no lo estn haciendo.11 Ha habido preocupacin de que la brecha entre los resultados de estudiantes de escuelas pblicas y privadas ha aumentado desde que la PSU reemplaz a la PAA. Un estudio realizado por un economista del Centro de Estudios Pblicos (CEP), Harald Bayer, publicado en La Tercera,12 analiz los resultados de la PAA de colegios privados y pblicos entre 2000 y 2002 y los compar con los resultados de la PSU entre 2003 y 2007. Segn el anlisis de Bayer, los estudiantes de colegios privados tenan en promedio 37 respuestas correctas en la prueba de lenguaje de la PAA, pero una vez que fue reemplazada por la PSU, comenzaron a obtener ms cada ao hasta promediar 47 respuestas correctas en 2007. En el mismo perodo, lo estudiantes de escuelas pblicas iban teniendo puntajes cada vez ms bajos de 25 respuestas correctas en el test de lenguaje en 2002, bajaron a 23 en la prueba de 2007. El cambio fue an ms pronunciado en la prueba de matemticas. Los estudiantes de colegios privados pasaron de 33 respuestas correctas en la PAA en 2002, a 37 en la PSU ms reciente, mientras que los estudiantes de escuelas pblicas bajaron de 18 respuestas correctas a slo ocho. La hiptesis de Bayer es que en una prueba con mayor contenido como la PSU, los estudiantes de escuelas pblicas compiten en peores condiciones que en una prueba de aptitud. Hay bastante evidencia de que las escuelas pblicas cubren una proporcin menor del contenido que los estudiantes de colegios privados. Se puede cuestionar los resultados de Bayer, por ejemplo, en base a que no toman en cuenta el aumento de la cantidad de alumnos de escuelas municipales que rindieron los tests en el perodo hasta 2007 (y por lo tanto su rango de habilidades). Sin embargo, las cifras del DEMRE muestran que las brechas entre los puntajes de la PSU obtenidos por alumnos de tres tipos de colegios diferentes se ensancharon entre 2006 y 2007 y nuevamente entre 2007 y 2008; de manera que, an si las brechas de equidad asociadas con el test no estn amplindose significativamente, no se estn estrechando tampoco. El Gobierno de Chile tiene razn al poner nfasis en el hecho de que la mayor parte de los problemas de equidad discutidos aqu tienen sus races en la diferencia de preparacin en los colegios secundarios. Hay importantes
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Funcionarios del MINEDUC no pudieron confirmar esta cifra. Estudio descrito en La Tercera Editorial de Opinin, 5 de diciembre de 2007.
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iniciativas nacionales que ya estn aplicndose para mejorar la educacin media de los alumnos ms pobres y aqullos que asisten a escuelas municipales. Luego de las protestas de 2006 y las recomendaciones del Comit Asesor Presidencial establecidas para analizar los problemas de la educacin media, el gobierno chileno est desarrollando varias iniciativas para mejorar el sistema, incluyendo el programa de mejoramiento de la calidad de la enseanza como se describe en el Captulo 1. Es de esperar que estas iniciativas den fruto y disminuyan las brechas de conocimiento entre los egresados de educacin media de diferente formacin. Sera especialmente til si los programas de gobierno tuvieran xito en mejorar los estndares de la enseanza de matemticas en los colegios secundarios matemticas es la asignatura en la cual las universidades notan las mayores debilidades entre los estudiantes que ingresan - y disminuir la brecha en el desempeo en matemticas de nios y nias, que los resultados de la prueba PISA 2006 muestran que en Chile esta brecha es la ms grande de todos los pases participantes y puede, en parte, explicar los resultados ms bajos de las mujeres en la PSU. Estas iniciativas de mejoramiento de la educacin media son muy necesarias y deberan ser emprendidas con firmeza. Mientras ms se pueda hacer para disminuir las brechas de equidad dentro de los colegios y la variacin entre colegios, mejores sern las posibilidades de nivelar el terreno para el ingreso a la educacin superior. Sin embargo, no se puede decir con certeza que este resultado se lograr en el futuro cercano. En otros pases que han emprendido programas de mejoramiento escolar, no siempre han funcionado. Donde han funcionado, a menudo han demorado bastante en producir resultados, especialmente donde es necesario mejorar los estndares de enseanza, preparacin de profesores y orientacin vocacional en colegios con poca base, como en Chile. Pases que tenan una gran brecha de equidad cuando comenzaron los programas de mejoramiento escolar Inglaterra, por ejemplo - han encontrado ms fcil subir los estndares en general, que disminuir las diferencias de resultados entre grupos. Las iniciativas que han sido acordadas en Chile no afectan la continuacin de los tres tipos de colegio - municipal, subvencionado y pagado - que muchos ven como la causa de la inequidad educacional. Por lo tanto, parece probable que an si las escuelas pblicas mejoran el desempeo de sus estudiantes, los colegios pagados se asegurarn de que el desempeo de sus alumnos mejore por lo menos de la misma manera. Por eso, el equipo revisor ve, en los procedimientos de admisin a la educacin terciaria, una necesidad paralela de reforma. El gobierno chileno ve las siguientes ventajas principales en la PSU y en el sistema de seleccin actual. Primero, hay un sistema de admisin compartido y comn que es, en principio, ciego a cualquier cosa que no sea
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criterios objetivos basados en el mrito: los puntajes obtenidos en conjunto por los tests de la PSU y las notas de educacin media. Esto es una proteccin contra los favores a los amigos y una potencial corrupcin. Segundo, un puntaje 450 en la PSU representa un estndar mnimo justo para ingresar a la universidad: el MINEDUC no cree que los postulantes que tienen menos de 450 puntos tendran conocimientos suficientes para sacar provecho de un curso en una universidad tradicional o tener una probabilidad razonable de completarlo. Tercero, el hecho de que la PSU evala el conocimiento del currculo nacional tiene dos beneficios que no se lograran de otra manera. Todos los colegios tienen un incentivo poderoso para ensear el currculo completo, y debido a que prcticamente todos los egresados de la educacin media (en la educacin media general) rinden la PSU, sus resultados dan una indicacin valiosa de la calidad y efectividad del colegio. La visin que tiene el equipo revisor de un sistema de admisin adecuado al propsito de la educacin superior sera similar, pero no idntica, a la descrita arriba. El sistema facilitara la admisin de un suficiente nmero de estudiantes para cumplir los objetivos de participacin que tiene el gobierno (en el caso de Chile, un milln o 50% de jvenes para 2012), en programas cuyo rango, equilibrio y nivel sean consistentes con las necesidades futuras del pas. Donde la demanda sobrepasa la oferta, el sistema debera asegurar que los estudiantes admitidos son aqullos ms capaces de beneficiarse, seleccionados por un proceso que es transparente, basado en criterios objetivos e igualmente justos para todos los postulantes potenciales sin importar las circunstancias. El sistema chileno de admisin a la educacin superior cumple ampliamente estas especificaciones, pero con posibilidades de mejoramiento en algunos aspectos. La nota de aprobacin de 450 puntos est especialmente bien alineada con el objetivo de 50% de participacin que tiene el gobierno, porque trata de representar el desempeo promedio. El DEMRE, la unidad de la Universidad de Chile que administra la prueba, asegura que lo hace convirtiendo la distribucin actual de los puntajes a una distribucin normal, alrededor de 450.13 Un efecto de este mtodo es que el estndar representado por la nota de aprobacin de la PSU puede variar de un ao al otro. Es bueno tener un sistema de admisin a la universidad que confa en criterios compartidos en base al mrito; pero con algunas reformas (incluyendo la extensin del sistema a las universidades privadas y sus
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Esto se explica en el sitio de internet: http://www.demre.cl/doc_tecnicos_trat_ptjes.htm


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postulantes) Chile podra desarrollar un sistema an mejor para lograr estos objetivos, y tambin ms equitativo. Durante sus visitas, el equipo revisor pidi a todas las instituciones visitadas que le dieran sus impresiones sobre el sistema de admisin basado en la PSU. Por sus comentarios, el equipo cree que hay posibilidades de una cierta discriminacin positiva a favor de alumnos talentosos que estn en desventaja debido a su mala preparacin; para hacer ms fcil que las universidades CRUCH que tienen una orientacin regional, o alguna otra orientacin en particular, den preferencia al tipo de estudiantes que se propusieron atender; y para reconocer que un solo criterio de seleccin basado en resultados acadmicos no es igualmente adecuado para todas las instituciones de educacin superior. Otros criterios no acadmicos, pero de todas maneras objetivos, pueden ser relevantes para la seleccin universitaria; y mrito significa ms que slo habilidad para mostrar ese conocimiento en una prueba - an si es una prueba muy buena, capaz de discriminar clara y justamente entre candidatos que compiten por vacantes. No se ha publicado un estudio independiente sobre la calidad de la PSU misma, cun confiable es y cun precisos los puntajes que asigna. Cualquier test cuyos resultados son tan importantes para tanta gente, debera estar sujeto a un examen independiente en forma regular, para revisar sus mrgenes de error y verificar que las diferencias en puntajes representan diferencias reales en el desempeo. Esto es especialmente importante alrededor de los puntajes que bordean los mrgenes significativos para la admisin o para tener acceso a la ayuda estudiantil, tales como 450, 475, 500, 550 y 600 puntos; pero, debido a la manera en que la unidad central de admisin, DEMRE, asigna las vacantes en las universidades CRUCH, cualquier falta de precisin o de confiabilidad en algn punto de la escala de resultados de la PSU podra potencialmente costarle su cupo en la institucin de su eleccin a un joven que lo merezca. Irlanda del Norte, la nica parte del Reino Unido que segua teniendo un sistema de seleccin para la educacin secundaria por capacidad, basado en un test que se rinde a la edad de 11 aos, abandon esta poltica, no porque se decidi que la seleccin estaba errada en principio, sino porque un anlisis profundo demostr que la prueba nacional no era lo suficientemente precisa o confiable para entregar una base justa para tomar decisiones de seleccin. Una evaluacin independiente de la PSU podra resolver cualquier duda sobre su efectividad como prueba, pero hay una interrogante ms amplia: es la identificacin de los candidatos con mayor cantidad de conocimientos la mejor base para identificar a los que tienen ms mritos o son ms adecuados para la educacin superior? Para beneficiarse y eventualmente graduarse de la universidad, un joven necesita no slo conocimientos suficientes para tener una base firme para un mayor aprendizaje, sino
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tambin la capacidad de aplicar este conocimiento a problemas nuevos y dominar nuevos conocimientos y destrezas. Los tests de seleccin mltiple para evaluar conocimiento, revelan muy poco sobre estos aspectos clave. Por el contrario, pruebas de aptitud bien diseadas, que incorporan tests de razonamiento verbal y no verbal, revelan mucho ms acerca de la capacidad intrnseca de aprender y desempearse a niveles ms altos y as sacar provecho de la educacin superior. Vale la pena mencionar que los pases europeos con sistemas de educacin terciaria de prestigio, en general no se basan en tests de seleccin mltiple para establecer cules egresados de la educacin media estn capacitados para desempearse bien en la educacin superior. Tanto el Reino Unido, como Francia y Alemania, por ejemplo, usan los resultados de exmenes de graduacin de educacin media ms largos, en los cuales los candidatos pueden demostrar en mayor profundidad y detalle la extensin de sus conocimientos y su capacidad para aplicarlos. Tambin lo hace as Irlanda, que tiene los mejores resultados en el anlisis de la OCDE citado anteriormente, sobre cmo el estatus socioeconmico de los padres afecta la participacin de los estudiantes en la educacin superior. En los Estados Unidos, la mayora de las universidades usa los resultados del SAT, que tiene preguntas de seleccin mltiple y otro tipo ensayo, adems de evaluar otras dimensiones de la experiencia acadmica y no curricular de los alumnos. El equipo revisor se reuni con el Comit Asesor Presidencial para la Educacin Superior cuando el Consejo estaba formulando sus recomendaciones - una de las cules era re-evaluar la PSU y considerar otras alternativas. El Consejo seal al equipo los procedimientos alternativos de admisin que estaba desarrollando la Universidad Catlica de Chile. La Universidad Catlica dijo al equipo que las dudas acerca de la equidad en el proceso de admisin los haban impulsado a desarrollar y pilotear lo que crean que sera un sistema mejor y ms justo. Este se ha desarrollado teniendo en cuenta la experiencia internacional y est estrechamente relacionado con el sistema de admisin de la Universidad de California, que recientemente ha decidido incrementar el Test de Aptitud Escolstica (SAT) generalmente usado en los Estados Unidos de Norteamrica, con otros componentes de admisin. El sistema piloto de la Universidad Catlica incluye tres elementos: un ensayo extenso, diseado para probar la capacidad del candidato de escribir, comunicarse y pensar en forma crtica; una declaracin personal del estudiante; y un test psicomtrico. Se comenz a pilotear este sistema dentro de la universidad y continuar hasta el 2009. Esto incluye matricular en base al nuevo sistema, a 1 500 estudiantes al ao, de todos los tipos de escuelas locales, y comparar su siguiente desempeo universitario con grupos de control de alumnos matriculados de la manera normal, usando la PSU. La universidad espera
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probar que este sistema de admisin alternativo es menos sensible que la PSU a las diferencias socio-econmicas y al tipo de colegio al que se asisti, y que al mismo tiempo predice de muy buena manera el xito en la universidad. Aunque es demasiado pronto para estar seguros, los resultados hasta ahora parecen ser muy estimulantes.14 El equipo revisor qued impresionado con la dedicacin e investigacin que se ha realizado para desarrollar este sistema piloto, que podra estar listo para comenzar a usarlo con los alumnos que ingresen a la Universidad Catlica de Chile en 2011. Teniendo todo esto en cuenta, el equipo revisor ofrece a continuacin un paquete de sugerencias para tratar los problemas de equidad identificados, y al mismo tiempo mejorar la capacidad del sistema de admisin a la educacin superior de cumplir sus propsitos comenzando con posibilidades mientras los alumnos estn an en la educacin media. Se podra disponer un apoyo acadmico intensivo en los ltimos aos de la educacin media para los alumnos de escuelas municipales en quienes se ha detectado un alto potencial acadmico. La Universidad Catlica de Chile ha estado trabajando con dos escuelas municipales en distritos pobres de Santiago para identificar a sus alumnos ms talentosos en el ltimo ao de la enseanza media y darles cursos especiales los viernes en la tarde y sbados en la maana hasta que egresen de la educacin media. La universidad dice que los 700 nios que han pasado por este programa hasta ahora, han obtenido puntajes PSU tan buenos como los alumnos de los mejores colegios privados. La Universidad de Santiago ha establecido un programa similar con un grupo de cinco liceos prioritarios en los cules la mayora de los alumnos se considera que estn en riesgo. Los resultados muestran que una intervencin temprana ayuda a igualar las probabilidades de puntajes altos en la PSU. Estos dos programas piloto muestran que se puede hacer, y entregan evidencia, si es que se necesitara algo ms, de que an en los colegios menos privilegiados, hay alumnos talentosos que pueden beneficiarse con la educacin superior. Se podra estimular a otras universidades para que tuvieran programas similares, como parte de su funcin pblica y, si fuera apropiado, con fondos pblicos. Al mismo tiempo, o a cambio de eso, algunas universidades en forma individual o en grupo, podran considerar establecer escuelas de verano especiales para dar a jvenes con capacidades y talento que vienen de ambientes familiares pobres, la preparacin intensiva que necesitan para ingresar a las universidades mejores y ms exigentes como se ha hecho en la Universidad de Warwick en Inglaterra.

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Publicaciones y detalles se encuentran en el sitio internet de la universidad, www.puc.cl/webpuc/piloto/p_estudiantes.html

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Sin embargo, si bien estos programas son buenos ejemplos, son necesariamente reducidos y tienden a concentrarse en los jvenes que estn en el punto ms alto del rango de capacidades. Para tratar los problemas de equidad que afectan a los jvenes chilenos cuyas familias y circunstancias escolares los ponen en desventaja al competir por vacantes en la educacin superior, sera til analizar y revisar la PSU. Tomando en cuenta los problemas y los ejemplos internacionales descritos anteriormente, se ofrecen dos opciones. La primera opcin sera que Chile dejara la prueba de ingreso a la universidad y adoptara una prueba o conjunto de pruebas de egreso de la educacin media - que idealmente no fueran tests de seleccin mltiple sino exmenes ms extensos, que evaluaran tanto el conocimiento como la capacidad de los alumnos para pensar y aplicar el conocimiento. Estos exmenes o tests de egreso de la educacin media podran tambin eliminar la necesidad de tener una licencia de educacin media aparte, al tener dos niveles de aprobacin; el ms bajo, equivalente al NEM y el ms alto, que estableciera el estndar mnimo de ingreso a un curso acadmico o grado profesional. Una transicin expedita de la PSU, y el logro del objetivo de gobierno de llegar a un 50% de participacin, se facilitaran haciendo que el nivel del umbral ms alto fuera equivalente al puntaje 450 en la PSU. Sera til tener una prueba o pruebas especiales de egreso de la educacin media tcnico profesional, que incorporara un nivel de aprobacin ms alto que mostrara haber obtenido el estndar mnimo para ingresar a cursos profesionales en los IPs y cursos similares en las universidades. Como proteccin contra desvos de los estndares, sera deseable que se encargara a una agencia independiente que desarrollara los tests, manteniendo constantes los estndares de un ao al otro para permitir observar los estndares nacionales de educacin a travs del tiempo, y que se preocupara de que los tests fueran corregidos por examinadores entrenados que no pertenecieran a los colegios involucrados. Establecer tal sistema tendra costos considerables, pero se ahorraran los costos involucrados en la PSU (estimados en CLP 17 000 millones anualmente).15 Tambin tomara algn tiempo introducirlo, considerando la necesidad de pruebas y su correccin y los sistemas de recoleccin de datos que primero habra que desarrollar, pilotear y evaluar. Sin embargo, una prueba de egreso de la educacin media que tambin establezca el estndar mnimo para el ingreso a la universidad tendra muchas ventajas, tanto para mejorar la escolaridad como para los estudiantes. Al ser corregida y estandarizada en forma independiente, entregara mejor informacin acerca de la calidad y
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Este clculo estimativo apareci en un artculo de La Tercera el 26 de octubre de 2008.


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efectividad de la escuela. Podra dar informacin til a los alumnos que aprueban la calificacin a nivel ordinario o superior, ya sea que vayan a ingresar a la educacin terciaria o al mercado laboral, o quieran postular para seguir estudios superiores en el extranjero. Debido a que los tests se tomaran mientras an estn en el colegio, quienes esperan aprobar el nivel superior pero no lo logran, podran ms fcilmente considerar la posibilidad de permanecer en el colegio para completar sus lagunas de conocimiento y volver a rendir los exmenes. Tambin sera ms fcil asegurar que las instituciones que no son del CRUCH respetaran el estndar mnimo cuando admitan a los egresados de educacin media; aunque el equipo revisor no est convencido de que se necesita el mismo estndar mnimo para los estudiantes que han pasado algn tiempo en el mercado laboral adquiriendo destrezas y experiencia relevantes al programa, o que ya tienen una calificacin terciaria a un nivel ms bajo en la misma disciplina. La segunda opcin - que tambin podra ser un paso intermedio hacia la primera - sera reformar la PSU incorporando elementos que otros pases han considerados tiles e importantes para identificar a los estudiantes que tienen ms probabilidades de beneficiarse con la educacin superior. Estos elementos incluiran ensayos largos y preguntas diseadas para probar la capacidad de razonar y el potencial de aprendizaje. Tambin podran incluir ensayos personales que podran abarcar experiencias extra curriculares, motivacin personal e inters en el programa. Debera haber una variante para los estudiantes de escuelas secundarias tcnico profesionales. Tambin se sugieren cambios en las etapas del proceso de admisin universitaria posteriores a la PSU. Sera til para los postulantes, y asegurara la transparencia de los procesos de admisin, si el mayor nmero posible de universidades privadas chilenas pudiera unirse a las universidades del CRUCH en un sistema comn de asignacin de cupos, incluyendo una oficina central para procesar las postulaciones. La central de procesamiento de las postulaciones funcionara en forma bastante parecida a como lo hace ahora la unidad central del CRUCH: los estudiantes envan una lista de las universidades a las que les gustara asistir, en orden de preferencia; la unidad central establece qu postulantes cumplen de mejor manera los criterios de admisin de cada universidad; y entonces se les dice a los estudiantes qu universidades les han ofrecido un lugar, es decir, la que los admitira que fuera la ms alta en su lista de preferencias. Con una gama mayor y ms amplia de universidades en el sistema comn de asignacin, dejara de ser factible asignar cupos segn el puntaje basado en la PSU, como lo hace la unidad central del CRUCH ahora para las universidades del CRUCH. De todas maneras hay algunas dudas acerca de este sistema. Tiene el objetivo de ser justo para todos, pero muchos lo consideran injusto para los estudiantes que tienen bajo rendimiento en la
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PSU debido a su mala preparacin y que pierden ante alumnos con menos capacidades naturales, que han tenido la buena suerte de venir de mejores colegios o de familias que pudieron pagarles enseanza privada. Este puede ser un problema especialmente serio para los estudiantes rurales que, si no son admitidos en su universidad local, no pueden costear estudios en lugares ms distantes. Tambin hay dudas sobre si la PSU es un instrumento lo suficientemente fuerte como para entregar una base justa para detectar diferencias entre estudiantes de esta manera. No hay un impedimento legal para que las universidades del CRUCH usen diferentes criterios de admisin y asignacin de cupos, si quieren hacerlo. Todas las universidades chilenas son autnomas y tienen derecho a decidir sus propios criterios de admisin. Todo el sistema de la PSU y el DEMRE descansa simplemente en un acuerdo entre las universidades del CRUCH, con la aprobacin tcita del MINEDUC. Ya hay algunas diferencias de criterios. Cada universidad CRUCH decide cmo desea que se componga el puntaje total basado en la PSU en el caso de sus postulantes. Algunas dan mayor ponderacin al NEM que otras, o a los puntajes de asignaturas electivas. Las ponderaciones pueden variar entre los diferentes programas de una universidad. Algunas universidades reservan algunas pocas vacantes para grupos especiales, como por ejemplo, alumnos discapacitados, que si no fuera as no podran ingresar. Sin embargo, en la prctica, la mayora, si no el total, de las universidades CRUCH se ajusta estrechamente al principio de asignacin de cupos segn el puntaje total basado en la PSU, para la mayora, si no el total, de los estudiantes que admiten. Una de las razones importantes es que todas las universidades quieren maximizar sus probabilidades de obtener AFI, el financiamiento especial otorgado a las universidades que matriculan a uno de los 27 500 puntajes ms altos en la PSU. Las instituciones tambin pueden sentir presin de sus pares para adherir a las reglas del acuerdo de los miembros del CRUCH con respecto a las admisiones. El MINEDUC est proponiendo cambiar la entrega de AFI, para tomar en cuenta no slo el puntaje de la PSU, sino tambin la posicin relativa de los estudiantes en sus colegios secundarios de manera de recompensar a aqullos que tienen un buen record de estudios, corregido por el equilibrio regional. Se ha sugerido al equipo revisor que si termina el actual acuerdo y cada universidad CRUCH maneja sus propios criterios diferentes, el resultado podra ser menos y no ms justo. Sin embargo, el actual sistema necesitar, en cualquier caso, adaptarse, si la Universidad Catlica de Chile introduce su sistema alternativo, o cuando lo introduzca; otras universidades del CRUCH, especialmente las universidades catlicas, pueden querer hacer lo mismo. El equipo revisor est a favor de un sistema de admisin multidimensional, en lugar de uno unidimensional, en el cual se estimule a
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las universidades a adoptar criterios objetivos apropiados a sus variadas orientaciones y (si deciden hacerlo) dar prioridad a postulantes de grupos menos aventajados o poco representados, que podran tener un alto potencial a pesar de su mala preparacin. Una manera de proteccin contra la adopcin de criterios no objetivos o prcticas cuestionables podra ser que el MINEDUC discutiera y desarrollara con las universidades, algunas directrices sobre los criterios de admisin que podran acordar. Tambin se podra tomar algunas medidas para asegurar que todos los criterios que se usen sean publicados y que todas las instituciones adhieran a ellos. El equipo revisor tambin tiene sugerencias relacionadas con la mala preparacin para la universidad de muchos jvenes menos aventajados. Esto afecta sus probabilidades no slo de ser admitidos sino tambin de mantenerse al mismo nivel que sus compaeros mejor preparados una vez que estn en la universidad, y graduarse dentro de un tiempo razonable. Las medidas sugeridas, naturalmente, pueden no ser tan necesarias si fructifican las iniciativas de mejoramiento escolar. El MINEDUC podra explorar las opciones de ofrecer ms ayuda para la preparacin de la prueba nacional de ingreso a la universidad o la prueba de egreso de la educacin media a jvenes de colegios desaventajados que aspiran a la universidad. En los ltimos dos aos de la enseanza secundaria, la enseanza regular podra ser reforzada con tuicin extra impartida por profesores con destrezas comprobadas en la identificacin de lagunas en el conocimiento de los alumnos para lograr los objetivos de la enseanza media, o por profesores trados de los preuniversitarios. Otro enfoque posible sera financiar organizaciones fuera del sistema escolar que pudieran entregar enseanza pre-universitaria (o preparacin para volver a tomar el examen de egreso de la educacin media) a los jvenes que ya han terminado sus estudios en la escuela. Otros pases que conoce el equipo revisor, tienen escuelas de educacin superior que ofrecen a los jvenes una segunda oportunidad para obtener calificaciones de ingreso a la universidad, y alternativas para rendir o volver a rendir exmenes generales en la escuela. Chile no parece tener algo similar, a excepcin de los preuniversitarios; y el equipo revisor no pudo averiguar mucho sobre su efectividad y valor por el dinero que cobran. Otro rasgo en algunos pases es el de los cursos de acceso, realizados por las universidades o escuelas, que, si se completan satisfactoriamente, califican (pero no le dan derecho) al estudiante para ingresar a la universidad. Los chilenos son conocidos por su espritu emprendedor: si el gobierno central o regional indica que existe la disponibilidad de contratos o financiamiento para enseanza pre-universitaria e invita a postular para ofrecerla, es probable que surja una variedad de organizaciones deseosas de entregar este servicio, incluyendo, probablemente, a los proveedores de educacin
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terciaria existentes. Para servir los objetivos de equidad de un programa como ste, el estudiante debera pagar aranceles mnimos o no tener que pagar. Sin embargo, para evitar la ineficiencia de pagar por la preparacin pre-universitaria de jvenes que no tienen capacidad intelectual para completar un curso universitario por muy buena que sea la enseanza, se sugiere que slo tengan derecho a tomar el curso gratis, o pagando aranceles mnimos, los que pasen un test de aptitud adecuadamente calibrado - un test de capacidad de razonamiento (verbal y no verbal) y potencial de aprendizaje, que no requiera el conocimiento base que, por definicin, les falta a los postulantes al curso de acceso. Es posible que se necesiten ms medidas para tratar el problema de equidad que enfrentan los jvenes de grupos de ingreso ms bajo y escuelas municipales que son admitidos en la universidad, que parecen tener menos posibilidades de permanecer en ella hasta obtener un grado, y an menos posibilidades que los estudiantes en general, de completar los programas dentro del tiempo establecido para el curso. En general, esto es porque tienen un conocimiento base menos slido que otros estudiantes que han tenido mejor preparacin preuniversitaria. El MECESUP ha financiado algunos programas, que han sido llamados programas remediales, a comienzos de la universidad, pero han tenido resultados mixtos al ser ofrecidos en forma paralela al currculo. Puede ser til probar maneras diferentes de ofrecer el refuerzo de conocimientos que se requiere despus de la admisin, incluyendo programas de verano o incluso cursos base de un ao de duracin entre el regreso de la educacin media y el currculo universitario formal. En esta situacin hay un argumento poderoso a favor del hecho de que los estudiantes no deberan tener que pagar por cerrar las brechas del conocimiento que sus escuelas no les entregaron. Sin embargo, hay tambin una responsabilidad de parte de las universidades de adaptar las exigencias acadmicas iniciales de sus cursos, currculos y enseanza, a la mayor diversidad de estudiantes de hoy. Las instituciones terciarias deberan sentir la responsabilidad de ayudar a que se graden todos los estudiantes que admitan; y deberan hacerse ms responsables de las bajas tasas de permanencia de lo que son actualmente. Las instituciones an no reciben seales firmes del gobierno en este sentido: el gobierno chileno tiene como objetivo lograr que el 50% de los jvenes ingrese a la educacin terciaria en el 2012, pero no ha establecido objetivos relacionados con el trmino de cursos y la obtencin de calificaciones que tengan valor en el mercado. Las tasas de permanencia no son medidas ni monitoreadas, excepto por investigadores, que las han encontrado extremadamente bajas y variables entre los grupos. Por el contrario, el objetivo del gobierno del Reino Unido es que el 40% de los adultos jvenes de su grupo meta hayan completado
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satisfactoriamente cursos de educacin superior en el 2012. El equipo revisor observ que las universidades chilenas parecen sentir mucho menos responsabilidad de que los estudiantes completen satisfactoriamente sus cursos dentro del tiempo prescrito, que las universidades de otros pases con altos aranceles. Cuando un estudiante ha pagado sumas considerables durante aos, a menudo autofinanciado, y sale sin un grado o calificacin, parece que se considera que es culpa del estudiante por no lograr cumplir con los estndares de la institucin, mientras que en el Reino Unido o los Estados Unidos se vera como la falla de la institucin por no entregar el apoyo acadmico y de bienestar. Se sugiere que el MINEDUC llegue a un acuerdo con las instituciones, de lograr uno o ms objetivos nuevos, relacionados con la tasa de logro o permanencia y establezca un sistema para obtener las estadsticas pertinentes.

PARTE 2. Oportunidades de Acceso a Programas de Ayuda Estudiantil Mecanismos de equidad y apoyo estudiantil
Como se ver en el Captulo 8, sobre financiamiento de la educacin superior, a travs de reformas de financiamiento innovadoras, Chile se ha ubicado entre la minora de pases del mundo, tanto desarrollados como en vas de desarrollo, que han alcanzado altos niveles de costos compartidos al mismo tiempo que ofrece muchas opciones de estudio a sus estudiantes. Sin embargo, desde un punto de vista de equidad, es importante verificar que los mecanismos de asignacin de fondos vigentes mejoren la distribucin de los recursos a los estudiantes de los quintiles ms bajos. Desde el retorno a la democracia en 1990, los gobiernos sucesivos han puesto la equidad muy en alto en su agenda y la coalicin de gobierno actual no es la excepcin. Los principales mecanismos para asegurar que los estudiantes de bajos ingresos no se encuentren con barreras financieras para seguir sus estudios, son las becas y los crditos estudiantiles. El Ministerio de Educacin maneja un gran nmero de programas de becas que se describen a continuacin:

Becas Bicentenario (BB), para estudiantes chilenos que asisten a universidades del CRUCH, tienen necesidades socio-econmicas (es decir, estn en los dos quintiles de ms bajo ingreso familiar); y tienen 550 puntos o ms en la PSU.

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Becas Juan Gmez Millas (BJGM), para estudiantes de escuelas municipales o privadas subvencionadas, que asisten a universidades del CRUCH o alguna otra institucin de educacin superior acreditada, que son chilenos o de otro pas Latinoamericano o del Caribe; que estn en los dos quintiles de ingreso familiar ms bajo; y que tienen 550 puntos o ms en la PSU. Becas para estudiantes destacados que ingresen a Pedagoga (BdP), para estudiantes chilenos que se matriculan para obtener un grado en educacin o pedagoga en una institucin reconocida por el MINEDUC; que tienen 600 o ms puntos en la PSU; y tienen un certificado de notas de educacin media (NEM) con promedio 6 o superior (en una escala de 1-7). Beca Nuevo Milenio (BNM), para estudiantes chilenos de escuelas municipales o privadas subvencionadas, que se matriculan en Cursos Tcnicos de Nivel Superior en CFTs aprobados por el MINEDUC o en programas profesionales impartidos por IPs autorizados y acreditados; que estn en los dos quintiles de ingreso familiar ms bajo; y tienen un NEM de 5.0 o superior. Becas de Excelencia Acadmica (BEA), para el cinco por ciento de los alumnos que se gradan de cada uno de los establecimientos de enseanza media municipales o particulares subvencionados, que se matriculan en universidades del CRUCH o universidades privadas acreditadas, CFTs o IPs; que estn en los dos quintiles ms bajos de ingreso familiar; y tienen 475 puntos o ms en la PSU o (si se matriculan en un CFT o IP) si tienen un NEM de 5 o ms. Beca Indgena, para estudiantes de grupos de minoras tnicas definidas que estn en los dos quintiles ms bajos de ingreso familiar y que tienen un NEM de 5.0 o ms. Programas de apoyo para estudiantes de los dos quintiles ms bajos que obtienen puntajes mximos en la PSU o que son hijos de profesores de colegio. Becas de mantencin. Son automticas para los beneficiarios de la mayora de los programas. Consisten en bonos de alimentacin y dinero para subsistencia y las administra la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, JUNAEB. Tambin hay un programa de mantencin para estudiantes de regiones aisladas (el extremo norte o sur o territorio insular), que consiste en una contribucin.

La Tabla 3.8 resume las principales caractersticas de estos programas de becas.


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Tabla 3.8 Matriz de becas (2007)


Nombre del Programa Instituciones Idneas Criterios Acadmicos Otros Criterios Nmero de Beneficiarios Cantidad Distribuda (Miles USD)1 65 532 11 003

Beca Bicentenario (BB) Becas Juan Gmez Millas (BJGM)

Universidades del CRUCH Universidades del CRUCH e instituciones privadas acreditadas Programa Reconocido de Formacin de Profesores Todas las instituciones Instituciones Tcnicas

PSU 550 PSU 550

Quintiles I & II Quintiles I & II

24 737 5 354

Becas para Estudiantes Destacados que ingresan a Pedagoga (BdP) Becas para Hijos de Profesores (BHP) Becas Nuevo Milenio (BNM)

PSU 600 y NEM 6.

n.a.

560

1 262

PSU 500 y NEM 5 NEM 5

Quintiles I, II, III , IV Quintiles I & II graduados de liceos estatales o privados subvencionados Ms alto 5% de liceos municipales o privados subvencionados Quintiles I a IV egresados de liceos estatales o privados subvencionados Zonas extremas del pas Poblacin indgena Beneficiarios de BB, BJGM o BAE

5 544 22 758

5 843 17 464

Becas de Excelencia Acadmica (BEA)

Universidades del CRUCH e instituciones privadas acreditadas Universidades del CRUCH e instituciones privadas acreditadas Todas las instituciones Todas las instituciones Instituciones del CRUCH y privadas acreditadas

PSU 475 o NEM 5

4 196

7 780

Becas Puntajes PSU (BP)

Mejor puntaje nacional y regional PSU

53

118

Becas de Zonas Extremas (BZE) Beca Indgena (BI) Becas de Mantencin (BM)

n.a. NEM 5 n.a.

1 187 6 399 83 011

2 004 7 194 40 396

Nota: 1 USD = 466 CLP Fuente: Departamento de Ayudas Estudiantiles, Divisin de Educacin Superior, Ministerio de Educacin.
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Desde el punto de vista administrativo, la distribucin de becas se realiza de manera transparente, basada en un conjunto de criterios objetivos claramente anunciados en el sitio web del MINEDUC. Los estudiantes pueden postular en lnea usando un sencillo formulario. Los fondos para becas han aumentado significativamente en los ltimos aos, de USD 40 millones en el 2000 a USD 173 millones en el 2007. El equipo revisor reconoce que ste es un esfuerzo notable; pero, puede an estar lejos de ser suficiente, considerando el nivel de desigualdades sociales que hay en Chile. Actualmente, 13.8% de todos los estudiantes matriculados en instituciones de educacin terciaria, tienen una beca de algn tipo. Comparativamente, 51% de todos los estudiantes de pregrado en los Estados Unidos recibe una beca. Al comparar el nmero de beneficiarios de becas estudiantiles y la poblacin de referencia, se ve que menos de la mitad de los estudiantes de los dos quintiles ms bajos (46.4%) recibe una beca. Adems, las cantidades entregadas no son suficientes para pagar los aranceles en su totalidad. En realidad, el aumento del valor de la beca en trminos reales no ha ido a la par con el alza de los aranceles. Por ejemplo, el valor de la Beca Bicentenario, por estudiante, para los alumnos de las universidades del CRUCH, aument un 59% en trminos reales entre 1995 y 2005 mientras que los aranceles en esas universidades subieron en un 93% en el mismo perodo. Se estima que las becas hoy da cubren entre 63% y 70% del costo real de los aranceles; para el resto, los estudiantes deben tomar un crdito. Se puede usar el ejemplo de los estudios de medicina para ilustrar el tamao de la brecha que puede existir entre la cantidad de la ayuda estudiantil y el costo de los estudios. Las visitas a universidades revelaron que el costo anual de los estudios de medicina vara entre CLP 3 y 5 millones en las universidades del CRUCH y puede llegar a CLP 7 millones en las universidades privadas ms exclusivas. En un intento por regular el aumento de los aranceles, especialmente en el sector privado, el MINEDUC ha establecido un elaborado sistema de aranceles de referencia para calcular el paquete de ayuda estudiantil mnimo (beca y crdito) que todos los estudiantes de bajos ingresos matriculados en las universidades del CRUCH tienen derecho a recibir. Este sistema, que fue aplicado por primera vez en el 2007, clasifica a las universidades e instituciones profesionales y tcnicas en base a proxies de calidad, usando los resultados de la acreditacin institucional ms los mismos indicadores que los del clculo del 5% de la transferencia presupuestaria directa que est asociada a los criterios de desempeo, como se discutir en el Captulo 8 sobre financiamiento (proporcin de acadmicos con postgrados, proyectos de investigacin aprobados, publicaciones, tasas de graduacin en el tiempo estimado, tasas de repeticin de primer ao). En el mediano plazo, los
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resultados de la acreditacin de programas tambin sern tomados en cuenta para determinar el arancel del grupo de referencia para el cual califica cada universidad. En teora, el sistema de aranceles de referencia tiene dos ventajas importantes. Desde un punto de vista de equidad, garantiza que los estudiantes de bajos ingresos reciban un paquete de ayuda estudiantil suficiente para pagar los aranceles al nivel que prevalece en las universidades del CRUCH. Desde un punto de vista de eficiencia, incorporar valores representativos de calidad y eficiencia interna, podra constituir un fuerte incentivo para el mejoramiento de la calidad. Pero en la prctica, ha probado ser problemtico de implementar, a tal punto que en 2008, el Ministerio ha aplicado un 6.9% de aumento en forma pareja, en lugar de usar la metodologa del ao anterior. Los dirigentes de las universidades tambin critican el hecho de que la agrupacin afecta la configuracin de calidad existente, y de esa manera evita que las instituciones dispuestas a invertir en mejoramiento de la calidad cobren aranceles ms altos, o abre una brecha entre lo que cobran las instituciones y la ayuda que los alumnos pueden obtener. En vista de estas complicaciones, el MINEDUC debera estudiar cuidadosamente las ventajas y desventajas de mantener el sistema de aranceles de referencia en su forma actual y considerar seriamente revisar o simplificar su enfoque y metodologa. Un primer paso sera desligar del sistema de aranceles de referencia, los propsitos de promocin de equidad y mejoramiento de la calidad del sistema. Puesto que el objetivo principal es hacer que la educacin terciaria sea accesible a los estudiantes de bajos ingresos, los aspectos de calidad podran ser tratados ms eficientemente a travs de otros instrumentos, tales como la frmula de financiamiento ligado al desempeo, contratos de desempeo y el sistema de acreditacin. Un modo ms sencillo de establecer niveles de aranceles de referencia sera dar puntos de referencia a las cinco mejores universidades estatales de acuerdo con su evaluacin en el proceso de acreditacin. Medidas complementarias para proteger a los estudiantes de un excesivo aumento de los aranceles podran ser: i) exigir que las instituciones de educacin superior cuyos aranceles suben ms rpidamente que el promedio nacional, justifiquen por qu sus costos son diferentes; o ii) publicar una lista de las instituciones cuyos precios suben ms rpidamente que el promedio nacional; o ms drsticamente, no se recomienda iii) suspender el derecho a ayuda estudiantil a las instituciones que consistentemente aumentan sus aranceles ms que el promedio nacional. Un dato seriamente preocupante con respecto a la distribucin de becas es el sesgo en favor de estudiantes matriculados en las universidades del CRUCH. La Beca Bicentenario, que fue otorgada al mayor nmero de
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estudiantes en 2007 (24 737 estudiantes), est reservada para los alumnos de las universidades del CRUCH. Los estudiantes del CRUCH tambin se benefician con otros tipos de becas que en 2007 se otorgaron a 23 378 estudiantes. An cuando no hay datos precisos para hacer un clculo exacto, hay una alta probabilidad de que la proporcin de estudiantes del CRUCH que recibe becas exceda la cantidad de alumnos que vienen de los dos quintiles ms pobres (27%, segn la Figura 3.3 en el Captulo 1). No hay una justificacin objetiva para esta discriminacin entre estudiantes que asisten a universidades del CRUCH y estudiantes que se matriculan en otras instituciones de educacin superior. Los estudiantes de universidades privadas tienen muy pocas perspectivas de obtener apoyo en becas. Si la universidad privada no est acreditada, slo los hijos de profesores, estudiantes indgenas o los de zonas extremas podran tener derecho a obtenerlo. Si est acreditada, hay algunos programas ms de becas disponibles pero parece poco probable que muchos estudiantes de universidades privadas cumplan con los requisitos. Estos instrumentos de apoyo no sirven mucho a los estudiantes que asisten a IPs y CFTs; slo la Beca Nuevo Milenio (BNM) est reservada para estudiantes de estas instituciones. Los estudiantes tienen derecho a ella si pertenecen a los dos quintiles ms pobres, si fueron a una escuela municipal o subvencionada y si tienen un promedio de notas de educacin media 5 o superior. Sin embargo, de la Figura 3.3 y la Tabla 1.1 en el Captulo 1, podemos estimar que los IPs y CFTs en conjunto, tenan cerca de 59 000 estudiantes de los dos quintiles ms pobres en 2007, mientras que la beca BNM fue asignada a 22 758. Por lo tanto, la mayora de los estudiantes de esos quintiles no obtuvo becas. Como es muy poco probable que hayan asistido a escuelas secundarias privadas, deben haber sido descalificados por su promedio de notas. Y debe haber muchos ms jvenes de familias de bajos recursos que se quedan fuera de la educacin terciaria, aunque podran haberse beneficiado de ella, porque la falta de financiamiento les hace imposible continuar sus estudios. El CFT ms grande de Chile confirm esto, informando al equipo revisor que muchos ms de sus estudiantes provienen de liceos cientfico-humanistas que de liceos tcnico profesionales. Debido a que los que haban asistido a liceos tcnico profesionales generalmente tenan notas ms bajas y eran ms pobres, a menudo no podan pagar los aranceles de los mejores CFTs. Como los alumnos de liceos tcnico profesionales son tambin los que tienen menos probabilidades de pasar la PSU e ingresar a la universidad (un nmero limitado de ellos rinde la PSU, y los que lo hicieron para la admisin del 2008 tuvieron un promedio de 429.8, muy por debajo del

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mnimo de aprobacin 450),16 esto indica que slo estudiantes muy excepcionales de estos liceos tienen una opcin real de ingreso a la educacin terciaria lo que es una seria desigualdad. En lugar de continuar administrando por lo menos doce diferentes programas de becas, que favorecen a los estudiantes que asisten a universidades tradicionales y ponen rigurosas condiciones acadmicas an para quienes ingresan a instituciones no universitarias, el equipo revisor sugiere que todos los programas actuales deberan integrarse en uno solo, con un nmero muy pequeo de opciones separadas. La discriminacin entre estudiantes de las universidades del CRUCH y los de otras universidades debera ser eliminada. Deberan revisarse los requisitos acadmicos de los programas, para asegurar que son justificados y afectan en forma justa a los diferentes grupos. En especial, los requisitos acadmicos mnimos para tener derecho a becas deberan ser disminuidos para los estudiantes que se matriculan en IPs y CFTs. Adems de becas y ayudas estudiantiles, el Ministerio de Educacin administra dos programas de prstamos a los estudiantes:

El Fondo Solidario (FSCU) est disponible slo para estudiantes matriculados en universidades del CRUCH. Para ser elegibles, los estudiantes deben pertenecer a los tres quintiles ms bajos (los del cuarto quintil tambin pueden postular pero no recibirn el valor total de los aranceles) y tener por lo menos 475 puntos en la PSU. El FSCU ofrece trminos de pago generosos, con un inters anual subsidiado de 2% (sobre la inflacin) y un perodo de gracia de dos aos despus de la graduacin. La devolucin tiene un recargo de 5% del ingreso total del ao anterior y el perodo de pago es de 12 a 15 aos, dependiendo de la cantidad del prstamo. Al final de este perodo, cualquier parte de la deuda que falte pagar, queda cancelada. La recuperacin de la deuda es responsabilidad de cada universidad. Los Crditos con Aval del Estado (CAE). Establecido en 2005, el nuevo programa de prstamos de estudio es ofrecido en conjunto por el gobierno y los bancos comerciales. La institucin de educacin superior entrega una garanta parcial mientras el deudor estudia; luego, la garanta es del Estado desde la graduacin hasta su devolucin. La devolucin comienza 18 meses despus de la graduacin y puede durar hasta 20 aos. Para tener derecho a estos prstamos, el estudiante debe estar estudiando en una institucin

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Cifras proporcionadas por el Ministerio de Educacin.

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acreditada y tener un mnimo de 475 en la PSU o (si est matriculado en un CFT o IP), un promedio NEM de 5.3 o superior. Debido a que son las instituciones mismas las que garantizan el crdito mientras los deudores estudian, ellas establecen el mximo de estudiantes a quienes pueden garantizar. En principio, todos los quintiles tienen derecho; pero, en la prctica, las instituciones dirigen sus limitados recursos a aqullos que ms los necesitan. En total, 26.4% de todos los estudiantes de pregrado toman crditos para financiar sus estudios. El 49% de los estudiantes del primer y segundo quintil matriculados en instituciones de educacin terciaria que no pertenecen al CRUCH, tiene un prstamo CAE. La Tabla 3.9, a continuacin, compara las caractersticas principales de los programas de crditos estudiantiles financiados por el gobierno.
Tabla 3.9 Caractersticas principales de los programas de prstamos
Programa de crdito universitario Caractersticas Requisitos acadmicos Requisitos econmicos Requisitos institucionales Tasa de inters Perodo de gracia Condicional al ingreso Nmero de beneficiarios (2007) Fondos pblicos gastados (2007) FSCU Puntaje PSU > 475 Quintiles I a IV Universidades del CRUCH Inflacin + 2% 24 meses S 129 279 CLP 74.7 CAE Puntaje PSU > 475 o NEM > 5.3 Todos los quintiles Universidades del CRUCH e instituciones de educacin terciaria acreditadas Inflacin + 6.1% (en 2007) 18 meses No 38 579 CLP 41.7

Fuente: MINEDUC e INGRESA.

La decisin del gobierno de Chile de ampliar las oportunidades de crdito universitario a estudiantes fuera de las universidades del CRUCH, indica un progreso considerable dirigido a reducir las barreras financieras que enfrentan los estudiantes de bajos ingresos. El nuevo programa de crdito universitario (CAE) administrado por INGRESA presenta tres caractersticas positivas. Primero, permite al gobierno el apalancamiento (leverage) de capital privado de manera significativa. En los primeros dos aos de operacin (2006 y 2007), se entregaron casi USD 200 millones en crdito universitario a los estudiantes, con una contribucin del estado de slo USD 28 millones, lo que representa una proporcin una proporcin de leverage de 1 a 7.1. En segundo lugar, que la garanta financiera contra la morosidad en los pagos est en las universidades mismas, ayuda a los estudiantes de bajos ingresos a obtener crditos sin la barrera de la garanta
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que tienen estos programas de crdito universitario en muchos pases. En 2007, 64% de los beneficiarios fueron estudiantes de los dos quintiles ms pobres. En tercer lugar, vinculando la acreditacin institucional a la participacin en el proceso de acreditacin del gobierno, se apoya el aseguramiento de la calidad del sistema de educacin superior. An con estas caractersticas positivas, los administradores de INGRESA deben tener en mente la experiencia de pases tales como los Estados Unidos y Canad con respecto a la morosidad. Si bien el nuevo programa casi no tiene titulados que ya estn devolviendo el prstamo, el sistema est preparado para los pagos y prevenir la morosidad, de manera de evitar un shock repentino en caso de que un gran nmero de graduados no est cumpliendo cuando las primeras cohortes deban empezar a pagar. Esta es en gran parte la responsabilidad de los bancos comerciales participantes, sin embargo, INGRESA debera supervisar los procedimientos para proporcionar informacin adecuada a los alumnos que se gradan, ampliando el proceso de revisin del gobierno para el pago de la garanta y diseando programas especiales para administrar los crdito universitario morosos. En cuanto a posibles mejoras en la estructura del sistema de crdito universitario, se debe destacar que la coexistencia de dos programas de crdito universitario con condiciones diferentes no puede justificarse desde un punto de vista de equidad ni en trminos de eficiencia. En primer lugar, los estudiantes matriculados en universidades del CRUCH, que representan 53% del total de la poblacin estudiantil, recibieron un 64% de los fondos pblicos dedicados a crdito universitario en 2007. En segundo lugar, no hay suficientes fondos para dar crdito universitario CAE a todos los estudiantes del primer y segundo quintil. Slo el 30% de los estudiantes de educacin superior que no estn en universidades del CRUCH tienen un prstamo CAE, segn las estadsticas de INGRESA. En tercer lugar, las condiciones de los programas de prstamos subsidiados para los estudiantes del CRUCH son ms favorables que las de los programas de crdito universitario garantizados, en trminos del inters ms bajo que se cobra, el perodo de gracia ms largo, la clusula contingente al ingreso, y la posibilidad de perdonar la deuda al final del perodo oficial de devolucin. En cuarto lugar, desde un punto de vista de eficiencia, los registros de devolucin del FSCU no han sido adecuados. No obstante la falta de procesos de contabilidad e informacin rigurosos en algunas universidades, las estadsticas en general muestran un deterioro entre 2000 y 2005 en trminos del coeficiente de recuperacin (Tabla 3.10).

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Tabla 3.10 Registro de devolucin del FSCU (2000-2005, en miles de CLP)


2000 Desembolsos Devoluciones Coeficiente de recuperacin 38 791 24 555 63.3% 2001 41 748 25 238 60.5% 2002 46 235 25 607 55.4% 2003 49 223 32 894 66.8% 2004 50 168 25 473 50.8% 2005 55 252 25 327 45.8%

Fuente: Estadsticas MINEDUC.

Los procedimientos de la organizacin del FSCU no permiten al gobierno aprovechar la potencial economa de escala para administrar crdito universitario. Esto es especialmente as en lo que respecta a los procedimientos de cobro. Considerando que, por definicin, las universidades no son instituciones financieras, sera mucho ms eficiente usar bancos comerciales o agencias de cobro especializadas para este propsito. El gobierno de Chile debera, por lo tanto, considerar seriamente unir los dos programas de crdito universitario existentes, tanto por razones de eficiencia como de equidad. El FSCU est fuertemente subsidiado y sufre bajos niveles de devolucin. Tener un solo programa de prstamos al estilo del sistema de prstamos garantizados, terminara con la segregacin entre estudiantes del CRUCH y no del CRUCH implcita en el doble sistema actual. El programa de prstamos garantizados representa un costo mucho menor al estado y tiene potencial para una mejor devolucin de parte de los titulados. Podra ser an ms eficiente y equitativo si se introdujera un elemento de pago contingente al ingreso o, por lo menos, siguiendo un programa de devolucin por etapas, que reflejara mejor la curva de ingreso de los graduados. Si en el mediano plazo, el CAE no tuviera el xito que se espera, en trminos de recuperacin de los prstamos y de participacin financiera de los bancos comerciales, el gobierno de Chile podra considerar un sistema de prstamos contingente al ingreso, como los que existen en pases como Australia, Nueva Zelanda o el Reino Unido. El Estado tambin debera hacer esfuerzos financieros adicionales para llegar a una proporcin mayor de los estudiantes que necesitan ayuda de este tipo. Una vez ms se debera considerar la posicin de los jvenes que desean ingresar a una capacitacin tcnica o profesional en CFTs e IPs. El CAE actualmente exige un NEM de sobre 5.3%. Como se ha demostrado anteriormente, una exigencia de un NEM menor de 5 excluye a la mayora de los estudiantes de CFTs y IP de los dos quintiles de ingreso ms bajos, de la posibilidad de obtener apoyo financiero. Por lo tanto, si los prstamos
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estn disponibles de una manera equitativa a los estudiantes necesitados que se deciden por una capacitacin tcnica, su exigencia del NEM debera reducirse mucho ms, si es que se mantiene de todas maneras. El ltimo aspecto que debe ser examinado con respecto a la equidad es el tema de las posibilidades que tienen los estudiantes con medios limitados, que no tienen el derecho a una beca o prstamo y que, por lo tanto, deben pagar los aranceles. No hay estadsticas sobre el nmero de estudiantes de los quintiles 1 y 2 que no tienen ayuda financiera, pero la gama de aranceles cobrados por los diversos tipos de institucin (Tabla 3.11) hace altamente probable que una cantidad significativa de estos estudiantes desista de estudiar en las universidades ms caras.
Tabla 3.11 Gama de aranceles en Chile (2005)
Valor del Arancel (equivalente en USD) 1 760 2 200 3 700 4 200 Aranceles como % de per cpita PIB 19.8% 24.8% 41.7% 47.3%

CFT IP Universidades del CRUCH Universidades privadas

Fuente: MINEDUC, Informe de Antecedentes.

Efectivamente, como se ver en detalle en el Captulo 8 sobre Financiamiento, al comparar el nivel de los aranceles con el ingreso per cpita, se ve claramente que el costo de los estudios es considerablemente ms alto que en los pases de la OCDE que cobran aranceles. Con el 30% per cpita, Chile es casi dos veces ms caro que Corea (16%) y tres veces ms que Japn (12%), los Estados Unidos y Australia (11%). Considerando el alto costo de estudiar en instituciones privadas en Chile y la relativa baja proporcin de estudiantes que tienen el beneficio de ayuda estudiantil, el gobierno de Chile necesita dar alta prioridad a una mayor expansin de las oportunidades de ayuda estudiantil para asegurarse de que ningn alumno calificado quede sin continuar sus estudios terciarios por razones financieras.

Anlisis de la incidencia de los beneficios


Un aspecto adicional, digno de investigar es si el sistema de financiamiento de la educacin superior reduce o aumenta las desigualdades socio-econmicas existentes. No obstante el hecho de que los estudiantes de
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bajos ingresos no estn debidamente representados a nivel de educacin terciaria como resultado de factores adversos que se dan en la educacin primaria y secundaria, agravados por los efectos del proceso de admisin, analizar la incidencia de los beneficios del gasto pblico en la educacin superior permite verificar si los estudiantes de bajos ingresos reciben una participacin justa de los recursos. Tambin sirve para identificar cules instrumentos financieros tienen un efecto redistributivo positivo y cules son regresivos. La Tabla 3.12 resume los resultados del anlisis de incidencia de los beneficios. Para cada mecanismo de financiamiento, la tabla muestra la parte de los recursos pblicos que va directa o indirectamente a cada quintil. Si la parte de los recursos es igual o mayor que la parte de ese grupo en la poblacin estudiantil general, el mecanismo es neutral o tiene un efecto distributivo positivo. Una parte ms pequea significa que el mecanismo es regresivo. El Anexo describe la metodologa que se sigui para hacer esta Tabla.
Tabla 3.12 Anlisis de la incidencia de los beneficios del gasto pblico en la educacin superior (2007)
Q1 AFD AFI Becas Fondo Solidario INGRESA MECESUP / FDI CONICYT Participacin de subsidios pblicos recibida por cada quintil Participacin de cada quintil en la matrcula total 10.8% 7.6% 53.8% 21.5% 39.7% 11.2% 7.2% 20.7% 10.0% Q2 14.1% 13.9% 32.3% 14.3% 24.1% 15.0% 13.0% 17.3% 14.1% Q3 18.3% 18.2% 6.2% 35.7% 22.7% 19.6% 16.1% 21.0% 18.7% Q4 25.9% 27.6% 7.4% 28.5% 13.5% 26.6% 24.3% 22.9% 26.6% Q5 30.9% 32.7% 0.3% 0.0% 0.0% 27.5% 39.4% 18.1% 30.5% Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Fuente: Elaborada por el equipo revisor usando datos proporcionados por el MINEDUC, el Consejo de Rectores (CRUCH) y las universidades visitadas.

La principal conclusin de este anlisis es que, en general, el sistema de financiamiento de la educacin terciaria asigna una mayor cantidad de recursos (38%) a estudiantes de los dos quintiles ms pobres, que representan 24% del total de la poblacin estudiantil. Esto se debe esencialmente a la creciente importancia de los mecanismos de ayuda a los estudiantes (becas y crditos). Las becas y programas de crditos garantizados son los mecanismos ms progresivos. El sistema de crditos subsidiados, por ejemplo, no est bien enfocado desde una perspectiva de equidad, ya que los estudiantes de los quintiles 3 y 4 estn sobre
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representados. Los recursos para el mejoramiento de la calidad distribuidos a travs del MECESUP son relativamente neutrales desde un punto de vista de equidad porque varias universidades regionales, donde la proporcin de estudiantes de bajos ingresos es ms alta que en las universidades de Santiago, han tenido bastante xito al competir por estos recursos. Los recursos de CONICYT, por otra parte, han tenido un efecto regresivo ya que las universidades que ms investigacin hacen son tambin las que tienen la ms alta proporcin de estudiantes de familias ricas. El AFI tambin es muy regresivo porque est determinado por los resultados de la PSU, en la cual los estudiantes de familias de bajos ingresos generalmente no se tienen buenos resultados. La Figura 3.4 ilustra los patrones de esta distribucin.
Figura 3.4 Anlisis de la incidencia de los beneficios de inversin pblica en la educacin superior
60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%

Q1
Fondos institucionales (AFD) Becas

Q2

Q3
Nivel de ingresos

Q4

Q5

"Programa de bono para los Mejores (AFI) Fondo Solidario de Crdito Universitario (FSCU) Fondo Competitivo (MECESUP/FDI)

Crdito con Garanta del Estado (INGRESA) Fondo para la Investigacin (CONICYT)

Fuente: La misma sealada en Tabla 3.12.

Los resultados de este anlisis refuerzan la conclusin declarada anteriormente, principalmente, que el aumento del financiamiento para ayuda estudiantil es el instrumento ms efectivo para mejorar la equidad y
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evitar que los estudiantes sean excluidos de la educacin terciaria por razones econmicas.

Conclusiones Admisin y retencin


El gobierno de Chile ha declarado sus objetivos de corregir las desigualdades en los procesos de admisin y de garantizar a todos los jvenes de talento el derecho a ingresar a la educacin superior. Estos objetivos loables pero ambiciosos, tienen an que lograrse completamente. Est entrando a la universidad un nmero menor de alumnos de grupos de ingreso ms bajo que el que podra predecirse de su tasa de graduacin en la educacin media. Las brechas de equidad parecen ensancharse durante el proceso de admisin a la educacin superior, que depende en gran parte en el desempeo en la PSU. Los estudiantes de grupos de bajos ingresos, de colegios municipales o de sexo femenino, tienen menos probabilidades de completar el proceso de admisin obteniendo un lugar en la universidad CRUCH de su eleccin que los estudiantes que vienen de grupos de ingreso ms alto, colegios privados (especialmente privados no subvencionados) o de sexo masculino. Y si son aceptados, tambin tienen menos probabilidades de tener acceso a ayuda financiera. Hay alguna evidencia pero menos clara de que las oportunidades difieren en regiones diferentes. Los estudiantes de grupos de ingreso ms bajo tambin estn poco representados en las universidades privadas, IPs y CFTs siendo ms notorio en las universidades privadas y menos en los CFTs. Esto tiene menos que ver con los sistemas de admisin que con la ayuda estudiantil disponible a los estudiantes de estas instituciones. A travs de la limitada informacin disponible, parece que los alumnos de grupos de ingreso ms bajos y escuelas municipales tienen ms probabilidades de abandonar la universidad. Los que logran graduarse, tienden a demorar ms en completar sus cursos. La mayora de estas brechas de equidad tiene sus races en la preparacin diferente recibida en la educacin media. Hay en proceso importantes iniciativas nacionales para mejorar la educacin media de los estudiantes ms pobres y los que asisten a escuelas municipales. Sin embargo, no se puede confiar en que estas iniciativas resuelvan todos los problemas de equidad en el futuro cercano.
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Parece necesaria una mayor accin para reducir las desventajas competitivas que enfrentan algunos grupos en el proceso de admisin actual y para mejorar sus posibilidades de graduarse.

Ayudas estudiantiles
El gobierno de Chile ha establecido un amplio sistema de ayuda financiera para estudiantes de bajos ingresos, incluyendo becas, bonos de mantencin y crditos estudiantiles. Los fondos para becas han aumentado en forma importante en los ltimos aos. Sin embargo, a pesar de este esfuerzo notable, slo 13.8% de todos los estudiantes matriculados en instituciones de educacin superior reciben una beca de algn tipo, comparado con el 51% en los Estados Unidos. Adems, las cantidades entregadas no son suficientes para pagar los aranceles en forma completa. Menos de la mitad de los estudiantes de los ms bajos quintiles de ingreso recibe una beca. Slo 30% de los estudiantes de estos quintiles matriculados en universidades que no pertenecen al CRUCH, y 40% de los estudiantes de IPs de estos quintiles, tienen un crdito CAE. La probabilidad de obtener becas y prstamos de apoyo es notablemente baja en los CFTs, aunque los CFTs preparan a un alto nmero de los estudiantes ms pobres. Slo 20% de los estudiantes de CFT del primer y segundo quintil tienen un prstamo CAE. El nuevo programa de prstamos para estudiantes (CAE) presenta varias caractersticas positivas, incluyendo su capacidad de captacin (leverage) de capital privado, el hecho de que la responsabilidad de la garanta financiera contra la morosidad sea de las universidades mismas, y el vnculo con el proceso de acreditacin. Es el instrumento financiero con impacto ms positivo desde el punto de vista de la redistribucin de recursos pblicos a estudiantes de bajos ingresos. La implementacin del sistema de aranceles de referencia ha demostrado ser problemtico, debido a la complejidad de su metodologa.

Recomendaciones Admisin y retencin


Se debera estimular vigorosamente las iniciativas de mejoramiento escolar que ya estn proceso, para mejorar la educacin de los alumnos ms pobres y los que asisten a escuelas municipales.

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Se propone un anlisis y revisin de la PSU, para tratar los problemas de equidad que afectan a los jvenes chilenos cuyas familias y circunstancias escolares los ponen en desventaja al competir por cupos en la educacin superior y para poder detectar mejor aqullos que tienen mayores probabilidades de beneficiarse con la educacin superior. Se sugiere dos opciones, basadas en la experiencia internacional. La primera, es cambiar a una prueba o examen de egreso de la educacin media que tambin establezca el estndar mnimo para la admisin a la universidad. La segunda opcin es reformar la PSU incluyendo ensayos extensos y tests de capacidad de razonamiento y potencial de aprendizaje. Se proponen algunos cambios a las etapas post PSU del sistema de admisin a la universidad. Sera til para los postulantes y para asegurar la transparencia si las universidades privadas de Chile se unieran con las universidades CRUCH en un sistema comn de asignacin de vacantes, incluyendo una central de procesamiento de las postulaciones. Para permitir que el sistema de asignacin comn preste servicio a ms universidades con una gama de orientaciones ms amplia, y para mejorar las probabilidades de los estudiantes menos aventajados de obtener cupos en sus instituciones preferidas, se propone cambiar la prctica actual del CRUCH de asignar cupos segn el puntaje total basado en la PSU, a un sistema de admisin ms multi-dimensional en el cual se estimule a las universidades a adoptar criterios objetivos apropiados a sus variadas orientaciones y (si as lo deciden) dar prioridad a los postulantes de grupos menos aventajados o poco representados. Se sugieren maneras de proteccin contra la adopcin de criterios no objetivos o prcticas de admisin cuestionables. Se sugiere que el MINEDUC explore las opciones para ayudar a los jvenes de Liceos con menos ventajas que tienen aspiraciones de ir a la universidad, a prepararlos para la prueba nacional de ingreso a la universidad o test de egreso de educacin media. El MINEDUC tambin podra pensar en financiar cursos de acceso, sin costo o de bajos aranceles, para capacitar a los jvenes de grupos poco representados y que tienen potencial universitario, pero que salieron del colegio sin aprobar la prueba de admisin universitaria, para que califiquen para el entrar a la universidad. Una prueba de capacidad de razonamiento verbal y no verbal, tambin conocida como una prueba de aptitud, evaluara el potencial universitario. Se proponen ms medidas para ayudar a la permanencia de jvenes mal preparados que vienen de grupos de ingreso ms bajo y escuelas municipales, ofreciendo despus de la admisin, cursos de refuerzo de conocimientos para mejorar las probabilidades de completar sus estudios antes de que los alumnos comiencen el currculo formal universitario.
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Tambin hay una responsabilidad de las universidades chilenas de adaptar las exigencias iniciales de cursos, currculos y enseanza a la mayor diversidad estudiantil de hoy, como parte de su responsabilidad de ayudar a cada estudiante para que logre graduarse. Se sugiere que el MINEDUC acuerde con las instituciones uno o ms objetivos relacionados con la tasa de finalizacin o permanencia y establezca un sistema para recolectar las estadsticas correspondientes.

Ayuda estudiantil
Por razones de equidad y eficiencia, se propone que el MINEDUC fusione todos los programas de becas existentes en uno solo, con un pequeo nmero de opciones, y tambin fusionar los dos programas de crditos estudiantiles actuales. Sera preferible fusionar los dos programas de prstamos en el modelo CAE ms bien que en el FSCU, porque el CAE es ms promisorio ya que es ms sostenible. El CAE podra hacerse ms eficiente al introducir un elemento de pago contingente al ingreso o, por lo menos, siguiendo un programa de pago graduado que reflejara mejor la curva de ingresos de los graduados. Se debera hacer serios esfuerzos para llegar a una proporcin ms alta de alumnos necesitados. Debido al alto costo privado de estudiar en Chile, el gobierno debera expandir las oportunidades de becas y crditos an ms, y asegurarse de que las condiciones de todos los programas sean equitativas y apropiadas, teniendo en cuenta la diversidad de los estudiantes y los variados objetivos de la educacin superior. La meta debe ser asegurarse de que ningn estudiante calificado se vea impedido de ingresar y completar la educacin terciaria por razones financieras ya sea en una universidad o en el sector no universitario. El MINEDUC debera estudiar cuidadosamente las ventajas y desventajas de mantener el sistema de aranceles de referencia en la forma compleja que tiene actualmente. Una manera ms simple de establecer niveles de aranceles de referencia sera clasificar las cinco mejores universidades segn su evaluacin en el proceso de acreditacin. Algunas medidas complementarias para proteger a los estudiantes de un aumento excesivo de los aranceles podran ser: i) exigir que las instituciones de educacin superior cuyos aranceles aumentan ms rpidamente que el promedio nacional, que justifiquen por qu sus costos han crecido desproporcionadamente; o ii) publicar una lista de las instituciones cuyos precios sobrepasan el promedio nacional.

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Referencias
Beatrice Avalos (2003) Paridad de Gnero e Igualdad en Chile. Santiago. www.puc.cl/webpuc/piloto/p_estudiantes.html www.estudie.cl OCDE (2007), Education at a Glance. Paris: OCDE. OCDE (2007), Economic Surveys: Chile. Paris: OCDE.

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Anexo
Metodologa Aplicada para Realizar el Anlisis de Incidencia de los Beneficios
Se trat de medir el impacto de equidad de los fondos pblicos en la educacin terciaria en Chile (Tabla 3.12 del texto principal). Para cada tipo de mecanismo financiero, la tabla muestra la distribucin de recursos recibidos por grupos de cada de quintil. Tambin computa el efecto distributivo de los fondos pblicos en la educacin terciaria, agregando todos los recursos de diferentes instrumentos de asignacin que son captados por cada grupo de ingreso. Si la parte de los recursos es igual o mayor que la parte de ese grupo en la poblacin estudiantil general, el mecanismo es neutral o tiene un efecto distributivo positivo. Una parte menor significa que el mecanismo es regresivo desde un punto de vista de equidad. Los datos sobre la distribucin de los estudiantes por quintil de ingreso estn disponibles en el Informe de Antecedentes y varias otras publicaciones, usando la Encuesta CASEN de 2006 como fuente de informacin. La encuesta familiar contiene informacin sobre ingresos, gastos y asistencia a la universidad. Algunas universidades, especialmente la Universidad de Chile y la Universidad Catlica de Chile, tambin han compartido informacin de sus estudiantes por quintil de ingreso. Se usaron dos mtodos para calcular la cuota de recursos recibidos, dependiendo de la naturaleza del mecanismo de financiamiento. Para los mecanismos que asignan dinero directamente a los estudiantes, el anlisis se basa en estadsticas oficiales del MINEDUC (para programas de becas y crdito universitario subsidiados, FSCU) e INGRESA, para el programa de prstamos garantizados (CAE), mostrando la distribucin de recursos entre varios grupos de ingreso. Los datos sobre la distribucin del AFI por grupos de ingreso y tipos de institucin de educacin terciaria son proporcionados por el Consejo Superior de Educacin. En el caso de las otras categoras de recursos que se entregan a las instituciones mismas (AFD, MECESUP, CONICYT), el supuesto es que, por cada instrumento, un quintil dado recibe, dentro de la institucin, una cuota de recursos equivalente a su proporcin en la poblacin general de estudiantes. Por ejemplo, la tabla construida para calcular la distribucin de recursos AFD toma las cantidades recibidas por la Universidad de Chile y las divide por esa cantidad entre los quintiles de alumnos aplicando su cuota
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respectiva de matrcula. La Universidad Catlica sigue el mismo mtodo y luego, para las universidades del CRUCH restantes, tomadas como si fueran una sola universidad, en ausencia de datos precisos sobre la distribucin de estudiantes por quintil para cada una de las 23 universidades restantes. Es importante ver que comparar la incidencia del gasto pblico no da toda la informacin. Si estuvieran disponibles los datos de los aranceles reales pagados por estudiantes de varios grupos de ingreso, el anlisis completo de la incidencia de los beneficios vera los gastos fuera de la recuperacin de los costos de aranceles, los gastos de bolsillo no arancelarios, y el valor del tiempo durante el cual se asiste a la institucin de educacin terciaria, para poder asegurar la capacidad de pagar este tipo de educacin.

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RELEVANCIA 131

Captulo 4. Relevancia

Este captulo comienza analizando el mercado laboral para el trabajo calificado, la opinin de los empleadores con respecto a los profesionales universitarios en Chile y la disponibilidad de informacin para los usuarios del sistema educacional. Luego analiza las oportunidades de progresin que facilitan seguir estudios a travs de diferentes niveles y formas de aprendizaje: desde las escuelas al lugar de trabajo y desde centros de capacitacin a travs de los distintos tipos de instituciones de educacin superior (CFTs, IPs y universidades). Un anlisis de la internacionalizacin de la educacin terciaria en Chile destaca la importancia de los lazos de cooperacin con socios extranjeros para mejorar la competitividad internacional del pas. Se discuten reas claves de accin y el captulo concluye con recomendaciones para mejorar la relevancia de los cursos y de los currculos que incluyen: i) el fortalecimiento de los vnculos entre la educacin terciaria y el mercado laboral mediante una mejor informacin actualizada y una mayor participacin de los empleadores; ii) la creacin de nuevos itinerarios a travs del sistema educacional que se podran facilitar estableciendo un Marco Nacional de Calificaciones y un Centro de Informacin de Reconocimiento Nacional; y iii) una estrategia para internacionalizar ms el sistema de educacin terciaria en Chile, incluyendo el desarrollo ms sistemtico de un segundo idioma y aumentando el intercambio internacional y los programas acadmicos extranjeros. El gobierno de Chile, consciente de que la productividad laboral ser determinante para el crecimiento econmico, est decidido a que Chile contine aumentando las fortalezas educativas y resultados logrados hasta ahora, para competir como una sociedad de conocimiento en una economa cada da ms globalizada. En el ndice de Competitividad del Foro Econmico Mundial (WEF) Chile tiene un ranking total de 26 entre 131 pases y se mantiene como la economa ms competitiva de Amrica Latina. Uno de los pilares de este ndice se refiere a la calidad de la educacin
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superior, a la capacitacin y al requisito de las economas competitivas de formar reservas de trabajadores bien calificados que sean capaces de adaptarse rpidamente a un entorno cambiante. Para llegar a un sistema de clasificacin, la WEF mide las tasas de matrcula secundaria y terciaria y tambin la calidad de la educacin segn la evaluacin que hacen los empresarios. Ms an, no se debe subestimar la importancia de una capacitacin vocacional y continua en el trabajo, descuidada por muchas economas, porque asegura una constante actualizacin de las destrezas de los trabajadores que se adaptan a las cambiantes necesidades del sistema productivo.1 El Ranking de Chile en el WEF de Educacin Superior y Capacitacin es el lugar 42 entre 131 pases que lo ubica por sobre sus vecinos latinoamericanos, pero ms bajo que todos los pases de la OCDE, con excepcin de Luxemburgo, Turqua y Mxico.
Tabla 4.1 Ranking (de 131 pases) por sub-ndice de educacin superior y capacitacin, en pases seleccionados de la OCDE y de Amrica Latina, China e India: 2007-2008
Pases Finlandia Suecia Dinamarca Taipei China Estados Unidos Nueva Zelanda Canad Australia Reino Unido Ranking 1 2 3 4 5 12 13 14 15 Pases Francia Irlanda Espaa Chile India Brasil Uruguay Mxico China Ranking 18 21 31 42 55 64 67 72 78

Fuente: Foro Econmico Mundial, 2007-2008 http://www.gcr.weforum.org.

En su estudio sobre el Clima de Inversiones, el Banco Mundial, al discutir su ndice de Economa del Conocimiento para Chile, se refiere al nmero insuficiente de trabajadores tcnicos y profesionales del pas, como un desafo clave de capital humano2 y se refiere a la percepcin de los empleadores de que la insuficiencia de trabajadores calificados es uno de los mayores obstculos para el crecimiento.3 El Consejo de Innovacin para la Competitividad de Chile inform al equipo revisor que existe gran preocupacin en Chile sobre la calidad y
1

World Economic Forum. Informe sobre Competividad Global 2007-2008. Pg. 3 http://www.gcr.weforum.org/. World Bank, Estudio de Clima de Inversiones, pg. 36. Resumen ICS pgina 23.
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relevancia de gran parte del sistema de educacin superior y capacitacin y entreg una lista de problemas que deben ser abordados como parte de la estrategia de gobierno. Algunos de stos son: la disponibilidad de sistemas de informacin adecuados y de fcil acceso a los usuarios para ayudar a los futuros estudiantes y a sus familias en la eleccin de carreras e instituciones; la rapidez y capacidad de absorcin de titulados que tiene el mercado laboral; el tiempo que toma graduarse en la mayora de las disciplinas; la calidad y relevancia de capacitacin en Centros de Formacin Tcnica (CTF); el limitado nfasis que se pone en la flexibilidad y en las competencias genricas dentro de los programas acadmicos; la necesidad de lograr mejores vnculos entre la capacitacin formal e informal; y la necesidad de desarrollar un marco de aprendizaje permanente. Los captulos posteriores de este informe tratarn los temas de gobernabilidad, calidad y financiamiento de la educacin terciaria en Chile; este captulo analiza el mercado para trabajadores capacitados y los puntos de vista de los empleadores con respecto a los titulados de la educacin terciaria en Chile. Este captulo tambin revisa la disponibilidad de informacin para los usuarios del sistema de educacin y la disponibilidad de oportunidades educacionales para facilitar la progresin a travs de distintos niveles y formas de aprendizaje, desde la escuela al lugar de trabajo y desde la capacitacin a la educacin superior, adems examina las barreras que impiden una eleccin individual en esta etapa. La necesidad de reorientar los programas existentes para incluir competencias genricas y adquirir un mejor manejo de un segundo idioma, como asimismo reformas a todo el sistema para enfrentar temas como la excesiva duracin de algunos estudios y la necesidad de desarrollar una estrategia que mejore la internacionalizacin. El captulo concluye indicando opciones de polticas y recomendaciones para enfrentar estos temas.

Provisin de educacin terciaria en Chile


De acuerdo con la Tabla 1.1, los principales proveedores de educacin terciaria en Chile son las 61 universidades. El sistema de educacin tcnica terciaria, conocida tambin como sector no-universitario, est compuesto de los Institutos Profesionales (IPs), que ofrecen programas profesionales de 4 aos y programas tcnicos de 2-2.5 aos, conducentes a grados tcnicos superiores, y Centros de Formacin Tcnica (CFTs), que normalmente ensean programas que duran 2 a 2.5 aos. Algunos CFTs son administrados por las universidades a las cuales estn afiliados. La poltica del gobierno chileno ha sido mantener este sistema binario de educacin terciaria al mismo tiempo que se desarrollan incentivos para estimular a los

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estudiantes de los IPs y CFTs para que sigan estudios universitarios cuando sea apropiado. Los requisitos para ingresar a los IPs y a los CFTs no son los mismos de las universidades. A menudo generalmente para ingresar a los CFTs basta con la licencia de educacin media y no se requiere haber rendido la PSU. Los 43 IPs existentes son privados y autofinanciados. Su matrcula en 2007 ascendi a 133 000 estudiantes. Los 105 CFTs tambin son privados y se autofinancian. Su matrcula en 2007 fue cerca de 79 000, sumando una matrcula total en educacin terciaria tcnica de 212 000. Como ya se mencion en el Captulo 3 referente a Acceso y Equidad, los alumnos de IPs y CFTs tienen menos posibilidades que los universitarios, particularmente del CRUCH, de obtener becas o prstamos para ayudarlos a financiar sus estudios. Algunos estudiantes de bajos recursos de los IPs y CFTs con excelentes notas de educacin media (NEM) pueden optar a las Becas Nuevo Milenio (BNM) o las Becas de Excelencia Acadmica (BEA) destinadas al 5% de los mejores estudiantes de cualquier escuela pblica. Sin embargo, de acuerdo con la Tabla 3.8, en 2007 se beneficiaron 26954 estudiantes en base a los dos esquemas indicados y sin duda, muchas de las 4196 becas BEA fueron otorgadas a alumnos universitarios. Por lo tanto, el total de estudiantes de IPs o CFTs cuyos estudios son financiados con becas de fondos pblicos se calcula en 23 000 a 25 000, es decir, uno de cada nueve estudiantes de IPs y CFTs. Por lo tanto, siete de ocho deben financiarse sus estudios, aunque aquellos que egresan con muy buenas calificaciones que asisten a instituciones acreditadas pueden postular a prstamos discrecionales bajo el esquema de crditos CAE, que es relativamente nuevo.

El mercado para trabajadores calificados


A partir del ao 2000 ha habido una mejora moderada en las tasas de desempleo en Chile, cuyos niveles, aunque son mayores que lo deseable, no son especialmente altas de acuerdo a estndares internacionales (ver Tabla 4.2). El desempleo se concentra fuertemente en grupos jvenes, lo que hace suponer que los jvenes que terminan el sistema escolar demoran mucho en encontrar un trabajo fijo.

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RELEVANCIA 135

Tabla 4.2 Chile: tasas de desempleo por edades, 2000-2006


Porcentajes 2001 2002 7.9 7.8 25.7 29.3 17.0 17.8 11.0 11.1 5.6 5.4 2.8 2.3

Todas las edades 15-19 20-24 25-29 30-59 60+


1

2000 8.3 25.2 18.4 11.1 5.9 3.6

2003 7.4 26.6 17.2 11.3 5.1 2.2

2004 7.8 20.9 17.8 11.2 5.7 2.8

2005 6.9 23.8 15.5 11.0 4.9 2.0

20061 6.0 20.3 13.7 9.3 4.2 2.1

Nota: Cambios de metodologa en 2006 no permiten una comparacin estricta con aos anteriores. Fuente: Base de datos ILO, basada en estudios del ltimo trimestre de cada ao.

Slo hay informacin disponible sobre niveles de desempleo por nivel educacional para 2006 (Tabla 4.3), pero esto confirma el hecho que las peores tasas corresponden a personas con educacin secundaria o terciaria incompleta.
Tabla 4.3 Tasas de desempleo segn nivel de educacin 2006 (%)
Total Menos que primario Primario Secundario Algunos terciarios Primer grado o equivalente Sin identificar 6.0 3.8 4.1 7.1 7.2 5.2 1.3

Fuente: Base de datos ILO, basado en investigaciones en el ltimo trimestre de cada ao.

Aunque hay limitada informacin consistente sobre tendencias del mercado laboral en Chile, y es especialmente escasa con respecto a los graduados del sistema de la educacin terciaria, la informacin existente indica que terminar la educacin terciaria universitaria resulta atractivo en cuanto a oportunidades de trabajo. El MINEDUC tiene un sitio de internet (www.futurolaboral.cl) que entrega informacin sobre la experiencia en el mercado laboral de estudiantes titulados recientemente en 100 reas, que cubren aproximadamente un 75% de todas las carreras tcnicas y profesionales. La versin ms reciente de este sitio, en enero 2008, contiene informacin sobre la situacin de 2005 y se basa en los ingresos detectados
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a travs de declaraciones de impuestos de cerca del 94% de quienes se graduaron en 2000 y 2001. Esta informacin indica una tasa de retorno aproximada del tiempo adicional en cada nivel de educacin, basada en el ingreso promedio recibido por aqullos que ingresaron al mercado laboral despus de completar dicho nivel, en comparacin con quienes lo hicieron luego de completar el nivel inmediatamente inferior. El retorno al obtener un ttulo universitario, comparado con slo haber completado la educacin secundaria fue muy alto, 19.4%. El retorno de titulados de un IP fue 13.2% y de un CFT, 10.4%. Se debe mencionar que la inversin sobre la cual se calcula este retorno es el ingreso privado que no se ha recibido al no haber ingresado antes al mercado laboral. Esto no incluye el gasto pblico o el privado de la educacin superior. El sitio de internet informa no slo sobre el ingreso medio (calculado en valores de 2006) de cada campo laboral en el segundo y cuarto ao posteriores a la graduacin, sino tambin los ingresos, despus de cuatro aos, de los percentiles ms altos y los ms bajos, 10 y 25. Esto confirma claramente que los titulados de universidades pueden tener expectativas de ingresos ms altos que los egresados de IPs o, con mayor razn, de los CFTs. La Tabla 4.4 muestra la informacin clave respectiva del sitio de internet. Los ingenieros en minas perciben los sueldos promedios ms altos, despus de cuatro aos (CLP 2.3 millones mensuales, en 2006) y de ellos, un 25% ganaba ms de 2.85 millones. En general, y dentro de lo predecible, los mayores sueldos entre los titulados universitarios eran de los ingenieros, abogados o en reas de la salud; todas las 14 especialidades que ganaban ms de CLP 1 milln mensuales despus de 4 aos eran en estos campos. Los ingresos ms bajos eran en educacin y de stos, los mejor pagados eran los profesores de matemticas (CLP 591 000), mientras que las educadoras de prvulos perciban slo CLP 309 000 mensuales. Los titulados de IPs mejor pagados eran los especialistas en IT (CLP 730 000) y los que reciban menos eran los diseadores de interiores (CLP 309 000) Los peor pagados de todas las carreras eran los asistentes de obstetricia que estudiaron en CFTs, con CLP 238 000 mensuales, el 10% de los cuales reciba menos de CLP 147 000 mensuales. Como es de esperar, la diferencia relativa entre las carreras mejor pagadas y las peor pagadas aumenta con la experiencia, lo que queda demostrado por el aumento relativo de los sueldos entre el segundo y el cuarto ao.

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Tabla 4.4 Las 15 carreras mejor pagadas y las 15 peor pagadas


Cursos Requeridos Carrera Sueldo mensual Segundo ao ('000 2006 CLP) 1 761 1 558 1 169 1 039 1 111 923 1 035 1 093 1 037 909 837 864 805 838 881 304 298 304 Sueldo mensual Cuarto ao ('000 CLP) 2 302 1 814 1 399 1 349 1 338 1 300 1 294 1 254 1 196 1 177 1 156 1 075 1 017 1 015 982 335 334 330 % aumento de ingreso entre el segundo y cuarto aos 31 16 20 30 20 41 25 15 15 29 38 24 26 21 11 10 12 9 % empleado el segundo ao 99 95 98 95 98 92 96 98 94 95 95 96 91 99 99 69 54 63 % empleado el cuarto ao

Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad Universidad CFT CFT CFT

CFT IP CFT CFT Universidad CFT CFT CFT CFT CFT CFT CFT

Ingeniera en Minas Geologa Ingeniera Elctrica Medicina Ingeniera Civil Leyes Ingeniera Industrial (y menciones) Ingeniera en Computacin Ingeniera Electrnica Ingeniera Mecnica y Metalrgica Ingeniera Qumica Ingeniera en Construccin Civil Administracin de Empresas Odontologa Qumica Farmacutica Tcnico en Administracin de Recursos Humanos Tcnico Legal Contabilidad y Tcnico en Computacin Tcnico en Gastronoma y Cocina Internacional Diseo de Ambientes y Arquitectura de Interiores (IP) Tcnico Forestal Tcnico en Administracin Hotelera Educacin Parvularia Tcnico en Administracin de Empresas Tcnico en Enfermera Secretaria bilinge Tcnico en Turismo Tcnico de Laboratorio Dental Secretaria Computacional Tcnico en Obstetricia

99 97 98 98 98 96 98 99 97 98 99 98 96 100 100 76 67 72

302 247 316 275 276 293 260 255 239 231 239 220

324 319 319 318 309 308 285 281 275 262 251 238

7 29 1 16 12 5 10 10 15 3 5 8

54 75 57 49 73 81 74 64 54 47 62 74

63 80 67 70 85 87 82 74 67 56 65 78

Fuente: www.futurolaboral.cl.
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El sitio web tambin entrega informacin sobre el porcentaje de titulados en 2000 y 2001 en cada rea, que estaban trabajando por segundo y cuarto ao, y los sectores econmicos en que encontraron trabajo. Esto confirma que un ttulo universitario es una gran ayuda para encontrar empleo. De las 18 profesiones en que por lo menos un 98% de los titulados estaban trabajando cuatro aos despus de recibirse, todos, con excepcin de bibliotecarios y profesores de matemticas, trabajaban en el rea de salud o de ingeniera. De las 53 reas en que por lo menos un 90% tena trabajo, 46 requeran de un ttulo universitario. Por el contrario, 16 de las 22 reas en que menos de 80% tena empleo despus de cuatro aos, correspondan a titulados de CFTs. El hecho de que en casi la mitad de las especialidades de carreras ms del 10% de los graduados no tenan trabajo refleja una permanente preocupacin acerca del empleo, especialmente entre aquellos sin una educacin universitaria completa. Hay que tomar en cuenta, sin embargo, que algunos de quienes no tenan trabajo podran no estar buscando empleo o no lo deseaban. Por ejemplo, alrededor del 20% de los decoradores de interiores sin trabajo podran haber dejado de trabajar por razones familiares o de otra ndole; ms del 80% de los estudiantes que se matricularon en cursos de decoracin interior eran mujeres (otro hecho interesante de www.futurolaboral.cl) y la participacin femenina en el mundo laboral en Chile es relativamente baja, como observa el Informe Econmico de la OCDE, de 2007. Tambin es posible que los estudios en que se basa este sitio de internet subestimen el autoempleo informal y/o el trabajo en empresas familiares. El sitio web se refiere a las altas tasas de desercin que afectan la mayora de los cursos universitarios. Indica fechas de matrcula y de graduacin, pero no por una cantidad de aos suficiente como para compararlas con respecto a una cohorte en particular. Sin embargo, llama la atencin que, por ejemplo, en 2004 en el rea de arte y arquitectura, 1 736 personas obtuvieron calificaciones de nivel universitario, pero 6 195 se matricularon en cursos universitarios por primera vez. El Anuario Estadstico del Ministerio de Educacin indica que la matrcula anual promedio en estos cursos fue de aproximadamente 23 784 entre 2000 y 2004. Aun cuando estas cifras han tenido algn aumento, est claro que la cantidad de alumnos que comenzaron los primeros cursos y la de los que los completaron, son de magnitud totalmente distinta. Este sitio web resulta muy til para los analistas que buscan informacin referente al mercado laboral. La informacin que entrega puede ser potencialmente til para el desarrollo de polticas (aunque posiblemente los encargados de desarrollar polticas tienen informacin ms completa y no dependen del sitio web en s). Por ejemplo, hay datos sobre la cantidad de
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profesionales en determinadas reas y la proporcin de ellos que son menores de 35 aos. Menos de 20% de los 50 000 profesores de enseanza bsica son menores de 35 aos, lo que hace pensar que habra que hacer ajustes a las polticas para asegurar el reemplazo de los profesores que jubilen. Actualmente, slo cerca del 63% de los profesores de enseanza bsica calificados estn trabajando como profesores cuatro aos despus de graduarse. Los principales consumidores del sitio web, sin embargo, no son analistas sino potenciales estudiantes que estn a punto de tomar la decisin ms importante de su vida hasta ese momento, y las personas que les aconsejan dentro de su familia y de la escuela. En este sentido, el sitio web puede ser de gran utilidad. Supongamos que un joven de 16 aos desea ser veterinario, puede ver que los niveles de sueldo parecen razonables: los titulados estaban ganando CLP 708 000 despus de un mes y estn en el lugar 28 en la lista de carreras. El 10% ms alto obtuvo CLP 1.2 millones, lo que es atractivo, pero en el rango ms bajo, el 10% slo obtuvo CLP 243 000. Las perspectivas de empleo son un poco ms bajas: con una tasa de empleo de 90% despus de cuatro aos, medicina veterinaria est en el lugar 52 en el ranking de 100 carreras. An ms importante, la probabilidad de encontrar trabajo como veterinario es mucho ms baja. En 2005, haba slo 5 732 veterinarios en Chile de los cuales un 51% tenan menos de 35 aos. Slo en 2004, haba 2 814 alumnos comenzando los estudios de veterinaria, casi la mitad del total de los profesionales. An cuando esta informacin no permite seguir el progreso de ninguna cohorte individual, se puede ver que en 2002-4 se titularon 415 en promedio, lo que sugiere que aunque la tasa de desercin debe haber sido muy alta, el nmero de titulados excedi considerablemente la reduccin natural del contingente de veterinarios. Es muy difcil para cualquier persona, y ms an para un ansioso joven de 16 aos, descubrir cuntos nuevos titulados efectivamente encontrarn trabajo con animales enfermos o qu hace el resto de ellos. Slo un 7% ingresa al sector agropecuario mientras el 21% est en el rea comercial. Se supone que en ese porcentaje se incluye a todos aqullos que ejercen la prctica privada. Por el contrario, un 41% se divide en partes casi iguales entre industrias no metlicas y servicios sociales y de salud pblica y un 31% est repartido en otros sectores de la economa. El ejemplo anterior ilustra un problema del sitio web. La informacin diseada para ayudar a posibles electores de carreras est mezclada con otra que puede interesar slo a los analistas del mercado laboral. Ayuda muy poco a los potenciales estudiantes, sus padres, profesores e incluso orientadores vocacionales, para permitirles interpretar los datos. Finalmente, el equipo revisor se enter de muchas crticas en el sentido de que la informacin del sitio internet no est actualizada. Hasta cierto
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punto, esto es inevitable. La informacin necesaria para indicar, en 2001, el desempeo de los graduados en el mercado laboral cuatro aos despus de recibirse, no se poda informar hasta que la informacin para el ao 2005 estuviera disponible y, obviamente, se requiere tiempo para presentar la informacin en la forma compleja que requiere la pgina web. Desde el punto de vista del futuro alumno universitario que est buscando qu carrera seguir y que no espere graduarse antes del ao 2013, esta informacin puede no parecer muy til, pues refleja la composicin del mercado laboral del pasado, ms bien que entregar un anlisis de las posibles futuras tendencias; pero debe ser mejor que el consejo no informado de amigos y parientes. Es inherente a la eleccin de una carrera, que la situacin laboral del momento puede no ser una buena indicacin de las oportunidades que estarn disponibles despus de varios aos de estudios, cuando finalmente se obtenga el ttulo. Sin embargo, se podra hacer mucho ms para evaluar las posibles expectativas de trabajo en cada rea, junto con consejos tiles, tal vez preparados por un profesional objetivo y respetado. Las asociaciones de profesionales y los periodistas tambin son otras fuentes de anlisis y consejo, pero debe hacerse en forma cuidadosa poner demasiado nfasis en la posible escasez o abundancia de algunas competencias en especial, podra hacer variar en forma exagerada las preferencias de los egresados de educacin secundaria. Esto no quiere sugerir, naturalmente, una vuelta a la prctica, ya desacreditada, de planificacin de la fuerza laboral. En todos los pases, la situacin actual del mercado laboral e incluso la visin de futuro de expertos, slo servirn como una gua limitada para la demanda futura. Por eso es tan importante, en una economa globalizada con una tecnologa y oportunidades comerciales que cambian rpidamente, que la educacin terciaria est alerta ante futuras incertidumbres enseando a sus estudiantes las bases fundamentales de destrezas transferibles. Ms adelante se tratar este tema nuevamente. Una vez que el estudiante ha decidido qu carrera estudiar tiene que ver si obtendr los resultados necesarios en la PSU y si podr pagar la matrcula. Hay que enfatizar que futurolaboral de ninguna manera ha sido creado como un sustituto para la informacin del sector terciario mismo. Un sitio complementario, del Consejo Superior de Educacin (CSE) www.cse.cl proporciona informacin actualizada sobre los cursos disponibles, sus costos y caractersticas, como puntajes de alumnos matriculados y la cantidad de los ltimos que han ingresado. Por ejemplo, a un interesado en estudiar veterinaria, le indicara que hay 31 instituciones en el pas en que se puede estudiar esta carrera. En enero de 2007, cinco de estos programas de veterinaria estaban formalmente acreditados y la acreditacin segua en proceso para los 26 restantes. Los orientadores de las escuelas, las universidades y los servicios de marketing se encargan de evaluar la calidad de las universidades, as como la revista Qu Pasa, que publica un ranking
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de las universidades. El equipo se enter de que esto algunas veces se presta para abusos pues algunas instituciones publican informacin poco fidedigna u ofrecen extravagantes incentivos como parte de sus campaas de relaciones pblicas, especialmente durante los perodos de inscripcin y de matrcula. Aunque cada vez ms se acepta la importancia de la acreditacin, el pblico general, no parece an tener claro lo que significa institucin autnoma, acreditada (y por cuntos aos) y acreditacin de programas acadmicos. El Ministerio de Educacin o el Consejo Superior de Educacin deberan proporcionar mayor informacin con respecto a las tasas de desercin y de titulacin por programa acadmico, as como sobre las diferencias entre instituciones y las razones de los alumnos dan para abandonar los cursos. Se puede encontrar informacin sobre programas acadmicos e instituciones en la clasificacin de instituciones que publica anualmente el diario ms grande del pas, y en el suplemento educacional de la revista Qu Pasa. Originalmente, se indicaban slo los rankings a nivel institucional, pero posteriormente se publicaron estudios sobre el nivel de programas acadmicos. Los rankings estn enfocados en las universidades: Qu Pasa tiene un inters limitado al informar sobre los CFTs e IPs, puesto que sus publicaciones estn dirigidas al sector interesado en ingresar a las universidades. Los ranking usan un complejo conjunto de indicadores que incluyen la cantidad de acadmicos a tiempo completo y horario parcial, profesores doctorados (PhDs) y publicaciones ISI como asimismo los fondos destinados a investigacin y el nmero de aos que la institucin est acreditada. Tambin entrevistan a los empleadores y han desarrollado una base de datos para el mercado laboral con alrededor de 1 000 respuestas. Debido a que la informacin cuantitativa entregada por las instituciones est ampliamente difundida, no existe ningn incentivo para entregar informacin falsa que pueda traducirse en mala publicidad. Los rankings tienen influencia porque satisfacen una necesidad de los estudiantes y sus padres: los que pagan quieren saber el valor de lo que estn recibiendo. Aunque se inform al equipo revisor que algunas instituciones hacen algn tipo de seguimiento a los graduados especialmente desde que se defini como un elemento importante para el proceso de acreditacin uno de los resultados de la publicacin de estos rankings puede ser que las universidades se han motivado para crear sus propios departamentos de anlisis institucional, lo que eventualmente podra contribuir a obtener mejores estudios de seguimiento de los egresados. Otra fuente de informacin es la seccin semanal sobre temas de educacin publicada por el diario La Tercera, que obtiene sus datos sobre el mercado laboral de futurolaboral.

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Los empleadores
La Confederacin de Empleadores inform al equipo revisor que hay vacantes para trabajadores capacitados en todos los sectores productivos de Chile y que no pueden llenarse porque el sistema de educacin no ha sido capaz de mantenerse al da con los cambiantes requerimientos del mercado laboral. Los datos entregados al equipo por la Confederacin sugieren que 30% de los jvenes no tienen empleo porque su educacin y destrezas no son relevantes al mercado laboral y que un 55% de los que estn empleados no estn aplicando sus destrezas ni sus conocimientos.4 Adems de los vacos de informacin actualizada sobre carreras y el mercado laboral que ya se han discutido, los empleadores consideran que la ausencia de vnculos formales entre la educacin, la capacitacin y el mercado laboral moderno, es un problema clave, as como la falta de lazos funcionales entre los Ministerios de Educacin y del Trabajo.5 En una reunin internacional reciente, dos asociaciones chilenas de empleadores presentaron el anlisis que se muestra en el Cuadro 4.1 sobre los cambios necesarios en el sistema de la educacin terciaria. Hay consenso nacional sobre la importancia de identificar los vacos tecnolgicos y las destrezas necesarias para reducirlos. Los empleadores afirman que el mercado laboral necesitar empleados con destrezas amplias y transferibles con una buena base en matemticas y ciencias. Sugieren incluir ms sentido empresarial e idiomas extranjeros en todos los niveles del currculo a travs de todo el sistema educativo chileno. Esto implica que hay que revisar continuamente los currculos y que los profesores deben mantenerse capacitados, actualizados y capaces de ensear destrezas especficas que estn constantemente cambiando, a medida que surjan las necesidades. An cuando se menciona el inters de los empleadores por la educacin terciaria, en general, el equipo revisor consider que los vnculos entre empleadores y el sector de la educacin terciaria son relativamente dbiles. No parece existir un sistema bien desarrollado por medio del cual los empleadores puedan comunicar sus necesidades a las instituciones de educacin superior, probablemente por razones histricas y por la estructura
4 5

SOFOFA y CPR: Confederacin de la Produccin y del Comercio. Debido a las diferencias establecidas hace mucho tiempo en el pago a ocupaciones diferentes, y tambin porque el pago promedio puede ser lento en ajustarse a los supervit emergentes y a la carencia de algunas destrezas en particular, no es inconsistente que haya tasas ms altas de retorno a la educacin universitaria al mismo tiempo que aparente escasez de graduados de IPs.
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relativamente inflexible de la educacin superior hasta ahora. Tampoco est claro si los empleadores mismos tienen un sistema para anticiparse a sus futuras necesidades. Es posible que los cambios recientes a los procesos de acreditacin obliguen a las instituciones de educacin superior a desarrollar mecanismos formales para obtener informacin de los empleadores y sus representantes. Habr que ver si esta informacin se usar realmente para influir y adaptar los programas acadmicos.

Cuadro 4.1 Puntos de vista y recomendaciones de los representantes de los empleadores


Chile necesita ms tcnicos y mejores

Apoyo a la integracin de la capacitacin vocacional en un sistema de aprendizaje permanente, con el fin de mejorar la calidad de la oferta acadmica. Aumento de la cantidad de tcnicos capacitados en la educacin superior y fomento a la capacitacin tcnica basada en la competencia laboral. Chile Califica: promocin de la participacin de los empresarios en redes de coordinacin de capacitacin tcnico profesional Participacin empresarial en la definicin del perfil de tcnicos de nivel superior, en base a competencias laborales. Destrezas para la globalizacin. Junto con mejorar el conocimiento y las destrezas bsicas (lenguaje, matemticas y ciencias) aumentar las competencias en el uso de un idioma extranjero (Ingls) y tener alfabetizacin digital. Estas destrezas son indispensables en el mundo global.

Fuente: Agenda Pro Crecimiento: Presentacin a la OCDE, Encuentro en Dubln sobre Empresas y Educacin, 2004, SOFOFA

Esta escasa interaccin entre los empleadores y la educacin terciaria, tambin se refleja en la hipottica participacin de los empleadores en el gobierno de las universidades, especialmente en las del CRUCH. Hay un mayor compromiso en muchos IPs y CFTs, y en algunas universidades privadas; posiblemente motivado por intereses econmicos de los empleadores.

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Articulacin del sistema: de la educacin secundaria a la terciaria


Una amenaza presente en Chile es la prdida de capital humano y social si el nivel actual de desigualdades no se reduce6 Analizar todo el sistema educacional chileno est ms all del alcance de este captulo. Sin embargo, debido a que las races de un sistema terciario exitoso que responda a las necesidades del mercado laboral y de una economa competitiva y globalizada, se basa en sistemas de educacin primaria y secundaria inclusivos, justos y eficientes, es necesario en este punto, mencionar brevemente algunos problemas relacionados con la educacin secundaria, especialmente con la educacin vocacional. Si Chile aspira a lograr sus objetivos de aumentar en gran medida la participacin en la educacin terciaria y de mejorar sus reservas de capital humano para un mercado laboral que cada da requiere de ms trabajadores con altos niveles de destreza y calificaciones, es necesario preparar a ms estudiantes secundarios para que ingresen al sistema terciario. Actualmente existe la preocupacin de que el sistema escolar no est respondiendo plenamente a estas necesidades. En PISA 2006, donde Chile se clasific en el lugar 40 de 57 pases participantes, la OCDE concluy que la brecha entre el desempeo de diferentes colegios es demasiado amplia y est muy relacionada con el nivel socioeconmico de los alumnos. PISA y otros informes sugieren que la gestin y los estndares de docencia deficientes en las escuelas municipales son en parte la causa de la desigualdad en el acceso a la educacin terciaria, como se informa en el Captulo 3 sobre Acceso y Equidad. Si Chile aspira a lograr sus objetivos de aumentar en gran medida la participacin en la educacin terciaria y de mejorar sus reservas de capital humano para un mercado laboral que cada da requiere de ms trabajadores con altos niveles de destreza y calificaciones, es necesario preparar a ms estudiantes secundarios para que ingresen al sistema terciario. Actualmente existe la preocupacin de que el sistema escolar no est respondiendo plenamente a estas necesidades. En PISA 2006, donde Chile se clasific en el lugar 40 de 57 pases participantes, la OCDE concluy que la brecha entre el desempeo de diferentes colegios es demasiado amplia y est muy relacionada con el nivel socioeconmico de los alumnos. PISA y otros informes sugieren que la gestin y los estndares de docencia deficientes en las escuelas municipales son en parte la causa de la desigualdad en el acceso a la educacin terciaria, como se informa en el Captulo 3 sobre Acceso y Equidad.
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Informe de la OCDE sobre Polticas de Innovacin: Chile. 2007, pg. 26.


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La reforma a la educacin secundaria realizada entre 1998 y 2002 posterg el comienzo de la divergencia entre la enseanza acadmica y tcnico profesional del Primero al Tercero Medio y redujo la brecha entre ambas ramas. En el Tercero y Cuarto Medio, ambas ramas combinan la educacin general con la educacin vocacional (a la cual los alumnos acadmicos dedican un tercio de su tiempo y los tcnico profesionales dos tercios de su tiempo), con especializaciones diseadas para preparar a los estudiantes para sectores laborales especficos ms bien que en un trabajo en particular. De este modo, en vez de tratar de predecir cambios en las tecnologas y ocupaciones, el objetivo de las escuelas es preparar a los estudiantes con destrezas flexibles. Sin embargo, el informe de la OCDE sobre polticas de educacin de 2004, observ que 44% de la cohorte de 2001 se matricul en la educacin secundaria tcnico profesional y un 55% en la educacin cientfico humanista- la que eventualmente los llevara al sector universitario. Los alumnos pobres estaban poco representados en la rama acadmica y sobre representados en la rama vocacional.7 Al discutir el tema con el equipo revisor de la educacin superior en 2008, se estim que la participacin en la educacin secundaria (tcnico profesional) vocacional variaba entre 45% y 53% en 2007. Existe preocupacin por la alta tasa de matrcula y la calidad de esta educacin vocacional de segundo nivel. Un estudio reciente del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin (PIIE) 8 muestra que, en 2007, 37% de los estudiantes estaban en liceos tcnicos (395 000 alumnos en total), de los cuales 62.8% inform no tener un currculo adecuado. Un 81% de estas escuelas eran liceos municipales, tres cuartos de los cuales no tenan el equipamiento adecuado para sus propios cursos. Los instructores no tenan formacin docente o la capacitacin que tenan no era adecuada. Se estima que 20% de los instructores en la educacin vocacional son graduados de los liceos y que 30% ms trabaja en industrias y hace clases al mismo tiempo. Cada ao egresa un promedio de 92 000 estudiantes de los liceos tcnicos y slo un 40% de ellos realiza la prctica interna obligatoria para obtener su certificado de titulacin. Resumiendo, los problemas referentes a la educacin vocacional, planteados por el informe de la OCDE en 2004, siguen siendo preocupantes.9
7 8 9

Encuesta de Polticas Nacionales de Educacin: Chile. OCDE, 2004, p. 179-180. Citado en El Mercurio, Enero 27, 2008. Para una discusin en profundidad sobre la relevancia, calidad y logros de la educacin vocacional secundaria en Chile, ver OCDE 2004, pps. 188-202.

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Un alto porcentaje de los estudiantes procedentes de escuelas vocacionales municipales se ve enfrentado a altas barreras para avanzar a la educacin terciaria. Muchos de ellos egresan sin un certificado u otro medio para proseguir estudios, independientemente de sus habilidades. Lo ms probable es que estos alumnos, en el mejor de los casos, permanecern en el rea vocacional.

Articulacin del sistema: dentro del sistema de educacin terciaria


Un sistema efectivo de capacitacin vocacional proporciona condiciones favorables para desarrollar una actividad innovadora dentro de la economa, incluyendo el sector PYME10 Al conversar con el equipo revisor, la Comisin Asesora Presidencial y un grupo ad hoc de representantes de diferentes subsectores del sistema de educacin superior convocado por la Presidenta de Chile para identificar y recomendar cambios mayores, consider la falta de educacin tcnica relevante y flexible como una de las debilidades educacionales clave de Chile. Para mejorar la competitividad y ofrecer una educacin tcnica adecuada al mercado laboral y que sea atractiva para los jvenes egresados de colegios y para los adultos que necesitan capacitarse, es necesario realizar una reforma y reestructuracin de todo el sistema. Adems ser necesario revisar el marco regulatorio, parte del cual se rige por la Constitucin de Chile. La Comisin considera que puede ser adecuada una diferenciacin entre la misin de las instituciones tcnicas y las universidades tradicionales, pero que las posibilidades de movilidad y progresin an estn restringidas. El Consejo Chileno para la Innovacin y Competitividad y el equipo revisor comparten esta preocupacin. Nuestra visin es que la necesidad de que el sistema de educacin terciaria mantenga su competitividad y mejore su capacidad innovadora, proporcionando al mismo tiempo un marco para aumentar el nivel de destrezas de la poblacin trabajadora, presenta un gran desafo al sistema entero y en especial a la educacin terciaria tcnicovocacional. Este problema se analiza ms adelante.

10

OCDE Informes de Polticas de Innovacin: Chile. 2007. Pg. 25.


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Cuadro 4.2 CFT UCEVALPO Centro de Formacin Tcnica de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso Formando tcnicos superiores para una sociedad global
El CFT UCEVALPO ha aumentado su matrcula en ms del doble en cuatro aos y constituye un ejemplo como institucin que est creciendo rpidamente y respondiendo bien a las necesidades del mercado laboral local de Valparaso. Un alto porcentaje de los estudiantes del UCEVALPO, con un promedio de 25 aos, ya estn trabajando. Como no se requiere dar la PSU, para ingresar se debe presentar una solicitud que es revisada por la facultad caso a caso. Los alumnos tienen una variedad de opciones de financiamiento que incluyen diversos esquemas de becas. La directiva de este CFT reconoce la importancia estratgica de una buena capacitacin tcnica para la economa chilena, por lo tanto, adems del contenido tcnico, el currculo pone nfasis en el desarrollo de capacidades analticas y competencias clave, tales como emprendimiento, TICs e idioma ingls. Los mtodos pedaggicos incluyen estudio de casos, visitas a industrias y prcticas. Tanto los profesores como los instructores vienen del sector industrial. Estn muy ligados a las cmaras de comercio locales, a la Marina de Chile y a los sindicatos. Tienen contratos de capacitacin y convenios especiales a precios reducidos, con 25 industrias locales. Han desarrollado cursos especiales para la industria del turismo en Valparaso y, lo que es especialmente importante, para trabajar en el sector de transporte martimo y de las autoridades de puerto. En conversacin con el equipo revisor, las autoridades del CFT pusieron nfasis en la necesidad de un sistema que reconozca la enseanza previa en Chile y en un marco para un aprendizaje continuo y permanente. La estrategia es ser Tcnico
www.ucevalpo.cl

Si bien el UCEVALPO y otros institutos tcnicos visitados por el equipo son excelentes, an existe gran preocupacin nacional por la calidad de otros CFTs ms pequeos. Esto y el hecho de que ms de un 15% de los graduados de CFTs siguen cesantes despus de dos aos contribuye a la

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percepcin negativa en cuanto a la educacin terciaria vocacional y tcnica y a la capacitacin en general.11 Por diversas razones, lo anterior es muy comprensible desde la perspectiva de los estudiantes. En primer lugar, en Chile, como en muchos otros pases, ir a una universidad conocida y de prestigio se considera ms atractivo que matricularse en un instituto tcnico. En segundo lugar, ante la falta de informacin adecuada sobre el mercado laboral y en un pas en que las universidades de ms baja reputacin12 exageran el valor de sus ttulos, es posible que se ignore la verdadera calidad y relevancia de los cursos de un CFT o de un IP. En tercer lugar, como ya se mencion en los Captulos 3 y 8, debido a que la actual estructura de apoyo financiero para los estudiantes est tan inclinada hacia el sector universitario, los jvenes tienen buenas razones econmicas para no postular a la capacitacin tcnica o a ttulos tcnicos en un IP o CFT. El Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad ha establecido una estrategia para el desarrollo intensivo de una economa del conocimiento en Chile, que incluye la demanda de fuerza laboral mejor calificada y con destrezas tcnicas. A menos que se hagan ms esfuerzos para que la educacin y capacitacin tcnica sea ms atractiva y de prestigio, no hay seguridad de que esta estrategia tenga xito. Ser especialmente difcil lograr las metas del Consejo para los graduados de nivel tcnico 5B, para satisfacer las necesidades de capital humano de cada una de las nuevas agrupaciones de industrias del Consejo. Algunas de las iniciativas para mejorar la calidad de la capacitacin tcnica en Chile estn disponibles. Se ha logrado un considerable progreso a travs del sistema de acreditacin para tratar el tema de la calidad en todas las instituciones de educacin terciaria, de acuerdo con lo explicado en el Captulo 6. Una de las medidas de calidad para obtener la acreditacin consiste en la posibilidad de encontrar empleo. Si se disea y se implementa bien, este sistema puede ofrecer una instancia oportuna para acumular informacin til sobre los titulados, no slo para propsitos de calidad y acreditacin, sino tambin para monitorear la relevancia de los programas ofrecidos por los CFTs. Adems, para que un CFT pueda optar a recibir fondos pblicos, este centro o la institucin a la cual pertenece, debe estar acreditada. De este modo el pblico y los potenciales estudiantes pueden tener mayor seguridad con respecto a la calidad de los cursos ofrecidos.
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Esto sugiere la Tabla 4.4 y se confirma al revisar las 31 carreras que exigen capacitacin de Tcnico Superior indicadas en futurolaboral. Ninguna logr el 85% de absorcin del mercado laboral despus de 2 aos. Las universidades llamadas de tiza y pizarrn.
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Los estudiantes adems deben tener la certeza que no estn en una institucin sin salida, sino en una en la que pueden proseguir a travs del sistema si desean estudiar en un nivel superior La educacin tcnica superior en Chile no incluye vas que permitan proseguir sus estudios a los estudiantes que han finalizado sus cursos tcnicos y matricularse en cursos de nivel ms alto que acepte y acredite los conocimientos ya adquiridos. Por ejemplo, estudiantes de los CFTs del DUOC y de INACAP pueden seguir estudios ms avanzados en los IPs y las universidades a las cuales estn afiliados. Sin embargo, esto es la excepcin, ms que la regla del sistema que, en general, se mantiene bastante rgido. Una barrera importante para continuar los estudios es la tendencia que hay en Chile de definir las calificaciones en trminos de la duracin de los cursos ms que en base a las competencias adquiridas. Esto es particularmente cierto en el caso de cursos universitarios. Algunas veces esto se debe a la presin ejercida por asociaciones profesionales, cuyos puntos de vista tambin afectan la situacin de las carreras en el gobierno y en sus profesiones (el equipo detect ejemplos de asociaciones de profesionales que insisten en cursos de cinco aos, cuando segn las universidades los resultados requeridos y las competencias se podran lograr en cuatro). Adems parece que los estudiantes (de cualquier institucin) no pueden acumular calificaciones en forma gradual, aunque ahora se estn comenzando a desarrollar programas modulares en algunos CFTs, como el DUOC, donde algunos cursos estn constituidos por mdulos. Si Chile desea mejorar su capacidad de ofrecer educacin para adultos y desarrollar un marco de aprendizaje permanente, habr que hacer ms para (a) reconocer el aprendizaje previo y (b) crear incentivos para atraer a los adultos a seguir capacitndose y adquiriendo nuevas destrezas. Ha aumentado la participacin de estudiantes adultos: segn el PNUD (2006), en 1998 un 22.6% de los estudiantes tenan 25 aos o ms, mientras que en 2003 esta cifra haba aumentado a 28.4%. El mayor aumento de participacin de adultos ha sido en el sector no universitario, de un 22.3% a un 30.3%, mientras que en el sector universitario constituy un 22.7% en 1998 y un 24.6% en 2003.13 El tema global, que el Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior seal especialmente al equipo investigador, que fue confirmado por las visitas a diversas instituciones y conversaciones con empleadores, autoridades universitarias, personal y estudiantes, es la falta de un marco de calificaciones que asegure la progresin, movilidad, y reconocimiento de diplomas y ttulos. An cuando no ha sido fcil introducir un Marco de
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Informe de Antecedentes, pg. 14.

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Calificaciones en cada pas donde se ha probado hacerlo, este tipo de marco ha tenido xito en algunos pases de Europa (especialmente en Irlanda- ver Cuadro 4.3 y Escocia) entre otros que contribuyen a la evolucin de nuevos Institutos de Tecnologa y Universidades que otorgan ttulos, muy similares a algunos Community Colleges en Estados Unidos y University Colleges en Canad. En Chile, un marco de calificaciones tambin podra facilitar en gran medida el desarrollo de la enseanza para adultos y un sistema de aprendizaje permanente, junto con una poltica que reconozca el aprendizaje previo y que tienda a otorgar calificaciones basadas competencias. Cuadro 4.3 Marco Nacional de Calificaciones, Irlanda
Basndose en los principios que guan el acceso, transferencia, progresin y calidad, el propsito del marco consiste en crear un modelo amplio de calificaciones mediante el cual todos los estudios certificados y experiencias de aprendizaje aprobados sean acreditados de tal forma que maximicen las oportunidades de los ciudadanos para participar progresivamente de una educacin y capacitacin permanentes. El NFQ comprende diez niveles de calificaciones en que cada nivel se basa en estndares, destrezas y competencias aceptadas a nivel nacional. Estos estndares definen los logros de aprendizaje necesarios para obtener las calificaciones correspondientes a cada nivel. Los diez niveles incluyen calificaciones escolares, laborales, comunitarias, de centros de capacitacin y universidades, desde los niveles ms bsicos hasta los ms avanzados de aprendizaje. Este marco de calificaciones basadas en los resultados es un cambio significativo con respecto al sistema basado en el tiempo dedicado a obtener muchas de las calificaciones existentes.
www.nfq.ie

Adems de los sistemas de acreditacin, se estn desarrollando otras iniciativas en Chile que mejorarn considerablemente la movilidad de los estudiantes y aumentarn la flexibilidad y relevancia del sistema:

Sistema de Crditos para Estudiantes. Este sistema fue concebido como parte del proyecto MECESUP en Abril de 2003 y su implementacin comenz alrededor de 2005. Inicialmente, este sistema de crditos est limitado a las universidades del CRUCH, sin embargo, se espera que incluir eventualmente a todas las instituciones de educacin terciaria.14 Sistema de Informacin sobre Educacin Superior. El Sistema nacional de Informacin sobre Educacin Superior (SIES) es un

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http://www.sct-chile.cl/
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proyecto nuevo y ambicioso que tiene por objetivo entregar informacin oportuna y relevante a todos los participantes de la educacin terciaria, al gobierno, a las instituciones, a los estudiantes y sus familias. Un objetivo adicional es ayudar a los futuros estudiantes a elegir una carrera y tiene planes de unir esta informacin a la PSU y otros sistemas de informacin institucional. A principios de 2008, un 95% de instituciones de educacin superior haban respondido a la solicitud de informacin. La prioridad fue dada al desarrollo de la pgina web y a la compatibilidad de los sistemas cuanto antes. Hay aqu una oportunidad de relacionar toda la informacin sobre educacin terciaria en Chile: esto se destaca en las Recomendaciones indicadas ms adelante.

Chilecalifica: El programa Chilecalifica fue desarrollado con el apoyo de un prstamo del Banco Mundial para tratar fallas en la articulacin de la educacin vocacional y tcnica, con la participacin de empleadores y trabajadores del sector privado. El programa desarrolla vnculos entre empresas e instituciones educacionales, trabajando principalmente con los terceros y cuartos medios de las escuelas tcnicas (Educacin Media Tcnico profesional), los CFTs y, en algunos casos, con universidades. Chilecalifica tambin ofrece nuevas oportunidades para el desarrollo de un sistema de aprendizaje y capacitacin permanentes, capacitando a empresas relacionadas con instituciones educacionales. La metodologa se basa ms en competencias adquiridas que en el tiempo dedicado al estudio, y su estructura se basa en el sistema dual alemn en que el aprendizaje formal y la capacitacin duran un perodo determinado y el resto del tiempo se dedica a la capacitacin y trabajo en empresas; se logra as un gran compromiso de los empleadores con la capacitacin, lo que asegura la relevancia con el mercado laboral.15 En conversaciones con los empleadores se lleg a la conclusin de que ellos consideran que el sistema dual es un enfoque que podra ser til y relevante para las necesidades de capacitacin en Chile. Ellos estiman que unos 25 000 estudiantes se ubican en perodos alternados (capacitacin tipo dual) en 10 000 empresas y desean aumentar a 20 000 empresas. Chilecalifica est creando un marco para un sistema de aprendizaje permanente. El desafo ser ahora aumentar el nivel actual de aproximadamente 16 proyectos con otros nueve que estn en espera, a un nivel en que las redes creadas puedan ser permanentes (por ejemplo, turismo, agricultura) Para ello tendran

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www.chilecalifica.cl/

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que participar los tres ministerios involucrados: Educacin, Economa y del Trabajo.

MECESUP: El Programa de Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educacin Superior (MECESUP) estableci un Fondo Competitivo para asignar recursos para (entre otras cosas) proyectos para mejorar la enseanza de pre y postgrado y para capacitar a tcnicos avanzados.

Relevancia de los programas acadmicos y oferta de cursos


Hay un consenso general entre los distintos actores de la educacin superior en Chile que los programas acadmicos y los cursos ofrecidos por las instituciones de educacin superior deben ser ms relevantes para las necesidades actuales y futuras de un mundo competitivo y globalizado en que Chile pretende tener un rol importante. En este contexto, la preparacin insuficiente o inadecuada de los futuros profesionales sera un impedimento crtico para el pas. Sin embargo, no hay mucha discusin sobre cmo ajustar los programas acadmicos para responder a las necesidades detectadas de la economa del conocimiento y, en consecuencia, los resultados deseados son ms bien vagos. Muchas instituciones expresan en su declaracin de objetivos o plan estratgico, una intencin formal de preparar estudiantes que cuenten con las herramientas necesarias para convertirse en profesionales de xito en la economa global. En su mayora, los actores interesados sienten que estas declaraciones son slo retricas. Con algunas excepciones, al revisar los documentos institucionales hay poca evidencia de que existan serias intenciones de adaptar los currculos para asegurar una preparacin adecuada de los alumnos. Los actores interesados reconocen que, en general, los programas acadmicos ofrecidos por las instituciones educacionales chilenas no son muy flexibles ni responden a los requisitos del mundo laboral. Hay muy poca participacin de parte de los potenciales empleadores de los titulados cuando los cursos se disean y cuando se revisan peridicamente. Las universidades tienden a dar ms importancia a las buenas calificaciones que a la preparacin total y a las competencias adquiridas. Las posibilidades de articulacin y de proseguir estudios son limitadas, no slo entre las instituciones a distintos nivel del sistema de educacin superior, sino tambin entre instituciones del mismo nivel y entre programas dentro de la misma institucin. No se ha puesto nfasis en forma seria y general en la adquisicin de un segundo idioma o en competencias relacionadas con el trabajo o contacto intercultural. Y lo ltimo, pero no lo menos importante,
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los cursos son extremadamente largos de acuerdo con las estndares internacionales. Las deficiencias estructurales genricas de la educacin superior en Chile incluyen:

Flexibilidad limitada: Al revisar la malla curricular, una variedad de programas acadmicos e instituciones muestran un currculo rgido, con opciones muy limitadas o sin electivos, una vez que el estudiante ha escogido un rea de especializacin. En algunos casos, se ha incorporado cierta flexibilidad con la disponibilidad de algunos cursos optativos dentro del mismo campo de estudio. Esta flexibilidad limitada es uno de los principales impedimentos para la articulacin y movilidad entre programas y niveles acadmicos en Chile. Sobre-especializacin del currculo: La mayor parte de los programas acadmicos ponen gran nfasis en la preparacin para un campo de estudio especfico lo que se conoce como profesionalizacin en otros pases latinoamericanos. An cuando las declaraciones de objetivos y los modelos acadmicos de las instituciones plantean que su objetivo consiste en ofrecer una educacin permanente e integral, en la prctica, la excesiva profesionalizacin de los programas acadmicos limita la movilidad entre ellos y entre niveles acadmicos. El currculo pone gran nfasis en una variedad de materias orientadas profesionalmente, pero no incluye cursos de educacin general. Adems no hay planes para ensear competencias tales como el trabajo en equipo, las comunicaciones, percepcin intercultural y espritu empresarial, entre otras destrezas crticas para una economa del conocimiento. Adems, en la mayora de las instituciones de educacin superior, se considera optativo el aprendizaje de un segundo idioma o el nivel de competencia es bajo. Excesiva carga de trabajo acadmico. Este problema debera ser tratado en forma amplia. La carga de trabajo acadmico para programas de pregrado es mucho ms pesada en las universidades chilenas que el promedio internacional. Internacionalmente, hay una tendencia hacia un currculo ms eficiente con menor nfasis en materias acadmicas tradicionales y mayor nfasis en competencias adquiridas. Esta tendencia est llevando a que muchos sistemas de educacin superior reduzcan su carga acadmica: el proceso Bolonia, en Europa, es un ejemplo de esta tendencia y tambin es evidente en otras partes del mundo. Por ejemplo, la carga acadmica en Chile a nivel de pregrado es un 30% ms pesada que en los

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Estados Unidos, Canad o Australia. Sin embargo, hay resistencia a la idea de cambiar a una carga acadmica ms liviana y eficiente. Los argumentos de los actores interesados contra este cambio incluyen: razones legales (hay regulaciones poco claras para funcionarios pblicos que establecen un mnimo de carga acadmica para poder optar a puestos de ms alto rango); una posible oposicin de parte de los estudiantes (que pueden temer que los empleadores consideren una carga acadmica ms baja como un programa de menor calidad); resistencia por parte de las asociaciones de profesionales: presiones financieras (una carga acadmica ms liviana podra implicar menos ingresos provenientes de los aranceles que cobran las instituciones); una potencial resistencia de parte de los profesores; e incluso el riesgo de perder la acreditacin. Para los expertos en educacin de otros pases, muchos de estos argumentos parecen poco convincentes e incluso son contradictorios estudiantes y profesores que insisten en trabajar ms son raros en las universidades americanas y europeas. Una explicacin razonable, sugerida por educadores chilenos, tiene que ver con la necesidad de compensar deficiencias en las calificaciones que tienen los estudiantes al ingresar a la educacin superior, especialmente aqullos que se matriculan en programas tcnicos o vocacionales. Esto representa un argumento adicional para asegurar una mejor articulacin de la educacin terciaria con los niveles anteriores del sistema educacional para reducir esta brecha. Sin embargo, el equipo revisor comprende que en el ambiente competitivo de las instituciones de educacin superior de Chile, las instituciones podran tener dificultades si algunas hicieran cambios y otras no. Por lo tanto, es importante tratar este problema en todo el sistema.

Proceso de enseanza-aprendizaje en la sala de clases: El equipo revisor no recibi informacin especfica en esta materia. Sin embargo, en conversaciones con personal acadmico y con estudiantes de las instituciones incluidas en las visitas, se mencion que a pesar de las polticas nacionales de educacin tendientes a evolucionar de un currculo tradicional centrado en la enseanza a uno centrado en los estudiantes y de un enfoque centrado en las materias a uno basado en las competencias la adopcin de un modelo acadmico basado en competencias y un proceso de aprendizaje centrado en el alumno, no es una prctica generalizada, especialmente en los programas acadmicos tradicionales. Entre los obstculos que hay que vencer para generalizar este enfoque est el limitado conocimiento de este nuevo modelo acadmico y la falta de entrenamiento del personal acadmico interesado en adoptarlo; la ausencia o poca importancia de los incentivos para los profesores
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que pongan en prctica enfoques innovadores; y alguna resistencia de parte de los estudiantes que prefieren un rol ms pasivo en el proceso de enseanza y aprendizaje.

Ajustar los programas acadmicos ofrecidos anticipndose a las necesidades del mercado laboral: Como se mencion anteriormente en este captulo, es indispensable una mayor sincronizacin entre los programas acadmicos y las necesidades del mercado laboral. El compromiso de los empleadores en la identificacin de sus necesidades, la planificacin de programas acadmicos y el monitoreo de los titulados, es en general, mnimo y no estructurado. Algunas instituciones, motivadas por los requisitos de acreditacin introducidos recientemente, estn realizando seguimientos peridicos a sus ex-alumnos. Todas las instituciones deben no slo realizar un seguimiento amplio, tambin deben establecer sistemas internos con participacin del personal, de los estudiantes y exalumnos, empleadores y asociaciones profesionales para analizar los resultados, considerar las necesidades de empleo que existen y responder mediante cambios concretos al contenido y a los currculos de los programas acadmicos de las instituciones. Este seguimiento podra tambin indicar los programas que deben terminar y los que se podra iniciar. Retencin y tasas de titulacin. La eficiencia de los programas acadmicos medida por las tasas de titulacin es baja en Chile. El MINEDUC encarg un estudio para investigar la desercin en la educacin superior, que muestra que las tres razones principales para abandonar los estudios son falta de vocacin, factores econmicos y bajo rendimiento acadmico.16 Segn Gonzlez et al (2006), con datos del MINEDUC, la tasa general de titulacin en las universidades chilenas fue en promedio un 46.3% entre 1998 y 2002. En algunas reas la tasa fue ms alta (72.9% en educacin y 62.5% en salud) a pesar de que en otras reas fue muy inferior (slo un 20% en humanidades y 21.5% en leyes). Un anlisis ms detallado durante este mismo perodo es an ms desalentador. En general, segn Gonzlez et al (2006), entre 1998 y 2002 en niveles de pregrado en las universidades, slo 8.6% de los graduados realizaron sus estudios en forma completa y obtuvieron los ttulos correspondientes dentro de los cinco aos tericos de duracin de los programas acadmicos. Si se toma en cuenta que la duracin oficial de los programas ya es demasiado larga, de acuerdo a los

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Informe Final: Estudio sobre las Causas de la Desercin Universitaria, Centro de Microdatos, Departamento de Economa, Universidad de Chile, Agosto 2008.

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estndares internacionales, es casi imposible justificar que ms de 90% de los estudiantes demoren an ms.

Movilidad entre programas acadmicos. Como ya se describi anteriormente, los estudiantes deben elegir un campo acadmico al inicio de sus estudios. Con pocas excepciones, no se permite la movilidad lateral entre programas acadmicos, incluso dentro de la misma institucin. Este factor, combinado con la limitada orientacin vocacional en la enseanza secundaria, tiene gran influencia en las tasas de desercin en la educacin terciaria. Falta de competencias en el uso de un segundo idioma en los programas acadmicos. Con la excepcin de algunas instituciones y programas acadmicos, la adquisicin de un segundo idioma en un nivel razonable de competencia no est incluida en la mayora de los programas acadmicos de la educacin terciaria en Chile. Esta es una deficiencia importante y ha sido reconocida por entidades de gobierno, empleadores, lderes institucionales, personal acadmico y, en forma ms clara, por los estudiantes. Segn Ramrez (2005), los chilenos tienen menos conocimientos de ingls que otros latinoamericanos. Algunas de las razones para esta deficiencia para establecer componentes ms rigurosos de un segundo idioma en los programas acadmicos son la falta de profesores adecuados, poca preparacin en idiomas en la educacin secundaria y la excesiva carga acadmica que deja poco tiempo para componentes adicionales.

An cuando se requieren cambios en el total del sistema, hay importantes programas piloto apoyados por MECESUP que enfocan la necesidad de un currculo acadmico ms relevante. El estmulo de financiamiento del MECESUP est enfocado en crear un plan piloto, a nivel institucional, de currculos que incluyan un enfoque en el aprendizaje centrado en el alumno y una malla curricular flexible. Para redisear el currculo, es necesario considerar la posibilidad de conseguir empleo por parte de los titulados, definir una carga acadmica ms razonable; estimular la articulacin entre diferentes niveles de educacin, fomentar un aprendizaje permanente y aumentar la calidad y la eficiencia de las ofertas acadmicas. El plan piloto que ya ha desarrollado el MECESUP debera ampliarse para incluir ms programas acadmicos y un mayor nmero de instituciones. Se debera estimular la mayor difusin de casos exitosos que demuestren una mayor probabilidad de empleo para los titulados. Ms an, las deficiencias estructurales en el currculo presentan una oportunidad para hacer un buen uso de las oportunidades de diversificacin existentes en todo el sistema de educacin terciaria. El aseguramiento de la
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calidad y los mecanismos de financiamiento podran legitimar diferentes orientaciones de los establecimientos, incluyendo aqullas con un claro enfoque tcnico profesional, y proporcionar incentivos para aumentar lazos con el rea de negocios e industria.

La dimensin internacional de la educacin superior


Tambin debera analizarse la relevancia de la educacin superior desde la perspectiva internacional, en vista de la aspiracin nacional de mejorar an ms la competitividad internacional del pas. Para lograr este objetivo, es necesario darle una orientacin ms internacional a la educacin superior en Chile. Entre otras cosas, esto significa ampliar los lazos de cooperacin de Chile con socios extranjeros; esforzarse por entregar a los estudiantes las destrezas que se necesitan en una sociedad moderna, global y basada en el conocimiento; realizar investigacin internacionalmente competitiva y atraer a ms estudiantes y profesores extranjeros. Los planes del gobierno dan alta prioridad a la internacionalizacin de la educacin superior en Chile. Sin embargo, no hay un plan nacional detallado para lograr este objetivo. El mayor progreso ha sido logrado hasta el momento por instituciones que han debido responder a presiones internas y externas o a incentivos, tanto acadmicos como financieros, incluyendo algunas iniciativas patrocinadas por el gobierno. Como en otros pases latinoamericanos, la internacionalizacin es un enfoque relativamente nuevo en la educacin superior. Recin en la ltima dcada, la mayora de las universidades han comenzado a desarrollar su capacidad institucional para la internacionalizacin, principalmente designando a un miembro de su personal para que se ocupe de los asuntos internacionales y para establecer acuerdos de cooperacin con instituciones extranjeras (Ramrez 2005). Sin embargo, la mayora de las instituciones como en otras partes del mundo trata de lograr sus objetivos de internacionalizacin principalmente estableciendo una oficina internacional; negociando y formalizando acuerdos (Memorandum de Entendimiento) que apoyan modestos niveles de movilidad de estudiantes y/o acadmicos que participan, en algunos casos, en iniciativas de investigacin internacionales con sus pares extranjeros y ofreciendo programas de doble titulacin o en conjunto con socios internacionales. Se ha progresado mucho menos en agregar una dimensin internacional al currculo de programas acadmicos y en fomentar una amplia movilidad del personal acadmico y de los estudiantes. El progreso hacia la internacionalizacin no es parejo, con slo unas pocas universidades y no incluye IPs o CFTs con una agenda y presencia internacional activa.
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An cuando hay que manejar con cautela la informacin chilena referente a movilidad internacional, debido a que no se cuenta con un sistema metdico y consistente para obtenerla y analizarla, est claro que la movilidad de estudiantes ha aumentado a travs de los aos. Hay ms estudiantes chilenos estudiando en el extranjero y ms estudiantes internacionales eligen Chile como destino para estudiar. Sin embargo, en ambas reas se ha progresado poco si se consideran los puntos de referencia internacionales. Como se indica en la Tabla 4.5, en 2005 haba 7 372 estudiantes chilenos matriculados en educacin terciaria en pases de la OCDE. Casi la mitad de ellos estaban en los Estados Unidos, seguido por Espaa (19%), Alemania (8%) y Francia (4%). Los estudiantes chilenos representaban el 9.4% de los estudiantes internacionales en la educacin terciaria en Espaa y slo 1.6% en los Estados Unidos. En general, los estudiantes chilenos que se matricularon en instituciones de educacin terciaria en pases de la OCDE representan slo el 1% de los 751 752 estudiantes internacionales que componen el grupo.
Tabla 4.5 Estudiantes chilenos de educacin terciaria en pases OCDE (2005)
% de chilenos estudiando en el extranjero que van a ese pas 47 19 8 7 4 2 4 2 1 5 100 Total de estudiantes internacionales en este pas 212 627 15 004 108 684 45 742 131 642 14 183 20 195 24 890 26 078 152 707 751 752 % de estudiantes internacionales OCDE en este pas 28 2 14 6 18 2 3 3 3 20 100 % de chilenos entre los estudiantes internacionales 1.6 9.4 0.6 1.2 0.2 1.2 1.3 0.4 0.4 0.3 100

Pas

Estudiantes chilenos 3 436 1 414 619 531 312 174 259 112 110 404 7 371

USA Espaa Alemania Francia Reino Unido Italia Suecia Blgica Australia Otros Total en OCDE

Fuente: OCDE (2007). Education at a Glance.

La informacin disponible no distingue entre estudiantes postulantes a un grado y estudiantes de intercambio o entre estudiantes de pre y postgrado. Un clculo estimativo de las becas otorgadas por las principales
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agencias de fondos pblicos, indica que en 2006 hubo 848 estudiantes chilenos en programas de estudios avanzados en el extranjero con ayuda del sector pblico (ver Tabla 4.6). En 2008, se inici el programa BECAS Chile, a travs del cual 6 000 personas (2 500 tcnicos) sern enviadas a realizar estudios de postgrado en el extranjero para obtener grados acadmicos o diplomas tcnicos en 2010.
Tabla 4.6 Estudiantes chilenos postulando a ttulos en el extranjero en 2006
Fuente CONICYT MIDEPLAN MECESUP AGCI CNCA Total Maestras N 73 13 16 10 112 Doctorados 215 116 116 0 4 451 Otros 0 2851 0 0 0 285 Total 215 189 129 16 14 848

Nota: 1Se incluyen 264 becas existentes no clasificadas para programas de Maestra o Doctorado. Fuente: CONICYT (2007). Capital Humano Avanzado.

Por otra parte, el nmero de estudiantes internacionales matriculados en instituciones terciarias chilenas ha ido aumentando en los ltimos aos. En 2005 haba 1 966 estudiantes extranjeros en Chile, 881 de los cuales eran de pases de la OCDE (0.1% de los ciudadanos de pases OCDE que estudiaban en el extranjero) Segn indica la Tabla 4.7, los Estados Unidos envan la proporcin ms alta (25%), seguidos por Per (19%), Argentina (8%) y Bolivia (7%). Los estudiantes extranjeros constituyen un importante estmulo para la internacionalizacin de la educacin terciaria. Adems representan una considerable fuente de ingresos para las instituciones, por los altos aranceles que cobran, y la economa del pas se beneficia con su presencia. Las instituciones terciarias de Chile, con la cooperacin de PROCHILE (la oficina oficial de Chile para la promocin de las exportaciones) han estado promoviendo a Chile como destino internacional para estudiantes extranjeros. Sin embargo, tanto las instituciones como el gobierno an parecen sentirse inseguros con respecto a la agresividad con que Chile desea competir en el mercado internacional para atraer estudiantes. El hecho de compartir un idioma (con la excepcin de Brasil) ofrece oportunidades nicas para crear un mercado comn de servicios de educacin superior y promover la movilidad de estudiantes. Como uno de los pases que ofrece la mejor calidad en educacin terciaria, Chile podra beneficiarse considerablemente con este mercado. Sin embargo, las instituciones de educacin superior chilenas y el gobierno deben definir una poltica clara en
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este tema. Considera el pas que la exportacin de servicios educativos constituye una prioridad internacional clave, como lo hacen Nueva Zelanda y Australia? Hasta qu punto est dispuesto el pas a abrir sus puertas a estudiantes extranjeros? Actualmente, como se indica en la Tabla 4.8, Chile tiene una proporcin menor de estudiantes extranjeros matriculados en el sistema de educacin terciaria que cualquier otro pas de la OCDE. Un 0.3% de estudiantes extranjeros constituye una proporcin muy pequea de matrcula nacional en comparacin con el promedio 7.6% de la OCDE.
Tabla 4.7 Estudiantes internacionales de educacin terciaria en Chile (2005)
Pas USA Per Argentina Ecuador Bolivia Alemania Francia Mxico Espaa Reino Unido Italia Suecia Blgica Australia Otros TOTAL Estudiantes OCDE en Chile Estudiantes 498 365 150 103 132 84 73 53 46 5 12 17 5 13 410 1966 881 Porcentaje 25% 19% 8% 5% 7% 4% 4% 3% 2% 0% 1% 1% 0% 1% 21% 100% 0.1%

Fuente: OCDE (2007) Education at a Glance. Clculos basados en informacin disponible en http://dx.doi.org/10.1787/068417017111

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Tabla 4.8 Porcentaje de estudiantes extranjeros del total de matrculas nacionales en educacin terciaria en pases seleccionados (2005)
Pas Nueva Zelanda Australia Reino Unido OCDE Portugal USA Japn Espaa Corea Polonia Chile Porcentaje OCDE Porcentaje 28.9 20.6 17.3 7.6 4.5 3.4 3.1 2.5 0.5 0.5 0.3 7.6

Fuente: OCDE (2007). Education at a Glance.

Recomendaciones
Como se ha descrito, ya existe en Chile una gama de polticas tales como el perfeccionamiento continuo de los sistemas de informacin pblica, el desarrollo de instituciones tcnicas slidas, tales como DUOC e INACAP y la entrega de becas y otros instrumentos que se han desarrollado, a travs del MECESUP. Las siguientes polticas posibles, que se basan en programas existentes, podran tambin resultar tiles.

Vnculos con el Mercado Laboral

Chile debera aprovechar las fortalezas que existen en Futurolaboral para: a) la entrega de una interpretacin ms completa de la informacin respecto al mercado laboral contenida en el sitio web, orientada a estudiantes y sus familias como tambin a los orientadores vocacionales; b) la actualizacin regular de dicha informacin; c) un anlisis ms enfocado al futuro para ayudar a las instituciones a evitar la repeticin de cursos que ya estn disponibles en otras instancias o a que desarrollen nuevos cursos para los que no hay demanda en el mercado; d) el desarrollo de nexos con otros recursos, como el Consejo, disponibles en internet.

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El pas debera crear un sistema de informacin unificada sobre la calidad de los programas acadmicos; la tasa de desercin y sus causas. Ms adelante, esta base informativa tambin debera extenderse para incluir un Estudio de Seguimiento de Graduados sistemtico, como asimismo encuestas de satisfaccin de los empleadores con los titulados. Los nexos entre las necesidades de los empleadores y los programas de las instituciones acadmicas de educacin superior deberan ser ms fuertes, incluyendo la participacin y el compromiso de ambas partes. Los empleadores deberan estar ms involucrados en: (a) la direccin de las instituciones (b) la identificacin de cursos nuevos relevantes y el desarrollo y renovacin de los currculos; (c) prcticas, como parte de los requisitos del curso (cuando se considere adecuado).

Articulacin y vas del sistema

Es necesario eliminar barreras legales que impidan proseguir estudios a travs de la educacin terciaria y crear nuevas vas para el sistema. Se podra desarrollar un Marco Nacional de Calificaciones que incluya todas las calificaciones, tanto acadmicas como vocacionales, desde el nivel secundario hasta los doctorados. Sera conveniente crearlo sobre las bases del marco de calificaciones adoptado por Chilecalifica. Este marco podra ser diseado para hacer ms fcil el acceso a las instituciones de educacin superior desde todos los niveles de estudio, incluyendo la educacin secundaria vocacional y los estudios terciarios previos; facilitar la transferencia entre institutos y la progresin desde un nivel ms bajo a grados de ms alto nivel dentro del sistema terciario, con procedimientos para la acumulacin y transferencia de crditos. Para apoyar este sistema, los crditos de todas las instituciones de educacin terciaria deberan ser compatibles. El marco tambin podra reconocer las calificaciones equivalentes nacionales e internacionales y la acreditacin de aprendizajes previos. Las calificaciones deberan estar basadas en los resultados y en las competencias adquiridas, no en el tiempo y horas que ha significado el estudio. El Marco Nacional de Calificaciones podra contribuir y estimular un aprendizaje permanente. Se debera establecer un Centro Nacional de Reconocimiento de Informacin para acordar y certificar las equivalencias entre calificaciones chilenas y extranjeras, abriendo as oportunidades para que las calificaciones acadmicas y destrezas de chilenos
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puedan ser reconocidas en el extranjero al postular a cursos de pregrado y de post-grado como asimismo a trabajos.

Relevancia de los cursos y currculos

Se debera revisar ampliamente los currculos de las instituciones terciarias para: i) identificar reas con currculos innecesariamente inflexibles y especializados y desarrollar un plan de accin que enfrente estos problemas sin sacrificar la calidad general de los programas; ii) introducir elementos curriculares adicionales tales como trabajo en equipo, destrezas comunicacionales, percepcin intercultural, espritu empresarial y el aprendizaje de un segundo idioma en un alto nivel de competencia. Sera necesario revisar la carga de trabajo en los programas de las instituciones de educacin superior chilenas, tomando en cuenta tanto las necesidades nacionales como los estndares internacionales a fin de desarrollar programas acadmicos ms adecuados y efectivos. Y tambin establecer una mayor articulacin con los niveles de educacin anteriores para reducir la brecha existente de conocimiento relevante para el ingreso a la educacin terciaria. Para usar mejor la diversa gama de oportunidades que existen en todo el sistema de educacin terciaria, el aseguramiento de la calidad y los mecanismos de financiamiento podran legitimar las diferentes orientaciones, incluyendo aqullas con un claro enfoque tcnico profesional y proporcionar incentivos para aumentar los vnculos con el rea de negocios y de la industria.

Internacionalizacin

Se requiere un mayor compromiso nacional para incorporar el desarrollo y dominio de un segundo idioma en los programas de pregrado. Para ello es necesario alinear los objetivos de un segundo idioma en el tercer nivel con los de la enseanza secundaria, y un compromiso coordinado para la formacin de profesores de idiomas en todos los niveles. Se debera aumentar la participacin de estudiantes y personal acadmico chilenos de educacin superior en intercambios internacionales y entregar apoyo financiero a alumnos talentosos que de otro modo no podran participar en estos intercambios.

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Se debera establecer un sistema informativo consistente y comparable a los internacionales para recopilar informacin confiable referente al personal y estudiantes que participen en programas acadmicos extranjeros como asimismo sobre el personal y los estudiantes extranjeros que realicen labores acadmicas en Chile. Es necesario desarrollar una estrategia y un plan de implementacin para ubicar a Chile como destino de educacin internacional.

Referencias
OCDE (2007) Education at a Glance. Paris: OCDE. Gonzlez, L.E. (Coord.) et al. (2006). Educacin Superior en Iberoamrica: El caso de Chile. Santiago: CINDA. Pp. 47-50. http://www.cinda.cl/pdf/INFORME%20CHILE.pdf Ramirez S., C. (2005). Internacionalizacin de la Educacin Superior en Chile. En Hans de Wit, C. Jaramillo, J. Gacel Avila & J. Knight (2006) Educacin Superior en Amrica Latina: La Dimensin Internacional. Washington: Banco Mundial. CONICYT (2007). Capital Humano Avanzado: Hacia una poltica integral de becas de postgrado. Santiago: CONICYT.

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Captulo 5. Visin, Gobernabilidad y Gestin

Este captulo se refiere a la naturaleza y funciones de las instituciones terciarias chilenas en base a su historia y su evolucin. Considera una serie de temas, incluyendo qu instituciones terciarias deberan estar autorizadas para otorgar ttulos; cmo se gobierna el sistema en su conjunto y la gobernabilidad institucional gestin institucional y la gestin, considerando los distintos modelos de gobernabilidad de las instituciones pblicas. El equipo revisor concluye que, si bien las diferencias existentes entre universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica se deben mantener, los lmites entre ellos deberan ser ms flexibles, eliminando la rgida estratificacin entre licenciaturas y otros programas y entre instituciones que son miembros del CRUCH y las que no lo son; se debera reconocer la existencia de universidades con fines de lucro; las universidades estatales deberan adquirir mayor autonoma administrativa y financiera y permitir que sean gestionadas de acuerdo con la legislacin para instituciones privadas. El captulo finaliza con un nmero de recomendaciones destinadas a mejorar la gobernabilidad y gestin de la educacin terciaria.

Naturaleza y funciones de las instituciones de educacin superior


Las primeras universidades chilenas fueron creadas en el siglo 19 y han evolucionado desde entonces hasta constituir un gran sistema de educacin terciaria, con ms de 650 000 estudiantes distribuidos en alrededor de 200 instituciones de diversos tipos. Estas instituciones cumplen distintas misiones. El gobierno de Chile ha sintetizado las funciones que debe cumplir la educacin terciaria en el siglo 21, como se describen a continuacin.1

Informe de Antecedentes.

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Desarrollar el capital humano avanzado de la sociedad, constituido por sus directores, gerentes, profesionales y tcnicos, profesores, cientficos e ingenieros que se dedican a la investigacin y al desarrollo y, en general, por quienes aplican sus conocimientos superiores y redes informativas en forma productiva. Proporcionar oportunidades para un aprendizaje permanente, a continuacin del nivel secundario, a todos los que deseen o quieran mejorar, renovar o ampliar sus destrezas y capacidades. Proporcionar informacin y conocimientos avanzados para el gobierno y el crecimiento econmico del pas, mediante el anlisis, la investigacin y la experimentacin en distintas disciplinas y en colaboracin con empresas, organizaciones pblicas y la comunidad. Servir de apoyo vital para una cultura reflexiva y para el debate pblico, dos pilares sobre los que se construyen la democracia y las libertades civiles de las personas. Estimular el desarrollo regional y de las ciudades adems de abrir ventanas a la ciencia mundial, a la tecnologa y a las ideas contemporneas.

Por lo tanto, las instituciones de educacin superior son poderosos instrumentos encargados de realizar varios objetivos importantes y diversos en la sociedad. Estas instituciones tambin han sido definidas como colecciones relativamente firmes de reglamentos y prcticas organizadas, arraigadas en estructuras y recursos que han permanecido relativamente invariables frente a una rotativa de personas y resilientes con respecto a las preferencias idiosincrsicas y a las expectativas de las personas y de las cambiantes circunstancias externas.2 Ambas dimensiones, instrumentales e institucionales, son interdependientes, pero tambin estn sujetas a tensiones. Como un instrumento de desarrollo econmico y de cambio social, las instituciones de educacin superior deben responder en forma eficiente a las demandas externas y a las aspiraciones de quienes las apoyan y las necesitan. En su calidad de instituciones, necesitan ser autnomas y desarrollar sus propios valores, cultura organizacional y tradiciones, que impacten la motivacin y la capacidad de quienes trabajan en ellas para responder a las expectativas externas. Por lo tanto, es muy importante para la gobernabilidad manejar efectivamente esta tensin entre las exigencias de rendicin de cuentas (accountability) y el deseo de la institucin de mantenerse autnoma.
2

Olsen 2005, pg.5.


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Las instituciones de educacin superior dependen de recursos externos para subsistir y stos pueden provenir del estado y de donantes privados en reconocimiento a su contribucin a los objetivos sociales, o pueden ser obtenidos en un mercado competitivo de parte de estudiantes y empresas a cambio de los servicios educacionales y tcnicos que entregan. Actualmente, la mayor parte de las instituciones educacionales combinan estas fuentes de apoyo en grados diferentes, segn su historia institucional, la disponibilidad de los distintos recursos pblicos o privados y la legislacin de sus respectivos pases. En Chile, como en la mayora de los pases, hay una gran variedad de instituciones de educacin superior con diferentes culturas institucionales y fuentes de apoyo; desde universidades grandes, tradicionales, multifuncionales a instituciones nuevas, orientadas al empresariado y al mercado. Esta diversidad institucional es un rasgo positivo del sistema de educacin superior en Chile, que le permite responder con rapidez y flexibilidad a la creciente demanda de movilidad social, educacin profesional, cultura e investigacin cientfica y tecnolgica en el pas. El actual marco para la gobernabilidad de la educacin superior en Chile, se desarroll en respuesta a las cambiantes circunstancias polticas del pasado y debe ser modificado para que pueda responder ms adecuadamente a la situacin actual del pas y sus futuras necesidades. Sus rasgos institucionales principales son la divisin de las instituciones de educacin superior en tres categoras Universidades, Institutos Profesionales (IPs) y Centros de Formacin Tcnica (CFTs) y la divisin de las universidades en dos grupos, las que pertenecen al Consejo Nacional de Rectores (CRUCH) y las que no pertenecen a l. Las instituciones de educacin superior chilenas pueden ser privadas o estatales. Todas las universidades privadas y estatales creadas antes de 1980 pertenecen al Consejo de Rectores. Con excepcin del caso especial de tres universidades catlicas (del Maule, de Temuco y Santsima Concepcin), las universidades que se crearon despus de 1990, todas privadas, no pertenecen a dicho Consejo. Los IPs y los CFTs pueden tener fines de lucro o no, pero las universidades privadas no pueden tenerlo. Slo las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores, tanto estatales como privadas, reciben subsidios del estado. Otras instituciones pueden recibir apoyo de fondos pblicos, competitivos de diversa ndole, como tambin distintos tipos de apoyo de fondos pblicos para sus estudiantes. Hay varias razones por las cuales la educacin chilena debe liberarse de ciertas ataduras rgidas que reflejan su propia historia, as como la historia de la sociedad chilena. Una de ellas es nutrir a los mltiples talentos de la poblacin chilena. Otra razn, muy ligada a la anterior, es fortalecer una sociedad pluralista que mira hacia afuera, en que las instituciones de
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educacin superior no slo sirvan para preservar importantes elementos del pasado, sino que tambin ayuden a imbuir un espritu de reflexin y cambio.

La autoridad para conferir grados acadmicos


La principal funcin legal de las instituciones de educacin superior en Chile ha sido, tradicionalmente, otorgar ttulos y grados correspondientes a las profesiones exclusivas universitarias. Los distintos derechos que tienen las universidades, IPs y CFTs han moldeado el actual sistema de educacin superior chileno. Slo las universidades pueden otorgar grados acadmicos que incluyen el de licenciado, (que se define como el ttulo otorgado a un estudiante que ha aprobado un programa de estudios que comprenda todos los aspectos esenciales de un rea del conocimiento o de una disciplina determinada),3 maestra y doctorado. La legislacin tambin define un grupo de 18 profesiones legalmente reconocidas, que requieren una licenciatura como condicin previa para obtener un grado profesional, lo que en la prctica restringe el otorgamiento de estos grados a las universidades. Un grado profesional ligado a una licenciatura requiere por lo menos cuatro aos de educacin formal; algunos ttulos profesionales universitarios pueden tomar cinco o seis aos. Los IPs pueden otorgar otro tipo de ttulos profesionales no regulados, como por ejemplo en campos de ingeniera especializada (excepto ingeniera civil), que duran alrededor de cuatro aos, y tambin ttulos tcnicos de alrededor de dos aos. Hay una clara jerarqua de prestigio entre estos grados y la mayora de los estudiantes, si es que pueden, optan por obtener grados universitarios. La Tabla 5.1 muestra la matrcula en diversos tipos de instituciones en 2006 y los tipos de programas acadmicos en que se matricularon.

Es el que se otorga al alumno de una universidad que ha aprobado un programa de estudios que comprenda todos los aspectos esenciales de un rea del conocimiento o de una disciplina determinada (extracto de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, conocida como LOCE).
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Tabla 5.1 Chile, nmero de instituciones y de alumnos matriculados, 2006

INSTITUCIONES Grados Tcnicos (5B) Otros ttulos profesionales (5A)

MATRCULAS Primer grado universitario (con licenciatura) (5A) Maestras y Diplomados (5A) Doctorados (6) Total (con programas comunitarios especiales, no mostrados en columnas anteriores) 146 557 101 113 218 284 121 042

Estatales, CRUCH Privadas, CRUCH Privadas, no del CRUCH Institutos Profesionales (IPs) Centros de Formacin Tcnica (CFTs) Total

16 9 36 43

3 049 3 267 8 625 43 368 76 276

124 234 89 923 198 404

6 037 4 423 5 300

1 144 1 341 132

105

68 275

68 805

209

126 584

76 276

488 837

15 760

2 617

655 801

Nota: Estas cifras difieren de las del MINEDUC 2006 en el Informe de Antecedentes, pero pueden ser comparadas con las cifras de 2007 de INDICES 2008 empleadas en la Tabla 1.1 (no se han usado aqu pues no distinguen entre universidades del CRUCH estatales o privadas). Fuente: Informacin del Consejo Superior de Educacin, INDICES 2007, cita del Profesor J.J. Brunner en El Sistema de Educacin Superior en Chile, un enfoque comparativo poltico econmico. Nota: Estas cifras difieren de las del MINEDUC 2006 en el Informe de Antecedentes, pero pueden ser comparadas con las cifras de 2007 de INDICES 2008 empleadas en la Tabla 1.1 (no se han usado aqu pues no distinguen entre universidades del CRUCH estatales o privadas).

La Tabla 5.2 muestra las profesiones para las cuales se necesita una licenciatura. El monopolio que tienen las universidades para otorgar estos ttulos se basa en supuestos no garantizados y que tienen consecuencias negativas para la educacin superior chilena. Uno de estos supuestos es que cada una de las 18 profesiones, y no otras, estn dotadas de un conjunto de aspectos esenciales de cierta rea de conocimientos; otro supuesto es que
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slo instituciones con estatus universitario pueden impartir este contenido esencial. Para los expertos internacionales en educacin, esta lista parece arbitraria y sugiere que su creacin se debe ms a la influencia de las diferentes asociaciones profesionales que a la naturaleza intrnsicamente cientfica de los ttulos. Por ejemplo, slo se consideran como profesiones cuatro ttulos de ingeniera, incluyendo el de ingeniero comercial, que en la mayora de los pases sera un economista o administrador de negocios. Sin embargo, la lista excluye campos ms nuevos como la ingeniera qumica o electrnica, y otras ms tradicionales como contabilidad o enfermera.
Tabla 5.2 Ttulos profesionales que requieren una licenciatura
Abogado: Licenciado en Ciencias Jurdicas Arquitecto: Licenciado en Arquitectura Bioqumico: Licenciado en Bioqumica Cirujano Dentista: Licenciado en Odontologa Ingeniero Agrnomo: Licenciado en Agronoma Ingeniero Civil: Licenciado en Ciencias de la Ingeniera Ingeniero Comercial: Licenciado en Ciencias Econmicas o Licenciado en la Administracin de Empresas Ingeniero Forestal: Licenciado en Ingeniera Forestal Mdico Cirujano: Licenciado en Medicina Mdico Veterinario: Licenciado en Medicina Veterinaria Psiclogo: Licenciado en Psicologa Qumico Farmacutico: Licenciado en Farmacia Profesor de Educacin Bsica: Licenciado en Educacin Profesor de Educacin Media en las asignaturas cientfico-humanistas: Licenciado en Educacin Profesor de Educacin Diferencial: Licenciado en Educacin Educador de Prvulos: Licenciado en Educacin Periodista: Licenciado en Comunicacin Social Trabajador Social o Asistente Social: Licenciado en Trabajo Social o en Servicio Social

Fuente: Ley Orgnica Constitucional de Enseanza.

El equipo revisor considera que el concepto chileno de licenciatura que limita el conocimiento de aspectos importantes de una disciplina a
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aqullos que tienen una licenciatura, y adems, lo convierte en un requisito para el ingreso a 18 profesiones debera ser revisado. Supone la divisin del conocimiento en un nmero limitado y predefinido de disciplinas, cada una asociada a un currculo especfico ofrecido en una universidad. Sin embargo, actualmente la mayora de las disciplinas tradicionales estn siendo reemplazadas por reas nuevas e interdisciplinarias y nuevas actividades profesionales que no caen dentro del molde usual de profesiones tradicionales. En la mayora de los pases que han mantenido el trmino licenciatura, sta corresponde ya sea a un ttulo docente o a un trmino genrico que se refiere a la duracin del perodo de educacin postsecundaria ms que a un contenido especial. La primera consecuencia negativa de cmo Chile concibe el trmino licenciatura y las profesiones es que crea una estratificacin artificial o lnea divisoria, entre grados profesionales similares. Dicha estratificacin afecta tanto el prestigio social como los derechos legales de quienes obtienen estos ttulos. Esta estratificacin artificial origina un desajuste entre los diplomas y las nuevas posibilidades del mercado laboral y limita la posibilidad de crear nuevos diplomas mediante fertilizacin cruzada. No hay ninguna razn a priori para asumir que todas las universidades estn en condiciones de entregar a sus alumnos este conocimiento esencial y no los institutos profesionales. A medida que Chile desarrolla un sistema confiable de acreditacin institucional y de programas, debera ms bien ser la acreditacin que el estatus legal de las instituciones la que defina el valor y el prestigio del ttulo obtenido por el estudiante. La segunda consecuencia negativa es que los estudiantes se demoran mucho en obtener los primeros ttulos y muchos de ellos abandonan los estudios sin recibir ningn reconocimiento de sus esfuerzos. Por ejemplo, en la Universidad Catlica de Valparaso, los estudios de arquitectura e ingeniera civil duran 6 aos; otras carreras profesionales y no-profesionales duran cuatro o cinco aos. En la prctica, son pocos los estudiantes que completan sus cursos y se gradan dentro del tiempo prescrito (menos del 9%, segn el estudio realizado por Gonzlez et. al. citado en el Captulo 4). La tercera consecuencia negativa es que esta divisin crea una barrera para la movilidad de los estudiantes entre cursos tcnicos profesionales y cursos para obtener ttulos universitarios. Si los estudiantes con ttulo tcnico profesional de un CFT o de un IP desean obtener calificaciones ms avanzadas, deben comenzar sus estudios desde el comienzo. Posiblemente les puedan acreditar algunos cursos anteriores, pero debern estudiar desde el comienzo todas las disciplinas que forman parte del currculo de la licenciatura correspondiente. Con una frmula ms flexible, estos estudiantes podran seguir sus estudios en Institutos Profesionales para fortalecer su educacin previa, y podran obtener calificaciones ms
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avanzadas que fueran totalmente equivalentes a las otorgadas a travs de cursos universitarios de pregrado, o podran trasladarse a una universidad sin necesidad de reiniciar todos sus estudios. La transicin desde un currculo rgido y estratificado a un sistema abierto, ms flexible, no es fcil, pero se podra iniciar con algunas medidas simples. En primer lugar, Chile debera terminar las listas cerradas de ttulos profesionales universitarios. Las universidades y los institutos profesionales deberan tener la libertad de otorgar los ttulos que deseen, de acuerdo con sus calificaciones acreditadas, dentro de un marco amplio, similar al marco de tres ciclos que se est adoptando en Europa y otros pases a travs del proceso Bolonia: un primer grado correspondiente a tres aos de estudios generales o vocacionales; un segundo grado, de uno a tres aos de estudios profesionales o de maestra; y uno avanzado, a nivel de doctorado en ciencias, tecnologa, humanidades y medicina. Debera haber una clara separacin entre grados acadmicos y ttulos o certificados profesionales. Las agencias de gobierno, en conjunto con las asociaciones profesionales, podran desarrollar procesos de certificacin o licencias basados en conocimiento y requisitos prcticos en reas que incluyen riesgo profesional o material, tales como medicina, ingeniera o leyes; y las asociaciones profesionales podran establecer sus propios procedimientos para certificacin de profesionales en sus reas, que desean su sello de aprobacin. Los organismos que otorgaran estas licencias o certificados tambin deberan tener la facultad de revocar los certificados de profesionales que no cumplan con los requisitos de tica y competencias de sus respectivas especialidades, de acuerdo con procedimientos claramente establecidos.

Administracin pblica (public governance)


La administracin pblica de la educacin superior en Chile est compartida por el MINEDUC, el Consejo de Rectores (CRUCH), el Consejo Superior de Educacin, el Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica y la Comisin Nacional de Acreditacin. Sus responsabilidades y funciones estn establecidas en varios instrumentos legales, pero todas dentro del marco de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza de 1990 (LOCE), 4 promulgada como decreto justo antes del fin del rgimen militar y que actualmente est siendo revisada. Debido a que se trata de una ley constitucional, se requiere de una mayora de cuatro sptimos del Congreso para modificarla. La autoridad pblica sobre las instituciones de educacin superior est limitada por la autonoma de las universidades, que determinan
4

LOCE (Ley 18.982).


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libremente los programas que ofrecen, su estructura de gobierno y su organizacin administrativa. Las universidades pblicas y otras que son miembros del CRUCH gozan de un estatus especial en trminos de financiamiento y otras oportunidades. El MINEDUC es la secretara del Estado en Educacin que regula y coordina la educacin superior. Es responsabilidad del Ministerio proponer y evaluar las polticas; asignar recursos; evaluar el desarrollo de la educacin como proceso integral; informar a la comunidad sobre los resultados; estudiar y proponer estndares generales adecuados para el sector y controlar que stos se cumplan; y otorgar el reconocimiento oficial a las instituciones. Dentro del MINEDUC, la Divisin de Educacin Superior es la unidad principal responsable del sector. El programa Chilecalifica, dedicado a fortalecer la educacin tcnica en forma coordinada es de responsabilidad de los Ministerios de Educacin, del Trabajo y de Economa; y el MECESUP, un programa dedicado a mejorar la calidad y el desempeo de las instituciones de educacin superior mediante fondos competitivos es tambin responsabilidad de la Divisin de Educacin Superior. El Consejo de Rectores (CRUCH), establecido en 1954, incluye 25 universidades: 16 son estatales, 6 son universidades catlicas y 3 son universidades laicas privadas creadas antes de 1981 (Austral, Concepcin y Universidad Tcnica Federico Santa Mara) El CRUCH excluye las otras 36 universidades privadas creadas desde 1981, como asimismo a todos los IPS y CFTC. El CRUCH es una institucin autnoma e independiente, pero que cuenta con el aporte de dineros pblicos y cumple varios roles importantes en el sistema de educacin superior en Chile, incluyendo la administracin de la prueba de seleccin universitaria, la PSU. El CRUCH participa en discusiones sobre polticas con el gobierno y realiza acuerdos de cooperacin en representacin de las universidades chilenas. El equipo revisor tiene la impresin de que el MINEDUC est dispuesto a ofrecer al CRUCH participar en asuntos relacionados con polticas de educacin superior. Cuando el equipo sugiri al Jefe de la Divisin de Educacin Superior de entonces, modificar la PSU, la respuesta fue que la Divisin no tendra objeciones para discutir propuestas en ese sentido, si eran presentadas por el CRUCH. Segn el Informe de Antecedentes, el primer gobierno de la Concertacin hizo el mayor aporte de recursos a las universidades del Consejo de Rectores, ya sea como aumento a las contribuciones directas o a travs de la creacin de mecanismos de fondos de inversin, como el Fondo de Desarrollo Institucional (FDI). Cuando se introdujeron las becas para
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estudiantes con desventajas econmicas, y cuando se agreg un sistema de crditos garantizados por el estado, stos fueron slo para estudiantes de universidades del CRUCH. Estas universidades son todava las nicas que tienen derecho a recibir subsidio directo e indirecto, y, como se explicaba en el Captulo 3, sus estudiantes son an los nicos elegibles para obtener las Becas Bicentenario y los mejores prstamos garantizados por el estado. La LOCE cre, en 1990, el Consejo Superior de Educacin (CSE), que es la organizacin a cargo de otorgar licencia a las universidades e IPS y de asegurar que se han cumplido las condiciones que se dieron para crearlas. Las funciones principales del Consejo son evaluar y aprobar o rechazar los proyectos institucionales de las instituciones privadas que solicitan reconocimiento y licenciamiento oficial. Tambin cumple importantes funciones con respecto a la educacin bsica, pero no influye directamente en las universidades del CRUCH u otras instituciones terciarias autnomas. Las funciones del CSE con respecto a la educacin superior fueron modificadas en Noviembre de 2006, mediante la Ley 20.129, que cre un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior en Chile. Actualmente, el CSE participa en un comit de coordinacin para el Aseguramiento de la Calidad junto con el presidente de la nueva Comisin Nacional de Acreditacin y el Jefe de la Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin y recibe apelaciones respecto a algunas de las decisiones de acreditacin de la CNA. El CSE tambin participa en la cancelacin del reconocimiento oficial de las instituciones de educacin superior. Finalmente, el Consejo mantiene su rol en el licenciamiento de instituciones de educacin un rol que se ha extendido recientemente para incluir el licenciamiento de CFTC. La Comisin Nacional de Acreditacin (CNA) es una agencia autnoma y su Presidente es designado por el Presidente de la Repblica. La Comisin cuenta con 13 miembros ms, incluyendo al Jefe de la Divisin de Educacin Superior del MINEDUC; 3 miembros nominados por el CRUCH, 2 (incluyendo al Vise-Presidente) que son nominados por las universidades privadas; 2, por el Consejo Nacional para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica; 1, por los IPs y 1, por los CFTs; 2 son nominados por los otros miembros de la Comisin en representacin de los intereses del sector productivo y de las asociaciones de profesionales respectivamente; y un Secretario Ejecutivo. La Ley 20.129 tambin consideraba 2 estudiantes como miembros, pero estos puestos estn vacantes actualmente porque los estudiantes se han negado a nombrar a sus representantes. El equipo revisor considera que esto es una deficiencia de los procedimientos actuales y debera ser remediada.

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El rol de la CNA consiste en evaluar y mejorar la calidad de la gestin y el funcionamiento de las instituciones terciarias y evaluar y mejorar la calidad de los programas que ofrecen. Entre las funciones de la CNA est la acreditacin de las instituciones terciarias y sus programas a nivel de pre y postgrado, y la mantencin de un sistema de informacin pblica para comunicar sus decisiones. La Comisin tambin tiene el rol de autorizar el establecimiento de las agencias de acreditacin independientes y supervisar sus actividades, actualmente hay cinco agencias aprobadas y en funcionamiento. Otorgar un estatus independiente a las nuevas agencias de acreditacin, as como el enfoque descentralizado por medio de la acreditacin de acreditadores, son pasos en la direccin correcta. La Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) es la agencia chilena de coordinacin para la ciencia y tecnologa y no se relaciona directamente con la educacin superior. Sin embargo, participa otorgando becas y apoyo financiero a estudiantes de postgrado y para proyectos de investigacin de las universidades a travs de mecanismos competitivos. La agencia del Ministerio de Economa para apoyar a las empresas, CORFO, ha combinado sus programas para estimular la innovacin e I&D y aumentar la competitividad econmica del pas, en INNOVACHILE. Un componente importante de esta actividad es el apoyo a los lazos de cooperacin entre la educacin superior e instituciones pblicas y privadas. El Gobierno de Chile cre, en 2005, un Consejo Nacional para la Innovacin y Competitividad formada por seis miembros, destinada a proponer una estrategia nacional para la innovacin del pas. Una de las actividades del Consejo consisti en identificar ocho de las actividades ms importantes desarrolladas por conglomerados econmicos, en los cuales Chile debera concentrar sus esfuerzos de innovacin, y ha propuesto la creacin de una agencia inter-ministerial para la coordinacin de todos los esfuerzos de innovacin en Chile. El Consejo tambin recomienda los programas de CONICYT y de INNOVA que deben ser financiados por el importante Fondo para la Innovacin y Competitividad (creado en 2006). El mayor problema de la gobernabilidad actual de la educacin superior en Chile es su segmentacin; y la manifestacin ms importante de esta segmentacin es la divisin histrica entre instituciones que pertenecen y las que no pertenecen al CRUCH. Esto estratifica a las universidades de modo no justificado por sus actividades y desempeo actuales, y tiene dos consecuencias principales. Primero, las instituciones del CRUCH y sus estudiantes gozan de un nmero de privilegios legales y beneficios financieros que no estn disponibles para las otras. La equidad de esta situacin ha sido cuestionada en los ltimos aos y ha habido algunos cambios, por ejemplo, la extensin de ciertas becas y prstamos a
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estudiantes de instituciones que no pertenecen al CRUCH; pero falta mucho por hacer. En segundo lugar, el rol de gobernabilidad pblica del CRUCH permite a sus universidades que representen los intereses de sus instituciones al gobierno e influyan en las polticas de gobierno de una manera que no se est disponible a otras universidades, IPs o CFTs. Hay otras asociaciones representativas, por ejemplo, la Asociacin de Universidades Privadas, pero ellas no gozan del mismo status e influencia. Si se quiere lograr un sistema de educacin terciaria unificado y una poltica de educacin superior coherente , es importante terminar con las divisiones histricas no justificadas entre los diferentes tipos de instituciones terciarias y sus alumnos, y dar a todas las partes del sector terciario una influencia igual y justa en las polticas pblicas y en la toma de decisiones. Los medios chilenos interesados deben decidir si esto se va a lograr a travs de una asociacin que represente a todas las instituciones terciarias, o por medio de asociaciones separadas, pero iguales, por universidades, IPs y CFTs. El equipo revisor ha considerado si debera ser una preocupacin el hecho de que existan mltiples agencias que se ocupan de temas de educacin superior dentro y fuera del Ministerio de Educacin, pero lleg a la conclusin de que no debera serlo. Estas agencias realizan distintas funciones, como el establecimiento de polticas, representacin de las instituciones, acreditacin, financiamiento de fondos para ciencias bsicas y aplicadas, apoyo a la innovacin, administracin de prstamos a los estudiantes y otras funciones. Algunas de ellas son funciones pblicas legtimas, otras sera mejor que fueran encomendadas a organizaciones especializadas independientes. En una sociedad abierta y competitiva se espera que los distintos sectores de la sociedad representen sus casos y tengan sus propias agendas. El rol del gobierno central es manejar las tensiones y conflictos de prioridades que puedan surgir. Sin embargo, en un sistema de educacin terciaria tan diversificado y pluralista con un gran nmero de instituciones autnomas y privadas, es especialmente importante que el gobierno central encargue ejercicios peridicos de planificacin estratgica, para evaluar si las instituciones terciarias, en forma colectiva, estn logrando las competencias tcnicas y profesionales que el pas necesita; si estn dando la atencin adecuada al acceso y la equidad; si realizan suficiente investigacin de alta calidad, relevante a las necesidades de la sociedad y la economa; y si estn dando valor agregado a los recursos pblicos destinados a la educacin terciaria. Las instituciones, naturalmente, deberan estar totalmente comprometidas en la planificacin de estos ejercicios.

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Gobernabilidad institucional y gestin


De acuerdo con la LOCE, las universidades chilenas establecidas antes de 1990, ya sean estatales o privadas, gozan de autonoma acadmica, econmica y administrativa. Las instituciones privadas creadas posteriormente, pueden obtener su autonoma despus de un perodo de supervisin del Consejo Superior de Educacin. El tipo de direccin y administracin de las instituciones de educacin superior en Chile depende de si son universidades estatales o privadas, de su estatus acadmico y tambin de su cultura institucional. Las universidades estatales estn bajo la autoridad de un Consejo constituido por igual nmero de representantes del gobierno nombrados por el Presidente de la Repblica y de miembros externos nombrados por el Consejo Acadmico. El Consejo Acadmico (llamado Consejo Universitario en la Universidad de Chile) est formado por el Rector, el Vicerrector Acadmico, Decanos y otros directores o profesores designados. Con excepcin de la Universidad de Chile, donde el Consejo Universitario asume las funciones del Directorio, en la mayora de las universidades estatales el Consejo Acadmico es slo consultivo y depende del Rector. El Rector, nominado por el Presidente de la Repblica, es responsable del manejo de la universidad y la administra con el apoyo de los Decanos, de los Directores de Departamentos y otras autoridades. Este sistema administrativo jerrquico se estableci en 1981 y fue reforzado en 1990 por la LOCE que estableci que ningn estudiante ni personal administrativo podra participar en los cuerpos colegiados con derecho a voto. Sin embargo, a partir de 1990, este sistema ha ido cambiando y en 1994 se legisl y estableci que los rectores de las universidades estatales seran elegidos mediante votacin del personal acadmico de la universidad para ser ratificados posteriormente por el Presidente de la Repblica. En las universidades tambin existen cuerpos colegiados en los departamentos y facultades y son ellos quienes generalmente eligen a los directores de departamentos. ltimamente, varias universidades estatales han incluido representantes de los estudiantes en el Senado Acadmico o entidades similares. Las universidades catlicas tienen diferentes maneras de elegir a sus rectores. En algunas de ellas, son elegidos por sus pares; en otras, hay comits de bsqueda y el rector puede provenir de una institucin externa. En todos los casos, las listas de candidatos pre-seleccionados son enviadas al obispo de la dicesis, ya sea para el nombramiento directo del Rector, o para ser enviada al Vaticano, quien toma la ltima decisin en el caso de las universidades pontificias.

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Las universidades estatales estn sujetas a los reglamentos generales del estado para todos sus contratos laborales, gastos y rendicin de cuentas. Las universidades privadas que forman parte del CRUCH reciben subsidios pblicos y deben rendir cuentas al MINEDUC por el uso de los recursos que reciben. Las universidades estatales tienen libertad para establecer los sueldos y las carreras de sus acadmicos y de su personal administrativo, pero los reglamentos de la administracin pblica hacen extremadamente difcil despedir a sus acadmicos o trasladarlos a otras instituciones y los que no son chilenos no pueden ser miembros plenos de las facultades de universidades estatales. Chile est trabajando para mejorar las normas y el uso de mecanismos de rendicin de cuentas de los fondos pblicos; un ejemplo de esto es Chilecompra, un sistema basado en Internet para todo tipo de adquisiciones estatales. Aun as, los reglamentos de la administracin pblica son mucho ms rgidos y engorrosos que los del sector privado. El gran mrito de las normas actuales que rigen a las instituciones estatales es que otorgan un alto nivel de legitimidad a las autoridades universitarias, con el consiguiente clima de participacin y pertenencia institucional, al contrario de la traumtica experiencia de la poca del rgimen militar en que el gobierno impona a oficiales militares en las universidades. Sin embargo, estas disposiciones tambin tienen algunas desventajas. Las universidades no tienen la posibilidad de contratar a un rector u otro acadmico externo que podra aportar una experiencia ms amplia y nuevas perspectivas a la institucin. Debido a que los rectores son elegidos por sus pares, es poco probable que propongan cambios que pudieran afectar los intereses o puntos de vista de sus electores. Las universidades estatales tienen grandes diferencias internas, no slo en las disciplinas acadmicas, sino tambin entre los profesores de diferentes generaciones y niveles de antecedentes acadmicos, ideologas polticas y distintos conceptos sobre cmo deberan ser las instituciones de educacin superior. En consecuencia, la toma de decisiones se torna muy lenta ya que depende de las deliberaciones colectivas con distintos niveles de autoridad y responsabilidad. Para reducir este problema, es necesario hacer una distincin entre la representacin en los cuerpos colegiados y participacin en la toma de decisiones, de modo que todo el cuerpo acadmico est representado, pero no todos participan directamente en el proceso de toma de decisiones. Adems, se debera dar lugar en los consejos directivos, a otros actores interesados que representan a la sociedad y los empleadores. Las universidades privadas tambin son regidas por un Directorio y por un rector designado. El Directorio generalmente representa a los propietarios o a la corporacin duea de la institucin y elige al rector dentro de la universidad o fuera de ella. Algunas universidades privadas tienen cuerpos
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colegiados que participan en la seleccin de los directores de departamentos o de los decanos; en otras, estos cuerpos colegiados estn limitados a ejercer labores de asesora. En otras instituciones, particularmente en los IPs y CFTs, todas las decisiones estn centralizadas, sin participacin de los cuerpos colegiados ni de los estudiantes en la toma de decisiones. El equipo revisor considera que el requisito que deben cumplir las universidades estatales de funcionar como parte de la administracin pblica, las deja en clara desventaja en relacin al sector privado. La respuesta podra ser transformarlas en fundaciones o instituciones similares que funcionen de acuerdo con las normas del sector privado, cumpliendo con las reglas necesarias de rendicin de cuentas financieras. Su naturaleza de entidad pblica debera ser determinada por sus objetivos, no por sus normas y regulaciones administrativas, y el gobierno, como su principal propietario y sostenedor, debera usar su autoridad al nombrar rectores y miembros del directorio de las universidades para asegurarse de que cumplen con las misiones pblicas que les han sido asignadas. Otra forma que tiene el gobierno para dirigir las instituciones de educacin superior, privadas o estatales, es reemplazar los actuales subsidios directos por apoyo financiero basado en el desempeo, exigiendo a las instituciones que desarrollen una planificacin estratgica de acuerdo con objetivos nacionales. Dentro del sector terciario hay instituciones con y sin fines de lucro, an cuando segn la ley, est prohibido que las universidades tengan fines de lucro. El equipo revisor sugiere que esta prohibicin debera eliminarse. En principio, no hay ninguna razn por la cual una institucin sin fines de lucro vaya siempre a ofrecer una educacin mejor que una con fines de lucro. No parece lgico que, entre todas las instituciones educacionales, exigir slo a las universidades que no tengan fines de lucro. Algunas universidades privadas realmente no persiguen fines de lucro. Otras son obviamente empresas comerciales levemente disfrazadas de instituciones sin fines de lucro. Una legislacin que permitiera a las universidades privadas tener fines de lucro, si estuviera bien diseada, podra hacer pblicas estas prcticas cuestionables y lograr que las instituciones paguen los impuestos correspondientes por a sus ganancias. Aunque las universidades privadas no reciben aportes directos, s reciben aporte fiscal indirecto, a travs de las ayudas estudiantiles y fondos para la investigacin o para becas. Por lo tanto, todas las transacciones financieras deben ser transparentes y demostrar que los recursos, tanto pblicos como privados, estn siendo bien utilizados. En Cuadro 5.1 se describen casos de educacin superior privada (con y sin fines de lucro) del mundo y cmo algunos pases han incorporado las universidades con fines de lucro. El equipo revisor cree que sera apropiado que Chile tambin lo hiciera. En el Captulo 8 sobre
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Financiamiento se considera cmo y bajo qu condiciones las instituciones con fines de lucro podran obtener beneficios pblicos. Cuadro 5.1 Universidades Privadas a Nivel Mundial
A nivel mundial: Uno de cada tres estudiantes de educacin superior est matriculado en una institucin privada. En la actualidad, casi todas las regiones del mundo tienen Educacin Superior Privada (ESP). Existe desde hace mucho tiempo en los Estados Unidos, en Amrica Latina, donde la mitad de todas las existentes son privadas, y en Asia. En las dos ltimas dcadas han surgido nuevas instituciones privadas en el Medio Oriente, en frica (con preponderancia de los pases angloparlantes ms que de los franco parlantes) y en Europa del Este y Central. En Europa Occidental las instituciones de educacin superior no enfrentan un mayor desafo de parte del sector privado. Pero, a excepcin de Portugal, ningn pas del mundo ha visto disminuir su proporcin de ESP en las ltimas dos dcadas; y en los pases con una ESP bien establecida, su crecimiento reciente ha sido asombroso. Generalmente, la ESP ha aumentado porque proporciona: algo ms para satisfacer la demanda de estudiantes cuando el sector pblico no puede crecer para absorber o abastecer a estudiantes mal atendidos por parte de dicho sector, como por ejemplo, estudiantes mayores que trabajan algo mejor para quines no estn satisfechos con los estndares de la educacin pblica masiva. algo menos riguroso para quines no logran cumplir con los estndares acadmicos establecidos por las instituciones pblicas selectivas algo diferente oferta especializada, afiliacin religiosa (por ejemplo, Catlica en Amrica Latina y Europa, Musulmana, Pentecostal en Africa), tnica o de contexto nacionalista.

La educacin superior privada es estimulada por los gobiernos que creen que ayudar a satisfacer la creciente demanda de calificaciones de ms alto nivel y/o para desafiar a las instituciones pblicas a que mejoren su respuesta al mercado y su eficiencia y efectividad en general. En algunos pases se ha producido un crecimiento inesperado del rea privada de modo que los gobiernos han tenido que ajustar sus polticas, sus regmenes regulatorios y disposicin de fondos para acomodarse a la situacin; por ejemplo China, Malasia y Sudfrica han modificado su legislacin para reconocer las ESP que antes no estaban permitidas. En Estados Unidos, las instituciones privadas incluyen algunas de las ms antiguas y ms prestigiosas, como Harvard, Stanford y Yale. Estas antiguas universidades privadas cuentan con grandes donaciones o fondos para investigacin, de modo que no dependen tanto del pago de aranceles. Su estructura de instituciones sin fines de lucro es similar a las instituciones de caridad que tienen ventajas tributarias, an cuando operan en forma comercial. Estados Unidos tiene tambin el sector con fines de lucro (FP) ms grande y ms desarrollado del mundo: de alrededor de 9 000 instituciones post-secundarias, cerca de la mitad son con fines de lucro. La gran mayora de estas instituciones ofrece estudios a

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estudiantes no universitarios, aunque desde comienzos de los aos 90, las universidades con fines de lucro han mostrado la mayor expansin y los lugares que otorgan ttulos aumentan rpidamente. Varias compaas con base en los Estados Unidos (por ejemplo, Apollo, Laureate, Kaplan) ya tienen presencia internacional y han establecido sedes en otros pases, comprando instituciones extranjeras existentes, o publicitando cursos a distancia para el mercado internacional. Las instituciones con fines de lucro corporativas cuentan con gran aceptacin del sistema en los Estados Unidos, incluso de parte de las sin fines de lucro que invierten gran parte de sus recursos en las instituciones con fines de lucro ms grandes, mediante la compra de acciones. Sin embargo, existe preocupacin en cuanto a ciertas prcticas de reclutamiento y retencin de alumnos; prdida de liderazgo local, de direccin y responsabilidad colectiva cuando las decisiones ms importantes se toman en oficinas corporativas centrales muy lejanas; prdida de responsabilidad financiera cuando las instituciones corporativas son compradas por grupos privados; y el alza de los costos a medida que la ayuda federal a los estudiantes permite que aumenten los aranceles y las ganancias privadas a expensas del gasto pblico. China decidi expandir radicalmente su provisin de educacin superior en 1999. Actualmente, las matrculas de universidades privadas ascienden a aprox. 6.6%, o cerca de 1.34 millones de los 20.2 millones de estudiantes matriculados en la educacin superior formal en 2006. Las universidades pblicas ms importantes de China tambin han creado colleges de segundo rango para generar ingresos adicionales aprovechando el estatus de universidades auto acreditadas. Estas son efectivamente instituciones privadas con una matrcula de 1.47 millones de estudiantes, cerca del 7.3% del total. La nueva ley de educacin superior en China, de 1998, estipula que las universidades privadas tienen personalidad jurdica (y pueden poseer propiedades privadas) y su ley de 2003 permite un retorno razonable en la inversin de la educacin privada. Una ley anterior (2002) exige que un directorio de sndicos controle la direccin de la universidad. Malasia tambin tiene un gran sector privado, y varias instituciones privadas ms antiguas constituyen la mayora en Japn, Indonesia, Filipinas, Corea del Sur y Taiwn. Japn, Blgica y los Pases Bajos tienen universidades privadas con bases religiosas que han recibido subvenciones pblicas a cambio de su administracin, certificacin de calidad y otros controles y no difieren de las universidades pblicas. En Australia y Nueva Zelanda, el rol del sector de educacin superior privada est basado en gran parte en espacios especficos del mercado; en reas de estudio especializado, ms que en la educacin masiva. Est generalmente dirigida a la administracin, al comercio y a la tecnologa de la informacin ms bien a nivel de diplomas y certificados que de grados y postgrados Egipto, Israel, Jordania, Omn, Arabia Saudita y Siria son algunos de los pases del Medio Este en los que se ha introducido la educacin superior privada ltimamente.
Fuente: Roger King Private Universities: Models and Business Plans, Estudio sobre estrategias para Universidades del Reino Unido (en prensa).

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Recomendaciones

Chile debera cambiar a un sistema de educacin superior que fuera ms flexible y mejor articulado entre los tres tipos de instituciones que existen. El vnculo entre los grados profesionales y los acadmicos (ejemplificado en el requerimiento legal de una licenciatura antes de obtener algunos grados profesionales) debera ser eliminado. Chile debera terminar con la lista cerrada de 18 ttulos legalmente definidos como ttulos profesionales universitarios que tienen como pre-requisito una licenciatura y que slo pueden ser otorgados por universidades y los IPs deberan tener la libertad de otorgar los grados que sean capaces de ofrecer dentro de un marco amplio de tres ciclos similar al del proceso de Bolonia. Debera existir una clara separacin entre ttulos universitarios y licenciaturas profesionales con el desarrollo de sistemas de certificacin en campos relacionados con la salud, tecnologa y leyes. La actual divisin entre las universidades que pertenecen y las que no pertenecen al CRUCH es anacrnica y debera ser eliminada. El apoyo pblico a las instituciones de educacin superior debera ser asignado en base a la funcin social que desempean, con claras reglas para ser elegidas: No debera depender de si pertenecen o no al Consejo de Rectores, sino de si desempean funciones sociales que merezcan se apoyadas con fondos pblicos. Todas las universidades chilenas deberan estar bien representadas e involucradas en discusiones con el gobierno y en la cooperacin internacional. El gobierno central debera encargar ejercicios peridicos de planificacin estratgica, con una estrecha colaboracin de las instituciones terciarias, para asegurarse de que las instituciones, en forma colectiva, produzcan las competencias tcnicas y profesionales que requiere el pas; que presten la debida atencin al acceso y a la equidad; que realicen investigacin de alta calidad que sean relevantes a las necesidades de la sociedad y de la economa y que den el valor que corresponde a los recursos pblicos destinados a la educacin terciaria. Para que las instituciones terciarias puedan combinar de la mejor manera posible los dobles requisitos de autonoma institucional y rendicin de cuentas de fondos pblicos, manteniendo su diversidad, deberan introducirse cambios en la legislacin y en las polticas pblicas para lograr los siguientes objetivos:
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La naturaleza pblica de universidades estatales, autnomas, debera estar basada en la orientacin pblica o de espritu pblico de su labor y de sus metas estratgicas y no en su ajuste formal a normas de contabilidad y administracin de personal propias de la administracin pblica. Se debera estimular a las universidades pblicas para introducir prcticas modernas de gestin dentro de su planificacin estratgica y de su funcionamiento. Tambin se les debera permitir contratar rectores y otros acadmicos que no pertenezcan al cuerpo docente de la universidad. El proceso de toma de decisiones corporativas en las universidades pblicas debera ser modernizado: no se debera seguir asumiendo que todo el personal acadmico representado en los cuerpos colectivos participa directamente en la toma de decisiones. Es necesario reforzar la direccin institucional y la rendicin de cuentas pblicas permitiendo que en los directorios haya participacin de otros representantes de la sociedad civil o de los empleadores. Al mismo tiempo se debera estimular la rendicin de cuentas. La ley que impide que las universidades privadas operen en base a fines de lucro debera ser reemplazada por una nueva legislacin que permita su existencia, en forma paralela con las instituciones sin fines de lucro y estatales, bajo normas claras de rendicin de cuentas. Todas las instituciones terciarias que reciban cualquier forma de apoyo o subsidio pblico, sean pblicas o privadas, deberan estar sujetas a las mismas normas contables y de transparencia que rigen para el uso de estos recursos.

Referencias
Chile Consejo Superior de Educacin 2007. Resumen de la labor realizada 1990-2006. Santiago: Consejo Superior de Educacin. Olsen, Johan P. 2005. The institutional dynamics of the (European) University. Oslo: areNA Centre for European Studies, University of Oslo.

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Captulo 6. Calidad

En este captulo se describen recientes reformas a la calidad, incluyendo la introduccin de la acreditacin de instituciones y de programas. Se analiza su impacto en las instituciones, la percepcin del pblico y en la calidad de la enseanza y el aprendizaje. Otros aspectos que se discuten son la calidad de la contribucin de las instituciones terciarias a sus comunidades, la calidad de las sedes, los usos y el mal uso de informacin de calidad y la calidad de la formacin de profesores. El captulo concluye con un nmero de recomendaciones que abarcan el sistema de acreditacin y la formacin de profesores. El equipo revisor sugiere que el sistema de acreditacin puede ser ms efectivo si participan todas las instituciones de educacin superior, si se reconocen las diferentes misiones y caractersticas estructurales de las diferentes instituciones, si los principios bsicos se establecen de manera ms clara y si se continua la creciente presin para aumentar la calidad estableciendo puntos de referencia ms estrictos una vez que las instituciones logren la acreditacin. El captulo tambin considera modos de mejorar la calidad de la formacin a los docentes y la calidad y disponibilidad de un suficiente nmero de profesores, especialmente en matemticas y fsica, adems de otras ciencias e idiomas. Se hacen recomendaciones para mejorar todos los aspectos de la calidad.

Introduccin
Este captulo analizar el marco de aseguramiento de la calidad de Chile, la evidencia disponible sobre la calidad de la educacin superior chilena; y un aspecto especfico, la calidad de la formacin de profesores en las instituciones de educacin terciaria chilenas. Se ha logrado un considerable progreso en los ltimos aos en el desarrollo de un buen marco de mejoramiento de la calidad de la educacin superior chilena. Chile ha progresado desde un proceso regulatorio y
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burocrtico basado en el concepto tradicional de control de las instituciones y sus programas acadmicos, a uno descentralizado y semi-independiente, basado en la revisin por pares, de acuerdo con los que existen en los pases ms desarrollados, aunque an tiene peculiaridades que slo se encuentran en Chile. Ahora hay mayor conciencia de que existe un mecanismo para diferenciar la calidad de las instituciones y sus programas. Las instituciones de educacin terciaria incluso aqullas que se resistan inicialmente han aceptado completamente el principio de revisin externa hecha por pares. Se debe felicitar a Chile por lograr estos cambios en dos dcadas; en muchos otros pases esto ha tomado un tiempo considerablemente ms largo para lograr un tratamiento similar de la calidad. Sin embargo, establecer y ganar aceptacin para los principios de aseguramiento de la calidad es slo un primer paso. El prximo paso es velar porque el marco del aseguramiento de la calidad sea efectivo para mejorar la calidad real de las instituciones y sus programas, y que estimule la innovacin y el mejoramiento continuo de la calidad de la enseanza y el aprendizaje, la investigacin acadmica y los programas de extensin. Este captulo analiza acciones recientes relativas a la calidad en el sistema de educacin terciaria en Chile, refleja las fortalezas y debilidades, y entrega algunas recomendaciones para seguir mejorando.

Del control de la calidad al aseguramiento de la calidad y ms all


Analizar la educacin terciaria en cualquier parte del mundo involucra abordar tres aspectos: acceso, calidad y relevancia. Algunas veces se dice que mejorar uno de estos aspectos arriesga disminuir los otros. Por ejemplo, puede pensarse que la calidad de todo el sistema va a verse reducida, por lo menos en el corto plazo, si un pas decide aumentar el acceso a la educacin superior, o que la calidad del sistema slo puede mejorar hacindola ms selectiva; o que la calidad acadmica sufrir si los cursos y programas se relacionan ms con las necesidades de los empleadores, o si los estudiantes son aceptados porque tienen destrezas y experiencia laboral ms que basndose en criterios estrictamente acadmicos. El equipo revisor, sin embargo, ve el acceso, la calidad y la relevancia como tres lados del mismo tringulo. Es importante hacer crecer el tringulo asegurando que todos los lados sean del mismo largo. El Informe de Antecedentes dice que una de las grandes tensiones actuales dentro del sistema de educacin terciaria est entre la cobertura y la garanta de la calidad. El equipo sugiere que, subyacente a esto, hay una corriente de opinin, ya anticuada, que evala la calidad de la educacin superior basndose en si los graduados continan alcanzando los mismos estndares
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que sus predecesores, haciendo cursos idnticos y enseados de la misma manera. Por definicin, si ms estudiantes de ambientes diversos, con una mayor cantidad de habilidades acadmicas ingresa a la universidad, casi con seguridad no lograrn los mismos promedios anteriores, especialmente si sus predecesores fueron seleccionados por sus habilidades para desempearse bien en los cursos que se ofrecan entonces. Pero, en un mundo que se desarrolla rpidamente, donde el xito econmico de Chile necesita que la mitad de la poblacin joven ingrese a la educacin superior y obtenga calificaciones a ese nivel, los programas y la enseanza en las universidades no puede ser la misma. Ms bien, deberan evolucionar para satisfacer las necesidades de la mayor diversidad de estudiantes de hoy y estar relacionados con las necesidades del mercado laboral. Los programas de alta calidad, al igual que una enseanza de alta calidad, son relevantes y accesibles. El equipo revisor cree que las tensiones entre calidad, acceso y relevancia pueden ser resueltas si el trmino calidad se entiende correctamente, y si Chile aprovecha la experiencia internacional sobre las mejores maneras de asegurarla y mejorarla. En el nivel internacional, como se muestra en la Tabla 6.1, muchos pases lderes han abandonado los enfoques tradicionales de control de calidad (Tipo I) por otros ms ligados al aseguramiento de la calidad de sus sistemas de educacin superior (Tipo II, llamada de transicin). En otros casos, adems de controlar y asegurar la calidad, el enfoque adoptado pone mayor nfasis en estimular la calidad mejorada (Tipo III, llamada hbrida). Chile es nico al estar ubicado entre los Tipos II y III, por lo que ha sido clasificado como Tipo IV. Chile, como se ha indicado, puede adjudicarse el importante logro de haber establecido un sistema de calidad que ha producido un cambio efectivo desde un enfoque tradicional controlador hacia un enfoque basado en el aseguramiento de la calidad. En este sistema an relativamente nuevo, como en otros pases en situacin similar, se espera que este enfoque se traduzca en un estmulo efectivo de la calidad en todas las actividades de las instituciones involucradas en el proceso y, por lo tanto, en todo el sistema de educacin superior. Sin embargo, es demasiado pronto para declarar que se ha cumplido este mximo objetivo; como es de esperar, hay respuestas mixtas de parte de las instituciones y de los medios externos.

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Tabla 6.1 Tipologa de los marcos de calidad de la educacin superior


Variable / Tipo nfasis en Calidad Nivel de intervencin Tiempo de intervencin Principal enfoque de evaluacin Enfoque participativo Aplicacin por tipo de institucin Tipo I: Tradicional Control de Calidad (CC) Institucional Tipo II: De transicin Aseguramiento de Calidad (AC) Ofertas acadmicas Tipo III: Hbrido Fomento a la Calidad (FC) Ofertas institucionales y acadmicas Ambos Ambos Ambos Institutos educacionales y agencias especializadas en acreditacin Todos los niveles del sistema de educacin superior Semi-autnomo Tipo IV: Chile Alto en CC y AC y Bajo en FC Ofertas institucionales y acadmicas Ambos Ambos Ambos Institutos educacionales y agencias especializadas en acreditacin Fuerte en las universidades y an limitado en IPs y CFTs Semi-autnomo

Ex-ante-facto Resultados Educacionales Obligatorio Instituciones privadas o pblicas

Ex-post-facto Procesos Educativos Voluntario Instituciones privadas y pblicas

Aplicacin por nivel institucional

Universidades

Universidades y algunas instituciones que no son universidades Independiente. Entidad no gubernamental.

Nivel de participacin del gobierno

Agencia de Gobierno Central

Fuente: Adaptado de Marmolejo (2005).

El marco de calidad de la educacin superior chilena busca abarcar los tres elementos principales de un sistema de calidad tipo: control de calidad (licencia o autorizacin de instituciones y/o programas acadmicos, basados en un conjunto mnimo de criterios), aseguramiento de la calidad (aseguramiento de que un programa o institucin est cumpliendo satisfactoriamente su misin y objetivos), y promocin de la calidad (fomentando una cultura de auto-evaluacin y mejoramiento en las actividades diarias de una institucin y la oferta de sus programas acadmicos, as como educando a la sociedad acerca de las caractersticas, limitaciones y beneficios de la calidad y la acreditacin). Este completo enfoque contrasta con los adoptados en otros pases de la OCDE, como se muestra en la Tabla 6.2.
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Tabla 6.2 Marcos de calidad de la educacin superior en pases seleccionados de la OCDE


Pas Chile Objetivo de calidad Control (CC) Aseguramiento (AC) Fomento (FC) Mxico FC FC FC Espaa CC nfasis Instituciones de Educacin Superior (IES) Programas acadmicos (PA) IES IES y PA Agencias Especializadas en Acreditacin (AEA) PA IES y PA Criterios de evaluacin Misin institucional Perfil de graduados Mecanismos auto-regulatorios Sistema de evaluacin por Pares Certificacin de AEA AEA Criterios y mecanismos establecidos por el gobierno central y autoridades regionales Misin institucional complementada por estndares definidos por la comunidad acadmica Criterios acordados entre Agencia de AC y el gobierno. Referentes de PA definidos por especialistas. Evaluacin de estndares mnimos. Misin institucional vs. criterios definidos por agencias de acreditacin Criterios definidos por agencias especializadas en acreditacin y asociaciones profesionales Exmenes profesionales por agencias de gobierno

Francia

CC

IES y PA

Reino Unido

CC

PA

Estados Unidos de Norteamrica

CC

IES

CC

PA

AC

Individuos en profesiones especficas

Fuente: Adaptado de CNAP (2007).

Conocido oficialmente como el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (por su acrnimo en espaol, SNAC), el marco de aseguramiento de la calidad de la educacin superior chilena est compuesto por el Consejo Superior de Educacin (CSE), que otorga licencias o autorizaciones, y la Comisin Nacional de Acreditacin (CNA) que otorga acreditacin institucional; evala y concede autorizacin a entidades de acreditacin especializadas en temas acadmicos; y acredita programas acadmicos
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cuando no hay una entidad acreditadora especializada. El sistema ha existido de esta manera slo desde comienzos del ao 2007, cuando se promulg una nueva Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior. Bajo la nueva ley, se cre la CNA, que asumi en gran parte las funciones realizadas desde 1999 por la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP) y la Comisin Nacional para la Acreditacin de Postgrado (CONAP). El proceso de acreditacin tiene tres etapas: i) auto-evaluacin, consistente en informes escritos; ii) una visita de pares evaluadores, que comprende reuniones a diferentes niveles de la institucin, para comprobar la veracidad de la auto-evaluacin, al final de la cual el equipo que evala emite un informe verbal inicial; y iii) un informe escrito, en el que se comunica la decisin. Cuando se adopt la nueva ley, los resultados logrados por la CNAP en trminos de acreditacin institucional y de programas acadmicos eran impresionantes. La CNAP dise el marco total de calidad, incluyendo el desarrollo de criterios de evaluacin, el perfil acadmico deseado para los alumnos y el entrenamiento de los pares evaluadores. Lo ms importante, y especialmente digno de destacar considerando que el proceso de acreditacin era voluntario, es que, cuando la CNAP termin sus funciones, un total de 55 instituciones y 338 programas acadmicos haban sido acreditados. Para entonces, 73.4% de los estudiantes de educacin superior en Chile estaban matriculados en instituciones acreditadas, y 6%, en instituciones en proceso de acreditacin.1 Desde que la CNAP se incorpor a la CNA, ha habido nuevos cambios en el sistema a medida que las instituciones obtuvieron, renovaron o perdieron la acreditacin. En abril de 2008, haba un total de 62 instituciones acreditadas, de las cuales 44 eran universidades; 10 IPs, siete CFTs, y una academia militar. Nueve universidades, un IP y dos CFTs han solicitado la acreditacin y les ha sido negada (seis de las universidades han apelado en contra de la decisin de la CNA); las decisiones sobre otras dos instituciones (una universidad, un CFT y un IP) estaban pendientes.2 En enero de 2008, ms del 80% de los estudiantes asistan a instituciones acreditadas3 y 20.7% de los estudiantes de pregrado estaban matriculados en programas acreditados.
1 2

CNAP, 2007. Todas las cifras en este prrafo provienen del sitio web de la CNA, consultado el 1 de Abril 2008. Informe de Antecedentes.
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Un resultado importante del marco de calidad es que ha filtrado y dejado fuera algunos proveedores de educacin terciaria de baja calidad. Desde su implementacin, un nmero considerable de instituciones de educacin superior ha cerrado sus puertas y algunas instituciones pblicas han sido forzadas a hacer cambios importantes. El equipo revisor tambin observ que la gran mayora de las instituciones haba encontrado valiosa, o por lo menos beneficiosa, la participacin de pares externos en los procesos de acreditacin. Muchos pensaban que los requisitos bsicos para la acreditacin (tales como la autoevaluacin y la necesidad de reunir informacin sobre el destino de los graduados) eran disciplinas tiles y que el proceso haba sido beneficioso para su gestin y docencia institucional. Este fue el caso especialmente de las universidades acreditadas del CRUCH. Tambin se acepta ahora, generalmente, que un buen sistema de calidad es esencial para el progreso futuro del sistema de educacin terciaria en Chile; que ser un factor clave para que la educacin superior est en situacin de contribuir en forma importante a la competitividad nacional; que debera traducirse en una investigacin ms efectiva y relevante; y que debera obligar a las instituciones a preparar graduados que cumplan de manera ms adecuada las necesidades del mercado laboral. A pesar de estos progresos, Chile necesita desarrollar an ms el marco de aseguramiento y mejoramiento de la calidad, hacindolo ms fuerte, ms descentralizado y ms confiable.

La contribucin del programa MECESUP al mejoramiento de la calidad


Una contribucin importante al mejoramiento de la calidad de la educacin superior en Chile ha sido y sigue siendo el Programa para Mejorar la Calidad y la Equidad en la Educacin Superior (MECESUP), creado por el gobierno de Chile en 1997. El programa MECESUP apoy las polticas del Gobierno para la reforma de la educacin superior iniciada en la dcada de 1990. En su primera fase, el programa apoy las reformas del proceso de asignacin de presupuesto, a travs de un fondo competitivo para promover la calidad y la relevancia; el desarrollo del sistema para la acreditacin de programas e instituciones discutido anteriormente; la revitalizacin de la educacin de postgrado; la inversin en infraestructura de aprendizaje; la reforma de currculos y las prcticas de enseanza y aprendizaje. Apoyado en parte por un prstamo del Banco Mundial, el programa invirti ms de USD 200 millones en el sistema de educacin terciaria entre 1997-2005.
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Una segunda fase del programa, conocido como MECESUP 2 ha continuado y expandido el xito de la fase uno. MECESUP 2 tiene planes para hacer inversiones sobre USD 90 millones entre 2006-2009 dentro de un marco regulatorio para la educacin superior mejorado (incluyendo la creacin de un Sistema de Informacin para la Educacin Superior), la continua asignacin competitiva de fondos para la innovacin acadmica y un programa piloto de presupuesto, ligado al desempeo, para las instituciones terciarias. El Fondo de Innovacin Acadmica ha concedido cientos de subvenciones para apoyar: i) entrenamiento avanzado del capital humano, incluyendo el desarrollo de programas de Doctorado y el fortalecimiento de redes locales e internacionales para la educacin de postgrado; ii) renovacin del currculo de pre-grado, por medio de la inversin en personal docente, re-diseo de currculo, programas remediales en destrezas bsicas para los estudiantes, y el aumento de la relevancia de los programas acadmicos; y iii) innovacin acadmica, para mantener al da el proceso de enseanza y aprendizaje, a travs de la incorporacin de nuevas tecnologas y prcticas pedaggicas. Los convenios de desempeo pilotos fomentan la re-estructuracin y modernizacin institucional y estimulan el desarrollo de planes de accin para poner en lnea las prcticas institucionales con las necesidades y prioridades nacionales. A medida que se logran las metas acordadas se proveen fondos marginales, en lugar de financiar las inversiones en forma adelantada. Cuatro universidades CRUCH, seleccionadas en forma competitiva, tienen y estn implementando convenios de desempeo. El programa MECESUP tiene el gran crdito de haber catalizado una significativa experimentacin y un cambio en la educacin terciaria chilena. Donde hay nuevos currculos, prcticas de enseanza y aprendizaje mejoradas, innovaciones en los presupuestos y administracin, mejores calificaciones del personal acadmico y planes de perfeccionamiento institucional, es a menudo en alguna medida gracias a las innovaciones promovidas y financiadas por el MECESUP. El desafo para el MECESUP ahora es asegurar la insercin e institucionalizacin de sus exitosos mecanismos en el enfoque general del Ministerio de Educacin hacia la gobernabilidad y gestin de la educacin superior.

Calidad de la docencia, cursos y aprendizaje


Probablemente el elemento ms dbil en el marco de la calidad de la educacin superior en Chile sigue siendo el aseguramiento y promocin de la calidad en la docencia de pregrado. Chile no es poco comn en este
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aspecto; otros pases tambin encuentran difcil mostrar, con evidencia concreta, cmo la acreditacin se refleja en la calidad del nivel de la enseanza y el aprendizaje de pregrado. A nivel institucional, est claro que autoridades y administradores dan importancia a la calidad para asegurar y mantener la acreditacin. Aunque se han hecho esfuerzos considerables para lograr la acreditacin de programas, an no hay suficiente evidencia concreta de que estos esfuerzos han producido un mejoramiento de los procesos de enseanza y aprendizaje. Esto podra asumirse, pero el equipo revisor no ha visto evidencia que lo apoye. Sin embargo, es estimulante saber que despus de la acreditacin, o debido a ella, la mayora de las instituciones de educacin superior han desarrollado perfiles de graduados o resultados de aprendizaje esperados; tambin han empezado a recolectar datos acerca de tasas de graduacin, la duracin real de los programas, y otros temas relacionados con los resultados, aspectos en gran parte no tomados en cuenta antes de la acreditacin. Al mismo tiempo, muchas instituciones de enseanza superior han desarrollado sistemas de informacin y han comenzado el cambio desde una toma de decisiones intuitiva, hacia decisiones basadas en la evidencia. Un informe de la UNESCO sobre la educacin superior en Amrica Latina4 reconoce que no hay investigacin consistente que demuestre los efectos positivos de los procesos de acreditacin a nivel institucional. El informe destaca la necesidad de pasar de una cultura de evaluacin a una cultura de gestin responsable, autnoma y eficiente de las instituciones, en la cual la evaluacin, la acreditacin y el aseguramiento de la calidad sean permanentes y formen parte del trabajo estratgico y operativo de las instituciones. El sistema chileno de aseguramiento de la calidad intenta lograr esta mxima meta. Sin embargo, en sus visitas a instituciones, los miembros del equipo revisor a menudo oyeron decir a los acadmicos y estudiantes, que los mtodos pedaggicos usados en la sala de clases an tienden a ser generalmente muy tradicionales, con nfasis en la memorizacin de contenidos, fomentando el aprendizaje individual ms bien que colaborativo, y basados en pruebas tradicionales de competencias. Slo hay una participacin limitada de los estudiantes: aunque es comn que se pida a los estudiantes que den su opinin acerca del desempeo de los profesores, es raro que se les pregunte sobre el diseo y las mejoras en la estructura y contenido de los programas. Las instituciones parecen reticentes a usar metodologas TIC y educacin a distancia para apoyar el proceso educativo, por ejemplo, para facilitar la transferencia de crditos de otros niveles de la

Fernndez, 2006.

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educacin y programas acadmicos, o para fomentar ms actividades de aprendizaje fuera de la sala de clases, como por ejemplo, las prcticas.5 Es interesante ver que, aunque las autoridades institucionales reconocen la necesidad de desarrollar currculos ms relevantes y accesibles para los programas acadmicos, sugieren que el sistema mismo de acreditacin impide cambios radicales. No podemos innovar o ser muy creativos, o arriesgamos perder nuestra acreditacin, deca un rector. Esta percepcin parece tener algn fundamento en la realidad: una consecuencia no buscada de la manera en que algunos pares evaluadores interpretan los criterios de acreditacin de la CNA, que son bastante vagos y subjetivos. Otro rector inform al equipo acerca de uno de los pares evaluadores de una universidad tradicional, que haba manifestado su profunda desaprobacin acerca de la misin algo inusual de su universidad y su criterio para admitir diversos tipos de estudiantes. Esta universidad aceptaba alumnos que buscaban subir de nivel sus calificaciones obtenidas en CFTs o IPs, y les ofreca matricularse en programas basados en competencias con una buena cantidad de elementos prcticos que les permitira satisfacer mejor las necesidades de los empleadores. El evaluador aparentemente haba informado a la CNA, que esa institucin no estaba en condiciones de ser universidad y no debera ser acreditada, agregando que no era labor de una universidad preocuparse del empleo de los alumnos ya titulados. La CNA se haba desentendido de estos comentarios y estuvo de acuerdo en que esta universidad en particular haba tenido mala suerte con su par evaluador; pero, como indic el rector, obtener la acreditacin institucional debera depender del cumplimiento de criterios claros y definidos objetivamente, no de la suerte. El equipo visit una institucin que haba fracasado dos veces al tratar de obtener la acreditacin y que tampoco estaba satisfecha con el proceso e interpretacin de los criterios. Para esta institucin, la acreditacin ha sido muy daina, tanto para la reputacin de la institucin como para el estado de nimo del personal. Al comienzo, consideraban que el proceso de acreditacin era un medio til para establecer una cultura de auto-evaluacin y la aceptaron con entusiasmo; cuando fracasaron la primera vez, la administracin y los acadmicos trabajaron duro para mejorar las debilidades identificadas por los primeros evaluadores. En la segunda oportunidad, a pesar del informe verbal favorable, el informe escrito fue nuevamente negativo; entonces, en la institucin consideraron que les haban cambiado las reglas del juego y no les haban informado. Tambin
5

Un informe publicado por la UNESCO indica que, aunque casi la mitad de las universidades del CRUCH han desarrollado algn tipo de programas electrnicos educativos, slo una universidad del pas, UNIACC, ofrece una calificacin online comparable con un grado profesional (UNESCO, 2007).
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crean que sus pares evaluadores estaban demasiado enfocados en su propia nocin de calidad, prestaban muy poca atencin a los indicadores cuantitativos objetivos y no eran completamente imparciales. Si bien en este caso el resultado final puede ser justificado, las dudas de la institucin acerca de la transparencia del proceso y la objetividad de los criterios podran ser tratadas con relativa facilidad, y de esa manera fortalecer el sistema completo de la calidad en el futuro. De acuerdo con esto, el equipo revisor cree que la CNA necesita desarrollar e intensificar sus criterios, reduciendo el margen de interpretacin subjetiva de los pares evaluadores. Aunque es comprensible que el modelo de acreditacin chileno tienda a fomentar un enfoque total ms orientado hacia los procesos que a mediciones especficas de desempeo, no son tiles las definiciones y criterios vagos que permiten a los revisores confiar excesivamente en su propia visin de calidad de una institucin. Es especialmente lamentable si esto ocurre cuando los CFTs y IPs son revisados por pares de universidades. Aunque los lderes institucionales pueden objetar la designacin de cualquier evaluador, puede ser ms til para la CNA seguir trabajando para asegurar que los criterios son apropiados a las diferentes misiones de los IPs, CFTs, y algunas universidades que atraen a grupos de estudiantes ms diversos y menos acadmicos, y contratar evaluadores con conocimiento de estas instituciones. De lo contrario, seguir habiendo dudas acerca de la justicia de algunos veredictos de acreditacin; estas dudas no sern injustificadas y la credibilidad e integridad del sistema de acreditacin estarn en riesgo. Como se describi en el Captulo 4 sobre Relevancia, la mayora de los currculos universitarios tienen flexibilidad limitada, lo que les hace difcil adaptarse a necesidades nuevas y predecibles del mercado. Los currculos tampoco son fcilmente adaptables a prcticas pedaggicas modernas tales como definir e impartir destrezas y competencias. Sin embargo, hay algunas excepciones estimulantes, en las cuales las instituciones y sus programas acadmicos han respondido a este desafo; sera til transmitir a otras instituciones estos mtodos que han sido aplicados con xito. En general, hay an muy poca colaboracin externa en el diseo y actualizacin de los programas acadmicos (especialmente en la actualizacin). Las instituciones an carecen de sistemas confiables que les permitan descubrir qu conocimientos y destrezas adquirieron sus estudiantes en el tiempo que pasaron en la institucin y cules de esas competencias usan los graduados despus. Est bien que los criterios generales de evaluacin de la CNA pongan mayor nfasis en la evaluacin de la efectividad del proceso docenciaaprendizaje, y en la introduccin de un seguimiento sistemtico de los destinos y resultados de los graduados. Es importante para los organismos
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acreditadores, observar rigurosa y crticamente la prctica de las instituciones en estas reas; los pares evaluadores deberan tambin averiguar qu hacen y qu aprenden las universidades con la informacin del seguimiento. En especial, deberan preguntar cmo la usan para disear y mejorar los programas futuros. Sera til para la CNA guiar la definicin e implementacin de metodologas comunes entre las instituciones. Otras actividades tiles incluyen el trabajo pionero hecho por la ahora desaparecida CNAP, al definir puntos de referencia para el perfil estndar de los graduados de una variedad de programas acadmicos, as como el trabajo realizado bajo el proyecto Tuning en Chile y otros pases de Amrica Latina. Este trabajo es similar a los proyectos de la Unin Europea, que definen competencias deseables para los graduados de varios programas acadmicos. Sin embargo, el mayor desafo ser ampliar la aplicacin de estos modelos y asegurarse de que sean usados y evaluados efectivamente en la sala de clases. Como se indic anteriormente, a nivel institucional y con el apoyo del MECESUP, se ha implementado una variedad de proyectos pilotos para promover currculos basados en competencias. Sin embargo, debe haber todava mayor evidencia de un mejoramiento real de la calidad de la enseanza en la sala de clases, del aprendizaje de los alumnos y de los resultados de los estudiantes en el mercado laboral. Esto slo suceder cuando los acadmicos comprendan el propsito de los currculos basados en competencias y tengan el conocimiento y el compromiso para impartirlos en forma efectiva. Un profesor coment al equipo revisor: Ahora tenemos una nueva moda, el currculo basado en competencias, que ha sido ampliamente publicitado por la institucin, pero para el que no hemos sido preparados adecuadamente, y que tambin asume que los estudiantes estn ansiosos y preparados para aprender. Finalmente, nada ha cambiado puesto que seguimos enseando de la misma manera y los estudiantes siguen aprendiendo de la misma manera. Es como un traje nuevo usado por el mismo anciano. Hay una necesidad imperiosa de tener un mejor aseguramiento de calidad a nivel de la enseanza, el aprendizaje y el diseo de cursos. Esto es especialmente importante considerando que en el sector competitivo de la educacin terciaria chilena algunas instituciones hacen declaraciones enfocadas al mercado, sobre la calidad de los programas educativos que ofrecen, sin mayor evidencia que las apoye, lo que arriesga que los potenciales alumnos reciban una informacin equvoca.

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Calidad de la investigacin
La investigacin es otro elemento de la actividad institucional definido por la CNA como un indicador de la calidad de la institucin en general. No todas las instituciones realizan investigacin, pero en varios de sus planes estratgicos y los del gobierno, ha sido identificada como el pilar clave para el desarrollo del pas. Un informe reciente de la OCDE, sobre polticas de innovacin en Chile, reconoce la importancia fundamental de las instituciones de educacin superior en la agenda de investigacin del pas. El informe pone nfasis en la necesidad de entregar mayor apoyo a la investigacin, pero tambin recomienda que la investigacin debiera ser ms colaborativa, ms transparente y ms abierta a la evaluacin de su efectividad.6 An cuando Bernasconi (2007) sugiere que segn estndares internacionales, ninguna universidad en Chile puede llamarse en rigor universidad de investigacin, el marco de calidad para programas de postgrado definido por la CNA y su predecesor, CONAP, ha estimulado una progresiva toma de conciencia e inters por la investigacin, en algunas instituciones de educacin superior. En el sistema de acreditacin en Chile como en otros pases se asume que un buen programa de postgrado tiene acadmicos con altas credenciales en la especialidad, buenos alumnos y, ms importante an, buena investigacin. Al mismo tiempo, las polticas de gobierno implementadas por el MINEDUC y CONICYT han estado apoyando el mejoramiento de los antecedentes acadmicos del personal docente, el establecimiento de programas nacionales de postgrado y un aumento en los fondos para investigacin. Como se indica en el Captulo 7 sobre Investigacin y Desarrollo, es importante aumentar los fondos para investigacin con una estrategia nacional, y con una correspondiente investigacin a nivel regional, a largo plazo y ms claramente definida. Esto requiere procedimientos ms claros y transparentes para otorgar financiamiento competitivo, y para realizar y evaluar la investigacin misma. Es sabido que la investigacin apoyada por CONICYT sigue criterios estrictos, basados en la revisin por pares para otorgar apoyo financiero a propuestas presentadas por personal acadmico de las instituciones. Sin embargo, no est claro cul es el proceso seguido por otras agencias de financiamiento ni qu requisitos si es que hay algunos se refieren al aseguramiento de la calidad y consiguiente evaluacin de la investigacin financiada.

OCDE, 2007.

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Claramente, se necesita establecer un sistema ms transparente y responsable financieramente, de manera que los proveedores de fondos, el gobierno y el pblico, puedan ver la calidad y el valor que estn obteniendo de la investigacin apoyada por ellos o en su nombre. No hay razones para temer que esto restringira la autonoma de los investigadores cientficos o de las instituciones de educacin superior.

Calidad de contribucin a la comunidad


El marco de calidad para la educacin terciaria en Chile incluye una revisin de la participacin institucional en actividades de servicio pblico, que beneficien a las comunidades vecinas. Las instituciones terciarias, especialmente las universidades estatales, realizan una variedad de actividades de este tipo, pero el equipo revisor encontr poca informacin sobre los mecanismos que usan las instituciones para evaluar y mejorar constantemente la calidad de su servicio a la comunidad, y las actividades de extensin cultural. An cuando es siempre difcil medir la efectividad de esas actividades, es bueno prestarles atencin. En todo el mundo, se espera cada vez ms que las instituciones de educacin superior cumplan roles y responsabilidades ms amplios, incluyendo el compromiso regional. Tambin estn, en forma creciente, sujetas a la inspeccin y exigencias de transparencia, rendicin de cuentas y dilogo de parte de actores interesados internos y externos. Por lo tanto, su participacin en el servicio comunitario y las actividades de extensin, deberan ser conducidas dentro del marco de calidad. Es estimulante que la CNA haya incluido algunos de los componentes mencionados anteriormente (vnculos con la comunidad vecina, y educacin continua) como parte de las reas electivas de la acreditacin institucional, adems de los estndares que guan la evaluacin de la extensin, o servicio a la comunidad. Sera til desarrollar ms directrices de calidad especfica a nivel institucional, para ayudar a las instituciones terciarias chilenas en este trabajo.

Calidad de las sedes regionales


En aos recientes, muchas universidades chilenas, tanto pblicas como privadas, han respondido a la creciente competencia, abriendo nuevas sedes en uno o ms lugares, lo que les permite ofrecer sus servicios a un mayor nmero de estudiantes en sus propias ciudades o regiones, y aumenta los ingresos por pago de aranceles. Las instituciones estatales tampoco han estado inmunes a esta tendencia, aunque es ms comn entre las privadas.
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En principio, beneficia a los estudiantes tener una gama ms amplia de opciones educativas disponibles localmente. Sin embargo, la proliferacin de sedes, y las dificultades que tienen las autoridades de las oficinas centrales para supervisar lugares distantes, ha suscitado preocupacin por su calidad. El equipo revisor se enter de que hay a menudo diferencias considerables entre la calidad de los programas ofrecidos por el campus central y las sedes, lo que a veces es un problema para la acreditacin. El hecho de que los criterios para la acreditacin institucional requieren explcitamente que haya polticas y mecanismos auto-regulatorios en todos los niveles, lugares y modos de funcionamiento de la institucin, confirma la necesidad de que las instituciones tengan establecidos buenos sistemas para asegurar que ofrecen la misma calidad de programas acadmicos y apoyo institucional en sus sedes como en la casa central. Sin embargo, an cuando la auto-regulacin interna es la meta mxima, entretanto, puede ser necesario tener estrictas medidas para otorgar licenciamientos y acreditacin que lo verifiquen. Las instituciones pblicas podran realizar una revisin estricta del funcionamiento de las sedes, para disminuir su mantencin acadmica y financiera en el largo plazo; puede haber ventajas en fusionarse con otras instituciones locales. Estas medidas podran ampliarse a instituciones que se han instalado en otros pases y tambin, si es posible, a instituciones extranjeras que ofrecen programas completos o parciales en Chile, en asociacin con instituciones chilenas o independientemente. Las instituciones terciarias chilenas confan en gran parte en la publicidad para ubicarse en el mercado competitivo de la educacin terciaria y para atraer a estudiantes locales. La promocin a travs de la publicidad, naturalmente, est dirigida a enfatizar las fortalezas de la institucin. El equipo revisor observ que el estatus institucin acreditada se usaba como una herramienta clave de promocin en el mercado, a menudo engaosamente. Segn un alumno, Estamos realmente confundidos, puesto que vivimos en una ciudad que de pronto se ha inundado de una gran cantidad de instituciones, todas diciendo que son las mejores del mundo, y todas anunciando de manera muy vaga que estn acreditadas. En este escenario, parece que ser una institucin acreditada ya no hace ninguna diferencia. Uno de los problemas frecuentes es que no se hace una diferencia clara entre la acreditacin institucional y la de los programas. El pblico y los posibles alumnos tampoco parecen entender qu significa que algunas instituciones sean acreditadas por ms aos que otras. Aunque es comprensible que esa distincin se usara cuando recin se estableci el sistema de acreditacin, como una manera de reconocer los diferentes niveles de desarrollo institucional, sera aconsejable que la CNA considerara

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descartarla. Finalmente, lo que importa a los estudiantes es si una institucin y sus programas estn acreditados o no. Otra fuente de confusin es que algunas instituciones han tratado de ser acreditadas por agencias extranjeras, de los Estados Unidos en su mayora. Aunque es legtimo buscar validacin de la calidad institucional de parte de agencias extranjeras, no es tan legtimo presentar esa acreditacin como acreditacin internacional como lo hacen algunas instituciones con propsitos publicitarios cuando en realidad es slo acreditacin extranjera, con muchos elementos no necesariamente aplicables o relevantes a Chile.

Calidad de la formacin de profesores


Los profesores de enseanza bsica y secundaria se forman en instituciones de educacin superior. Como gran parte del xito o fracaso de los estudiantes en la educacin superior depende de la calidad de la educacin primaria y secundaria, la formacin de un nmero suficiente de profesores y de buena calidad, es crucial para su desempeo en la educacin superior. El informe de la OCDE en 2004, sobre las polticas nacionales de educacin en Chile, prestaba mucha atencin al estatus y a la calidad de los profesores de educacin primaria y secundaria. El gobierno ha tomado en forma muy seria las recomendaciones del informe y ha emprendido las acciones correspondientes. Sin embargo, han surgido serias preguntas acerca de la calidad de gran parte del sistema de educacin secundaria (y tambin de la primaria) en Chile. Muchos de los interlocutores del actual equipo revisor identificaron problemas similares a los que se detectaron en el informe de 2004, relacionados con la formacin de profesores y las condiciones en las que se desempean en los colegios. Aunque se han dado pasos prometedores, algunos cambios parecen haber exacerbado los problemas. Por ejemplo, muchas universidades han cerrado sus Facultades de Educacin, o restringido el nmero de cursos que ofrecen, limitndolos a unas pocas asignaturas. An cuando el actual equipo revisor no visit escuelas secundarias y obtuvo esta informacin principalmente de sus conversaciones con rectores, decanos, acadmicos y funcionarios del MINEDUC, el consenso es lo suficientemente fuerte y el tema lo suficientemente importante para que este informe identifique reas que hay que considerar y sobre las cuales hay que actuar. Aunque los profesores de educacin parvularia y primaria tambin se forman en las universidades, este informe se concentra en los profesores de educacin media, que son tambin responsables de la enseanza de asignaturas como matemticas y ciencias en los dos ltimos aos de
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educacin primaria. Nuestro enfoque est tambin puesto en la formacin de profesores que trabajarn en los colegios cientfico-humansticos y otras especialidades: la gran mayora de profesores de Liceos Tcnicos no tienen un grado universitario. A menudo son tcnicos que han recibido alguna formacin pedaggica como parte de la respuesta del MINEDUC a las recomendaciones del informe de 2004. Hay bsicamente dos maneras de adquirir el ttulo de profesor de educacin media en ciertas asignaturas de la educacin cientfico-humanista. Una es completando un programa de educacin con cierta especializacin, por ejemplo, en qumica o en ingls. Estos programas se encuentran normalmente en las Facultades de Educacin de universidades generales o en las dos universidades pedaggicas (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin en Santiago y Universidad de Playa Ancha en Valparaso que tambin ofrece algunos otros programas profesionales). Estos cursos duran, en teora, cinco aos en promedio, tienen un fuerte nfasis en la pedagoga y el conocimiento de la asignatura y al completarlos el estudiante obtiene un grado acadmico (licenciatura) en educacin y un ttulo profesional de, por ejemplo, Profesor de Educacin Media con especializacin en Qumica. La segunda manera es, obtener primero un grado acadmico en alguna asignatura, por ejemplo, matemticas, y luego hacer un programa de 1 o 2 aos, generalmente en una Facultad de Educacin, pero en la Universidad de Chile es en la Facultad de Filosofa y Humanidades. La gran mayora de los profesores ha escogido el primer programa. Un ejemplo que ilustra esto es la Universidad Catlica de Chile, que slo ofrece la segunda opcin y forma como mucho tres profesores de fsica al ao. El informe de 2004 recomendaba aumentar la capacitacin de profesores en asignaturas como lenguaje, matemticas, ciencias y estudios sociales, y estimular a las facultades o escuelas de educacin para interactuar y colaborar ms estrechamente con otras facultades universitarias. Se ha sugerido ms prctica pedaggica, con buenos profesores gua en los colegios. Se consider necesaria una evaluacin rigurosa del trabajo terico y prctico de los estudiantes, en especial de su conocimiento de los contenidos y su habilidad para ensear el currculo establecido. El informe tambin recomendaba aplicar mecanismos de aseguramiento de la calidad; uno de stos debera ser la acreditacin obligatoria de los programas de formacin de profesores. Debera tambin haber controles de calidad para los programas de formacin inicial de profesores ofrecidos por medio de la educacin a distancia, que con frecuencia han sido considerados de baja calidad. Otro tema al que se le dio bastante atencin fue la necesidad de que los profesores fueran capaces de ensear a un amplio rango de estudiantes de ambientes sociales distintos y diferentes habilidades, de
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manera que disminuyeran en lugar de perpetuarse las diferencias de logros entre grupos. Se propuso aumentar el nmero de profesores de educacin diferencial y remedial. En cuanto al desarrollo profesional permanente, la recomendacin fue dejar la capacitacin pedaggica general y dedicarse a ayudar a que los profesores desarrollen destrezas para ensear materias especficas. El MINEDUC ha emprendido acciones con respecto a estas recomendaciones. Se han desincentivado los programas ofrecidos a travs de educacin a distancia. Se ha introducido la acreditacin obligatoria para las escuelas de pedagoga. Una prueba de calificacin, que deben rendir los estudiantes antes de su graduacin se introdujo, a fines de 2008; el test fue diseado con la colaboracin de las universidades y el Colegio de Profesores. Se est analizando la posibilidad de desarrollar estndares de competencias para trabajar con alumnos de habilidades diversas y mixtas. Se est introduciendo de manera ms amplia la prctica pedaggica en las escuelas, con tutores y mentores para los profesores nuevos y en algunos casos ya se ha establecido. Se estn desarrollando programas remediales para mejorar las destrezas de los profesores. Por ejemplo, el MINEDUC est trabajando en la especializacin de profesores de 7 y 8 ao de educacin bsica, en cuatro reas - matemticas, ciencias, lenguaje y ciencias sociales a travs de programas de postgrado. La evaluacin obligatoria de los profesores en ejercicio se ha introducido de manera bien pensada y con sanciones claras pero justas, enfocadas en mejorar el desempeo; pero slo en las escuelas pblicas. Slo han pasado cuatro aos desde el informe de 2004 y los cambios en la prctica pedaggica y en la calidad de la enseanza no se logran de la noche a la maana. Sin embargo, an permanece un buen nmero de los problemas detectados ese ao, y son suficientemente serios como para que este equipo revisor recomiende al MINEDUC y a las universidades que aceleren e intensifiquen sus esfuerzos para mejorar la formacin de profesores. Algunos puntos importantes que vio el equipo durante sus visitas: la necesidad de poner ms atencin al contenido de las asignaturas en los programas; la falta de control efectivo de la calidad de los programas de formacin de profesores; escasez de profesores de asignaturas cientficas y de idiomas; y la necesidad general de elevar el estatus de los profesores y de los programas pedaggicos. La disminucin del nmero de estudiantes que siguen el camino de la educacin despus de graduarse en alguna asignatura, es un tema de considerable preocupacin. Es crucial una mejor preparacin de los profesores que trabajan con alumnos de muy diferentes ambientes y de habilidades mixtas, si se aspira a que el futuro de la educacin de los estudiantes deje de estar determinado por su estrato socioeconmico.
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Conclusiones y recomendaciones
El sistema actual de aseguramiento de la calidad en la educacin terciaria en Chile ha trado importantes beneficios, pero an tiene algunas limitaciones y enfrenta varios desafos. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones.

Acreditacin

Aunque la acreditacin institucional es voluntaria actualmente, se debera estimular a todas las instituciones terciarias para que se preparen y la soliciten. Esto se recomienda para asegurar que todas las instituciones terciarias sean vistas y consideradas como organizaciones bien administradas que ofrecen calidad y valor a sus estudiantes; que la mayora de los estudiantes tengan derecho a apoyo financiero, en programas en los cuales la acreditacin es un requisito para recibir ese apoyo, y que todos los fondos pblicos gastados en subvencionar a los alumnos estn bien gastados. La mayora de las universidades ya han postulado a la acreditacin, pero slo cerca del 50% de todos los IPs y CFTs autnomos lo han hecho. Los criterios de acreditacin institucional, y la manera en que son interpretados por los pares evaluadores, deberan ser apropiados a la naturaleza de las instituciones que desean ser acreditadas, y lo suficientemente flexibles como para aplicarse a sus diferentes misiones al mismo tiempo que se observan ciertos principios bsicos. Hay una gran variedad de misiones diferentes entre las universidades. Aquellas universidades que se dedican a la enseanza de pregrado no deberan tener la misma proporcin de profesores con grados avanzados que las que se dedican a la investigacin. Las instituciones terciarias de cualquier tipo que estn dirigidas a estudiantes permanentes o que se especializan en subir de grado las destrezas adquiridas con anterioridad, no deberan verse perjudicadas por admitir estudiantes con resultados acadmicos ms bajos. Los requisitos bsicos de acreditacin para todas las instituciones terciarias deberan incluir una gestin efectiva, altos estndares de enseanza y aprendizaje, mtodos pedaggicos basados en competencias apropiados a los objetivos de los cursos y las necesidades de los estudiantes, participacin de los empleadores en las decisiones sobre programas de estudio y diseo de los cursos, buenas tasas de permanencia y cantidad de titulados, justificados

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inter alia por la informacin obtenida a travs de un programa de seguimiento a los ex-alumnos.

La CNA debera dar prioridad a un mayor desarrollo del marco de aseguramiento de la calidad, incorporando criterios apropiados a cada tipo de institucin terciaria; mayor participacin a los empleadores tanto en la acreditacin institucional como la de programas; mayor compromiso de los estudiantes; informacin ms completa al pblico para asegurar una mayor comprensin de lo que significa acreditada; y comparacin a nivel internacional. Para asegurar que todas las instituciones terciarias confan en el sistema de acreditacin, la CNA tambin debe reducir el riesgo de que los pares evaluadores emitan informes inapropiados o sesgados, por medio de una seleccin cuidadosa, mayor capacitacin a los equipos e introduciendo una evaluacin frecuente de su trabajo. Una vez que la mayora de las instituciones del sistema obtengan su acreditacin, ser importante subir la vara, estableciendo puntos de referencia ms estrictos. De otro modo, el sistema de acreditacin puede convertirse en un medio menos relevante y menos efectivo de mejorar la calidad. Para la acreditacin de programas, ser importante identificar e introducir una variedad ms amplia de agencias de acreditacin y aqu pueden tener un rol importante las asociaciones profesionales.

Formacin de profesores
Se han dado pasos importantes en la direccin correcta desde que el informe de 2004 de la OCDE inform sobre la necesidad de mejorar la formacin de profesores, pero estos esfuerzos deben intensificarse. El equipo revisor recomienda lo siguiente:

A pesar de que la formacin de profesores ya est recibiendo mayor financiamiento, se necesita aumentar la escala y el ritmo de los cambios con programas de mejoramiento ms amplios, ms completos y un gasto considerablemente ms alto. La calidad y disponibilidad de cantidades suficientes de profesores debera ser tan importante para el MINEDUC como la calidad y cantidad de mdicos y enfermeras para el Ministerio de Salud: son en cierto modo la fuerza laboral propia del Ministerio. Por lo tanto, el MINEDUC no debera dudar en destacar estos temas. Debera desarrollar polticas coherentes y un plan de accin concreto a mediano y largo plazo, para cumplir estas metas alcanzables aunque
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CALIDAD 205

ambiciosas. Se debe aumentar el nmero de profesores bien capacitados especialmente en asignaturas como matemticas, fsica, otras ciencias e idiomas. Esto significara promover la colaboracin entre las facultades de educacin y las de asignaturas en las universidades.

La comunicacin entre los diversos actores (Ministerio, universidades, asociaciones de profesores, etc.) est aumentando, basada en una conviccin compartida de que se debe mejorar la formacin de profesores. Esta situacin presenta una oportunidad para que el MINEDUC obtenga la colaboracin de otros actores y llegue a un consenso con ellos sobre el plan de accin recomendado anteriormente. El equipo revisor tiene entendido que un Comit compuesto por rectores, decanos y profesores de los sectores pblico y privado, dirigido por el rector de una de las universidades pedaggicas, estuvo de acuerdo con el diagnstico en 2005. Ese comit, que aparentemente an existe, podra ser un importante agente de cambio, si el Ministerio le diera suficientes atribuciones.

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Referencias
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INVESTIGACIN Y DESARROLLO 207

Captulo 7. Investigacin y Desarrollo

Este captulo trata la importancia de la investigacin y la innovacin en Chile. Analiza el crecimiento de la investigacin en aos recientes y los relativos aportes del gobierno y del sector privado al gasto y el desempeo de la investigacin. Considera la investigacin en la educacin superior: qu instituciones la realizan, su impacto, sus fortalezas y debilidades y cmo debera desarrollarse la investigacin a nivel universitario. El captulo tambin analiza el financiamiento y las tendencias del financiamiento de la investigacin; el marco de las polticas de investigacin; cmo asegurar el apoyo a centros de excelencia y centros regionales en el largo plazo, y la cooperacin internacional a la investigacin. El captulo concluye con un nmero de recomendaciones para el mejoramiento, incluyendo lo siguiente: usar el aumento esperado de fondos de investigacin para encontrar un buen equilibrio entre el apoyo a una amplia base cientfica y apoyar reas estratgicas de prioridad para el desarrollo econmico y del sector pblico; reducir el nmero de instrumentos de financiamiento, y hacerlos ms grandes y mejor enfocados; inclinar la balanza de financiamiento ms hacia centros de excelencia, centros regionales, de infraestructura alejndose de proyectos; promover la diferenciacin para que las instituciones de educacin superior pueden dedicarse a misiones diferentes, que no siempre incluyan la investigacin; y clarificar las responsabilidades para definir, coordinar e implementar polticas dentro del sistema chileno de ciencia, tecnologa e innovacin.

Introduccin: la necesidad de investigacin y desarrollo (I&D) y su relacin con la innovacin


La innovacin (desarrollar y explotar para uso comercial o de la sociedad, nuevos productos, procesos, servicios, infraestructuras, etc.) es vital para el xito de las empresas y de las economas, as como para mejorar la calidad de vida y el bienestar social. La innovacin es el resultado del
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cambio tecnolgico, que es el mayor motor del crecimiento de la economa, en conjunto con otros cambios, como por ejemplo, el diseo organizacional, mtodos de administracin, conceptos de marketing, tcnicas financieras y enfoque de las polticas. El cambio tecnolgico y muchos de los otros desarrollos mencionados se apoyan en la investigacin cientfica en el campo de las ciencias naturales, las ciencias mdicas y en la ingeniera, y hoy, ms que nunca, en las ciencias sociales y las humanidades. La investigacin y el desarrollo, por lo tanto, cumplen varias funciones. A travs de ellos se desarrollan nuevas tecnologas, y se adquiere conocimiento sobre cmo usar y adaptar las tecnologas que existen en el mundo para mejorar el desempeo econmico de las empresas. La investigacin tambin aborda necesidades claves de la sociedad: la salud y el medioambiente son slo dos de los ejemplos ms obvios. Un tercer rol crucial de la investigacin es apoyar la capacitacin de profesionales de alto nivel no slo para que sean los investigadores de la prxima generacin sino tambin para aplicar la investigacin y manejar el conocimiento y as contribuir a un debate informado ms general a travs de la sociedad. Chile actualmente gasta alrededor de 0.7% de su PIB en I&D, del cual 0.25% se gasta en las empresas1. La mayor parte de la investigacin que no se hace en las empresas se hace en las universidades. Existe una cantidad de institutos de investigacin independientes en los ministerios, pero hacen poca investigacin; estn haciendo pruebas o estn involucrados en otros servicios de tecnologa puesto que no tienen la tradicin ni los recursos para dedicarse a la investigacin propiamente tal. Los observatorios astronmicos internacionales tambin hacen una buena cantidad de investigacin. El gobierno chileno reconoce que es necesaria una mayor inversin en investigacin, desarrollo e innovacin si se quiere que Chile mantenga su progreso econmico y social; esto requerir una inversin pblica y privada considerable. En las economas avanzadas, la participacin del gobierno en el gasto total en I&D vara entre 25% y 50% y es ampliamente reconocido que 35% o 40% representa una cifra razonable. En todo el mundo, las empresas privadas no tienen incentivos suficientes para proporcionar el nivel de gasto en investigacin que necesitan las economas modernas; los beneficios son inciertos, pueden tomar mucho tiempo en obtenerse y a menudo son difciles de lograr. Gran parte de la investigacin tiene mucho
1

Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (2008), Hacia una estrategia nacional de Innovacin para la Competitividad, Volumen II. Se debe tomar en cuenta que la ltima cifra disponible (2004) sobre cunto gastan las empresas era mayor, 0.32%, pero puede ser que los datos no sean totalmente exactos.
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ms beneficios sociales que privados; esto es as en Chile tambin. En Chile, hoy, el problema no es tanto el equilibrio entre inversin pblica y de las empresas los datos sugieren que las empresas recientemente sobrepasaron el gasto pblico en I&D. El problema es ms bien que el nivel absoluto de inversin, en ambos sectores, es demasiado bajo para un pas con el PIB de Chile y sus aspiraciones. Por lo tanto, el sector empresarial tendr que aumentar sus esfuerzos. Sin embargo, el gobierno tampoco se puede escapar de la necesidad de aumentar su gasto en investigacin.

Investigacin y desarrollo en Chile


El gasto de Chile en I&D ha ido aumentando desde los ltimos aos de 1990 y rpidamente desde 2002. La Tabla 7.1 muestra cmo se ha desarrollado el gasto total en I&D en Chile.
Tabla 7.1 Gasto en investigacin y desarrollo, Chile
1997 GEID en millones de USD GEID en miles de millones de CLP % de PIB 407.5 170.9 0.49 1998 396.5 182.5 0.50 1999 370.5 188.6 0.51 2000 394.9 213.1 0.53 2001 360.1 228.8 0.53 2002 457.8 315.6 0.68 2003 494.1 341.2 0.67 2004 633.7 392.9 0.68

Fuente: Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT Iberoamericana e Interamericana).

En este punto es necesario hacer algunos comentarios. El primero es sobre la moneda. Por razones de comparacin internacional se tiende a expresar las cantidades en USD. Como lo muestra la Tabla 7.1, esto puede distorsionar la realidad. La tasa de cambio ha estado fluctuando dramticamente desde alrededor de CLP 450 por USD a comienzos de 1998, hasta 750 a principios de 2003, bajando a 430 actualmente. En segundo lugar, parte del alza aparente puede tener que ver con problemas de medicin. Por ejemplo, es probable que el gasto de las empresas en I&D se haya subestimado considerablemente en el pasado, y que slo desde 2002 y 2003 se tengan datos ms completos. El aumento repentino en 2002 y 2003, especialmente en personal dedicado a I&D es difcil de explicar de otra manera.

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Las Tablas 7.2 y 7.3 muestran cmo se distribuye el financiamiento y desempeo en I&D2 por sector.
Tabla 7.2 Gasto en investigacin y desarrollo: por sector de financiamiento, en CLP M millones y participacin del total (%)
1997 Gobierno 117.9 (69) Empresas 27.3 (16) Educacin Superior 1998 131.8 (72.2) 29.6 (16.2) 1999 137.5 (72.9) 32.3 (17.1) 2000 149.9 (70.3) 49.1 (23.0) 2001 157.5 (68.9) 57.0 (24.9) 2002 172.4 (54.6) 104.9 (33.2) 1.4 (0.4) Organizaciones sin fines de lucro 14.7 (8.6) Extranjeros 10.9 (6.4) 11.3 (6.2) 9.9 (5.4) 8.9 (4.7) 10.0 (5.3) 4.1 (1.9) 10.1 (4.7) 4.8 (2.1) 9.4 (4.1) 1.0 (0.3) 35.8 (11.4) 2003 147.6 (43.2) 148.5 (43.5) 2.8 (0.8) 1.4 (0.4) 40.9 (12.0) 2004 175.0 (44.5) 179.4 (45.7) 3.1 (0.8) 1.3 (0.3) 34.1 (8.7)

Fuente: RICYT.

Financiamiento (algunas veces se usa el trmino "gasto" que es algo confuso) y ejecucin son trminos estndar usados en estadsticas de I&D. Financiamiento indica cunto dinero invierte un sector en I&D, sin importar si la investigacin la realiza el sector mismo u otro; ejecucin indica cunta I&D se realiza, sin importar la fuente de financiamiento. En la mayora de los pases, la educacin superior gasta relativamente poco de sus propios recursos en I&D, pero realiza cantidades considerables, generalmente financiadas en gran parte por el gobierno.
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Tabla 7.3 Gasto de investigacin y desarrollo: por sector de ejecucin, en CLP M millones y parte del total (%)
1997 Gobierno 67.3 (39.4) Empresas 18.5 (10.8) Educacin superior 83.4 (48.8) Organizaciones sin fines de lucro 1.5 (0.9) Extranjeros 0 (0) 1998 72.1 (39.5) 19.3 (10.6) 89.4 (49) 1.5 (0.8) 0 (0) 1999 71.1 (37.7) 20.6 (10.9) 95.2 (50.5) 1.7 (0.9) 0 (0) 2000 86.1 (40.4) 31.8 (14.9) 93.3 (43.8) 1.9 (0.9) 0 (0) 2001 92.4 (40.4) 34.1 (14.9) 100.2 (43.8) 2.1 (0.9) 0 (0) 2002 34.7 (11) 113.0 (35.8) 122.5 (38.8) 45.1 (14.3) 0 (0) 2003 38.6 (11.3) 150.5 (44.1) 100.7 (29.5) 51.9 (15.2) 0 (0) 2004 40.1 (10.2) 181.1 (46.1) 125.7 (32) 46.0 (11.7) 0 (0)

Fuente: RICYT.

De las cifras de estos sectores parece claro que en varios sectores los datos anteriores y posteriores a 2002 son difciles de comparar: un ejemplo es la pronunciada alza del sector empresarial que comenz en 2002; la brusca cada de la cuota de institutos de gobierno involucrados en I&D es otro. La notable baja de slo un ao en el gasto del gobierno en 2003, tambin hace dudar de la confiabilidad de los datos. La repentina alza de la inversin extranjera en investigacin y desarrollo en Chile, junto con el correspondiente aumento de organizaciones sin fines de lucro dedicadas a la investigacin y el desarrollo, puede reflejar el hecho de que desde 2003, la inversin extranjera y la investigacin realizada en Chile por las instalaciones astronmicas internacionales, ha sido tomada en cuenta debidamente.3 No hay datos oficiales an para 2005 y los aos siguientes, por lo tanto, las cifras oficiales no muestran todava el aumento sustancial del gasto de gobierno en los ltimos tres aos, especialmente a travs del Fondo de Innovacin.

El informe sobre El Estado de la Ciencia de la RICYT (2007) indica que la informacin sobre la I&D de las empresas est basada en encuestas contestadas voluntariamente.

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El problema que hay con los datos destaca la importancia de establecer un observatorio para reunir y analizar datos estadsticos sobre I&D, que sea apoyado por los sectores interesados y les sirva a todos ellos. Sin embargo, un hecho que parece sobresalir es que las empresas, incluyendo algunas empresas pblicas, ahora gastan tanto, o probablemente ms que el gobierno, en investigacin y desarrollo. Esto no est de acuerdo con la visin general que se tiene de los recursos pblicos como la fuente principal de la investigacin y el desarrollo en Chile, y que las universidades hacen la mayor parte de la investigacin en el pas.4 Segn la informacin respecto a dnde se gasta realmente el dinero para I&D, est claro que hay muy poco dinero pblico que va directamente al sector empresarial: las empresas mismas pagan en gran parte la investigacin y el desarrollo que realizan. La situacin de Chile es algo excepcional en este aspecto, pero no es este informe sobre educacin terciaria el lugar para entrar en mayores detalles acerca de cmo los gobiernos hoy da estn dispuestos a impulsar la inversin de las empresas en I&D, cada vez ms a travs de exencin tributaria (por ejemplo, para sueldos de personal de I&D), programas o mecanismos estratgicos tales como el Programa de Investigacin para la Innovacin de Pequeas Empresas de los Estados Unidos. Como ya se dijo anteriormente, el problema real es que la inversin en investigacin y desarrollo, tanto pblica como empresarial, es baja, con respecto a lo que se esperara para un pas con la tasa de crecimiento del PIB y las ambiciones de Chile. La Tabla 7.4 muestra algunas comparaciones internacionales que son clave. Con muy pocas excepciones que no se muestran aqu (Luxemburgo y algunos ricos estados petroleros rabes), pases con un Producto Interno Bruto per cpita sobre USD 10 000 gastan por lo menos 1% de su PIB en I&D. Muchos pases con un PIB per cpita mucho ms bajo, tales como China, gastan ms que eso porque estn convencidos de que, junto con la educacin, la investigacin y el desarrollo son unas de las condiciones bsicas para el crecimiento a largo plazo.

El informe de marzo de 2008 del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior an menciona que las universidades realizan el 80% de toda la investigacin en Chile, y el resto en los centros astronmicos, algunos laboratorios y empresas. El nmero total de investigadores citado en este informe es de 3500, sin embargo, mucho menor que la cifra de 18365 que da CONICYT en 2004.
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Tabla 7.4 Gasto bruto en investigacin y desarrollo como % del PIB


Pases Finlandia Japn Korea Estados Unidos Promedio OCDE EU27 Repblica Checa China Espaa Rusia Estonia Brasil (2004) India (2004) Chile (2004) Mxico Argentina Colombia I&D como % de PIB, (2005 o ltimo pas disponible) 3.5 3.3 3.0 2.6 2.3 1.7 1.3 1.3 1.1 1.1 1.0 0.9 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5 GNI per cpita1 37 530 38 950 15 840 43 560

11 220 1 740 25 250 4 460 9 060 3 550 (2005) 730 5 870 7 310 4 470 2 290

Nota: 1 Datos de Banco Mundial: Ingreso Nacional Bruto calculado usando el mtodo ATLAS. Fuente: Banco Mundial, 2005.

La RICYT tambin tiene datos sobre el gasto de I&D en objetivos socioeconmicos, pero stos son escasos y poco confiables. Los ltimos son de 2001, y muestran que se gasta un 14.5% en exploracin de la tierra, 23.1% en tecnologa agrcola y 46.2% en investigacin no especficamente orientada. El hecho de que 0% sea para investigacin en salud probablemente refleja la falta de informacin ms que la realidad. Segn la RICYT, el gasto chileno en I&D corresponde a un 5.9% del gasto total en I&D en Amrica Latina en 2005,5 aumentando desde un 4.2% que hubo en 1996. Esto se compara con las cifras para 2005 de Brasil, 53% y Mxico, 26.1%. Argentina haba retrocedido al 6.2% como una consecuencia de la crisis econmica de finales de los 1990, y los otros pases representaban un 7.9%. En trminos de recursos humanos, la situacin es algo diferente, pero las diferencias estadsticas (por ejemplo, recuento o
5

La cifra para Chile puede ser 2004 ms bien que 2005.

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JCEs) as como las diferencias de poder adquisitivo pueden explicar por qu Chile representa un 8.1% de los recursos humanos, Brasil un 48.2%, Argentina un 15.1% y Mxico, un 20.8%. La Tabla 7.5 muestra los datos de la RICYT sobre recursos humanos en investigacin y desarrollo, pero as como los datos en gasto, tambin son dudosos. El alza repentina de los recursos humanos en I&D desde 2002 a 2003, en particular, probablemente indica que se dispuso de datos ms completos a partir de 2003. Pero est claro que el sector empresarial se ha convertido en un actor importante.
Tabla 7.5 Personal en investigacin y desarrollo: nmeros totales y parte de investigadores en jornada completa equivalente JCE por sector (%)
1997 Investigadores, recuento Tcnicos, recuento Investigadores, JCE Tcnicos, JCE Investigadores, JCE, en: Gobierno 514 (7.4) Empresas 986 (14.2) Educacin Superior 5019 (72.3) Organizaciones sin fines de lucro 423 (6.1) 419 (3.4) 6 802 (55.2) 4 621 (37.5) 493 (4.0) 550 (4.1) 7 532 (56.1) 4 552 (33.9) 779 (5.8) 5 959 5 072 5 278 3 956 1998 6 008 5 325 5 439 4 154 1999 5 970 5 919 5 549 4 617 2000 6 105 6 083 5 629 4 745 2001 6 382 6 060 5 712 4 727 6 942 2002 8 507 2003 17 212 11 008 12 322 7 783 2004 18 365 12 218 13 427 8 262

Fuente: RICYT; los nmeros por sector se calculan en base a porcentajes disponibles en la RICYT.

Como se menciona anteriormente, las empresas son ahora responsables de realizar una gran cantidad de I&D. Por supuesto, el desarrollo domina y la cantidad en total de I&D es an pequea. El informe de la OCDE de 2007 sobre Polticas de Innovacin, ha tratado extensamente cualquier informacin disponible sobre I&D en las empresas, de manera que no hay necesidad de entrar en detalles aqu. Pero, como la relacin entre las universidades e institutos de gobierno con el sector empresarial es un tema creciente, vale la pena dar una mirada a los esfuerzos en I&D de varios sectores econmicos. La Figura 7.1 es una copia de la Figura del informe de
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la OCDE sobre Polticas de Innovacin con informacin sobre la intensidad de I&D (gasto en I&D como porcentaje de las ventas netas) en los principales sectores econmicos de Chile.

Figura 7.1 Investigacin y desarrollo en los principales sectores econmicos de Chile

Manufactura

Transporte Agricultura

Electricidad, gas y agua

Servicios financieros

Total

Minera

Comercio

Construccin

Fuente: Ministerio de Economa.

La Figura 7.2 muestra cmo se distribuye el gasto en I&D por empresa, unos CLP 180 M millones, entre los diversos sectores econmicos en 2004. Demuestra que el gasto en I&D est fuertemente concentrado en tres sectores; agricultura, pesca y caza, industria manufacturera y servicios. (Los servicios incluyen transporte, servicios financieros y comercio se muestran en forma separada en la Figura 7.1).

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Figura 7.2 Investigacin y desarrollo en varios sectores (2004)

Agricultura, pesca y caza Servicios Agricultura, pesca y caza Minera Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construccin Servicios Construccin Electricidad, gas y agua Minera

Industria manufacturera

Fuente: CONICYT.

La parte de servicios en el total de I&D en las empresas en Chile es notable. El promedio de la OCDE es 28%. Es cierto que las economas emergentes tienden a tener una cuota mayor de I&D en las empresas del sector de servicios que en los pases industrializados tradicionales, pero casi un 50% es muy alto. Como es probable que tanta I&D del sector de servicios est relacionada con TICs, podra ser que la contabilidad ms global de la I&D empresarial est acompaada de algunos problemas para fijar los lmites entre inversiones TICs en las cuales hay I&D y otras en que no hay? Esta es una de las preguntas que necesita ser respondida antes de que la informacin contenida en estas tablas pueda ser usada como un estmulo para acciones futuras. Otras preguntas se relacionan con una intensidad de investigacin y desarrollo aparentemente baja en todos los sectores de la lista, pero, especialmente en la industria manufacturera y las empresas de servicio pblico, comparada con los promedios de la OCDE; y la cifra tan baja para el sector minero, que puede sugerir demasiada confianza en las compaas extranjeras para la entrega de tecnologa.

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Tabla 7.6 Perfil de las cinco universidades ms grandes orientadas a la investigacin en Chile, 2004
Indicador Estudiantes Nmero1 Alto rendimiento2 (%) Graduados3 (%) PhDs otorgados10 Cuerpo docente (2003) Nmero4 Tiempo completo5(%) PhDs6 (%) PhDs7 (%) tiempo completo Investigacin Proyectos8 Publicaciones9 569 2 322 393 1 432 222 928 157 546 95 376 287 1 121 3 392 35.9 20.7 34.3 2 349 43.4 48.911 71.611 1 430 57.1 25.5 40.8 2 425 25.0 13.9 38.8 784 67.2 22.6 31.7 2 076 45.7 26.3 43.4 26 470 94 11.7 50 19 829 94 10.0 37 18 411 51 5.1 34 17 555 75 3.2 8 9 295 41 3.9 5 18 312 71 6.8 27 Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Universidad de Santiago Universidad Austral Promedio

Notas: 1 Total de matriculados 2 % de alumnos de primer ao entre los 27 500 estudiantes con los mejores puntajes en la PSU 3 La proporcin de titulados en el total de matriculados 4 Recuento total 5 La proporcin del cuerpo docente a tiempo completo 6 La proporcin del cuerpo docente con doctorados 7 La proporcin de acadmicos a tiempo completo que tienen doctorados 8 Proyectos financiados externamente y que tienen fondos para investigacin asignados competitivamente 9 La suma de todos los artculos indexados ISI publicados en los tres aos anteriores 10 Nmero de doctorados otorgados en 2003 11 Incluye docentes con un grado de especializacin mdica si se los excluye, la proporcin de acadmicos de la Universidad Catlica de Chile con doctorados segn el informe de Qu Pasa (2004) es 29.7%, y el cuerpo docente a tiempo completo con doctorados es 47% Fuentes: (1) y (3) Consejo Superior de Educacin (2004); (2) Departamento de Medicin, Registro y Evaluacin (DEMRE), Universidad de Chile (2005), para la promocin de 2004; (4), (5), (6), (7), y (10) (datos para 2003) del CRUCH (2003); (8) y (9) El Mercurio (2004).

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La investigacin en las universidades chilenas est fuertemente concentrada en un nmero pequeo de ellas. Andrs Bernasconi6 compar las cinco ms grandes (en trminos de publicaciones ISI en los aos 20012003), como en la Tabla 7.6. Muchas universidades, sin embargo, han comenzado a hacer investigacin ahora y, aunque las primeras tres de la Tabla 7.5 an dominan la escena, algunas otras comenzarn a ponerse al da con la cuarta y la quinta. En 2007 la Universidad de Chile contaba con alrededor de 900 publicaciones al ao, la Universidad Catlica unas 600 y la Universidad de Concepcin cerca de 500, mientras que la Universidad Federico Santa Maria y la Universidad Catlica del Norte producan entre 120 y 140. Muchas de las estadsticas disponibles no muestran an las actividades de investigacin ms recientes, puesto que para 2005 y ms adelante, hay muy poca informacin comparativa. La Tabla 7.7 muestra el nmero de publicaciones de las 15 universidades que estuvieron ms activas en investigacin durante el perodo de cuatro aos que termina en 2004.
Tabla 7.7 Publicaciones 2001-2004, de las universidades ms activas en investigacin
Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Universidad de Santiago Universidad Austral Universidad Federico Santa Mara Universidad Catlica de Valparaso Universidad Catlica del Norte Universidad de La Frontera Universidad de Valparaso Universidad de Antofagasta Universidad de Talca Universidad Andrs Bello Universidad de Los Lagos Universidad de La Serena 3123 1975 1237 725 527 293 247 226 216 131 139 99 82 66 70

Fuente: Academia Chilena de Ciencias, Anlisis y Proyecciones de la Ciencia Chilena 2005.


6

A. Bernasconi, Hay Universidades de Investigacin en Chile? En: Philip G. Altbach & Jorge Baln. 2007. World Class Worldwide. Transforming Research Universities in Asia and Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press, pp. 234-259.
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La Tabla 7.8, que aporta informacin sobre el nmero de programas de doctorado y grados otorgados en 2004, tambin muestra grandes diferencias, aunque nuevamente debera tenerse en cuenta que las ltimas cifras tambin podran indicar algo diferente.
Tabla 7.8 Nmero total de programas de doctorado (en ciencias) y de doctorados otorgados, 2004
Programas Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Universidad Catlica de Concepcin Universidad Federico Santa Mara Universidad de Santiago Universidad Austral Universidad de La Frontera Universidad Catlica del Norte Universidad de Valparaso Universidad Tecnolgica Metropolitana Universidad de Talca Universidad Andrs Bello Universidad de La Serena 33 (23) 25 (16) 17 (14) 7 (4) 4 (4) 10 (9) 6 (5) 3 (3) 4 (2) 2 (1) 8 (4) 2 (2) 4 (4) 1 (0) Grados 89 60 40 8 0 17 17 0 0 0 0 0 1 6

Fuente: Academia Chilena Ciencias, Anlisis y Proyecciones de la Ciencia Chilena 2005.

En la misma publicacin que proporcion las cifras para la Tabla 7.8, la Academia Chilena de Ciencias entreg algunas comparaciones muy tiles para estimar la calidad de la investigacin en varias disciplinas. El equipo revisor elabor la Tabla 7.9 en base a los datos de las Tablas 4.1-4.9 de ese Informe de la Academia,7 que derivan de las bases de datos estndar para hacer mediciones cientficas, la mayora de las cuales son parte de Thomson Scientific (anteriormente el ISI). El impacto se define como el nmero de
7

El Panel no ha usado el impacto medido por lo que la Academia llama el Indice de Atraccin. No est claro cmo se calcula el Indice, y si sus resultados contradicen el impacto como se indica en las Tablas 4.1 4. 9. Por ejemplo, a la astronoma le va bastante bien en Chile, con un impacto levemente superior al promedio mundial. Pero el Indice de Atraccin lleva a un impacto 16.6 veces mayor que el promedio global.

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citas hechas de todos los trabajos que tienen al menos un autor desempendose en una institucin chilena, publicados durante el perodo especificado en una disciplina dada. El impacto chileno se compara, en primer lugar, con los datos de impacto de los Estados Unidos y Europa. Tomando su promedio como referencia, se llega a una buena aproximacin del promedio mundial, puesto que ellos hacen 80% o ms de las publicaciones mundiales. Se da tambin una comparacin de Amrica Latina en general.
Tabla 7.9 Impacto de Chile en varias disciplinas, comparado con los Estados Unidos, Europa y Amrica Latina
Disciplina Matemticas Fsica Qumica Astronoma Ecologa, ciencias del medioambiente y acuticas Ciencias biomdicas Ciencias de la tierra Ciencias de la agricultura y produccin animal Ciencias de la Ingeniera Impacto de Chile 2.7 6.1 4.1 14.8 4.4 9.0 6.0 2.1 2.8 Impacto de EEUU 4.1 11.9 13.1 14.9 9.0 19.7 12.0 6.4 4.9 Impacto de EU 3.1 7.8 9.7 12.9 7.6 17.9 8.4 5.1 3.6 Impacto de LA 2.4 4.8 4.8 11.0 4.8 5.5 5.4 2.5 2.5

Fuente: Equipo revisor en base a datos de de la Academia Chilena de Ciencias, 2004.

En base a esta evidencia, la calidad de la investigacin en Chile es bastante buena. En la mayora de las reas es mejor que el promedio latinoamericano, y en varias est a la par con las mejores del mundo. La tercera categora de organizaciones que realizan investigacin, son los institutos de gobierno. Son trece, incluyendo la Fundacin Chile (CLP 1.9 M millones al ao), que promueve la innovacin y la capacitacin de los recursos humanos ms que realizar investigacin como tal. Los ms grandes, en trminos de esfuerzo en I&D, son el Instituto de Investigaciones Agropecuarias INIA (CLP 7.2 millones por ao) y el Servicio Nacional de Geologa y Minera SERNAGEOMN (CLP 4.1 M millones al ao) y la Comisin de Energa Nuclear CCHEN (CLP 4.0 M millones al ao). Las cantidades que estn entre parntesis son sus presupuestos de I&D para 2004. En general, el presupuesto anual para todos los institutos juntos ha sido bastante estable hasta 2004, con CLP 24 M millones por ao. La mayor parte de ellos entregan servicios tecnolgicos ms que realizar investigacin, por lo tanto, puede haber inexactitudes estadsticas.

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La presencia de varios de los telescopios ms poderosos en la Cordillera de Los Andes es una gran oportunidad para la investigacin astronmica que hacen las universidades. La lista siguiente ilustra cun atractivas son las condiciones de Chile para la astronoma mundial:

VLT en Cerro Paranal ( ESO de Europa); Los telescopios en La Silla (ESO); GEMINI-Sur en Cerro Pachn (EEUU, Reino Unido, Canad, Australia, Argentina, Brasil, Chile); Observatorio Interamericano Cerro Tololo, que consta de varios telescopios en Cerro Tololo (manejado por la Asociacin de Universidades para la Investigacin en Astronoma AURA); Observatorio Gemini Sur para la Investigacin Astronmica de Cerro Pachn (AURA); ALMA (EEUU, Canad, ESO, Asia Oriental, Espaa); APEX (German Max Planck Gesellschaft, Suecia, ESO).

Financiamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico, especialmente en la educacin superior


El financiamiento para I&D en el sector de educacin superior en Chile se entrega en gran parte a travs de CONICYT. El presupuesto total de CONICYT en 2007 alcanz a los CLP 90 M millones, aumentando desde los 48 M millones que tuvo en 2004. El Fondo Innovacin, creado recientemente y que ha estado funcionando desde 2006, ha estado financiando entre otros, varios programas de CONICYT tales como el Programa de Financiamiento Basal para Centros de Excelencia. En total CLP 24.6 M millones del presupuesto total de CONICYT, de unos CLP 91 M millones en 2007, vienen del Fondo Innovacin. El Segundo Volumen de Estrategias de Innovacin,8 publicado en marzo de 2008 por el Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad, puede dar una indicacin de cmo se usar en el futuro. CONICYT ha desarrollado un gran nmero de instrumentos de financiamiento. Actualmente hay 11, la mayora de ellos con una cantidad de subprogramas. Los dos mayores fondos competitivos para la investigacin y el desarrollo son el Fondo para el Desarrollo de la
8

Ver referencia 1.

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Investigacin Cientfica y Tecnolgica, FONDECYT, para investigacin bsica; y el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, FONDEF, para I&D tecnolgico. El presupuesto de FONDECYT fue bastante estable en trminos reales (CLP de 2004) entre 1999 y 2005 entre CLP 19 y 21 M millones al ao, y desde entonces ha subido a CLP 33 M millones al cambio del momento, para 2008. Las universidades son prcticamente las nicas beneficiarias de FONDECYT y FONDEF; recibieron 100% y 99.6% de las donaciones de estos dos fondos durante 2000-2004. Del total de los fondos otorgados a las universidades por FONDECYT en 2000-2005, la Universidad de Chile recibi 36.7%, la Universidad Catlica de Chile 21.7%, y la Universidad de Concepcin 10.6%. Un 27.75% fue para las otras universidades del CRUCH, sumando 96.75% para las universidades del CRUCH en total, aunque tres recibieron menos de 0.1%. Slo 3.25% fue para universidades privadas, pero a algunas de stas les fue mejor que a algunas universidades del CRUCH. Las donaciones de FONDEF en el mismo perodo se concentraron de la misma manera en las universidades del CRUCH, que obtuvieron 97.8% de los fondos, cinco de las cuales recibieron, entre ellas, 65% de los fondos. La Tabla 7.10 entrega una visin general de los 11 programas de CONICYT con sus presupuestos para 2007 y 2008. Junto con los costos operativos propios de CONICYT, unos CLP 5 billones, stos suman un presupuesto total de alrededor de CLP 91 M millones en 2007. La Tabla 7.11 sirve para destacar el predominio de unas pocas universidades y el creciente poder de otras, la distribucin de los fondos de CONICYT, FONDECYT y FONDEF para 2007.

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Tabla 7.10 Programas de CONICYT


Presupuesto 2007 (CLP M millones) 26.0 12.2 Presupuesto 2008 (CLP M millones) 33.1 12.4

FONDECYT FONDEF

FONDAP EXPLORA Financiamiento Basal Programa Bicentenario

Programa bsico de financiamiento a proyectos de investigacin individual Investigacin aplicada, desarrollo precompetitivo, transferencia tecnolgica; cooperacin universidad-industria Centros de Excelencia en reas prioritarias, incluyendo unidades de valorizacin Presentacin de la ciencia a la sociedad en general a travs del pas. Financiamiento para infraestructura bsica para Centros de Excelencia Mejoramiento del sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; fortalecimiento de la base cientfica; relaciones industriauniversidad Investigacin en astronoma Centros de investigacin regionales junto con gobiernos regionales Becas para hacer Doctorados y Maestras en Chile y el extranjero o mixtos; como tambin fondos complementarios para, por ejemplo, imprimir tesis, visitas a conferencias Cooperacin internacional Acceso a informacin cientfica

4.9 3.3 9.1 18.8

4.5 1.9 6.4 9.3

Programa Astronoma Programa Regional Becas para postgrados (nota: hay muchos otros programas de Becas) Relaciones Internacionales Informacin CyT

0.6 2.4 8.4

0.6 2.6 13.6

0.3 0.1

0.6 0.2

Fuente: CONICYT.

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Tabla 7.11 2007 Donaciones FONDECYT y FONDEF (CLP M millones)


Institucin Universidades del CRUCH (primeras doce) Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Concepcin Universidad Austral Universidad de Santiago Universidad Catlica de Valparaso Universidad Catlica del Norte Universidad Federico Santa Maria Universidad de Los Lagos Universidad Arturo Prat Universidad de La Frontera Universidad de Antofagasta FONDECYT 7.2 4.8 2.5 1.5 1.6 0.9 0.6 0.6 0.1 0.1 0.4 0.3 0.4 0.1 0.1 0.3 FONDEF 1.9 1.4 1.8 0.7 0.4 0.3 0.5 0.4 0.8 0.9 0.3 0.4 0.1 0.0 0.3 Total 9.1 6.2 4.3 2.2 2.0 1.2 1.1 1.0 1.0 1.0 0.7 0.7 0.5 0.2 0.4 0.3

Universidades no del CRUCH (primeras dos) Universidad Andrs Bello Universidad del Desarrollo Institutos sin fines de lucro o de gobierno (primeros dos) Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) Centro de Estudios Cientficos

Fuente: CONICYT.

La Tabla 7.11 muestra que las primeras tres universidades an son dominantes, pero que se est formando una segunda categora de universidades. Tambin muestra que, hasta ahora, fuera de las universidades del CRUCH, la universidad Andrs Bello es la nica candidata segura a unirse al grupo de las universidades que hacen investigacin en Chile. Una segunda fuente de financiamiento de la investigacin en universidades viene de lo que las universidades mismas pueden ahorrar de sus asignaciones AFD y AFI (donde las universidades reciben este apoyo) o del pago de aranceles. Fuera de esto no hay financiamiento directo del gobierno para infraestructura bsica de la investigacin; aunque los sueldos de profesores son probablemente cubiertos a travs de estos mecanismos en su mayor parte. Hay una estimacin hecha por CONICYT sobre cunto del AFD se gasta en I&D en promedio. El informe de la Academia de la Ciencia citado anteriormente entrega una cifra de 58.6%. Esto significara que en 2004, fuera del total de CLP 107.3 M millones, se gastaron cerca de CLP 62.9 M millones en I&D, lo que en ese momento era igual al presupuesto de CONICYT. De esto, segn el mismo informe de la

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Academia, 41% representa investigacin bsica, 47% investigacin aplicada y 12% desarrollo experimental. Sin embargo, no hay informacin sobre cmo se divide el gasto, ingreso o tiempo del personal de las universidades individualmente, entre docencia e investigacin. Ni siquiera las universidades estatales estn obligadas a proporcionar esta informacin al MINEDUC o al pblico. La tercera fuente, mucho ms pequea, es CORFO, la agencia que apoya a las empresas de diversas maneras, incluso promoviendo la innovacin, transferencia tecnolgica y capacidad empresarial, desde el Ministerio de Economa. CORFO ha combinado todos sus instrumentos para promover la innovacin, en el programa INNOVAChile.9 La mayora de los programas de INNOVAChile estn dirigidos a las empresas; sin embargo, un programa, Proyectos de Innovacin de Inters Pblico, est enfocado hacia las universidades e institutos y agencias de gobierno; y otro, Proyectos de Innovacin Precompetitiva, est dirigido exclusivamente a las universidades. Este ltimo programa gasta unos CLP 13 M millones al ao en investigacin precompetitiva en las universidades. INNOVAChile anunci a comienzos de abril de 2008 los resultados de su ltimo concurso para Proyectos de Inters Pblico y de Innovacin Precompetitiva. Del total de CLP 20.8 M millones, 13.6 M millones sern para 38 proyectos universitarios. El total del presupuesto de INNOVAChile para 2007, fue de CLP 37 M millones. Una ley reciente introdujo una rebaja de impuestos del 35% para investigacin empresarial hecha por universidades e institutos de investigacin. Es una proporcin muy pequea del gasto en I&D (alrededor de CLP 3 M millones) y estas medidas tributarias no se discutirn ms all en este informe puesto que se trataron en el informe de la OCDE en 2007 sobre las Polticas de Innovacin en Chile. Adems del financiamiento a travs de CONICYT, las contribuciones del AFD/AFI y de CORFO, dos programas adicionales importantes (cofinanciados por el Banco Mundial) han contribuido al financiamiento de I&D. El primero es MECESUP, aunque su foco est generalmente en la educacin superior ms que especficamente en investigacin. El segundo es la Iniciativa Cientfica Milenio, que es exclusivamente para investigacin. Ms recientemente, ha empezado a funcionar el Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnologa (PBCT), administrado por CONICYT y tambin cofinanciado por el Banco Mundial.

CORFO (2008), Logros 2007 y Prioridades 2008.

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Las universidades tambin pueden acceder a otros programas mucho ms pequeos. Uno de stos es la Fundacin para la Innovacin Agraria que financi proyectos (no todos de investigacin) por un total de CLP 22.4 M millones entre 1996 y 2006.10 Otro es el Fondo de Investigacin Pesquera, cuyo presupuesto en 2007 fue de unos CLP 4 M millones.11 El Ministerio de Desarrollo y Planificacin administra dos programas de becas dedicados a apoyar estudios de doctorado y maestra. Uno es para estudiar en Chile, el otro, las Becas Presidente de la Repblica, para estudiar en el extranjero. La Tabla 7.12 muestra el total de becas otorgadas en los ltimos tres aos.
Tabla 7.12 Becas de postgrado MIDEPLAN (Becas Presidente de la Repblica)
2005 Becas nacionales Becas internacionales 108 130 2006 113 191 2007 130 300

Fuente: MIDEPLAN.

Un cambio importante ha sido el establecimiento del Fondo de Innovacin en 2006. Es el responsable, en gran medida, de los aumentos en el presupuesto de CONICYT en 2007 y 2008. El Fondo de Innovacin est financiado por el nuevo impuesto a las exportaciones de cobre y no es administrado por una organizacin separada. El Consejo de Innovacin asesora sobre programas clave, existentes o nuevos, en los cuales debera gastarse el presupuesto y especifica las condiciones. Por ejemplo, el programa de Financiamiento Basal de CONICYT, que est totalmente financiado por el Fondo de Innovacin, exige que CONICYT firme acuerdos con tres ministerios: el Ministerio de Hacienda, el de Economa, y el de Educacin. Una parte importante del presupuesto del Fondo de Innovacin de CLP 52 M millones en 2007, se entreg a CONICYT, es decir, unos CLP 25 M millones. Otros beneficiarios incluyen a CORFO, y especialmente su programa INNOVAChile. El presupuesto del Fondo de Innovacin est aumentando rpidamente: en 2008 es de CLP 80.9 M millones.

10

http://mauriciolorca.blogspot.com/2006/12/fundacin-para-la-innovacinagraria.html www.fip.cl
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11

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Debe tomarse en cuenta que en Chile, como en muchos pases, la palabra innovacin se usa muy libremente, lo que resulta en un conjunto algo confuso de iniciativas. En Chile est INNOVAChile, un programa administrado por CORFO. Desde 2001 hasta 2005 hubo un programa del Ministerio de Economa llamado Chile Innova, administrado por CORFO, CONICYT, FIA (el Fondo para la Innovacin Agraria), el Instituto Nacional de Normalizacin e Intec (la Corporacin de Investigacin Tecnolgica de Chile). Los que se han agregado recientemente son el Fondo de Innovacin, que funciona bsicamente como una fuente de fondos para una variedad de programas existentes o nuevos de otras organizaciones tales como CORFO o CONICYT, y el Consejo de Innovacin.

Tendencias en el financiamiento de investigacin


Hay dos tendencias que sobresalen. Una se relaciona con el financiamiento de centros y grupos de investigacin; la otra, con la promocin de la cooperacin industria-universidad. Este informe ha descrito varias iniciativas interesantes, pero el equipo revisor duda si stas tienen una visin a largo plazo sobre qu fuente de financiamiento proveer los fondos. Muchos programas o sub-programas son ms bien pequeos, y alguno de los financiamientos no parecen ser sostenibles, por ejemplo, el programa Bicentenario. Dentro de la investigacin bsica, el enfoque reciente ha sido desarrollar la masa crtica y la excelencia en investigacin concentrndose en centros y otros grupos de investigacin. El Programa Fondo de Financiamiento de Centros de Excelencia en Investigacin (FONDAP) se concentra en reas prioritarias. Un total de siete centros recibieron financiamiento hasta 2006. El programa Iniciativa Cientfica Milenio (ICM), administrado por el Ministerio de Planificacin con el objetivo de fortalecer la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica, est dirigido a capacitar equipos de excelencia acadmica y cientfica a nivel internacional. Ha habido seis concursos para crear Institutos y Unidades Cientficas en los que trabajarn estos equipos, de los que resultaron cinco Institutos (dos de los cuales son financiados a travs del Fondo Innovacin) y 15 ncleos de ciencias naturales y exactas, cinco son financiados por MIDEPLAN, ocho a travs del Programa Bicentenario y dos a travs del Fondo de Innovacin, demostrando que el programa ICM ha tenido xito en activar las fuentes de recursos para apoyar la expansin y la sustentabilidad. El nfasis est en los cientficos jvenes que desarrollan actividades y proyectos de innovacin, vinculados a reas estratgicas de desarrollo, lo que es una manera sensata y progresista de avanzar.

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El reciente Programa Financiamiento Basal, financiado a travs del Fondo de Innovacin, se cre para apoyar centros de excelencia por perodos ms largos, cinco aos renovables por otros cinco. Siete centros se anunciaron a comienzos de 2008. Aunque con un propsito diferente, este programa fue diseado explcitamente para construir sobre la experiencia obtenida en el programa ICM. Los gobiernos chilenos recientes tambin se han propuesto apoyar la ciencia, la tecnologa y la innovacin con programas para promover la colaboracin entre investigadores altamente especializados y empresas. Estos programas incluyen el Programa Bicentenario de Ciencia y Tecnologa (PBCT), que comenz en 2003. Administrado por CONICYT y financiado en forma parcial con un prstamo del Banco Mundial, tiene como objetivo ayudar a guiar el pas hacia una economa y sociedad del conocimiento, a travs de la inversin en ciencia, innovacin, integracin con el sector empresarial y redes cientficas y tecnolgicas. Uno de sus componentes es el Programa Consorcio Tecnolgico Empresarial, que subsidia equipos de investigacin grandes o de tamao mediano en que participan las universidades, institutos de investigacin y empresas. Otro es el Programa de Investigadores en la Industria, que busca aumentar el contingente de investigadores altamente calificados en la industria chilena, financiando becas de doctorado para estudiantes que estn haciendo sus tesis o investigacin basada en la industria; unas 42 empresas han ayudado de esta manera a desarrollar soluciones innovadoras para mejorar la competitividad en los negocios. Un tercer componente es el Programa Internacional de Investigacin Cooperativa, un fondo competitivo para promover la colaboracin internacional, con los mejores investigadores nacionales e industriales. Los variados componentes parecen estar dirigidos a metas muy tiles, pero aunque es an demasiado pronto para una completa evaluacin de los resultados, el equipo revisor sospecha, nuevamente, que los esfuerzos y financiamiento se estn diluyendo demasiado. La suma total para el programa Bicentenario es ahora slo un 10% del presupuesto de CONICYT y est disminuyendo rpidamente (en 50% entre 2007 y 2008). Otro ejemplo, aunque dirigido a crear masa crtica, es el Programa para Centros Regionales de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, administrado por CONICYT, un ejemplo de los cuales es el Centro de Investigacin Cientfico Tecnolgico para la Minera en Antofagasta. Ahora hay 13 Centros Regionales funcionando, pero el equipo revisor consider que las sumas que CONICYT tena disponibles para este programa eran ms bien pequeas como para tener un impacto real. El Programa de Consorcios Tecnolgicos Empresariales de Investigacin de CONICYT es parte de un esfuerzo ms amplio para estimular consorcios tecnolgicos que involucren a las empresas. El
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programa INNOVAChile de CORFO y la Fundacin para la Innovacin Agraria (FIA) del Ministerio de Agricultura, tambin promueven el establecimiento de estos consorcios, los que pueden involucrar a las universidades, aunque no necesitan hacerlo. CONICYT actualmente apoya cinco Consorcios Tecnolgicos Empresariales, pero son ms. Como ya se dijo anteriormente, la Corporacin para el Fomento de la Produccin (CORFO) ha combinado todos sus instrumentos para promover la innovacin en el programa INNOVAChile, que est dirigido a proveer financiamiento especial para estimular la innovacin en los negocios. Un programa en especial, el Programa de Innovacin Precompetitiva, est enfocado hacia las universidades. Otro, el programa para Innovaciones de Inters Pblico, est abierto a las universidades, institutos y agencias de gobierno.

Hacia un mejor sistema de financiamiento de la investigacin


El anlisis del equipo revisor indica tres temas principales. Primero, las polticas nacionales no tratan de lograr un equilibrio entre financiar una base amplia de ciencias y apoyar reas estratgicas de prioridad: esto no es siquiera el tema de una discusin informada en Chile. En segundo lugar, sera ms eficiente y efectivo tener menos instrumentos, ms grandes y ms enfocados. Y tercero, se necesita ms financiamiento para infraestructura bsica (edificios, equipos, artculos de consumo, masa crtica de personal); el financiamiento de infraestructura est relativamente abandonado en Chile, al contrario del financiamiento de proyectos o programas. CONICYT, hasta ahora, no ha introducido reas de prioridad para sus proyectos de investigacin (tales como CODECYT), o para becas de doctorado o maestra, o para becas a centros de excelencia o grupos de investigacin. Los centros FONDAP se consideran reas de prioridad, pero la identificacin de estas reas no parece estar basada en una discusin estratgica genuina. CORFO ha adoptado una forma limitada para establecer prioridades. Naturalmente, la ausencia de prioridades formales no significa que toda la investigacin realizada es irreal, ni que todos aqullos que han obtenido doctorados se van a encontrar desempleados en el mercado laboral. Pero Chile ciertamente se beneficiara con un enfoque ms estratgico. Las prioridades del sector econmico, las del sector pblico, reas de importancia acadmica nacional tales como la astronoma y el desarrollo de una firme y amplia base cientfica, deberan ser apoyadas por una combinacin de oportunidades de financiamiento para la libre investigacin acadmica y financiamiento para reas de prioridad estratgica. Este apoyo debera llegar no slo a travs de proyectos sino tambin, en forma creciente, a travs de programas.
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Con el establecimiento del Consejo Nacional de Innovacin, el debate sobre prioridades econmicas estratgicas se ha acelerado considerablemente. El Consejo de Innovacin ha propuesto ocho grupos, en base a las oportunidades del mercado mundial y las capacidades de Chile en los prximos 10 a 15 aos. Estos grupos son: minera, acuicultura, turismo especializado, procesamiento de alimentos, cultivo de frutas, servicios martimos (no en el sentido de tecnologas marinas de mar adentro, sino de ofrecer servicios globales) produccin de cerdos y aves y servicios financieros.12 Si hay consenso en Chile de que gran parte del desarrollo econmico en los prximos diez aos ser en estos sectores, podran ser los indicados para mayores polticas de investigacin estratgica, desarrollo e innovacin. Naturalmente, hay otros puntos focales: primero, las prioridades del sector pblico tales como la salud, la energa o el agua; segundo, las reas genricas y de capacitacin de la ciencia y tecnologa que sirven no slo a otras reas prioritarias sino tambin a la economa y la sociedad en general algunos ejemplos son TIC, ciencias de la vida y de los materiales; y en tercer lugar, reas de oportunidades como la astronoma para la cual Chile presenta condiciones ideales. Cada pas debe encontrar su propia mezcla de prioridades ms adecuada, en el sector econmico y pblico, facilitando las ciencias bsicas, creando oportunidades especiales y apoyando tanto a los cientficos excepcionales ya establecidos como a prometedores investigadores jvenes. Es uno de los objetivos esenciales de las polticas en ciencias asegurarse de que en todo momento el desarrollo de los recursos humanos y las oportunidades de financiamiento se ajusten a esta mezcla. Si esto se hace bien, los puntos focales sugeridos arriba ofrecen a Chile un conjunto de motores, estable y flexible, para desarrollar sus capacidades de investigacin, desarrollo e innovacin. El equipo revisor tiene claro que hay actualmente demasiados instrumentos para financiar la investigacin y el desarrollo en Chile. Estos pueden estar en gran parte duplicados, an dentro de una misma organizacin (por ejemplo programas dirigidos a la cooperacin universidad-industria o a centros de excelencia), y muchos de ellos son bastante pequeos. En resumen, parece haber demasiada disposicin para
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Hay una discusin permanente en Chile acerca de lo apropiado de elaborar polticas por grupos. Mucha de la discusin est basada en una interpretacin estrecha de los grupos, especialmente como grupos de empresas muy concentrados geogrficamente, apoyados por otras organizaciones de la misma regin. Este es el caso algunas veces; en otras ocasiones, los grupos pueden representar una fortaleza nacional de la que las compaas se benefician con coordinacin, colaboracin o ambas cosas. El equipo revisor entiende que el Consejo de Innovacin usa esta interpretacin ms amplia y ms flexible de los grupos.
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innovar al crear instrumentos nuevos. El financiamiento de la ciencia debe ser planificado con una visin de mediano y largo plazo, por lo tanto, los instrumentos de financiamiento deben ser razonablemente estables. Se necesitan procedimientos claros y transparentes, as como criterios precisos que indiquen quines, o cuales organizaciones, tienen derecho a presentar propuestas. Para asegurar una investigacin cientfica sana, los criterios deberan tambin estipular en qu ambiente debera trabajar un investigador o un equipo. Se inform al equipo revisor que un consultor est actualmente revisando las relaciones entre los instrumentos de financiamiento de CONICYT y CORFO. Este debera ser un estudio acucioso y seguido de la accin del gobierno luego de un extenso dilogo con los interesados. Tambin debera hacerse en estrecha cooperacin con el Consejo de Innovacin, de manera de ajustarse a los planes de mediano y largo plazo del Fondo de Innovacin. Si se quiere formar una base cientfica, y se va a crear un apoyo sostenible para las prioridades estratgicas, las instituciones deben poder mantener una infraestructura para la ciencia. Debe haber fondos disponibles para construir y mantener laboratorios, para comprar, mantener y actualizar los equipos, incluyendo computadores, y personal cientfico y tcnico clave. Hasta hace poco, el sistema de financiamiento en Chile no entregaba apoyo para este tipo de inversiones. Las universidades tenan que financiarlos de la manera que podan slo muy pocas podan hacerlo y an ellas tenan problemas para obtener fondos para comprar equipos. El MECESUP ha sido el mayor inversionista en infraestructura cientfica en el pas en los ltimos diez aos. CONICYT ha financiado centros o grupos de investigacin durante unos siete aos. Los centros regionales estn basados en un financiamiento en conjunto de CONICYT y un gobierno regional, para aprovechar las fortalezas y especializaciones regionales. Esta es una excelente idea y es bueno que CONICYT reconozca la necesidad de mayor inversin en estos centros, pues el equipo revisor supo que existe preocupacin porque estos centros son an bastante virtuales y sus actividades estn algunas veces concentradas en la coordinacin. Siete centros financiados por FONDAP han empezado a funcionar desde el 2000, de los cuales ya han sido mencionados los centros ICM y sus ncleos. Ms recientemente, se han anunciado ocho Centros de Excelencia bajo un nuevo programa, el Financiamiento Basal. No parece haber gran duplicacin entre estos instrumentos para financiar centros y grupos. CONICYT tal vez debera ver nuevamente si son necesarios todos los mecanismos actuales, y buscar un acuerdo con el Consejo de Innovacin y el gobierno sobre una perspectiva de financiamiento a ms largo plazo, para financiar centros de excelencia incluyendo equipo de tamao pequeo y mediano. Estos criterios podran incorporar reas prioritarias.
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Una re-estructuracin de los mecanismos de financiamiento podra no slo terminar la duplicacin sino tambin llenar vacos por ejemplo, sera til introducir un mecanismo de financiamiento para permitir a las universidades comprar ms equipo cientfico caro, siempre que los pusieran tambin a disposicin de investigadores de otras universidades a nivel regional o ms ampliamente. Como los fondos para investigacin entonces se extenderan, podra valer la pena pedir a CONICYT que estableciera un Grupo de Trabajo que considerara qu equipos de alto costo, que garantizaran un enfoque nacional, seran elementos prioritarios en los prximos cinco a diez aos. El Grupo de Trabajo podra tambin considerar qu estructura(s) organizacionales seran las ms adecuadas para asegurar que todos los investigadores calificados del pas pudieran usar estos equipos. Un ejemplo es la nueva nave de investigacin comprada y operada por la Armada Chilena, que estar disponible para todos los investigadores en los campos de oceanografa y pesca. Las recomendaciones del equipo revisor sobre el financiamiento para las instituciones de educacin superior estn en el Captulo 8, pero, ya sea que stas puedan o no ser implementadas, el equipo cree que es importante en el futuro dedicar el financiamiento de estructura cientfica a un nmero limitado de universidades que son activas en investigacin. Esto requiere modificaciones al modelo de financiamiento actual, as como un mecanismo para determinar qu universidades pueden demostrar que estn realizando una investigacin valiosa y de calidad. Entretanto, CONICYT es el organismo apropiado para asegurar un buen equilibrio entre la inversin a ms largo plazo en centros de excelencia en investigacin y, a ms corto plazo, en proyectos y doctorados de especializacin. Las donaciones podran tambin ayudar a las universidades a mantener su infraestructura para la investigacin incluyendo en los proyectos un cierto porcentaje para gastos generales.

Marco y responsabilidades en las polticas de investigacin


La responsabilidad de las polticas para la ciencia est formalmente entregada a CONICYT. No es an la responsabilidad formal de un Ministerio, aunque CONICYT, naturalmente, responde ante el Ministro de Educacin. Otros ministerios, de Economa o Agricultura, por ejemplo, son responsables del desarrollo tecnolgico de sus sectores. El establecimiento de un Consejo Nacional de Innovacin marca un cambio importante, y sus recientes recomendaciones13 se dirigen en gran medida hacia un sistema ms
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Consejo Nacional de Innovacin para la Competetividad (2008), Hacia una estrategia nacional de Innovacin para la Competetividad, Volumen II.
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diferenciado pero al mismo tiempo ms coordinado, para la ciencia, tecnologa e innovacin. La responsabilidad de las reas clave dentro de la ciencia, la tecnologa y la innovacin debe ser entregada a ministros o secretarios de estado especficos. La experiencia internacional demuestra que esto se puede hacer de diferentes maneras. Frecuentemente se ve una combinacin de educacin superior, ciencia y tecnologa, con innovacin agregada explcita o implcitamente. Un ejemplo es Inglaterra, donde por algn tiempo la responsabilidad de la ciencia y la innovacin fue conferida al Departamento de Comercio e Industria, mientras que la responsabilidad de toda la educacin, incluyendo la educacin superior y la investigacin universitaria, estaba en el Departamento de Educacin. Sin embargo, muy recientemente, se cre un nuevo Departamento de Innovacin, Universidades y Habilidades, que combina las responsabilidades de ciencia e innovacin, educacin superior y capacitacin de adultos. Siguiendo la recomendacin del Consejo de Innovacin, el equipo revisor piensa que es muy importante llegar a una conclusin clara sobre la asignacin de estas responsabilidades en Chile. El debate sobre dnde deberan estar estas responsabilidades debera extenderse ms all del gobierno, para tomar en cuenta las opiniones de todos los interesados, tales como universidades y otras instituciones del sector terciario, CONICYT, CORFO y el sector privado. Cualquiera que sea la asignacin que se elija, debe establecerse un mecanismo de coordinacin, que incluya por lo menos a los ministros ms directamente relacionados con la ciencia, la tecnologa y la innovacin. La identificacin de las responsabilidades de las polticas debera ir junto con una separacin ms clara entre poltica y responsabilidad de implementacin. CONICYT y CORFO deberan ubicarse firmemente en el terreno de la implementacin y deberan operar dentro de las pautas de las polticas establecidas a nivel gubernamental; aunque, naturalmente, se les debera informar cuando las normas se estn desarrollando. Los tres mayores desafos que debe enfrentar un nuevo sistema de gobierno ya han sido identificados. Uno es establecer un marco para las polticas, basado en el establecimiento de reas clave de prioridad en el sector econmico y en el sector pblico, y decidir cmo sern apoyadas por una base cientfica fuerte y amplia. La segunda tarea es revisar los instrumentos de financiamiento actuales, y cambiar a un conjunto de instrumentos eficientes, transparentes y diversos con un mnimo de duplicacin. Esta operacin debera incluir todos los instrumentos que hay actualmente en ciencia, tecnologa e innovacin gestionados por CONICYT y CORFO, as como los fondos ms pequeos, como por ejemplo en
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agricultura y pesca. El Fondo de Innovacin no debera ser usado para considerar cada ao si se necesita agregar algunos instrumentos, sino ms bien para entregar una perspectiva de financiamiento a ms largo plazo, para un conjunto estable de instrumentos de financiamiento. Esto conduce a la tercera tarea, que es tambin global. Debera haber un acuerdo sobre un plan de presupuesto a mediano y largo plazo, para invertir en investigacin e innovacin, para sostener el crecimiento que el sistema ha visto en los ltimos aos, capacitando a las instituciones para que puedan disear su propia planificacin sobre esta base. Las polticas deben estar basadas en la evidencia. Inicialmente, la evidencia disponible puede estar restringida a los resultados de la investigacin, desarrollo e innovacin, pero se estn haciendo esfuerzos internacionales para extender la base de la evidencia al rendimiento y los resultados. El sistema chileno necesita desarrollar tambin ese tipo de datos basados en los resultados. En el contexto del Programa Bicentenario, CONICYT ha comenzado estableciendo un observatorio, KAWAX, para reunir informacin sobre ciencia, tecnologa e innovacin. Esta es una iniciativa importante, pero CONICYT debera asegurarse de que ser realmente un esfuerzo nacional, apoyado por todos los actores interesados y funcionando para el beneficio de la ciencia, tecnologa e innovacin.

El desarrollo de la investigacin universitaria


Muchas universidades chilenas han empezado a desarrollar actividades de investigacin. Para la mayora de ellas, sin embargo, como se mostr en este captulo anteriormente, la investigacin no slo es nueva, sino tambin una parte pequea del total de sus esfuerzos. Es importante tener en cuenta las comparaciones internacionales, que aportan realismo e identifican la magnitud del desafo que enfrentan las universidades y el gobierno chilenos. No hay duda de que hay gran calidad en varios lugares; pero, incluso las cuatro universidades que dominan la escena en Chile estn lejos de las universidades que hacen investigacin en economas avanzadas, por razones que incluyen la falta de fondos y el nmero todava bajo de doctorados entre el personal. Esto se refleja en su produccin, por ejemplo, publicaciones en revistas del ISI. En 2007, la universidad chilena con el mayor nmero de estas publicaciones, tuvo 900; y el nmero ms alto de doctorados otorgado por cualquiera de las universidades fue 70. En el extremo ms bajo, una universidad informa que tiene 50 publicaciones y ha otorgado cuatro doctorados. Por el contrario, tambin en 2007, la Universidad de Leiden, una conocida universidad europea de investigacin de Holanda, con un nmero de estudiantes similar

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a las universidades chilenas ms grandes, tuvo 5 500 publicaciones y otorg unos 300 doctorados. En total, las universidades chilenas otorgaron unos 500 doctorados en 2007.14 Adems, un buen nmero de chilenos realizan estudios de doctorado en el extranjero. Una indicacin de las cantidades, se obtiene de la cuota de becas que otorga CONICYT para estudiar en Chile y en el extranjero.15 En 2007, de los estudiantes financiados por CONICYT para estudios de doctorado, 420 fueron otorgados en Chile y 179 en otros pases. Las cifras comparables para el 2006 fueron 320 y 190, lo que sugiere que se otorgaron ms doctorados en el pas en 2007. CONICYT estima que financia alrededor del 80% de los doctorados otorgados a estudiantes chilenos y el resto, el MECESUP. Sin embargo, hay un nmero pequeo de becas para seguir estudios de doctorado en Chile, otorgadas por MIDEPLAN (14 en 2006/2007) as como becas para hacer doctorados en el extranjero, tambin otorgadas por MIDEPLAN. Las ltimas son las Becas Presidente de la Repblica, 70% de las cuales fueron para doctorados en 2005/2006. Como el nmero de Becas Presidente de la Repblica ha aumentado rpidamente en el ltimo tiempo (de 130 en 2005 a 300 en 2007) se puede esperar que dentro de algunos aos el nmero de doctorados extranjeros conferidos a estudiantes chilenos aumente considerablemente tambin. Asumiendo que el nmero sea alrededor de 70, se llega a una estimacin de 550 doctorados hechos en Chile y unos 250 en otros pases. Para poner una cifra en perspectiva: las universidades en Holanda, un pas con la misma poblacin que Chile (16.5 millones), otorg 3 000 doctorados en 2005. De manera que, por una parte Chile est an a un nivel mucho ms bajo, pero por otra, el nmero de doctorados otorgado est aumentando rpidamente. Aunque la proporcin de doctorados hechos en el pas y los obtenidos en el extranjero est cambiando hacia el entrenamiento en el pas, vale la pena repetir la advertencia hecha en el Captulo 4 de que los recursos limitados que Chile usa para enviar a estudiantes al extranjero, no son muy eficientes (hay muchas agencias que entregan apoyo, sin una clara relacin entre los campos de estudio y las prioridades de desarrollo institucionales o nacionales, etc.). Adems, no hay polticas claras para estimular a estos estudiantes para que vuelvan al pas una vez que han terminado sus estudios: otros pases han desarrollado programas de repatriacin. A fines de 2008, despus de que el equipo revisor termin su trabajo en terreno, el Ministerio
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Se debe tomar nota, sin embargo, que en una presentacin hecha el 4 de diciembre de 2008, en la Academia de Ciencias de Brasil, Jorge E. Allende entrega una visin detallada de cuantos doctorados concedi cada una de las universidades chilenas. En total fueron slo 287. Comunicacin personal CONICYT.

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de Educacin lanz un ambicioso programa nuevo, llamado Becas Chile. Si este programa logra sus objetivos de apoyar 30 000 estudiantes de postgrado en el extranjero en los prximos diez aos, esto revertir la proporcin de doctorados en Chile y en fuera del pas. Este plan puede ser muy til como manera de coordinar muchos programas ms pequeos, pero no debera limitar el fortalecimiento y multiplicacin de programas de doctorado dentro de Chile. Sin tales programas, las universidades chilenas no podrn retener a los mejores doctorados, ya sea que se hayan graduado en Chile o en el extranjero. Otro indicador de resultado de la investigacin es el nmero de patentes otorgadas a personal de varias universidades. La Tabla 7.13 entrega informacin de las cinco universidades con el mayor nmero de patentes: a la cabeza de la tabla est una universidad que no es una de las cinco con mayor nmero de publicaciones en investigacin, lo que indica que diferentes instituciones dan nfasis a aspectos diferentes.
Tabla 7.13 Nmero de patentes otorgadas a universidades selectas
Universidad Universidad Federico Santa Maria Universidad de Concepcin Universidad de Chile Universidad Catlica de Chile Universidad de Santiago 2006 7 2 6 0 1 2003-2006 30 28 15 15 9

Fuente: Universidad Tcnica Federico Santa Maria.

Las diferencias en la actividad y enfoque de la investigacin que realizan las universidades pueden tambin surgir como resultado de la actividad y oportunidades regionales. Algunas, por ejemplo, son centros mineros importantes y capaces de realizar investigacin en colaboracin con empleadores de grandes empresas mineras. Otras, estn cerca de importantes reas hortcolas o valles donde hay una prominente industria vincola; o del desierto, con potencial para investigacin sobre problemas de agua o agricultura en condiciones muy secas. A menudo los gobiernos regionales y locales estn muy dispuestos a trabajar con las universidades en temas de especial de importancia econmica o cultural para la regin. Oportunidades para un entrenamiento dedicado, asistencia de parte de expertos industriales para aportar conocimiento actualizado a la capacitacin, prcticas, investigacin conjunta o en colaboracin con sector privado para crear parques cientficos, son algunos de los muchos beneficios que genera esa especializacin. Se aconseja enfticamente a las universidades, empresas y

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gobiernos nacionales y regionales que continen en esta direccin cada vez que existan oportunidades. El patrn que surge es el de un gran nmero de universidades con diferencias considerables en su actividad de investigacin. Sin embargo, muchas tienen la ambicin de aumentar sus esfuerzos; algunas, estimuladas por un deseo de desempear un rol regional. Con estos antecedentes, un tema importante para el desarrollo de las instituciones terciarias chilenas es que cada institucin decida qu posicin o nicho desea ocupar. Hay varios roles entre los cuales escoger. Algunas universidades pueden tener la ambicin de convertirse en universidades de investigacin, pero no es sostenible que todas las universidades lo hagan. De las 4 392 instituciones de educacin superior en los EEUU, slo 282 califican como universidades de investigacin y de stas, las 200 mejores son responsables del 95% de toda la investigacin realizada en el sector de la educacin superior. Algunas universidades pueden querer limitar sus esfuerzos en investigacin a unas pocas reas de importancia regional. Otras, pueden querer entregar educacin de pregrado de alta calidad, con o sin educacin de postgrado. Entre estas categoras, hay universidades que se concentran en tecnologa y otras tienen objetivos ms amplios. Encontrar su rol especial ser un proceso difcil para las universidades chilenas y necesitarn asesora del gobierno. El gobierno chileno tiene una tradicin de gobernabilidad para la educacin superior a una distancia prudente, pero claramente necesita involucrarse ms si se espera que la investigacin y los doctorados basados en la investigacin puedan crear una masa crtica necesaria. Este proceso podra ser estimulado si CONICYT proporciona fondos competitivos abundantes y a largo plazo para financiar los centros de investigacin universitarios; pero primero se necesita establecer consenso, basado en el principio de que hay una variedad de universidades con una variedad de misiones. Ayudar a las instituciones a encontrar y desarrollar sus lugares respectivos tambin puede ayudar a la descentralizacin y al desarrollo regional. Las universidades que quieren convertirse en universidades de investigacin necesitarn aumentar el nmero de doctorados de su personal clave de manera significativa. Algunas universidades ya han establecido polticas claras al respecto. Un objetivo razonable, aunque exigente, sera que al menos 80-90% de todo el personal, con jornada completa y horario parcial, tuviera un doctorado en un plazo mximo de diez aos. CONICYT podra incorporar en su programa de apoyo a los doctorados un subcomponente para abocar este tema.

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Cooperacin internacional
La cooperacin internacional es vital para toda universidad moderna. Como ya se ha descrito en los Captulos 4 y 6, esto es ampliamente reconocido en Chile. Las siguientes observaciones se concentran en la cooperacin internacional para propsitos de investigacin. Los observatorios astronmicos internacionales, que en el pasado funcionaban en forma ms bien separada, ahora colaboran considerablemente con varias universidades en Chile. Les ayudan a avanzar en calidad y a estar en contacto con la comunidad cientfica internacional. Tambin les dan la oportunidad de obtener experiencia con el uso de los instrumentos, computadores y equipos electrnicos ms avanzados que se pueden encontrar en el mundo. Chile tiene ahora tambin un acuerdo con la Unin Europea, que permite a los cientficos chilenos participar con sus colegas europeos en el Sptimo Programa Marco de la Unin Europea. CONICYT ha firmado varios acuerdos con organizaciones extranjeras que tienen programas de intercambio de estudiantes y ofrecen oportunidades de hacer doctorados en su pas. Algunos ejemplos son el programa Fulbright, el alemn DAAD (Deutsche Akademische Austauschdienst) o el del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia. CONICYT tambin tiene un programa de financiamiento especial para promover la internacionalizacin. Con respecto a las polticas, Chile ya est involucrado en los programas de la OCDE en educacin superior y ciencia, tecnologa e industria, lo que le da la exposicin a experiencias en polticas sobre ciencia, tecnologa y educacin superior a nivel mundial. El observatorio establecido recientemente para informacin en ciencia, tecnologa e innovacin es parte de una red de varios observatorios muy reconocidos de ndole similar. Estas y otras iniciativas son bienvenidas y se debe estimular a las universidades, organizaciones tales como CONICYT y al gobierno para que continen invirtiendo en relaciones internacionales en todos los niveles y desarrollando una estrategia bien pensada para darle seguimiento a estos contactos; debe haber un propsito claro. Por ejemplo, una universidad identific una universidad o instituto de investigacin extranjero para cada una de sus facultades o institutos; a continuacin se establecieron colaboraciones efectivas con cada uno de ellos, para capacitacin de personal, proyectos de investigacin en conjunto y otras actividades. El dilogo entre el gobierno, las universidades y CONICYT podra ser ms fructfero si se discutieran iniciativas adicionales en reas especficas, como, por ejemplo, aumentar el nmero de personal con doctorados entre quienes trabajan a tiempo completo y por horas en las universidades. Esto
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podra lograrse enviando a profesores al extranjero a realizar por lo menos parte de sus estudios de doctorado. Tambin vale la pena investigar la posibilidad de crear, para Amrica Latina, un programa equivalente al programa Erasmus europeo. Este programa, apoyado por la Unin Europea, proporciona ayuda financiera a estudiantes que desean pasar un semestre en una universidad en la UE. Una tercera posibilidad podra ser que CONICYT, al evaluar propuestas de apoyo a centros de investigacin, incorporara vnculos internacionales como uno de los criterios decisivos.

Recomendaciones

Se podra encontrar un mejor equilibrio entre financiar una base cientfica amplia y apoyar reas de prioridad estratgicas. Para ayudar a que esto suceda, se deberan definir las prioridades estratgicas. Algunos puntos focales naturales son los grupos propuestos por el Consejo de Innovacin; prioridades del sector pblico, reas de ciencia y tecnologa genricas e instrumentales (TIC, ciencias biolgicas, ciencias de materiales, reas clave en las ciencias sociales y las humanidades); y reas donde el pas ya es fuerte como la astronoma como la astronoma. Sera ms eficiente y efectivo tener menos instrumentos de financiamiento, pero ms grandes y mejor enfocados. Hay demasiados instrumentos de financiamiento para promover vnculos industria-universidad, becas para doctorados y apoyo para centros de investigacin; tienen un considerable grado de duplicacin y algunos son demasiado pequeos. Es necesario revisar, reestructurar, simplificar y concentrar los mecanismos de financiamiento de CONICYT, CORFO, MIDEPLAN y otros. El objetivo debera ser tambin lograr un mejor equilibrio entre la inversin a largo plazo en centros de excelencia y las inversiones en proyectos y doctorados. Esta revisin de los instrumentos de financiamiento debera incluir un extenso dilogo con los interesados y una estrecha cooperacin con el Consejo de Innovacin de manera de ajustarse dentro de los planes a mediano y largo plazo del Fondo de Innovacin. Para llenar los vacos actuales, se debera introducir un mecanismo para financiar equipos cientficos caros para las universidades, con la condicin de que permitan que otras universidades los usen tambin. Sera til incluir un tem de gastos generales en las donaciones para proyectos, para ayudar a las universidades a mantener una infraestructura para la investigacin.

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El equilibrio entre financiar infraestructura bsica y financiar proyectos o programas se debe inclinar a favor del financiamiento de infraestructura. Para ayudar a lograr un financiamiento ms estable de infraestructura para la investigacin, se debera identificar un nmero limitado de universidades que potencialmente podran dedicarse a la investigacin, algunas de las cuales podran concentrarse en prioridades regionales y se debera hacer cambios a los modelos de financiamiento existentes. Las instituciones mismas deberan decidir a qu misin o posicin aspiran, con orientacin del gobierno. Aqullas que no aspiren al estatus de universidad de investigacin, pueden querer entregar educacin de pregrado de calidad, o limitar sus esfuerzos en investigacin a unas pocas reas tales como la tecnologa. Las polticas y las responsabilidades de implementacin de reas claves dentro del terreno de la ciencia y la tecnologa deberan estar claramente asignadas a ministerios especficos, una vez que se hayan tomados en cuenta los puntos de vista de los interesados. Se debe establecer un mecanismo de coordinacin que permita una justa representacin de todos los intereses y responsabilidades y se debera desarrollar un sistema para obtener mejor evidencia de los resultados de la investigacin, desarrollo e innovacin para ayudar a orientar el diseo de polticas.

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FINANCIAMIENTO 241

Captulo 8. Financiamiento

Este captulo examina la disponibilidad de recursos financieros para la educacin superior y el impacto de las innovadoras reformas financieras que Chile ha implementado en los ltimos aos. El financiamiento se analiza desde aspectos como movilizacin, utilizacin y asignacin de recursos. La equidad del sistema de financiamiento, especialmente en lo que se refiere a los fondos para estudiantes en situacin de desventaja ya ha sido considerado en el Captulo 3. El captulo termina con una serie de conclusiones y recomendaciones, incluyendo recomendaciones para enfrentar las necesidades de i) disear una visin a largo plazo que defina el rol del gobierno en el financiamiento de la educacin superior; ii) aumentar los fondos pblicos para la educacin terciaria en trminos de equidad y calidad; y iii) armonizar los mecanismos de asignacin existentes para eliminar la discriminacin actual entre instituciones del CRUCH y las que no pertenecen al CRUCH.

Introduccin
La continua expansin y modernizacin del sistema de educacin superior chilena depende de la disponibilidad de recursos financieros y de la existencia de mtodos para asignarlos que estimulen un comportamiento innovador entre las instituciones de educacin terciaria. En este contexto, se debe destacar que Chile ha implementado reformas de primera generacin que ningn otro pas latinoamericano ha podido establecer ni siquiera muchos pases de Europa Occidental. En efecto, la introduccin de considerables aranceles en las universidades estatales, el rpido crecimiento de la educacin terciaria privada, el uso de mecanismos innovadores de asignacin de recursos tales como los bonos AFI (Aporte Fiscal Indirecto), el fondo competitivo para el mejoramiento de la calidad y los convenios de desempeo, y el establecimiento del programa de crdito universitario garantizados en conjunto con los bancos privados, son reformas pioneras que ponen a Chile entre el pequeo grupo de naciones con una arquitectura
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242 FINANCIAMIENTO
financiera sofisticada. Para evaluar el impacto y la coherencia de estas reformas de financiamiento este captulo analiza las siguientes dimensiones:

Movilizacin de recursos: est Chile invirtiendo suficientemente en educacin superior? Asignacin de recursos: los recursos pblicos, estn siendo distribuidos de una manera que estimule la innovacin y recompense el desempeo? Uso de los recursos: los recursos disponibles, estn siendo usados de una manera efectiva?

Teniendo en cuenta que Chile va a ser miembro pleno de la OCDE, este captulo se basa mucho, para propsitos de referencia, en comparaciones con pases industriales y con naciones latinoamericanas.

Movilizacin de recursos Financiamiento pblico


Chile opt, hace muchos aos, por un enfoque de financiamiento mixto para la educacin, por medio del cual los recursos se complementaran con contribuciones considerables de parte de los estudiantes y sus familias. Por lo tanto, an cuando el gasto en educacin como proporcin del PIB ha aumentado de 2.4% a 3.4% entre 1990 y 2006, est todava bajo el promedio de la OCDE de 5.4%. Las estadsticas oficiales indican que la educacin representa menos de 20% del total del gasto del gobierno. Con 14% en 2006, la proporcin de la educacin superior dentro del presupuesto de la educacin tambin es bajo, comparado con los promedios de 23% y 24% de la OCDE y la UE de 23% y 24% respectivamente. Como resultado, el gasto pblico para la educacin terciaria es notablemente bajo, como puede verse claramente en la comparacin de Chile con otros pases de la OCDE. Como lo muestra la Tabla 8.2, con un 0.3% del PIB, Chile tiene el nivel ms bajo de todos los pases con que se lo compara, muy por debajo de los promedios de 1.3% y 1.1% de la OCDE y la UE respectivamente.

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FINANCIAMIENTO 243

Tabla 8.1 Gasto del gobierno en educacin


Ao Gasto pblico en Educacin como % del PIB 2.4 2.7 3.9 4.1 4.2 4.1 3.9 3.7 3.4 Educacin como % del presupuesto de gobierno 11.1 13.5 16.2 16.7 17.3 17.8 17.9 17.4 16.7 Educacin superior como % del presupuesto de educacin 17.5 17.3 14.2 13.9 13.7 12.9 12.9 16.0 14.2

1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Indicadores de la Educacin en Chile 2006, Portal del Ministerio de Educacin de Chile.

Otra manera de comparar el gasto de Chile es ver el gasto por estudiante (Figura 8.1). Con un 15%, Chile es el pas con el porcentaje ms bajo de la regin Latinoamericana. An sin tomar en cuenta el caso extremo de Brasil, que es conocido por sus altos costos por unidad y falta de eficiencia en la utilizacin de recursos (Salmi, 2008), el gasto de Chile por estudiante representa menos de un tercio del de Mxico y menos de la mitad de lo que gasta su vecino ms pobre, Bolivia. De la misma manera, es menos de la mitad del nivel de gasto por estudiante dedicado por las economas de la OCDE y la Unin Europea.

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244 FINANCIAMIENTO
Tabla 8.2 Gasto en educacin superior como proporcin del PIB (2004)
Pases Dinamarca Finlandia Suecia Promedio OCDE Francia Promedio EU19 Israel Austria Irlanda Estados Unidos Alemania Holanda Nueva Zelanda Mxico Portugal Espaa Reino Unido Brasil Australia Italia Corea Japn Chile1 Gasto total en todos los niveles de educacin 7.2 6.1 6.7 5.7 6.1 5.4 8.3 5.4 4.6 7.4 5.2 5.1 6.9 6.4 5.4 4.7 5.9 3.9 5.9 4.9 7.2 4.8 6.4 Gasto pblico en educacin terciaria 1.8 1.7 1.6 1.3 1.2 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.5 0.5 0.3 Gasto total en educacin terciaria 1.8 1.8 1.8 1.4 1.3 1.2 1.9 1.2 1.2 2.9 1.1 1.3 1.5 1.3 1.0 1.2 1.1 1.0 1.6 0.9 2.3 1.3 2.0

Note: 1Datos 2005. Fuente: OCDE Education at a Glance, 2007.

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FINANCIAMIENTO 245

Figura 8.1 Gasto pblico por estudiante como proporcin del PIB per cpita (2005)
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 80.0

49.8 35.9 27.0 26.3 19.0 15.3 14.9 13.1 19.7 16.2 7.4 37.1 34.8

PAN

JAPAN

CHI

COL

PER

OECD

BOL

ARG

EU19

MEX

URU

USA

Fuentes: CINDA (2007) Educacin Superior en Iberoamrica; OCDE (2007) Education at a Glance.

El bajo nivel de gasto pblico no es un fenmeno nuevo; en los ltimos diez aos, el gasto de Chile ha evolucionado en sincrona con el resto del mundo. El gasto por estudiante aument en 7% en trminos reales entre 1995 y 2004, comparado con el 9% en promedio para los pases de la OCDE. Esto sucedi a pesar del crecimiento considerable de matrculas, que reflej el hecho de que, para compensar el bajo nivel de financiamiento pblico, el gobierno de Chile adopt a principios de los 1980, una estrategia de movilizacin de recursos basada en los dos pilares siguientes:

Costo total compartido en las universidades e instituciones tcnicas pblicas. Rpido crecimiento de la educacin superior privada, incluyendo instituciones no universitarias.

Gastos compartidos
Chile fue el primer pas de Amrica Latina que introdujo aranceles de pago en las instituciones pblicas de educacin superior, a comienzos de la dcada de los 80. Es todava el nico pas de la regin con altos aranceles a nivel de pregrado, como lo muestra la Tabla 8.3. En los otros pases, cualquier intento de introducir o aumentar los aranceles se ha encontrado
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KOREA

BRA

246 FINANCIAMIENTO
con una fuerte oposicin poltica, como lo demostr claramente la huelga de diez meses de la UNAM, la universidad insignia de Mxico, en 1999.
Tabla 8.3 Aranceles de universidades pblicas en pases de Amrica Latina (2006)
Sin aranceles Menos de USD 500 Entre USD 500 1 000 Ms de USD 3 000
1

Argentina, Brasil, Cuba, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Venezuela Bolivia, El Salvador, Mxico1, Per Colombia, Costa Rica Chile

Nota: Slo en unas pocas universidades de los estados del Norte. (Aguascalientes, Baja California, Nuevo Leon, Sonora). Fuente: OCDE Education at a Glance 2007 para Chile; para los otros pases, visitas a terreno hechas por Jamil Salmi.

Como ha demostrado el anlisis de la incidencia de beneficios realizado en el Captulo 3, se ve que, desde un punto de vista de equidad, el cobro de aranceles en Chile ha tenido un carcter levemente progresivo debido a la disponibilidad de becas y prstamos subsidiados para estudiantes de bajos ingresos.1 Al contrario, en los sistemas de educacin terciaria de Amrica Latina que continan ofreciendo educacin gratis, tales como Brasil o Per, es ms probable que sea ms regresivo debido a la alta proporcin de estudiantes de las familias ms ricas que obtienen acceso a las mejores universidades sin contribuir a pagar el costo de los estudios. Fuera de la regin Latinoamericana, Chile est hoy entre las pocas naciones del mundo donde los estudiantes y sus familias pagan ms de USD 1 000 al ao para estudiar en universidades pblicas, como se muestra en la Tabla 8.4.

Esto no significa, sin embargo, que haya suficientes recursos para becas y crdito universitario. Como se ver ms adelante en el captulo, hay una gran necesidad de fondos pblicos adicionales para que ningn estudiante bien calificado acadmicamente, de familia de bajos ingresos, tenga dificultad para ingresar o permanecer en la educacin superior por razones econmicas.
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FINANCIAMIENTO 247

Tabla 8.4 Promedio de aranceles de universidades pblicas en pases OCDE y Chile (USD convertidos usando PPPs ao acadmico 2004-2005)
> USD 5 000 USD 3 000-4 000 USD 2 000-3 000 USD 1 000-2 000 USD 500-1 000 < USD 500 Sin aranceles significativos USA (5 027) Australia (3 855), Canad (3 464), Chile (3 140), Japn (3 920), Corea (3 883) Israel (2 658), Reino Unido (1 859) Italia (1 017), Nueva Zelanda (1 764), Holanda (1 646) Austria (837), Blgica (574), Espaa (795) Francia (160), Turqua (276) Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Islandia, Noruega, Polonia, Suecia

Fuente: OCDE Education at a Glance 2007, Ministerio de Educacin de Chile, Informe de Antecedentes.

El nivel de los aranceles en Chile es an ms alto en trminos relativos, como se muestra en la Tabla 8.5 que compara el nivel de los aranceles en Chile con los de pases OCDE que tienen un alto nivel de costos compartidos (aranceles anuales mayores que USD 1 000). Muestra claramente que el 28% de Chile representa el nivel ms alto de aranceles en el mundo, con respecto a la riqueza del pas, comparado con slo 11% en los Estados Unidos, 12% en Japn y 16% en Corea. An en universidades privadas, el esfuerzo de la familias chilenas para pagar aranceles es el ms alto de todos los pases despus de los Estados Unidos.
Tabla 8.5 Aranceles como porcentaje del Ingreso Nacional Bruto per cpita
Pas Australia Canada Japn Corea Nueva Zelanda Reino Unido Estados Unidos Italia Holanda Israel Chile Universidades Pblicas 11.3% 10.0% 11.8% 16.3% 6.5% 5.2% 11.4% 3.3% 4.4% 12.0% 27.9% Universidades Privadas 21.9% n/a 18.5% 31.1% n/a 4.9% 42.0% 11.5% 4.4% 29.2% 32.0%

Fuentes: OCDE Education at a Glance 2007; Informe de Antecedentes; Indicadores Econmicos del Banco Mundial.

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248 FINANCIAMIENTO

Diversificacin de recursos en universidades pblicas


Para compensar el bajo nivel de recursos pblicos, las universidades estatales tienen que confiar en otras fuentes de ingresos adems del pago de aranceles. Han sido, por lo tanto, forzadas a buscar recursos adicionales a travs de donaciones, contratos de investigacin, consultoras, programas de educacin continua y otras diversas actividades. La Tabla 8.6, que muestra la distribucin de ingresos por fuente de fondos en todas las universidades del CRUCH, entrega informacin sobre este nivel de diversificacin de recursos excepcionalmente alto. En promedio, las universidades reciben slo 17% de sus ingresos de fuentes de gobierno. Paradjicamente, algunas universidades privadas reciben una contribucin mucho ms alta de fondos pblicos que muchas de las estatales. La Universidad de Concepcin, por ejemplo, recibe ms del doble de recursos pblicos que la Universidad de Chile.
Tabla 8.6 Distribucin de ingresos de universidades del CRUCH por fuente de financiamiento (2006)
Universidad U. Austral de Chile U. Tc. F. Sta. Maria P. U. Catlica de Valparaso U. Metropolitana de Cs. de la Ed. U. de Tarapac U. de Antofagasta U. de Talca U. de Concepcin U. Catlica del Norte U. de La Serena U. Catlica de S. Concepcin U. de Atacama U. de Santiago de Chile U. de Magallanes U. del Bo-Bo U. de Chile P. U. Catlica de Chile U. Arturo Prat U. Catlica de Maule U. Playa Ancha de Cs. de la Ed. U. Catlica de Temuco U. de Valparaso U. de La Frontera U. de Los Lagos U. Tc. Metropolitana Total Apoyo de gobierno1 47.1% 33.5% 33.3% 33.1% 30.3% 30.1% 29.8% 26.9% 24.7% 24.3% 24.3% 19.7% 19.0% 14.3% 13.7% 11.7% 11.6% 11.5% 10.6% 8.2% 7.7% 7.5% 7.1% 6.1% 5.6% 17.3% Aranceles 23.2% 25.3% 43.6% 37.8% 36.3% 40.3% 40.5% 23.4% 29.4% 27.9% 54.3% 17.3% 44.1% 31.9% 42.7% 21.7% 29.3% 72.5% 46.6% 40.4% 52.6% 52.0% 36.6% 52.8% 39.0% 33.7% Recursos auto-generados 29.7% 41.2% 23.2% 29.0% 33.5% 29.6% 29.7% 49.7% 45.9% 47.8% 21.4% 63.0% 36.9% 53.8% 43.6% 66.6% 59.0% 16.0% 42.8% 51.4% 39.7% 40.6% 56.3% 41.1% 55.4% 49.0%

Note: 1Financiamiento Directo (AFD) + financiamiento indirecto (AFI) + repagos FCSU. Fuente: Estadsticas del CRUCH.
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FINANCIAMIENTO 249

Una vez ms, Chile es nico en este respecto. Como lo indica la Figura 8.2, las universidades pblicas chilenas son las que tienen un mejor desempeo dentro de su tipo cuando se trata de generar ingresos. La proporcin de recursos autogenerados (incluyendo pago de aranceles y contratos de investigacin) es mucho ms alta que en cualquier otro pas de Amrica Latina. Per, que est en segundo lugar con un 34%, est muy por debajo del 72% de Chile. En este aspecto, Chile lo est haciendo mucho mejor que cualquiera de los pases de la OCDE para los cuales hay informacin disponible.
Figura 8.2 Ingresos autogenerados en instituciones pblicas de educacin superior como proporcin del total de recursos (2005)

Nota: Ingreso auto-generado representa principalmente pago de aranceles y contratos de consultoras e investigacin. Fuentes: CINDA. Para Polonia y Turqua, base de datos del Proyecto Internacional Comparativo de Financiamiento y Accesibilidad de la Educacin Superior, obtenido el 2/21/2008 de http://www.gse.buffalo.edu/org/IntHigherEdFinance/. Para los Estados Unidos, base de datos del Centro Nacional de Estadsticas de Educacin, obtenido el 2/20/2008 del sitio http://nces.ed.gov/programs/digest/d06/Tablas/dt06_338.asp.
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250 FINANCIAMIENTO

Educacin superior privada


Hasta comienzos de los 1980, Chile tena slo seis universidades privadas. Pero, desde 1981, el gobierno ha estimulado activamente el surgimiento de un gran sector privado. Como lo indica la Tabla 8.7, hoy da funcionan 47 universidades privadas (incluyendo las seis universidades catlicas, que son tcnicamente privadas, y otras tres que, como las universidades catlicas, estn en el CRUCH) junto con las 16 universidades pblicas, matriculando el 63% de todos los estudiantes universitarios. Adems, se debe hacer notar que el sector no universitario (CFTs y IPs), que matricula 29% de todos los estudiantes de educacin terciaria, es completamente privado. En conjunto, el sector privado representa hoy un 73% de todos los estudiantes comparado con 64% en 1994.
Tabla 8.7 Crecimiento y matrcula de instituciones del sector privado
Universidades privadas Ao acadmico 1980 1994 2000 2005 % instituciones 64.2 75.0 73.8 % estudiantes 28.4 62.6

Fuente: Informe de Antecedentes, informe IESALC.

Por lo tanto, la mayor proporcin del aumento en la cobertura de educacin terciaria desde 1981 ha sido posible por el rpido crecimiento de instituciones de educacin superior privadas financiadas en su mayor parte por los estudiantes y sus familias. Mientras el crecimiento del sector privado ha sido una caracterstica de muchos pases de Amrica Latina, el aumento que ha tenido Chile ha sido uno de los ms rpidos de la regin, como se muestra en la Figura 8.3.

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FINANCIAMIENTO 251

Figura 8.3 Evolucin de la proporcin de matrculas en la educacin superior privada (1970-2006)

Chile Brazil Colombia Ecuador Costa Rica 0 Rep. Dominicana Peru Venezuela Mexico Panama Argentina Bolivia Uruguay 0 0 3 10 10 20 30 7 17 16 21 11 15 29 23 22 21

34 55 56 55 55 52 45 42 33

74 72

46

40 1970

50 2006

60

70

80

Fuente: CINDA 2008 y Guadillo Garca 1998.

Financiamiento de investigacin
A pesar del inters creciente del gobierno en ciencia y tecnologa, como lo indica el informe de la OCDE, sobre Polticas de Innovacin en Chile, de 2007, y los informes del gobierno mismo, preparados por el Consejo de Innovacin, el gasto pblico en I&D es pequeo, como porcentaje del PIB y en trminos absolutos. El Captulo 7 trata el tema del bajo financiamiento para investigacin, ilustrado en la Tabla 8.8, que ya ha aparecido como parte de la Tabla 7.4. La inversin de Chile en I&D, 0.6% del PIB, es un tercio ms baja que la de Brasil, aunque el PIB per cpita de Brasil es un tercio menor que el de Chile. El gasto de Chile en I&D representa slo 25% del promedio de la OCDE. Tambin es bajo en relacin a otros pases con un

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252 FINANCIAMIENTO
PIB per cpita mucho ms bajo, como India, que gasta 17% ms en I&D con un tercio del PIB per cpita de Chile.
Tabla 8.8 Gasto bruto en I&D como % del PIB
Pases Finlandia Japn Corea Estados Unidos Promedio OCDE EU27 China Espaa Rusia Brasil (2004) India (2004) Chile (2004) Mxico Argentina Colombia I&D como % del PIB, (2005 o el ltimo ao disponible) 3.5 3.3 3.0 2.6 2.3 1.7 1.3 1.1 1.1 0.9 0.7 0.6 0.5 0.5 0.5

Fuente: OCDE Indicador de Ciencia, Tecnologa e Industria 2007, OCDE.

Aunque estadsticas recientes muestran que las empresas realizan mucho ms investigacin y desarrollo que lo que se pensaba antes, el informe de la OCDE sobre Polticas de Innovacin, de 1997, deca, con razn, que las universidades todava desempean un rol importante en la investigacin en Chile. Un pequeo grupo de universidades recibe casi 40% del total del gasto en I&D. Dentro del sector universitario, la mayor parte de los fondos para investigacin (donaciones de FONDECYT y FONDEF) va a tres instituciones: la Universidad de Chile, la Universidad Catlica de Chile y la Universidad de Concepcin, que en conjunto reciben 59% de todos los fondos para investigacin de las universidades del CRUCH. Casi todos los otros actores importantes en trminos de investigacin son universidades tradicionales del CRUCH, incluyendo la Universidad Catlica de Valparaso, la Universidad Tcnica Federico Santa Mara, la Universidad de Playa Ancha, la Universidad Catlica del Norte y la Universidad Austral. Las universidades privadas nuevas captan slo 3.6% del financiamiento para investigacin que va a las universidades. La mayor parte de ste va a cinco instituciones (Andrs Bello, U. del Desarrollo, U. de los Andes, Adolfo Ibez, y Diego Portales), que estn luchando por desarrollar programas de postgrado de alta calidad. Cuando se trata de productividad en investigacin, las universidades que reciben la mayor cantidad de fondos no son necesariamente las ms
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FINANCIAMIENTO 253

eficientes, considerando su contingente de capital humano. La Tabla 8.9 mide la efectividad de las universidades al competir por financiamiento para la investigacin, calculando la cantidad de fondos para investigacin recibidos por el personal docente con doctorados y que trabajan con jornada completa. Es interesante ver que las universidades de los dos primeros lugares (Arturo Prat y Los Lagos) no estn entre las universidades tradicionales, lderes en investigacin. Adems, un nmero de pequeas universidades regionales tienen ms xito que algunas de las ms prestigiosas universidades de investigacin en Santiago y Concepcin. La Universidad de Chile parece ser casi tres veces ms efectiva que las otras dos ms importantes en el rea de investigacin, la Universidad Catlica de Chile y la Universidad de Concepcin.
Tabla 8.9 Efectividad al competir por fondos de investigacin (2006 miles de CLP)
Universidades Total de fondos de investigacin 870 780 1 108 950 8 029 622 1 081 700 333 980 1 125 101 2 046 418 199 715 1 009 671 1 593 005 3 107 655 402 385 506 413 5 381 658 1 078 440 502 312 338 463 220 803 135 701 123 ,548 48 782 36 088 27 925 8 509 3 078 Nmero de doctorados jornada completa 28 38 433 29 23 207 98 73 426 206 58 80 127 863 175 102 76 38 58 59 36 20 35 40 40 Fondos de investigacin por facultad 31 099 29 183 18 544 14 818 11 517 11 481 9 886 8 683 7 950 7 733 7 295 6 938 6 330 6 236 6 163 4 925 4 453 3 807 3 571 2 094 1 220 1 002 798 425 77

U. Arturo Prat U. de los Lagos U. de Chile U. Catlica de Temuco U. de Magallanes U. Austral de Chile U. Tcnica Federico Santa Mara U. de la Frontera U. de Concepcin U. de Santiago de Chile U. de Valparaso U. de Antofagasta U. Catlica del Norte U. Pontificia Catlica de Chile U. Pontificia Catlica de Valparaso U. de Talca U. del Bo-Bo U. Catlica de la Santsima Concepcin U. de la Serena U. de Tarapac U. Metropolitana de Ciencias de la Educacin U. de Atacama U. de Playa Ancha de Ciencias de la Educacin U. Tecnolgica Metropolitana U. Catlica del Maule

Fuentes: Estadsticas del CRUCH y CONICYT estadsticas 2008.

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254 FINANCIAMIENTO

Captacin de financiamiento privado


En resumen, el rpido crecimiento de las matrculas en educacin superior en las ltimas dos dcadas, ha sido el resultado de una estrategia de expansin principalmente basada en la movilizacin de recursos privados. La Figura 8.4 capta la intensidad de la privatizacin en dos dimensiones, la proporcin de estudiantes matriculados en instituciones privadas y el nivel de gasto privado. Muestra, sin duda, cmo Chile, ms que cualquier otro pas de Amrica Latina, ha encauzado con xito la inversin del sector privado para establecer instituciones de educacin superior y ha confiado en una combinacin de aranceles de parte de los estudiantes, fondos para investigacin y contribuciones de parte de las empresas para financiar el funcionamiento del sistema de educacin terciaria. El tamao de cada crculo en el grfico es proporcional a la tasa de matrculas en educacin terciaria del pas respectivo.
Figura 8.4 Tasa de matrculas en educacin terciaria y grado de privatizacin en pases latinoamericanos escogidos
2.5 Gasto privado en educacin terciaria como % del PIB

2 46 1.5 Colombia 1 Argentina 0.5 Cuba -20 0 33 0 60 24 Mexico 20 40 Paraguay 20 33 Peru 60 80 100 26 22 Brasil Chile

-0.5 % matrculas en educacin terciaria privada

Tasa de matrculas
Fuente: Instituto de Estadsticas, UNESCO 2005.

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FINANCIAMIENTO 255

En los ltimos aos, el pas ha podido atraer incluso inversin extranjera al sector privado de la educacin superior. Se estima que, por lo menos cuatro universidades privadas, han sido compradas ltimamente por grupos internacionales tales como Apollo y Laureate. Desde una perspectiva internacional, Chile es hoy da el pas que ha alcanzado el ms alto coeficiente de captacin de recursos privados para complementar su inversin pblica en la educacin terciaria. La Figura 8.5 muestra que ninguna otra economa, incluyendo pases de la OCDE como Corea y Japn, que han usado la inversin privada como su principal recurso para financiar el desarrollo de la educacin superior, tiene un coeficiente de financiamiento privado/pblico tan alto como Chile. Sin embargo, el xito de Chile en movilizar recursos privados no elimina la necesidad de considerar las implicaciones del bajo nivel del financiamiento pblico. En s mismo, no sera un tema grave si se considerara que el sistema de educacin terciaria en Chile se desempea bien en dimensiones tan importantes como la equidad y la calidad. Pero las agudas desigualdades sociales analizadas en los Captulos 1 y 3, y el costo que tienen para los alumnos los estudios a nivel terciario tanto en el sector universitario como en el que no es universitario, justifican ampliamente un considerable aumento de los fondos pblicos para la educacin superior. Adems, los planes del gobierno para mejorar la competitividad de la economa chilena a medida que pasa a una economa basada en el conocimiento, necesitan expandir las actividades de investigacin en las universidades chilenas, como se enfatiza en el informe sobre Innovacin de la Fuerza Laboral. Esto implica el desarrollo de programas de postgrado de primera clase que, a su vez, no pueden crearse a menos que la educacin de pregrado tenga la capacidad de producir titulados de alta calidad. Hay, por lo tanto, plena justificacin para subir el nivel del financiamiento pblico en base a la equidad y la calidad. Los prximos pasos son entonces, estimar un nivel deseable de financiamiento pblico, decidir qu categora de instituciones y estudiantes debern ser los beneficiarios de los fondos incrementados, y evaluar cual sera el mecanismo ms apropiado para asignarlos para lograr este propsito. Mientras no haya una regla estricta para decidir cul sera el correcto nivel de financiamiento pblico, una manera de hacerlo podra ser que Chile se comparara a s mismo con los pocos pases, tales como Corea y Japn, que han seguido el mismo camino de alto financiamiento privado y altas matrculas privadas para expandir la educacin terciaria de una manera sostenible. Esto significa que en los prximos aos, Chile debera planificar el doble de su inversin pblica en educacin superior para alcanzar el nivel de esfuerzo pblico comparable al de Japn.
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256 FINANCIAMIENTO
Figura 8.5 Movilizacin de recursos privados como estrategia de expansin
6.00
Coeficiente del gasto privado/pblico en educacin superior

5.00

Chile

4.00
como % del PIB

Corea 3.00

2.00 Colombia Per 1.00 Paraguay Mxico Brazil 0.00 0.0 20.0 40.0 60.0 Japn USA

Argentina

Australia

Dinamarca 80.0 100.0

Tasa de matrculas terciarias

Fuente: Estadsticas OCDE y UNESCO 2008.

Hay dos opciones principales para escoger los beneficiarios del aumento en el financiamiento pblico. El gobierno puede querer favorecer a las universidades pblicas o asignar estos recursos en base a metas relacionadas con los objetivos de equidad y calidad que se quiere lograr. Puesto que este tema est directamente vinculado a los tipos de mecanismos de asignacin, en que se basa el gobierno de Chile para distribuir los recursos pblicos para la educacin terciaria, en la seccin siguiente se examinan los puntos a favor y en contra de cada programa.

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FINANCIAMIENTO 257

Asignacin de recursos
Todos somos iguales. Pero algunos son ms iguales que otros. George Orwell

Variedad de mecanismos de financiamiento pblico


Mientras muchos de los gobiernos confan en presupuestos histricos/negociados para sus instituciones de educacin superior, unas pocas naciones han introducido puntos de vista innovadores que vinculan la asignacin de recursos a algunos criterios objetivos que estn cada vez ms basados en el desempeo. Algunos pases aplican una frmula de financiamiento, otros asignan fondos de inversin de acuerdo a una base competitiva, otros usan convenios de desempeo, y unos pocos han usado un sistema pionero basado en una asignacin de bonos (Salmi y Hauptman, 2006). Pero Chile es nico porque entre los instrumentos usados por el gobierno para financiar la educacin terciaria, puede encontrarse todo el rango de posibles mecanismos de asignacin, desde los ms tradicionales hasta los ms innovadores. El sistema de asignacin en Chile es complejo, no slo por el nmero de instrumentos usados sino por la variedad de criterios que dan derecho a las instituciones y estudiantes a beneficiarse con recursos pblicos de una u otra manera. Para presentar la gama completa y la diversidad de los mecanismos de financiamiento pblico existentes, la Tabla 8.10 detalla las principales caractersticas de cada modalidad, incluyendo criterios necesarios para tener derecho a las prestaciones y las cantidades involucradas. En 2006, 56% de todo el financiamiento pblico fue transferido directamente a las instituciones de educacin terciaria pblicas y privadas, y 44% a los estudiantes, de una u otra manera. El presupuesto de apoyo directo representaba slo un 37% del total del financiamiento pblico.

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258 FINANCIAMIENTO

Tabla 8.10 Mecanismos de financiamiento pblico (2007)


Mecanismos de Financiamiento Financiamiento pblico directo a las instituciones Aporte Fiscal Directo AFD Fondos competitivos I (MECESUP) Fondos competitivos II (Fondo de Desarrollo Institucional) Convenios de Desempeo1 Fondos de investigacin I (Fondecyt) Fondos de investigacin II (Fondef) Apoyo a los estudiantes/Financiamiento indirecto a las instituciones Bonos (Aporte Fiscal Indirecto AFI) Universidades del CRUCH Universidades e institutos tcnicos del CRUCH Universidades del CRUCH 4 universidades pblicas Todas las universidades Todas las universidades 122 714 26 352 1 631 0 23 236 11 371 34.0% 7.3% 0.5% 0.0% 6.4% 3.2% Beneficiarios: instituciones y estudiantes Cantidad (millones de CLP ) Proporcin del financiamiento total

Instituciones con matrculas de 27 500 alumnos con mejores resultados en PSU (15% de nuevos ingresos) Todas las instituciones tienen derecho 62 800 estudiantes matriculados en universidades CRUCH (12% de los estudiantes) 38 579 estudiantes matriculados en universidades del CRUCH 21 327estudiantes matriculados en instituciones acreditadas (20 universidades del CRUCH, 15 universidades privadas nuevas y 14 institutos tcnicos)

18 864

5.2%

Becas Prstamo estudiantil subsidiado (Fondo Solidario) Prstamo estudiantil garantizado (Crdito con Aval del Estado CAE) Total

40 000 74 700 41 720

11.1% 20.7% 11.6%

360 589
1

100%

Note: Distribucin real a convenios de desempeo comenz slo en 2008. Fuente: Informe de Antecedentes, CINDA informe de Chile, INGRESA 2008.

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Fortalezas y debilidades de los mecanismos de asignacin de recursos existentes


Para analizar sus fortalezas y limitaciones, la Figura 8.7 organiza estos diversos mecanismos en base a dimensiones de desempeo y competitividad. El desempeo se refiere a si el mecanismo de asignacin est o no directamente vinculado a algn indicador que mida la obtencin de resultados. La segunda dimensin refleja el grado en que los recursos se asignan, en base a la competitividad. Siguiendo esta lgica, el Cuadrante 1 representa el enfoque ms tradicional de asignacin que es el derecho a presupuesto (Aporte Fiscal Directo AFD) que se entrega a las 25 universidades del CRUCH por tradicin. La pequea porcin de AFD asignada en base a criterios objetivos (5%) aparece en el Cuadrante 2. El Cuadrante 3, reagrupa los mecanismos de asignacin directos e indirectos que incorporan una combinacin de desempeo y competitividad, tales como los diversos fondos competitivos a los que pueden postular las instituciones de educacin terciaria y la variedad de donaciones, becas y prstamos que pueden recibir los estudiantes mejor preparados acadmicamente. Finalmente, el Cuadrante 4 muestra las otras donaciones/becas que estn esencialmente ligadas a caractersticas sociales especiales de los estudiantes. Tambin incluye las donaciones que pueden hacer a las instituciones de educacin superior los contribuyentes privados, con el incentivo de una reduccin de impuestos de 50%.

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260 FINANCIAMIENTO

Figura 8.6 Matriz de mecanismos de financiamiento: dimensiones de desempeo y competitividad

Asignaciones negociadas
Derechos (95% de AFD) Frmula de financiamiento (5% de AFD) Convenios de Desempeo
Q1 Q2

Sin criterios de desempeo


Q4 Q3

Con criterios de desempeo


Ayuda estudiantil y becas basadas en mrito (BB, BJGM, BdP, BEA, BP, BM) Crdito universitario basados en mrito (FSCU, CAE) Bonos basados en mrito (AFI) Fondos competitivos (MECESUP, FDI, Fondecyt, Fondef)

Becas basadas en necesidad (CoT, BNM, BZE, BI, BPR, BAES) Ayuda estudiantil (exencin de impuestos artculo 69, ley 18.681)

Mecanismos competitivos
Fuente: Adaptado de Jos Joaqun Brunner (2007) Mercados Universitarios: Los Nuevos Escenarios de la Educacin Superior. Informe Final de Proyecto FONDECYT N 1050138. Santiago de Chile.

Al usar una gran variedad de mecanismos de asignacin, el gobierno de Chile puede seguir varios importantes objetivos de polticas al mismo tiempo: expansin del acceso a travs del crecimiento del sector privado (AFI, CAE), mejoramiento de la calidad (AFI, MECESUP, PC), y aumento de la equidad (becas, FSCU, CAE). Estos mecanismos de financiamiento hacen algunas contribuciones positivas:

El AFI es, en teora, un fuerte incentivo para las instituciones de educacin superior para aumentar su calidad, ya que pueden recibir recursos adicionales y obtener prestigio adicional atrayendo a egresados de la educacin secundaria de ms alto rendimiento. Chile, junto a Kazajstn, Georgia y Hungra, es uno de los pocos pases del mundo que se basa en este tipo de mecanismo de demanda ligado al desempeo acadmico de los estudiantes que ingresan a la educacin superior. Un estudio hecho en 2002 sobre el impacto del AFI (Bernasconi y Rojas) encontr una relacin positiva entre la reputacin de las universidades, segn la
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FINANCIAMIENTO 261

clasificacin de la revista Qu Pasa y la proporcin de estudiantes AFI que postularon a esas universidades. La existencia del mecanismo AFI tambin ha empujado a ms universidades que no pertenecen al CRUCH a adoptar los resultados de la PSU como su principal criterio de seleccin.

En los ltimos diez aos, el MECESUP se ha convertido en un fondo competitivo altamente efectivo para promover el mejoramiento de la calidad y la innovacin pedaggicas. Al usar criterios y procedimientos objetivos, supervisados por un comit monitor con representacin internacional, el programa ha desarrollado una cultura de eficiencia y transparencia en la asignacin de inversin. Se distingue como uno de los fondos competitivos de mayor xito con que se ha asociado el Banco Mundial. Para complementar los proyectos del MECESUP que financian innovaciones especficas en facultades y departamentos, los convenios de desempeo introducidos recientemente aspiran a lograr una transformacin total de las universidades como instituciones. An cuando es demasiado pronto para evaluar si los convenios de desempeo lograrn sus objetivos, vale la pena destacar que Chile ha enfocado su uso de una manera original comparada con la experiencia de otros pases (Francia, Dinamarca, Austria, Espaa, etc.), al partir con cuatro proyectos piloto en una base competitiva. Las lecciones de la fase piloto sern evaluadas antes de que los convenios de desempeo puedan ser extendidos a todo el sistema de educacin superior, no como un mecanismo competitivo como el MECESUP, sino como un instrumento del Ministerio de Educacin para promover mejoras en el desempeo institucional, medido frente a objetivos y referencias de comparacin negociadas. Los fondos competitivos son la fuente principal del financiamiento de la investigacin universitaria y estn, en su mayor parte, canalizadas a travs de tres programas: FONDECYT, que entrega apoyo en base a proyectos, FONDAP, que apoya a grupos de investigadores, y FONDEF, que apoya la investigacin hecha con la colaboracin de la industria y CORFOINNOVA, que entrega apoyo a los centros de investigacin. Este enfoque competitivo al financiamiento de la investigacin estimula una cultura de excelencia a travs de la objetividad y la transparencia en la asignacin de recursos.

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Finalmente, como se describe en el Captulo 3, Chile tiene una variedad de programas de ayuda a los estudiantes, para aumentar la equidad (dos programas de donaciones, diez programas de becas y dos programas de crditos estudiantiles separados). El nuevo programa de crditos estudiantiles (CAE) presenta tres rasgos positivos. Primero, permite al gobierno captar capital privado de manera significativa. En los dos primeros aos de funcionamiento (2006 y 2007), se otorgaron casi USD 200 millones en crditos a los estudiantes, mientras haba una contribucin del gobierno de slo USD 28 millones, lo que representa un coeficiente de captacin de 1 a 7.1. En segundo lugar, cambiar la responsabilidad de la garanta por morosidad a las universidades mismas, ayuda a los estudiantes de bajos ingresos a tener acceso a crditos, sin la barrera de la garanta que implican los programas de crdito universitario en muchos pases. En tercer lugar, al vincular la acreditacin institucional a la participacin en el proceso de acreditacin del gobierno, apoya indirectamente el aseguramiento de la calidad del sistema de educacin superior.

A un nivel sistmico, la arquitectura financiera del sistema de educacin superior en Chile se puede describir como un montaje de tres pilares. Los derechos de las universidades del CRUCH representan cerca de un tercio de todo el financiamiento pblico (32.3%); un quinto (19.0%) es asignado a travs de mecanismos basados en el desempeo tales como la frmula de financiamiento (5% de AFD), los fondos de inversin competitiva (principalmente MECESUP) y los fondos competitivos de investigacin (CONICYT); finalmente, casi la mitad de los recursos (48.7%) son asignados a travs de los alumnos o en relacin a ellos mismos (AFI, becas y prstamos) quienes, a su vez, pagan aranceles a las instituciones donde eligen estudiar. Sin embargo, los diversos mecanismos de financiamiento tienen varias caractersticas negativas. El tema ms importante est relacionado con el AFD, el presupuesto de contribucin directa a las 25 universidades del CRUCH. La mayor parte del AFD (95%) se distribuye sin criterios objetivos; slo una pequea parte (5%) se asigna siguiendo una frmula que reconoce principalmente el desempeo de las universidades en investigacin, concentrndose en el nmero de personal docente con grados acadmicos avanzados y produccin cientfica medida por el nmero de publicaciones por cada investigador. La Figura 8.8, que entrega informacin sobre la asignacin por estudiante para cada universidad, muestra claramente la gran disparidad entre las instituciones beneficiadas. La asignacin anual por estudiante vara entre USD 233 y 2 500. La Universidad de Talca, que est en primer lugar de la lista de receptores,
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recibe ms del doble del promedio nacional y diez veces ms que la universidad ms pobre del sistema. Ocho universidades obtienen menos de la mitad del promedio nacional. Chile es el nico pas en el mundo con tales variaciones entre sus universidades pblicas y con algunas universidades privadas que reciben considerablemente ms recursos pblicos que muchas universidades pblicas, tanto en trminos relativos como absolutos, las que son distorsiones serias. Para ilustrar la dimensin disfuncional de este doble enfoque de distribucin, la Figura 8.9 presenta una comparacin de la distribucin de recursos entre la primera categora (95%), que refleja esencialmente la tradicin histrica, y la segunda porcin (5%), que usa criterios objetivos a travs de la frmula de financiamiento descrita en el prrafo anterior. La gran diferencia entre las cuotas respectivas recibidas por varias universidades bajo los dos mecanismos, confirma que la distribucin total sigue una lgica errada. Por ejemplo, en el caso de la Universidad de Chile, la cifra -4.91 indica que si la universidad hubiera recibido su presupuesto completo basado en los criterios de frmula de financiamiento, su proporcin del total de presupuesto nacional sera 5 puntos porcentuales ms bajo. En otras palabras, en lugar de recibir casi 21% del total de la asignacin directa del gobierno, tendra derecho a slo 16%. Debido a que la cuota de la frmula de financiamiento es tan pequea, no cumple el propsito de compensar las desigualdades del sistema. El AFD, por lo tanto, funciona en contra de las metas de eficiencia que se desea lograr con los otros instrumentos de financiamiento (AFI, convenios de desempeo, MECESUP).

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264 FINANCIAMIENTO
Figura 8.7 Distribucin de recursos AFD entre universidades del CRUCH (CLP 1 000)
U. de Talca U. de Chile P. U. Catolica U. Catolica del Norte U. de Tarapaca U. Tec. F. Sta. Maria U. Austral de Chile U. Metropolitana Cs. de la Ed. U. de Atacama U. Catolica de Valparaiso PROMEDIO U. de Santiago de Chile U. de Concepcion U. de Antofagasta U. de Magallanes U. de la Serena U. de los Lagos U. de la Frontera U. de Bio Bio U. Catolica de Maule U. Arturo Prat U. de Valparaiso U. Catolica de Temuco U. de Playa Ancha Cs. de la Ed. U. Tecnologica Metropolitana U. Catolica de S. Concepcion 190 171 167 162 151 119 93 565 560 554 551 549 512 469 443 440 408 387 356 342 339 267 652 733 898 1,009

Nota: Universidades pblicas en oscuro, privadas en claro. Fuente: MINEDUC.


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FINANCIAMIENTO 265

Figura 8.8 Comparacin de la asignacin de 95% y 5% a las universidades del CRUCH (diferencia en porcentaje dentro de la distribucin total)
-6.00 U. de Chile -4.91 P.U. Catlica de Chile U. de Concepcin P.U.Catlica de Valparaso U. Tc.Federico Sta. Mara U. de Santiago 7U. Austral U. Catlica del Norte U. de Valparaso U. de Antofagasta U. de la Serena U. del Bo-Bo U. de la Frontera U. de Magallanes U. de Talca U. de Atacama U. de Tarapaca U. Arturo Prat U. Metropolitana U. de Playa Ancha U. Tecnolgica Metropolitana U. de los Lagos U. Catlica del Maule U. C. de la Sant. Concepcin U. Catlica de Temuco 0.37 0.07 -0.03 0.55 1.83 -0.95 -1.46 0.01 -0.21 3.73 -0.24 4.62 -0.69 -0.92 0.30 0.25 0.43 -2.87 -1.45 0.73 -2.55 -0.74 0.24 3.89 -4.00 -2.00 0.00 2.00 4.00 6.00

Fuente: Presentacin del Rector de Universidad del Bo Bo, 2008.

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266 FINANCIAMIENTO
Adems de las fallas inherentes a los mecanismos AFD, la dicotoma entre instituciones que son miembros del CRUCH y las que no lo son, produce una situacin de discriminacin de facto en dos niveles: primero, entre las universidades privadas que reciben subsidios pblicos (AFD, MECESUP) porque son parte del CRUCH y aqullas que no tienen derecho a recibirlos, y en segundo lugar, entre los estudiantes CRUCH que tienen ms oportunidades de becas y tienen acceso a programas de prstamos altamente subsidiados y los otros estudiantes que pueden pedir dinero prestado slo a travs del programa de prstamos garantizados. Una clara ilustracin de esta desigual divisin de recursos es el hecho de que cerca de tres cuartos de los subsidios pblicos que son para las universidades privadas, son captados por universidades privadas del CRUCH (73.8%) an cuando estas universidades matriculan slo a un 19% de todos los estudiantes que asisten a instituciones de educacin superior privadas. Visto en el contexto del total del sistema de educacin superior, el monopolio del CRUCH es inconsistente con la naturaleza diversa y competitiva del sistema. No sirve a los propsitos de eficiencia ni de equidad. En ese respecto, es preocupante observar que la cuota relativa del derecho a AFD ha aumentado entre 2000 y 2007 de 29% a 32% del total del financiamiento pblico (Figura 8.9).
Figura 8.9 Evolucin de la distribucin de los fondos pblicos (2000-2007)
2000 2007

29.1 33.7 48.7

32.3

37.2

19.0

Derechos

Fondos competitivos

Financiamiento a travs de los estudiantes

Fuente: Estadsticas del MINEDUC, 2008.

El AFI ha sido criticado desde varios frentes. An cuando hay indicaciones de que puede haber ayudado, en forma indirecta, a mejorar la calidad de la educacin terciaria al introducir algn grado de competencia
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entre las instituciones en sus primeros das de funcionamiento (Bernasconi y Rojas, 2002), hay una sensacin de que hoy da las universidades e institutos que logran atraer estudiantes AFI estn ms motivadas por razones de publicidad que por una preocupacin autntica de una mejor calidad. Desde un punto de vista de eficiencia, el hecho de que la asignacin AFI se haya congelado durante los ltimos doce aos, mientras el AFD aument en cerca de 30% en trminos reales entre 1995 y 2007, va en contra del principio de asignar recursos pblicos en base a alguna medida de desempeo. En los primeros aos de 1990, cerca del 30% de los estudiantes recin ingresados tenan derecho al AFI, pero hoy da esa proporcin ha disminuido a la mitad. Desde un punto de vista de equidad, los puntajes de la PSU estn altamente correlacionados con el origen socioeconmico (Captulo 3). El AFI, por lo tanto, desincentiva la admisin de estudiantes de ambientes desfavorecidos, perjudicando especialmente a las instituciones de educacin superior de las regiones. Escoger estudiar en una universidad del CRUCH da a los estudiantes acceso a mejores oportunidades de ayuda estudiantil (becas y prstamos subsidiados FSCU) lo que tambin hace ms difcil que las universidades privadas, que no pertenecen al CRUCH, puedan atraer a los mejores estudiantes.

Hacia un sistema de asignacin ms consistente


El criterio del gobierno chileno para financiar la educacin terciaria ha evolucionado en las dos dcadas recientes hacia un sistema sofisticado con una variedad de mecanismos, incluyendo algunos innovadores. Sin embargo, visto en el contexto internacional, el nivel de financiamiento pblico es bastante bajo y hay inconsistencias entre los diversos mecanismos de asignacin. Como el gobierno considera opciones para reformar el sistema financiero, usando informacin entregada por su propio Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior y el presente informe de la OCDE, ste puede ser un momento apropiado para que Chile defina una visin a largo plazo, diseando el rol del gobierno en el financiamiento de la educacin terciaria. Esto guiara las decisiones sobre el nivel de financiamiento pblico deseable y la manera ms eficiente y equitativa de distribuir estos recursos entre instituciones y estudiantes. Con respecto al nivel de financiamiento, el gobierno de Chile podra basar la asignacin de recursos adicionales en los principios de fortalecimiento de la misin de bien pblico de la educacin terciaria y compensar las fallas de mercado. En primera instancia, los fondos adicionales deberan dedicarse a mejorar la educacin de postgrado y la investigacin, en reconocimiento de los beneficios externos a largo plazo que se acumulan con una base ms fuerte en ciencia y tecnologa y una
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sociedad ms cohesionada con un profundo sentido de valores compartidos, que transcienda los beneficios privados captados por los individuos. En segunda instancia, se movilizaran suficientes fondos para ampliar las medidas de ayuda estudiantil necesarias para facilitar la participacin de todos los estudiantes acadmicamente calificados de familias de bajos ingresos. Esto ayudara a sobreponerse a las imperfecciones del mercado de capitales y asimetras de informacin que limitan la capacidad de los individuos para obtener prstamos adecuados para financiar sus estudios. Las siguientes medidas especficas podran ser consideradas para racionalizar el sistema total de financiamiento de la educacin terciaria, de acuerdo con los principios detallados arriba, y las directrices establecidas por el gobierno de Chile en aos recientes, con respecto a vincular el financiamiento con el desempeo y estimular la sana competencia entre todas las instituciones de educacin superior.

AFD
Puesto que el AFD no est vinculado a criterios de desempeo, y que indirectamente discrimina en contra la mayora de los estudiantes matriculados en la educacin terciaria, el gobierno de Chile debera considerar transformar el AFD de manera de abordar estos dos temas. La manera menos perturbadora de abordar el hecho de que el AFD no est ligado al desempeo, sera ampliar gradualmente la parte del AFD que no est basada en la frmula, y al mismo tiempo reducir el sesgo de investigacin de la frmula. Un posible enfoque sera seguir el modelo holands, que vincula los recursos al nmero de titulados, como una manera de estimular a las instituciones de educacin terciaria a ser ms eficientes. El primer escenario abordara el hecho de que el AFD no est vinculado al desempeo actualmente. Tambin sera deseable ir eliminando la discriminacin que surge del pago de AFD slo a miembros del CRUCH y establecer una situacin pareja. Este nuevo sistema reflejara los siguientes dos principios: i) todos los estudiantes chilenos cuyas instituciones terciarias cumplen requisitos esenciales de calidad y responsabilidad, tendran derecho a subsidios pblicos a travs de la ayuda estudiantil, si personalmente fueran elegibles; y ii) los procedimientos para asignar fondos pblicos directos seran consistentes con la diversidad de las instituciones y la naturaleza competitiva del sistema de educacin superior en Chile. Una vez que estos principios fueran aceptados, el gobierno debera considerar los mritos de varios modelos de financiamiento posibles para implementarlos, a la luz de las circunstancias histricas, polticas,
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FINANCIAMIENTO 269

econmicas y sociales especficas de Chile. Se podra contemplar tres alternativas en el mediano plazo:

Un sistema dual configurado en forma diferente, donde slo las instituciones terciarias pblicas, es decir, las 16 universidades pblicas existentes, recibiran financiamiento directo a cambio de realizar funciones de bien pblico tales como programas de doctorado e investigacin bsica en disciplinas que requieren una alta inversin en infraestructura. Ninguna institucin privada, incluyendo las otras nueve que son miembros del CRUCH, recibira financiamiento directo. Habra, sin embargo, un programa de becas y crdito universitario extendido a los estudiantes matriculados en instituciones privadas elegibles. Los criterios seran definidos basndose en el cumplimiento de requisitos de aseguramiento de la calidad (evaluacin positiva por medio de un sistema de acreditacin mejorado) y en la rendicin de cuentas sobre el financiamiento (declaraciones financieras de auditoras independientes). El gobierno tendra la opcin de establecer lmites a los aranceles de las universidades pblicas. Un sistema de financiamiento directo ms amplio, donde todas las instituciones pblicas acreditadas y las privadas sin fines de lucro recibiran recursos bsicos vinculados a su nmero de estudiantes y algunos sencillos criterios de desempeo tales como el nmero de grados otorgados. A las instituciones dispuestas a participar en el programa se les podra exigir implementar una estructura de aranceles uniforme o aceptar limitaciones sobre los aranceles que pueden cobrar, como tambin cumplir con requisitos de aseguramiento de la calidad y rendicin de cuentas como se indica ms arriba y tal vez otras condiciones. Un sistema de pago tipo bono a los estudiantes, por medio del cual se transfiriera a todas las instituciones de educacin terciaria, una cantidad equivalente al costo de referencia de los estudios, basado en el nmero de estudiantes que escogen estudiar en cada institucin y graduarse en ella.

La eleccin entre estas opciones depende del punto de vista asumido por el gobierno chileno, los interesados y el pblico, sobre dos temas. Primero, sera correcto retirar el financiamiento pblico de las instituciones privadas, sin fines de lucro que, como miembros del CRUCH, siempre han gozado de l, y limitar este financiamiento a un grupo pequeo de instituciones financiadas pblicamente, que actualmente slo se compone de universidades? Si no es as, la opcin uno se descarta. Segundo, si es apropiado extender los subsidios pblicos a las instituciones terciarias
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privadas, debera este financiamiento directo estar, en principio, disponible no slo para instituciones privadas sin fines de lucro sino tambin para las que tienen fines de lucro? Se recordar que en el Captulo 5 el equipo revisor recomend un cambio en la ley para permitir que algunas universidades privadas tengan estatus de instituciones con fines de lucro y tambin IPs y CFTs. Para informar acerca del debate sobre este segundo tema, la Figura 8.11 establece reas de diferencia entre instituciones de educacin terciaria con y sin fines de lucro. Muestra las dimensiones ms importantes que deben ser tomadas en cuenta cuando se considere el estatus legal de las universidades privadas. Seala que la distincin entre universidades con y sin fines de lucro no es siempre binaria, pero que hay una secuencia dependiendo del marco legislativo y las caractersticas de las instituciones de educacin terciarias involucradas. Los factores ms importantes, en trminos del derecho a financiamiento AFD, seran: el estatus tributario de la institucin y hasta qu punto reinvierte sus ganancias para propsitos educativos o las distribuye entre sus accionistas. En la opinin del equipo revisor, el principio de nivelar el terreno no requiere que el gobierno de Chile d el mismo tratamiento financiero a instituciones que distribuyen ganancias a sus accionistas que a aqullos que reinvierten sus ganancias en educacin. Los primeros pueden siempre establecer sedes sin fines de lucro o subsidiarias si desean beneficiarse con fondos directos (no competitivos) para la docencia o investigacin. Sin embargo, puede haber razones para poner bonos a disposicin de instituciones con fines de lucro, que reciben estudiantes de bajos ingresos pagando aranceles reducidos, disminuyendo as tambin la necesidad de apoyo estudiantil de parte del Estado. Cualquiera que sea la opcin preferida, el gobierno necesitara disear e implementar un plan de transicin cuidadosamente formulado que incluyera aportes adicionales de recursos para un fondo comn y un paquete de ayuda estudiantil. Esto tratara la situacin particular de las universidades del CRUCH, cuyo financiamiento pblico comn se vera afectado por el cambio en los mecanismos de asignacin.

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FINANCIAMIENTO 271

Figura 8.10 reas clave de diferenciacin entre instituciones de educacin superior privadas con y sin fines de lucro
Entidad sin lucro Criterios Corporacin con lucro

Motivacin Bienes pblicos Propiedad Ganancias

Interesados

Individuo(s), corporacin, fondo, fundacin, otras maneras de constituir una institucin

Accionistas

Distribucin de lucro

Sin distribucin, reinvertida en infraestructura, aportes a educacin Impuestos aplicables

Totalmente distribuida a accionistas

Exentos( renta, propiedades, Impuestos)

Exencin temporal

Impuestos totales a tasas corporativas

Subsidio Pblico

Derechos 100%

Derechos 0%

Fuente: Elaborado por Jamil Salmi, Richard Hopper y Svava Bjarnson.

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272 FINANCIAMIENTO

AFI
Considerando la naturaleza discriminatoria socialmente de la seleccin de la PSU, a la cual el AFI est estrechamente ligado, y el hecho de que el AFI funciona slo para una pequea cantidad de estudiantes que ingresan a la educacin terciaria por primera vez, se recomienda eliminar completamente este mecanismo de la manera en que est funcionando actualmente. Para que se pueda usar de manera significativa como un incentivo al desempeo, el AFI tendra que basarse en criterios que son ms inclusivos socialmente y necesitaran ser considerablemente ms grandes en trminos de nmero de alumnos y recursos involucrados.

Fondos competitivos
Despus de casi diez aos de funcionamiento, el MECESUP ha demostrado sus fortalezas. Debera ser confirmado como la principal va del gobierno para asignar fondos de inversin a las instituciones de educacin terciaria. El financiamiento del Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) debera estar totalmente incluido dentro del MECESUP para evitar duplicacin. Finalmente, si el gobierno decide deshacer el monopolio del CRUCH como lo recomienda este informe, la competencia por fondos pblicos de inversin debera abrirse a todas las instituciones de educacin terciaria acreditadas.

Convenios de desempeo
Una vez que los programas que se estn probando sean implementados, debera hacerse una revisin independiente para evaluar el grado de xito de los convenios de desempeo e identificar reas que deben mejorar. El gobierno entonces podra considerar el uso de convenios de desempeo como un instrumento general para promover las amplias reformas institucionales e innovaciones en la educacin terciaria, permitiendo que todas las instituciones acreditadas, pblicas y privadas sin fines de lucro, tengan derecho a participar.

Subvenciones y becas
En lugar de continuar administrando por lo menos 12 programas de subvenciones y becas, el Ministerio de Educacin podra revisar los diversos programas con el propsito de integrarlos en un solo programa con un pequeo nmero de oportunidades separadas. Tambin debe ser eliminado

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FINANCIAMIENTO 273

todo tipo de discriminacin entre estudiantes que estn matriculados en universidades del CRUCH y los que no lo estn.

Crdito universitario
El MINEDUC debera considerar seriamente fusionar los dos programas de crdito universitario existentes en un sistema unificado, tanto por razones de eficiencia como de equidad. El FSCU est fuertemente subsidiado y sufre de bajos niveles de devolucin, mientras que el programa de prstamos garantizados representa un costo mucho menor al Estado y tiene potencial de mejor devolucin de parte de los graduados. Tener un solo programa de prstamos suprimira las caractersticas discriminatorias del sistema dual que hay actualmente entre estudiantes del CRUCH y los que no son del CRUCH.

Aumentos del financiamiento pblico


Estos seran asignados como se indica a continuacin. Para recursos que van a cubrir costos recurrentes, el gobierno se basara en el AFD reformado como se discuti anteriormente; programas de becas y crdito universitario; y convenios de desempeo. Los recursos pblicos para ampliar actividades de investigacin seran distribuidos a travs de un programa simplificado de fondos para la investigacin, poniendo ms nfasis en grupos y centros de investigacin y en infraestructura para aquellas universidades que calificaran como universidades de investigacin, como se discuti en el Captulo 7. Adems, para aumentar, pero hacer ms dinmicas, las oportunidades para los estudiantes de doctorado, sera importante crear, por ejemplo, dentro de FONDECYT, becas de postdoctorado para ayudar a que cientficos jvenes bien calificados se puedan establecer. Muchos de estos programas existen, por ejemplo, como parte del programa Iniciativas para Investigacin de Excelencia, en Irlanda ver Cuadro 8.1. Finalmente, los fondos adicionales para propsitos de inversin seran canalizados a travs de un mecanismo competitivo eficiente y transparente como el MECESUP. A medida que el gobierno de Chile vaya formulando una poltica financiera consolidada para la educacin terciaria, ser importante prestar mucha atencin a la economa poltica de las reformas que se estn considerando. Es probable que cualquier medida que desafe el monopolio del CRUCH encuentre resistencia de parte de las instituciones de este organismo y de cualquiera de los grupos de beneficiarios cuyos derechos y privilegios seran afectados negativamente. Para lograr el consenso y conciencia necesarios para seguir adelante con xito, el gobierno necesitar comunicar ampliamente y de la manera ms transparente, las razones para
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los cambios propuestos. Estos incluyen las disparidades e inconsistencias actuales; el propsito del gobierno de que 50% de los jvenes participen de la educacin terciaria, lo que implica una expansin del sistema a una escala que slo puede venir de las instituciones ms nuevas que no son del CRUCH; y la necesidad econmica del pas de aumentar el nmero de estudiantes que opten por una formacin tcnica de gran calidad. Los fondos pblicos adicionales podran usarse para ofrecer incentivos financieros que hicieran la nueva estructura de financiamiento ms atractiva para todos los interesados. Finalmente, se debera aplicar medidas de transicin a los cambios en los trminos de las becas y crdito universitario, con clusulas protectoras para los estudiantes que ya estn en el sistema.

Utilizacin de recursos
Varias caractersticas estructurales y funcionales limitan la capacidad de las instituciones de educacin terciaria para funcionar tan eficientemente como podran hacerlo. Como se indic en el Captulo 5, la larga duracin de los estudios de pregrado y las normas de la administracin pblica a las que las universidades estn legalmente ligadas, estn entre las limitaciones ms importantes en ese aspecto. El hecho de que la duracin terica de los estudios de pregrado en las universidades chilenas sea generalmente un ao y a menudo dos aos ms que grados similares en Norteamrica o Europa, representa un costo social de gran magnitud para el pas. Alinear la duracin de los estudios de pregrado con la prctica internacional, como se recomienda en el Captulo 5, permitira la reorientacin de una cantidad importante de recursos que actualmente se usan en la educacin terciaria, con el consiguiente ahorro para los estudiantes y sus familias. Una consecuencia relacionada con la larga duracin de los estudios es el bajo nivel de eficiencia que caracteriza algunas partes del sistema de educacin terciaria. La Tabla 8.11 mide la tasa de titulacin aparente, segn las principales reas de estudio. Las ciencias de la salud obtienen con mucho los mejores resultados (87%). Comparados con el promedio de la tasa de titulacin aparente de 58%, la eficiencia interna es una preocupacin en varias disciplinas clave, incluyendo leyes (40%), ciencias naturales y matemticas (42%), al igual que arte y arquitectura (45%). La tasa de titulacin aparente se calcula comparando el nmero de estudiantes de primer ao en 2006 con el nmero de alumnos de primer ao en 2002 (cinco aos antes).

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Cuadro 8.1 Iniciativa de Investigacin de Excelencia en Irlanda


El Consejo para la Investigacin de la Ciencia, Ingeniera y Tecnologa (IRCEST), establecido en 2001, administra la Iniciativa Embark. El propsito de este nuevo programa, financiado como parte del Plan Nacional de Desarrollo, es promover la excelencia en la investigacin a travs de la innovacin. Un componente importante de Embark consiste en becas y donaciones para doctorados y postdoctorados a estudiantes que se dedican a una carrera a tiempo completo en el campo que han elegido para hacer investigacin; para apoyar sus intereses de investigacin a travs de financiamiento garantizado con la ayuda de informes de expertos; y empoderar la economa irlandesa a travs de la creacin, desarrollo y competitividad nacional. La Iniciativa Embark gast EUR 12 millones (2002-2004) para financiar investigacin innovadora y apasionante en las Instituciones Terciarias Irlandesas, para un total de 88 proyectos. Los fondos fueron asignados a los investigadores de mayor talento en Irlanda que desarrollaran una amplia gama de proyectos en las ciencias, ingeniera y tecnologa como parte del Programa de Becas de Investigacin Bsica, financiado en conjunto por Enterprise Ireland y la Iniciativa Embark del Consejo de Investigacin Irlands. La Iniciativa Embark administra el Programa de Becas Postdoctorales, el Programa de Investigacin Bsica, el Programa de Becas de Postgrado para Investigacin y el Programa de Postgrado de Investigacin en Educacin; y tiene planes para ofrecer nuevos programas en el futuro. El Programa de Becas de Postgrado, que est en su sexto ao, otorgar unos EUR 4.8 millones aproximadamente, a un mximo de 55 estudiantes. Estos estudiantes sern evaluados por una comisin internacional de pares. En 2007, el Ministro de Educacin y Ciencia, el Consejo Irlands para la Investigacin en Ciencia, Ingeniera y Tecnologa (IRCSET) y el Consejo Irlands para las Humanidades y las Ciencias Sociales (IRCHSS) asignaron fondos de hasta EUR 8 millones para crear cinco Programas de Postgrado para la Investigacin en Educacin en las humanidades, ciencias, ciencias sociales, tecnologa e ingeniera. Este programa benefici a unos 50 nuevos estudiantes de doctorado con estos exitosos programas. El Programa de Becas para Investigacin de Postgrado ha sido introducido recin en 2008. Este es un programa de EUR 11.8 millones para financiar formacin temprana de carreras para unos 165 investigadores a nivel de doctorado y maestra en las ciencias, ingeniera y tecnologa. Los objetivos de este programa son la creacin de conocimiento y beneficio a la sociedad al seleccionar a estudiantes que tienen talento en las ciencias, ingeniera y tecnologa.
Fuente: http://www.ircset.ie/about_embark/index.html

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La situacin ha mejorado un poco en los ltimos aos, ya que la tasa de titulacin aparente para la cohorte de 1997 fue slo 53%. Ha habido una clara mejora, en especial entre las universidades privadas del CRUCH que han visto su tasa aparente de titulacin aumentar de 26.7% en 1998 a 42.3% en 2002. Pero es importante destacar que la eficiencia interna es probablemente peor en la realidad porque los datos usados en la Tabla 8.11 para los estudiantes de primer ao no distinguen entre estudiantes que ingresan por primera vez y quienes estn repitiendo el primer ao. Teniendo en cuenta los resultados de Gonzlez et al, citados en el Captulo 4, que slo 8.6% de los graduados completaron sus programas y obtuvieron sus grados dentro del perodo de duracin de los cursos, que en teora es de cinco aos, es probable que muchos, tal vez la mayora, de los titulados de 2006 comenzaran sus programas antes de 2002. A medida que el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior del Ministerio forma su base de datos y su capacidad analtica, la eficiencia interna es uno de los temas prioritarios a los que debera dedicar atencin. Esto podra hacerse realizando estudios detallados de cohortes de estudiantes a travs de una seccin transversal de las universidades, para obtener un cuadro ms claro de las verdaderas causas determinantes de la repeticin y la desercin, e identificar medidas adecuadas para remediarlas.
Tabla 8.11 Tasas aparentes de graduacin por disciplina para la cohorte de 2002
Alumnos de primer ao en 2002 (A) 3 001 2 879 3 246 9 208 2 268 1 233 7 997 16 674 4 227 50 733

Disciplinas Agricultura, piscicultura oceanografa Arte y arquitectura Ciencias naturales y matemticas Ciencias sociales Leyes Humanidades Educacin Tecnologa Salud Total

Graduados en 2006 (B)

Tasa de titulacin (B/A)

1 440 1 307 1 351 6 035 902 729 6 193 7 969 3 693 29 619

48% 45% 42% 66% 40% 59% 77% 48% 87% 58%

Fuente: Anuario de estadsticas del CRUCH (2006).

Una de las mayores limitantes para asegurar un eficiente uso de los recursos surge de las estrictas reglas de gobierno a las que estn sujetas las universidades pblicas. Las normas del servicio pblico, especialmente en lo
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que respecta a polticas de recursos humanos, administracin financiera y el abastecimiento de bienes y servicios, no entregan la flexibilidad necesaria para usar los recursos disponibles de la manera ms eficiente y efectiva. Por ejemplo, las universidades pblicas no pueden contratar ningn miembro nuevo del personal docente por medio de negociaciones directas, deben hacerlo a travs de concurso pblico. Una vez contratados, los miembros del personal docente y administrativo son funcionarios pblicos, lo que significa que la evolucin de sus carreras y remuneraciones estn slo levemente ligadas a su desempeo real. No hay una edad obligatoria para jubilarse. Como resultado, muchas universidades informan que tienen dificultad para manejar la transicin de acadmicos antiguo a acadmicos jvenes de manera estratgica. La obligacin de realizar todas las actividades de abastecimiento a travs del portal pblico, ChileCompra, hace el proceso innecesariamente engorroso para la compra de bienes y servicios directamente relacionados con la naturaleza acadmica de las universidades, tales como equipos cientficos especializados comprados en pequeas cantidades. Controles financieros ex-ante, para todas las transacciones causan demoras a travs del proceso. La Tabla 8.12 detalla reas donde las universidades pblicas enfrentan normas limitantes comparadas con la situacin de las universidades privadas, pertenezcan o no al CRUCH.
Tabla 8.12 Areas clave de regulacin
Regulaciones e incentivos Reciben parte de su presupuesto regular de parte del Estado Con derecho a financiamiento del MECESUP Pueden recibir donaciones Flexibilidad para contratar y despedir miembros de la facultad Flexibilidad para establecer sueldos Sujetos a reglas de control financiero de parte del gobierno (controles y auditorias ex-ante) Sujetos a reglas de abastecimiento del gobierno Pueden tomar un prstamo comercial a largo plazo Universidades pblicas S S S Limitada Limitada S S N Universidades privadas del CRUCH S S S S S N N S Universidades privadas no CRUCH N N S S S N N S

Nota: Slo para universidades acreditadas y en reas especficas. Fuente: visitas a terreno, enero 2008.
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Como resultado, las universidades pblicas y privadas no compiten en un campo parejo. Este problema, que es comn en la mayora de los pases que tienen un sector de educacin superior pblica dominante, tiene algo de paradoja en el caso de Chile, donde las matrculas en el sector privado suman dos tercios del total de la poblacin estudiantil y el gobierno estimula activamente la competencia entre instituciones pblicas y privadas a travs del sistema de bonos AFI, los fondos competitivos de investigacin y el sistema de crdito universitario garantizados. La paradoja es que, aunque las universidades pblicas reciben la mayor parte de sus fondos de fuentes privadas, deben seguir normas de la administracin pblica mientras que las universidades privadas del CRUCH, que reciben una parte considerable de sus ingresos de fuentes pblicas, no estn restringidas por las mismas normas, an en trminos de control financiero para la porcin de fondos pblicos de sus recursos. El Captulo 5 ya ha recomendado cambios en estas reas. Una manera de obtener una idea de la eficiencia relativa de las universidades es ver su eficiencia al competir por fondos de inversin asignados a travs del programa MECESUP. La Figura 8.12 mide la diferencia entre la cantidad de fondos competitivos recibidos por cada universidad del CRUCH y el nmero de sus estudiantes (la proporcin de sus estudiantes comparada con el total de la poblacin estudiantil en las universidades del CRUCH). Un nmero positivo indica que la universidad es ms eficiente que lo que indicara la cantidad de alumnos que tiene; un nmero negativo es una seal de bajo rendimiento con respecto a estos criterios.

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Figura 8.11 Eficiencia para captar financiamiento del MECESUP


Public Universities U. de Chile U. de La Serena U. de Los Logos U. de Santiago de Chile U. de Tarapaca U. M. de Cs. de la Educacion U. de La Frontera U. del Bio-Bio U. de Antacama U. de P. A. de Cs. de la Educacion U. Tec. Metropolitana U. de Valparaiso U. Arturo Prat U. de Magallanes U. de Talca U. de Antofagasta 1.0 0.9 1.1 1.6 1.5 1.4 1.4 1.4 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 2.4 3.7

Private Universities P. U. Catolica de Valparaiso U. Austral de Chile U. Catolica de Maule U. Tec. F. Sta. Maria U. de Concepcion U. Catolica del Norte P. U. Catolica de Chile U. Catolica de S. Concepcion U. Catolica de Temuco 0.0 0.5 0.9 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 1.5 1.4 1.4 1.3 1.3 1.2 1.1 1.6

Fuente: MINEDUC y MECESUP.

El anlisis presentado en este grfico destaca dos descubrimientos importantes. Primero, dentro del CRUCH, las universidades privadas tienden a mostrar mejor desempeo que las pblicas. Hay tres universidades privadas, dentro de las cinco primeras, en trminos de eficiencia para captar recursos del MECESUP, y 7 entre las 14 que obtienen una porcin mayor o igual, comparada con el tamao de sus matrculas. Esto validara la
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discusin anterior acerca del peso de las normas de la administracin pblica sobre las universidades estatales. Segundo, la variacin entre las universidades pblicas es tambin muy significativa, lo que indica que, frente a las mismas restricciones administrativas, las autoridades de algunas universidades tienen mucho ms xito que otras al definir prioridades estratgicas y disear proyectos ganadores. Para crear un campo de accin a un mismo nivel, las autoridades chilenas deberan permitir que las universidades pblicas funcionaran con procedimientos administrativos y reglas de gestin financiera equivalentes a las que gozan las instituciones privadas. Varios pases, como el Reino Unido, Alemania, Japn, Singapur y Tailandia, han cambiado el estatus de sus universidades estatales para darles ms autonoma de gestin. Estas reformas administrativas han variado desde flexibilizar las normas restrictivas hasta dar a las universidades el estatus de corporaciones de derecho privado. El gobierno chileno debera considerar el cambio de estatus de las universidades pblicas para darles el grado de autonoma de gestin con el que estaran en lnea con la naturaleza competitiva del sistema de educacin terciaria. Esto abarcara especialmente tres dimensiones:

Todas las universidades pblicas deberan tener la posibilidad de manejar sus recursos humanos de manera de poder atraer, remunerar y recompensar docentes y personal administrativo calificados, estrictamente en base a criterios de desempeo. Los controles financieros seran aplicados despus de que se han realizado las transacciones; no deberan ser un impedimento para llevar a cabo prcticas flexibles de gestin. Se debera analizar cuidadosamente las normas de ChileCompra, en relacin con las necesidades especficas de abastecimiento de las universidades, para distinguir entre las categoras de bienes y servicios que pueden ser comprados ms eficientemente usando ChileCompra y aqullos en los cuales puede ser contraproducente basarse exclusivamente en un sistema comn. De la misma manera, en trminos de controles financieros y auditoras, los recursos pblicos deberan ser tratados de la misma manera, sin importar qu tipo de universidad gasta el dinero; por el contrario, el uso de recursos privados debera ser regulado por normas similares tanto en las universidades pblicas como en las privadas, sin importar si son o no miembros del CRUCH.

Otra dimensin de potencial ineficiencia, vinculada al estatus de las universidades pblicas, es que pueden tender a emplear una mayor
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proporcin de personal administrativo que las universidades privadas. No hay estadsticas disponibles para las universidades que no pertenecen al CRUCH, pero la comparacin entre universidades pblicas y privadas del CRUCH (Figura 8.12) muestra que, al contrario de la situacin de otros pases de la regin, hay un alto grado de eficiencia en la distribucin de recursos humanos, al medirlos por el nmero de personal administrativo dividido por el nmero de acadmicos. Las nicas fuera de lnea son la Universidad de Chile y la Universidad de La Serena, y es preocupante la relacin 3 a 1 entre la Universidad de Chile y la Universidad Catlica de Chile. Se sugiere que las universidades que no estn sincronizadas, hagan un ejercicio de puntos de referencia para comprender por qu tienen relativamente ms personal administrativo que las otras instituciones del CRUCH y evaluar sus necesidades de recursos humanos con el propsito de mejorar el equilibrio entre personal acadmico y no acadmico. La naturaleza altamente competitiva del mercado chileno para la educacin terciaria, tambin tiene consecuencias no buscadas, en trminos del uso efectivo de los recursos disponibles entre las universidades pblicas. Muchas universidades tienden a establecer sedes en ciudades fuera de su campus principal, especialmente en Santiago, en el caso de las universidades regionales. Las especialidades ofrecidas por estas sedes satlites no estn siempre vinculadas a las reas principales de fortaleza o prioridad de estas universidades, lo que lleva a una dispersin de esfuerzos y recursos no garantizados por consideraciones estratgicas, fuera del deseo de aumentar la exposicin de la universidad desde el punto de vista de su nombre. Se sugiere que los equipos de acreditacin presten mayor atencin a este fenmeno y hagan recomendaciones apropiadas. Las instituciones deberan implementar sus planes de expansin de una manera estratgica consistente con sus ventajas acadmicas comparativas. Este tema podra tratarse tambin a travs de convenios de desempeo futuros.

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Figura 8.12 Proporcin de personal administrativo en universidades pblicas y privadas
Universidades pblicas U. de Chile U. de La Serena U. de Los Logos U. de Santiago de Chile U. de Tarapaca U. M. de Cs. de la Educacion U. de La Frontera
U. del Bio-Bio U. de Antacama

3.7 2.4 1.6


1.5

1.4
1.4

1.4 1.4 1.4 1.3 1.3 1.3 1.3 1.1 1.0 0.9

U. de P. A. de Cs. de la Educacion U. Tec. Metropolitana U. de Valparaiso U. Arturo Prat U. de Magallanes U. de Talca U. de Antofagasta

Universidades privadas P. U. Catolica de Valparaiso U. Austral de Chile U. Catolica de Maule U. Tec. F. Sta. Maria U. de Concepcion U. Catolica del Norte P. U. Catolica de Chile U. Catolica de S. Concepcion U. Catolica de Temuco
0.0 0.5

1.6 1.5 1.4 1.4 1.3 1.3 1.2 1.1 0.9


1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

Fuente: Estadsticas del CRUCH.

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Principales conclusiones del captulo Observacin general

Chile presenta una combinacin nica de caractersticas y enfoques financieros que son difciles de encontrar en alguna otra parte del mundo. Comparado con otros pases de Amrica Latina, e incluso con la mayora de las naciones ms industrializadas y desarrolladas, el sistema de educacin superior de Chile se destaca por el bajo nivel de financiamiento pblico. Al mismo tiempo, ha implementado audaces reformas financieras en las reas de movilizacin y asignacin de recursos, y ayuda estudiantil.

Movilizacin de recursos

Hace muchos aos, Chile opt por un enfoque de financiamiento mixto, por medio del cual los recursos presupuestarios se complementan con contribuciones considerables de parte de los estudiantes y sus familias. Como resultado, el gasto pblico en educacin superior, incluyendo el financiamiento de la investigacin, es notablemente bajo. Sin embargo, Chile est al mismo tiempo entre los pases del mundo que han logrado el ms alto nivel del total de los costos compartidos en las instituciones terciarias. Adems, una proporcin considerable del aumento de cobertura de la educacin terciaria desde la transicin democrtica, ha sido manejado a travs de un sector privado que crece rpidamente, financiado por los estudiantes y sus familias y matriculando casi un 70% del total de la poblacin estudiantil.

Asignacin de recursos

A pesar del bajo nivel del financiamiento pblico, el gobierno tiene una amplia gama de instrumentos para distribuir recursos del Estado. Muchos de los instrumentos de asignacin de recursos, AFI, MECESUP, convenios de desempeo, por ejemplo, son muy sofisticados en propsito y diseo. Pero se necesita una mayor armonizacin entre los diversos instrumentos financieros usados

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actualmente para eliminar ineficiencias y distorsiones. las inherentes inconsistencias,

El sistema financiero muestra dos claras caractersticas positivas, comparadas con prcticas comunes en la mayora de los pases del mundo. Primero, Chile entrega financiamiento para el presupuesto bsico de un nmero de universidades privadas que reciben un 48% de todas las subvenciones pblicas a la educacin terciaria. Segundo, para transferir recursos a instituciones de educacin superior, el pas se basa ms en el financiamiento indirecto vinculado a alguna medida de desempeo estudiantil o institucional que en pagos directos.

Una de las mayores debilidades del sistema financiero es que la mayora de los fondos pblicos estn reservados para las universidades tradicionales del CRUCH afianzadas en sus privilegios histricos. Otra seria desventaja es que el 95% de la asignacin del presupuesto directo no corresponde a criterios de desempeo. Como resultado, Chile es tal vez el nico pas en el mundo con tales variaciones de asignacin de presupuesto entre sus universidades pblicas, donde la que ms recibe, goza de una contribucin diez veces mayor que la que recibe menos. Es interesante ver que unas pocas universidades privadas reciben considerablemente ms recursos pblicos que la mayora de las universidades pblicas. Entre las instituciones privadas, las 9 universidades del CRUCH captan tres cuartas partes de las subvenciones pblicas al sector privado aun cuando matriculan slo al 19% de la poblacin estudiantil correspondiente.

Utilizacin de recursos

Las normas de gobierno no dan incentivos y flexibilidad suficientes a las universidades pblicas para que usen los recursos disponibles de la manera ms eficiente y efectiva. Por lo tanto, no pueden competir al mismo nivel con las instituciones de educacin superior privadas. No parece haber una suficiente supervisin financiera de las instituciones privadas de educacin superior. El hecho de que en las universidades chilenas, los programas de pregrado duran, en teora, generalmente un ao y a menudo dos aos ms que cursos similares en Norteamrica o Europa, representa un costo social de gran magnitud para el pas.

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La baja eficiencia en varias disciplinas importantes, como leyes, ciencias naturales, matemticas y arquitectura es una causa de preocupacin. Con dos notables excepciones, las universidades del CRUCH son muy eficientes en la distribucin de empleados administrativos en relacin al personal acadmico.

Recomendaciones Recomendacin general

Chile necesita disear una visin a largo plazo que defina el rol del gobierno en el financiamiento de la educacin terciaria. Esto guiara las decisiones acerca del nivel deseable de fondos pblicos y la manera ms eficiente y equitativa de distribuir estos recursos entre instituciones y estudiantes.

Movilizacin de recursos

Hay poderosas razones de equidad y calidad para subir el nivel del financiamiento pblico para la educacin terciaria. Chile podra compararse con los pocos pases, como Corea y Japn, que han seguido el mismo camino de alto financiamiento privado y altas matrculas en instituciones privadas, y planificar progresivamente doblar su inversin pblica en la educacin terciaria dentro de unos pocos aos. El gobierno de Chile debera basar la asignacin de recursos adicionales en los principios de fortalecimiento de la misin de bien pblico de la educacin terciaria y compensar las deficiencias del mercado. En ese contexto, el financiamiento de la investigacin tambin se debera aumentar.

Asignacin de recursos
Se sugieren las siguientes medidas especficas para racionalizar el sistema de financiamiento general, en lnea con los principios descritos anteriormente y las direcciones de las polticas establecidas por el gobierno de Chile en aos recientes, con respecto a vincular el financiamiento con el desempeo y estimular la sana competencia entre todas las instituciones de educacin superior.
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AFD. El AFD debera transformarse para que tenga una mayor base en el desempeo. El gobierno podra ampliar gradualmente la parte del AFD que est basada en una frmula y hacerla ms enfocada a los resultados. Tambin sera deseable eliminar la actual discriminacin entre instituciones que pertenecen y las que no pertenecen al CRUCH, adoptando los dos principios siguientes: i) todos los estudiantes chilenos cuyas instituciones terciarias cumplen los requisitos esenciales de calidad y responsabilidad tendran derecho a subvenciones pblicas a travs de la ayuda estudiantil, si ellos fueran personalmente elegibles; y ii) los procedimientos para el financiamiento pblico directo a las instituciones sera consistente con la diversidad institucional y la naturaleza competitiva del sistema de educacin terciaria en Chile. Se sugieren tres alternativas para hacer esto:

Un sistema dual configurado de manera diferente, en el que slo las 16 universidades pblicas existentes recibiran financiamiento directo a cambio de realizar funciones de bien pblico, como programas de doctorado e investigacin bsica en disciplinas que requieran alta inversin en infraestructura. Esta, como todas las alternativas, se acompaara de un amplio programa de becas y prstamos para estudiantes que se matricularan en instituciones privadas elegibles. Un sistema de financiamiento directo ms extenso en el cual todas las instituciones pblicas y privadas sin fines de lucro, acreditadas, recibieran recursos bsicos vinculados a su nmero de estudiantes, siempre que cumplieran con condiciones de calidad, transparencia financiera y cobro de aranceles a los estudiantes. Un sistema de pago de bonos por estudiante, en el cual se transfiriera una cantidad equivalente al costo referencial de los estudios a instituciones de educacin terciaria elegibles en base al nmero de estudiantes que escogiera estudiar y graduarse en cada institucin.
AFI. Se recomienda la eliminacin del AFI, en vista de la transformacin propuesta del AFD y la expansin de los programas de ayuda estudiantil. Fondos Competitivos. Un mecanismo competitivo, objetivo y transparente como el MECESUP sera el principal instrumento para
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asignar fondos pblicos a todas las instituciones de educacin terciaria.

Convenios de desempeo. Si los convenios de desempeo tienen xito durante la fase piloto, el gobierno podra usarlos como un instrumento general para promover reformas institucionales e innovaciones en todas las instituciones pblicas y sin fines de lucro acreditadas. Ayuda estudiantil de mantencin y becas. El MINEDUC debera considerar la factibilidad de integrar todos los programas de becas y ayudas en uno slo, con un pequeo nmero de secciones separadas, que no discriminara contra estudiantes de instituciones que no pertenecen al CRUCH. Crdito universitario. Los dos programas de crditos estudiantiles existentes deberan fusionarse, tanto por razones de eficiencia como de equidad. Los aumentos de financiamiento pblico se asignaran de la siguiente manera: para cubrir costos recurrentes, el gobierno se basara en el AFD reformado, los programas de becas y de crdito universitario. Los recursos pblicos para extender las actividades de investigacin seran distribuidos a travs de un programa simplificado de fondos de investigacin, poniendo ms nfasis en grupos y centros de investigacin y en infraestructura. Los fondos adicionales para propsitos de investigacin seran canalizados a travs de un sistema de asignacin de recursos eficiente y transparente como el MECESUP.

Utilizacin de recursos

Para crear un terreno donde se pueda competir en forma pareja, las autoridades chilenas podran permitir a las universidades pblicas funcionar bajo procesos administrativos y reglas financieras equivalentes a las de las instituciones privadas. Todas las instituciones de educacin terciaria podran manejar sus recursos de acuerdo con prcticas de contabilidad estndares y transparentes, y preparar informes financieros anuales con auditoras independientes. Chile debera gradualmente inclinarse por programas de pregrado ms cortos de acuerdo con la tendencia mundial.

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Para mejorar la eficiencia interna, el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior debera emprender estudios detallados de las cohortes de estudiantes para obtener un cuadro ms claro de la incidencia y causas de la repeticin de aos y la desercin, e identificar medidas apropiadas para solucionar estos problemas.

Referencias
Bernasconi and Rojas (2002). AFI: un Aporte a la Calidad. Calidad en la Educacin 17, Diciembre, p. 109-143. Brunner, J-J. y D. Uribe (2007). Mercados universitarios: el nuevo escenario de la educacin superior. Santiago: Ediciones Universidad Diego Portales. CINDA (2007). Educacin Superior en Iberoamrica. Informe 2007. Santiago: Centro Interuniversitario de Desarrollo. Guadilla, Carmen Garcia (1998). Situacin y principales dinmicas de transformacin de la educacin superior en Amrica Latina. Caracas: UNESCO International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean. IESALC (2006). Informe sobre la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005. La metamorfosis de la educacin superior. Caracas: UNESCO Instituto Internacional para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe. Thorn, K., Holm-Nielsen, L. y J. S. Jeppesen (2004). Approaches to Results-based Funding in Tertiary Education: Identifying Finance Reform Options for Chile. World Bank Research Policy Paper No. 3436. Washington DC: Banco Mundial. Mnckeberg, Mara Olivia (2007), El Negocio de Las Universidades En Chile, Primera edicin, Diciembre 2007. OCDE (2007) Informe sobre Polticas de Innovacin. Paris: OCDE. Salmi, J. y A. M. Hauptman (2006). Innovaciones en el Financiamiento de la Educacin Terciaria: Una Evaluacin Comparativa de Mecanismos de Asignacin. Washington D.C., Banco Mundial. Education Working Paper Series Number 4. Septiembre 2006.

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INFORMACIN, TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS 289

Captulo 9: Informacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas

Este captulo analiza la cantidad y la calidad de la informacin disponible para los usuarios de la educacin superior y para quienes disean las polticas. Comienza analizando hasta qu punto las fuentes de informacin disponibles a los estudiantes potenciales apoyan una eleccin informada. Da una mirada a la situacin actual de las fuentes oficiales que proporcionan informacin a los estudiantes y a quienes deciden las polticas de la educacin superior. El captulo discute planes actuales del gobierno para ampliar y consolidar la informacin de la educacin superior a travs de la creacin de un Sistema de Informacin sobre Educacin Superior. Analiza la obligacin legal que tienen las instituciones de informar detalladamente sobre materias financieras y otro tipo de informacin, la situacin del cumplimiento de estos requisitos y sus implicaciones para la transparencia y rendicin de cuentas. El captulo concluye con recomendaciones para mejorar los requisitos y prcticas de informacin y rendicin de cuentas, con especial nfasis en el rol de Sistema de Informacin sobre educacin superior y la necesidad de una informacin financiera ms slida y completa de parte de las instituciones terciarias.

Introduccin
En el sistema de educacin terciaria en Chile, hay ms de 200 instituciones que ofrecen sobre 6 000 programas de estudio. Los interesados necesitan informacin para poder decidir si siguen estudios a nivel terciario, y si es as, qu programas son los ms adecuados a sus necesidades; necesitan comprender el valor de las destrezas, calificaciones y credenciales que pueden obtener. Algunos desean poder estimar las ganancias econmicas y financieras que recibirn de su potencial inversin, el tiempo que les tomar completar el curso escogido y la cantidad de ingresos a los que tendrn que renunciar mientras estudian. Algunos querrn comprender otros beneficios potenciales, tales como mayor satisfaccin personal y
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laboral, y cmo el hecho de obtener un tipo de grado acadmico ahora, puede abrirles muchas puertas para continuar su educacin en el futuro. Muchos estn interesados en la calidad, experiencia y prctica pedaggica de los instructores, adems de la cantidad y calidad de la infraestructura y bibliotecas que podrn usar. Algunos querrn saber hasta qu punto el valor del nombre de la institucin que otorga un grado en especial, se mantendr a travs del tiempo. Otros se fijarn exclusivamente en la posibilidad de pagar el programa en el corto plazo, su capacidad o la de su familia para pagarlo, y la disponibilidad de ayuda financiera. Otros pueden enfocar sus decisiones basndose en el consejo de amigos, familia, grupos de pares u otras personas que tengan influencias. Es muy comn, por ejemplo, escoger la institucin que los padres, profesores o consejeros creen que es la ms adecuada en relacin al desempeo acadmico del estudiante en el colegio. Cualquiera que sea el proceso de la decisin, las buenas decisiones requieren el acceso a informacin oportuna y precisa en una gran variedad de temas. Los gobiernos tambin necesitan informacin acerca del carcter, relevancia y desempeo de los sistemas de educacin terciaria. Necesitan juzgar su efectividad para formar las destrezas necesarias para la economa nacional y si proporcionan un acceso equitativo a las oportunidades de aprendizaje. Los gobiernos tambin desean saber si las instituciones terciarias son capaces de tener acceso, producir y diseminar investigacin y conocimiento; cun eficientemente usan los fondos pblicos, y si el producto que entregan a los estudiantes es de calidad adecuada. Buscan determinar si se les debera permitir a las instituciones que obtengan ganancias financieras de sus actividades y/o si merecen un tratamiento tributario preferencial. Los dos grupos (individuos y gobiernos) difieren en cuanto a la cantidad y la calidad de la informacin que necesitan. Los individuos generalmente se preocupan ms del costo y el valor del grado, que de la eficiencia con la que los insumos se usan para producirlo. Los gobiernos se preocupan ms de cmo la asignacin de recursos lleva a resultados y si estos resultados son ptimos. Este captulo analizar la cantidad y la calidad de la informacin disponible a los usuarios de la educacin terciaria, y a quienes disean las polticas de gobierno.

Informacin a los estudiantes potenciales


Los chilenos que piensan ingresar a la educacin terciaria tienen acceso a varias fuentes de informacin para ayudarlos en el proceso de tomar decisiones. Un observador casual en Santiago y otras ciudades importantes, queda impresionado ante la cantidad de letreros con espacios dedicados a avisos sobre universidades u otras instituciones o programas terciarios. Los
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espectadores de televisin tambin encuentran numerosos avisos. Como podra esperarse, todos estos avisos tratan de entregar informacin que es generalmente verdadera, aunque sea parcial y selectiva con respecto a las instituciones a las que se refieren y se esperara que sirvieran como un punto de partida para una bsqueda ms metdica de los posibles estudiantes. La publicidad de las instituciones acreditada, casi invariablemente hace resaltar el estatus de institucin acreditada, lo que confirma el rol importante que ha llegado a tener el sistema de acreditacin en la educacin superior en Chile. La mayora de los avisos no especifica el tipo de acreditacin que ha recibido la institucin (Gestin Institucional, Investigacin, Calificaciones del Personal, Vnculacin con el medio). Sin embargo, la informacin esencial que necesitan los potenciales alumnos se transmite por la descripcin de acreditada, que se centra en la gestin institucional y la enseanza de pregrado. Otras reas pueden ser destacadas individualmente por las instituciones, pero son menos directamente importantes para los potenciales que deben elegir una opcin de estudio. Sin embargo, puede ser til que la Comisin Nacional de Acreditacin se preocupe ms de educar a los estudiantes potenciales acerca de los tipos de acreditacin y lo que significan en la prctica. En general, el activo mercado publicitario avala un sector de educacin superior dinmico donde las instituciones compiten para atraer a los potenciales estudiantes. Los estudiantes que buscan informacin adicional tienen muchas opciones. La mayora de los que el equipo revisor entrevist, conocan Futurolaboral como la principal fuente de informacin sobre los posibles ingresos de los titulados. El Captulo 4, sobre Relevancia, analiza el contenido y uso de Futurolaboral con respecto a si los estudiantes deberan o no seguir estudios de educacin superior, desde una perspectiva de xito en el mercado laboral. Este sitio proporciona una cantidad considerable de informacin til en general, as como detallada por programas de estudio: sobre el total de matrculas en la educacin superior por niveles, titulados, promedio de sueldos y tasa de retorno. El sitio informa sobre ganancias, datos sobre tasas de empleo, y sectores de la economa en que estn empleados los titulados segn profesiones en particular. Tambin destaca estudios nacionales e internacionales sobre tendencias del mercado laboral y la demanda de trabajo especializado. Futurolaboral es, en general, un instrumento impresionante comparable a algunos de los portales de informacin ms avanzados de los pases de la OCDE y una fuente importante para los estudiantes futuros. Pero los estudiantes deben decidir no slo si deben estudiar, sino tambin qu y dnde estudiar; Futurolaboral tambin sirve de acceso a cinco fuentes de informacin importantes acerca de las opciones de estudio disponibles.

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Se puede obtener informacin objetiva sobre opciones de estudio de diferentes fuentes: agencias del Estado, tales como la Secretara de Estado en Educacin, el Consejo Superior de Educacin (CSE) y la Comisin Nacional de Acreditacin (CNA) tienen la responsabilidad de reunir y publicar una gran variedad de informacin. El Directorio de Educacin Superior, que es administrado por la Divisin de Educacin Superior del MINEDUC, es una gua objetiva para los programas acadmicos. Se puede buscar por tipo de institucin (universidad pblica o privada, IP o CFT), por tipo de grado, y por regin. Si existe la informacin, la base de datos indica si el curso se imparte en el campus principal o en una sede, si es un curso diurno o vespertino, la duracin del programa, su costo, y matrculas recientes. A principios de 2008, el contenido de la base de datos se relacionaba con las ofertas de estudio desde 2004, pero no est claro con cuanta frecuencia se pone al da la informacin. Los estudiantes a quienes el equipo revisor entrevist, no indicaron este sitio como la fuente principal de informacin. Mejor conocida es la base de datos NDICES administrada por el CSE. Aqu se puede encontrar informacin sobre la evolucin histrica de la educacin superior en Chile, la clasificacin tripartita de las instituciones, las diferentes clases de grados y la autoridad que los otorga en las diferentes instituciones. Este sitio explica el proceso a travs del cual se concede a las instituciones el permiso para funcionar, cmo son examinadas, supervisadas y finalmente, cmo se les otorga la autonoma. Tambin explica los roles de varias entidades regulatorias y de aseguramiento de la calidad. Se explican los requisitos legales mnimos para ingresar a la universidad y se ofrece un consejo sensato a los potenciales estudiantes sobre qu tener en cuenta cuando seleccionen un programa de estudios. El sitio web NDICES, tambin explica las leyes de proteccin al consumidor que se aplican a la educacin superior: los estudiantes de primer ao tienen un perodo de gracia de diez das durante el cual se pueden retirar de una institucin y recibir un reembolso del 99% de cualquier arancel pagado. Tambin pueden presentar quejas que son de naturaleza contractual al Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC), o al CSE (cuando se trata de universidades) o al MINEDUC (con respecto a CFTs y IPs), si la queja se refiere a la calidad de la educacin. El CSE recibe una gran variedad de quejas que van desde disputas administrativas menores a publicidad engaosa y hasta la entrega de servicios educacionales deficientes. El CSE determina el curso de accin adecuado en cada caso e informa al demandante sobre las acciones que se han tomado.

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Tabla 9.1 Fuentes selectas de informacin sobre la educacin superior


Institucin Ministerio de Educacin DIVESUP Fuentes de informacin Directorio de Educacin Superior Principales tipos de informacin disponible Compendio de programas de estudio Base de datos de Ayuda Estudiantil y Becas Compendio Estadstico Ministerios de Educacin CSE Futurolaboral Base de datos sobre ocupaciones con informacin de nmero de titulados y sueldos para ms de 100 ocupaciones. Informacin general sobre eventuales alumnos Base de datos de programas de estudio, nmero y distribucin de estudiantes de pregrado en educacin superior (total y primer ao), Estudiantes de postgrado, profesores, instituciones, instituciones acreditadas, origen de los estudiantes, etc. Base de datos de instituciones de educacin superior Informacin sobre ayuda estudiantil y becas Programa de comparacin Consejo de Rectores Sitio web del Consejo de Rectores Informacin sobre la PSU Compendio anual de estadsticas con datos de matrculas por tipo de programa de grado Informacin sobre ayuda estudiantil Acreditacin nacional Comisin de Acreditacin CNA sitio web Estatus de acreditacin de universidades, IPs y CFTs. Informes de Acreditacin Institucional con Comentarios Detallados Universia.cl Revista Qu Pasa Diario El Mercurio Sitio web Universia.cl para Chile Encuesta Anual sobre Universidades Sitio web de Alternativas Acadmicas Amplia informacin de inters para estudiantes actuales y futuros Clasificacin de las instituciones de ms prestigio, programas de estudio mejor calificados Artculos para posibles estudiantes de educacin superior Base de datos sobre programas de estudio Diario El Mercurio Programa de Televisin sobre Alternativas Acadmicas Informacin periodstica sobre programas de estudio y temas de Educacin Superior

INDICES

Fuente: Equipo revisor.


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Un servicio importante para la proteccin del consumidor provisto por el CSE es la lista de instituciones de educacin terciaria que estn cerradas. Como parte de la explicacin de cmo se otorgan los permisos para funcionar, el CSE explica la autoridad que tiene para hacer que el Ministerio cierre instituciones que no han logrado recibir su licencia para funcionar. El sitio web da el nombre de 36 instituciones que no han logrado completar satisfactoriamente su proceso de licenciamiento desde 1996 hasta la fecha. El CSE recomend que el MINEDUC revocara el reconocimiento oficial de estas instituciones y se vieron obligadas a dejar de funcionar. En cuanto a las instituciones que se encuentran en proceso de obtener la licencia, NDICES informa acerca de la fecha de su inscripcin y la fecha en que se espera que se les conceda la autonoma. Tambin hay informacin sobre las instituciones que han obtenido su autonoma, junto con la fecha en que les fue conferida. La mayora de los candidatos, sin embargo, visita NDICES buscando informacin especfica sobre los programas de estudio que se ofrecen. Similar en cuanto a la informacin que comprende el Directorio de Educacin Superior del Ministerio, la base de datos de programas de estudio de ndices entrega ms caractersticas y, tal vez lo que es ms importante, informacin ms actualizada. La base de datos permite a los estudiantes encontrar informacin sobre un solo programa o comparar una lista de todos los programas en cierta rea de estudio, tipo de institucin, tipo de grado o regin. Para cada programa, la base de datos incluye informacin sobre requisitos de ingreso, matrcula, arancel, puntajes promedio en la PSU, cunto tiempo se ha estado ofreciendo el programa y, cuando est disponible, el porcentaje de personal docente a tiempo completo y si hay algn tipo de ayuda especfica disponible para el programa. Se inform al equipo revisor que las instituciones son muy escrupulosas con respecto a poner al da sus datos en ndices, y una de las razones es que esta informacin es una de las fuentes principales en las que se basa la revista Qu Pasa para su clasificacin anual. Los estudiantes entrevistados por el equipo revisor parecan estar familiarizados y satisfechos con la base de datos de ndices. Sin embargo, el CSE mismo reconoce que no est en posicin de verificar la precisin de los datos entregados por las instituciones. An cuando ndices es probablemente la fuente de datos ms completa acerca de programas especficos, su informacin no puede ser considerada totalmente fidedigna. La Comisin Nacional de Acreditacin (CNA) publica sus decisiones y mantiene un sitio web con amplia informacin sobre los resultados de sus decisiones de acreditacin. Adems de listas de instituciones y programas que han sido acreditados, el sitio informa sobre los acuerdos, o informes enviados a las instituciones con un resumen de la decisin sobre
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acreditacin y las razones que la apoyaron. Estos informes contienen resmenes francos sobre la evaluacin de las fortalezas y debilidades de la institucin o programa hecha por los pares evaluadores. La informacin sobre la evaluacin que se entrega es clara y especfica; cualquier estudiante interesado que se d el tiempo de consultar estos informes puede obtener fcilmente una impresin clara de los atributos y valor del programa o institucin. El sistema de aseguramiento de la calidad en Chile merece una felicitacin por este nivel de transparencia. Sin embrago, un sistema con ms de 600 000 estudiantes y 6 000 programas tendr que confiar cada vez ms en canales diversos, descentralizados y, en muchos casos, comerciales, para proporcionar informacin a los estudiantes interesados. Fuera de la publicidad que las instituciones mismas organizan, un grupo creciente de agencias privadas est tomando progresivamente un rol activo para satisfacer las demandas de informacin sobre la educacin superior. Se estn multiplicando los sitios en internet dedicados a la educacin terciaria, incluso algunos que aconsejan a los posibles alumnos. Uno de estos sitios, Universia, entrega amplia informacin sobre temas relacionados con educacin superior desde una perspectiva Ibero-americana, y ha dedicado sitios para la mayora de los pases de Amrica Latina, incluyendo a Chile. La informacin que proporciona compite con Indices en su amplitud, y el sitio ha atrado la atencin de autoridades y administradores universitarios. Otros sitios manejados por diarios importantes ofrecen servicios similares y hay incluso programas de televisin, especficamente dirigidos al creciente nmero de estudiantes interesados en seguir estudios terciarios. Claramente, la fuente de informacin comercial ms influyente, es la clasificacin anual publicada por la revista Qu Pasa. Desde 2000, la revista ha publicado una encuesta anual sobre la calidad de las universidades. Clasifica las instituciones en trminos de su prestigio general, la seleccin de los alumnos, universidades ms importantes pblicas y privadas; tambin clasifica sus programas de estudio individuales. Un rasgo distintivo de la clasificacin de Qu Pasa es que no se basa slo en las estadsticas publicadas, como las de los puntajes de la PSU y la proporcin de los estudiantes que han recibido becas de mrito. En lugar de eso, busca la opinin de los empleadores y, especficamente, aqullos que tienen responsabilidad de tomar decisiones para contratar empleados en un grupo representativo de importantes empresas. Como resultado, la clasificacin de Qu Pasa es una medida influyente del valor de mercado de los grados obtenidos, y sirve de equilibrio a medidas con un enfoque ms acadmico del desempeo institucional. La oferta y demanda de informacin es producto de la persistente y creciente demanda de educacin terciaria y la competencia entre las
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instituciones para atraer estudiantes. Existe amplia informacin para los potenciales consumidores que desean tomar una decisin informada de manera metdica. Sin embargo, debido a que los alumnos interesados generalmente tienen entre 18 y 24 aos de edad, los factores subjetivos pueden influenciar a un porcentaje no despreciable de ellos. El equipo revisor supo de un caso en particular, en el que una institucin terciaria haba matriculado a un nmero considerable de estudiantes, en programas de estudio para una carrera en la que las posibilidades de empleo en Chile eran casi nulas. Las quejas al MINEDUC y al CSE fueron acompaadas de llamados al gobierno para que estableciera normas que exijan que las instituciones de educacin superior demuestren una demanda razonable de titulados de sus programas de parte del mercado laboral. An cuando el anlisis del mercado laboral es realmente importante cuando se toman decisiones de ofrecer programas de estudio, el gobierno debera respetar el derecho de las instituciones para tomar estas decisiones internamente, y luego hacerse responsables de ellas a travs del sistema de acreditacin. No es aconsejable llevar los riesgos de fracaso de los posibles alumnos en el mercado laboral futuro, a las instituciones. El dinamismo del sector de educacin terciaria en Chile es, en general, una virtud; su capacidad de respuesta debera servir muy bien a la economa nacional en el largo plazo. Los reglamentos legales de los programas de estudio que las instituciones autnomas pueden ofrecer, seran menos efectivas para estimular el desarrollo de cursos con buenas perspectivas de carrera, que los continuos esfuerzos para mejorar la calidad de la informacin disponible a los alumnos interesados, junto con los esfuerzos para mejorar la calidad y relevancia de la instruccin.

Informacin para el diseo de polticas y evaluacin


Las necesidades de informacin de los diseadores de polticas difieren considerablemente de aqullas de los posibles estudiantes. Los diseadores de polticas necesitan informacin sobre los recursos del sistema y la utilizacin de los recursos, as como su eficiencia, resultado e impacto. Un sistema nacional de informacin para la educacin superior debera permitir juicios continuos sobre la efectividad de las instituciones, el cumplimiento de sus responsabilidades, lo apropiado de sus privilegios y el valor que estn dando a su financiamiento. Los datos sobre educacin terciaria reunidos tradicionalmente por el MINEDUC entregan una base razonable para el anlisis de las tendencias generales del sistema. Hay estadsticas descriptivas estndar que incluyen cifras como nmero de matrculas y titulados. Datos sobre las transferencias del gobierno a instituciones del CRUCH y de asignaciones y uso de fondos
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en programas de apoyo estudiantil financiados por el gobierno, han sido igualmente publicados con regularidad. Se estudian las cifras macroeconmicas sobre el porcentaje del PIB que se gasta en educacin superior, junto con datos sobre equidad obtenidos de las encuestas CASEN realizadas cada tres aos. CONICYT publica datos sobre el destino de los fondos competitivos otorgados para sus programas de investigacin. Adems, Chile ha cooperado activamente con organizaciones internacionales como OCDE, UNESCO, PNUD y el Banco Mundial para realizar estudios de educacin. La principal publicacin de estadsticas de educacin de la OCDE, Education at a Glance, informa sobre varios indicadores a nivel terciario para Chile. Sin embargo, a medida que el sistema ha crecido, madurado y se ha diversificado, la cantidad y calidad de la informacin disponible para los diseadores de polticas no se ha actualizado. Las estadsticas descriptivas a menudo no alcanzan los niveles de precisin necesarios para hacer distinciones ms claras en el desempeo de las instituciones y del sistema. El equipo revisor not varios ejemplos de datos cuya disponibilidad y precisin no era ptima:

No haba cifras disponibles de matrculas netas del grupo de estudiantes con edad de postular a la educacin terciaria; las instituciones no separan sus informes de cifras de matrculas por edad de los estudiantes. Esta es una omisin importante, considerando que una proporcin considerable de estudiantes terciarios son adultos que ingresan o vuelven a la educacin superior, despus de pasar algunos aos como parte de la fuerza laboral. No hay informacin disponible sobre la proporcin de estudiantes a tiempo completo, con respecto a los que lo hacen en forma parcial, o los que estudian cursos diurnos en relacin a los que toman cursos vespertinos. Las cifras ms detalladas sobre cursos diurnos en relacin a cursos vespertinos son de un informe del PNUD de 2006, sobre la equidad, ms bien que de estadsticas del MINEDUC. Los ndices de desercin y permanencia, adems del tiempo en que se han completado los estudios para obtener el grado, se miden por aproximacin o estimacin. No hay informacin disponible sobre la cantidad de crditos no subvencionados otorgados por bancos privados a estudiantes terciarios. No hay informacin confiable sobre estudiantes internacionales en Chile y estudiantes chilenos en el extranjero.

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Hay escasa informacin sobre el personal acadmico y sus caractersticas. Las instituciones no han sido obligadas a informar sobre la edad del personal docente, los sueldos, condiciones de empleo (a tiempo completo o por horas), ni sobre las actividades del personal tales como el tiempo dedicado a investigacin con respecto al tiempo de enseanza.

Las instituciones pblicas slo deben informar en detalle el uso de los fondos pblicos, no sobre el uso total de los fondos; tambin deben tener auditoras de sus declaraciones financieras. La gran mayora de las instituciones pblicas o privadas dicen que publican los resultados de sus auditoras anualmente, pero no existe un formato estndar para la clasificacin, registro o informacin financiera. Las cifras de matrculas entregadas por las instituciones difieren consistentemente con las cifras obtenidas de las encuestas de hogares. El ltimo punto indica una seria deficiencia dentro del sistema de informacin. Las instituciones se enfrentan a diferentes incentivos y consecuencias por entregar informacin a diferentes fuentes; es ampliamente sabido que en Chile se entregan cifras diferentes segn quin las pida y para qu. Se piensa que esto ocurre con mayor frecuencia con respecto a las matrculas de instituciones con ms de una sede. Las instituciones tienen inters en mostrar una mayor proporcin de matrculas en su casa central o sede principal ms que en sus otros recintos universitarios. Igualmente, las universidades privadas informan sobre su personal acadmico en trminos de jornadas completas (JCE), en lugar de un clculo en base a personal individual. Las estadsticas se mantienen en base a JCE por nivel de calificacin acadmica, pero esto no permite una evaluacin precisa del verdadero porcentaje de acadmicos que se desempean por horas frente al personal a jornada completa en alguna universidad o programa. Sin embargo, se producen otras inconsistencias debido a que no hay procedimientos para presionar a las instituciones que no envan sus informes y as obtener sus datos, lo que significa que las cifras que pueden aparecer como cifras totales a nivel nacional, al revisarlas acuciosamente, se ve que estn incompletas. Esto es lo que sucede, por ejemplo, con la base de datos de INDICES, del CSE, que en lo dems entrega informacin correcta. El anlisis ms reciente de las instituciones (2008), deja en claro que, an cuando se recibieron informes de todas las universidades menos una, 11 de los 44 IPs y 16 de los 87 CFTs no los enviaron. Esta laguna no se menciona regularmente en los otros anlisis de NDICES. El equipo revisor averigu va MINEDUC que el CSE, no exige que le enven las cifras ni intenta hacer una estimacin para incluir los datos que faltan si las instituciones no
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informan voluntariamente. Esto sugiere que es ms probable que en lo que se refiere a participacin en la educacin terciaria, estn ms correctos los datos de las encuestas de hogares que las cifras informadas por las instituciones en las que se basa el MINEDUC, y que es muy probable que las matrculas en IPs y CFTs hayan sido mal informadas. El gobierno tampoco tiene mucha informacin acerca del uso que hacen las instituciones de los fondos que reciben. Las instituciones privadas deben informar sus actividades a las autoridades tributarias chilenas. Los CFTs y IPS con fines de lucro, se rigen por las mismas normas que cualquier otra empresa privada, excepto que estn libres de pagar impuestos sobre las propiedades que usan para propsitos educativos. Las universidades privadas, que por ley no pueden tener fines de lucro, tambin gozan de esta ventaja y no pagan impuestos por las ganancias que obtienen de actividades educativas (aranceles pagados por los alumnos). Deben informar sus ingresos y actividades a las autoridades tributarias, pero tienen bastante libertad en cuanto a las inversiones y gastos que se les permite. Es ampliamente sabido que, en Chile, esta libertad permite a las universidades privadas realizar actividades que son equivalentes a recibir ganancias, sin dejar de cumplir con los requisitos legales de las instituciones sin fines de lucro. Debido a que en cierta medida Chile est permitiendo una educacin superior con fines de lucro de facto, con una estructura legal y regulatoria para instituciones sin fines de lucro, se est perdiendo una oportunidad importante de usar las polticas pblicas para mejorar la calidad de la educacin terciaria. Muchos otros pases de la OCDE, especialmente aqullos con un gran porcentaje de financiamiento de la educacin superior de parte del sector privado, tienen sistemas tributarios que dan un tratamiento diferente al gasto dedicado a actividades bsicas de educacin frente a otras actividades de negocios. El resultado neto produce considerables ventajas tributarias y financieras para instituciones cuyo gasto apoya su misin educativa. El sistema de acreditacin ha progresado en la detencin de los abusos de ganancias de facto en instituciones privadas sin fines de lucro. Las instituciones, en su mayora, no pueden existir sin tener acceso a crdito universitario garantizados por el gobierno; para esto, las instituciones deben estar acreditadas y, por lo tanto, sus finanzas deben ser revisadas. En los casos en que hay graves divergencias entre la misin educativa y las prioridades financieras, las instituciones corren el riesgo de no ser acreditadas. Sin embargo, el sistema de acreditacin no es la manera ms eficiente de obligar a las instituciones a cumplir con el espritu de la ley, que busca asegurar que los recursos de la educacin terciaria sean reinvertidos para mejorar la calidad de la educacin. Se necesita una legislacin ms
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adecuada para evitar que las instituciones sin fines de lucro obtengan ganancias de facto, o para permitir que tengan ganancias pero bajo regmenes tributarios apropiados. Junto a una aplicacin cuidadosa, estas medidas podran eliminar la habilidad de las instituciones para dedicarse a desarrollar actividades no declaradas, con las que producen ganancias a expensas de su misin educativa. Este punto es especialmente importante porque, en la ltima dcada, una demanda creciente de educacin terciaria y la disposicin de los estudiantes para pagar cursos especficos, ha sido constantemente mayor que el costo de matricular a estudiantes marginales y otorgar una cantidad mayor de grados. Como consecuencia, una gran preocupacin de las polticas pblicas de la educacin superior en Chile, giran en torno a cmo manejar las tensiones que resultan con respecto a la calidad. Las polticas sobre la educacin terciaria buscan obligar a los proveedores a ofrecer un producto de calidad que satisfaga a los individuales y, al mismo tiempo, al legtimo inters del Estado de crear una fuerza laboral calificada. Dentro de este escenario dinmico de la educacin terciaria, hay espacio para prestar ms atencin a la manera en que las polticas tributarias pueden levantar una mayor inversin enfocada en actividades que lleven directamente a mejorar la calidad de la educacin y cmo se puede evitar que las instituciones que estn exentas del pago de impuestos, obtengan ganancias de facto. Finalmente, el equipo revisor detect una tendencia perjudicial entre las instituciones de educacin terciaria hacia una cultura de uso selectivo de la informacin que desincentiva la entrega de informacin precisa. La competencia por atraer estudiantes crea incentivos para que cualquier institucin publicite datos que pueden ser dbiles desde un punto de vista metodolgico, pero que sin embargo, describen a la institucin con la mejor luz posible. Si una institucin entrega tal informacin, otras estarn en desventaja al publicar datos ms precisos, obtenidos con metodologa ms rigurosa, en la que no aparecen tan eficientes. Ante la ausencia de un acuerdo acerca de las metodologas para la recoleccin de datos, la inflacin de indicadores y uso selectivo de las estadsticas se ha hecho muy comn, desafortunadamente. En efecto, el equipo revisor supo que algunas instituciones mantienen un conjunto de indicadores precisos slo para uso interno en base a los cuales juzgan el desempeo de la institucin. Estas mismas instituciones mantienen un segundo conjunto de indicadores de acuerdo con metodologas de estndares menos estrictos de uso general, y stos estn disponibles al pblico.

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El Sistema de Informacin sobre Educacin Superior (SIES)


Se estn tomando medidas para solucionar los vacos de informacin que han sido identificados anteriormente. La ms importante es la creacin de un Sistema de Informacin para la Educacin Superior dirigido por la Divisin de Educacin Superior dentro del MINEDUC. La Ley 20.129 del ao 2006, que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, trata la necesidad de informacin completa y de buena calidad. Los artculos 49-52 de la ley dan instrucciones al Ministerio para crear y mantener un Sistema Nacional de Informacin sobre la Educacin Superior, para que las instituciones recopilen y proporcionen los contenidos necesarios y entrega al Ministerio la autoridad para sancionar el incumplimiento de estos mandatos. El Sistema de Informacin sobre la educacin superior se ha propuesto eliminar los vacos de informacin de parte de las universidades, obligando a las instituciones a informar usando una metodologa simple y definiciones estndar. El Sistema de Informacin sobre Educacin Superior desea producir datos comparables para los siguientes indicadores, separados por programas de estudio, reas de conocimiento e instituciones:

Admisin y matrcula de estudiantes Tasas de desercin y permanencia de estudiantes de primer ao y de todos los alumnos matriculados. Titulados.

El Sistema de Informacin sobre Educacin Superior tambin busca recoger datos completos y comparables sobre el personal acadmico, y los aspectos financieros y organizacionales de las instituciones. Hasta la fecha, el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior ha desarrollado y distribuido formularios estandarizados para la entrega de datos en todas las reas identificadas arriba, excepto para aspectos financieros y organizacionales de las instituciones. Una metodologa estandarizada permitira tambin un anlisis comparativo de las caractersticas de los estudiantes tales como gnero, edad, puntajes de PSU, antecedentes socioeconmicos, rendimiento educacional anterior, e ingresos de la familia. Tal vez el rasgo ms importante del Sistema de Informacin sobre Educacin Superior es el plan para que los datos sean validados por el MINEDUC. Se est diseando el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior de manera que permita una comparacin cruzada de los datos, con

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otras fuentes confiables de informacin del gobierno, manteniendo una apropiada privacidad y confidencialidad. El progreso que ha habido hasta ahora en el Sistema de Informacin sobre Educacin Superior representa un paso importante hacia la eliminacin de aspectos no confiables en la informacin de reas clave del sistema de educacin superior chileno. El MINEDUC debera continuar sus esfuerzos para asegurar que las instituciones cumplan con este sistema. Tambin debera promover la difusin y anlisis de manera que los diseadores de polticas puedan rpidamente aprovechar los datos mejorados y comparables. Con respecto a la investigacin y la formacin de la capacidad de CTI, en algunas reas claves es difcil obtener datos o no estn actualizados. Las ltimas estadsticas oficiales de CONICYT y RICYT sobre investigacin y desarrollo son en su mayora de 2004. Una cantidad considerable de informacin relacionada con investigacin est enfocada en los aportes y est dispersa entre fuentes diferentes. En los ltimos aos, se ha intentado crear un Sistema de Informacin sobre Educacin Superior CTI con sede en CONICYT, una iniciativa que recibi apoyo del Banco Mundial con un proyecto de financiamiento a la ciencia y la innovacin. El Sistema de Informacin sobre Educacin Superior, conocido como KAWAX, an no ha alcanzado su potencial. La Comisin Nacional de Innovacin para la Competitividad ha logrado compilar una cantidad impresionante de datos de una variedad de fuentes, pero no parecen ser recogidos en forma regular, estar actualizados, ni fcilmente disponibles al pblico.

Resultados
Existen numerosas fuentes de informacin para satisfacer las necesidades de los posibles estudiantes de educacin superior. An cuando ninguna fuente es amplia y completa, juntas permiten un acceso razonable a los datos necesarios para tomar decisiones informadas. Las debilidades del sistema de informacin se deben en gran parte a la falta de sistemas de clasificacin, registro y comunicacin estandarizados y a que no se verifica la informacin entregada por las instituciones ni se controla si est completa. Tambin surgen al no abordar los incentivos contradictorios que enfrentan las instituciones cuando informan sus datos. Como resultado, Chile no tiene la informacin precisa y de alta calidad necesaria para una evaluacin acuciosa del desempeo del sistema de educacin terciaria en reas prioritarias. Llenar estos vacos de informacin es de vital importancia para el buen funcionamiento de todo el sistema. El informe del Consejo Asesor
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Presidencial para la Educacin Superior aprueba el mayor uso de criterios de desempeo para la asignacin de recursos pblicos y el equipo revisor est de acuerdo con esta recomendacin. Aumentar el uso de financiamiento basado en el desempeo intensifica la necesidad de informacin confiable y comparable a travs de todo el sistema. Como Chile est pronto a convertirse en miembro pleno de la OCDE, debera redoblar sus esfuerzos para producir, diseminar y usar informacin completa, confiable y comparable para el diseo de polticas y la proteccin de los intereses de los estudiantes.

Recomendaciones

El MINEDUC debera continuar aumentando sus esfuerzos para recoger, verificar y difundir informacin confiable y comparable a travs del Sistema de Informacin sobre Educacin Superior. Se debera poner especial atencin en obtener una slida informacin financiera y otros datos sobre el uso de los recursos institucionales no slo de los fondos pblicos. El gobierno debera usar polticas tributarias para promover la inversin de los recursos institucionales en actividades que mejoren la calidad de la educacin y eliminen el impulso no declarado de obtener ganancias, que est en conflicto con la misin educativa de las instituciones. Los esfuerzos de las autoridades de educacin terciaria por estandarizar los requisitos de clasificacin, registro e informe de los datos y por hacer cumplir altos estndares de informacin, pueden ser ms beneficiosos que obligar a las instituciones a hacer demostraciones ex-ante detalladas de las demandas del mercado laboral para los graduados de sus programas de estudio.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 305

Captulo 10. Conclusiones y Recomendaciones

Este captulo comienza con un breve resumen de las conclusiones y recomendaciones del Comit Asesor Presidencial para la Educacin Superior, destacando que el informe del Consejo y el del equipo revisor estn, en gran medida, de acuerdo. Luego, el captulo describe las conclusiones y recomendaciones propias del equipo revisor sobre cada aspecto de la educacin superior.

Introduccin
Este captulo resumir las conclusiones y recomendaciones del equipo revisor. Antes de hacerlo, har un breve resumen de las conclusiones del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior, que public su informe en enero de 2008. En enero de 2008, el equipo revisor se reuni con los miembros del Consejo para informarse acerca de su trabajo, pero el Equipo y el Consejo prepararon sus recomendaciones en forma separada. Sin embargo, hay un alto grado de consenso entre el anlisis y las recomendaciones de los dos grupos. El equipo revisor cree que este informe podra ser complementario al informe del Consejo: desarrollar el anlisis, destacar muchas de las mismas preocupaciones, y presentar estrategias prcticas para implementar soluciones a los problemas.

Conclusiones y recomendaciones del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior


La descripcin que se da aqu de las conclusiones del Consejo se concentrar en aqullas que el Consejo incluy en su informe general, aunque tambin se han publicado informes interesantes sobre las discusiones de los cuatro subcomits del Consejo.

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306 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El sistema y su gobernabilidad
El informe del Consejo dice que la gobernabilidad del sistema debe distinguir cuatro funciones:

La definicin y financiamiento de las polticas pblicas, deben ser responsabilidad de la actual Divisin de Educacin Superior, posiblemente transformada en una Subsecretara o un Ministerio de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa separado, que pudiera reemplazarlo. El aseguramiento de la calidad, compartido por la Comisin de Acreditacin y el Consejo Superior de Educacin (licenciamiento). Proteccin de los derechos de los estudiantes como usuarios de educacin el Consejo unnimemente recomend el establecimiento de una agencia independiente para proteger los derechos de los estudiantes. Representacin de los intereses de las instituciones que componen el sistema se necesita una entidad en la que estn representados y puedan expresarse los intereses de todas las instituciones de educacin terciaria.

Instituciones de educacin superior


El Consejo reconoce la naturaleza positiva de la diversidad institucional que caracteriza el sistema chileno. Concluye, sin embargo, que an hay buenas razones para dar financiamiento especial a las universidades pblicas, tales como: la necesidad de tener instituciones que no estn vinculadas a ninguna ideologa y mantengan un enfoque intelectual pluralista, la necesidad de reducir las desigualdades regionales a travs de las instituciones pblicas regionales, y la necesidad de apoyar disciplinas en las que los retornos privados sean muy bajos y los retornos sociales muy altos (las humanidades, por ejemplo). El Consejo recomienda que el Estado defina las condiciones del apoyo financiero especial a estas instituciones. El Consejo:

Hace notar la necesidad de distinguir claramente entre universidades e instituciones tcnicas con y sin fines de lucro aunque hubo desacuerdo entre los miembros del Consejo sobre si permitir o no que las universidades con fines de lucro funcionaran legalmente. Recomienda unnimemente la remocin de las restricciones regulatorias y administrativas que impiden que las universidades
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 307

pblicas compitan en forma flexible con las otras instituciones de educacin terciaria.

Est dispuesto a permitir que todas las instituciones sin fines de lucro tengan derecho a financiamiento pblico a travs de convenios de desempeo y fondos competitivos, pero cree que las universidades privadas que se benefician con financiamiento pblico deben rendir cuentas ms precisas sobre el uso de esos fondos. Recomienda una mayor relacin entre el sector no universitario (IPs y CFTs) y el universitario; y Recomienda que el estado establezca y financie IPs y CFTs pblicos.

Acceso, equidad y ayuda estudiantil


El Consejo hace una recomendacin general acerca de la necesidad de volver a evaluar la PSU y considerar otras alternativas, pero no da recomendaciones precisas. El Consejo est a favor de un programa de crdito universitario unificados para todos los estudiantes terciarios, recomendando que los criterios gobernabilidad para elegirlos y las cantidades para becas y prstamos sean los mismos para todos los estudiantes, sin importar la institucin a la que asisten y si es pblica o privada. Sin embargo, no todos los miembros del Consejo estuvieron de acuerdo en los detalles. Algunos queran continuar con criterios de elegibilidad que combinan la necesidad y el mrito; otros pensaban que el derecho a ayuda debera estar basado slo en la necesidad financiera. La mayora estuvo de acuerdo en llevar todos los crditos universitarios al programa de prstamos subsidiado por el estado (FSCU), con ms dinero para becas de mantencin para estudiantes de los tres quintiles de ms bajos ingresos, y tener aranceles de referencia ms cercanos a los valores reales. Un grupo minoritario de miembros propuso abolir los aranceles para los estudiantes de los tres quintiles ms bajos durante los dos primeros aos de estudio en universidades y del primer ao en instituciones tcnicas, y financiar sus estudios a travs de un programa de prstamos unificados de ah en adelante.

Financiamiento
El consejo define los siguientes principios bsicos:

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308 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


Es aconsejable continuar combinando dos formas de financiamiento complementarias, el financiamiento directo de las instituciones y el financiamiento basado en la demanda; No debera haber discriminacin entre universidades pblicas y privadas; Todas las instituciones que reciben fondos pblicos deben cumplir con criterios estrictos de elegibilidad. En lo que se refiere al financiamiento directo a las instituciones, algunos miembros del Consejo propusieron modificar el AFD vinculndolo ms estrechamente al desempeo, otros propusieron hacerlo disponible a todas las instituciones que cumplan los criterios de elegibilidad; pero no hubo consenso ni definicin precisa de los cambios propuestos.

En cuanto al financiamiento indirecto, algunos miembros sugirieron vincularlo o limitar el AFI a los quintiles de bajos ingresos, otros queran mantenerlo como est. El Consejo tambin recomienda que:

Todas las instituciones acreditadas deberan tener derecho a fondos competitivos; Se necesita verificar que todas las donaciones, especialmente las que se hacen a instituciones privadas, sean usadas para propsitos genuinamente de mejoramiento educativo, y debera haber alguna forma de programa de incentivos para ayudar a las instituciones que no han logrado atraer donaciones.

Aseguramiento de la calidad y rendicin de cuentas


El Consejo recomienda:

Normas y controles estrictos para otorgar licencias y un sistema de acreditacin ms objetivo y transparente con mejor proteccin contra conflictos de inters de parte de los pares evaluadores; Disponer recursos para ayudar a instituciones que no han logrado acreditarse; Adaptar mejor los criterios de acreditacin a las instituciones que no son universidades; Mejorar la rendicin de cuentas de las instituciones; y

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 309

Establecer un sistema de informacin ms dinmico y confiable.

Ciencia, tecnologa e investigacin


El Consejo hace un llamado al gobierno y al sector productivo para que contribuyan ms a la educacin terciaria. Las recomendaciones especficas son aumentar los fondos para estudiantes de doctorado tanto en instituciones pblicas como en las privadas acreditadas, y crear un mecanismo de financiamiento directo para las instituciones que los reciben. El Consejo advierte acerca de la excesiva concentracin de fondos en los grupos identificados por el Consejo de Innovacin, e invita al gobierno a apoyar la investigacin bsica en ciencia y matemticas. El Consejo tambin recomienda incentivos para estimular lazos entre las universidades y las industrias, y ms financiamiento para la investigacin en general.

Conclusiones y recomendaciones del equipo revisor


El informe del equipo revisor comienza con una visin general del sistema chileno en el Captulo 1. El Captulo 2 resume lo que Chile ya ha logrado en relacin a la educacin superior y los problemas que an hay que resolver. Estos problemas se discuten en mayor detalle en los Captulos 3 a 9, que contienen las conclusiones y recomendaciones del equipo revisor sobre diversos aspectos de la educacin superior, como se describe ms adelante.

Captulo 3: Acceso y Equidad procesos de admisin y retencin


El equipo revisor reconoce los objetivos declarados por el gobierno chileno de corregir las desigualdades en los procesos de admisin y garantizar a todos los jvenes con talento el derecho a acceder a la educacin superior; pero tambin que estos proyectos loables pero ambiciosos todava tienen que llevarse a cabo completamente. Una cantidad menor de estudiantes de grupos de ingresos ms bajos est accediendo a la educacin terciaria de lo que se podra predecir por su tasa de graduacin de educacin secundaria. Las brechas de equidad parecen ensancharse durante el proceso de admisin a la educacin superior, que depende en gran parte del desempeo en la PSU. Los estudiantes de grupos de bajos ingresos, de colegios municipales o de sexo femenino, tienen menos probabilidad de obtener un lugar en una universidad del CRUCH de su eleccin en el proceso de admisin, que los alumnos de grupos de ingresos ms altos, de colegios privados (especialmente los privados no subvencionados) o de sexo masculino. Y si son aceptados, tienen menos
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310 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


probabilidad de poder acceder a algn tipo de apoyo financiero. Hay alguna evidencia - pero menos clara - de que las oportunidades son diferentes en las distintas regiones. Los estudiantes de grupos de bajos ingresos tambin estn poco representados en las universidades privadas, IPs y CFTs - siendo ms evidente en las universidades privadas y menos en los CFTs. Esto no tiene tanto que ver con los sistemas de admisin como con la ayuda disponible a los alumnos de estas instituciones. Y, a travs de la limitada informacin disponible, parece que los estudiantes de grupos de ingresos ms bajos y de las escuelas municipales tienen mayor probabilidad de abandonar la universidad. Los que se gradan, tienden a demorarse ms para completar los cursos. La mayora de estas brechas de equidad tiene sus races en la diferente preparacin que dan las escuelas secundarias. Hay en proceso importantes iniciativas nacionales para mejorar la educacin secundaria para los estudiantes ms pobres y aqullos que asisten a escuelas municipales. Sin embargo, no se puede confiar en que estas iniciativas resuelvan todos los temas de equidad en el futuro cercano. Pareciera que se necesita una mayor accin para reducir las desventajas competitivas que enfrentan algunos grupos en el proceso de admisin actual y mejorar la probabilidad de graduacin. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones:

Las iniciativas para mejorar la educacin secundaria de los alumnos ms pobres y de los que asisten a escuelas municipales, que ya se estn implementando, deben seguir adelante con firmeza. Se propone un anlisis y revisin de la PSU, para tratar los problemas de equidad que afectan a los jvenes chilenos cuyas familias y circunstancias escolares los ponen en desventaja para competir por lugares en la educacin superior y mejorar la identificacin de aqullos que son ms capaces de beneficiarse con la educacin superior. Se sugieren dos opciones de la experiencia internacional. La primera es cambiar hacia una prueba o examen nacional de finalizacin de la educacin secundaria que tambin establezca un estndar mnimo para el ingreso a la universidad. La segunda opcin es reformar la PSU incluyendo ensayos y pruebas de capacidad de razonamiento y potencial de aprendizaje. Se proponen algunos cambios para las etapas del sistema de admisin a la universidad posteriores a la PSU. Sera til para los estudiantes y para asegurar la transparencia, que las universidades privadas se unieran con las universidades del CRUCH en un sistema
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 311

comn de asignacin de vacantes, incluyendo una unidad central para procesar las postulaciones.

Para permitir que el sistema de asignacin comn sirva a ms universidades con una gama ms amplia de orientaciones y mejorar las posibilidades que tienen los alumnos menos aventajados de obtener vacantes en las instituciones de su eleccin, se propone cambiar de la prctica actual del CRUCH de asignar lugares segn el puntaje total basado en la PSU, a un sistema de admisin ms multidimensional en el cual se estimule a las universidades para que adopten criterios apropiados a sus diversas orientaciones y (si lo deciden as) dar prioridad a los postulantes de grupos menos ventajosos o poco representados. Se sugieren tomar medidas de proteccin contra la adopcin de criterios no objetivos o prcticas de admisin cuestionables. Se sugiere que el MINEDUC estudie opciones para dar a los jvenes de escuelas menos aventajadas, que aspiran a ingresar a la universidad, mayor ayuda en la preparacin para la prueba nacional de ingreso o test de finalizacin de la educacin secundaria. El MINEDUC tambin podra considerar el financiamiento de cursos de acceso sin costo de matrcula o de bajo arancel, que permitan a los jvenes de grupos poco representados con potencial universitario, pero que terminaron la escuela sin dar la prueba nacional de ingreso universitario, para mejorar sus calificaciones de acceso a la universidad. Una prueba de habilidad verbal y no verbal, tambin conocida como prueba de aptitud, evaluara el potencial para los estudios universitarios. Se propone que se tomen ms medidas para ayudar a la retencin de jvenes que estn mal preparados, de grupos de bajos ingresos y escuelas municipales, ofrecindoles cursos de refuerzo de conocimientos, posteriores a la admisin y antes de que los estudiantes comiencen el currculo universitario formal., para mejorar sus posibilidades de completar los estudios. Hay tambin una responsabilidad de parte de las universidades chilenas de adaptar las exigencias iniciales de los cursos, currculos y enseanza para el conjunto de estudiantes ms diverso de hoy. Se sugiere que el MINEDUC acuerde con las instituciones nuevos objetivos relacionados con la tasa de completacin o supervivencia y establezca un sistema para recoger las estadsticas correspondientes.

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312 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Captulo 3: Acceso y Equidad ayuda estudiantil


El equipo revisor dice que el costo de la educacin superior en Chile es muy alto, comparado con estndares internacionales. El gobierno de Chile ha establecido un sistema de ayuda financiera para estudiantes de bajos ingresos, incluyendo becas de arancel, becas de mantencin y crdito universitario. Los fondos para becas han aumentado considerablemente en los ltimos aos. An as, slo un 13.8% de todos los alumnos inscritos en una institucin de educacin terciaria recibe una beca de algn tipo, comparado con el 51% en los Estados Unidos. Adems, las cantidades entregadas no son suficientes para pagar los aranceles completos. Slo el 30% de todos los estudiantes terciarios en universidades que no son del CRUCH, de los dos primeros quintiles, y slo 40% de los estudiantes de IP de estos quintiles, tienen un prstamo CAE. La probabilidad de obtener una beca o prstamo de apoyo es notablemente ms baja para los estudiantes de CFTs, aunque los CFTs capacitan un gran nmero de los estudiantes ms pobres. El equipo revisor considera que el nuevo programa de prstamos a los estudiantes (CAE), muestra varias caractersticas positivas, incluyendo su capacidad de usar capitales privados; el hecho de que la responsabilidad de la garanta financiera contra el no pago sea de las universidades mismas; y su vnculo con el proceso de acreditacin. Es el instrumento financiero con mayor impacto positivo desde el punto de vista de la redistribucin de recursos pblicos a estudiantes de bajos recursos. La implementacin de un sistema de aranceles de referencia ha demostrado ser problemtico, debido a la complejidad de la metodologa. Las recomendaciones del equipo revisor son las siguientes:

Tanto por razones de equidad como de eficiencia, se propone que el MINEDUC fusione los programas actuales de becas en uno solo, con un pequeo nmero de ventanas, y tambin unir los dos programas de crdito universitario que existen en este momento. Sera preferible fusionar los dos programas de prstamos en el CAE ms bien que en el modelo FSCU, porque el CAE es ms promisorio puesto que es ms sostenible financieramente. El CAE podra ser an ms eficiente y equitativo introduciendo un elemento de pago relacionado con el ingreso o, por lo menos, siguiendo un programa de devolucin graduado que reflejara mejor la curva de ingresos de los titulados. Se debera hacer serios esfuerzos para cubrir una proporcin mayor de alumnos necesitados.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 313

Si en el mediano plazo, el CAE no tuviera xito en el pago de los prstamos y la participacin financiera de los bancos comerciales, el Gobierno de Chile podra considerar un sistema de prstamos contingente al ingreso, parecido a los sistemas que tienen pases como Australia, Nueva Zelanda o el Reino Unido. Dado que el costo privado de la educacin es tan alto en Chile, el gobierno debera ampliar an ms las oportunidades de becas y prstamos, y asegurarse de que todas las condiciones de los programas sean equitativas y apropiadas, teniendo en cuenta la diversidad de los estudiantes y los diversos objetivos de la educacin superior. El propsito debe ser asegurarse de que ningn estudiante calificado se vea privado de ingresar a la educacin superior y completar sus estudios, en la universidad o sector no universitario, por razones financieras. El MINEDUC debera estudiar cuidadosamente las ventajas y desventajas de mantener el sistema de aranceles de referencia en su compleja forma actual. Una manera ms simple de establecer los aranceles de referencia sera comparar las cinco universidades mejor clasificadas con respecto a su proceso de acreditacin. Algunas medidas complementarias para proteger a los estudiantes contra aranceles excesivos podran ser: i) pedir a las instituciones de educacin superior cuyos aranceles aumenten ms rpidamente que el promedio nacional, que justifiquen las razones por las cuales sus costos estn creciendo en forma desproporcionada; o ii) publicar una lista de instituciones cuyos precios sobrepasan el promedio nacional.

Captulo 4: Relevancia vnculos con el mercado laboral


El equipo revisor se da cuenta de que en Chile hay una preocupacin seria sobre la relacin de gran parte de los resultados de la educacin terciaria, con las necesidades del mercado laboral, especialmente en el sector universitario. Hay una falta de sistemas de informacin de fcil acceso para el usuario, que ayuden a los posibles alumnos y a sus familias a elegir su carrera e institucin. Los vnculos entre las instituciones de educacin superior y el mundo del trabajo son dbiles. El equipo revisor recomienda que:

Chile debera construir sobre las fortalezas que tiene futurolaboral, por medio de: (a) la entrega de una interpretacin ms completa de los datos del mercado laboral que contiene el sitio web, dirigido a los estudiantes, a sus familias y a los consejeros vocacionales especializados; (b) la actualizacin de la informacin en forma

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314 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


regular; (c) la entrega de un anlisis con miras ms avanzadas para ayudar a las instituciones a evitar la rplica de cursos que estn disponibles en otros lugares o a desarrollar cursos nuevos para los cuales no hay demanda del mercado laboral; (d) el desarrollo de vnculos con otras fuentes que se encuentran en internet as como el Consejo Superior de Educacin.

El pas debera establecer un sistema de informacin unificada sobre la calidad de los programas acadmicos, la tasa de desercin de los estudiantes y sus causas. Con el tiempo, esta base de informacin debera extenderse para incluir Encuestas Sistemticas de Seguimiento de Graduados, y estudios sobre la satisfaccin de los empleadores con respecto a los titulados. Debera haber lazos ms estrechos entre las necesidades de los empleadores y los programas acadmicos de las instituciones de educacin terciaria, que incluyeran la participacin y el compromiso de ambas partes. Los empleadores deberan involucrarse en mayor medida en: a) la direccin de las instituciones; b) la identificacin de cursos nuevos relevantes y en el desarrollo y renovacin de los currculos; c) las prcticas, como parte de los requisitos de los cursos (donde sea apropiado).

Captulo 4: Relevancia articulacin del sistema y vas para hacerlo


El equipo revisor estima que hay barreras innecesarias que impiden que los estudiantes chilenos pasen desde la educacin secundaria (especialmente la secundaria vocacional) a la educacin superior; y muy pocas vas que hacen posible que los alumnos avancen dentro del sistema terciario. Es difcil trasladarse desde una formacin tcnica a nivel terciario ms bajo a un estudio universitario en la misma disciplina sin tener que comenzar todo nuevamente desde un principio. El equipo revisor recomienda que:

Las barreras institucionales y legales para avanzar y las vas a travs del sistema de educacin terciaria, podran ser eliminadas y crear nuevos caminos. Se debera desarrollar un Marco de Calificaciones Nacionales, que abarcara todas las calificaciones, acadmicas y vocacionales, desde la educacin secundaria hasta el doctorado. Parece razonable crearlo a partir de las bases dispuestas por el marco de calificaciones adoptado por Chilecalifica. Se podra disear este marco para facilitar el acceso a instituciones terciarias a estudiantes de todos los ambientes, incluyendo la educacin
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 315

secundaria y estudios tcnico profesional, trabajo terciarios previos, y tambin facilitar la transferencia entre instituciones as como la progresin desde un grado de ms bajo nivel a otro ms alto dentro del sistema terciario, por medio de procedimientos para acumular y transferir crditos de los cursos realizados. Para apoyar esto, los crditos de todas las instituciones de educacin terciaria deberan ser compatibles. El marco tambin podra hacer posible el reconocimiento de calificaciones equivalentes nacionales e internacionales, y la acreditacin de estudios previos. Las calificaciones podran estar basadas en resultados y competencias logradas, no en tiempo/horas de estudio. Con todas estas medidas, un Marco de Calificaciones Nacionales debera ayudar y estimular un proceso de aprendizaje que dure toda la vida.

Se debera establecer un Centro Nacional de Informacin y Reconocimiento (Nacional Recognition Information Centre, NARIC) para acordar y certificar las equivalencias entre calificaciones chilenas y extranjeras, abriendo as oportunidades a los chilenos para que su educacin y sus competencias sean reconocidas en el extranjero cuando postulen a trabajos o a estudios de pre o postgrado.

Captulo 4: Relevancia cursos y currculos


El equipo revisor considera que los programas acadmicos deben estar ms de acuerdo con las necesidades actuales y futuras de un mundo competitivo y globalizado del cual Chile quiere formar parte importante. Los programas universitarios a menudo no responden a los requisitos del mundo del trabajo y los currculos son generalmente inflexibles y demasiado especializados. Segn estndares internacionales, los cursos son extremadamente largos y la carga de trabajo de estudiantes y docentes, muy pesada, factores que conducen a un alto ndice de desercin y bajas tasas de permanencia. El equipo revisor recomienda que

Se debe hacer una revisin completa del currculo enseado en instituciones de educacin terciaria, con el fin de: i) identificar reas donde el currculo es innecesariamente inflexible y demasiado especializado y desarrollar un plan de accin para enfrentar estos problemas sin sacrificar la calidad general de los programas; ii) introducir elementos curriculares adicionales tales como trabajo de equipo, destrezas comunicacionales, conciencia intercultural,

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316 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


espritu empresarial y aprendizaje de un segundo idioma a un alto nivel de competencia.

Se debera revisar la carga acadmica de los programas de educacin terciaria en las instituciones de educacin superior chilenas, teniendo en cuenta tanto las necesidades nacionales como los estndares internacionales, para desarrollar programas acadmicos menos recargados y ms eficientes as como tambin establecer una mayor articulacin con los niveles anteriores de educacin para reducir la brecha de conocimiento relevante necesario para el ingreso a la educacin terciaria. Hacer un mejor uso de la variada gama de oportunidades existentes en todo el sistema de educacin superior, aseguramiento de la calidad y mecanismos de financiamiento, podra legitimar las diferentes misiones de las instituciones, incluyendo aqullas con un claro enfoque vocacional, y entregar incentivos para aumentar los lazos con el rea de negocios y con la industria.

Captulo 4: Relevancia internacionalizacin


La internacionalizacin de la educacin superior en Chile ha sido identificada como una prioridad importante por el gobierno chileno. Sin embargo, el equipo revisor considera que no hay un plan nacional claro para lograr esto, y que el progreso, hasta la fecha, ha sido irregular. El equipo revisor recomienda que:

Debera haber un mayor grado de compromiso nacional para incorporar el desarrollo y competencia en un segundo idioma en los programas de pregrado. Esto requerir un alineamiento de los objetivos de un segundo idioma en la educacin terciaria, con los de las escuelas secundarias, y un compromiso coordinado con la formacin de profesores de idiomas en todos los niveles. Debera incrementarse la participacin de estudiantes terciarios y personal acadmico en intercambios internacionales, y disponer de apoyo financiero para estudiantes destacados que no pudieran de otra manera participar en estos intercambios. Se debera establecer un sistema de informacin consistente y comparable a nivel internacional para reunir informacin confiable sobre los estudiantes y docentes que participan en programas acadmicos extranjeros y sobre estudiantes y personal acadmico extranjero que realizan trabajo acadmico en Chile.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 317

Se debera desarrollar una estrategia e implementar un plan para convertir a Chile en uno de los lugares escogidos para la educacin internacional.

Captulo 5: Visin, Gobernabilidad y Gestin


El equipo revisor reconoce la historia que ha moldeado la administracin de la educacin superior en Chile, pero sugiere algunos ajustes para cumplir las necesidades actuales. Se considera que algunos rasgos del sistema han sobrepasado su vida til como los siguientes: el concepto de la Licenciatura y el derecho exclusivo de las universidades para otorgar estos grados profesionales; la divisin entre universidades que son miembros del CRUCH y las que no lo son; el requisito impuesto a las universidades estatales de funcionar como parte de la administracin pblica; y las restricciones que les impiden tener la calidad de instituciones con fines de lucro. El equipo revisor recomienda que:

Chile debera cambiar hacia un sistema de educacin superior ms flexible y mejor articulado entre los tres tipos de instituciones existentes. Debera eliminarse el vnculo entre grados profesionales y acadmicos (como por ejemplo, el requisito legal de tener una licenciatura antes de obtener algunos grados profesionales); Chile debera dejar de tener una lista cerrada de 18 grados profesionales universitarios definidos legalmente, que tienen como requisito una licenciatura y que slo pueden ser otorgados por universidades. Las universidades y los IPs deberan tener la libertad de ofrecer los grados que fueran capaces de ofrecer, dentro de un marco amplio de tres ciclos similar al del proceso de Bolonia. Debera haber una clara separacin entre grados en educacin y ttulos profesionales, y desarrollar sistemas de certificacin en campos relacionados con la salud, tecnologa y leyes. La actual divisin entre el CRUCH y otras universidades es anacrnico y debera ser abolida. El apoyo pblico a las instituciones de educacin superior debera ser asignado en base a las funciones sociales que desempean, con reglas claras para seleccionar a quines pueden ser elegidos para recibirlo: no debera depender de si pertenecen o no al Consejo de Rectores, sino ms bien si realizan funciones sociales que merezcan tener apoyo con fondos pblicos. En Chile, todas las universidades y dems instituciones de educacin superior deberan estar efectivamente

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318 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


representadas y participar en discusiones con el gobierno y con organismos de cooperacin internacional.

Si el Consejo de Rectores va a continuar representando los intereses de todas las universidades o instituciones de educacin terciaria de Chile en sus relaciones con el gobierno y la cooperacin internacional, las posibilidades de ser miembro deberan estar abiertas a todas ellas. El gobierno central debera encargar ejercicios peridicos de planificacin estratgica, con la estrecha participacin de las instituciones terciarias, para evaluar si las instituciones estn produciendo, en forma colectiva, las competencias tcnicas y profesionales que el pas necesita; dar la atencin adecuada al acceso y equidad; realizar suficiente investigacin de alta calidad, relevante a las necesidades de la sociedad y la economa; y dar un valor agregado a los recursos pblicos dedicados a la educacin terciaria. Para permitir a las instituciones de educacin superior combinar de la mejor manera posible el doble requisito de autonoma institucional y responsabilidad pblica, conservando siempre su diversidad, debera haber cambios en la legislacin y en las polticas pblicas que logren los siguientes objetivos:

La naturaleza pblica de las universidades autnomas, pertenecientes al Estado, debera basarse en la naturaleza de la orientacin o del espritu pblico de su trabajo y sus objetivos estratgicos, no en su adhesin formal a las normas peculiares de contabilidad y administracin de personal de la administracin pblica. Se debera estimular a las universidades pblicas para que introdujeran prcticas modernas de gestin en sus planes y operaciones estratgicas. Tambin se les debera permitir contratar rectores y otros acadmicos de fuera de las filas de acadmicos de la universidad. El proceso de toma de decisiones corporativas en las universidades debera ser perfeccionado: se debera dejar de asumir que el personal acadmico representado en cuerpos colectivos participa directamente en la toma de decisiones. El gobierno institucional y la responsabilidad pblica deberan ser reforzados dando espacio en los directorios a otros miembros
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 319

que representen a la sociedad civil o a los empresarios. Al mismo tiempo, se debera estimular la rendicin de cuentas.

La ley que impide que las universidades funcionen en base a la obtencin de ganancias debera ser reemplazada por una nueva legislacin que permita la existencia de instituciones con fines de lucro, junto a las otras que no tienen fines de lucro o que pertenecen al Estado, sujetas a claras reglas de rendicin de cuentas. Todas las instituciones que reciban alguna forma de apoyo o fondos pblicos, ya sean pblicas o privadas, deberan estar sujetas a las mismas normas de rendicin de cuentas y transparencia en cuanto al uso de estos recursos.

Captulo 6: Calidad acreditacin


El equipo revisor considera que se ha logrado un progreso considerable en el desarrollo de un marco slido de aseguramiento de la calidad en la educacin superior en Chile en los ltimos aos. Chile tiene ahora un proceso descentralizado y semi-independiente de acreditacin de instituciones y programas basado en un informe hecho por pares, consistente con los que existen en los pases ms avanzados, aunque an persisten algunas peculiaridades nicas de Chile. Ahora hay un mayor reconocimiento de la acreditacin como un medio para diferenciar a las instituciones por su calidad, y las instituciones mismas han aceptado completamente el principio de una revisin peridica hecha por sus pares. Chile debe ser felicitado por los cambios logrados en un tiempo relativamente corto. No obstante, establecer y ganar aceptacin por los principios de aseguramiento de la calidad es slo un primer paso. El prximo paso es asegurar que el marco de aseguramiento de la calidad sea efectivo para mejorar la calidad real, y que estimule la innovacin y el mejoramiento continuos en la calidad de la enseanza y el aprendizaje, la investigacin acadmica y las actividades de extensin. Los criterios de acreditacin actuales han sido criticados por ser demasiado vagos, por dejar un amplio margen para la interpretacin subjetiva de los pares evaluadores y no estar suficientemente adaptados a la variedad de instituciones y sus diferentes misiones. Probablemente, el elemento ms dbil del marco de calidad en Chile, sigue siendo el aseguramiento y promocin en la enseanza de pregrado. No hay investigacin con evidencia consistente de que los procesos de
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acreditacin hayan aportado beneficios a nivel institucional. Se necesita cambiar desde una cultura de evaluacin hacia una cultura de una gestin responsable, autnoma y eficiente de las instituciones, en la cual los procesos de evaluacin, acreditacin y aseguramiento de la calidad estn incorporados permanentemente en el trabajo estratgico y operativo de las instituciones. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones:

Aunque la acreditacin institucional es voluntaria actualmente, se debera estimular seriamente a todas las instituciones terciarias para que se preparen para ella y la soliciten. Se recomienda esto para asegurar que todas las instituciones de educacin superior sean y se vean como organizaciones bien administradas que ofrecen calidad y valor a sus estudiantes; que la mayor cantidad posible de estudiantes tenga derecho a apoyo financiero, cuando la acreditacin es una condicin para ese apoyo, y que los fondos pblicos destinados a subvencionar a los estudiantes sean bien gastados. Los criterios de acreditacin, y el modo en que son interpretados por los pares evaluadores, deberan ser apropiados para la naturaleza de las instituciones que buscan la acreditacin y lo suficientemente flexibles para tomar en cuenta las diferentes misiones, respetando ciertos principios bsicos. Los requisitos bsicos para la acreditacin de todas las instituciones de educacin terciaria deberan incluir una gestin efectiva, altos estndares de enseanza y aprendizaje, mtodos de enseanza basados en competencias, adecuados a los objetivos de los cursos y necesidades de los estudiantes de la institucin, participacin de los empleadores en las decisiones programticas y diseo de cursos, y buenos resultados en trminos de permanencia y nmero de titulados en los programas, asegurados inter alia por un seguimiento y actuacin sobre la informacin de los ex-alumnos. La CNA debera dar prioridad al mayor desarrollo del marco de aseguramiento de la calidad, incorporando criterios apropiados a cada tipo de institucin de educacin terciaria; mayor participacin de los empleadores tanto en la acreditacin institucional como en los programas; mayor participacin de los estudiantes; informacin ms completa al pblico para asegurar una mejor comprensin de lo que significa que una institucin est acreditada; y que sea comparable internacionalmente. Para asegurarse de que todas las instituciones terciarias tengan confianza en el sistema de acreditacin, la CNA tambin necesita reducir el riesgo de que los pares emitan informes
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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 321

inapropiados o sesgados, por medio de una seleccin cuidadosa y un mejor entrenamiento de los pares evaluadores e introduciendo una evaluacin peridica de su trabajo.

Una vez que la mayora de las instituciones del sistema hayan obtenido la acreditacin, ser importante poner ms alta la vara estableciendo niveles de referencia ms estrictos. De otra manera, el sistema de acreditacin puede llegar a ser menos relevante y un medio menos efectivo de mejorar la calidad. Para la acreditacin de programas, ser importante identificar e introducir una gama ms amplia de agencias de acreditacin independientes. En este contexto, las asociaciones profesionales podran tener un rol importante.

Captulo 6: Calidad formacin de profesores


El equipo revisor considera que, debido a que el xito o fracaso de los estudiantes de educacin superior depende de la calidad de la educacin primaria y secundaria, el entrenamiento de un nmero suficiente de profesores de buena calidad es crucial para el desempeo en la educacin terciaria. El equipo cree que se han dado pasos importantes en la direccin correcta, desde que el informe de la OCDE en 2004 coment sobre la necesidad de mejorar la preparacin de los profesores, pero esos esfuerzos deben intensificarse. Las recomendaciones son las siguientes:

An cuando la formacin de profesores ya ha recibido un mayor presupuesto, la dimensin y el ritmo del cambio necesitan acelerarse, lo que requiere programas ms completos y un gasto considerablemente ms alto. La calidad y la disponibilidad de un suficiente nmero de profesores debera ser tan importante para el MINEDUC, como la calidad y cantidad de mdicos y enfermeras para el Ministerio de Salud. El MINEDUC debera disear un medio concreto y un Plan de Accin a largo plazo, para cumplir objetivos alcanzables pero ambiciosos. Es necesario aumentar en gran medida el nmero de profesores de alto calibre, especialmente en matemticas, fsica y en otras ciencias y en idiomas. Esto significa promover una mayor colaboracin entre las facultades de educacin y las de otras asignaturas en las universidades.

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322 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


El MINEDUC debera obtener la colaboracin de otros interesados en el tema y llegar a un consenso con ellos sobre el plan de accin que se ha recomendado.

Captulo 7: Investigacin y desarrollo


El equipo revisor estima que se necesita invertir ms en investigacin, desarrollo e innovacin si se desea que Chile mantenga su progreso econmico y social. Los niveles actuales de inversin, tanto de parte del gobierno como del sector privado, son considerablemente ms bajos que lo que se esperara de un pas con el PIB de Chile. Tambin se sugieren cambios en los procedimientos actuales para el apoyo y financiamiento de la investigacin. Primero, se podra encontrar un mejor equilibrio entre el financiamiento de una base cientfica amplia y el apoyo a reas de prioridad estratgica. Segundo, sera ms eficiente y efectivo tener menos instrumentos de financiamiento, pero ms grandes y mejor enfocados. Hay demasiados instrumentos de financiamiento, con bastante duplicacin, para promover los vnculos industria-universidad, becas para estudios de doctorado y apoyo a centros de investigacin; y algunos son demasiado pequeos. Tercero, el equilibrio entre el financiamiento de una infraestructura bsica (edificios, equipos, insumos, masa crtica de personal) y financiamiento de proyectos, debe inclinarse ms a favor del financiamiento de infraestructura, que est relativamente dejado de lado en Chile. Cuarto, se necesita la ayuda y planificacin del gobierno para desarrollar la investigacin universitaria, en universidades con la misin y la capacidad de conducir investigacin valiosa a nivel nacional, regional o sectorial. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones:

Se debera buscar un mejor equilibrio entre el financiamiento de una base amplia de las ciencias y el apoyo a reas de prioridad estratgica que deben ser definidas. Los grupos propuestos por el Consejo de Innovacin son puntos focales naturales; las prioridades del sector pblico; reas genricas, que apoyen la ciencia y la tecnologa (TIC, ciencias biolgicas, ciencias materiales, reas clave en las ciencias sociales y las humanidades); y reas en las que el pas ya es fuerte, como la astronoma. Sera ms eficiente y efectivo tener menos instrumentos de financiamiento pero ms grandes y mejor enfocados. Hay demasiados instrumentos de financiamiento, con bastante duplicacin, para promover los vnculos industria-universidad, becas para doctorados y apoyo a centros de investigacin; y algunos
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son muy pequeos. Es necesario revisar, re-estructurar, simplificar y concentrar los mecanismos de financiamiento de CONICYT, CORFO, MIDEPLAN y otros. El objetivo tambin debera ser alcanzar un mejor equilibrio entre la inversin a largo plazo en centros de excelencia, e inversiones en proyectos y estudios de doctorado. Esta revisin de los instrumentos de financiamiento debera incluir un extenso dilogo con las partes interesadas, y una estrecha cooperacin con el Consejo de Innovacin de manera de estar de acuerdo con los planes a mediano y largo plazo del Fondo de Innovacin.

Con el propsito de llenar los vacos actuales, se debera introducir un mecanismo para financiar equipos cientficos ms caros para las universidades, con la condicin de que ellas permitan que otras universidades los usen tambin. Sera til, tambin, incluir gastos de mantencin en las becas para proyectos, de manera de ayudar a las universidades a mantener una infraestructura para la investigacin. El equilibrio entre financiamiento de infraestructura bsica y financiamiento de proyectos o programas, debe inclinarse ms a favor de la infraestructura. Para ayudar a lograr un financiamiento de infraestructura ms estable, se debera identificar un nmero de universidades potencialmente ms enfocadas a la investigacin, algunas de las cuales pueden muy bien privilegiar prioridades regionales, y se debera hacer cambios en los modelos de financiamiento existentes. Las instituciones individuales deberan decidir, con asesora del gobierno, a qu posicin y misin aspiran. Aqullas que no tengan la intencin de obtener un estatus de universidad de investigacin, pueden desear entregar educacin de pregrado de alta calidad, o limitar sus actividades de investigacin a unas pocas reas de relevancia regional, o poner nfasis en temas especiales tales como la tecnologa. La responsabilidad de las polticas y su implementacin en reas claves dentro del dominio de la ciencia y la tecnologa, debera estar claramente asignada a ministerios especficos, teniendo en cuenta el punto de vista de los involucrados en ellas. Se debera establecer un mecanismo de coordinacin que permita una representacin justa de todos los intereses y responsabilidades y se debera desarrollar una mejor evidencia de los resultados de la investigacin, desarrollo e innovacin para ayudar a orientar en el diseo de polticas.

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324 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Captulo 8: Financiamiento general


El equipo revisor reconoce que Chile ofrece una combinacin nica de caractersticas y enfoques con respecto al financiamiento de la educacin superior, que son difciles de encontrar en alguna otra parte del mundo. Comparado con otros pases de Amrica Latina e incluso con naciones ms industrializadas y desarrolladas, la educacin terciaria en Chile se destaca por el bajo nivel de financiamiento pblico. Al mismo tiempo, ha implementado osadas reformas financieras en reas de movilizacin de recursos, asignacin de recursos y ayuda estudiantil. Sin embargo, se recomienda que:

Chile necesita disear un plan a largo plazo que defina el rol del gobierno en el financiamiento de la educacin superior. Esto guiara las decisiones sobre el nivel deseable de financiamiento pblico y la manera ms eficiente y equitativa de distribuir estos recursos entre instituciones y estudiantes.

Captulo 8: Financiamiento movilizacin de recursos


Hace muchos aos, Chile opt por un financiamiento mixto, por medio del cual los recursos presupuestarios se complementan con contribuciones considerables de parte de los estudiantes y sus familias. Como resultado, el gasto pblico en la educacin superior es notablemente bajo, incluyendo el financiamiento para investigacin universitaria. Al mismo tiempo, sin embargo, Chile est entre los pases del mundo que han alcanzado el nivel ms alto de costos compartidos en las instituciones terciarias estatales. Una proporcin significativa del aumento en la cobertura de la educacin superior desde la transicin a la democracia ha sido manejada a travs de un sector privado que ha aumentado rpidamente, financiado esencialmente por los estudiantes y sus familias y matriculando a casi un 70% del total de la poblacin estudiantil. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones:

Hay fuertes razones tanto de equidad como de calidad, para aumentar los fondos pblicos para la educacin terciaria. Chile podra compararse con los pocos pases, como Corea y Japn, que han seguido la misma va de un alto financiamiento privado y alto nmero de matrculas privadas, y planificar progresivamente doblar su inversin pblica en la educacin terciaria en los prximos aos.

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El gobierno de Chile debera basar la asignacin de recursos adicionales en el fortalecimiento de la misin de servicio pblico de la educacin terciaria y compensar las deficiencias del mercado. En ese contexto, tambin deberan aumentar los fondos para investigacin.

Captulo 8: Financiamiento asignacin de recursos


El equipo revisor considera que, a pesar del bajo nivel de financiamiento pblico, el gobierno se basa en una amplia gama de instrumentos para distribuir los recursos estatales. Muchos de los instrumentos de asignacin, AFI, MECESUP, convenios de desempeo, por ejemplo, son bastante sofisticados en su propsito y diseo. Pero se necesita una mayor armonizacin entre los diversos instrumentos usados actualmente para eliminar las inherentes inconsistencias, ineficiencias y distorsiones. El sistema de financiamiento muestra dos claros rasgos positivos comparados con lo que se hace comnmente en la mayora de los pases del mundo. Primero, Chile aporta financiamiento bsico al presupuesto de algunas universidades privadas, que reciben 48% de toda la subvencin a la educacin terciaria. Segundo, para transferir recursos a las instituciones de educacin superior, el pas se basa ms en el financiamiento indirecto ligado en cierta medida al desempeo de los estudiantes o de las instituciones que en pagos directos. No obstante, una gran debilidad del sistema de financiamiento es que la mayora de los fondos pblicos estn reservados para las universidades tradicionales del CRUCH protegidas por sus privilegios histricos. Otro serio problema es que 95% de la asignacin directa de fondos, no corresponde a ningn criterio de desempeo. Como resultado, Chile es tal vez el nico pas del mundo con tales variaciones en la asignacin de recursos entre las universidades estatales, en que la que ocupa el primer lugar recibe una contribucin por estudiante, diez veces superior a la que obtiene menos. Unas pocas universidades privadas reciben recursos pblicos mucho ms abundantes que la mayora de las universidades estatales. Entre las instituciones privadas, las 9 del CRUCH obtienen tres cuartas partes de las subvenciones pblicas que se entregan al sector privado an cuando matriculan slo un 19% de la poblacin estudiantil correspondiente. El equipo revisor recomienda las siguientes medidas especficas para racionalizar el sistema total de financiamiento, de acuerdo con los principios detallados anteriormente y las polticas del gobierno de Chile en los ltimos aos, con respecto a vincular el financiamiento al desempeo y estimular la competencia sana entre todas las instituciones de educacin superior.

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Se debera transformar el AFD para basarlo ms en el desempeo. El gobierno podra expandir gradualmente la parte del AFD basada en una frmula y enfocarlo ms en los resultados. Sera tambin deseable eliminar la actual discriminacin entre instituciones que pertenecen y las que no pertenecen al CRUCH, adoptando los dos principios siguientes: i) todos los estudiantes chilenos cuyas instituciones terciarias cumplan requisitos esenciales de calidad y rendicin de cuentas, deberan tener derecho a subvenciones pblicas a travs de la ayuda estudiantil, si ellos mismos son elegibles; y ii) los procedimientos para el financiamiento pblico directo a las instituciones deberan ser consistentes con la diversidad de las instituciones y la naturaleza competitiva del sistema de educacin terciaria en Chile. Se sugieren tres maneras de hacer esto:

Un sistema dual, configurado de manera diferente, en el cual slo las 16 universidades pblicas actuales recibieran financiamiento directo a cambio de cumplir funciones de bien pblico tales como programas de doctorado e investigacin bsica en disciplinas que necesitaran inversin en infraestructura cara. Estas, como otras alternativas, deberan ir acompaadas de un programa de becas y crdito universitario para quienes se matriculen en instituciones privadas que tengan derecho a estos beneficios. Un sistema ms amplio de financiamiento directo donde todas las instituciones acreditadas pblicas, y las privadas sin fines de lucro, recibieran recursos bsicos vinculados al nmero de sus estudiantes, sujetas al cumplimiento de condiciones relacionadas con la calidad, la transparencia financiera y los aranceles cobrados a los estudiantes. Un sistema de pago por estudiante, en la forma de bonos, por medio del cual se transfiera una cantidad equivalente al costo de referencia de los estudios, a todas las instituciones de educacin terciaria elegibles, en base al nmero de estudiantes que escogieran estudiar en cada institucin.
Se sugiere eliminar el AFI en su forma actual, en vista de la transformacin que se propone del AFD y de la expansin del programa de ayuda estudiantil. Para poder ser usado de manera significativa, como un incentivo al desempeo, el AFI tendra que basarse en criterios que son socialmente ms inclusivos y sera

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necesario que fuera considerablemente mayor en trminos de la cantidad de alumnos y recursos involucrados.

Con respecto a los fondos competitivos, un mecanismo competitivo, objetivo y transparente como el MECESUP sera el modo principal para asignar fondos pblicos de inversin a todas las instituciones terciarias acreditadas. Si los convenios de desempeo tienen xito durante la fase piloto, el gobierno podra usarlos como un instrumento general para promover amplias reformas e innovaciones institucionales en todas las instituciones acreditadas, pblicas y privadas sin fines de lucro. Ayudas y becas. El MINEDUC debera considerar la factibilidad de integrar todos los programas de ayudas y becas en uno solamente, con un pequeo nmero de opciones separadas, que no discriminara en contra de los estudiantes de instituciones que no son miembros del CRUCH. Crdito universitario. Los dos programas de crdito universitario existentes deberan ser fundidos en uno solamente, tanto por razones de eficiencia como de equidad. Los aumentos de fondos pblicos se asignaran de la siguiente manera: para cubrir costos recurrentes, el gobierno debera basarse en el AFD reformado, las becas y crdito universitario y los convenios de desempeo. Los recursos pblicos para expandir actividades de investigacin, se distribuiran a travs de un programa simplificado de fondos para la investigacin, poniendo ms nfasis en grupos y centros de investigacin y en infraestructura. Los fondos adicionales para propsitos de inversin seran canalizados a travs de un sistema de asignacin eficiente y transparente como el MECESUP.

Captulo 8: Financiamiento utilizacin de recursos


El equipo revisor considera que las normas de gobierno no entregan suficientes incentivos ni dan flexibilidad a las universidades pblicas para que usen los recursos disponibles de la manera ms eficiente y efectiva. Por lo tanto, no pueden competir a un mismo nivel con las instituciones de educacin terciaria privadas. No parece haber suficiente supervisin financiera de las instituciones de educacin superior. El hecho de que, en teora, los estudios de pregrado en universidades chilenas duren generalmente uno o dos aos ms que los cursos conducentes a grados similares en los Estados Unidos de Norteamrica o Europa, representa un
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costo social de gran magnitud para el pas. La baja eficiencia interna es una preocupacin en varias disciplinas importantes, como leyes, ciencias naturales, matemticas y arquitectura. Con dos notables excepciones, las universidades del CRUCH son bastante eficientes en la distribucin de empleados administrativos con respecto al personal acadmico. El equipo revisor recomienda que:

Para que haya un nivel parejo, las autoridades chilenas podran permitir que las universidades estatales funcionaran con procesos administrativos y normas de gestin financiera equivalentes a aqullas que se aplican a las instituciones privadas. Todas las instituciones de educacin superior privadas podran manejar sus recursos segn prcticas de contabilidad estndar y transparentes, preparar informes financieros anuales y tener auditoras independientes. Chile debera pasar gradualmente a programas de primer grado ms cortos de acuerdo con la tendencia mundial. Para mejorar la eficiencia interna, el Sistema de Informacin de la Educacin Superior debera realizar estudios detallados de cohortes de estudiantes para obtener una impresin ms clara de la incidencia y las causas de la repeticin de aos y la desercin de los estudios e identificar soluciones apropiadas.

Captulo 9: Informacin, Transparencia y Responsabilidad


El equipo revisor considera que existen muchas fuentes de informacin para satisfacer las necesidades de los posibles estudiantes de educacin terciaria. Si bien ninguna fuente es suficientemente amplia y completa, juntas entregan un grado razonable de acceso a la informacin necesaria para que los estudiantes puedan tomar decisiones informadas. Las debilidades significativas que hay en el sistema de informacin, se deben en gran parte a la falta de formatos estandarizados de clasificacin, registro y notificacin y a que la revisin y verificacin de los datos informados por las instituciones no se hace en forma completa. Tambin surgen al no solucionar los conflictos ocasionados por los incentivos que enfrentan las instituciones al informar sus datos. Como resultado, Chile no tiene la informacin de alta calidad y precisa que se requiere para una evaluacin exacta del desempeo del sistema de educacin terciaria en reas clave. Es de importancia crtica para tener un sistema totalmente sano, llenar estos vacos de informacin. El informe del
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Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior avala el mayor uso de criterios de desempeo para la asignacin de recursos pblicos; el equipo revisor est de acuerdo. Un mayor uso de fondos, basados en el desempeo, intensifican la necesidad de contar con informacin confiable y comparable a travs de todo el sistema. A medida que Chile se convierte en miembro pleno de la OCDE, debera redoblar sus esfuerzos para producir, difundir y usar datos e informacin completa, confiable y comparable para el diseo de polticas y la proteccin de los intereses de los estudiantes. El equipo revisor hace las siguientes recomendaciones:

El Ministerio de Educacin debera continuar y ampliar sus esfuerzos para reunir, verificar y difundir informacin confiable y comparable, a travs del Sistema de Informacin sobre Educacin Superior. Se debera prestar especial atencin a la obtencin de informacin financiera slida, adems de otros datos sobre el uso de recursos institucionales no slo los que se entregan pblicamente. El gobierno debera usar polticas tributarias para promover la inversin de recursos institucionales en actividades que mejoren la calidad de la educacin y eliminen un impulso no revelado por obtener ganancias, que est en conflicto con la misin educativa de las instituciones. Los esfuerzos de las autoridades para estandarizar los requisitos de clasificacin, registro e informe de datos y hacer cumplir altos estndares de informacin tienen ms probabilidades de ser beneficiosos que los esfuerzos para exigir a las instituciones que hagan detalladas demostraciones ex ante de la demanda del mercado laboral por titulados en los programas de estudio que ofrecen.

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