El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

141

El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

Zulma Sosa Luis Ortiz

INTRODUCCIN
El censo de poblacin y vivienda es un instrumento fundamental para conocer la realidad demogrfica y socio econmica de un pas. El tamao de la poblacin y su estructura por edades, sus condiciones de vida, cmo se distribuye en el territorio nacional, la situacin de la educacin de los nios y jvenes, el estado del empleo, la cantidad y calidad de las viviendas y cobertura de los servicios bsicos, son algunos de los aspectos que el Censo permite conocer. En este sentido, los censos de poblacin y vivienda dan cuenta de la evolucin demogrfica del pas y por lo tanto de las transformaciones sociales y econmicas que vive en cada perodo intercensal. Adems, apartir de las informaciones recogidas en los mismos, se construye una base de datos que ayuda a conformar, junto con otras fuentes de informacin, el Sistema Estadstico Nacional. Si bien existen otras fuentes de informacin estadstica como los registros contnuos de hechos vitales (nacimientos, defunciones, matrimonios, causas de muerte, etc.), las encuestas permanentes de hogares -en especial las integradas-, las encuestas demogrficas, etc., el censo es la nica fuente que permite obtener las cifras de la poblacin total y las caractersticas socioeconmicas de las personas, las viviendas y los hogares, a un nivel de desagregacin geogrfica mnima (departamentos, distritos, barrios y localidades). La informacin proveniente de los censos presenta un estado de situacin de la poblacin para un momento determinado que, de acuerdo a las recomendaciones internacionales, debiera referirse a los aos terminados en cero, y con una periodicidad de 10 aos. Debido a la magnitud y complejidad del operativo censal, los cuestionarios no deberan ser excesivamente extensos, pero a la vez, como instrumentos de investigacin y de polticas, deben tener la sensibilidad para captar situaciones nuevas y la flexibilidad para adaptarse al cambio social, sin perder por ello la comparabilidad con la experiencia pasada (Schkolnik y Guzmn, 1998).

1. UTILIDAD DEL CENSO Y SU CONDICIN DE INSTRUMENTO DE POLTICAS PBLICAS

El Censo de Poblacin y Viviendas constituye un medio de recoleccin de estadsticas sobre la poblacin y las caractersticas de las viviendas, a fin de

142

ECONOMA & SOCIEDAD - NUMERO 3

conformar conjuntos de informaciones estadsticas para los distintos usos en el marco de la planificacin del desarrollo y la investigacin sobre las condiciones de vida de los habitantes del pas. Entre otros usos su informacin se aplica a:
Planificacin del desarrollo con miras a lograr el bienestar del pas y de sus habitantes a partir del conocimiento de su situacin econmica, social y demogrfica y evaluaciones de programas y proyectos educativos, laborales, ambientales, de salud, habitacin y urbanizacin. Organizacin y administracin poltica: permite la demarcacin de circunscripciones electorales y la distribucin de la representacin poltica en el Congreso y otras instancias del Estado. Investigacin: para el anlisis cientfico acerca del comportamiento de las variables y la dinmica demogrfica, composicin, estructura y distribucin geogrfica de la poblacin, as como aspectos sociales, econmicos y culturales de la misma. Bases de datos para la industria y el comercio, con el fin de lograr una estimacin lo ms aproximadamente posible de la demanda y oferta de bienes y servicios, con base en el volumen y composicin por edad y sexo de la poblacin, as como tambin informacin estratgica para determinar la disponibilidad y caractersticas de la mano de obra en las distintas regiones y localidades.

2. PRINCIPALES ETAPAS DEL CENSO

Etapa de preparacin, que comprende las subetapas:

a) Planificacin y organizacin: elaboracin del plan censal, aprobacin de la base legal correspondiente, constitucin de la Comisin Nacional del Censo, programacin administrativa y financiera, supervisin y coordinacin general de la operacin censal; b) Precenso y actualizacin cartogrfica: digitalizacin e impresin de planos y mapas, relevamiento de edificaciones (residencia, industria, comercio), conteo de poblacin en las principales ciudades, actualizacin de la cartografa nacional, segmentacin de las zonas y reas de empadronamiento censal; c) Prueba censal y diseo instrumental: diseo del cuestionario censal, definicin de la estrategia de capacitacin, definicin del sistema de ingreso de datos, pruebas temticas de la boleta censal, definicin del plan de evaluacin de la calidad de los datos, evaluacin de la prueba piloto, censo experimental, evaluacin del ceso experimental, definicin y ajuste de los programas de consistencia, validacin e imputacin, diseo del plan de tabulados y elaboracin de manuales de instruccin (jefes, supervisores, censistas); d) Capacitacin: establecimiento de la estructura de capacitacin, entrenamiento de los miembros de la estructura de capacitacin, capaci-

El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

143

tacin de los puestos de conduccin, capacitacin de los censistas; e) Publicidad y concientizacin: definicin de la estrategia de publicidad y concientizacin, produccin de materiales para las campaas de publicidad, desarrollo de las campaas de publicidad y concientizacin.
Etapa de empadronamiento: elaboracin del plan de empadronamiento, movilizacin sincronizada de recursos humanos y materiales, realizacin del empadronamiento, entrega de boletas censales. Etapa post censal, que contempla las subetapas:

Organizacin
La organizacin del Censo de poblacin y vivienda supone, aparte de un sistemtico periodo de operativo censal, una forma de estructurarlo para que su cometido sea eficiente. Este componente comprende el conjunto de tareas requeridas para definir la estrategia y establecer las bases legales, tcnicas, financieras y organizativas para la realizacin del Censo. Las mismas permiten ejecutar satisfactoriamente el programa censal, asegurando la coordinacin y supervisin general del mismo. Se contemplan las siguientes actividades: I) la elaboracin del plan censal; II) la aprobacin de la base legal correspondiente; III) la constitucin de la Comisin Nacional del Censo y la Unidad Ejecutora del Censo (UEC), encargados de la coordinacin programtica y ejecutiva entre los organismos nacionales; (iv) la programacin administrativa y financiera; y IV) la supervisin y coordinacin general de la operacin censal en cada una de las etapas.

a) Procesamiento de datos: crtica y codificacin de las boletas censales, recepcin de las boletas censales y formacin de lotes para el procesamiento, grabacin de las boletas censales, verificacin, limpieza y validacin de la base de datos, procesamiento de tabulados definitivos; b) Evaluacin censal y revisin de estimacin poblacional: anlisis de la consistencia y estimacin de la omisin de poblacin; c) Divulgacin de resultados: diseo de poltica de recuperacin de costos, elaboracin del plan de difusin de los resultados, difusin de los productos (internet, soportes magnticos e impresos), transferencia de la informacin censal a sistemas amigables y de fcil manipulacin, asociacin de base de datos cartogrfica con archivo de datos del censo.

Base legal de los censos

Los censos nacionales de poblacin y vivienda, siguiendo las recomendaciones internacionales en la materia, se llevan a cabo cada diez aos. Los mismos son prescriptos por Ley a fin de lograr el respaldo y apoyo del gobierno, para obtener los fondos necesarios para su realizacin, determinar el alcance general, la fecha de las diversas operaciones censales y lograr

144

ECONOMA & SOCIEDAD - NUMERO 3

la colaboracin de los ciudadanos para la obtencin de veracidad en las respuestas.

La capacitacin
El reclutamiento del personal requerido y su posterior capacitacin se constituyen en etapas claves dentro del proceso censal, ya que de stas depende en gran medida la cobertura y la calidad de la informacin que se releve. Las actividades de capacitacin comprenden: I) seleccin de una metodologa y estructura de capacitacin, con la finalidad de evitar el efecto cascada que puede producir distorsiones en la transmisin de contenidos; II) entrenamiento de la estructura de capacitacin; III) capacitacin de los puestos de conduccin; IV) capacitacin de los censistas.

La base territorial (Cartografa)

El Precenso implica el recorrido completo del territorio para preparar un listado de las viviendas e incluso en las principales ciudades un conteo preliminar de la poblacin. Mediante esta operacin se actualiza la cartografa necesaria para preparar y realizar el censo de poblacin y viviendas y los censos econmicos y agropecuarios, ya que se incorporan todas las edificaciones y su destino. La cartografa digital que se obtiene es de gran utilidad para la explotacin y divulgacin de los resultados censales, pues facilita la presentacin de mapas temticos superpuestos. Las actividades contempladas son las siguientes: I) digitalizacin e impresin de planos y mapas; II) durante el pre-censo relevamiento de edificaciones indicando el destino de cada unidad (residencia, industria, comercio); III) como parte del pre-censo conteo de poblacin en las reas urbanas; IV) como resultado del pre-censo actualizacin de la cartografa nacional censal para registrar informacin actualizada y georeferenciada sobre la poblacin, los elementos fsicos del territorio, y la infraestructura de salud y educacin; V) segmentacin de las zonas y reas de empadronamiento censal, lo que permite organizar la asignacin de recursos humanos y materiales.

Las pruebas y experimentaciones censales

stas constituyen el conjunto de actividades preparatorias del relevamiento con el fin de definir los mtodos y procedimientos para la recoleccin de la informacin y elaborar los documentos acordes con la definicin adoptada. Las principales actividades son: I) la realizacin de pruebas piloto, pruebas temticas y ensayos generales en distintas reas del pas, que ponen a prueba el proyecto de cuestionario censal y los procedimientos utilizados; II) el diseo definitivo de la cdula censal, incluyendo el cuestionario adicional para las poblaciones indgenas; y III) la preparacin de las versiones definitivas de los otros instrumen-

El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

145

tos del censo, tales como los manuales para empadronadores y supervisores, los el planes definitivos de capacitacin, los controles durante el relevamiento, el sistema de ingreso de los datos.

Relevamiento censal y supervisin

Esta etapa trata del levantamiento de la informacin censal o empadronamiento en todo el territorio del pas, la cual incluye el desarrollo de las siguientes actividades: I) elaboracin del plan de empadronamiento, para definir el trabajo de campo y garantizar el cumplimiento de tiempos y etapas en momentos determinados, II) movilizacin sincronizada de los recursos humanos y materiales para asegurar que todas las unidades censales definidas estn en condiciones de iniciar su labor censal; y III) realizacin del empadronamiento y entrega de las boletas censales, para disponer de la informacin correspondiente a todas las unidades censales definidas en el plan de empadronamiento y asegurar un control adecuado del flujo del material censal para asegurar la veracidad de la informacin registrada. En este componente trabaja el personal de terreno para la recoleccin de los datos (coordinadores, jefes de departamentales, asistentes, supervisores, conductores) y los censistas.

La metodologa de recoleccin
La metodologa de recoleccin asume el modo tradicional de relevamiento en Paraguay: la entrevista personal por parte del censista en cada uno de los hogares, tomando los datos del hogar de una persona caracterizada como jefe de hogar y los datos de poblacin de cada individuo presente en el domicilio en ese momento.

Comunicacin y publicidad
Una efectiva publicidad acerca de la operacin censal, de sus objetivos, de la importancia de la participacin ciudadana, es fundamental para conseguir la mejor colaboracin y motivacin de la ciudadana respecto al censo, adems de preparar a la poblacin para facilitar la entrevista que denen realizar los censistas en el momento del censo. Este componente incluye, entre otras, las siguientes actividades: I) diseo y desarrollo de la campaa publicitaria a travs de medios masivos de comunicacin; y, II) diseo y desarrollo de un plan de concientizacin para todo el pas a travs de medios de difusin apropiados.

Procesamiento de datos
Este componente se refiere a las actividades de almacenamiento en medios magnticos de los resultados censales de cada vivienda, hogar y persona, as como la elaboracin de la informacin por medios computacionales, destinado a generar cuadros de difusin, as como los instrumentos tcnicos para procesos posteriores. Las

146

ECONOMA & SOCIEDAD - NUMERO 3

actividades bajo este componente son las siguientes: I) recepcin de las boletas y formacin de lotes de trabajo para el ingreso de los datos a medios magnticos; II) grabacin de los cuestionarios en dichos medios magnticos a travs de digitacin manual; III) verificacin del trabajo de grabacin, mediante redigitacin de los cuestionarios; IV) ejecucin de los programas de validacin y consistencia para detectar y corregir errores e inconsistencias de la informacin, as como los programas de asignacin de respuesta ignorada en los casos que se aplica; V) procesamiento de los tabulados definidos para su difusin mediante publicaciones y medios electrnicos.

viendas en los aos: 1950, 1962, 1972, 1982 y 1992. En todos los casos, los censos fueron de facto o de hecho ya que fueron empadronadas todas las personas que se hallaban en la vivienda en el momento del censo, fuese sta su residencia habitual o no. Estos censos fueron logrando un progresivo mejoramiento tcnicometodolgico en la recoleccin de los datos censales, as como la incorporacin de nuevas variables y aspectos de la realidad socio demogrfica, como la inclusin del recuento de discapacitados y de la poblacin indgena del pas, lo que se produjo por primera vez en el Censo de Poblacin y Viviendas de 1992. En base a las principales caractersticas que debe reunir un censo, en el caso de Paraguay las mismas presentaron las siguientes especificidades:
a) Universalidad: el censo abarc en todos los casos todo el territorio del pas. En lo que respecta a las unidades de relevamientos, no se puede precisar si fueron incluidos todos los individuos y viviendas, ya que en el caso de la poblacin indgena recin queda explicitada su enumeracin conjunta con la poblacin nacional en el censo de 1992. En los dems censos de 1950, 1962, 1972 y 1982 no se puede verificar si la contabilizacin total contempl a este conjunto de grupos tnicos. b) Empadronamiento individual: implic la inscripcin separada de cada individuo de cada lugar de vivien-

3. Los censos en el Paraguay

El Paraguay ha realizado censos de poblacin los aos 1886/7, 1899 y 1936, que permiten tener aproximaciones al mejor conocimiento histrico de la poblacin paraguaya entre fines del siglo pasado y comienzos del actual, si bien sus mtodos y resultados son poco fiables. Recin a partir de 1950 se inicia el levantamiento de censos de poblacin tcnicamente comparables, conforme con las normas dictadas por organismos internacionales especializados. El organismo oficial encargado de la realizacin de los censo nacionales de poblacin y viviendas es la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), que hasta la fecha ha levantado censo de poblacin y vi-

El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

147

da, as como el registro separado de sus caractersticas, respondiendo a la metodologa de recoleccin que se adopta desde 1950.
c) Simultaneidad: en todos los casos se efectuaron en un momento o perodo bien definido. d) Periodicidad: en Paraguay la serie de censos sistemticos y con las caractersticas descritas se inician en 1950, y la periodicidad es bastante regular, de 10 aos, con excepcin del primer perodo intercensal que dur 12 aos (de 1950 a 1962). Con esta premisa en trminos de las variables demogrficas fundamentales, se dispone de informacin comparable en una secuencia peridica de decenios.

cribieron los Presidentes de los pases del MERCOSUR, en ocasin de la Cumbre reunida en Asuncin el 15 de junio de 1999. En este sentido, se ha desarrollado una propuesta para incorporar en los cuestionarios censales, contenidos comunes relativos a variables estructurales de poblacin y vivienda, lo que facilitar el diagnstico y la toma de decisiones de carcter econmico y social de la regin. Las actividades preparatorias y la planificacin del Censo 2002 se ha iniciado con cinco aos de anticipacin, no solamente porque el diseo y realizacin del censo es en s mismo una operacin compleja que rene aspectos humanos, legales, administrativos, econmicos, financieros y logsticos, sino porque este en particular, como fue sealado antes, se inscribe en un marco de acuerdos y coordinacin con los dems pases del MERCOSUR. A ello se agregan una multiplicidad de aspectos referidos a su diseo conceptual, estrategia operativa, modelo de capacitacin, actualizacin cartogrfica, procesamiento de la informacin, en todos los cuales la planificacin y el cumplimiento de un calendario que se inicia mucho antes del da y del ao del censo, son requisitos primordiales de los que depende el xito del proyecto.

4. EL CENSO DEL 2002 Un censo regionalmente comparable

El censo a ser levantado en el ao 2002 presenta una particularidad con respecto a los anteriores, debido a que se enmarca dentro de un Proyecto de Censo Comn para los pases del MERCOSUR. A partir del ao 1997, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a los que se han sumado Bolivia y Chile, iniciaron labores hacia el desarrollo de un proyecto conjunto que permitiera disponer de una base homognea de informacin socio-demogrfica y econmica, para facilitar el proceso de integracin subregional. La importancia de la realizacin de los censos en fechas lo ms prximas posibles (entre 2000 y 2005), fue reforzada por el acta que al respecto sus-

Participacin de usuarios
La elaboracin del cuestionario censal se realiza a travs de consultas de diferentes tipo a los usuarios potenciales de datos. Este es un proceso bastante complejo por cuanto el

148

ECONOMA & SOCIEDAD - NUMERO 3

censo tiene un carcter limitado en cuanto a sus posibles contenidos, por lo tanto existe la necesidad de buscar consensos que permitan el mejor balance entre cantidad de informacin recolectada y calidad de la misma. De all que el Censo del 2002 estar marcado fundamentalmente por un enfoque centrado en la demanda. En este sentido, se prev la realizacin de reuniones con usuarios de la informacin censal, para participar en la definicin de los temas a incluir en el cuestionario censal, as como para realizar pruebas piloto sobre el tiempo promedio de duracin de cada entrevista, segn cantidad de ocupantes en la vivienda, por rea geogrfica e incluso por estrato socio econmico, con el propsito de calcular cargas de trabajo para los censistas (o empadronadores).

la utilizacin de equipamiento informtico avanzado que se destinar al procesamiento de la informacin censal, se vienen desplegando los trabajos de precenso (actualizacin cartogrfica con tecnologa digital que permite contar con mapas y cartas obtenidas de fotografas areas y satelitales de gran precisin). As mismo, mientras todos los censos anteriores se procesaron con digitacin manual (carga de datos a las computadoras a cargo de digitadores), por primera vez en el pas se utilizarn las lectoras pticas de caracteres que permiten una recuperacin rpida de los datos registrados en los cuestionarios por los censistas. Junto con la codificacin automtica de los datos alfabticos, esto permitir contar con los resultados del Censo 2002 en un tiempo mucho ms breve y oportuna que el que era posible anteriormente.

Censando a los pueblos indgenas

Otra importante caracterstica del Censo 2002 es que, simultneamente, se har un levantamiento de informacin sobre los pueblos indgenas, a travs de un cuestionario especial. El componente censal para registrar nmero y caractersticas de los pueblos y habitantes indgenas del Paraguay, estimados actualmente en unas 100.000 personas, contar con la participacin de supervisores y empadronadores seleccionados por las propias comunidades indgenas.

5. CONCLUSIN
El censo de poblacin y vivienda es una herramienta fundamental para la planificacin del desarrollo. En este sentido, Paraguay se halla en un proceso de cambios sociodemogrficos que es necesario precisar y sistematizar a fin de pensar un trayecto con nuevos horizontes en el marco de un mundo globalizado y en los inicios del siglo XXI. Las mltiples caractersticas y problemticas que presenta un censo de poblacin y vivienda, remite a la necesidad de establecer una organizacin del operativo y un diseo de los mar-

Innovaciones tecnolgicas
Con el Censo 2002 se pondrn en juego nuevas tecnologas. Adems de

El Censo de Poblacin y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

149

cos conceptuales y metodolgicos que sustentarn su realizacin. Paraguay prev para el ao 2002 la ejecucin de su censo de poblacin y vivienda y en base a las experiencias obtenidas en aos anteriores y la renovacin metodolgica y tecnolgica,

se espera que el mismo pueda significar un avance en la conformacin de sistemas de informaciones estadsticas ms eficientes y un conocimiento ms recabado de la realidad socio-demogrfica y econmica de su poblacin en constante cambio.

BIBLIOGRAFA
Aguilera, Mximo; Algunas reflexiones sobre la produccin de estadsticas y uso de la informacin censal, NN.UU., Santiago, 1999 Caprirolo, Dino, Chackiel, Juan et. al.; Informe del Programa de Apoyo a la Implementacin del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2002 (PR0130), Asuncin, 2000 Ellis, Carlos; Diseo de Cuestionarios Censales, NN.UU., Santiago, 1999 Giusti, Alejandro; Utilidad de los datos censales; INDEC-JICA, Buenos Aires, 1999 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; Censo de poblacin y vi-

vienda do Ano 2000, Rio de Janeiro, 1997 Lery, Alain; Los censos como instrumento para las polticas y los programas de desarrollo econmico y social: la experiencia francesa y europea, CEPAL-CELADE., Santiago, 1999 Mendoza, Ral; Desarrollo y Evolucin de la Poblacin Paraguaya, Revista Paraguaya de Sociologa, CPES, Ao 5, N 12, Agosto 1968 Schkolnik, Susana y Guzmn, Jos Miguel; Amrica Latina: Los Censos del 2000 y el Desarrollo Social, CEPAL-CELADE, Santiago, 1999 Tacla, Odette; El censo de poblacin como una operacin integral: etapas preparatorias, trabajo de campo, procesamiento, Anlisis y Difusin de resultados, NN.UU., Santiago, 1999