EFECTOS DE LA POLITICA FISCAL NACIONAL SOBRE LA DISTRIBUCION REGIONAL Y PERSONAL DEL INGRESO

Daniel A. Artana1 Cynthia Moskovits2*

Buenos Aires Agosto de 1999

z1 FIEL, Av. Crdoba 637-Piso 4, Tel: 4314-1990, Fax: 4314-8648, E-mail: postmasterr@fiel.org.ar 2 FIEL, Av. Crdoba 637-Piso 4, Tel: 4314-1990, Fax: 4314-8648, E-mail: postmasterr@fiel.org.ar * Agradecemos los comentarios de Leonardo Gasparini y Mnica Panadeiros a una versin previa del trabajo y la asistencia brindada por Miguel Crivelli. Hacemos extensivo el agradecimiento a las Direcciones Nacionales de Programacin del Gasto Social y de Investigacin y Anlisis Fiscal (Ministerio de Economa), en particular a los licenciados Damin Bonari y Stella Maris Prez. por la informacin suministrada.

1. Introduccin
En pases con organizacin federal de gobierno aparecen distintas dimensiones de la poltica distributiva. Por un lado, debe definirse qu nivel de gobierno ser responsable de ejecutar las decisiones de gasto e imposicin que conforman la poltica fiscal de distribucin, an suponiendo que sta es nica y orientada hacia las familias. Por otro, debe decidirse si es conveniente que la poltica pblica comprenda instrumentos de distribucin regional del ingreso, superpuestos a aquellos basados exclusivamente en el nivel de la renta de las personas. Tradicionalmente se ha aceptado que las polticas de distribucin personal del ingreso deben ser responsabilidad del gobierno nacional (an cuando la ejecucin del gasto pueda descentralizarse, el diseo y el financiamiento se mantienen en la rbita federal) porque la migracin llevara a que las provincias que aplicaran polticas muy distributivas terminaran atrayendo a todas las familias de bajos recursos y expulsando a las ms afluentes, lo cual llevara, en el extremo, al colapso de la poltica distributiva. Ms recientemente, sin embargo, se han mencionado otros elementos que cuestionan esta conclusin. Por otra parte, apuntar a las regiones pobres como centro de la poltica distributiva tiene el riesgo potencial de terminar en una situacin en la cual las familias de menores recursos de las regiones ricas terminan subsidiando a los ricos de las provincias pobres. Si bien existe este riesgo, la literatura menciona algunos justificativos para la redistribucin regional. El propsito de este trabajo es el siguiente. Por un lado, se procura responder estos interrogantes desde un punto de vista conceptual, conociendo de antemano que la evidencia emprica muestra que todos los niveles de gobierno terminan realizando polticas redistributivas hacia las familias y que, adems, existe redistribucin regional; por otro, resear algunos resultados de la evidencia emprica comparada, con un nfasis en los estudios realizados para el caso argentino. La tercera seccin extiende estos trabajos tratando de medir en forma comprehensiva el grado de redistribucin regional de la poltica del gobierno nacional, incluyendo no slo la coparticipacin federal de impuestos y otras transferencias, sino tambin el impacto de los residuos fiscales netos (la diferencia entre los beneficios que genera para los habitantes de una regin el gasto pblico del gobierno nacional, y los costos de los impuestos nacionales que inciden sobre esa misma poblacin). Para finalizar, se presentan las conclusiones que surgen del estudio as como posibles caminos por donde continuar la investigacin.

2. Aspectos conceptuales a. Qu nivel de gobierno debe encargarse de la distribucin personal del ingreso En la discusin de la literatura respecto de qu nivel de gobierno debe encargarse de disear las polticas de distribucin personal se mencionan los siguientes argumentos a favor de la centralizacin: La movilidad de los factores (migracin) sugiere la conveniencia de centralizar la poltica distributiva. Un estado que decidiera llevar adelante una poltica muy progresiva vera afectado el xito de su gestin porque las familias ms afluentes migraran hacia regiones con menor progresividad en la imposicin y los pobres de otras partes del pas

seran atrados por la poltica social del estado en cuestin. La descentralizacin inducira, entonces, a un menor uso que el deseable de la poltica distributiva.3 El segundo argumento tradicional concluye que la descentralizacin en la poltica distributiva har que cada regin evale la misma observando nicamente el impacto sobre sus residentes, ignorando as los efectos positivos y negativos sobre los de otras jurisdicciones. Este tpico problema de externalidades conduce a una distribucin subptima que justifica el uso de transferencias condicionadas por parte del gobierno central para inducir a que esos efectos externos sean internalizados por cada estado.4

Esta conclusin ha sido relativizada por otros aportes tericos y por la propia evidencia emprica, que muestra un uso activo de la poltica distributiva en los niveles inferiores de gobierno. As, se destacan los siguientes: La centralizacin ignora que cada regin puede tener diferentes preferencias sobre el grado deseable de distribucin y generar un menor nivel de bienestar al forzar una distribucin comn (Pauly, 1973). As, la poltica distributiva sera una suerte de bien pblico local cuya prestacin eficiente exige informacin que slo est disponible al nivel del gobierno local. Los estados pueden tener incentivos a hacer ms distribucin si la mayor presin impositiva local reduce los impuestos que los residentes deben pagarle al gobierno nacional (Johnson, 1988). Si no existiera migracin, los residentes de un estado preferirn que la poltica distributiva la realice este nivel de gobierno porque una parte del costo la pueden transferir al gobierno central que ve reducida su recaudacin (externalidad fiscal vertical). Este efecto es claro en el caso de los Estados Unidos donde los pagos del impuesto personal a la renta de los estados son deducibles del impuesto federal a la renta, pero est presente en general cuando hay bases tributarias concurrentes (un mayor impuesto local reduce la base imponible del gravamen federal, y fuerza al nivel superior de gobierno a aumentar la presin tributaria sobre el resto del pas).5 Entonces, el efecto de exportacin de impuestos de Johnson acta en sentido opuesto al efecto migracin. Cuando se contempla que otros estados seguramente reaccionarn, ambos efectos se debilitan, pero posiblemente esto ocurra menos con el efecto exportacin de impuestos porque es de esperar que la reaccin sea ms fuerte en los estados vecinos que son los ms importantes para la migracin. Ms recientemente, Boadway et al. (1998) y Keen (1998) sostienen que la presencia de externalidades verticales, que induce a las provincias a aumentar sus tasas de impuestos por encima de lo que sera ptimo en un esquema unitario, es compatible con la poltica distributiva en el mbito de los estados si los impuestos del nivel superior de gobierno son de suma fija (porque as se evita la externalidad vertical), o, en un esquema ms realista, si la tributacin nacional es proporcional y se utiliza para que los

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Ver, por ejemplo, el texto tradicional de Musgrave (1959). Ver, por ejemplo, Wildasin (1991) quien argumenta que la externalidad fiscal horizontal puede ser compensada por el estado nacional otorgando mayores transferencias a los estados que redistribuyen menos, de modo tal de eliminar los incentivos para una migracin ineficiente. Esto supone que el mercado laboral es nico, con movilidad de la mano de obra y flexibilidad de salarios. Wildasin, correctamente, seala que un problema es la falta de incentivos de los estados a revelar sus preferencias por distribucin (existe un evidente problema de incentivos ya que las transferencias del nivel superior aumentan cuanto menos poltica distributiva hace el gobierno local). Porto y Sanguinetti (1996) destacan que las transferencias no condicionadas (al estilo de la coparticipacin federal de la Argentina) se pueden justificar para evitar otro de los problemas de la descentralizacin que es el incentivo que cada regin tiene para reducir los impuestos para atraer inversiones, lo que puede desatar guerras tributarias. Ello exige que los mayores impuestos locales no sean compensados por una mayor eficacia en el gasto local o un mayor nivel de erogaciones que favorezca al capital mvil. 5 Dahlby (1994) considera las decisiones de los dos niveles de gobierno y concluye que ambos tendern a subestimar el efecto sobre el otro (actuando como competidores a la Nash) lo que llevar a un nivel de gasto pblico superior al deseable. En otras palabras, los dos niveles subestiman el costo marginal de los fondos pblicos.

estados internalicen las externalidades horizontales causadas por la migracin y los efectos derrame. En el ltimo tiempo, sin embargo, han aparecido nuevos argumentos a favor de la centralizacin. Lee (1998) sostiene que cuando el valor de los ingresos es cierto y la migracin no es posible, la descentralizacin es claramente preferible porque la poltica distributiva se puede adaptar mejor a las preferencias de cada comunidad. Pero al introducir incertidumbre sobre el valor de los ingresos, la centralizacin acta como una suerte de seguro cuando una regin recibe un shock adverso, ya que al aumentar la cantidad de familias de menores recursos como consecuencia del escenario ms negativo, automticamente recibe ms fondos del estado federal.6 La migracin modifica esta conclusin en dos sentidos: reduce el rol de asegurador del gobierno central porque el movimiento de personas acta como suavizante del shock, pero al mismo tiempo aparecen las externalidades horizontales que reducen el bienestar global. Por ello, para decidir qu nivel de gobierno debe estar a cargo de la poltica distributiva se deben mirar: a) el grado de heterogeneidad en las preferencias de los estados sobre el grado de distribucin que debe hacerse (a mayor diferencia, mayor justificativo para descentralizar); b) las posibilidades de shocks asimtricos entre regiones (cuanto ms importantes puedan ser stos, existe un menor justificativo para descentralizar la poltica distributiva). Este rol de asegurador del gobierno central se reduce si los estados tienen capacidad de endeudarse para suavizar por s solos los efectos negativos de shocks que los afectan a ellos en forma diferencial;7 y c) el grado de movilidad de los factores productivos (cuanto mayor sea, menor justificativo para la descentralizacin).

b. La redistribucin regional de ingresos Cuando se analiza la cuestin distributiva parece atractivo complementar las medidas orientadas a redistribuir ingresos entre las familias, con otras que graven a las jurisdicciones de mayores recursos y favorezcan a las de menores ingresos. Los principales argumentos econmicos utilizados para justificar la distribucin regional son los siguientes: La insuficiencia de bases tributarias potenciales de algunas provincias, que las imposibilitara de proveer una misma cantidad de bienes pblicos locales per cpita, an cuando el consumo de bienes privados per cpita se igualara entre regiones por medio de la poltica distributiva a nivel del gobierno central. De esta forma se justificara el uso de transferencias no condicionadas y de monto preestablecido, que evitaran migraciones ineficientes alentadas por una diferente provisin de bienes pblicos locales.8 La redistribucin regional es una suerte de contrato que permite a las regiones diversificar el riesgo de shocks que las perjudican ms que al resto del pas.9

Lee (1998) menciona evidencia del importante papel compensador que jugara el gobierno federal de Estados Unidos, que, sin embargo, parece haber sido cuestionada ms recientemente (ver The Economist, 1998). 7 Permitir que los estados se endeuden sin restricciones genera problemas para el manejo de la poltica macroeconmica nacional (ver FIEL, 1993 y Artana y Lpez Murhpy, 1995). Adems, este argumento ignora que los habitantes de los estados pueden haberse asegurado contra eventos negativos y que la decisin de socializar el seguro puede resultar en una duplicacin de cobertura con efectos negativos sobre el bienestar. Esta conclusin puede atenuarse si los residentes pueden reducir el nivel de sus seguros particulares al percibir que el Estado nacional jugar ese papel, pero no eliminarse porque la poltica pblica lleva a un mnimo de seguro obligatorio para todos que puede ser mayor que el deseado por algunos agentes econmicos. El problema de las posibles duplicaciones de seguros es comn en otras reas (por ejemplo, en la defensa del consumidor, ver Artana (1994) para una sntesis de la literatura sobre este punto). 8 Ver Porto y Sanguinetti (1996) y Bordignon et al. (1996). Debe sealarse que, como mencionan estos ltimos autores, la migracin permite un mejor ajuste entre el medio regional y las aptitudes de las personas, por lo que presiona a los administradores locales a mejorar la calidad de su gestin. 9 Ver Bordignon et al. (1996).

Puede ser interpretada como un incentivo otorgado a las regiones pobres para que presten su acuerdo a una descentralizacin de la poltica fiscal que ayude a lograr una mejor gestin al acercar la decisin de gasto al ciudadano. Adems, al nivelar las regiones introduce un segundo aliciente para mejorar la gestin, ya que facilita la comparacin entre jurisdicciones de su poltica pblica.10 Si las condiciones de vida dependen de la ubicacin geogrfica o del ambiente social en el cual la familia est inserta, mejorar la distribucin regional ayuda a aumentar la eficacia de las polticas de distribucin personal.11

Pero existen varios problemas potenciales con la redistribucin regional. Por ejemplo: En la medida en que la base potencial de los gobiernos locales no sea observable por el gobierno central o que aquellos puedan deteriorar el esfuerzo de administracin tributaria sin ser detectados, se plantean evidentes problemas de seleccin adversa y de moral hazard. Por ejemplo, las provincias tendern a subdeclarar la base propia potencial para lograr recibir mayores transferencias. Ello sugiere que los mecanismos de redistribucin secundaria entre provincias deben premiar el esfuerzo tributario propio y apoyarse en bases de impuestos locales que no sean manipulables por las jurisdicciones12. Si, adems, se tiene en cuenta que como se trata de pocas jurisdicciones ello aumenta las posibilidades de que se observen comportamientos estratgicos entre provincias, las ineficiencias de la poltica redistributiva regional son potencialmente ms devastadoras que las que surgen de una poltica destinada a las familias.13 La compensacin por la insuficiencia de bases tributarias propias llevara en el extremo a igualar el gasto pblico provincial per cpita. Sin embargo, cuando se incluyen los problemas de incentivos que aparecen porque las provincias tienen superioridad de informacin respecto del gobierno central, se justificara un nivel de redistribucin regional an menor.14 Esto es as porque para resolver el problema de incentivos es necesario premiar el esfuerzo de las provincias ms rezagadas, lo cual termina favoreciendo a las ms ricas porque retienen una parte de las rentas informativas. La justificacin de la redistribucin regional como un sustituto de un seguro que ayudara a compensar a las jurisdicciones ante shocks adversos tiene ms valor al momento de conformarse las diferentes provincias, y no ex-post cuando cada jurisdiccin conoce si es pobre o rica. Adems, debe sealarse que, tal cual se desprende del trabajo de Lee (1998), la poltica distributiva del estado federal por s sola implica la existencia de un seguro para las jurisdicciones afectadas por un shock negativo; al aumentar el nmero de desempleados o de familias indigentes, aumentan automticamente los fondos recibidos del nivel superior de gobierno. Un problema es definir hasta dnde puede avanzarse en el aspecto distributivo. En ello los lmites son claros: por un lado, el mayor financiamiento distributivo proviene de

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Ver Bordignon et al. (1996). Ver Kraemer (1997) y Sanguinetti y Heymann (1995). 12 Esto lleva a que la redistribucin regional que se alcance sea inferior a la que existira en un mundo con informacin perfecta. En otras palabras, la regin rica mantiene algunas rentas informativas, que aumentan si tambin existe el problema de moral hazard. Ver Bordignon et al. (1996). 13 Ver Bordignon et al. (1996). 14 Esto supone que las regiones ricas y pobres no difieren en la cantidad de familias indigentes sino en la capacidad de generar impuestos. La mayor necesidad fiscal que plantea la concentracin de grupos ms necesitados se puede resolver con la poltica de distribucin personal, que llevara naturalmente a diferencias en el gasto pblico per cpita provincial si dicha poltica es ejecutada por las jurisdicciones intermedias, con financiamiento y diseo a cargo del gobierno central. Es oportuno mencionar que en los modelos analizados en los puntos precedentes, no se discute el problema de control que genera la decisin de mantener el financiamiento en el nivel nacional y la ejecucin en las provincias (entre otros, la posibilidad de que se desven fondos hacia otras partidas de gasto).

impuestos crecientes que desalientan tanto a las actividades de mercado como a la asuncin de riesgos; por otro, se fomentan ineficiencias de localizacin si el criterio de igualacin de oportunidades se pretende extender al mximo, compensando totalmente los costos diferenciales de prestacin de los servicios pblicos que pueden existir en las distintas regiones del pas. En general, la segunda restriccin debera respetarse cuidadosamente. Compensar los diferenciales de costos regionales para igualar el monto fsico del gasto pblico, independientemente de la localizacin geogrfica, perpeta la existencia de tales costos, ya que se elimina cualquier incentivo por parte de las jurisdicciones locales a utilizar combinaciones de insumos ms adecuadas a sus problemas de localizacin, y se fomenta la ineficacia administrativa de las autoridades locales. La compensacin por la insuficiencia de bases tributarias locales tiene justificativo para igualar la capacidad de ofrecer un mismo nivel de bienes pblicos locales, no para otras actividades de las provincias o municipios que no tienen esta caracterstica. Esto plantea algunos problemas prcticos, en especial para los bienes semipblicos como la educacin y la salud. De todas maneras, una regla que lleve a la igualacin del total de gastos provinciales per cpita excedera lo que sera razonable dentro del criterio de compensar insuficiencias en las bases tributarias propias.

Podra ocurrir que la distribucin regional colisionara con la personal. Para evitar este problema Porto y Sanguinetti (1996) proveen un criterio que asegura que no exista tal problema. Ello exige que la distribucin personal del ingreso de la regin pobre est ms concentrada que en la regin rica y que impuestos nacionales uniformes en todas las regiones se utilicen para igualar las transferencias per cpita que permiten proveer gastos que son iguales para todos los habitantes de cada jurisdiccin. As, la redistribucin de recursos desde las regiones ricas a las pobres producida por las transferencias mejorar la distribucin personal del ingreso. Es importante mencionar tambin que los modelos revisados hasta aqu no contemplan todos los aspectos en forma conjunta y omiten otros analizados en otras ramas de la literatura de finanzas pblicas. Por ejemplo, no se incorporan los problemas del ciclo poltico que pueden llevar a decisiones fiscales que no son consistentes intertemporalmente, o una evental utilizacin de los fondos recibidos de los niveles superiores de gobierno para fines que satisfagan los objetivos de la dirigencia local, an cuando stos colisionen con la mejora del bienestar general.

c. Evidencia emprica La experiencia internacional disponible indica que las transferencias, en general, siguen un criterio redistributivo. En el caso de Espaa, por ejemplo, hay un patrn claro de redistribucin regional para los fondos europeos y propios del gobierno espaol que premian a las regiones ms pobres15. Sin embargo, hay poca evidencia que muestre que esta poltica ha ayudado a las zonas pobres a crecer ms rpido que las ricas, replicando los resultados de estudios realizados en la Unin Europea. Debe mencionarse que de acuerdo a GarcaMil y Mc Guire (1996) la redistribucin regional en Espaa es poco importante en el presupuesto de las provincias pobres, en una clara diferencia con el caso argentino.

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Ver Garca-Mil y Mc Guire (1996). El coeficiente de correlacin entre las transferencias per cpita y el PBI per cpita de cada regin es 0.9. Este resultado contrasta claramente con el coeficiente obtenido para la Argentina por Porto y Sanguinetti (1996), igual a 0.44.

En Estados Unidos las transferencias del nivel federal parecen estar guiadas en funcin de indicadores de pobreza,16 con un aporte condicional mayor en los estados ms pobres.17 En Canad, las tasas de los impuestos provinciales son mayores en las jurisdicciones ms pobres porque el esquema de transferencias, que se basa en la compensacin de la insuficiencia de las bases tributarias propias, premia el esfuerzo fiscal.18 Tambin existe evidencia de que en los pases de la OECD los gobiernos locales recurren a impuestos progresivos cuando stos son menos utilizados por el nivel nacional y cuando el ingreso entre pases se vuelve ms homogneo.19 Para el caso argentino existen varios estudios que se proponen identificar los criterios que rigen las transferencias de Nacin a provincias. As, por ejemplo, Porto y Sanguinetti (1998) indagan acerca de los determinantes de la asignacin jurisdiccional (por provincia) de las transferencias nacionales en concepto de coparticipacin de impuestos. As, las transferencias per cpita por coparticipacin federal20 constituyen la variable dependiente del modelo, en tanto se proponen como variables explicativas: el nivel de ingreso per cpita (INCOME PER CAPITA), la densidad poblacional (DENSITY), los diputados (DIPUTADOS) y senadores per cpita (SENADORES) por provincia21. Los autores construyen un panel con 88 observaciones: 22 provincias (excluyen a la Capital Federal y a la Provincia de Tierra del Fuego por su status diferencial respecto de la coparticipacin federal) para cuatro aos, cada uno representando una dcada diferente (cubriendo los ltimos cuatro decenios). Las conclusiones que se derivan del estudio (el cuadro adjunto muestra los resultados de la que, a juicio de los autores, es la mejor especificacin del modelo) indican que la representacin poltica ha tenido un rol clave a la hora de definir el patrn de redistribucin de las transferencias por coparticipacin federal, a la vez que stas han tendido a favorecer a las provincias de menores ingresos y menos densamente pobladas. Kraemer (1997), por su parte, formula un anlisis similar al arriba descripto, aunque con datos de corte transversal y excluyendo del anlisis slo a la provincia de Tierra del Fuego. Una de las variables cuyo comportamiento investiga es el total de transferencias per cpita, planteando como variables explicativas: el Indice de Desarrollo Humano (HDI)22, una variable proxy del esfuerzo fiscal provincial (TAXEFFORT)23, la densidad poblacional (DENSITY) y variables polticas tales como (i) la participacin de los votos al partido que result ganador en la eleccin presidencial en el total de votos por provincia (JU1989); (ii) el nmero de senadores por cada milln de votantes de la provincia (SENADORES)24.

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Ver FIEL (1993). Ver Wildasin (1991). 18 Ver Bordignon et al. (1996). 19 Ver Goodspeed (1997). 20 El valor de la variable es calculado dividiendo la participacin en la distribucin secundaria de cada provincia por su participacin en el total de la poblacin. 21 Todas las variables se miden como desvo respecto del promedio del pas. 22 Este es un indicador de nivel de ingreso, pero involucra, adems, otras caractersticas: nivel de educacin alcanzado, aos de escolaridad promedio y esperanza de vida al nacer. Ingresos, educacin y salud se ponderan por igual en la estimacin del ndice. Ver Naciones Unidas (1991, 92). 23 TAXEFFORT se define como el cociente entre los ingresos propios provinciales y el Producto Bruto Geogrfico de cada jurisdiccin. Esta variable tiene problemas ya que numerosas provincias han delegado en sus municipios la potestad de recaudar impuestos de jurisdiccin provincial. 24 Todas las variables han sido estandarizadas, de modo que su media es cero y su dispersin, 1.

Los resultados obtenidos para el ao 1995 (ver Cuadro 1) indican que el sistema de transferencias no ha tendido a mitigar las desigualdades regionales (lo que se expresa en un coeficiente cercano a cero y no significativo de la variable HDI), tampoco ha premiado el esfuerzo por lograr mayor recaudacin, ni ha beneficiado a las provincias donde el costo per cpita de provisin de bienes pblicos es ms elevado (menor densidad poblacional).

Cuadro 1 RESUMEN DE RESULTADOS DE ESTUDIOS ANTERIORES

PORTO/ SANGUINETTI (60's - 90's) VARIABLE DEPENDIENTE V. INDEPENDIENTES INCOME PER CAPITA HDI TAXEFFORT DENSITY JU1989 JU1995 SENADORES DIPUTADOS CAPITAL LARIOJA BUENOS AIRES AVANZADAS 0.133 (3.98) 0.459 (4.94) 0.66 (3.80) -0.30 (-.54) 0.68 (1.13) -0.08 (-.17) -0.059 (-1.94) FEDERAL -0.314 (-2.47) -0.09 (-.68) 0.10 (0.75) -0.14 (-.82) 0.14 (1.00) KRAEMER (1995) TOTALES

COPARTICIPACION TRANSFERENCIAS

87.44 (9.61) PATAGONIA 82.24 (8.43) INTERMEDIAS 102.95 (16.45) REZAGADAS 109.21 (17.36) 60's -18.20 (-2.56) 70's -10.26 (-1.83) 80's 15.35 (2.59) 90's 13.12 (2.29) 2 R Ajustado 0.875 0.75 F-Value NA 13.1 Tamao muestral 88 23 Efectos de grupo SI Efectos temporales SI Modelo Efectos Fijos Los coeficientes entre parntesis corresponden a los estadsticos t.

Esto es, conforme a este estudio, ninguno de los argumentos normativos que se citan habitualmente para disear un sistema de transferencias intergubernamentales -y que fueran incluidos en anteriores regmenes de coparticipacin federal -25 seran seguidos por el rgimen de transferencias que rige en la prctica en la Argentina. En sentido contrario, son las variables polticas las que adquieren relevancia. Si bien no hay una clara manipulacin partidaria de los recursos girados a las provincias (la variable JU1989 no es significativa al nivel del 10%), s hay un efecto ntido que proviene de la sobrerrepresentacin poltica (el coeficiente de la variable SENADORES es significativo al nivel del 2%). A modo de sntesis, cabe sealar, entonces, que los estudios disponibles para el caso argentino no son coincidentes cuando se preguntan si existe alguna asociacin entre las transferencias per cpita e indicadores de pobreza, aunque la mayora de ellos encuentra que la relacin es nula o dbil26. Los anlisis concuerdan al encontrar poca o nula relacin de las transferencias per cpita y la insuficiencia de la capacidad tributaria, y poca o nula evidencia que sugiera un patrn claro de redistribucin regional. Tampoco las transferencias premian el esfuerzo tributario provincial ni parecen haber servido para reducir la brecha de desarrollo entre provincias ricas y pobres. Y algunos estudios han argumentado que las provincias favorecidas por la coparticipacin federal muestran signos de mayor indisciplina fiscal.27 Adems de otros problemas que tiene el sistema de transferencias de la Argentina,28 la conclusin que puede extraerse es que su distribucin secundaria responde a la mayor presin poltica que puedan ejercer los representantes de cada provincia, difiriendo bastante de los criterios conceptuales y de la prctica de varios pases desarrollados.

3. El caso argentino a. Introduccin El anlisis de las consecuencias de la accin fiscal nacional sobre la distribucin -regional y personal- del ingreso es parcial si slo se analizan los efectos generados por las transferencias de recursos, por importantes que ellas sean. Los gastos que el gobierno central realiza beneficiando a los residentes en las distintas jurisdicciones, as como el origen de los recursos que solventan dichas erogaciones, constituyen los otros dos elementos bsicos para evaluar los efectos del sistema fiscal en trminos de redistribucin regional y personal- del ingreso. En el caso argentino, si bien una parte significativa del gasto pblico es realizada por las provincias, las erogaciones que an permanecen en la rbita nacional, seguramente tienen fuertes consecuencias redistributivas. Por lo tanto, no slo interesa identificar cmo afectan a las jurisdicciones provinciales las transferencias nacionales, sino que se deben considerar, en forma conjunta, los alcances de los gastos de la nacin, teniendo en cuenta, adems, que son los residentes de las provincias quienes financian estas erogaciones y transferencias.
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Ver, por ejemplo, FIEL (1993). Adems de los estudios citados, pueden consultarse: FIEL (1993) y Schwartz y Liuksila (1997). 27 Ver Jones et al. (1997) citado en Saiegh y Tomassi (1998). 28 Entre otros, el importante volumen de las transferencias que aumenta los problemas de falta de responsabilidad fiscal y de free ride, la prociclicidad de su monto que complica el manejo de la poltica macroeconmica, los efectos negativos sobre el diseo de la poltica tributaria al alentar al gobierno nacional a aumentar la recaudacin de gravmenes que no se coparticipan, etc. Ver, por ejemplo, FIEL (1993), Artana y Lpez Murphy (1995), Artana et al. (1995) y Saiegh y Tomassi (1998).

Este trabajo se propone, entonces, estimar el efecto que la poltica fiscal nacional ejerce sobre la distribucin -regional y personal- del ingreso a nivel de las jurisdicciones provinciales, analizando en forma conjunta todos los beneficios (gastos y transferencias) y costos (recaudacin y otro financiamiento) de la accin fiscal de la nacin. Para lograr el objetivo propuesto, se debern transitar las siguientes etapas: en primer trmino, se estimar el residuo fiscal neto derivado de la accin fiscal nacional; a partir de all se analizarn los efectos que dicha accin genera -en caso de existir- sobre la distribucin regional -y personal- del ingreso. El residuo fiscal se define como el efecto neto de la poltica fiscal nacional sobre cada una de las jurisdicciones provinciales. El residuo fiscal neto total es nulo, ya que se supone que el dficit de la nacin debe ser financiado con impuestos futuros, de modo tal que la ganancia derivada de la poltica fiscal nacional para algn grupo de provincias, significa, necesariamente, prdidas para otras (juego de suma cero). Se tiene, entonces, que el residuo fiscal nacional (RFi) para la provincia "i", est dado por la siguiente frmula: RFi = TRi + GNi - TNi, Donde: TRi: Transferencias en concepto de coparticipacin federal, Fondo Educativo, transferencia de servicios (educacin media), Aportes del Tesoro Nacional (ATN), Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y otras, recibidas por la provincia i; GNi: Gastos realizados por la nacin, que benefician a los residentes de la provincia i; TNi : Ingresos nacionales generados por la provincia i29. La asignacin jurisdiccional de las tres variables mencionadas se realiz conforme a los siguientes criterios bsicos: (i) Para el caso de los gastos nacionales30 se intent adoptar el criterio del beneficio por el lado del producto. El objetivo perseguido a travs de esta metodologa es captar la utilidad que obtienen los habitantes de cada jurisdiccin por el consumo de los bienes pblicos, meritorios (vg. educacin y salud) o privados provistos por el Estado nacional. Para cumplir con este objetivo, se debi identificar a los beneficiarios de los diferentes servicios en cada jurisdiccin. De la metodologa adoptada surge que suele no coincidir el lugar donde efectivamente se realiz el gasto con aquel que, en ltima instancia, lo recibi a travs de sus efectos finales (por ejemplo, el gasto en Administracin General, que se realiza fundamentalmente en la Capital Federal, beneficia a todos los habitantes del pas). Si bien una va ms sencilla hubiera sido identificar los desembolsos monetarios efectuados por el gobierno nacional en cada provincia, los que estn definidos en el Presupuesto Nacional, este camino slo hubiera permitido hacer una cuenta financiera, cuyo resultado expresara el beneficio del gasto pblico de la nacin por el lado de los insumos (contratacin de mano de obra, alquiler de inmuebles, compra de bienes intermedios a proveedores, etc.), sin dar cuenta del ltimo beneficiario del mismo31.
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Alternativamente, para las especificaciones economtricas logartmicas, se definir RFi = (TRi+GNi)/TNi. Conforme a la definicin de Flood (1994), slo se considerarn las erogaciones efectivamente realizadas por el gobierno nacional. 31 En consecuencia, no se analizan en este trabajo los efectos sobre empleo, salarios o costo de provisin de bienes pblicos que se derivan de la localizacin del gasto pblico nacional.

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(ii) El origen de los impuestos nacionales se imput en funcin de la estimacin de las bases imponibles, para cada tributo, por jurisdiccin. (iii) En el caso de las transferencias existe informacin primaria acerca de los fondos efectivamente girados por la nacin a cada provincia. Esta informacin, originada en la Subsecretara de Programacin Regional del Ministerio de Economa, fue utilizada en las estimaciones. Una vez obtenido el residuo fiscal nacional para cada jurisdiccin32, se intentar identificar cules son los elementos que subyacen a la estructura jurisdiccional, efectiva, del mencionado residuo. Con este objetivo, se tratar de detectar la presencia de elementos de carcter redistributivo, devolutivo, o la existencia de elementos de escala o costo de provisin de los bienes pblicos (elementos de "caracterstica" de las diferentes provincias). Se ensayar, asimismo, con variables de tipo poltico que puedan determinar la distribucin del residuo fiscal nacional.

b. La situacin fiscal nacional en 1997. El cuadro adjunto muestra el esquema Ahorro-Inversin del Sector Pblico Nacional No Financiero para el ao 1997. Con el objeto de lograr una medicin adecuada de los efectos redistributivos de la accin fiscal de la nacin sobre las jurisdicciones provinciales y sus habitantes, se han realizado ciertas modificaciones respecto de la metodologa habitual. As, por ejemplo, no se han considerado los impuestos previsionales que recaen en forma directa sobre el trabajador, ya que estos pagos tienen el carcter de ahorro privado, hecho que es estrictamente observable cuando se trata de las cuentas de capitalizacin individual. En sentido contrario, se han incluido recursos y gastos que implican subsidios, tanto explcitos como implcitos, y que benefician en forma directa a ciertas jurisdicciones respecto de otras. Los gastos e ingresos de las obras sociales se han excluido del anlisis por considerarse estrictamente privados.
Cuadro 2 SECTOR PUBLICO NACIONAL NO FINANCIERO EJECUCION PRESUPUESTARIA - 1997 Millones de pesos corrientes TOTAL RECURSOS 51,123 RECURSOS TRIBUTARIOS 46,926 1 DGI DGA 39,164 2 SEG. SOCIAL 7,762 OTROS RECURSOS CORRIENTES 3,458 RECURSOS DE CAPITAL 739 TRANSFERENCIAS TOTAL DE EROGACIONES GASTOS PRIMARIOS INTERESES DEFICIT GLOBAL 18,384 42,425 35,733 6,693

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Fuente: Estimaciones propias en base a DNPGS, DNIAF, PRESUPUESTO y otros. 1 Incluye reintegros por Puertos Patagnicos ($ 125 millones). 2 Incluye slo aportes patronales.
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Todas las estimaciones se harn para el ao 1997.

11

Dadas las modificaciones realizadas, el total de recursos asciende a 51123 millones de pesos, en tanto el total de erogaciones (gastos ms transferencias) suma $ 60809 millones. El dficit global ($ 9686 millones), deber ser solventado con mayores tributos futuros. Tngase en cuenta que los criterios adoptados implican que una parte importante del dficit encuentra explicacin en el desequilibrio previsional.

c. Ingresos y dficit. El total de recursos tributarios nacionales netos alcanz, durante 1997, a 46926 millones de pesos. De este total, $ 33734 millones (71.9%) quedaron en la Administracin Nacional (incluyendo en este agregado al Sistema Nacional de Seguridad Social), en tanto el resto fue transferido a las provincias en concepto de coparticipacin federal de impuestos y leyes modificatorias (ver Cuadro 3). De los $ 46926 millones recaudados, el 89% pudo ser asignado a partir de las bases tributarias por provincia. El 11% restante se distribuy en funcin del Producto Bruto Geogrfico (PBG) por jurisdiccin33.
Cuadro 3 1 RECAUDACION TRIBUTARIA NACIONAL - 1997 Millones de pesos TOTAL ADM. NACIONAL 2 IVA Neto de reembolsos 19945 11390 Ganancias 8334 5456 Combustibles 3927 3927 3 Cigarrillos 1694 918 Internos excluido cigarrillos 583 240 Comercio exterior 2893 2893 4 Ingresos Previsionales 5557 5557 PAMI 745 745 Asignaciones Familiares 1250 1250 Fondo Nacional de Empleo 210 210 Otros impuestos 1788 1148 TOTAL RECAUDACION NETA 46926 33734 Fuente: En base a Dir. Nac. de Investigacin y Anlisis Fiscal. 1 No se incluyen aportes personales. 2 Incluye reembolsos por puertos patagnicos. 3 Incluye FET y FAS. 4 Se incluyen en este concepto los ingresos del IAF, cajas provinciales y de la Polica Federal

Los recursos corrientes no tributarios fueron asignados en funcin del PBG de cada provincia, los ingresos de capital se distribuyeron en forma proporcional a la poblacin y el dficit pblico impuestos futuros-, conforme a las bases tributarias de los impuestos recaudados por la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP), excluyendo los que recaen sobre la nmina salarial. Siguiendo un criterio tradicional desarrollado por Nez Miana y Porto34, se clasific a las provincias en cuatro agrupamientos: avanzadas35, intermedias36, rezagadas37 y de baja densidad poblacional38.
33 34

La metodologa puede ser solicitada a los autores. . Vase Nuez Miana y Porto (1979). 35 . Ciudad de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe. 36 . Entre Rios, Salta, San Juan, San Luis y Tucumn. 37 . Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones y Santiago del Estero.

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Cuadro 4 ORIGEN DE LOS RECURSOS NACIONALES - 1997 Millones de pesos y porcentajes

RECURSOS + DEUDA DGI + DGA IVA Neto de reemb. Ganancias Combustibles Cigarrillos Internos excluido cigarr. Com. exterior Otros DGI - DGA Sistema de Seguridad Social Ingresos Previsionales PAMI Asignaciones Familiares Cajas Provinciales Polica Federal IAF, PREFECTURA, GERNDARM. Fondo Nacional de Empleo Total Recaudacion Neta Recursos No Tributarios (PBI) Recursos De Capital (Pob.) Deuda Total Ingresos + Deuda Total Ingresos + Deuda (% del PBI) 39164.0 19945.0 8334.0 3927.1 1694.4 582.8 2893.0 1787.7 7762.1 5144.1 744.5 1250.4 114.1 71.0 227.9 210.1 46926.1 3457.8 738.8 9686.4 60809.1 18.6% Avanzadas (1) 78.4% 79.7% 75.6% 76.1% 78.0% 79.2% 79.2% 79.2% 86.0% 86.6% 91.1% 91.1% 15.0% 93.0% 62.7% 86.5% 79.6% 79.2% 68.1% 78.4% 79.3% 18.6% PROVINCIAS Baja Rezagadas Intermedias (3) Densidad (2) (4) 6.5% 8.0% 7.1% 6.4% 7.2% 6.7% 7.4% 9.2% 7.8% 4.4% 10.4% 9.1% 7.5% 6.9% 7.6% 6.8% 7.7% 6.3% 6.8% 7.7% 6.3% 6.8% 7.7% 6.3% 5.0% 5.1% 3.9% 5.0% 4.8% 3.7% 3.6% 3.3% 2.0% 3.6% 3.3% 2.0% 9.1% 40.0% 36.0% 1.3% 2.6% 3.1% 15.5% 11.8% 10.0% 5.1% 4.8% 3.7% 6.3% 7.5% 6.6% 6.8% 5.8% 6.5% 6.3% 17.3% 7.7% 11.9% 8.0% 7.6% 18.5% 6.3% 14.1% 7.1% 6.7% 20.0% 813.8

Total Ingresos + Deuda (per cpita) 1705.6 1984.2 1854.0 1096.9 Fuente : Elaboracin propia en base a Cuadros 1 y 2. Notas: (1) Capital Federal , Buenos Aires , Crdoba , Mendoza y Santa Fe (2) Chubut , La Pampa , Neuqun , Rio Negro , Santa Cruz y Tierra del Fuego (3) Entre Rios , Salta , San Juan , San Luis y Tucumn (4) Catamarca , Chaco , Corrientes , Formosa , Jujuy , La Rioja , Misiones y Santiago del Estero.

d. Gastos nacionales. El universo de gastos considerados para este estudio es aquel efectivamente ejecutado por la nacin, independientemente de que sta pueda financiar erogaciones adicionales que son llevadas a cabo por otros niveles jurisdiccionales (ver Cuadro 5). El criterio rector elegido para la asignacin de las erogaciones por jurisdiccin es el principio del beneficio, de modo que, en buena parte de los casos, pierde relevancia el lugar en el que efectivamente se realiza el gasto. Utilizando este principio, no se presentan dificultades a la hora de distribuir los gastos realizados en bienes pblicos puros (vg. defensa nacional, relaciones exteriores, etc.), los que se asignan en funcin de la poblacin39. En el extremo opuesto, cuando se trata de bienes asimilables a bienes privados (vg. seguros sociales), basta con identificar el lugar de

38 39

. Chubut, La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Es posible, sin embargo, que la demanda de gastos de defensa y seguridad sea funcin creciente del ingreso. Si as fuera, el criterio utilizado en el trabajo tendera a mostrar un gasto ms redistributivo de lo que efectivamente es.

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residencia del beneficiario directo. El problema se presenta con los bienes y servicios meritorios o semi-privados40.

Cuadro 5 GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL Millones de pesos corrientes FINALIDAD / FUNCION GASTO TOTAL I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO I.1. Administracin general I.2. Justicia I.3. Defensa y seguridad I.3.1. Defensa I.3.2. Seguridad Interior I.3.3. Sistema Penal II. GASTO PUBLICO SOCIAL II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica II.1.1. Educacin bsica II.1.2. Educacin superior y universitaria II.1.3. Ciencia y tcnica II.1.4. Cultura II.1.5. Educacin y cultura sin discriminar II.2. Salud II.2.1. Atencin pblica de la salud II.2.2. INSSJyP - Atencin de la salud II.3. Agua potable y alcantarillado II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social II.5.1. Promocin y asistencia social pblica II.5.2. INSSJyP - Prestaciones sociales II.6. Previsin social II.7. Trabajo II.7.1. Programas de empleo y seguro de desempleo Programas de empleo Seguro de desempleo II.7.2. Asignaciones familiares II.8. Otros servicios urbanos III. GASTO PUBLICO EN SERVICIOS ECONOMICOS III.1. Produccin primaria III.2. Energa y combustible III.3. Industria III.4. Servicios y Otros Gastos III.4.1. Transporte III.4.2. Comunicaciones II.4.3. Otros gastos en servicios econmicos IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA

1997 42,425 6,782 2,668 760 3,354 1,976 1,245 134 26,546 2,755 208 1,727 600 176 44 2,887 720 2,167 84 7 495 237 258 17,914 2,404 734 415 319 1,671 2,404 252 479 96 1,578 1,025 99 453 6,693

Fuente: En base a Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social S.S.I.P.y G.S. - S.P.E.

40

La metodologa puede ser solicitada a los autores.

14

El Cuadro 6 muestra la participacin en el gasto total por grupos de provincias. De all se desprende que las provincias avanzadas se llevan el 71.9% del gasto total, en tanto las provincias rezagadas reciben el 11.4%, las intermedias el 10.3% y las de baja densidad, el 6.4%.

Cuadro 6 Distribucin de los Gastos Nacionales Millones de pesos y porcentajes

Avanzadas GASTO TOTAL I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO I.1. Administracin general I.2. Justicia I.3. Defensa y seguridad I.3.1. Defensa I.3.2. Seguridad Interior I.3.3. Sistema Penal II. GASTO PUBLICO SOCIAL II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica II.1.1. Educacin bsica II.1.2. Educacin superior y universitaria II.1.3. Ciencia y tcnica II.1.4. Cultura II.1.5. Educacin y cultura sin discriminar II.2. Salud II.2.1. Atencin pblica de la salud II.2.2. INSSJyP - Atencin de la salud II.3. Agua potable y alcantarillado II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social II.5.1. Promocin y asistencia social pblica II.5.2. INSSJyP - Prestaciones sociales II.6. Previsin social II.7. Trabajo II.7.1. Programas de empleo y seguro de desempleo Programas de empleo Seguro de desempleo II.7.2. Asignaciones familiares II.8. Otros servicios urbanos III. GASTO PUBLICO EN SERVICIOS ECONOMICOS III.1. Produccin primaria III.2. Energa y Combustible III.3. Industria III.4. Servicios y Otros Gastos IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA POBLACION APORTE A LA RECAUDACION Fuente : Elaboracin propia en base a los Cuadros 4 y 5. 42425 6782 2668 760 3354 1976 1245 134 26546 2755 208 1727 600 176 44 2887 720 2167 84 7 495 237 258 17914 2404 734 415 319 1671 0 2404 252 479 96 1578 6693 71.9% 73.1% 68.1% 68.1% 78.2% 68.1% 93.0% 89.6% 74.1% 76.2% 55.8% 78.0% 78.0% 78.0% 68.1% 76.3% 70.6% 78.1% 72.5% 54.7% 68.6% 58.2% 78.1% 75.3% 60.9% 51.4% 31.8% 76.9% 65.1% 0.0% 54.9% 51.7% 76.9% 71.9% 47.8% 68.1% 68.1% 79.3% Baja Intermedias Rezagadas Densidad 6.4% 10.3% 11.4% 4.9% 5.8% 5.8% 4.0% 5.8% 1.3% 1.9% 5.7% 5.1% 11.6% 4.6% 4.6% 4.6% 5.8% 5.0% 6.3% 4.5% 5.6% 5.4% 6.7% 9.0% 4.5% 5.4% 9.8% 9.0% 11.1% 6.2% 10.2% 0.0% 19.2% 17.4% 6.8% 5.1% 24.2% 5.8% 5.8% 6.3% 10.0% 11.9% 11.9% 8.1% 11.9% 2.6% 3.9% 9.9% 9.6% 14.6% 9.1% 9.1% 9.1% 11.9% 9.2% 10.3% 8.9% 10.6% 15.5% 11.0% 13.3% 8.9% 9.5% 13.5% 16.8% 21.7% 10.5% 12.0% 0.0% 11.1% 12.9% 8.7% 11.2% 11.5% 11.9% 11.9% 7.6% 11.9% 14.1% 14.1% 9.7% 14.1% 3.1% 4.6% 10.3% 9.1% 18.1% 8.3% 8.3% 8.3% 14.1% 9.5% 12.8% 8.5% 11.3% 24.4% 13.8% 19.6% 8.5% 9.8% 15.8% 22.8% 35.4% 6.4% 12.7% 0.0% 14.7% 18.0% 7.6% 11.9% 16.5% 14.1% 14.1% 6.7%

De este modo, en conjunto las provincias avanzadas reciben ms gasto que el que les correspondera por un criterio estrictamente per cpita, lo mismo que las de baja densidad. Lo opuesto ocurre con las provincias intermedias y rezagadas (ver Cuadro).

15

Sin embargo, este mayor gasto no alcanza a compensar los mayores ingresos que ellas mismas generan. As, el nico grupo de provincias que tiene un saldo positivo de gastos a ingresos es el de las provincias rezagadas.

e. Las transferencias de Nacin a provincias e.1 La situacin en 1997 Durante 1997 las provincias recibieron un total de 18383.7 millones de pesos en concepto de transferencias desde la Nacin. De este monto, ms del 73% correspondi a transferencias no condicionadas (coparticipacin federal, regalas, Aportes del Tesoro Nacional, Ex-FDR, etc.), en tanto el resto fueron fondos con destinos especficos (transferencia de servicios, Fondo Educativo, transferencias para seguridad social, coparticipacin Vial, subsidio al consumo de gas en las provincias patagnicas, FONAVI, FEDEI y obras de infraestructura). Las provincias avanzadas recibieron el 43% del total de recursos, en tanto, en el otro extremo, las jurisdicciones de baja densidad poblacional percibieron el 15% (ver Cuadro 7). Sin embargo, esta clasificacin encierra situaciones muy dispares, ya que, por ejemplo, en tanto la provincia de Buenos Aires obtuvo el 21.9% de los recursos, la Ciudad de Buenos Aires apenas logr el 1.5% de estos.

16

COPARTICIPACION FEDERAL Y MODIFICATORIAS COP. FEDERAL DE IMPUESTOS LEY 23548 SUMA CLAUSULA DE GARANTIA FIJA L.24621 FONDO COMPENSADOR DESEQ. TRANSFERENCIA DE SCIOS LEY 24048 IMPUESTO A

Cuadro 7 RECURSOS DE ORIGEN NACIONAL A PROVINCIAS 1997 Millones de pesos

SEGURIDAD SOCIAL FONDO EDUCATIVO LEY 23906 LEY 23966 ART 5 I.V.A. ART. 30 Bs.Pers. OBRAS INFRAEST.

IMPUESTO A COMBUSTIBLES LOS LEY 24484 FEDEI FO.NA.VI.

Bienes Personales Ley 24699 Aportes Tesoro Nacional Regalas FDR Otros

TOTAL

PARTICI PACION

LAS GANANCIAS LEY 24073

VIALIDAD PROVINCIAL

BSAS CATAMARCA CORDOBA CORRIENTES CHACO CHUBUT ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SGO.ESTERO TUCUMAN T.DEL FUEGO M.C.B.A. TOTAL AVANZADAS B. DENSIDAD INTERMEDIAS REZAGADAS

2199.1 275.8 889.2 372.3 499.6 158.4 489.0 364.5 284.5 188.1 207.3 417.6 330.8 173.8 252.7 383.8 338.5 228.6 158.4 895.0 413.7 476.4 65.4 157.1 10219.4 4557.9 996.7 1916.3 2748.6

0.9 0.1 0.3 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.2 0.2 0.5 0.0 4.4 1.7 0.9 0.7 1.1

0.0 7.4 23.7 9.9 13.3 4.2 13.1 9.7 7.6 5.0 5.5 11.1 8.8 4.6 6.7 10.2 9.0 6.1 4.2 23.9 11.0 12.7 1.8 0.0 210.0 58.8 26.7 51.2 73.4

0.0 26.4 6.0 18.0 6.0 36.0 21.6 26.4 26.4 30.0 26.4 26.4 26.4 30.0 30.0 30.0 26.4 26.4 36.0 6.0 26.4 26.4 36.0 0.0 549.6 38.4 198.0 130.8 182.4

453.9 21.4 125.3 38.6 33.6 24.2 67.5 20.7 33.3 19.2 20.3 61.7 34.1 17.4 14.6 39.8 30.1 18.9 8.5 135.5 31.6 55.8 12.0 0.0 1318.0 776.4 95.9 212.1 233.6

746.8 21.8 86.2 41.4 52.4 14.9 47.5 31.6 29.3 13.9 16.0 43.0 36.3 16.2 24.2 42.2 29.0 17.7 11.1 90.8 43.7 54.1 4.4 0.0 1514.5 966.7 84.7 190.5 272.6

3.7 0.3 1.0 0.5 0.6 0.3 0.5 0.3 0.3 0.2 0.2 0.5 0.4 0.3 0.4 0.5 0.3 0.2 0.2 1.0 0.5 0.4 0.1 0.4 13.2 6.6 1.6 1.9 3.0

60.8 0.0 20.8 6.6 5.2 2.0 9.0 2.4 0.0 1.8 0.0 0.0 2.9 1.3 0.0 0.0 0.0 0.3 1.7 22.4 0.0 0.0 0.1 0.0 137.4 104.0 6.9 9.3 17.1

13.1 0.0 4.5 1.4 1.1 0.4 1.9 0.5 0.0 0.4 0.0 0.0 0.6 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.4 4.8 0.0 0.0 0.0 0.0 29.5 22.4 1.5 1.9 3.7

7.8 4.7 15.3 6.4 8.6 2.7 8.4 6.3 4.9 3.2 3.6 7.2 5.7 3.0 4.3 6.6 5.8 3.9 2.7 45.4 7.1 8.2 1.2 0.0 173.0 75.6 17.2 32.9 47.2

92.7 7.9 24.4 9.3 10.9 9.4 16.5 8.8 7.8 11.3 7.1 14.5 11.1 14.5 8.2 10.0 7.6 8.3 9.2 28.1 10.3 12.6 5.3 0.0 345.9 159.8 58.0 54.9 73.2

6.7 8.5 3.8 4.9 5.1 5.4 4.4 5.9 5.0 4.2 5.5 4.3 5.6 5.2 4.4 4.7 4.2 4.4 6.0 3.8 5.0 3.9 4.4 0.0 115.4 18.6 29.6 21.6 45.6

130.6 19.0 51.0 44.7 41.5 28.9 35.2 36.1 27.1 4.2 20.4 36.9 42.1 37.2 40.0 35.7 33.0 32.3 31.8 49.6 38.7 36.1 23.9 11.7 887.8 279.9 166.0 172.3 269.6

55.0 6.9 22.2 9.3 12.5 4.0 12.2 9.1 7.1 4.7 5.2 10.4 8.3 4.3 6.3 9.6 8.5 5.7 4.0 22.4 10.3 11.9 1.7 0.0 251.6 110.0 25.0 47.9 68.7

14.1 0.6 8.3 8.8 9.4 3.9 10.7 10.9 17.2 9.1 94.0 5.7 10.7 22.9 5.1 10.9 20.4 2.8 0.7 8.9 16.1 16.8 5.3 0.0 313.3 37.0 46.9 61.7 167.7

0.0 0.8 0.0 9.1 0.6 92.0 6.3 3.0 0.3 11.0 0.0 82.3 5.4 345.5 27.5 32.4 0.0 0.0 168.3 0.0 0.0 0.0 40.7 0.0 825.2 82.3 685.0 38.7 19.2

1.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.4 2.4 2.3 0.7 0.0 0.0 0.0 3.4 0.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 0.0 17.4 1.8 5.7 1.4 8.5

247.2 32.2 149.2 75.5 31.6 40.1 22.2 18.7 12.6 27.6 154.5 31.9 60.5 42.8 44.1 29.9 26.6 14.2 76.1 68.6 42.3 33.6 75.1 101.2 1458.3 598.0 305.9 126.5 427.9

4034.1 433.8 1431.2 656.8 732.2 426.9 766.2 560.6 466.0 336.3 566.9 753.8 589.8 719.4 472.1 647.4 539.5 370.0 519.2 1406.4 657.0 749.6 278.1 270.4 18383.7 7895.9 2752.0 3072.7 4663.1

21.9% 2.4% 7.8% 3.6% 4.0% 2.3% 4.2% 3.0% 2.5% 1.8% 3.1% 4.1% 3.2% 3.9% 2.6% 3.5% 2.9% 2.0% 2.8% 7.7% 3.6% 4.1% 1.5% 1.5% 100.0% 43.0% 15.0% 16.7% 25.4%

Fuente: Elaboracin propia en base a Subsecretara de Programacin Regional.

17

e.2 Comparacin con estudios anteriores Como se sealara en secciones previas, slo el estudio de Porto y Sanguinetti (1998) encuentra una relacin negativa entre ingreso per cpita y transferencias, de modo tal que stas cumpliran un objetivo redistributivo. Sin embargo, estos autores slo analizan las transferencias en concepto de coparticipacin federal de impuestos. Por lo dems, todos los estudios confirman la importancia de la sobrerrepresentacin parlamentaria a la hora de explicar la distribucin de las transferencias nacionales. En este trabajo se testean, para el ao 1997 y en lo que se refiere a las transferencias nacionales, modelos con especificaciones similares a la diseada por Kraemer (1997) -ver ut supra-, aunque incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires en la muestra, modificando la variable TAXEFFORT para computar, tambin, los ingresos municipales propios41 y eliminando la variable dummy para la provincia de Buenos Aires, ya que su inclusin no encuentra un justificativo contundente42. Los resultados obtenidos indican que las nicas variables significativas son las vinculadas con el poder poltico, tanto en lo que se refiere al diseo de las instituciones (sobrerrepresentacin parlamentaria)43, como al favoritismo presidencial (la variable LARIOJA pasa a tener significatividad estadstica). Por otra parte, la asignacin de los recursos girados a las provincias no estara reflejando ninguno de los criterios normativos que guiaran un buen sistema de transferencias (ver Cuadro 8).

Cuadro 8
DISEO DE LAS TRANSFERENCIAS NACIONALES V. DEPENDIENTE/ TRANSFERENCIAS TOTALES PER CAPITA V. INDEPENDIENTES MODELO 1 MODELO 2 HDI -0.018 -0.018 (-.204) (-.164) TAXEFFORT 0.066 0.005 (.720) (.045) DENSITY 0.248 0.080 (.421) (.108) PJ 0.037 -0.003 (.234) (-.013) SENADORES 0.879 (10.626) DIPUTADOS 0.834 (8.069) CAPITAL -1.675 -1.000 (-.603) (-.287) LARIOJA 1.188 1.094 (2.722) (1.988) R Ajustado F-Value Tamao muestral
2

0.874 27.5 24

0.852 16.4 24

Nota: Los modelos difieren en la variable de representacin poltica utilizada.

En sntesis, las conclusiones derivadas del anlisis replican, en esencia, las de la mayor parte de la literatura disponible.

41 42

Se intenta corregir, as, el defecto de esta variable. La especificacin de la variable vinculada con el partido justicialista tambin fue modificada, de modo que en este caso indica la existencia o no de un gobierno de ese signo partidario en la provincia. 43 Se prob tanto para la Cmara de Diputados como para la de Senadores y en ambos casos las conclusiones fueron similares.

18

Con relacin a estudios anteriores, el avance derivado de la presente investigacin se desarrolla en dos niveles: (i) la estimacin del residuo generado por la accin fiscal de la Nacin; (ii) la identificacin de sus determinantes. El inters principal del anlisis se centra en esta segunda etapa, con el ulterior objeto de investigar posibles efectos redistributivos que devienen de la poltica fiscal nacional. En las secciones siguientes, el trabajo se concentra en los citados puntos.

f. El residuo fiscal nacional Si a la informacin sobre transferencias se agregan los resultados obtenidos en las secciones precedentes con relacin a ingresos y gastos, tenemos el residuo fiscal nacional por jurisdiccin para el ao 1997. El Cuadro 9 da cuenta de residuos fiscales significativamente negativos (la provincia aporta ms que lo que recibe a travs de gastos y transferencias) para la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires. Crdoba, aunque en menor medida, tambin sale perdidosa de la accin fiscal nacional. Santa Fe, por su parte, se encuentra en una situacin aproximadamente neutra.
Cuadro 9 CUADRO RESUMEN Millones de pesos INGRESOS + TRANSFERENCIAS GASTO RESIDUO DEUDA TOTALES NACIONAL FISCAL 22,299.3 4,034.1 14,925.8 -3,339.3 14,278.0 270.4 7,368.5 -6,639.1 36,577.2 4,304.5 22,294.3 -9,978.5 315.3 433.8 507.5 626.0 713.0 732.2 722.4 741.6 830.2 426.9 530.9 127.7 4,831.4 1,431.2 3,030.6 -369.6 708.3 656.8 720.1 668.6 1,348.8 766.2 1,068.8 486.3 295.9 560.6 342.8 607.5 427.1 466.0 645.5 684.4 539.5 336.3 311.6 108.4 335.1 566.9 421.9 653.7 2,167.8 753.8 1,966.2 552.2 866.5 589.8 694.2 417.5 882.6 719.4 486.1 323.0 892.9 472.1 735.4 314.6 878.4 647.4 1,101.9 870.9 657.9 539.5 656.2 537.7 520.9 370.0 421.3 270.4 429.3 519.2 290.1 380.0 4,622.1 1,406.4 3,213.6 -2.1 442.0 657.0 798.1 1,013.2 286.7 278.1 352.0 343.4 1,240.6 749.6 1,113.9 622.9 60,809.1 48,198.4 3,861.1 4,646.5 4,103.1 18,383.7 7,895.9 2,752.0 3,072.7 4,663.1 42,425.4 30,504.7 2,706.2 4,362.0 4,852.5 -0.1 -9,797.9 1,597.0 2,788.2 5,412.6

PROVINCIA BUENOS AIRES CAPITAL FEDERAL B. AIRES + C. FEDERAL CATAMARCA CHACO CHUBUT CORDOBA CORRIENTES ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMAN TOTAL AVANZADAS B. DENSIDAD INTERMEDIAS REZAGADAS

Fuente: Estimaciones propias en base a Cuadros 2 a 7.

De este modo, son solamente las provincias avanzadas (a excepcin de Mendoza) las que aportan todos los recursos que permiten la existencia de residuos fiscales positivos en el resto de las jurisdicciones.44
44

Puede haber problemas de asignacin en lo que se refiere al aglomerado Capital Federal y Gran Buenos Aires, tanto del lado de los ingresos como de los gastos. En el primer caso, al ser las ventas las bases tributarias de los impuestos

19

Las provincias rezagadas son las que, tanto en conjunto como en forma aislada, reciben mayores residuos fiscales. En trminos per cpita, sin embargo, si bien no se altera el orden de las provincias que se ven perjudicadas por la accin fiscal de la Nacin, s se modifica sensiblemente la secuencia de las provincias que se benefician de la poltica fiscal nacional, apareciendo en los primeros lugares jurisdicciones de baja densidad poblacional (ver Cuadro 10).

ms importantes, se le imputa una carga a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires (mayores ingresos) que, en realidad, deberan soportar los habitantes de la provincia de Buenos Aires. En sentido contrario, parte de los gastos que realiza la Nacin en la Ciudad de Buenos Aires, beneficia a los bonaerenses que trabajan all. En cualquier caso, el efecto neto de la poltica fiscal nacional para ambas jurisdicciones tomadas en conjunto, sigue siendo fuertemente negativo.

20

Cuadro 10 RESIDUO FISCAL NACIONAL - CUADRO RESUMEN $/Habitante INGRESOS TRANSFERENCIAS GASTO + DEUDA TOTALES NACIONAL 1,626.8 294.3 1,088.9 4,703.8 89.1 2,427.5 2,184.6 257.1 1,331.6 1,049.3 1,443.9 1,689.1 776.8 797.7 787.1 1,986.0 1,021.3 1,270.2 1,614.2 478.2 1,012.5 802.3 744.0 815.7 1,241.2 705.1 983.6 630.7 1,195.0 730.7 743.8 811.6 1,124.3 1,849.8 1,153.2 1,068.4 1,288.3 2,179.2 1,621.9 1,400.7 487.1 1,270.4 934.6 636.2 748.7 1,765.0 1,438.7 972.2 1,533.1 810.6 1,262.6 878.0 647.2 1,101.4 1,165.7 955.8 1,162.5 1,541.6 1,095.1 1,246.8 2,246.9 2,717.3 1,518.4 1,536.6 467.6 1,068.3 622.2 924.9 1,123.6 2,882.7 2,796.3 3,539.7 995.1 601.2 893.4 % del PBI Nacional INGRESOS TRANSFERENCIAS GASTO + DEUDA TOTALES NACIONAL 6.816 1.233 4.562 4.364 0.083 2.252 11.181 1.316 6.815 0.096 0.133 0.155 0.218 0.224 0.221 0.254 0.130 0.162 1.477 0.437 0.926 0.217 0.201 0.220 0.412 0.234 0.327 0.090 0.171 0.105 0.131 0.142 0.197 0.165 0.103 0.095 0.102 0.173 0.129 0.663 0.230 0.601 0.265 0.180 0.212 0.270 0.220 0.149 0.273 0.144 0.225 0.268 0.198 0.337 0.201 0.165 0.201 0.159 0.113 0.129 0.131 0.159 0.089 1.413 0.430 0.982 0.135 0.201 0.244 0.088 0.085 0.108 0.379 0.229 0.340

PROVINCIA BUENOS AIRES CAPITAL FEDERAL B. AIRES + C. FEDERAL CATAMARCA CHACO CHUBUT CORDOBA CORRIENTES ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ SANTA FE SANTIAGO DEL ESTERO TIERRA DEL FUEGO TUCUMAN

RESIDUO FISCAL -243.6 -2,187.2 -596.0 2,083.6 808.0 305.4 -123.5 757.4 447.5 1,295.0 1,192.0 371.7 2,512.8 356.8 450.3 645.9 540.1 870.6 952.7 800.3 1,988.8 -0.7 1,426.3 3,453.3 499.6

RESIDUO FISCAL -1.021 -2.029 -3.050 0.191 0.227 0.039 -0.113 0.204 0.149 0.186 0.209 0.033 0.200 0.169 0.128 0.099 0.096 0.266 0.164 0.083 0.116 -0.001 0.310 0.105 0.190

Fuente: Estimaciones propias en base a Cuadros 2 a 7 e INDEC.

21

Cuando se comparan el residuo fiscal nacional y las transferencias nacionales por jurisdiccin, surgen diferencias significativas. As, el cuadro adjunto muestra que provincias con mayor proporcin de personas en Hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas (HNBI) o con un menor Indice de Desarrollo Humano se ubican en mejores posiciones en el rnking de residuo fiscal que en el de transferencias nacionales (ambas variables medidas en trminos de las personas en HNBI). En este ltimo caso, son las provincias de baja densidad las que ocupan los primeros puestos del ordenamiento, desplazando a las jurisdicciones con mayores necesidades de bienes pblicos.
Cuadro 11 RESIDUO FISCAL Y TRANSFERENCIAS NACIONALES - 1997 1 $ por habitante en HNBI RESIDUO TIERRA DEL FUEGO SANTA CRUZ LA RIOJA CATAMARCA SAN JUAN SAN LUIS SANTIAGO DEL ESTERO FORMOSA NEUQUEN JUJUY LA PAMPA RIO NEGRO CORRIENTES SALTA ENTRE RIOS CHACO MENDOZA TUCUMAN CHUBUT MISIONES SANTA FE CORDOBA BUENOS AIRES B. AIRES + C. FEDERAL CAPITAL FEDERAL FISCAL 23,274.3 17,018.5 11,217.9 8,526.7 5,299.0 4,551.8 4,135.5 4,021.7 3,956.1 3,838.2 3,422.6 2,838.4 2,785.3 2,759.2 2,562.7 2,322.8 2,281.5 2,066.0 1,703.0 1,626.2 -4.6 -965.2 -1,569.6 -4,285.2 -33,008.5 TRANSFERENCIAS ORDEN TOTALES RESIDUO FISCAL TRANSFERENCIAS 18,846.6 1 2 23,252.3 2 1 9,728.7 3 4 5,908.7 4 7 5,316.4 5 9 6,228.2 6 6 2,681.7 7 17 3,711.2 8 13 8,812.0 9 5 2,613.3 10 18 10,617.5 11 3 4,259.9 12 10 2,735.9 13 16 2,051.1 14 22 4,037.9 15 11 2,293.3 16 21 3,114.3 17 14 2,486.3 18 19 5,694.7 19 8 2,297.3 20 20 3,108.3 21 15 3,738.0 22 12 1,896.2 23 23 1,848.5 24 24 1,344.4 25 25

NBIH 11 22 9 8 16 15 4 2 13 5 24 12 7 3 17 1 18 10 14 6 20 23 19 21 25

1 2

Fuente: Estimaciones propias en base a Cuadro 9 e INDEC. Las personas en HNBI corresponden al ao 1991. NBIH se define como personas en HNBI sobre poblacin total.

g. Las consecuencias de la accin fiscal nacional. En esta seccin se intenta dar una primera aproximacin -aqu se incluyen tanto principios de carcter positivo como normativo- respecto de los elementos que determinan el residuo fiscal de la nacin. Pueden presentarse los siguientes argumentos referidos a la presencia del residuo fiscal y su distribucin45:

45

Ver, por ejemplo, Gasparini, L. y Alberto Porto (1998).

22

Argumento de eficiencia. Los residuos fiscales deben igualarse en todas las jurisdicciones, ya que diferencias en estos inducirn migraciones no ptimas. Argumento redistributivo. Debera existir una correlacin negativa entre el ingreso promedio de cada provincia y el saldo fiscal neto recibido. Alternativamente, este principio significa la necesidad, por parte de la nacin, de proveer un mnimo gasto pblico per cpita. Este argumento es recogido en la letra de la Constitucin Nacional con relacin a la coparticipacin federal. El argumento anterior puede ser sofisticado en el sentido de proveer un mnimo de servicios pblicos per cpita. Dadas las caractersticas diferenciales de las jurisdicciones, un mismo nivel de erogaciones puede resultar en un diferente nivel de servicios (vg. debido a una menor densidad poblacional, poblacin de mayor edad, mayor nmero de habitantes en hogares con necesidades bsicas insatisfechas, etc.). Argumentos polticos. Debe considerarse que muchas veces no son los citados enunciados normativos los que guan la accin fiscal de la nacin en su relacin con las polticas de redistribucin. Normalmente, las instituciones juegan un rol fundamental. En este caso, puede ocurrir: (i) que una mayor representacin en trminos per cpita en los rganos de decisin (Congreso) induzca a un mayor residuo fiscal46; (ii) que la coincidencia en el signo poltico del Poder Ejecutivo Nacional y provincial implique un trato favorable que devenga en un mayor residuo fiscal; (iii) que exista favoritismo por alguna jurisdiccin en particular por parte de algn rgano o persona con una fuerte acumulacin de poder.

En lo que sigue, se intentar testear si el residuo fiscal nacional calculado para 1997, responde a las consideraciones anteriormente expuestas47. El modelo a estimar incluye, entonces, como variables independientes: (i) el nivel de ingreso; (ii) la poblacin en hogares con necesidades insatisfechas; (iii) la poblacin total; (iv) el nmero de diputados per cpita; (v) una variable binaria para identificar si el signo poltico del partido gobernante a nivel provincial coincide o no con el del Poder Ejecutivo Nacional. La variable ingreso (YH) fue estimada a partir de informacin de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC correspondiente a octubre de 199748. Esta variable captura tanto el argumento devolutivo como el redistributivo. Si el residuo fiscal reflejara un criterio devolutivo, el coeficiente de esta variable debiera ser cero, en tanto que si primara un criterio redistributivo regional, el coeficiente debiera tener signo negativo. La variable NBIH, definida como el porcentaje de personas en hogares con necesidades bsicas insatisfechas49, es un indicador del nivel de pobreza de cada jurisdiccin. Un coeficiente positivo para esta variable mostrara que las provincias con mayores necesidades de gasto pblico (aproximadas por la cantidad de hogares de bajos recursos) reciben un mayor residuo fiscal neto de la accin global del gobierno nacional. En la medida en que el gasto pblico de la Nacin y de las jurisdicciones provinciales sea eficaz y focalizado en los hogares de menores recursos, un coeficiente positivo de la variable NBIH
46

Las provincias sobre-representadas pueden hacerse acreedoras de un mayor residuo fiscal por dos motivos: (i) mayores recursos per cpita en el Congreso; (ii) mayores incentivos por parte de los legisladores para hacer esfuerzos en pro de lograr mayores beneficios para sus jurisdicciones. Ver Porto, A. y Pablo Sanguinetti,(1998). 47 Gasparini y Porto (1998) presentan un modelo similar para los municipios de la provincia de Buenos Aires. 48 Se consider, para el clculo, el ingreso individual ajustado promedio de cada aglomerado. Al no contarse con ningn aglomerado de la provincia de Ro Negro, la variable ingreso de esta provincia se estim a partir de relaciones salariales, conforme a datos del Informe Econmico del Ministerio de Economa. 49 Corresponde a los valores de 1991 por carecerse de otra informacin.

23

permitira concluir que la poltica nacional ayuda a mejorar la distribucin personal del ingreso. La poblacin (POB) es otra variable que da cuenta de caractersticas diferenciales de las provincias. Si, por ejemplo, existieran economas de escala en la provisin de los bienes y servicios pblicos, entonces el coeficiente del residuo fiscal sera negativo. Las cuestiones de tipo poltico intentan ser capturadas a travs de dos variables: DIPUTADOS (nmero de diputados por cada milln de habitantes) 50 y PJ (variable binaria que asume el valor 1 cuando el partido gobernante en la provincia tiene ese color poltico). La variable a explicar, el residuo fiscal (RFH) se define como el cociente entre, por un lado, la suma de gastos de la nacin que beneficia a los habitantes de la provincia "i" y las transferencias que esta provincia recibe y, por otro, los ingresos "nacionales" que sta genera. Todas las variables se presentan en logaritmos.
D e p e n d e n t V a ria b le : L O G (R F H ) M e th o d : L e a st S qu a re s S a m p le : 1 2 4 In clu d e d o b se rva tio n s: 2 4 V a ria b le L O G (Y H ) L O G (N B IH ) L O G (P O B ) L O G (D IP U T A D O S ) PJ C R -sq u a re d A d ju ste d R -squ a re d S .E . o f re g re ssio n S u m squ a re d re sid L o g like lih o o d D u rb in -W a tso n sta t C o e fficie n t S td . E rro r -0 .3 7 5 4 0 .6 2 9 6 0 .0 1 9 6 0 .4 3 5 2 0 .0 9 0 5 -0 .0 7 3 4 0 .8 8 3 7 0 .8 5 1 4 0 .1 7 4 1 0 .5 4 5 5 1 1 .3 5 5 7 2 .6 4 5 9 0 .1 9 9 9 0 .1 2 0 4 0 .1 2 1 5 0 .2 1 2 4 0 .0 7 6 0 2 .5 1 5 0 t-S ta tistic -1 .8 7 7 9 5 .2 2 8 5 0 .1 6 1 6 2 .0 4 8 6 1 .1 9 0 7 -0 .0 2 9 2 P ro b . 0 .0 7 6 7 0 .0 0 0 1 0 .8 7 3 4 0 .0 5 5 4 0 .2 4 9 3 0 .9 7 7 0 0 .4 7 3 0 0 .4 5 1 6 -0 .4 4 6 3 -0 .1 5 1 8 2 7 .3 5 9 4 0

M e a n d e p e n d e n t va r S .D . d e p e n d e n t v a r A ka ike in fo crite rio n S ch w a rz crite rio n F -sta tis tic P ro b (F -sta tistic)

El resultado de la regresin muestra que la variable NBIH es significativa al 1%, en tanto DIPUTADOS e YH lo son al 10%. Se verifica, entonces, que a mayor pobreza mayor es el residuo fiscal; por otra parte, tambin se tiene que a mayor ingreso de los habitantes hay un menor residuo fiscal (aunque en este caso la significatividad de la variable es menor). Adems, las provincias ms sobrerrepresentadas salen gananciosas de esta situacin51. Si se excluyen las variables que no resultan significativas al nivel del 10%, se tiene que todas las variables relevantes aumentan su significatividad, manteniendo los signos del ejercicio anterior.

50

Se prob tanto con la variable DIPUTADOS como con la variable SENADORES. Tal como encontraron Porto y Sanguinetti (1998), el poder explicativo de la primera supera al de la segunda. Ello se puede explicar en que es en la Cmara de Diputados en donde se presentan las mayores dificultades para el logro de mayoras relativas. 51 Se prob incluir la variable LARIOJA -dummy que dara cuenta de un tratamiento preferencial a la provincia del Presidente de la Nacin- como explicativa, no resultando significativa conforme a esta especificacin.

24

D e p e n d e n t V a ria b le : L O G (R F H ) M e th o d : L e a s t S q u a re s S a m p le : 1 2 4 In c lu d e d o b s e rv a tio n s : 2 4 V a ria b le L O G (Y H ) L O G (N B IH ) L O G (D IP U T A D O S ) R -s q u a re d A d ju s te d R -s q u a re d S .E . o f re g re s s io n S u m s q u a re d re s id L o g lik e lih o o d D u rb in -W a ts o n s ta t C o e ffic ie n t S td . E rro r -0 .3 3 9 8 0 .6 5 3 5 0 .3 9 7 3 0 .8 7 2 1 0 .8 5 9 9 0 .1 6 9 0 0 .6 0 0 1 1 0 .2 0 9 5 2 .3 6 5 9 0 .0 3 3 8 0 .0 7 2 4 0 .0 6 0 4 t-S ta tis tic -1 0 .0 4 5 9 9 .0 2 1 9 6 .5 7 8 7 P ro b . 0 .0 0 0 0 0 .0 0 0 0 0 .0 0 0 0 0 .4 7 3 0 0 .4 5 1 6 -0 .6 0 0 8 -0 .4 5 3 5 7 1 .5 7 2 2 0

M ean dependent var S .D . d e p e n d e n t v a r A ka ik e in fo c rite rio n S c h w a rz c rite rio n F -s ta tis tic P ro b (F -s ta tis tic )

Ejercicios alternativos permitieron confirmar los resultados obtenidos. As por ejemplo, si se reemplazan las variables YH y NBIH por el Indice de Desarrollo Humano (IDH)52, que da cuenta no slo del nivel de ingreso de los habitantes de una jurisdiccin sino tambin de su bienestar53, se obtienen resultados esencialmente similares: (i) un coeficiente negativo y altamente significativo de la variable IDH estara indicando un comportamiento redistributivo del residuo fiscal nacional; (ii) un coeficiente positivo y muy significativo de la variable DIPUTADOS, que muestra el peso de las provincias con mayor representacin relativa en la Cmara de Diputados. Por otra parte, la inclusin de variables dummy para La Rioja -intentando captar un favoritismo especial por la provincia de origen del Presidente de la Nacin- y la Ciudad de Buenos Aires -da cuenta de un tratamiento muy desfavorable en el caso de las transferencias en concepto de coparticipacin- resultan significativas en este modelo, en tanto el resto de las variables (vg. PJ, POB) no juega un rol determinante a la hora de explicar la distribucin del residuo fiscal nacional. Entonces, tanto a travs de la utilizacin del Indice de Necesidades Bsicas Insatisfechas como del Indice de Desarrollo Humano, se verifica un comportamiento redistributivo a nivel de provincias de la accin fiscal nacional (coeficiente negativo y significativo para el IDH y positivo y significativo para NBIH). Adems, la sobrerrepresentacin parlamentaria juega un papel determinante, en tanto no es ntida la incidencia del elemento partidario a la hora de generar mayores beneficios en provincias que comparten el signo poltico con el Ejecutivo nacional (las mismas conclusiones que para el caso de las transferencias). Es interesante analizar el comportamiento de los determinantes del residuo fiscal nacional a la hora de interpretar estos resultados54. As, en el caso de los gastos nacionales -y como ya se mencionara en lo que concierne a las transferencias- son las variables vinculadas al
52 53

Ver nota al pie n 20. Existe un alto grado de correlacin, en particular entre IDH y el Indice de NBI, en tanto sta es significativamente ms dbil entre el ingreso per cpita y las NBI.
MATRIZ DE CORRELACIONES YH IDH NBIH 1.000 0.651 0.749 -0.703 0.651 1.000 0.756 -0.560 0.749 0.756 1.000 -0.916 -0.703 -0.560 -0.916 1.000

PBIH PBIH YH IDH NBIH

54

Los resultados de los anlisis economtricos del comportamiento de los ingresos y gastos nacionales pueden ser solicitados a los autores.

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diseo institucional (sobrerrepresentacin parlamentaria) las que determinan el flujo de fondos hacia las provincias, en tanto NBIH es irrelevante en trminos estadsticos. Por otra parte, adquieren relevancia estadstica la poblacin (dando cuenta de posibles economas de escala en la provisin de bienes pblicos) y la variable dummy para la Ciudad de Buenos Aires55. Por otra parte, las ecuaciones indican que no es a travs de los gastos que la provincia de La Rioja se ve beneficiada sino, como se notaba ms arriba, a partir de los recursos girados desde la nacin en concepto de transferencias. Los ejercicios realizados para el total de ingresos nacionales indican que es por esta va que las provincias pobres se ven beneficiadas, en virtud de una muy pequea contribucin al total de recursos de la Nacin. Por otra parte, queda claro tambin, el vnculo existente entre la densidad poblacional y la recaudacin, dando cuenta, probablemente, de tratamientos diferenciales favorables a las provincias menos densamente pobladas (vg. exencin en el impuesto sobre los combustibles, menores impuestos laborales).

4. Conclusiones El residuo fiscal nacional intenta captar el efecto global que la poltica fiscal del gobierno central ejerce sobre las provincias, en el marco de un pas federal (teniendo en cuenta tanto los costos como los beneficios que la misma genera). Este trabajo se plante como objetivo tener una primera aproximacin a esta medida, asignando los gastos que la Nacin realiza en las diferentes provincias conforme al criterio del beneficio y adjudicando los ingresos por impuestos nacionales y otros recursos conforme a una estimacin de la distribucin regional de las bases tributarias (corregidas por tratamientos diferenciales). En el caso de las transferencias, por ser montos efectivamente girados, con un destino cierto, no fue necesario hacer estimaciones. El residuo fiscal estimado result claramente negativo para distritos como la Ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y, en menor medida -en particular cuando se consideran las variables en trminos per cpita- para la provincia de Crdoba. Santa Fe, por su parte, se ubica en una situacin prcticamente indiferente respecto de los beneficios y costos derivados de la accin fiscal de la Nacin. Los resultados obtenidos en el anlisis economtrico muestran, en forma clara, que la poltica fiscal nacional -medida a travs del residuo fiscal-, en el ao 1997, favoreci a las provincias con un mayor porcentaje de hogares pobres. Este resultado es distinto al de la mayor parte de los estudios anteriores, que centraban su atencin en las transferencias nacionales, y que no permitan identificar un efecto redistributivo a nivel regional derivado de stas. Debe tenerse presente, en cualquier caso, que el anlisis fue realizado para un ao en particular, de modo que estn presentes las condiciones propias de ese perodo, en especial debe notarse que una parte importante de las transferencias son discrecionales y que parte de los gastos tambin podran variar fuertemente entre perodos. Hecha esta salvedad, es importante sealar, adems, la relevancia que adquiere el diseo de las instituciones polticas a la hora de determinar el destino de los gastos nacionales y las transferencias, as como la estructura tributaria nacional. Las provincias
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Si se elimina de la muestra a la Ciudad de Buenos Aires, la densidad poblacional adquiere significatividad estadstica coeficiente con signo negativo- dando cuenta de tratamientos favorables a las provincias menos densamente pobladas.

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sobrerrepresentadas en el Congreso Nacional obtienen para s beneficios mayores que el resto56. En el trabajo no pudo hacerse un anlisis directo de los efectos de la poltica fiscal nacional sobre la distribucin personal del ingreso. Sin embargo, la asociacin positiva entre mayor porcentaje de hogares pobres y mayor residuo fiscal nacional sugerira, al menos, que los fondos nacionales netos que recibe cada provincia (gastos ms transferencias menos impuestos generados por la provincia) son mayores para las jurisdicciones con mayores necesidades de gasto pblico. Sin embargo, si las diferencias de ingresos laborales intrarregionales superaran a las existentes entre regiones como es probable que ocurra-, la poltica redistributiva nacional debiera apuntar a las personas y no a las provincias Por otra parte, queda pendiente para futuros estudios investigar si la redistribucin regional de ingresos implcita en la accin fiscal nacional, implica cambios intertemporales en la situacin de las jurisdicciones beneficiarias respecto del resto (por ejemplo, medida a travs de un crecimiento mayor del ingreso o el PBI per cpita).

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En ciertas especificaciones del modelo se encontr, asimismo, que algunas provincias, como La Rioja, se vieron particularmente favorecidas por la poltica fiscal nacional.

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