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DIREITO ADMINISTRATIVO

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Os Atos Administrativos

Introduo
Noes Gerais
Atos da Atividade Pblica:
Na atividade pblica pode-se observar trs categorias de atos: legislativos, judiciais e administrativos.

Conceito:
Ato produzido por agente credenciado da Administrao que tem por efeito imediato a aquisio, o resguardo, a modificao, a transformao ou extino de direitos em matria administrativa. Ato administrativo , pois, o ato jurdico editado pela Administrao, em matria administrativa, enquadrando situaes jurdicas subjetivas, especficas individuais.

Conceito (Celso Bandeira de Melo):


Ato administrativo o ato ou de quem lhe faa s vezes expedidas em nvel inferior a lei a ttulo de cumpri-la sob regime de Direito Pblico e sujeita a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.

Conceito (Maria Silvia Di Pietro):


Ato administrativo a declarao do Estado ou de quem o representa que produz efeitos jurdicos imediatos com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio.

Atos Administrativos Tpicos e Atpicos:


Atos administrativos tpicos so os praticados pela administrao no uso de seus poderes estatais. Atos administrativos atpicos (tambm chamados atos da administrao) so os que no envolvem poderes estatais, ficando o poder pblico no mesmo nvel das demais pessoas, como nos atos regidos pelo direito civil ou comercial, e no pelo direito administrativo.

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Requisitos do Ato Administrativo


Alm dos requisitos gerais de todos os atos jurdicos, como agente capaz, objeto lcito e forma prescrita ou no proibida em lei, o ato administrativo tpico tem os seguintes requisitos:

1) Competncia:
Para a prtica do ato administrativo necessrio que o agente disponha de poder legal para pratic-lo, ou seja, de poder especfico para suas funes, conferido em lei ou por esta previsto ou limitado. O ato administrativo praticado por autoridade incompetente ser nulo, invlido. O sujeito aquele que elabora o ato administrativo e a quem a lei lhe d competncia. Competncia o conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e agentes, fixados pelo direito positivo.

2) Finalidade:
Todo ato administrativo deve ter um fim, e um fim que atenda ao interesse pblico, ou seja um objetivo de interesse pblico. O desvio de finalidade, ou finalidade diversa da desejada pela lei, uma espcie de abuso de poder.

3) Forma:
Forma em sentido estrito o revestimento exterior do ato ou modo pelo qual a declarao se exterioriza. Inclui todas as formalidades que devem ser observadas durante a exteriorizao do ato (procedimento administrativo).

4) Motivo:
O motivo ou causa, a situao de direito ou de fato, que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O motivo ou est previsto na lei, ou estar a critrio do administrador. Mas este no pode praticar atos administrativos sem um motivo, sem uma causa.

Teoria dos Motivos Determinantes: A teoria dos motivos determinantes funda-se na considerao de que os atos administrativos, quando tiverem sua prtica motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurdicos. Tais motivos que determinam e justificam a realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade.

5) Objeto:
Todo ato administrativo tem um objeto: criar, modificar, ou comprovar situaes jurdicas referentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas sano do Poder Pblico. Objeto, portanto, o efeito que o ato administrativo produz ou deseja produzir. O objeto tem que ser lcito, possvel e moral.

Atributos do Ato Administrativo


1) Presuno de Legitimidade:
Salvo prova em contrrio, presumem-se legtimos os atos da administrao e verdadeiros os fatos por ela alegados (presuno relativa ou juris tantum).

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2) Imperatividade:
A administrao pode impor unilateralmente as suas determinaes, vlidas, desde que dentro da legalidade.

3) Exigibilidade:
O cumprimento das medidas administrativas pode ser exigido desde logo.

4) Auto-executoriedade:
A administrao pode executar diretamente seus atos e fazer cumprir determinaes, sem precisar recorrer ao Judicirio, at com o uso de fora, se necessrio. No em todos os casos, mas sempre que a auto-execuo autorizada por lei.

Classificao dos Atos Administrativos


1) Quanto aos Destinatrios:
a) gerais: sem destinatrios determinados (ex.: decretos); b) individuais ou especiais: dirigem-se a destinatrios determinados (ex.: nomeao).

2) Quanto Esfera de Ao:


a) externos: efeito fora do mbito das reparties (ex.: decretos); b) internos: efeito no mbito das reparties (ex.: circulares).

3) Quanto Edio:
a) atos formais ou orgnicos: editados por excelncia, pelo Poder Executivo; b) materiais: so os editados ou pelo Judicirio ou pelo Legislativo, agora no nas vestes de suas funes, mas naquilo que um e outro tm de "administrativo".

4) Atos de Imprio, de Gesto e de Expediente:


a) atos de imprio: ou de autoridade, so todos aqueles que a Administrao pratica, usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento; b) atos de gesto: so os que a administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os administrados; c) atos de expediente: os que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente.

5) Atos Simples, Complexos ou Compostos:


a) ato simples: o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado; b) ato complexo: que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo; c) ato composto: que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exequvel. Exemplo: autorizao que dependa de visto de uma autoridade superior.

6) Atos Auto-Executrios e No Auto-Executrios:


a) ato auto-executrio: aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela prpria administrao;

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b) ato no auto-executrio: o que depende de pronunciamento judicial para produo de seus efeitos finais.

7) Quanto Eficcia:
a) vlido: quando preenche os requisitos de validade; b) nulo: contm vcio insanvel; c) inexistente: aparncia de manifestao de vontade (ex.: usurpao da funo pblica, quando um indivduo pratica atos passando-se por policial).

"

Os atos ainda podero ser, quanto ao grau de liberdade da autoridade: arbitrrios, vinculados e discricionrios.

O Poder Discricionrio da Administrao


Obedincia a Ordem Jurdica:
Nos estados de direito, em que rege o princpio da legalidade, o Poder Pblico no pode agir como melhor entender, mas condicionado por normas que lhe ditam os meios de agir. O Estado impe a ordem jurdica e ele mesmo se subordina a esta ordem jurdica.

Arbtrio:
Se o Estado ou o agente pblico procede de modo contrrio ao sistema jurdico, est procedendo ilegalmente. o que se denomina, ento, poder arbitrrio do agente pblico.

Discrio:
Se o agente administrativo opta por um caminho, dentre os vrios apontados pelo legislador, ou seja, se escolhe a soluo melhor para o Estado, temos, ento, o poder discricionrio.

"

Discricionariedade administrativa , portanto, a possibilidade que tem o Poder Pblico de editar ou deixar de editar determinado ato conforme entenda este ato conveniente ou inconveniente para a Administrao.

Ato arbitrrio:
o informado pela vontade pessoal e incontrastvel do titular que o editou. uma ao em desacordo com a norma jurdica de um determinado sistema; antijurdica. passvel de anulao pelo Poder Judicirio.

Ato discricionrio:
a cristalizao, num caso concreto da possibilidade ou faculdade fornecida pela discricionariedade ou poder discricionrio da Administrao Pblica. So praticados com liberdade de escolha, podendo agir ou no agir, de acordo com uma norma jurdica prvia (ex.: nomeao de Ministro).

Ato vinculado:
o ato administrativo que se concretiza pela vontade condicionada da Administrao. Esta obrigada a manifestar-se positivamente, desde que se preencham, no caso, determinados requisitos fixados "a priori" pela lei. A autoridade edita-os sem liberdade de escolha, sendo definido pela lei. A lei define se o ato deve ser praticado, como deve ser praticado e quando deve ser praticado (ex.: licena para construir).

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Espcies de Atos Administrativos


Atos Normativos
Noes Iniciais:
Atos administrativos normativos so aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a norma legal a ser observada pela Administrao e pelos administrados. Esses atos expressam em mincia o mandamento abstrato da lei, e o fazem com a mesma normatividade da regra legislativa, embora sejam manifestaes tipicamente administrativas. A essa categoria pertencem os decretos regulamentares e os regimentos, bem como as resolues, deliberaes e portarias de contedo geral. Tais atos, conquanto normalmente estabeleam regras gerais e abstratas de conduta, no so leis em sentido formal. So leis apenas em sentido material, vale dizer, provimentos executivos com contedo de lei, com matria de lei. Esses atos, por serem gerais e abstratos, tm a mesma normatividade da lei e a ela se equiparam para fins de controle judicial, mas, quando, sob a aparncia de norma, individualizam situaes e impem encargos especficos a administrados, so considerados de efeitos concretos e podem ser atacados e invalidados direta e imediatamente por via judicial comum, ou por mandado de segurana, se lesivos de direito individual lquido e certo.
No Estado de So Paulo, as normas estatudas para a elaborao de atos administrativos dispem os atos administrativos de competncia privativa: a) do Governador do Estado, o decreto; b) dos Secretrios de Estado, a resoluo; c) de rgos colegiados, a deliberao; d) de diretores gerais e coordenadores; de diretores e autoridades do mesmo nvel; de autoridades policiais; de dirigentes de autarquias, bem assim de outras autoridades administrativas, quando esta for a espcie de ato estabelecido em lei, a portaria.

So os principais atos administrativos normativos:

1) Decretos:
De competncia privada dos chefes do Poder Executivo, so destinados a prover situaes gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito pela lei. Como ato administrativo o decreto sempre inferior lei e no pode contrari-la. O decreto pode ser: independente, que dispe sobre matria ainda no regulada especificamente em lei, ou regulamentar, que visa a explicar a lei e facilitar a sua execuo.

2) Regulamentos:
So atos administrativos postos em vigncia atravs de decretos, para especificar os mandamentos da lei, ou prover situaes ainda no disciplinadas por lei. No podem nem contrariar, nem ir alm da lei.

3) Regimentos:
So atos administrativos normativos de autuao interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas.

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4) Resolues:
So os atos que visam a disciplinar o funcionamento de seus agentes.

5) Deliberaes:
Atos administrativos normativos ou decisrios emanados de rgos colegiados.

Atos Ordinatrios
Noes Iniciais:
Os atos ordinrios visam a disciplinar o funcionamento da administrao e a conduta funcional de seus agentes.

1) Instrues:
So ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico.

2) Circulares:
So ordens escritas, de carter uniforme, expedidas a determinados funcionrios ou agentes administrativos incumbidos de certo servio, ou de desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais.

3) Avisos:
Atos emanados dos Ministros de Estado, a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios.

4) Portarias:
So atos administrativos internos, pelos quais os chefes de rgos, reparties ou servios, expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funes e cargos secundrios. Por portarias tambm se iniciam sindicncias e processos administrativos.

5) Ordens de Servio:
So determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obras ou servios pblicos, contendo imposies de carter administrativo.

6) Ofcios:
So comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores, e entre Administrao e particulares em carter oficial.

7) Despachos:
So decises administrativas, das autoridades executivas (ou legislativas ou judicirias, mas em funes administrativas), em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao.

Atos Negociais
Noes Iniciais:
So praticados contendo uma declarao de vontade do Poder Pblico, coincidente com a pretenso do particular, visando concretizao de negcios jurdicos pblicos, ou atribuio de certos direitos ou vantagem ao interessado.

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1) Licena:
o ato vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividade.

2) Autorizao:
Ato que torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou a utilizao de determinado bem.

3) Permisso:
Ato pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de bens pblicos.

4) Aprovao:
Ato pelo qual o Poder Pblico aprova a legalidade ou mrito de rgo pblico ou entidade particular.

5) Admisso:
Ato pelo qual o Poder Pblico defere ao particular determinada situao jurdica de seu interesse.

6) Visto:
Ato pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria Administrao ou do administrado aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqibilidade.

7) Homologao:
Ato pelo qual o Poder Pblico confere eficcia a outro ato anterior da prpria Administrao ou de entidade diversa.

8) Dispensa:
Ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei.

9) Renncia:
Extino de um crdito ou direito prprio, liberando a pessoa obrigada perante a Administrao.

10) Protocolo Administrativo:


Ato pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar.

Atos Enunciativos
Noes Iniciais:
So atos que enunciam uma situao existente, sem qualquer manifestao de vontade da Administrao. So tambm chamados de atos de pronncia. Por tais atos a Administrao certifica ou atesta um fato, emitindo uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

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1) Certides Administrativas:
So cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre nas reparties pblicas. obrigatria a expedio (prazo usual de 15 dias, Lei 9.051/95).

2) Atestados:
So atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao, de que tenha conhecimento por seus rgos competentes.

3) Pareceres:
So manifestaes de rgos tcnicos sobre assuntos submetidos sua considerao. Tem misso meramente opinativa. Os pareceres podem ser normativos (aprovado convertido em norma de procedimento interno) ou tcnicos (provm de rgo especializado e no pode ser contrariado por leigo ou superior hierrquico).

4) Apostilas:
Atos enunciativos de situao ou direito. No declara, reconhece.

Atos Punitivos
Noes Iniciais:
So atos que contm uma sano imposta pela Administrao queles que infrigem disposies legais, regulamentares ou ordinatrias dos bens ou servios pblicos. No podem ser confundidas com sano civil decorrente de no cumprimento de contrato administrativo. Os atos punitivos podem ser: a) internos: funcionrios (exerccio do poder discricionrio); b) externos: administrados (exerccio do poder vinculado).

1) Multas:
toda imposio pecuniria a que se sujeita o administrado a ttulo de compensao do dano presumido pela infrao. H multas administrativas e multas fiscais, no se confundindo ambas com as multas criminais.

2) Destruio de Coisas:
ato sumrio da Administrao, pelo qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo, ou de uso proibido por lei.

3) Interdio de Atividade:
o ato pelo qual a Administrao veda a algum a prtica de atos sujeitos ao seu controle, ou que incidam sobre seus bens.

4) Afastamentos de Cargo ou Funo:


ato pelo qual a Administrao faz cessar o exerccio de seus servidores, ou a ttulo provisrio, ou a ttulo definitivo.

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A Invalidao dos Atos Administrativos


Os Vcios dos Atos Administrativos
Noes Iniciais:
Os vcios dos atos administrativos so referentes aos seus elementos. Segundo o Cdigo Civil (arts. 145 a 147) h trs elementos do ato civil: sujeito, objeto e forma. No Direito Administrativo, existem cinco elementos do ato administrativo: a) sujeito; b) objeto; c) forma; d) motivo; e) finalidade.

1) Sujeito:
Podem ser relativos: a) incompetncia: . usurpao de funo (art. 328 do CP), excesso de poder, funo de fato; b) incapacidade.

2) Objeto:
Quando o objeto for ilcito, impossvel ou imoral.

3) Forma:
Quando a lei exigir determinada forma e ela no for executada. Quando determinada finalidade s poder ser alcanada sob forma prevista na lei.

4) Motivo:
Pressuposto de fato e direito que fundamenta o ato administrativo. Vcios: a) motivo inexistente; b) motivo falso.

5) Finalidade:
Vcio: quando pretender alcanar finalidade distinta daquela prevista implcita ou explicitamente na lei.

Conseqncias Decorrente dos Vcios


Hely Lopes Meirelles:
Para Hely Lopes Meirelles os atos podem ser: a) atos vlidos; b) atos nulos (inexistentes).

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Celso Bandeira de Mello:


Segundo este professor, a validade do ato jurdico reside na possibilidade ou no de canalizar-se o vcio do ato. a) atos nulos (assim declarados pela lei): quando no for possvel reproduzir o contedo do ato sem reproduzir o vcio (modo, objeto, finalidade); b) atos anulveis (assim declarados pela lei): quando for possvel reproduzir o ato sem reproduzir o vcio (sujeito incompetente, vcio de validade, defeito de formalidade).

Maria Sylvia di Pietro:


Para Maria Sylvia di Pietro, se o ato for convalidvel ou sanvel eles so atos anulveis; porm se o ato for no convalidvel ou sanvel os atos so nulos.

Convalidao / Saneamento: o ato administrativo pelo qual suprido o vcio existente em um ato ilegal com efeito retroativo. um ato discricionrio.

No H Convalidao

Possibilidade de Convalidao

Atos de m f ou que trazem prejuzos a) relativo ao sujeito (incompetncia): em regra a terceiros. sim, mas h excees; b) forma: possvel, mas h excees; c) motivo: no possvel; d) finalidade: no possvel; e) objeto: no possvel.

Validade e Invalidade
Para o controle dos atos administrativos h dois caminhos: a) interno: atravs da prpria Administrao Pblica; b) externo: atravs do Judicirio. O judicirio tem um poder de atuao mais restrito, pois no pode jamais adentrar a convenincia e a oportunidade do ato (seu mrito), devendo limitar-se ao exame da sua legalidade. administrao poder revogar ou anular seus prprios atos, ao passo que o judicirio poder somente anul-los.

Revogao e Anulao
Revogao:
Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao e somente por ela, por no mais lhe convir a existncia do ato. Tem efeito a partir da data dela, ou seja ex nunc. A revogao um poder que tem a administrao, para rever a sua atividade interna e melhor adequ-la na busca de seus fins especficos. um poder discricionrio da Administrao Pblica. Somente pode ser revogado o ato existente, portanto, legal e perfeito. O ato ilegal ou imperfeito no sero revogados, mas sim anulados. Revogado ser o ato que a Administrao julgar no ser mais conveniente ao interesse pblico.

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Anulao:
A anulao a invalidao de um ato jurdico administrativo, por motivo de ilegalidade ou ilegitimidade. Difere-se da revogao, que se funda em motivos de convenincia ou de oportunidade. O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade do ato administrativo no se restringe somente violao frontal da lei, abrangendo tambm o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por no observncia dos princpios gerais do Direito. A anulao tem efeito desde o cometimento do ato ilegal. Volta, pois, no tempo, ex tunc. A anulao do ato pode ser realizada pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio.

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Questes de Concursos
01 - (Ministrio Pblico/SP 82) Leia as afirmaes a seguir, a respeito dos atos administrativos.
I. A desapropriao um ato de imprio. II. Os atos ordinatrios disciplinam o funcionamento da administrao e a conduta funcional de seus agentes. III. Nos atos vinculados, o administrador est sujeito aos termos da lei, apenas quanto finalidade do ato. IV. Nos atos de gesto, a administrao usa soberania e exerce seu poder de coero. Pode-se dizer que a) apenas as afirmaes I e II esto corretas. b) apenas as afirmaes II e IV esto corretas. c) apenas a afirmaes I est correta. d) apenas a afirmao III est correta. e) todas as afirmaes esto incorretas.
2000) O ato administrativo, como manifestao de vontade da Administrao Pblica, admite invalidao. Neste contexto, considere as assertivas abaixo. I O Poder Judicirio pode revogar o ato administrativo eivado de ilegalidade, cujo efeitos, no entanto, s cessaro aps a revogao do ato. II A revogao do ato administrativo, por caracterizar tpico exerccio de convenincia e oportunidade administrativa, atributo exclusivo da Administrao Pblica. III A nulidade do ato administrativo pode ser declarada tanto pela Administrao Pblica como pelo Poder Judicirio, e os efeitos dessa nulidade retroagem data em que o ato ilcito foi editado. Quais so corretas? a) Apenas I b) Apenas II c) Apenas III d) Apenas II e III e) I, II e III

( ( ( ( (

) ) ) ) )

02 - (Magistratura/RS

( ( ( ( (

) ) ) ) )

03 - (Ministrio
( ( ( ( ( ) ) ) ) )

Pblico/SP 81) Pertencem espcie dos denominados atos administrativos enunciativos: a) certides, portarias e circulares. b) certides, vistos e resolues. c) certides, homologaes e apostilas. d) certides, protocolos e avisos. e) certides, atestados e apostilas.

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04 - (Ministrio Pblico/SP 82) Ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, por meio do
( ( ( ( ( ) ) ) ) ) qual a administrao possibilita ao particular a execuo de servios de interesse coletivo ou o uso especial de bens pblicos. Trata-se de a) aprovao. b) licena. c) homologao. d) permisso. e) admisso.

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Gabarito
01.A 02.D 03.E 04.D

Bibliografia
Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

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