Anlise de Conjuntura OPSA

| n.9, set. 2007 |

Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM http://observatorio.iuperj.br

Observatrio Poltico Sul-Americano

A Evoluo poltica sul-americana na perspectiva estadunidense: a interlocuo entre think tanks e o Departamento de Estado Anlise de Conjuntura (n.9, set. 2007) ISSN 1809-8924

Luis Fernando Ayerbe UNESP, UNICAMP e PUC/SP

Resumo No quadro de desafios que compem a agenda de segurana dos Estados Unidos, considera-se que a Amrica Latina no enfrenta grandes riscos imediatos em termos de expanso do terrorismo e de ameaas de conflitos armados, mesmo levando em considerao a emergncia, especialmente na Amrica do Sul, de lideranas oriundas da oposio s polticas associadas ao chamado Consenso de Washington. Neste ensaio, abordaremos com mais detalhes essa percepo, acompanhando a evoluo das posies estadunidenses desde a formulao da estratgia de segurana conhecida como Doutrina Bush. Tomaremos como referncia estudos produzidos por Centros de Pensamento prximos do establishment da poltica externa e documentos do Departamento de Estado. Em termos da realidade sulamericana, centraremos o enfoque na rea andina e o Mercosul, valorizando a dimenso estratgica da postura de independncia sem rupturas que orienta as relaes do Brasil com os Estados Unidos.

A invisibilidade da Amrica Latina A posio da regio nas relaes internacionais dos Estados Unidos tem como marca caracterstica dos ltimos anos a crescente irrelevncia, tendncia acentuada

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pelos eventos de 11/09/2001. Conforme destacam Ivo Daalder e James Lindsay, da Brookings Institution1, funcionrios do Departamento de Estado no governo Clinton,
Bush tinha assumido o governo decidido a colocar o Mxico no centro da poltica externa americana e a prestar mais ateno a Amrica Latina do que seus predecessores. Eu olharei para o sul, ele insistiu durante a campanha, no como uma reflexo tardia, mas como um compromisso fundamental da minha presidncia (Daalder e Lindsay, 2003, p. 191).

Uma vez desatada a guerra global contra o terrorismo, o Mxico e a Amrica Latina desaparecem da lista de prioridades. Apesar de reconhecer essa realidade, Mark Falcoff, do American Enterprise Institute2, busca respostas mais profundas. Para ele, a regio vivencia uma situao similar do ps-Segunda Guerra. Naquela poca, esperava-se que o apoio dado aos aliados teria resultados favorveis em termos de ajuda. Acreditava-se que, uma vez derrotados os pases do eixo, Estados Unidos se voltariam para o hemisfrio. No entanto, no foi isso o que aconteceu.
desnecessrio dizer que os temas de segurana no eram as prioridades mais elevadas da Amrica Latina naquele tempo, mas a maioria dos pases da regio foi junto com Washington, esperando ganhar ateno para os assuntos que lhes interessavam. No houve tal sorte. O longo perodo de insensibilidade e desateno s terminou com a revoluo em Cuba em 1959 e 1960, quando os Estados Unidos descobriram de repente os problemas mais amplos da regio (2003a).

Para Falcoff, uma percepo similar por parte dos governos da Amrica Latina se deu aps o fim da Guerra Fria. Entre os fatores que fortaleciam essa perspectiva, estava o surgimento da Unio Europia, que estimularia uma maior aproximao dos Estados Unidos com o hemisfrio, para compensar as barreiras comerciais do novo bloco. Ao mesmo tempo, o fim do comunismo e a expanso da agenda de liberalizao econmica trariam maiores oportunidades de investimento. No entanto, as crises financeiras que se iniciam a partir da desvalorizao do peso mexicano em dezembro de 1994 colocaram em suspense o forte otimismo do incio da dcada de 1990. Com a eleio de George W. Bush, ex-governador do Texas, estado com fortes vnculos econmicos com a Amrica Latina, se reascenderam as esperanas em favor de um estreitamento de laos, mas o 11/09 alterou radicalmente a agenda internacional. A perda de importncia da regio acontece num momento em que

Fundada em 1916, a Brookings Institution o mais antigo Think Tank dos Estados Unidos. Em termos polticos, assume uma opo explicita pelas posies moderadas, acima de definies partidrias, embora seja considerada tradicionalmente prxima ao Partido Democrata. William Cohen, Secretrio da Defesa e Lawrence Summer, Secretrio do Tesouro do governo Clinton, pertenceram instituio. 2 O American Enterprise Institute, fundado em 1943, um dos principais centros de referncia do pensamento conservador. Importantes quadros do governo de George W. Bush, como o Vice-Presidente, Dick Cheney e o ex-Subsecretrio para Controle de Armas e Segurana Internacional do Departamento de Estado, John Bolton, tm vnculos com o AEI.

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problemas de governabilidade tendem a exigir maior ateno por parte da poltica externa dos Estados Unidos.
Ns estamos testemunhando o inicio de uma separao em duas Amricas Latinas uma correndo por um eixo irregular da Cidade do Mxico atravs de Amrica Central para o Chile, e a outra de Havana, passando por Caracas, Braslia, e possivelmente Quito e Buenos Aires. O primeiro estar amplamente associado aos Estados Unidos, em termos econmicos e geoestratgicos; o segundo definir-se- pela oposio ao Consenso de Washington na economia e nas finanas, ao livre-comrcio hemisfrico, e s agendas estratgicas mais amplas da administrao Bush. As implicaes para a poltica futura so demasiado importantes para serem ignoradas (Falcoff, 2002).

Analisando o contexto posterior reeleio de Bush, Stephen Johnson, da Heritage Foundation3, segue as mesmas diretrizes das anlises anteriores, chamando a ateno para a necessidade de um maior engajamento dos Estados Unidos. Levando em considerao o agravamento da situao poltica na regio andina, particularmente na Venezuela, no Equador e na Bolvia, sua anlise situa as dimenses associadas paz e segurana, fazendo um listado sugestivo dos fatores de risco provenientes do sul do hemisfrio:
exceo de Mxico, os Estados Unidos provavelmente poderiam sobreviver sem os mercados latino-americanos, que representam menos de seis por cento do comrcio de EUA com o mundo. As refinarias americanas podem comprar leo de outros fornecedores alm de Venezuela, que fornece aproximadamente sete por cento do consumo de EUA. Mas a paz e a segurana de EUA dependem de uma vizinhana estvel e de vizinhos mais prsperos. De forma alarmante, j que a populao de Amrica Latina expandiu-se de 503,1 milhes de habitantes em 1999 para 534,2 milhes em 2003, sua economia agregada declinou ligeiramente, de U$S 1,8 trilhes para U$S 1,7 trilhes. Quase 44 por cento dos cidados da regio vivem abaixo da linha da pobreza de dois dlares por dia. Tais fatores afetam os Estados Unidos em perdas de comrcio potencial, Estados que balanam na margem da instabilidade, e emigrantes que entram ilegalmente em EUA procurando segurana e oportunidade econmica (2005).

Com base nessa percepo, faz trs recomendaes para a poltica dos Estados Unidos: 1) Implementar uma estratgia de alcance mais amplo, capaz de promover a estabilidade a partir de uma maior governana democrtica, apio a abertura econmica com base no imprio da lei e o estabelecimento de polticas favorveis ao livre-mercado, melhoria da segurana atravs da capacitao das foras policiais e militares. Essas metas devero nortear a atuao diplomtica e programas de ajuda. 2) Uma Prtica diplomtica consistente, em que o governo no assuma demasiadas tarefas a ponto de perder controle sobre as mais importantes, mas que por outro lado no se limite ao envolvimento em determinados objetivos. 3) Alimentar parcerias duradouras, como as que surgem de acordos comerciais como a NAFTA e com Chile, ou de assistncia no combate ao narcotrfico com a Colmbia, consideradas experincias de sucesso (Johnson, 2005).
A Heritage Foundation, criada em 1973, assume explicitamente seu perfil conservador. Sara Youseff, assessora especial da Presidncia para Poltica Domstica, Elaine L. Chao, secretaria do Trabalho, e Michael J. Gerson, Assessor Poltico Snior do presidente George W. Bush provm da Heritage.
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A conjuntura sul-americana A evoluo poltica na sub-regio confirma as preocupaes dos analistas do AEI e da Heritage em termos da emergncia de lideranas crticas e prximas dos Estados Unidos. Na Argentina, o presidente Nstor Kirchner, eleito em 2003, encaminha um processo de normalizao institucional, num marco de descrdito das lideranas tradicionais, emergncia de movimentos sociais radicalizados, mas que no tem correspondncia em termos de convergncia na direo de um modelo alternativo, recolocando o Partido Justicialista no centro da poltica nacional. A evoluo recente tem implicaes importantes na insero regional, com a aproximao ao seu entorno imediato -Mercosul- e Amrica Latina em geral, revendo a poltica externa de alinhamento automtico com Estados Unidos que prevaleceu at 2001. Na Bolvia, a renncia de Snchez de Lozada em 2003, eleito no ano anterior, aps uma forte reao popular contra o anncio da concesso a empresas estrangeiras da produo e exportao de gs natural, abre um processo de instabilidade e radicalizao. Seu substituto, o vice-presidente Carlos Mesa, no resiste s constantes presses populares que exigem uma poltica mais nacionalista em relao s empresas estrangeiras que exploram os recursos energticos do pas, e renuncia em junho de 2005. O presidente da Corte Suprema de Justia, Eduardo Rodrguez, exerce provisoriamente o cargo at a pose de Evo Morales, candidato pelo Movimento ao Socialismo e importante liderana dos camponeses indgenas plantadores de coca, eleito por ampla maioria de votos no ms de dezembro. O primeiro ano do novo governo mostra uma ao decidida em favor da ampliao do controle estatal das riquezas naturais, confrontando interesses de empresas multinacionais dos setores de gs e petrleo, inclusive de origem brasileira, com implicaes nas relaes da Bolvia com seus pases vizinhos. No Brasil, o cenrio aberto com a chegada ao governo do Partido dos Trabalhadores, na figura do seu lder histrico, Luiz Incio Lula da Silva, abre numerosas expectativas e interrogaes. Mais do que o questionamento radical da trajetria iniciada pelo seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, os primeiros quatro anos da administrao de Lula, reeleito para um segundo mandato em 2006, se pautam pela continuidade da poltica econmica, avanando na agenda de reformas nas reas trabalhista, previdenciria e tributria. O aspecto diferenciado est na maior nfase dada agenda social, no combate fome e pobreza. No mbito das relaes com os pases vizinhos, destaca-se o esforo em favor da viabilizao da Comunidade Sul-Americana de Naes, criada em dezembro de
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2004, que, na Primeira Cpula Energtica, realizada em abril de 2007 na Venezuela, passa a se denominar Unio dos Pases da Amrica do Sul (UNASUL). Na Colmbia, lvaro Uribe eleito presidente em setembro de 2002, com um programa de governo que coloca em primeiro plano o endurecimento no combate s organizaes guerrilheiras, ao narcotrfico e aos grupos paramilitares, sinalizando para o estreitamento das relaes com o governo dos Estados Unidos, apresentando-se como aliado na chamada guerra global contra o terrorismo. O relativo sucesso obtido por suas polticas favorece a reeleio em maio de 2006, transformando o presidente colombiano numa liderana importante dos setores que se situam no campo conservador. No Equador, a forte instabilidade poltica a caracterstica marcante da sua trajetria recente. Em novembro de 2002, eleito presidente o coronel Lcio Gutirrez, um dos lderes da rebelio popular que provocou a renuncia de Jamil Mahuad em 2000. Entre os motivos principais da revolta estava a proposta de dolarizao da economia, levada adiante pelo seu sucessor, o presidente interino lvaro Noboa, colocada em questo pelo candidato vitorioso nas eleies. Em abril de 2005, por maioria simples, o parlamento equatoriano decide a destituio de Gutirrez, reiniciando o ciclo de polarizao poltica, que marca fortemente as eleies de novembro de 2006, em que o ex-ministro de economia Rafael Correa, de posies prximas do presidente Hugo Chvez, derrota lvaro Noboa, candidato prximo dos setores conservadores. No Peru, aps a fuga de Alberto Fujimori para o Japo em abril de 2001, onde solicita asilo aps sofrer acusaes de corrupo, so realizadas eleies em que triunfa Alejandro Toledo, de posies liberais e aliado dos Estados Unidos. Na sua sucesso, haver uma forte radicalizao entre os dois candidatos que chegam ao segundo turno, Ollanta Humala, ex-militar com discurso fortemente nacionalista e com apio explcito de Hugo Chvez, e o ex-presidente Alan Garca, que acaba saindo vitorioso, como expresso de uma convergncia de setores moderados e conservadores, marcada fundamentalmente pela rejeio de Humala. Venezuela o ensaio de um projeto que conta com apoio das camadas populares, que aspiram implementao de reformas polticas e econmicas em seu favor. No entanto, o presidente Hugo Chvez, eleito pela primeira vez em 1998, enfrenta oposio interna, liderada pelas elites tradicionais e setores mdios, num contexto de forte polarizao. Em abril de 2002, uma ao golpista coloca na presidncia do pas o lder empresrio Ricardo Carmona, com o reconhecimento imediato do governo estadunidense, mas a reao interna, dos pases vizinhos e da OEA
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consegue restaurar a normalidade institucional. Em agosto de 2004 realiza-se um referendum sobre a continuidade de mandato presidencial, cujo resultado favorvel a Hugo Chvez contribui para dar maior legitimidade ao caminho empreendido pelo seu governo que, fortalecido por una conjuntura econmica propicia em funo dos altos preos do petrleo, passa a exercer um crescente protagonismo regional. Sua proposta de uma Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA), que conta com o apoio de Cuba e Bolvia, busca se apresentar como contraponto arquitetura das relaes hemisfricas implementada por Estados Unidos, tendo como alvo mais visvel a rea de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA). Por outro lado, o ingresso da Venezuela como scio do Mercosul a partir de 2006, favorece a diversificao das opes de insero do pas.

Pragmatismo e autonomia O quadro poltico brevemente apresentado na seo anterior ter diversas interpretaes. Em agosto de 2005, Roger Noriega deixa seu cargo de subsecretrio para Assuntos Hemisfricos do Departamento de Estado, sendo substitudo por Thomas Shanon Jr.. Estreando no setor privado, como Visiting Fellow no American Enterprise Institute, analisa os desafios que aguardam o presidente Bush na IV Cpula das Amricas, a realizar-se em novembro em Mar del Plata, Argentina. Reconhecendo o clima negativo para a retomada da agenda do Consenso de Washington, que associa queda de governos defensores das reformas liberais na Argentina e Bolvia, e a ascenso de lideranas de esquerda como Lula, Kirchner e Chvez, Noriega (2005, p. 1) recomenda ao presidente Bush uma atitude firme na defesa dos objetivos que nortearam o processo iniciado em Miami em 1994.
Na Cpula, o presidente George W. Bush ir, sem nenhuma dvida, pressionar seus colegas para que reafirmem seus compromissos com a defesa da democracia e do imprio da lei, para aprofundar reformas econmicas, e expandir o comrcio como receita para o crescimento sustentado e eqitativo. Mas h um nmero significativo dos lderes latinos que podem tentar boicotar esse plano de trabalho com base na retrica simptica de cortejar cinicamente os pobres.

Os temores de Noriega se confirmam na reunio. Apesar dos esforos do governo estadunidense para dar continuidade s negociaes comerciais, houve uma forte resistncia dos pases do Mercosul e de Venezuela, que se opuseram incluso da ALCA na pauta de discusses. Essa posio acabou prevalecendo, pese forte presso liderada por Estados Unidos, Mxico e Canad.

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A eleio de Evo Morales na Bolvia, um ms aps a Cpula, se apresenta como um fator adicional na escalada de riscos regionais. Para Michael Shifter (2006), do Inter American Dialogue (IAD)4, dada a diversidade de situaes que compem a realidade hemisfrica, no o caso de adotar uma postura demasiado alarmista. Paralelamente aos ganhos obtidos pelo presidente Chvez na IV Cpula das Amricas, o ingresso da Venezuela como membro do Mercosul e o resultado das eleies na Bolvia, no se percebem avanos na promoo de uma agenda alternativa s reformas liberais, ao contrrio, o que prima na maioria dos governos da regio o pragmatismo. Os percalos da implementao da ALCA, revelados no impasse de Mar del Plata, no representam um consenso majoritrio contra o livre-comrcio, na medida em que teve entre os defensores 29 pases liderados pelos Estados Unidos, contra os cinco cujas posies acabaram prevalecendo durante o encontro presidencial. Por outro lado, no pode ser dado como certo um posicionamento antiestadunidense de Evo Morales. Dadas as dificuldades econmicas e a instabilidade poltica por que passa a Bolvia, exacerbar conflitos pode no ser a melhor opo. Em discurso junto ao Comit de Assuntos Exteriores da Cmara de Representantes, em junho de 2007, Shifter recomenda ao governo dos Estados Unidos uma melhora na qualidade da sua poltica sul-americana que a na perspectiva dificilmente de recuperar nas credibilidade, mesmo reconhecendo regio entrar

prioridades do pas nos prximos anos. Entre os exemplos de atitudes que contriburam para o deterioro das relaes destaca a indiferena aos apelos de ajuda econmica por parte de Sanchez de Lozada em 2002, sob o argumento de que se configurava um quadro de forte descontentamento social, o desdm com que tratou a crise argentina de 2001, e a aprovao do golpe contra Hugo Chvez. No caso de Bolvia e Argentina, a mensagem enviada por Washington para a regio foi que quando as coisas se tornam difceis para um amigo os Estados Unidos no esto preparados para ser teis, nos eventos da Venezuela, houve considervel perda de credibilidade na questo democrtica. (Shifter, 2007). As preocupaes de Shifter remetem aos desdobramentos das transformaes polticas nas relaes regionais caso os atores principais no respondam adequadamente aos novos desafios.

O Inter-American Dialogue, fundado em 1982, incorpora nas suas fileiras, alm de estadunidenses, lideranas da Amrica Latina e do Canad. No atual Conselho Diretor destaca-se a presena de Fernando Henrique Cardoso, Carla Hills, Representante Comercial dos Estados Unidos no governo de George Bush, e Thomas F. McLarty III, Enviado Especial para as Amricas na presidncia de Bill Clinton, e assessor para assuntos da Amrica Latina do candidato do Partido Democrata, John Kerry.

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O ncleo do problema ao longo dos anos passados que o que os Estados Unidos mais tm desejado da Amrica do Sul - oposio ao feroz anti-americanismo de Chvez, scios de confiana na guerra liderada por EUA contra o terror, baixa de tarifas para abrir o comrcio e o investimento tem estado notavelmente dessintonizado daquilo que a Amrica do Sul mais quis dos Estados Unidos - uma ateno maior aguda agenda social da regio, a reduo dos subsdios a agricultura, e leis mais liberais de imigrao. essencial para os governos de Washington e da Amrica do Sul tentar construir uma ponte sobre esse vazio focando-se na busca de interesses comuns (Shifter, 2007).

Se levarmos em conta a postura dos pases do Mercosul, apesar da diferena de discursos com respeito aos Estados Unidos, prevalece o pragmatismo, favorecendo uma tendncia de convvio pautado pela busca do dilogo e o respeito ao pluralismo. As divergncias manifestadas em Mar del Plata no comprometem a fluidez das relaes bilaterais: um tema privilegiado por Kirchner na sua reunio com Bush foi a obteno de apoio nas negociaes da dvida externa Argentina com o FMI; os presidentes do Uruguai e dos Estados Unidos assinaram um acordo de investimentos; na sua viagem ao Brasil aps o encerramento da cpula, o mandatrio estadunidense teceu fortes elogios gesto econmica do governo Lula e sua liderana positiva na regio; a visita do ento secretrio de Defesa Donald Rumsfeld ao Paraguai, no ms de setembro de 2005, representou um marco de estreitamento dos laos militares entre os dois pases; apesar dos discursos confrontativos de Chvez e Bush, h expanso do intercmbio comercial, e a Venezuela se mantm como terceiro maior parceiro dos Estados Unidos na regio, atrs de Mxico e Brasil5. Nas polticas adotadas pelos pases que abordamos, a tendncia predominante a busca de maior autonomia, levando os governos a delimitar convergncias e diferenas tanto nas relaes com a potncia do norte como com os vizinhos. Uma sinalizao de unidade e independncia a assinatura do acordo comercial com Cuba na reunio de Chefes de Estado do MERCOSUL, em julho de 2006, oferecendo ao governo desse pas uma alternativa ao bloqueio estadunidense. Por outro lado, os tratados regionais no impedem os governos de buscar espaos alternativos de insero ou de definir polticas que s vezes confrontam os interesses dos seus vizinhos. Aqui situamos o estreitamento de vnculos econmicos entre Uruguai e Estados Unidos, o contencioso com a Argentina em torno da instalao das indstrias de papel no Rio Uruguai, a nacionalizao de recursos minerais por parte
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De acordo com dados apresentados pelo ministro de economia da Venezuela, Jos Sojo Reyes, o intercmbio comercial entre os dois pases passou de 18.491 milhes de dlares em 2002, para 28.922 milhes em 2004, passando a ocupar a posio 16 entre os maiores parceiros comerciais de Estados Unidos no mundo (Reyes, 2005).

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de Evo Morales, atingindo as empresas Petrobrs e Repsol-YPF, gerando um incidente diplomtico que colocou Argentina e Brasil em campo divergente com Bolvia e Venezuela.

Percepes sobre o Brasil Diferentemente do IAD, setores mais prximos do governo Bush demonstram um grau maior de alarmismo com a evoluo poltica regional. Para Stephen Johnson (2006), os processos eleitorais esto levando conformao de um eixo antiamericano, em que situa Fidel Castro, Hugo Chvez, Nstor Kirchner e Evo Morales. Luiz Incio Lula da Silva, considerado uma ameaa nas vsperas de assumir o governo, fica fora da lista. A vitria de Lula nas eleies de 2002 tem receptividade diversa, num leque de posies que vai do reconhecimento da maturidade do sistema poltico brasileiro, que favorece, sem traumas, a ascenso ao poder de um partido de esquerda, desconfiana em relao ao que se pode esperar de uma liderana populista, a pesar do incio promissor. O ponto consensual que o Brasil, para bem ou para mal, torna-se fator cada vez mais influente na evoluo do quadro regional. Na avaliao do Center for Strategic and International Studies (CSIS)
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, os

primeiros meses de governo revelam um cenrio agradavelmente surpreendente, especialmente em quatro aspectos: 1) a formao de um gabinete que combina a presena de figuras comprometidas com o mercado nas reas chave da economia (Ministrios da Fazenda, Desenvolvimento e Agricultura, e Banco Central), com membros histricos do Partido dos Trabalhadores nas reas sociais, como o programa Fome Zero, principal smbolo do comprometimento do presidente com a populao mais pobre; 2) a manuteno dos lineamentos principais da poltica econmica do governo anterior, especificamente o controle da inflao, taxa de juros elevada e obteno de crescentes supervits primrios, apostando na expanso das exportaes como alavanca importante de um pas que valoriza a insero no mundo globalizado; 3) o estabelecimento de boas relaes com os Estados Unidos, marcadas por dois encontros presidenciais em menos de seis meses, que expressam coincidncias na agenda econmica regional, com a

O Center for Strategic and International Studies, fundado em 1962, desenvolve estudos sobre tecnologia, polticas pblicas, economia internacional e energia, contando com especialistas sobre as diversas regies do mundo. Membros da administrao de George W. Bush, como Robert Zoellick, exRepresentante Comercial, Lewis Libby, ex-Chefe do Staff do Vice-Presidente, e Otto Reich, ex-enviado especial da Casa Branca para o Hemisfrio Ocidental, j fizeram parte da instituio.

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ratificao do apoio brasileiro ao processo de formao da ALCA, colocando num plano secundrio as divergncias na agenda global de combate ao terrorismo, dada a negativa de respaldo brasileiro interveno no Iraque; 4) a pesar da proximidade histrica com Fidel Castro e Hugo Chvez, Lula soube manter-se fora da retrica ideolgica, especialmente em relao ao presidente da Venezuela, com quem adotou postura similar do seu antecessor no cargo, buscando convenc-lo a assumir posies mais moderadas e equilibradas. O documento conclui que Lula ganhou cedo a confiana dos mercados internacionais para seu compromisso de honrar as obrigaes herdadas da administrao anterior e para as medidas tomadas aps assumir o governo que podero ajudar a estabilizar a situao financeira do Brasil. Ele ganhou tambm o elogio dos lderes do mundo variando do presidente francs Chirac ao presidente Bush dos Estados Unidos e o Papa Joo Paulo II pelas iniciativas domsticas direcionadas a atender os males sociais do Brasil. (CSIS, 2003, p. 7) Tambm tocado pelas realizaes do governo do PT, contradizendo seu prprio diagnstico inicial sobre o impacto do resultado da eleio brasileira na formao de um eixo anti-globalista na regio, Mark Falcoff resgata o que considera uma real conquista histrica da chegada de Lula presidncia:
O mrito real do Presidente da Silva haver reconciliado vastos setores pobres do Brasil com o sistema democrtico, apesar de todas as suas imperfeies. Ele acredita e age como se acreditasse que uma mudana econmica e social construtiva possvel atravs da negociao, o consenso, e os procedimentos constitucionais. (2003b)

Embora reconhea o esforo do governo brasileiro em favor de uma sociedade mais justa e integrada, no deixa de levantar dvidas em relao a aliados histricos do presidente oriundos de movimentos sociais radicalizados, especialmente o dos Sem Terra. Sua capacidade para conduzir as demandas por reforma agrria pela via da legalidade um desafio numa rea em que o velho e o novo Lula esto em evidente oposio (2003b). No seu relatrio de 2005, A Break in the Clouds, o IAD acompanha as anlises do CSIS e do AEI. No Brasil, assiste-se consolidao de uma democracia vigorosa, num marco de crescimento da economia que acompanha boa parte dos pases da regio, e de estreitamento das relaes com os Estados Unidos, visvel na liderana da operao de paz no Haiti, os esforos para moderar as aes de Hugo Chvez e os avanos conjuntos para estabelecer metas comuns na rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio. (IAD, 2005). Dessa perspectiva, o sucesso do governo Lula poder alterar positivamente o quadro de dificuldades que assola seus vizinhos, mas seu insucesso, certamente comprometer drasticamente a governabilidade regional.
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A ampla vitria conquistada nas eleies de 2006 refora a percepo dos setores estadunidenses que vem na continuidade da administrao do Partido dos Trabalhadores um fator positivo em termos de estabilidade regional. Essa posio adotada inclusive por conservadores como Roger Noriega, que aproxima o presidente brasileiro de Felipe Caldern, do Mxico, independentemente das diferentes origens poltico-ideolgicas. Os dois so apresentados como democratas comprometidos que aceitam que as instituies fortes e o pluralismo so princpios essenciais de um governo slido, e ambos consideram que sua tarefa promover a capacidade do seu pas de competir na economia mundial, se contrapondo ao populismo irresponsvel respaldado por Hugo Chvez e seus aclitos na Bolvia, Equador e Nicargua.7 (Noriega, 2007, p. 3). Como veremos na prxima seo, a resposta de Washington tende a acompanhar essa perspectiva.

A Diplomacia Transformacional Em artigo no Washington Post de dezembro de 2005, a secretria de Estado Condoleezza Rice apresenta o marco analtico que norteia sua gesto frente das relaes internacionais do pas. Para ela, as aes orientadas pela promoo de instituies democrticas ao redor do mundo no so um fantasioso vo moralista, mas a expresso de uma nova concepo realista dos interesses nacionais dos Estados Unidos, adequada aos tempos que correm:
Pela primeira vez desde o Tratado de Westfalia em 1648, o risco de que se produza um conflito violento entre grandes potncias tornou-se quase inconcebvel. Os principais Estados no se preparam para a guerra, a competio entre eles se da cada vez mais de forma pacfica. Para apoiar essa tendncia, os Estados Unidos esto transformando suas parcerias com naes como Japo e Rssia, com a Unio Europia, e especialmente com China e ndia. Em conjunto, estamos criando uma forma mais permanente e duradoura de estabilidade global: um equilbrio de poderes favorvel liberdade (Rice, 2005, p. B07).

Nesse contexto de paz entre as grandes potncias, os desafios se situam nos Estados fracos e falidos, onde a ausncia de autoridade tende a contribuir para a disseminao do terrorismo, doenas e demais ameaas de alcance transnacional, levando concluso de que atualmente, o carter fundamental dos regimes importa mais do que a distribuio internacional do poder. (op. Cit.). Essa perspectiva dar lugar a uma concepo de poltica externa que busca estabelecer

A referncia Nicargua por parte de Noriega, leva em considerao o retorno presidncia do pas de Daniel Ortega, um dos lderes da Revoluo Sandinista.

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alianas em torno de objetivos e prticas comuns, colocando em segundo plano as diferenas ideolgicas, para a qual a secretria de Estado adota a denominao de Diplomacia Transformacional. O objetivo trabalhar com nossos muitos scios ao redor do mundo, construir e sustentar Estados democrticos, bem-governados, capazes de responder s necessidades de seus povos e se conduzir de forma responsvel no sistema internacional (Rice, 2006a). Num mundo em que as ameaas principais de conflito so situadas no interior dos Estados, a diplomacia ter que adaptar-se para atuar em diversos cenrios. Em termos geogrficos, cresce a importncia das regies e pases de maior instabilidade e das naes que emergem como plos de desenvolvimento, especialmente Brasil, ndia, China e frica do Sul. Em termos da localizao dos postos diplomticos, requer-se a mudana da presena diplomtica fora das capitais e espalh-la mais extensamente a travs dos pases.... H quase 200 cidades ao redor do mundo com uma populao em torno do milho de habitantes onde os Estados Unidos no tem presena diplomtica formal. (Rice, 2006a). Em termos das esferas de atuao dos diplomatas, trabalharo em comunidades diferentes e serviro em diferentes condies, como as misses de reconstruo e estabilizao, em que devem associar-se mais diretamente com as foras armadas... nas intersees crticas da diplomacia, da promoo da democracia, da reconstruo econmica e da segurana militar 8. Em consonncia com a nova abordagem, Condoleezza Rice assume um tom de precauo frente s mudanas que se operam na Amrica Latina. Em discurso no Conselho das Amricas, afirma que o importante no a origem poltico-ideolgica das novas lideranas, mas uma questo de bom governo, o que significa basicamente ser respeitoso da livre-iniciativa, do sistema pluripartidrio e colaborar com os Estados Unidos nos assuntos hemisfricos:
Ns no cobramos nenhum preo ideolgico pela nossa parceria. Ns trabalharemos com todos os governos da esquerda, da direita, contanto que estejam comprometidos, nos seus princpios e prticas, com as condies bsicas da democracia, governar com justia, avanar na liberdade econmica e investir em seus povos. Esta no uma questo de governo grande ou pequeno. uma questo de bom governo. (Rice, 2006b)

Como parte dessa perspectiva sobre a atuao dos diplomatas, inclui-se o treinamento em lnguas difceis como rabe, Chins, Farsi e Urdu. Alem disso, para avanar nas suas carreiras, os nossos Oficiais do Servio Exterior devem agora servir no que chamamos postos da dificuldade. Estes so trabalhos desafiantes em pases crticos como Iraque, Afeganisto, Sudo e Angola... Para ter sucesso nessa classe de posto, treinaremos nossos diplomatas no apenas como analistas peritos em poltica, mas como excelentes administradores de programas, capazes de ajudar cidados estrangeiros a consolidar o imprio da lei, iniciar negcios, melhorar a sade e reformar a educao. (Rice, 2006)

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Na caracterizao do novo cenrio, reconhecem-se diferenas entre as posturas dos governos da regio, mas sem enveredar pelas noes do eixo do bem e do mal, presente nas anlises do American Enterprise Institute e da Heritage Foundation, e que esteve bastante presente na gesto de Noriega frente da subsecretaria de Assuntos Hemisfricos. De acordo com Thomas Shannon, necessrio saber separar os governos de natureza populista daqueles que se aproximam da abordagem estadunidense:
Em algumas partes das Amricas, especialmente nos Andes, estamos vendo a apario de um novo populismo latino-americano. Diferente do populismo anterior, que tinha uma base nacionalista forte, o populismo de hoje traz consigo um grau de ressentimento social que preocupante. Mas um ressentimento social produto de uma opinio e de uma crena de que as elites polticas e as elites econmicas no tm cumprido seu papel, que tm se situado aparte das suas sociedades, e no tm encontrado uma maneira de colocar as instituies para funcionar e criar um ambiente no qual as pessoas possam realmente se sentir cidados econmicos e sociais no seu prprio pas. Neste aspecto, penso que as Amricas esto bem colocadas para ajudar os pases que esto enfrentando esta classe de desafio. Alguns dos scios so pases como Mxico, pases como Colmbia, pases como Chile, Brasil, Argentina e Uruguai - os pases que entendem o que est em jogo, que entendem que o assunto aqui no ideolgico. No uma questo de esquerda ou de direita. (Shannon, 2006).

A posio expressa por Shannon confere certa legitimidade s atuais experincias que vincula ao populismo, no apenas pela fora eleitoral, mas pela origem na crtica a um modelo econmico que at agora no apresentou resultados substanciais no combate pobreza e desigualdade. Dessa perspectiva, o desafio dos governos que situa no campo dos aliados dos Estados Unidos seria responder favoravelmente s demandas dos setores mais pobres da populao. Por outro lado, faz questo de sublinhar que a opo de pases como Venezuela, estaria repetindo modelos dos anos 1960 fadados ao fracasso: Trata-se de governo centralizado, autoridade poltica personalista, autoritarismo, e assegurar para o setor pblico o controle das economias. (Shannon, 2007). A argumentao do funcionrio estadunidense no se afasta das diretrizes estabelecidas por Condoleezza Rice: o que importa no a origem de esquerda ou direita, mas a postura com relao democracia, o mercado e o imprio da lei. A visita de Bush a Brasil, Uruguai, Colmbia, Mxico e Guatemala em maro de 2007, pode ser considerado um ensaio de Diplomacia Transformacional. Nos pases visitados, para alm dos perfis poltico-ideolgicos diferenciados dos seus governos, as coincidncias prevalecem sobre as diferenas. Cabe destacar o caso do presidente Lula, cujos laos polticos com Chvez e Morales no impedem seu governo de acordar empreendimentos na rea de biocombustveis com Estados Unidos, cujo objetivo estratgico reduzir sua dependncia do petrleo importado

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de pases considerados no aliados como Venezuela. No caso do Brasil, trata-se de consolidar sua liderana internacional na produo de lcool a partir da cana de acar9. Paralelamente aos acordos bilaterais, Bush anuncia um conjunto de programas de ajuda s populaes mais pobres, em que se destaca o ensino da lngua inglesa, com a destinao de 75 milhes de dlares durante trs anos para bolsas de estudo nos Estados Unidos, um pacote de 385 milhes de dlares para financiar a construo de casas prprias, e o envio de um navio militar mdico para tratar de 85.000 pacientes e realizar 1.500 intervenes cirrgicas. (White House, 2007). Estes programas tm uma clara vinculao com os objetivos da Diplomacia Transformacional de abrir frentes de atuao no interior dos pases, especialmente nas comunidades que apresentam situaes de risco potencial ou real de conflito, estabelecendo aes conjuntas com as foras armadas. Algumas dessas iniciativas coincidem, especialmente, na rea da sade, com aes desenvolvidas pelo governo da Venezuela em localidades carentes da regio, que contam com forte participao de mdicos cubanos (Ayerbe, 2006). No caso da Amrica Latina, a Diplomacia Transformacional no implica em impacto na destinao de dinheiro. Conforme mostra a Tabela 1, o Hemisfrio Ocidental no est entre as prioridades do oramento do Departamento de Estado. Alm da diminuio dos recursos solicitados para o ano fiscal 2008 com relao a 2006, parte substancial dos quais se destina a Colmbia, o montante para o conjunto do hemisfrio inferior ao que recebem individualmente Egito e Israel.

Analistas da Heritage Foundation e do Inter American Dialogue do destaque aos ganhos estratgicos dos acordos sobre bio-combustveis no objetivo de isolamento do governo de Hugo Chvez. De acordo com Cohen, o memorando de entendimentos entre Estados Unidos e Brasil assinado em So Paulo pode ser talvez o primeiro tijolo do edifcio de uma aliana dos bio-combustveis capaz de fornecer uma alternativa a aliana petrleo-gs quase-socialista e anti-americana que est emergindo entre Venezuela, Argentina, Bolvia e Equador (2007). Mais moderado, Shifter v a necessidade de estabelecer uma parceria estratgica com Brasil, em que o etanol merece prioridade como poltica de energia mais independente, com reduzida dependncia do petrleo venezuelano. (2007)

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Tabela 1: Oramento do Departamento de Estado para Operaes no Exterior Recursos destinados em 2006* 3,570,259 518,966 1,003,839 5,211,201 1,779,287 2,495,326 2,075,815 1,595,609 564,003 Recursos solicitados para 2008* 5,490,214 522,400 746,405 5,400,183 1,720,870 2,400,500 2,191,086 1,449,793 589,710

frica Leste da sia e Pacfico Europa/Eursia Oriente Prximo Egito Israel Sul e Centro da sia Hemisfrio Ocidental Colmbia

Fonte: Departamento de Estado (2007). * Em milhes de dlares.

Nas justificativas do Oramento apresentadas por Condoleezza Rice perante o Senado, cabe destacar a proposta de aumento de recursos para quatro reas sensveis: criao de 254 novos postos diplomticos em China, Indonsia Venezuela, Nigria, frica do Sul e o Lbano; combate ao terrorismo em pases do Oriente Mdio, sia e frica; promoo da institucionalidade democrtica em Afeganisto, Iraque, Lbano e territrios palestinos, e combate ao Narcotrfico na Colmbia. Mencionando o caso do Afeganisto, a Secretaria de Estado deixa clara a ampla e diversa aplicabilidade da Diplomacia Transformacional, operando como uma estratgia efetiva de contra-insurgncia que integra os esforos militares com o apio poltico, programas anti-narcticos, prioridades de desenvolvimento e diplomacia regional (Rice, 2007).

Concluses Pragmatismo e autonomia so dois temas que sobressaem na anlise desenvolvida nas sees anteriores. A perspectiva dos Think Tanks, a pesar das diferenas de origem e de posicionamento na poltica nacional, mantm uma linha de argumentao bastante prxima. Para os setores mais conservadores, o governo deve estar alerta para o ressurgimento de uma esquerda capaz de reinventar suas tradies de antiamericanismo, estatismo e rejeio da economia de mercado, o que exige maior comprometimento no enquadramento de adversrios como Chvez e seus aliados regionais. No lado dos moderados, enfatiza-se a necessidade de diferenciar

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as novas lideranas, relativizando a influncia venezuelana. No entanto, h coincidncia na valorizao da postura do governo brasileiro, que j demonstrou seu apreo pela democracia e pelo respeito das regras de jogo numa economia capitalista, devendo-se reconhecer e apoiar suas polticas de combate pobreza. O Departamento de Estado transita entre as duas tendncias. Durante a primeira administrao Bush, a perspectiva se aproximava dos setores mais conservadores, cujo exemplo emblemtico o rpido reconhecimento do governo instalado aps o golpe contra Hugo Chvez em 2002. Na segunda administrao, prevalece o pragmatismo, buscando interlocuo com administraes que, mesmo oriundas da esquerda, se dispem a cooperar com o pas, como mostra o estreitamento dos laos com Brasil e Uruguai. Tanto na perspectiva dos Think Tanks como do governo, independentemente dos diferentes matizes na avaliao de riscos e ameaas, no se prev outro caminho fora do aprofundamento das reformas liberalizantes, num diagnstico que concebe a trajetria do desenvolvimento latino-americano como exemplo emblemtico da falncia dos modelos estatistas. Porm, prestar ateno aos desafios emergentes, ainda que importante, no urgente, o que se expressa no volume de recursos destinados pelo Departamento de Estado comparativamente a outras regies. Como resposta, numerosas vozes locais reivindicam um olhar direto e especial por parte dos Estados Unidos. No h dvida de que no passado houve momentos de real protagonismo para governos que assumiram alinhamentos (ou noalinhamentos) nas batalhas da Guerra Fria. No entanto, fora os lamentos dos que se sentem rfos daquele contexto ou dos que buscam inflacionar uma liderana antiimperialista, a invisibilidade do captulo latino-americano nas prioridades da poltica externa estadunidense tambm pode representar uma oportunidade de ampliao de margens de autonomia. Aqui cabe destacar a postura de independncia sem rupturas adotada pelo Brasil, de grande impacto potencial caso se transforme numa perspectiva regional mais ampla, j que alm de desideologizar a relao com os Estados Unidos, tende a relativizar sua dimenso entre o conjunto de interlocutores no sistema internacional.

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Publicaes Anteriores Anlise de Conjuntura (n.8, ago.2007) Sindicatos e ps-neoliberalismo na Amrica Latina Adalberto Cardoso Anlise de Conjuntura (n.7, jul. 2007) Balance del medio ciclo de gobierno de izquierda en Uruguay (2005-2007) Constanza Moreira Anlise de Conjuntura (n.6, jun. 2007) A Interveno Sul-Americana no Haiti Monica Hirst Anlise de Conjuntura (n.5, mai. 2007) As Reformas Bolivianas e o Contexto Sul-Americano Atual Cesar Guimares e Jos Maurcio Domingues Anlise de Conjuntura (n.4, abr. 2007) A Poltica Sul-Americana do Brasil: Razes e percalos do institucionalismo da semiperiferia Carlos Aurlio Pimenta de Faria Anlise de Conjuntura (n.3, mar. 2007) A Poltica Externa Brasileira: Novos Dilemas Geopolticos e a sua Falta de Condicionamentos Domsticos Octavio Amorim Neto Anlise de Conjuntura (n.2, fev. 2007) A China nos Fluxos Comerciais dos Pases Sul-Americanos Lia Valls Pereira Os movimentos sociais latino-americanos: caractersticas e potencialidades Jos Maurcio Domingues Anlise de Conjuntura (n.1, jan. 2007) Novos ventos do sul: um breve ensaio de economia poltica contempornea Marcelo Coutinho A conjuntura colombiana nos cem dias de Uribe Ingrid Sarti Anlise de Conjuntura (n.12, dez. 2006) Direitos Humanos, Polticas Pblicas e Mercosul Carol Proner Anlise de Conjuntura (n.11, nov. 2006) La disputa entre Argentina y Uruguay por la construccin de las procesadoras de celulosa en Fray Bentos Vicente Palermo Anlise de Conjuntura (n.10, out. 2006) Um olhar sobre a cooperao inter-regional: Amrica Latina Estados pssoviticos Alexander Zhebit Anlise de Conjuntura (n.9, set. 2006)

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Anlise de Conjuntura (n.7, jun. 2005) Regionalismos, poder de Estado e desenvolvimento Jos Maurcio Domingues Anlise de Conjuntura (n.6, mai. 2005) Globalizao, Regionalizao e Amrica do Sul Maria Regina Soares de Lima e Marcelo Vasconcelos Coutinho Anlise de Conjuntura (n.5, abr. 2005) Bolvia - A Histria sem Fim Cesar Guimares, Jos Maurcio Domingues e Mara Maneiro Anlise de Conjuntura (n.4, mar. 2005) Poltica Externa do Governo Lula: os dois primeiros anos Celso Amorim Anlise de Conjuntura (n.3, fev. 2005) As negociaes comerciais intra e extra-Mercosul Pedro da Motta Veiga Anlise de Conjuntura (n.2, jan. 2005) Intentona de Ano Novo: Uma anlise da crise institucional no Peru Marcelo Coutinho Anlise de Conjuntura (n.1, dez. 2004) Las vsperas del cambio: el triunfo de la izquierda y la reinsercin del Uruguay en la regin Constanza Moreira

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