Le systme hybride de recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes aux Pays-Bas: volutions rcentes sur

r le march de la rinsertion

Auteurs: Liesbeth Van Parys et Ludo Struyven

Analyse ralise dans le cadre dune tude comparative internationale commande par Federgon et portant sur le recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes

Date: septembre 2009

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La prsente contribution a t ralise dans le cadre dune tude comparative internationale portant sur le recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes pour laccompagnement des demandeurs demploi. Les rsultats de cette tude sont prsents dans une srie de cinq articles. Ce document consacr aux Pays-Bas est le deuxime de la srie. Le premier article concerne la GrandeBretagne. Le troisime expose et analyse les premiers pas raliss dans la voie du recours des oprateurs externes dans les trois rgions en Belgique. Un quatrime article prsente une synthse des analyses de ces pays et de quelques autres, synthse qui permet de tirer des enseignements pour le recours des oprateurs externes en Belgique, ainsi que dans dautres pays qui prennent des mesures pour dvelopper un march public. Une note de recommandations a galement t rdige dans le cadre de cette tude. Cette note a pour but, en sinspirant de pratiques observes ltranger, de confronter les premires expriences menes dans notre pays des choix de principe, plutt que de dcrire comment ces choix peuvent tre mis en uvre techniquement.

Titre des documents: 1. Van Parys L. & Struyven L. (2009a), La rforme du march public de laccompagnement des demandeurs demploi en Grande-Bretagne: un exercice dquilibre. 2. Van Parys L. & Struyven L. (2009b), Le systme hybride de recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes aux Pays-Bas: volutions rcentes sur le march de la rinsertion. 3. Struyven L. & Van Parys L. (2009a), Au pays des tenders et appels projets: les premires annes du recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes pour laccompagnement des demandeurs demploi en Belgique. 4. Struyven L. & Van Parys L. (2009b), Expriences de recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes pour laccompagnement des demandeurs demploi. Leons pour la Belgique. Synthse. 5. Struyven L. & Van Parys L. (2009c), Le recours des oprateurs externes dans le cadre de laccompagnement des demandeurs demploi: comment aller plus loin aprs la premire phase de tendering et dappels projets? Note de recommandations.

Table des matires

Liste des abrviations 1. Introduction 1.1 Introduction thorique au recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes 1.2 Objectifs de ltude et mthodes de recherche 1.3 Structure de larticle 2. Cadre politique: dveloppements rcents sur le march de la rinsertion aux Pays-Bas 2.1 Rtroactes des dveloppements les plus rcents 2.2 Le recours des oprateurs externes aujourdhui 3. Rle du donneur dordre sur un march hybride de la rinsertion 3.1 Le rle de donneur dordre tel quil est assur par lUWV 3.2 Le rle de donneur dordre tel quil est assur par les communes 3.3 La fonction de donneur dordre telle quelle est assure par les employeurs 4. Les dveloppements sur le march des oprateurs 5. Rsultats du recours des oprateurs de rinsertion externes aux Pays-Bas 5.1 Les objectifs gnraux en matire de rinsertion 5.2 Les rsultats dans le cadre du contrat de rinsertion 6. Enseignements pour le recours des oprateurs externes en Belgique Annexes Annexe 1 / Tableau rcapitulatif: le contrat de rinsertion de lUWV et le budget personnel de rinsertion de la commune de Rotterdam vii 1 1 6 7 8 8 10 14 14 23 28 30 34 34 36 41 45

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Bibliographie

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Liste des abrviations

GA IRO IWI PGB PRB RWI UWV Wajong WAO WAZ WIA WW SoZaWe SUWI SZW uvi gedeeltelijk arbeidsgeschikte individuele re-integratieovereenkomst Inspectie Werk en Inkomen persoonsgebonden budget persoonsgebonden rentegratiebudget Raad Werk en Inkomen Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen Werkloosheidswet Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Rotterdam) Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitvoeringsinstellingen sociale verzekeringen

1. Introduction
Le prsent article expose les dveloppements rcents de la structuration des relations public-priv dans lexercice de la politique dactivation du march du travail aux Pays-Bas. Le cas nerlandais prsente un intrt tout particulier en raison de sa double complexit. Dune part, on y retrouve une combinaison des deux formes de base du recours des oprateurs externes: le modle de lappel doffres et le modle des chques. Dautre part, le systme de recours au march est bien implant aux Pays-Bas: ces deux modles sont appliqus pour la rinsertion des demandeurs demploi aussi bien au niveau national que communal, et tant pour les chmeurs que pour les personnes en situation dincapacit de travail et pour les bnficiaires de laide sociale. Nous avons prcdemment abord les expriences de recours au march dans des pays tels que les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, lAustralie et la Sude (Struyven et al., 2002; De Cuyper et al., 2005). La prsente analyse sinscrit dans le prolongement de ces tudes. Dans cette introduction, nous allons expliquer la notion de recours des oprateurs externes, de modle de lappel doffres et de modle des chques dun point de vue thorique (1.1), puis exposer les objectifs de ltude et commenter la mthode de recherche utilise (1.2). Dans un troisime temps, nous donnerons un aperu de la structure de ltude (1.3). 1.1 Introduction thorique au recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes 1.1.1 Recours des oprateurs externes pour lexcution de la politique dactivation du march du travail Sur le continent europen et ailleurs dans le monde, on passe progressivement dune politique passive du march de lemploi une politique dactivation, notamment en raction la pression exerce sur les rgimes dindemnisation et au vieillissement de la population. Dans loptique de la demande sur le march de lemploi, une augmentation du taux de participation des demandeurs demploi et des inactifs simpose galement. Les demandeurs demploi ne sont plus simplement bnficiaires dune indemnisation, et on attend de leur part quils cherchent activement un nouvel emploi et quils suivent laccompagnement et la formation ncessaires dans ce cadre. Un manque dinitiative en la matire peut tre sanctionn, par exemple par une rduction/suspension (temporaire) des allocations (comme cest le cas par exemple en Belgique, aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne). De leur ct, les pouvoirs publics sefforcent dorganiser un accompagnement plus adapt aux besoins des demandeurs demploi. Ils recherchent notamment de

nouveaux instruments offrant aux demandeurs demploi davantage de possibilits dans lorganisation de leur parcours de rinsertion (cf. e.a. Bosselaar, 2005). On considre en effet que le demandeur demploi est le mieux plac pour identifier les obstacles qui freinent son accs lemploi et pour traduire cela dans une demande de services concrte. Cette libert de choix doit accrotre la satisfaction et la responsabilisation du demandeur demploi. Les pouvoirs publics sont donc face limportant dfi de lactivation. Pour laborder dun point de vue organisationnel, ils disposent de diffrentes mthodes.1 Ils peuvent choisir de prendre eux-mmes en charge lexcution, et par consquent daugmenter leur capacit court terme. Ils peuvent aussi opter pour une alternative, qui consiste utiliser les connaissances, lexpertise et la capacit qui se sont dveloppes au sein du secteur priv. Cette collaboration avec des oprateurs privs du secteur marchand et non marchand peut prendre diffrentes formes. Ainsi, les pouvoirs publics pourraient sous-traiter un ensemble dfini de tches des oprateurs privs lorsquil apparat que ces derniers ralisent ces tches plus efficacement (considration de type make-or-buy). A lextrme, ils pourraient galement privatiser laccompagnement des demandeurs demploi. Dans ce cas, on pourrait dire que lEtat se dsengage dune mission qui lui incombait auparavant. La cration dun march public constitue un modle plus attrayant. Dans ce modle, les pouvoirs publics peuvent continuer assumer la protection de ce service de type social quest laccompagnement des demandeurs demploi, tout en tirant le meilleur parti du potentiel des oprateurs privs. Ici, lexcution de tches finances par des fonds publics est confie des oprateurs privs. Les fonds ncessaires lexcution de ces tches sont alors attribus de manire concurrentielle des oprateurs privs par les pouvoirs publics agissant en qualit de donneur dordre. Les pouvoirs publics passent donc dun rle dacteur un rle de rgisseur. Les prestataires de services jouissent en principe dune libert raisonnable pour dfinir le contenu des services quils dispensent. Il convient de noter que le prestataire public peut galement concourir, ce qui exige bien entendu que ce service ait un statut autonome. 1.1.1.1 En quoi consiste un march public? Il convient de ne pas confondre march public et march libre du placement. Le Grand et Bartlett distinguent trois diffrences importantes: dans un march public, la concurrence nest pas ncessairement motive par le profit: des organisations sans but lucratif et des organisations publiques peuvent aussi concourir;

Ce passage est bas sur Struyven, 2006, p. 3-5. Le lecteur y trouvera une analyse plus dtaille.

il sagit toujours de fonds publics qui sont mis disposition par ltat (tout comme dans un systme de subsidiation). Ds lors, la demande totale ne varie pas de la mme faon que sur un march libre; elle peut se dplacer uniquement entre les prestataires; le pouvoir dachat nest pas (ncessairement) dtenu par les demandeurs demploi individuels (clients),2 mais par une instance qui intervient en tant que donneur dordre pour le compte du client final. Selon Le Grand et Bartlett, les principaux motifs dintroduction dun march public sont doubles: premirement, on vise une augmentation de lefficience et de lefficacit des prestations de services. La concurrence qui apparat devrait stimuler lamlioration des prestations des oprateurs, tant privs que publics; deuximement, la ractivit des prestataires par rapport aux souhaits et aux besoins des clients dune part, et la libert de choix du client dautre part, doivent augmenter. Dans le domaine de laccompagnement des demandeurs demploi, ceci implique concrtement de pouvoir fournir aux demandeurs demploi un accompagnement sur mesure. 1.1.1.2 Deux modles de recours des oprateurs externes Deux modles peuvent servir de base la cration dun march public: le modle de lappel doffres (tendering) et le modle des chques. Dans le cas de lappel doffres les ressources publiques sont attribues directement aux prestataires privs par le donneur dordre public. Pour ce faire, des contrats de prestation de services sont conclus par le biais dune procdure officielle dappel doffres. Ces contrats dfinissent la nature (modules ou parcours complets) et la quantit des services que ltat achte aux oprateurs privs contractants. Dans le modle des chques, les ressources publiques sont attribues aux oprateurs privs par lintermdiaire du demandeur demploi (client). En dautres termes, le demandeur demploi dtermine la rpartition des ressources en choisissant lui-mme le prestataire priv auquel il achte les services souhaits. Le demandeur demploi reoit cette fin un budget personnel ou un chque changeable. Le modle de lappel doffres (tendering) est tudi en dtail dans lanalyse consacre la Grande-Bretagne qui fait partie de cette srie darticles. Nous allons maintenant nous pencher sur le modle des chques.
2 Dans le prsent texte, le terme client est employ pour dsigner le demandeur demploi accompagner (note du traducteur).

1.1.2 Le modle des chques: dfinition, utilit et conditions pralables dun budget personnel 1.1.2.1 Dfinition du budget personnel Linstrument du chque ou du budget personnel (persoonsgebonden budget PGB)3 est une subvention offrant une capacit budgtaire limite un individu de manire lui permettre de faire un choix dans un ventail dtermin de biens et de services (een subsidie die een begrensd bestedingsvermogen biedt aan een individu zodat hij/zij een keuze kan maken uit een bepaald pakket van goederen en diensten (Steuerle, 2000, p. 4)). Ces biens ou ces services ne sont pas proposs directement par les pouvoirs publics, mais par des oprateurs privs du secteur marchand et non marchand (et ventuellement par des oprateurs publics) sur un march (idalement) comptitif. Les pouvoirs publics dterminent cependant les types de biens et de services qui peuvent tre achets (par ex. laccompagnement et la formation la recherche demploi mais pas de formation technique). Cest lusager (en loccurrence le demandeur demploi) qui gre le budget la place du prestataire. On peut ainsi laisser lusager le choix des services quil achte et le choix du prestataire. Par consquent, ce sont les usagers qui dirigent le march plus que les prestataires. Les PGB (budgets personnels) sont donc en premier lieu des subventions au consommateur, par opposition des subventions au prestataire (Steuerle & Twombly, 2002, p. 446). 1.1.2.2 Objectifs du budget personnel Les PGB sont introduits lorsque les pouvoirs publics souhaitent accrotre la libert de choix de lusager dans le but daugmenter lefficacit (efficiency), lquit (equity) et la responsabilisation de lusager (empowerment) (Steuerle, 2000, p. 3). La libert de choix accrot lefficacit car (idalement, cf. infra) un march comptitif se met en place, dans lequel les prestataires sont incits fournir des biens et des services prsentant un rapport qualit-prix intressant. Il convient de noter que lintroduction des PGB peut entraner une hausse du prix du bien/du service. Elle peut tout dabord donner lieu une augmentation de la demande. Ensuite, les critres de qualit imposs par les pouvoirs publics peuvent influencer le prix (Steuerle, 2000, p. 6-7 & 18-19). La libert de choix gnrerait galement une plus grande quit dans la mesure o des biens/services de plus grande qualit (par ex. enseignement priv ou service priv pour la garde des enfants) deviennent accessibles tous et non pas
3 Budget personnel et chque sont deux noms pour un mme instrument. Selon sa forme administrative concrte, telle pratique correspondra davantage au concept de budget et telle autre celui de chque.

uniquement une lite. Cette hypothse soulve toutefois une question importante: chaque usager dispose-t-il dune autonomie suffisante pour bnficier des avantages de la libert de choix? Il est possible que les usagers ne possdent pas tous les connaissances et la mobilit ncessaires. Les informations ncessaires la formulation dun choix clair doivent tre accessibles faible cot, de manire simple et indpendamment du niveau de formation des personnes. En outre, tous les usagers doivent galement tre en mesure de sadresser physiquement au prestataire de leur choix (Steuerle, 2000, p. 6-7). Enfin, une libert de choix accrue entrane une responsabilisation (empowerment) de lusager. Ce dernier a le sentiment dtre cout et de pouvoir rellement influencer la dcision (von Grumbkow & Ramaekers, 2006). La possibilit de choisir les biens/services qui correspondent le mieux ses souhaits personnels accrot sensiblement la satisfaction de lusager aprs lachat. Notons que la libert de choix de lusager nest pas sans frein. Il revient en effet aux pouvoirs publics de dterminer lensemble de biens/services vers lesquels ils souhaitent diriger lusager. Contrairement par exemple aux allocations familiales, le budget/le chque ne peut pas tre dpens tout fait librement. En outre, les pouvoirs publics dterminent qui peut bnficier de quels moyens. Ceci leur permet dadapter linstrument aux objectifs quils poursuivent et de garder le contrle des dpenses, condition toutefois de pouvoir estimer correctement le prix demand et le prix du march (Steuerle, 2000, p. 10). 1.1.2.3 Avantages et conditions du budget personnel Lanalyse du PGB que nous venons de faire permet de mettre en lumire les avantages de cet instrument: la libert de choix quoffre le PGB accrot la satisfaction et la responsabilisation (empowerment) de lusager; la concurrence qui se cre entre diffrents prestataires donne lieu un bon rapport qualit-prix; le chque permet lEtat dinciter les individus consommer les biens/services quil juge les plus souhaitables; les PGB sont quitables parce quils offrent chaque individu la possibilit dacheter des biens/services de grande qualit; les PGB peuvent stimuler les efforts dinnovation des prestataires (Howlett & Ramesh, 1995, p. 94). Lors de la mise en place de linstrument du PGB, il convient de tenir compte des conditions pralables suivantes: linstrument du PGB peut devenir coteux si le prix demand et le prix du march ne sont pas correctement valus dans la phase de dveloppement;

une deadweight loss (perte defficacit) peut apparatre lorsque les PGB sont aussi octroys des individus qui auraient achet le bien/le service sans PGB (Howlett & Ramesh, 1995, p. 94); les informations dont lusager a besoin pour faire son choix doivent tre accessibles tous (faible cot, niveau de difficult bas, langage clair, diffusion large par le biais de canaux accessibles); la russite de linstrument du PGB dpend de lapparition dun march impliquant un nombre suffisant de prestataires.

La formation ou non dun march comptitif dpend de diffrents facteurs (Steuerle, 2000, p. 17-18). Tout dabord, une demande suffisante doit exister (ou se crer) pour le bien/le service. Ceci dpend, dune part, de la quantit de PGB mis par les pouvoirs publics et, dautre part, de lintrt des usagers potentiels cibls. Ensuite, les prestataires potentiels vont galement estimer les cots supplmentaires. Les pouvoirs publics peuvent en effet imposer des normes de qualit et exiger des prestataires quils nexcluent aucun usager, ce qui peut gnrer des frais importants. De plus, il convient de ne pas ngliger le fait que les nouveaux oprateurs et les oprateurs existants doivent respectivement supporter des frais de lancement et des frais de dveloppement. 1.2 Objectifs de ltude et mthodes de recherche Ltude, dont fait partie le prsent article, vise proposer une analyse approfondie des dveloppements rcents dans le domaine du recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes dans des pays disposant dune importante exprience en la matire, tels que la Grande-Bretagne et les Pays-Bas. Elle sarticule particulirement autour de lapproche de cette politique sur le plan organisationnel: lintroduction du recours des oprateurs externes pour laccompagnement des demandeurs demploi sur un segment de march public. Le cas des Pays-Bas prsente cette particularit de dvelopper le march public au moyen dune combinaison du systme de lappel doffres et dun systme de chques destins aux demandeurs demploi. 1.2.1 Objectifs de ltude Le prsent article a pour objectif de faire une radiographie dtaille des dveloppements rcents du recours des oprateurs externes aux Pays-Bas. Les aspects suivants y occupent une place centrale: rpartition des tches entre les prestataires publics et privs, relation contractuelle entre le donneur dordre public et les oprateurs privs, slection des oprateurs, proportion du financement li au rsultat, libert de choix du demandeur demploi, march des oprateurs vis et dfinition, suivi et valuation des rsultats. Nous examinons galement en dtail les modalits et les facteurs de russite dterminants du

modle de chques nerlandais, qui peut tre considr comme une innovation importante dans le domaine du dveloppement dun march public de laccompagnement des demandeurs demploi. Cette analyse nous permettra de tirer des enseignements pour le recours des oprateurs externes en Belgique ainsi que dans dautres pays qui sengagent sur la voie du dveloppement dun march public: de quelle manire ce march peut-il tre mis en place et quels sont les facteurs de russite et dchec? 1.2.2 Mthodes de recherche utilises Pour cette tude qualitative, trois mthodes ont t utilises: recherche documentaire, consultation dexperts et interviews directes. Pour la recherche documentaire, les documents suivants ont t tudis: notes dorientation du Ministre des affaires sociales et de lemploi (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) et de lInstitut de gestion des assurances sociales (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen ou UWV), rapports de lorgane consultatif du Conseil pour lemploi et les revenus (Raad voor Werk en Inkomen ou RWI), tudes scientifiques et articles de presse. Nous avons par ailleurs pu consulter plusieurs experts. Au sujet du modle des chques, nous avons consult en particulier les personnes suivantes: Dr Leo Aarts (bureau dtudes et de conseil Aarts de Jong Wilms Goudriaan Public Economics (APE)) en qualit dexpert scientifique, et Paul van den Berg (charg de mission du SoZaWe Rotterdam) en qualit dexpert de terrain. A lUWV, nous avons interrog Martin Harms, Rob Witjes et Fiona De Wilde. Nous avons galement pu faire appel aux experts externes suivants: Sjaak Khoeler (RWI), Dr Jos Mevissen et Luuk Mallee (qui travaillent tous les deux chez Regioplan). 1.3 Structure de larticle Larticle est structur comme suit. Dans le prochain chapitre, nous esquisserons le cadre politique plus large dans lequel sinscrit le dveloppement du march public de laccompagnement des demandeurs demploi aux Pays-Bas. Dans le troisime chapitre, nous examinerons de manire plus approfondie la rpartition des tches et les relations entre les diffrents acteurs de ce march public (donneurs dordre, oprateurs et demandeurs demploi). Dans un quatrime chapitre, nous dcrirons le march des oprateurs qui sest dvelopp aux Pays-Bas. Le chapitre cinq traitera des rsultats que doivent atteindre les prestataires privs et des modalits de suivi et dvaluation de ces rsultats. Sur la base de lanalyse critique formule dans ces cinq premiers chapitres, nous tirerons ensuite des enseignements pour le recours des oprateurs externes en Belgique. Ces enseignements seront exposs dans le sixime et dernier chapitre.

2. Cadre politique: dveloppements rcents sur le march de la rinsertion aux Pays-Bas

Aux Pays-Bas, lassurance sociale se compose grosso modo de deux rgimes dindemnisation: lassurance chmage (Werkloosheidswet, WW) et lassurance invalidit (Wet op de Arbeidsongeschiktheid aujourdhui Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen ou WIA). Il existe en outre un rgime daide sociale (Algemene Bijstandswet, aujourdhui Wet Werk en Bijstand) destin aux personnes qui ne peuvent pas (ou plus) prtendre aux allocations de chmage ou dinvalidit (lesquelles sont limites dans le temps). Les communes sont charges de la mise en uvre du rgime de laide sociale. La mise en uvre de ces rgimes et laccompagnement des demandeurs demploi qui en relvent ont connu depuis les annes 1990 toute une srie de modifications. Progressivement, on a vu ainsi se dvelopper un march public de la rinsertion des demandeurs demploi. Nous esquissons ici ces dveloppements et les objectifs politiques qui les sous-tendent. Pour bien comprendre les volutions dcrites ci-aprs dans la rpartition des tches entre les acteurs publics et privs, il est important de dfinir les concepts de placement et de rinsertion. Le placement concerne la mise en relation de demandeurs demploi et demployeurs par le biais dune instance intermdiaire. Les services proposs dans le cadre du placement comprennent notamment la mise disposition dune base de donnes doffres demploi, la publication doffres demploi et la prsentation doffres aux demandeurs demploi. On entend par rinsertion laccompagnement de personnes sans emploi vers un emploi (het begeleiden van mensen die geen werk hebben naar werk (RWI, 2009)). En Belgique et aux Pays-Bas, cet accompagnement prend le plus souvent la forme de parcours. Un parcours peut tre considr comme un accompagnement adapt vers lemploi mis en place sous la forme dun plan en plusieurs tapes: ralisation dun entretien prparatoire, laboration dun plan daction personnel destin supprimer les obstacles lemploi, participation une formation professionnelle, participation une formation la recherche demploi, placement dans un emploi et ventuellement accompagnement dans lemploi et suivi aprs placement. 2.1 Rtroactes des dveloppements les plus rcents La structure du systme dassurances sociales et lexcution du placement et de la rinsertion (c.--d. laccompagnement de personnes sans emploi vers un emploi, RWI, 2009) des demandeurs demploi indemniss ou non ont connu depuis les annes 1990 toute une srie de rformes. Pour un expos dtaill de ces rformes, nous renvoyons Struyven (2006). Nous dcrivons ci-aprs de manire trs rsume lvolution qui a men aux rcents dveloppements. Le monopole public du placement (mais pas de la rinsertion) a t aboli en 1990 par la nouvelle loi sur lemploi (Arbeidsvoorzieningswet). Les intermdiaires

privs qui exeraient dj depuis pas mal de temps dans la pratique des activits de placement contre paiement voyaient dsormais leur rle sur le march du placement reconnu officiellement. Ceci a oblig le service public regrouper ses prestations commerciales propres sous lgide dune organisation autonome, lancienne Start. Dautre part, lArbeidsvoorziening (office de lemploi) soustraitait galement des prestations, notamment des activits de formation et de placement, un nombre croissant de prestataires commerciaux et noncommerciaux. Le modle dachat est apparu au cours dune phase suivante, partir de 1994. Dans ce cadre, lArbeidsvoorziening prestait des services pour le compte dorganismes dindemnisation et de communes. Les communes avaient ainsi lobligation dacheter des prestations auprs de lArbeidsvoorziening. Dautres organismes dindemnisation (les anciennes bedrijfsverenigingen, devenues ensuite les uitvoeringsinstellingen ou UVI) ont galement obtenu la possibilit dacheter des services auprs de lArbeidsvoorziening. La loi SUWI (Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen) de 2002 marque une troisime tape essentielle dans lintroduction dun march public de la rinsertion des demandeurs demploi aux Pays-Bas. Lobligation dachat auprs de lArbeidsvoorziening a t supprime, et les organismes sectoriels existants de paiement des allocations, ainsi que lArbeidsvoorziening (qui faisait fonction de service public de lemploi et de la formation), ont t fusionns pour constituer un organisme dindemnisation dune part, et un organisme de placement dautre part: organisme dindemnisation: lUWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) remplace les cinq organismes dindemnisation (UVI) existants et le LISV (Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen) qui les chapeautait; organisme de placement: lOrganisatie werk en inkomen (un rseau de 131 Centra voor Werk en Inkomen - CWI dans 100 communes) prend en charge des tches relatives aux services de base qui taient auparavant du ressort de lArbeidsvoorziening, des UVI et des communes. Le CWI a pour mission dexcuter un ensemble de tches qui relvent du domaine du service public de lemploi.4 En ce qui concerne laccompagnement des demandeurs demploi, le CWI assure le bilan qualitatif sur la base duquel les demandeurs demploi sont rpartis en diffrentes phases (en fonction du degr de difficult de laccompagnement). Le CWI assure lui-mme le placement des

Il sagit notamment de ladmission administrative et de la collecte des donnes ncessaires pour le traitement des demandes dallocations, de lappariement entre loffre et la demande sur le march du travail, de lintermdiation active pour les demandeurs demploi et les employeurs et de la gestion dune base de donnes nationale doffres demploi et dune base de donnes de candidats (Struyven, 2006, p. 110).

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demandeurs demploi en phase 1. De la phase 2 la phase 4, les demandeurs demploi sont adresss lUWV ou aux communes en vue dune rinsertion. Avec la loi SUWI, les organes dindemnisation (lUWV et les communes) deviennent donc responsables de la rinsertion des chmeurs pour lesquels un placement immdiat nest pas possible: lUWV est charg des bnficiaires de lassurance chmage et de lassurance invalidit; les communes sont charges de la rinsertion des chmeurs bnficiaires de laide sociale et des personnes non indemnises (les nuggers). Il sagit principalement de demandeurs demploi de phase 4. Le lgislateur na pas permis lUWV, ni aux communes, de prendre en charge lexcution de ces services de rinsertion. Ceux-ci doivent tre achets des prestataires privs par le biais dune procdure dappel doffres. 2.2 Le recours des oprateurs externes aujourdhui Aux Pays-Bas, une partie du domaine du placement et de la rinsertion a donc t totalement ouverte au march suite la dcision de dmanteler lancien Arbeidsvoorziening et labandon complet de lobligation dachat de parcours de rinsertion auprs de lArbeidsvoorziening. LUWV a fait ici fonction de promoteur. Lvolution du march de la rinsertion ne sest toutefois pas limite au segment public. Des dveloppements parallles dans le cadre de lassurance maladie ont fait quune autre partie du march de la rinsertion est passe dans le segment priv. Lexcution, mais aussi le financement de laccompagnement des travailleurs malades, sont en effet la charge de lemployeur tant donn quune obligation de continuer payer le salaire sapplique jusqu concurrence de 70% du salaire antrieur (initialement pendant la premire anne uniquement, et actuellement pendant les deux premires annes). Dans ce paragraphe, nous tudions plus en dtail cette segmentation et les volutions les plus rcentes du march nerlandais de la rinsertion. Le march nerlandais de la rinsertion comprend par consquent aujourdhui un segment public et un segment priv, avec pour chacun des donneurs dordre diffrents (cf. tableau 1): dans le segment public: lUWV (devenue lUWV Werkbedrijf partir du 1er janvier 2009), qui est responsable des bnficiaires de lassurance chmage et de lassurance invalidit; les communes, qui sont responsables des bnficiaires de laide sociale et des personnes non indemnises; dans le segment priv, lemployeur, qui est responsable de la prvention et de la rinsertion des travailleurs malades.

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Dans les deux segments, lexcution de la rinsertion est en principe prise en charge par des prestataires commerciaux et non commerciaux appels entreprises de rinsertion.
Tableau 1 Segments, donneurs dordre et groupes cibles sur le march nerlandais de la rinsertion Donneur dordre UWV Werkbedrijf Groupe cible Demandeurs demploi (WW) Personnes en situation dincapacit de travail (WIA) Bnficiaires de laide sociale (WWB) Personnes non indemnises (NUGGERS) Travailleurs malades (pendant plus de 13 semaines) Volume 161 000 (2008; estimation) 820 400 (2008; estimation) 268 000 (juin 2008) 25 000 (objectif lgislature)

Segment Public

Communes

Priv

Employeurs

255 310 (2007; chiffre provisoire)

Source: sur base de donnes du RWI (2008)

Lobjectif central des gouvernements successifs aux Pays-Bas est daccrotre le taux de participation au march du travail pour toutes les catgories dallocataires: demandeurs demploi, personnes en situation dincapacit et bnficiaires de laide sociale. Le gouvernement actuel traduit cet objectif comme suit: plus de gens au travail, plus dheures au travail et plus de gens qui travaillent jusqu 65 ans (meer mensen aan het werk, meer uren aan het werk en meer doorwerken tot 65, Begroting 2009 SZW, communiqu de presse du 16 septembre 2008). Dans la rcente analyse Beleidsdoorlichting Rentegratie (SZW, 2008), le choix en faveur dun march de la rinsertion est considr comme un fait acquis. De toutes les parties et de tous les groupements dintrts en prsence, aucun ne plaide en faveur dun retour une prise en charge publique des parcours de rinsertion. Le ministre a cependant pris position pour rendre la mise en uvre des instruments de rinsertion plus slective et plus axe sur la demande, dans un objectif de plus grande efficacit. Selon la loi SUWI de 2002 (SUWI: Structuur Uitvoering Werk en Inkomen), le march de la rinsertion vise accrotre lutilit et lefficacit dans le cadre des rgles du march. Les paramtres suivants ont t dfinis cette fin: accs libre et concurrence loyale; transparence; procdures publiques et ouvertes dappels doffres avec des critres de slection et dattribution objectifs; encadrement contractuel des entreprises de rinsertion par le donneur dordre; accessibilit de la rinsertion pour le client (en particulier pour les groupes difficiles rinsrer); qualit;

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libert de choix du client; justification par les donneurs dordre de lutilisation des fonds publics. Depuis 2002, plusieurs changements sont intervenus dans le cadre politique du recours des oprateurs externes dans le domaine de la rinsertion: 1. larrive des contrats individuels de rinsertion IRO (individuele rentegratieovereenkomsten) partir du 1er janvier 2004; ce systme constitue une alternative aux aanbestede trajecten (parcours adjugs des oprateurs externes sur appel doffres). Il a t mis en place dans un souci de lorientation client qui est un des objectifs centraux de la loi SUWI et il a t accueilli trs favorablement la Chambre des dputs et dans les milieux politiques; 2. labandon des rgles dattribution des marchs fixes par la loi SUWI et la suppression de lobligation dexternalisation pour les communes ( partir de 2006), dans le prolongement de la responsabilisation financire complte des communes prvue par la nouvelle lgislation Wet Werk en Bijstand (WWB). Les communes taient demandeuses de cette modification; 3. le changement de stratgie lUWV: partir de 2005, lUWV a mis en place des coaches (case managers) pour laide la rinsertion et pour lachat de services en plus des parcours complets; cest ce quon appelle le modulaire inkoop lachat modulaire. La fusion des CWI (Centra Werk en Inkomen) et de lUWV pour constituer lUWV Werkbedrijf partir du 1er janvier 2009 reprsente une volution importante aux Pays-Bas. En 2008, les deux organismes collaboraient dj afin datteindre lobjectif fix pour tous les allocataires: une mise au travail ou lentre dans un parcours de rinsertion dans un dlai de six mois, conformment aux lignes directrices europennes. Initialement, on avait annonc que la fusion saccompagnerait dune mesure dconomie de 127 millions deuros dici 2012. Cette mesure dconomie devait entraner principalement des licenciements au niveau du management et des services de support, mais pas dans les services oprationnels (Rijksoverheid, 22 octobre 2007). Aujourdhui, cette orientation semble ne pas se confirmer. En raison de la forte hausse du chmage, les effectifs ont mme t provisoirement augments. Limpact de ces dveloppements rside dans le fait que la scission entre public et priv est moins nette quauparavant. On peut parler dun march hybride (RWI, 2008): dans le segment public, lexcution est revenue pour une part (limite) aux mains du public; lUWV et les communes veulent assurer elles-mmes la rgie (au niveau du client); les achats ( lUWV et dans un certain nombre de communes) sont devenus principalement modulaires;

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une deuxime piste sest dveloppe avec les contrats individuels de rinsertion (IRO) et elle a abouti un succs inattendu.

Rcemment, lUWV Werkbedrijf a introduit la possibilit de collaborer de manire plus intensive avec les communes pour les achats en matire de rinsertion. Ceci signifie pour le demandeur demploi, quel que soit lorganisme dindemnisation dont il relve, quil ny aura plus aucune diffrence dans loffre de services mise sa disposition. Lentreprise lie par un contrat lUWV pourra facturer directement les services fournis au bnficiaire de laide sociale qui lui a t adress la commune responsable de lindemnisation de cette personne. Louverture des prestations dautres personnes que les clients de lUWV est mme une obligation lgale pour lentreprise de rinsertion lie lUWV. Cette disposition sinscrit dans la chane de collaboration plus vaste qui rassemble UWV, communes, instituts de formation et entreprises de rinsertion. Elle se base sur les expriences Toonkamer, qui intgrent et dcloisonnent les prestations fournies aux demandeurs demploi (ainsi quaux employeurs) dans la perspective dun guichet unique. Pour les achats en matire de rinsertion dans le cadre du recours des oprateurs externes, ceci constitue donc une tape sur la voie de lachat commun de services de rinsertion.

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3. Rle du donneur dordre sur un march hybride de la rinsertion

Le Conseil pour lemploi et les revenus (Raad voor Werk en Inkomen ou RWI), lorgane consultatif tripartite de la loi SUWI, parle dans sa rcente analyse du march de la rinsertion (RWI, 2008) dun march hybride: dans le segment public, lexcution est revenue pour une part (limite) aux mains du public; lUWV et les communes veulent assurer elles-mmes la rgie (au niveau du client); les achats sont moins axs sur les parcours et davantage sur les services. Par consquent, la distinction entre mission publique et mission prive est moins nette quauparavant, et la contribution de chacun au rsultat (i.e. au placement) apparat aussi moins clairement. La transparence des prestations des oprateurs diminue (qui est responsable des prestations assures concrtement aussi bien par le coach de lUWV que par le prestataire priv?). Pour les mmes raisons, le financement li au rsultat diminue galement. Dans ce chapitre, nous tudions le rle de donneur dordre tel quil est assur par lUWV (au niveau national), par les communes et par les employeurs. Nous indiquons dans chaque cas le(s) modle(s) de recours au march qui sont utilis(s). 3.1 Le rle de donneur dordre tel quil est assur par lUWV LUWV utilise deux modles de recours au march pour la rinsertion des demandeurs demploi. Dun ct, il conclut des contrats avec des entreprises de rinsertion prives pour lachat de parcours ou de services de rinsertion. De lautre, il alloue un budget personnel (IRO) qui permet aux demandeurs demploi dacheter eux-mmes un parcours de rinsertion auprs dune entreprise de rinsertion de leur choix. Pour ces deux modles, lUWV utilise depuis 2009 un seul et mme cadre dachat. Il entend de cette faon accrotre la transparence de tous les types de contrats quil conclut actuellement avec des entreprises. Le cadre dachat unifi comporte au total cinq formes de prestations diffrentes (Inkoopkader Re-integratiedienstverlening UWV 2009): les parcours de rinsertion pour des groupes spcifiques de clients (ex.: les allochtones); les parcours individuels de rinsertion (IRO); les services de rinsertion; les parcours prparatoires au parcours de rinsertion (voorschakeltrajecten); toutes les formes de prestations innovantes. Nous tudions ci-aprs le rle de donneur dordre de lUWV dans les deux modles. Pour une valuation globale du recours au march aux Pays-Bas, il est ncessaire de les examiner en fonction lun de lautre.

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3.1.1 Le recours au march dans le cadre de lachat de parcours et de services Depuis le 1er avril 2008, lUWV applique un nouveau cadre dachat dans lequel on renonce aux appels doffres antrieurs pour des contrats-cadres, aussi appels contrats groups ou contrats par lots.5 Depuis le 1er juillet 2009, le cadre dachat a t lgrement modifi sur plusieurs points. Le cur de la nouvelle approche est que dsormais, les services ou parcours de rinsertion sont achets uniquement par client individuel. LUWV conclut cette fin des contrats daccs (toegangsovereenkomsten) qui visent la mise en uvre de clusters de prestations bien dfinis par rgion ou par district. Les entreprises peuvent en permanence prsenter leur candidature un contrat daccs. En principe, lUWV conclut des contrats daccs trois fois par an, normalement pour une dure de 3 ans. Il sagit donc de conventions-cadres avec des entreprises parmi lesquelles le coach de lUWV peut faire son choix de manire flexible pour adresser des clients individuels un prestataire adapt. Il nexiste aucune garantie quant au volume des entres ou au chiffre daffaires pour lentreprise de rinsertion (le client choisit). Contrairement la situation antrieure, les entreprises ne sont plus obliges daccepter les clients. La procdure dappel doffres priodique a donc fait place une procdure de candidature permanente. De nombreuses exigences, comparables aux anciens critres fixs dans les appels doffres, sont lies cette procdure. Cette orientation est motive par le besoin dun travail sur mesure (finis les contrats par lots) et par la volont doptimiser le choix du client (les clients nont pas tous besoin dun parcours complet) et de mettre en uvre plus efficacement les moyens de rinsertion (par une rgie forte) (interview UWV). Mais, contrairement ce qui se passait dans les appels doffres, la nouvelle procdure ne comporte plus dadjudication de marchs. La consquence de cette approche est que de trs nombreux contrats ont t conclus avec des entreprises en 2008. La nouvelle approche risque donc dtre plus difficile grer pour lUWV en tant que donneur dordre. LUWV nexclut pas de devoir revenir lavenir des procdures dappel doffres pour certains flux de financement. Signalons encore que des conditions plus strictes ont t introduites dans la nouvelle loi sur la passation de marchs publics aux Pays-Bas; leur impact sur la manire dont lUWV conclut ses contrats nest pas encore compltement identifi.

5 LUWV adapte rgulirement le cadre dachat sur la base des volutions observes sur le march et de la rflexion concernant la qualit de la rinsertion. Dans le prsent article, lanalyse du cadre dachat est base sur la version du 14 juillet 2009.

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Procdure en deux tapes LUWV tablit une liste dentreprises qui peuvent prtendre un contrat daccs. Cette liste est valable 3 ans, et les entreprises peuvent poser leur candidature en permanence par cluster de prestations et par district (on distingue 11 districts). La dcision dattribution des missions concrtes est rendue dans un dlai de six semaines. Elle est fonde sur une srie dexigences: motifs dexclusion, critres conomiques, critres de qualit, dexprience et de prix. Sur le plan de la qualit, chaque entreprise doit rpondre aux exigences prvues dans le cadre de la gestion de la qualit, plus particulirement laudit portant sur les rsultats, laudit clients bisannuel et lenqute de satisfaction bisannuelle auprs des clients et des donneurs dordre. Lentreprise a lobligation de faire raliser ces audits par un bureau indpendant qui dispose de lexpertise ncessaire. Un compte rendu comparatif des rsultats est mis disposition sur le site Internet. LUWV se rserve le droit dadapter les normes de qualit. Les normes fixes sont trs semblables aux critres du label de qualit Blik op Werk. Il sagit dun label qui a t cr avec le soutien du ministre et qui vise la transparence et lamlioration de la qualit du march de la rinsertion. Les entreprises ne doivent toutefois pas disposer du label Blik op Werk.6 Initialement, lUWV voulait rendre le label Blik op werk obligatoire pour toutes les entreprises. Mais, cette obligation a t retire pour cause de non-conformit la rglementation europenne. Celle-ci stipule que se rfrer un label de qualit ne peut suffire pour dmontrer que lon satisfait une norme. Dans lexpos des arguments qui ont motiv sa dcision, le ministre a aussi soulign quune certification obligatoire a pour effet de freiner le dveloppement du march: cela dresse des barrires lentre et cela constitue surtout une lourde contrainte pour les entreprises de petite taille du march IRO. LUWV peut toutefois mentionner lobtention de ce label comme une possibilit dans les documents du march. Si lentreprise ne dispose pas encore du label Blik op werk, elle a deux autres possibilits: soit sengager obtenir le label dans un dlai dun an, soit sengager respecter les exigences fixes par le donneur dordre dans le cadre dachat. Dautre part, lUWV demande aux entreprises de rinsertion de faire raliser une enqute de satisfaction auprs des clients. Celle-ci peut tre confie la Fondation Blik op werk, ou bien un bureau dtudes indpendant choisi par lentreprise elle-mme. Pour 2009, le prestataire doit obtenir une moyenne minimum de 6,5 pour pouvoir rester en lice pour un contrat daccs. Les
6 Les premiers certificats ont t dlivrs en juin 2008. Plusieurs entreprises sont actuellement en cours de certification. Daprs les estimations, les entreprises disposant du label reprsenteraient 60% des personnes en parcours de rinsertion (Tweede Kamer der StatenGeneraal, 2008-2009, 28 719, n 65; Eerste Kamer der Staten-Generaal, 2008-2009, 31 514, F).

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rsultats de lenqute de satisfaction sont publis chaque anne sur le site Internet (www.blikopwerk.nl). Auparavant, la barre tait fixe 6,0. LUWV se rserve le droit de relever le score minimum obtenir. Lentreprise doit par ailleurs pouvoir justifier de son exprience dans le domaine des prestations pour lesquelles elle pose sa candidature. Il peut sagir de prcdents contrats conclus avec lUWV ou avec dautres donneurs dordre tels que des communes ou des donneurs dordre privs. La condition minimum est que lentreprise ait commenc fournir les prestations en question pour au moins dix demandeurs demploi au cours de lanne prcdant la candidature un contrat daccs. Enfin, lUWV demande aux candidats dindiquer des rsultats obtenus antrieurement en matire de placement. Ces rsultats doivent correspondre un pourcentage minimum dfini pour les services concerns. Notons que lobjectif de placement ne sapplique pas toutes les prestations (cf. par exemple les parcours prparatoires au parcours de rinsertion). Lentreprise candidate doit prsenter un prix forfaitaire par service et/ou parcours. Ce prix est valable pour la dure du contrat daccs et il nest soumis aucune indexation. Il ne peut dpasser le prix forfaitaire maximum fix par lUWV. Il ninclut pas les frais de formation ventuels. Lattribution proprement dite de la mission a lieu au cours dune deuxime tape. Il appartient au coach de lUWV dadresser les clients, sur une base individuelle et flexible, aux prestataires pour un service ou un parcours complet. Cest galement la raison pour laquelle les districts jouent un rle majeur dans la nouvelle approche (cf. Achat de services ou de parcours de rinsertion par district). Dans le cas des contrats IRO, cest au client de choisir un prestataire, ventuellement avec laide du coach (cf. infra). Le cadre dachat pour 2009 diffre peu de celui de 2008. Le recours la soustraitance par le contractant ntait pas admis en 2008, au motif quil sagit de prestations trs spcialises, mais depuis 2009, elle est autorise. Le principal durcissement par rapport au cadre antrieur se situe au niveau des normes en matire de gestion de la qualit. Dautre part, on constate que les possibilits en ce qui concerne les services et les prix correspondants sont nouveau largies (cf. infra). A compter du 1er septembre 2009, les normes de qualit sont aussi dapplication pour les entreprises IRO. Contrairement ce qui se passait auparavant, lentreprise IRO doit dabord tre agre par lUWV, qui conclut un contrat daccs, avant que des clients puissent demander cette entreprise dexcuter un IRO. En revanche, la condition dexprience ne sapplique pas aux entreprises IRO, ni non plus lobligation de communiquer les rsultats obtenus antrieurement en matire de placement. Les entreprises qui nont pas encore dexprience peuvent donc en acqurir dans le cadre de lIRO. Pour les nouveaux entrants qui arrivent sur le march de la rinsertion, le march de lIRO peut ainsi

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constituer une passerelle qui leur ouvre la voie la possibilit de concourir ensuite pour dautres services. Ajoutons encore quelques prcisions sur la base des entretiens que nous avons eus avec lUWV. Tout dabord, lattribution de nouvelles missions. Selon lUWV, la deuxime tape de la procdure est la plus importante. Lobjectif est dvoluer vers une forme de star rating sur le modle du systme australien. Les rsultats obtenus dans le pass seront dterminants pour dfinir le nombre de nouvelles missions attribuer lentreprise, conformment au principe suivant: si vous obtenez de bons rsultats, on vous confiera plus de clients (als je goed presteert, krijg je meer klanten - interview UWV). Ensuite, la lutte contre lcrmage. Le fait que les entreprises ne soient plus obliges daccepter les clients ne signifie pas quelles peuvent en refuser. LUWV affirme surveiller attentivement le nombre de renvois. Daprs les premires observations, rien nindique que ce nombre augmente (interview UWV). Dernier point: la libert de choix du clientdemandeur demploi. En principe, le client a le dernier mot dans le choix dun prestataire parmi les entreprises slectionnes. Le coach peut cependant orienter son choix: si des clients optent unilatralement pour la mme entreprise, le coach peut leur conseiller daller vers une autre entreprise; si le client nmet aucune prfrence, le coach lui fait une proposition. Selon lIWI (Inspectie Werk en Inkomen), le client ne se prononce pas pour une entreprise en particulier, et cest au coach que le choix revient en dfinitive (IWI, 2007). Achat de services ou de parcours de rinsertion par district LUWV dfinit la rinsertion comme suit: les activits ayant pour objectif de favoriser lemployabilit des clients et/ou visant le maintien ou lobtention dun emploi (durable) (Inkoopkader Re-integratiedienstverlening UWV 2009). Pour les missions, le prix appliqu est toujours forfaitaire. La description des services ou des parcours varie dune anne lautre. LUWV se base pour cela sur les caractristiques des demandeurs demploi et sur la demande du march de lemploi. Pour 2008, cette dfinition tait relativement restrictive. ct des nombreux parcours et des IRO (cf. infra) en cours, il sagissait uniquement de lachat modulaire de services (et non de parcours) pour un prix forfaitaire maximum relativement bas. Les services qui ont t achets taient les suivants: valuation des problmes physiques (1 000 euros); augmentation de la rsistance physique (2 500 euros); valuation des problmes psychiques (1 500 euros); augmentation de la rsistance psychique (3 250 euros); orientation professionnelle (1 750 euros); recherche demploi (2 500 euros). Pour 2009, la gamme des services slargit nouveau. Elle peut aller du service de rinsertion au parcours de rinsertion, ventuellement complt par une formation. En 2009, il sagit de parcours uniquement. Le groupe cible auquel ces prestations sont destines est dfini par lUWV comme suit: des demandeurs demploi disposant dans un dlai denviron un an dune chance relle daccs un

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emploi rmunr classique. LUWV indique en mme temps quil est possible de scarter de cette dfinition si le travail sur mesure lexige pour le client (Overzicht Re-integratiedienstverlening UWV 2009). Le tableau suivant prsente un aperu des parcours acquis au 1er juin 2009 et de leur prix. Pour cette priode, aucun nouveau service ou parcours prparatoire un parcours de rinsertion na t acquis pour des groupes spcifiques.
Tableau 2 Parcours achets par lUWV et prix forfaitaires maximums fixs pour 2009 Taux de placement prcdent (min.) 40% 25% Proportion de financement li au rsultat NCLP* 80/20 Prix max. (hors TVA et formation)* 3 950 5 500

Description du groupe cible

Chmeurs licencis dorigine trangre Personnes trangres prsentant un handicap physique et/ou psychosocial Demandeurs demploi de 45 ans et plus Clients prsentant un handicap physique Clients prsentant un handicap psychique/psychiatrique Clients pour lesquels lUWV remplit la fonction de service charg des conditions de travail (Arbodienst) Clients prsentant un handicap auditif et/ou visuel Clients souhaitant tre rinsrs dans un travail dindpendant

40% 35% 35% 35%

NCLP NCLP 80/20 NCLP 80/20 NCLP

3 800 4 250 4 500 4 000

40% 50%

NCLP 80/20 NCLP 80/20

8 200 5 200

NCLP: No cure less pay; pour les personnes trs difficiles placer, la proportion de financement li au rsultat peut tre rduite 20% * sans les primes schadelastbonus et plaatsingsbonus+ pour les plus de 50 ans Source: Overzicht Re-integratiedienstverlening UWV 2009 (version du 6 juillet 2009)

Les prix maximums imposs sont nouveau sensiblement plus levs quen 2008. Cette majoration est notamment lie au prix des IRO, lequel, avec 4 000 ou 5 000 euros,7 est suprieur en moyenne au prix dun parcours classique. Le prix des IRO a donc un rle de norme pour le march. Pour 2008, on sest dans une certaine mesure cart du principe du financement li au rsultat selon le systme no cure less pay. Le principe no cure no pay ne sapplique quau service de recherche demploi (jobhunting) car il est ici question de mise en correspondance de loffre et de la demande. Pour tous les autres
7 Le prix standard pour lIRO tait de 5 000 euros par parcours. A compter du 1er septembre 2009, le prix est ramen 4 000 euros pour les ontslagwerklozen (chmeurs licencis). Pour les personnes prsentant une maladie ou un handicap, le prix reste fix 5 000 euros (cf. infra).

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services, le systme full pay est dapplication. Les rsultats pour les services sont dfinis en termes de succs (norme = minimum 95% de services termins avec succs) ou de placement (min. 50%). En outre, les paramtres suivants sappliquent: maximum 5% de services non entams (imputables au prestataire); taux de respect des dlais de 90% minimum (mise en place du plan de rinsertion et excution du service); score de satisfaction du client (et aussi du donneur dordre) de minimum 6,0 en 2008 et 6,5 en 2009. Pour 2009, le principe no cure less pay sapplique nouveau. Le rapport standard est de 60/40, avec possibilit d'aller jusqu 80/20 pour les demandeurs demploi prsentant des difficults de placement. Les anciennes primes de placement (plaatsingsbonus) et de rapidit (tempobonus) sont dsormais remplaces par la possibilit de majorer la facture de 10 % (15% pour les personnes trs difficiles placer). En cas de placement russi, lentreprise de rinsertion facture donc normalement 110% ou 115% (pour les personnes trs difficiles placer) du prix fix pour le parcours. Deux autres primes sont par ailleurs en usage: la prime schadelastbonus lorsque la personne ne peroit plus aucune allocation aprs son placement, et la prime plaatsingsbonus+ pour les plus de 50 ans. La formation nest pas incluse dans le prix du parcours. Ceci sapplique dj depuis lanne 2004. Il existe pour la formation un rgime et un financement distincts bass sur un diagnostic de lUWV, le protocole de formation (scholingsprotocol). Suite lintroduction de la mesure Passend Werkaanbod (offre demploi convenable) en 2009, lentreprise de rinsertion est oblige de proposer au client au moins deux offres demploi convenables aprs une priode de douze mois de chmage.8 Dans le nouveau systme, le coach emploi (werkcoach) occupe une position centrale. Son pouvoir est plus large quauparavant. Il ou elle dcide sil y a lieu dacheter des parcours ou des services et se fonde sur la qualit et le rsultat attendu. Les entreprises doivent tre en mesure dassimiler des afflux irrguliers de clients. Lactivit de rinsertion a lieu une heure et demie maximum (en transports en commun) du domicile. Si le client ne coopre pas, lentreprise peut le signaler lUWV, qui est seul habilit appliquer des sanctions. En principe, le client peut faire un choix entre toutes les entreprises qui ont conclu un contrat
8 La mesure Passend Werkaanbod a t introduite pour les bnficiaires de lassurance chmage (WW) devenus demandeurs demploi aprs le 1er juillet 2008. Elle dcoule de la nouvelle Richtlijn passende arbeid (directive sur lemploi convenable). Lobjectif est daccrotre les chances de retour lemploi des chmeurs de longue dure bnficiaires de lassurance chmage. La nouvelle directive prvoit quaprs douze mois de chmage, tout emploi est convenable pour tous les niveaux de qualification.

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pour les services concerns. Une fois que le choix est fait, lentreprise met en place un plan de rinsertion pour le candidat sur la base dune vision de la rinsertion et dun modle de plan labors par lUWV; ce plan est accord par lUWV pour le client. Le diagnostic du coach emploi de lUWV revt une importance primordiale. Il/elle estime lloignement du client par rapport au march du travail, et en fonction de cette estimation, il/elle range la personne dans un des trois groupes suivants: pour les personnes qui peuvent tre places immdiatement, le concours dune entreprise de rinsertion nest pas sollicit; les personnes peu loignes du march du travail bnficient dune intervention limite du coach emploi (en principe 4 mois maximum); pour les personnes plus loignes du march du travail dont les difficults peuvent tre surmontes dans un dlai dun an, on opte pour lachat de services ou de parcours de rinsertion. Le renforcement du rle du coach emploi implique les changements suivants pour les entreprises de rinsertion (cf. RWI, 2008, p. 42-43): le fait que le coach emploi assure lui-mme laccompagnement dune partie des clients a pour consquence que le client moyen dun parcours pris en charge par une entreprise de rinsertion prsente un loignement plus grand par rapport au march du travail; tant donn limportance du rle de rgisseur de lUWV, les entreprises ont des contacts plus frquents quavant avec lUWV pendant le parcours; elles indiquent que ceci entrane des contraintes administratives supplmentaires; dans le cadre du recours une entreprise de rinsertion, les coaches emploi semblent se baser surtout sur leurs propres expriences ou sur celles de leurs collgues directs plutt que sur des banques de donnes (benchmark de lUWV; Blik op Werk). 3.1.2 Le rle de donneur dordre dans le cadre du contrat individuel de rinsertion (IRO) Outre lachat de services et de parcours par lUWV selon la nouvelle procdure de candidature prvue dans le cadre dachat, les parcours adjugs dans le cadre de lancien systme des procdures dappel doffres subsistent, mais ce systme disparat progressivement (contrats dune dure de deux ans). En termes de volume, la formule la plus importante est dsormais celle des contrats individuels de rinsertion ou IRO. Tout bnficiaire dune allocation WW, WIA, WAO, Wajong ou WAZ qui, en fonction de son loignement par rapport au march du travail, dpend dinstruments de rinsertion et a la perspective de pouvoir accder un emploi rmunr classique, a droit un accompagnement. Si, selon le profil du client, lachat dun parcours est propos, le demandeur demploi peut opter pour un

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contrat individuel de rinsertion (IRO) (UWV, 2008). Le contrat IRO permet au bnficiaire (appel client aux Pays-Bas) de dcider lui-mme des modalits de son parcours daccs (ou de retour) lemploi. Le client sadresse une entreprise de rinsertion de son choix. Si lentreprise est dispose prendre en charge son accompagnement, un plan de rinsertion personnel est mis en place en concertation avec le conseiller, dans les limites du budget IRO. Le parcours peut ensuite commencer, aprs approbation de lUWV. Pour lanne 2009, le prix du plan de rinsertion ne peut excder 4 000 euros (pour les chmeurs licencis) ou 5 000 euros (pour les clients atteints dune maladie ou dun handicap) maximum (prix hors TVA et formation).9 Ce montant peut toutefois tre major (sans limitation) pour les personnes trs difficiles placer, sous rserve dapprobation de lUWV.10 Toute prestation contribuant la rinsertion (y compris les frais de dplacement du client) peut tre finance avec le budget, lexception de la formation.11 Pour cette dernire, il faut demander un budget spar dans le cadre du scholingsprotocol. Les pouvoirs publics entendent ainsi viter le risque que la formation soit nglige.12 Les entreprises de rinsertion sont rtribues sur la base dun financement no cure less pay avec une rpartition 50-50. LUWV paie 20% des cots estims du plan de rinsertion immdiatement aprs la conclusion du contrat, 30% six mois aprs lapprobation du plan et les 50% restants condition que le client soit plac au plus tard trois mois aprs la fin du contrat. Pour les personnes trs difficiles placer, un rapport de 80-20 est appliqu. Ceci est destin viter que les entreprises de rinsertion crment les clients les plus faciles et refusent les plus difficiles. Depuis le 1er juillet 2009, les parcours IRO sont attribus sur la base du nouveau cadre dachat unifi expos plus haut. Avant cette date, ctait lancien systme du Beoordelingskader individuele re-integratieovereenkomst 2008 qui tait dapplication. Afin daccrotre la transparence du march de la rinsertion, des acteurs de loffre et de la demande ont cr ensemble la fondation Blik op Werk.13 Par le biais de son site Web, celle-ci informe les demandeurs demploi, les travailleurs, les employeurs et les pouvoirs publics (UWV et communes) au sujet
9 Jusquen 2008, le prix forfaitaire pour toutes les catgories slevait 5 000 euros. 10 Pour la dfinition de personne trs difficile placer, se reporter au Protocol zeer moeilijk plaatsbaar: http://www.uwv.nl/Images/Protocol%20Zeer_moeilijk_plaatsbaar%20_ZMP_tcm26-123805.pdf. 11 La formation est lacquisition systmatique de connaissances et/ou de comptences pertinentes pour pouvoir exercer, conserver ou accder une tche, une fonction ou un mtier (indpendant), avec laide de professeurs dsigns cette fin. Elle est destine aussi bien la pratique qu lobtention dune ou de plusieurs comptences (modulaires) relatives une tche, une fonction ou un mtier. (Protocol Scholing de lUWV). 12 La formation prsentant un cot lev et ne dbouchant pas toujours (immdiatement) sur une (r-)insertion russie, les oprateurs privs risqueraient de ne pas investir suffisamment dans la formation sil ntait pas prvu un budget spar cet effet. 13 Cf. http://www.blikopwerk.nl.

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des caractristiques spcifiques et de la qualit de chaque oprateur prsent sur le march. Pour les demandeurs demploi, elle propose un aperu de tous les prestataires, par province et par groupe cible. Les groupes cibles viss, les services fournis, lexprience et les scores de satisfaction sont publis pour chaque entreprise. Lorganisation sectorielle Boaborea14 propose un moteur de recherche similaire, mais o seuls ses membres sont rpertoris. Enfin, en 2005, lUWV a dvelopp un instrument de benchmarking permettant de comparer les rsultats des entreprises de rinsertion. Les rsultats sont publis sur le site web de lUWV.15 En comparaison avec lachat de modules par lUWV pour des parcours classiques, nous relevons les diffrences suivantes: le demandeur demploi dispose dun plus grand choix: il/elle choisit lentreprise de rinsertion et les services de rinsertion; les seuils daccs pour les clients sont bas; les seuils daccs pour les entreprises restent bas, il ny a aucune exigence en matire dexprience (mais les exigences en matire de qualit augmentent pour les entreprises IRO); le budget est illimit pour les personnes trs difficiles placer. Ceci contribue peut-tre au succs inattendu que connat ce systme des IRO. 3.2 Le rle de donneur dordre tel quil est assur par les communes 3.2.1 volution gnrale en matire de recours des oprateurs externes dans les communes Avec lentre en vigueur de la loi SUWI en 2002, les communes ont t charges de lachat de services de rinsertion pour les bnficiaires de laide sociale et les personnes non indemnises, ainsi que de la gestion des dossiers de ce groupe. En 2004, ladministration centrale a transfr aux communes la responsabilit financire des bnficiaires de laide sociale dans le cadre de la loi Werk en Bijstand. Ce transfert est destin inciter les communes rduire le nombre dallocataires de laide sociale et donc se charger de la rinsertion de ce groupe. Ladministration centrale prvoit ainsi quune commune qui compte moins dallocataires de laide sociale que ce qui a t inscrit au budget peut consacrer lexcdent budgtaire ainsi dgag dautres objectifs de son choix. Par ailleurs,
14 Cf. http://www.boaborea.nl. Les critres de recherche sont beaucoup plus dtaills que ceux du site Web de Blik op Werk. En plus de la recherche par rgion, les utilisateurs peuvent choisir parmi une longue srie de services proposs. La liste des groupes de clients contient galement plus de catgories. 15 Cf. http://www.uwv.nl/overuwv/kennis-publicaties/kennis/plaatsingsresultatenreintegratiebedrijven.aspx.

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les communes ont galement reu un budget destin des activits de rinsertion. Initialement, le lgislateur obligeait les communes externaliser les services de rinsertion. En 2006, cette obligation a t abolie. La rforme de 2006, qui a entran la disparition de lobligation dexternalisation, na pas immdiatement donn lieu un bouleversement. Selon lenqute Omnibus mene auprs des communes, la plupart dentre elles ont recours lexternalisation: 60% dentre elles confient une part dau moins 80% des oprateurs externes (et grent donc 20% au maximum en direct) (de Koning et al., 2008, p. 5). Globalement, laffectation du poste emploi du budget des communes est ventile comme suit: 28% pour la gestion en direct, 22% pour lexternalisation, 50% pour les organismes communaux. Les tches sont confies aussi bien des entreprises prives qu des organismes communaux (organismes lis aux communes et responsables de lemploi subventionn). Cette dernire pratique (appele inbesteding), qui consiste faire appel des organisations publiques et lies aux communes, connat un succs croissant. Ces organisations offrent aux communes une infrastructure, des connaissances, une expertise et un rseau demployeurs locaux. La plupart des communes (70%) ont recours aux deux types de prestataires. Jusquici, laccent est mis sur les entreprises prives. Comme pour lUWV, on observe dans les communes une tendance prendre davantage en charge la rgie pour le client (recourir des gestionnaires clients individuels; tablir soi-mme les diagnostics) et faire des achats modulaires. Au cours de ces dernires annes, des expriences ont t menes sur une chelle rduite dans cinquante soixante communes avec un budget personnel de rinsertion (ou rugzakje). Les tendances rcentes sur le segment communal du march de la rinsertion sont les suivantes: Work First; volution vers une rinsertion axe sur la demande; davantage de parcours orients sur la participation sociale. Work First: en quelques annes, cette approche a convaincu 90% des communes. Le groupe cible pour le Work First est celui des nouveaux entrants et des chmeurs indemniss peu loigns du march du travail. La question se pose de savoir si cette approche est aussi adapte aux chmeurs de longue dure. Work First se dcline en diffrentes variantes. En pratique, il sagit gnralement dactivits de travail obligatoires pour le maintien des allocations ou de parcours comprenant une composante activit de travail (dans un atelier social au sein dorganisations communales). Selon le RWI, la valeur ajoute de la formule rside dans la combinaison dactivits de travail obligatoires et dune offre de services renforce dans le but daccrotre lemployabilit (RWI, 2008, p. 18). Ces services visent lapprentissage de comptences pour lexercice dune activit professionnelle ainsi que pour la recherche dun emploi (rechercher des offres demploi et postuler). Rinsertion axe sur la demande: on entend par l le fait dapprocher les employeurs de manire active, de mettre en place des projets avec des secteurs et des entreprises et dutiliser la formation de manire plus stratgique (e.a.

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perfectionnement des travailleurs en exercice, de manire librer des postes pour les demandeurs demploi). Dans un certain nombre de communes, il existe un point service destin aux employeurs. Laccent mis sur limportance de la demande des employeurs participe au fait de moins privilgier les entreprises nationales, au profit dentreprises de rinsertion plus petites ou internes, ces dernires bnficiant dune meilleure communication avec le rseau local et rgional demployeurs. Participation sociale: tant donn le degr de difficult croissant du groupe cible, de plus en plus de parcours sont axs sur la participation sociale, et non plus (directement) sur la mise au travail. Il sagit alors dactivits telles que lactivation sociale, la motivation ou lorientation. La participation sociale peut prendre la forme dun apprentissage, dune activit bnvole ou dune aide aux personnes dpendantes. Une tude a montr que 40% des parcours dactivation sociale dbouchent tout de mme terme sur un parcours vers lemploi (SZW, 2008). Llargissement de lobjectif dune augmentation de la participation au march du travail une augmentation de la participation sociale bnficie galement de lappui des autorits centrales. Pour donner aux communes la marge ncessaire pour raliser cet objectif, on a dcid de rassembler des budgets visant promouvoir la participation au sein dun fonds de participation (Participatiefonds). Il sagit en premier lieu de budgets destins lducation des adultes, lintgration et la rinsertion.16 Lobjectif est de continuer rduire le nombre de bnficiaires de laide sociale et daider 25 000 nuggers (personnes non indemnises) accder lemploi ou la participation sociale. 3.2.2 Le modle des chques au niveau des communes Lorsque les communes se sont vu confier en 2004 la responsabilit financire de la rinsertion des bnficiaires de laide sociale et des chmeurs non indemniss, nombre dentre elles ont choisi dexprimenter des variantes dun budget personnel de rinsertion (persoonsgebonden re-integratiebudget ou PRB). Selon les recherches de Bosselaar et Prins (2008, p. 6), les communes entendaient ainsi tout dabord impliquer davantage le client. Ce dernier jouit dune plus grande libert de choix, mais il a aussi plus de responsabilits. En outre, lobjectif des communes tait daller vers plus de travail sur mesure et plus defficacit. Il ressort toutefois de la mme tude que les communes qui ont intgr loption du PRB nen font pas toutes effectivement la promotion. Lapproche des communes semble diverger: certaines dentre elles taisent pour ainsi dire
16 Des accords en la matire ont t pris entre le Ministre des Affaires sociales et de lEmploi (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ou SZW) et lassociation des communes nerlandaises (Vereniging voor Nederlandse Gemeenten ou VNG) et sont consigns dans lOnderhandelingsakkoord SZW VNG participatie du 31 mai 2007.

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lexistence du PRB, tandis que dautres en font au contraire activement la promotion afin daccrotre le sens des responsabilits des clients. Certaines communes disposent aujourdhui dun programme renforc (ex.: Breda et Utrecht), alors que dautres ont dj mis fin leur programme (ex.: Tilburg et Capelle aan den IJssel). Dans lencadr ci-dessous, nous prsentons un cas dtude, celui de la commune de Rotterdam. Le lecteur trouvera en annexe 1 une comparaison entre le modle des chques de Rotterdam et le contrat individuel de rinsertion de lUWV (tableau synthtique).
tude de cas: la commune de Rotterdam Objectifs Penchons-nous sur lexprience mene (sur une petite chelle) Rotterdam. Du 1er octobre 2004 au 30 juin 2006, le service SoZaWe (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) a propos un PRB pour un nombre prdtermin de cinquante clients. Lobjectif premier tait daccrotre le pouvoir de dcision et le sens des responsabilits des personnes concernes, lhypothse de dpart tant quune telle formule permet daugmenter la motivation du client, et donc ses chances de russite. Pour pouvoir prtendre au PRB, le client devait tre sans emploi depuis au moins six mois, tre inscrit auprs du SoZaWe, ne pas dj suivre un autre parcours et ne pas entrer en ligne de compte pour un parcours de loffre classique. Un entretien dorientation permettait galement de vrifier si les clients rpondaient aux caractristiques personnelles suivantes: conscience de soi, attitude active, individualit propre, image de soi raliste, comptences sociales et capacits ncessaires. Enfin, le plan propos devait galement tre raliste et concret. Avec cette slection stricte lentre, le PRB se distingue de lIRO, o le seuil daccs est plutt bas. Les clients qui correspondent ces critres sont adresss un conseiller externe (et plus tard interne, cf. infra) qui labore un parcours avec eux. Tous les cots possibles dans le domaine de la rinsertion peuvent tre pris en compte: accompagnement, formation, exprience professionnelle, matriel, et autres services. Remarquons que les clients ne doivent pas ncessairement acheter des parcours auprs dentreprises de rinsertion mais quils peuvent galement sadresser par exemple des entreprises ordinaires o ils peuvent acqurir directement de lexprience. Le coach apporte son aide la recherche de ces organisations potentielles et aux ngociations avec celles-ci. Nimporte quel employeur (ex.: boulanger, boucher, garagiste) qui recherche du personnel peut donc engager une personne aprs que cette dernire ait suivi une brve formation pratique. Le demandeur demploi peut alors payer cette formation au moyen du PRB.17 Le cot prvu dun parcours slevait 4 200 euros TVAC (avec possibilit
17 Ces informations relatives au PRB de la commune de Rotterdam nous ont t communiques par e-mail par Paul van den Berg, charg de mission auprs du SoZaWe.

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daugmentation de 20%, soit 5 040 euros max.). Par ailleurs, un montant supplmentaire de 750 euros (TVAC) tait rserv au financement du coach externe. (Astri & Meccano, 2007) Initialement, ces coaches externes devaient tre rmunrs en fonction du rsultat. Ce principe a toutefois d tre abandonn ultrieurement (cf. infra). Lexprience de la commune avec le PRB et les enseignements quelle en a tirs Les rsultats au 1er septembre 2006 montrent qu premire vue, lexprience a permis datteindre des rsultats positifs. Au 1er septembre 2006, 163 clients staient prsents. 66 dentre eux ont t adresss un coach externe (Schrijver, 2006). Comme fix par la commune, cinquante personnes ont pu effectivement entamer un parcours. En septembre 2006, aucune navait interrompu prmaturment son parcours. En raison de la slection stricte (cf. infra), les personnes prsentant un niveau de formation moyen lev taient surreprsentes et les personnes peu qualifies taient sous-reprsentes parmi les participants au PRB. En outre, il y avait plus dhommes que de femmes parmi les candidats, et cette distorsion persistait parmi les participants finaux. Enfin, les nonnerlandophones et les jeunes (60% de moins de 35 ans) taient galement surreprsents (Astri & Meccano, 2007). Nous ne connaissons pas prcisment le cot final du projet. Les tudes ralises semblent indiquer que le prix des parcours tait en moyenne lgrement suprieur ce qui tait initialement prvu au budget. La composante principale de la plupart des parcours tait un volet formation. Au 1er septembre 2006, 23 participants taient sortis du chmage (Schrijver, 2006). Dun point de vue qualitatif, ce rsultat serait meilleur et plus durable que ce que lon observe pour les parcours classiques. En raison du nombre rduit de cas, du fait que de nombreux participants navaient pas encore termin leur parcours et des possibilits limites de comparaison, il est toutefois difficile de faire une valuation (Andersson Elffers Felix, 2006). Un processus dapprentissage Ce rsultat mitig est la consquence dun processus dapprentissage dans lequel Rotterdam a tir des enseignements de son exprience. Il fallait en particulier remdier deux grands problmes. Il y avait tout dabord un dficit de candidats, li au fait que le programme tait peu connu parmi les clients et les gestionnaires de clients. Ensuite, le client et le plan de rinsertion doivent rpondre des conditions strictes, ce qui a pour consquence que de nombreux candidats se dsistent (doivent se dsister) ds lentretien dorientation. Il est important de prciser que les conseillers eux-mmes ont opr une slection plus stricte que ce qui tait prvu. On a pu constater que les gestionnaires de clients ntaient pas encore prts laisser linitiative au client. Des formations sont mises en place lintention de ces gestionnaires pour favoriser un changement de culture. Enfin, la commune avait dj orient de nombreux candidats vers des parcours classiques, ou le parcours demand dans le cadre du PRB avait dj t achet par la commune (Verveen

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et al., 2006). Le deuxime problme tait le peu dintrt manifest par les entreprises de rinsertion. Celles-ci ntaient pas trs enclines assurer laccompagnement des clients en raison du risque que prsentait leurs yeux le financement no cure less pay. Pour y remdier, la commune a dcid dabandonner ce systme de financement li au rsultat et de confier laccompagnement pendant le parcours aux conseillers de Werk en Scholing. Ltude dAndersson Elffers Felix (2006) montre toutefois que ces derniers nont eux-mmes pas pu atteindre des rsultats suffisants. En conclusion, le programme mis en place Rotterdam montre que, abstraction faite de certaines maladies de jeunesse, un modle de chques peut produire de bons rsultats en matire demploi. Il convient toutefois de garder lesprit le fait que la commune a procd une slection trs stricte. On ne sait pas exactement dans quelle mesure des clients prsentant la motivation ncessaire sans toutefois satisfaire aux autres critres auraient pu eux aussi russir le parcours. Aujourdhui Satisfaite des rsultats de lexprience du PRB, la commune a dcid dintgrer lachat de formation avec garantie demploi la demande du client (inkoop van scholing met baangarantie op vraag van de clint) de manire structurelle dans loffre des gestionnaires de clients du SoZaWe. Les gestionnaires de clients tablissent alors euxmmes un plan de parcours et sont soutenus dans cette tche par un agent de formation (scholingsmakelaar). Par ailleurs, afin daccrotre la libert de choix des clients et la responsabilisation des gestionnaires de clients, une disposition supplmentaire a t introduite au dbut du 2me semestre 2009. Lide est de permettre au gestionnaire de clients dacheter luimme, sur proposition du client et de manire comparable ce qui se fait dans le systme des IRO de lUWV Werkbedrijf , des parcours auprs dune entreprise de rinsertion en dehors de loffre externalise de parcours et dentreprises.18

3.3 La fonction de donneur dordre telle quelle est assure par les employeurs Dans le segment priv, la rinsertion des travailleurs malades (une obligation pour lemployeur) est organise en conjuguant prise en charge propre et externalisation. La prise en charge propre est prdominante lorsquil sagit dun retour lemploi au sein de lentreprise initiale (premire voie), tandis que lexternalisation est surtout utilise en cas de retour lemploi chez un autre employeur (deuxime voie). Ce dernier cas est certes beaucoup moins rpandu. Un rle important est dvolu larbodienst (obligatoire dans le cadre de la lgislation relative aux conditions de travail). Ce service est charg de laccompagnement de
18 Ces informations rcentes relatives la politique de rinsertion de la commune de Rotterdam nous ont t envoyes par e-mail par Paul van den Berg, charg de mission auprs du SoZaWe.

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labsentisme et de la rinsertion et dcide de lopportunit de recourir une expertise externe. Dans le segment des employeurs, le fonctionnement du march connat certaines imperfections et manque de transparence. La plupart du temps, il ne sagit pas de contrats fixes mais de missions occasionnelles. Le dveloppement de ce march nest pas conforme aux attentes (RWI, 2008, p. 79). Selon le RWI, lune des causes de ce phnomne rside dans le nombre croissant dinitiatives sectorielles et rgionales, qui ne laissent aux entreprises de rinsertion quun rle limit. Selon une tude de Regioplan (Mallee et al., 2008), les employeurs sont peu enclins recourir des entreprises de rinsertion prives cause de limage ngative vhicule dans les mdias et dun manque dinformations sur loffre et la valeur ajoute des entreprises externes. Dautres facteurs sont rechercher du ct des employeurs et des arbodiensten, qui prtent trop peu dattention la rinsertion auprs dun autre employeur (la deuxime voie) et qui sont trop peu incits opter pour cette formule.

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4. Les dveloppements sur le march des oprateurs

Aux Pays-Bas, les premires annes du recours des oprateurs externes ont donn lieu au dveloppement dun vaste march. Au cours de ces dernires annes, le nombre dentreprises augmente encore: de 600 800 en 2004, il est pass 2 000 en 2008, alors mme que le march se contracte (RWI, 2008). Cette augmentation est principalement lie au lancement de trs petites entreprises et dentreprises unipersonnelles (31% des entreprises comptent un seul ou aucun employ), surtout sur le march des IRO. Juste avant linstauration des IRO, il tait question de soixante entreprises sur le march des IRO. En 2008, on en dnombrait dj environ 1 600. Sur lensemble de la priode, 2 505 entreprises auraient pris en charge des IRO. Il semble quil y ait eu un lger ralentissement au cours de ces dernires annes suite la dcision de lUWV de renforcer les critres de qualit et de rsilier certains contrats aprs des rsultats daudit dcevants. Seules quatrevingt entreprises IRO offriraient galement des parcours classiques. Une part de 68% du march des IRO est dtenue par les entreprises qui proposent exclusivement des parcours IRO (Schrijvershof et al., 2008, p. 8-9). On estime que 150 200 entreprises sont actives dans le segment de lUWV ( lexclusion des entreprises IRO) dans le cadre des appels doffres UWV (interview UWV). Dans le pass, ces entreprises taient au nombre de soixante environ. A ct de cela, un nombre encore inconnu dentreprises est impliqu dans le cadre de lachat libre (actions innovantes et coopration avec les communes). Ces ressources sont alloues par lUWV de manire dcentralise. Les entreprises de plus grande taille sont actives dans le segment de lUWV et le segment communal. Selon une enqute en ligne auprs dentreprises de rinsertion (Veerman et al., 2008), les parts de march se rpartissent comme suit. Dans le segment communal, les entreprises prennent en charge 470 clients par an en moyenne. Pour le segment de lUWV ( lexclusion des IRO) et le segment priv, ce sont environ 140 clients par entreprise et par an. Les donneurs dordre privs reprsentent ainsi 20% de lensemble du march - chiffre qui est probablement surestim. Enfin, sur le march IRO du segment de lUWV, nous retrouvons des entreprises de petite taille: elles prennent en charge en moyenne 44 clients par an. Notons encore que 73% des entreprises IRO sont actives depuis moins de quatre ans; pour les autres entreprises, ce chiffre est de 40%. Ce sont donc non seulement des entreprises de petite taille mais aussi des jeunes entreprises qui oprent sur le march IRO. On sait peu de choses sur le type des oprateurs. Le fait est que la base typique des intermdiaires privs qui sont regroups au sein de lABU (la fdration des entreprises dintrim aux Pays-Bas) nest actuellement que peu reprsente sur le march de la rinsertion. Selon lUWV, ceci est li au fait que les entreprises de rinsertion se sont regroupes dans une fdration spare, Borea (rebaptise

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Boaborea aprs la fusion avec les arbodiensten), et que lABU a par consquent moins mis sur le dveloppement du march de la rinsertion (interview UWV). Laugmentation du nombre dentreprises sexplique par le fait que jusqu ce jour, les conditions daccs au march sont minimes. Un critre relatif au chiffre daffaires a certes t rcemment introduit par lUWV (minimum 20 000 euros) mais il ne devrait pas constituer un obstacle rel (RWI, 2008). Du reste, ce critre a dj t supprim dans le cadre dachat (Inkoopkader) pour 2009. La certification qualit ne constitue pas non plus ce jour un obstacle. La certification Blik op Werk nest pas obligatoire, et il y a galement des rticences limposer parce que ce serait en contradiction avec la lgislation europenne et que, dans la phase actuelle de dveloppement du march, cela crerait des distorsions. La plupart des entreprises ne disposent daucune certification. Les coaches emploi de lUWV nutilisent les informations de la certification que dans une mesure limite. Dans le segment de lUWV, le nombre de nouveaux parcours entams par an est pass de 70 767 en 2003 47 483 en 2007 (RWI, 2008, p. 30). Le nombre total de parcours (nouveaux et en cours) pour 2007 slve 172 900, dont 82 600 pour des personnes en incapacit de travail et 90 300 pour des chmeurs. La contraction du march est provoque par trois facteurs: la forte diminution du nombre de personnes relevant des rgimes WW (chmage) et AO (incapacit de travail); la mise en uvre plus slective des parcours; larrive des coaches emploi de lUWV dans le cadre de la rinsertion. Lanalyse Beleidsdoorlichting re-integratie du Ministre des affaires sociales et de lemploi (Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid - SZW, 2008) a contribu provoquer labandon de lapproche sluitende aanpak, cest--dire lapproche de suivi intgral des chmeurs (un parcours de rinsertion pour chaque demandeur demploi dans lanne).19 Avec larrive des coaches emploi, les frais dexcution (pour les coaches et les achats) tendent dpasser les cots de lexternalisation. Selon les estimations initiales, en termes financiers, le pourcentage destin aux achats pour les personnes en situation dincapacit de travail diminuerait mme partir de 2009. Cependant, avec la crise actuelle sur le march de lemploi, ces chiffres peuvent encore tre revus la hausse ds 2009.

19 Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2007-2008, 28 719, nr. 43, p. 6. Notons que la notion de suivi intgral des chmeurs a t dfinie de manire plus stricte aux Pays-Bas quen Belgique. Avant, lobjectif tait que chaque demandeur demploi soit intgr dans un parcours de rinsertion dans un dlai dun an. Sur la base de lanalyse Beleidsdoorlichting, il a t dcid de mettre en uvre les parcours de manire plus slective pour des chmeurs indemniss trs loigns du march du travail.

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Tableau 3

volution des cots dexternalisation pour lacquisition de parcours par rapport aux cots dexcution pour la rinsertion* (x 1 000 000 euros; les chiffres partir de 2008 sont des projections) 2004 2005 2006 127 113 421 30% 159 81 240 66% 2007 105 85 330 32% 142 98 240 59% 2008 100 97 357 28% 191 104 374 51% 2009 79 94 326 24% 277 104 551 50% 2010 73 92 302 24% 295 106 589 50% 2011 73 90 299 24% 202 81 378 53%

Personnes en situation dincapacit de travail Achat de parcours 221 174 Cots dexcution de la 50 87 rinsertion Total 543 480 % achat 41% 36% Chmeurs Achat de parcours nb nb Cots dexcution de la nb nb rinsertion Total % achat *

Selon lanalyse Beleidsdoorlichting Rentegratie du ministre SZW, les postes les plus importants des dpenses dexcution de la rinsertion de lUWV sont lis aux coaches emploi et aux achats (SZW, 2008, p. 35). RWI, 2008; SZW, 2008

Bron:

La perte subie par les oprateurs privs concerne surtout la part de march placement vers lemploi. Ceci est en partie d lactivit croissante des coaches emploi du ct des oprateurs publics (les donneurs dordre deviennent oprateurs ou assurent eux-mmes la rgie). Il ressort des chiffres de lUWV que sur les 36 000 clients qui ont t mis au travail au cours des neuf premiers mois de lanne 2007, 15 000 avaient t accompagns par un coach emploi et 22 000 avaient suivi un parcours sous la houlette dun oprateur externe. Selon lInspectie Werk en Inkomen, les coaches ont tendance trop grer les choses par euxmmes (teveel in eigen hand te houden (IWI, 2008)); les coaches emploi dclarent eux-mmes vouloir prendre en charge laccompagnement plus souvent que ce qui est possible actuellement (vaker zelf te willen begeleiden dan op dit moment mogelijk is (RWI, 2008, p. 42)). La combinaison dun nombre croissant dentreprises sur un march qui se contracte entrane une concurrence accrue en matire de prix et une pression sur la qualit. Les stratgies des oprateurs sont de trois sortes: largissement sur le plan des donneurs dordres, des segments de march et des groupes cibles (surtout pour les grandes entreprises); coopration accrue avec dautres prestataires (petites entreprises) et donneurs dordre; spcialisation accrue. Il faut sattendre de nouveaux dveloppements sur le march des oprateurs avec une attention croissante pour le potentiel inexploit (les nuggers, tche qui incombe aux communes) et pour la participation sociale, qui va bnficier dune part plus importante au sein du budget des communes. Juste avant la crise, le diagnostic concernant lvolution du march de la rinsertion indiquait donc plutt une perte de march suite une intervention

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plus importante des organismes publics au niveau de la rgie et de lexcution. Entre-temps, la nouvelle Werkbedrijf est devenue oprationnelle, et il existe un nouveau cadre dachat au sein duquel les possibilits slargissent nouveau. Du ct des communes, de nouvelles perspectives se dessinent galement dans le cadre du participatiebudget (budget de participation) qui intgre diffrents dispositifs de financement, dont le budget de rinsertion. Le rle central du coach emploi ou du gestionnaire client est une tendance qui se distingue nettement. Ceci sinscrit dans le cadre de leffort visant une mise en uvre plus slective de la rinsertion. Actuellement, on sefforce de faire le diagnostic relatif au client au dbut du processus et de dcider ds cette tape si le client doit ou non tre transfr vers une entreprise de rinsertion. Auparavant, un client ntait pratiquement jamais adress une entreprise de rinsertion prive avant le sixime mois de chmage. Le CWI se concentrait sur les six premiers mois aprs le bilan initial, et le dossier ntait transfr lUWV quentre le sixime et le huitime mois. Suite la fusion, on a abandonn le systme segment o les chmeurs de courte dure taient pris en charge par le CWI, et les chmeurs de longue dure par lUWV (interview UWV). Lobjectif est de se dfaire de lancien rflexe du CWI, qui consistait vouloir assurer en direct la prise en charge de laccompagnement au cours des six premiers mois.

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5. Rsultats du recours des oprateurs de rinsertion externes aux Pays-Bas

Tant la Beleidsdoorlichting re-integratie du SZW (2008) que lanalyse du march de la rinsertion du RWI (2008) pointent le fait que les informations dont on dispose au sujet de lefficacit et de lefficience du march de la rinsertion sont limites. Ceci est imput un retard important en matire dinformation et labsence dindicateurs univoques. La transparence des prestations a recul au macroniveau. Ceci ne signifie pas quil ny a pas de progrs en matire dinformation au microniveau ou au mesoniveau. Au microniveau, on a une meilleure vision des choses suite lvolution qui consiste opter pour une rgie forte au niveau du client et pour des achats modulaires. Au mesoniveau, lUWV en particulier a considrablement progress en matire de suivi et danalyse comparative, et les donnes sont accessibles sur divers sites Internet. Dans la suite de ce paragraphe, nous tenterons malgr tout dexposer les rsultats de la rinsertion aux Pays-Bas de manire aussi dtaille que possible. Nous nous pencherons dabord sur les rsultats gnraux, pour tudier ensuite les contrats de rinsertion. 5.1 Les objectifs gnraux en matire de rinsertion En 2004, lobjectif gnral en matire de rinsertion tait le suivant: le taux daccs un emploi classique devait augmenter de 25% lhorizon 2007. Cet objectif a t aisment atteint. Le nouvel objectif est un taux de placement de 60% lhorizon 2011, que ce soit aprs un parcours ou aprs une aide la rinsertion fournie par un coach. Cette norme sapplique toutes les catgories dallocataires (UWV, aide sociale, nuggers). Un placement est dfini comme laccs un emploi classique, mesur dans les 24 mois compter du dbut de laide la rinsertion. Pour 2007, le taux de placement moyen selon cette dfinition slevait 50%, avec des variations selon les groupes: 75% pour les chmeurs, 57% pour les personnes en situation dincapacit de travail et 27% pour les bnficiaires de laide sociale (SZW, 2008). A lUWV, diffrents indicateurs de rsultats sappliquent en ce qui concerne laccs lemploi. La norme de placement pour les personnes en situation dincapacit est dfinie comme le nombre de placements par rapport au nombre de parcours entams. Pour 2008, la norme est de 30%. Dans les faits, le taux de placement mesur en 2008 pour les parcours termins en 2006 slve 34%. Pour les chmeurs, un nouvel indicateur, appel arbeidsuitstroomquote (taux de sortie du chmage) a t introduit partir de 2007. Ce taux reflte le nombre de clients sortis du chmage par rapport au total des clients ayant termin un processus de rinsertion (quelle quen soit la nature). Pour 2008, une norme de 45% sapplique. Selon cette dfinition, le rsultat pour 2008 est de 53%.

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LInspectie Werk en Inkomen (IWI, 2007) constate, sur la base de ses propres donnes, que la rinsertion des personnes en situation dincapacit se maintient plus long terme. Sur les personnes en situation dincapacit qui ont entam un parcours de rinsertion en 2001, 44% taient en activit 4 ans plus tard, en tant quemploys ou en tant quindpendants. Pour les communes, il nexiste pas pour le moment de donnes uniformes sur les rsultats de la rinsertion. Lobjectif est dappliquer partir de 2009 tous les clients des communes le systme Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG). Actuellement, seules les donnes relatives aux efforts financiers dun chantillon de 231 communes en matire de rinsertion sont disponibles. Lanalyse des rsultats montre que lefficacit nette est limite. Pour les chmeurs, elle est trs faible (do la mise en uvre plus slective sur la base dun bon diagnostic), pour les bnficiaires de laide sociale, elle est faible et pour les personnes en situation dincapacit, elle est ngative modrment positive. Ce type danalyse ne dit rien en soi sur la valeur ajoute des prestataires privs par rapport aux prestataires publics. Aux Pays-Bas, aucune tude na t mise en place pour valuer, au moyen dun procd scientifique contrl, les diffrences en termes de chances de placement des participants selon que la rinsertion est confie au public ou au priv. Il semble en gnral que les perspectives nettes de placement soient comparables celles de la priode prcdant la loi SUWI, o lexcution des missions de rinsertion tait principalement aux mains du public (SZW, 2008, p. 64). Cette comparaison reste toutefois purement illustrative et ne permet pas de tirer des conclusions dfinitives. Les faibles rsultats en termes defficacit nette ont suscit un dbat sur le timing des parcours et sur la qualit du diagnostic. Une autre tendance consiste rendre les tapes intermdiaires du parcours de rinsertion plus visibles (conformment lapproche de lchelle de participation). Par ailleurs, le suivi aprs placement fait lobjet dune attention croissante; la rinsertion ne sarrte pas avec le placement. On recherche galement un indicateur pour le placement durable. Enfin, on cherche une solution pour les parcours qui dbouchent sur un chec.

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5.2 Les rsultats dans le cadre du contrat de rinsertion 5.2.1 Taux de placement, prix et rentabilit des parcours IRO20 Du 1er janvier 2004 au mois de mars 2008 inclus, 92 976 demandes de parcours IRO ont t dposes. 90 933 parcours ont t effectivement entams, tandis quenviron 2% des demandes ont t rejetes. Les autres demandes ont t modifies ou retires aprs rflexion. Les IRO semblent jouir dune grande popularit: le nombre de demandes a dpass le nombre de demandes pour des parcours classiques. Ainsi, en 2007, deux tiers des parcours taient des parcours IRO. Le pourcentage de parcours IRO termins21 est plus faible, aussi bien pour les bnficiaires de lassurance chmage WW que pour les personnes en situation dincapacit partielle GA (facteur de respectivement 0,8 et 0,9), que du ct des parcours classiques. Les parcours IRO durent galement en moyenne un peu plus longtemps que les parcours classiques. Par ailleurs, le taux de placement22 des parcours IRO (priode de 2004 2006 inclus) est suprieur celui des parcours classiques. Pour les bnficiaires WW, un parcours IRO dbouche 1,2 1,4 fois plus souvent sur un placement, et pour les bnficiaires GA, cest 1,3 1,5 fois plus souvent. Pour les bnficiaires WW, un parcours IRO dbouche plus souvent sur un contrat de douze mois ou plus en comparaison avec les parcours classiques. En ce qui concerne le prix23 des IRO, on peut affirmer quil est gnralement suprieur au prix des parcours classiques. Un parcours IRO pour les bnficiaires WW cote en moyenne 4 430 euros (HTVA), soit environ 1 120 euros de plus quun parcours classique. Pour les bnficiaires GA, le prix moyen slve 4 805 euros, soit environ 660 euros plus cher quun parcours classique pour le mme groupe cible. Le prix de 2006 tait denviron 300 euros
20 Ce paragraphe est bas sur lvaluation finale des IRO ralise par lAPE (Schrijvershof et al., 2008). Notons quil convient dinterprter les carts de rsultats prsents ici avec une certaine prudence. Les clients IRO et les clients classiques peuvent en effet prsenter dimportantes diffrences, notamment en ce qui concerne leur loignement par rapport au march du travail. Ceci complique la comparaison des rsultats de placement et du cot par placement, puisque ces diffrences ne sont pas contrles dans ltude. En outre, les parcours ntaient pas encore tous termins. 21 Les parcours termins et les placements sont exprims sous la forme dun pourcentage du nombre total de parcours entams au cours dun trimestre. 22 Il sagit des placements effectus en tant que pourcentage du nombre total de parcours. 23 On entend ici le prix budgt des parcours qui ont t entams entre le 1er janvier 2004 et le 1er avril 2007. Pour les parcours IRO, il sagit donc du prix que les entreprises de rinsertion prennent en compte pour un parcours russi. tant donn que les IRO sont rmunrs selon le principe no cure less pay, le prix final peut toutefois tre infrieur aux calculs de ltude. Les frais de formation ne sont pas pris en compte afin de pouvoir comparer les prix des parcours IRO et des parcours classiques.

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infrieur celui de 2005. Ceci ne semble pas ncessairement indiquer lamorce dune tendance la baisse: en 2007, le prix moyen tait en effet nouveau lgrement suprieur. Si lon observe toutefois les cots par placement (le cot24 de tous les parcours divis par le nombre de placements), le tableau est diffrent. Pour les bnficiaires WW, le cot du placement est, tout comme le cot du parcours, plus lev pour les parcours IRO que pour les parcours classiques. Pour les bnficiaires GA en revanche, le cot du placement dans le cadre des parcours IRO est infrieur celui des parcours classiques. 5.2.2 Composition des groupes de clients et des parcours Groupe de clients Le groupe des clients IRO prsente les similitudes et les diffrences suivantes par rapport au groupe de demandeurs demploi qui suivent des parcours classiques:25 alors que 58% des parcours IRO entams ont t demands par des bnficiaires WW, cest le cas pour seulement 52% des parcours classiques; le niveau de formation des clients IRO est en moyenne plus lev que celui des clients des parcours classiques: 27% des bnficiaires WW et 22% des bnficiaires GA disposant dun IRO ont un niveau de formation lev (contre seulement 12 et 9% pour les personnes qui suivent un parcours classique). Les clients IRO se plaignent galement moins de problmes de sant; les clients IRO ont une exprience professionnelle plus rcente et prsentent ds lors une priode dindemnisation plus courte au dbut de leur parcours. Ils seraient galement plus motivs pour retrouver du travail que les clients des parcours classiques; les bnficiaires WW sont en moyenne plus gs, tandis que les bnficiaires GA ont le mme ge que les clients des parcours classiques; les IRO semblent intresser parts gales les hommes et les femmes. Toutefois, daprs ltude de Peeters et al. (2007), on ne peut affirmer que seuls les clients qualifis et autonomes, ou encore ceux qui savent ce quils veulent, peuvent obtenir un IRO.26 Les experts de lUWV indiquent que les clients admis sont
24 On entend ici le cot rel et non le cot budgt. Pour les parcours qui ne dbouchent pas sur un placement, la rmunration budgte na donc pas t prise en compte. 25 Notons que ltude de Visscher et al. 2007 nindique pas dans quelle mesure les carts mesurs sont statistiquement significatifs. 26 Notons que les rsultats peuvent tre fausss tant donn quil sagit ici dune enqute par Internet: lchantillon est par consquent limit ceux qui ont accs Internet et sont capables de sen servir.

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principalement les suivants: ceux qui ont des projets clairs, se connaissent bien et adoptent une attitude active, qui ne peuvent pas prtendre un parcours classique et qui ont besoin dune attention personnelle ou dune aide supplmentaire. Les clients trs autonomes et indpendants nobtiendraient, quant eux, pas dIRO car ils sont censs tre en mesure de trouver un emploi par eux-mmes. Parcours Les parcours IRO comprennent principalement les trois lments suivants: dans la moiti des cas: training (surtout training pour apprendre postuler et dvelopper un rseau de relations); dans 35% des cas: accompagnement personnel vers lemploi; dans un tiers des cas: training, surtout orientation de carrire/assessment; dans un cinquime des cas: formation. En ce qui concerne la composition, les parcours IRO ne diffrent pas ncessairement beaucoup des parcours classiques. Les clients et les entreprises de rinsertion signalent toutefois limportant cart qualitatif qui existe dans lapproche des clients et la possibilit (accrue) de travail sur mesure. 5.2.3 Expriences des clients et des entreprises de rinsertion Penchons-nous enfin sur les expriences des clients et des entreprises de rinsertion. Les ractions des clients sont en gnral trs positives (Visscher et al., 2007; Peeters et al., 2007). Ils apprcient tout dabord la libert de choix accrue qui leur permet dinfluer eux-mmes sur le processus et de bnficier dun travail sur mesure. Il semble toutefois en mme temps quils nexploitent pas pleinement cette libert: les clients qui comparent les entreprises de rinsertion avant de faire un choix sont relativement peu nombreux. Environ un tiers des clients affirment disposer de trop peu dinformations pour pouvoir oprer un choix entre les entreprises IRO. Environ 40% estiment quil est difficile dvaluer la qualit des entreprises (Schrijvershof et al., 2008). La fondation Blik op Werk (base de donnes), Boaborea (base de donnes) et lUWV (publication de rsultats en ligne) dploient pourtant des efforts pour fournir les informations ncessaires. Selon la mme tude, les entreprises de rinsertion sont, de leur ct, assez satisfaites de la formule de financement no cure less pay. Le fait que la formation ne doive plus tre finance sur le budget des IRO est bien accueilli. Certaines entreprises jugent en revanche que le recours la formation y perd en flexibilit. Les entreprises de rinsertion sont moins satisfaites des diffrences dans lvaluation des demandes IRO entre les rgions et les collaborateurs individuels de lUWV.

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5.2.4 Efficacit, quit et responsabilisation Dans lintroduction thorique concernant le modle des chques, nous indiquions quun budget personnel favorisait lefficacit et lquit des prestations et quil permettait de responsabiliser le demandeur demploi. Peut-on en dire autant des IRO? Lefficacit des services fournis serait plus grande, dans la mesure o les IRO gnrent de meilleurs rsultats en termes de placement avec un bon rapport qualit-prix. Il ressort des rsultats que les taux de placement pour les IRO sont suprieurs ceux des parcours classiques et que le cot du placement varie (suprieur pour les bnficiaires WW mais infrieur pour les personnes en situation dincapacit partielle, par rapport aux parcours classiques). Nous ne pouvons toutefois pas en dduire que les parcours IRO sont plus efficaces et plus efficients. En effet, dans ltude, la diffrence dloignement par rapport au march du travail qui existe entre les clients IRO et les clients classiques nest pas contrle. De plus, les parcours ntaient pas encore tous termins. Les prestations seraient plus quitables, dans la mesure o tous les demandeurs demploi ont accs des services de qualit. Il est pour le moment impossible de se prononcer sur la diffrence de qualit entre les parcours IRO et les parcours classiques. On ignore galement si les groupes cibles moins favoriss disposent dun accs quivalent aux entreprises IRO qui offrent des parcours de grande qualit. Le risque dcrmage existe en tout cas, tant donn que les entreprises IRO peuvent refuser des clients. Dun autre ct, le fait que la part du financement li au rsultat soit ramene 20% (au lieu de 50%) pour les personnes trs difficiles placer permet de faire baisser le seuil dacceptation des clients plus difficiles pour les entreprises IRO. De leur ct, les clients indiquent quil est difficile pour eux dvaluer la qualit dune entreprise IRO (Schrijvershof et al., 2008, p. 68). tant donn que les clients IRO prsentent en moyenne un niveau de formation plus lev, que leur sant est meilleure et quils disposent dune exprience professionnelle plus rcente, nous pouvons nous demander si lquit vise nest pas compromise. Cette slection est-elle la consquence dun processus dauto-slection, dune intervention des coaches de lUWV ou de refus de la part des entreprises IRO? La question reste ouverte. Enfin, le systme de budget personnel permettrait galement de responsabiliser les clients. Ceci est tout dabord confirm par les recherches de Schrijvershof et al. (2008) et Peeters et al. (2007). Selon ces tudes, la satisfaction des clients IRO procde principalement de la libert de choix et de la possibilit de bnficier dun travail sur mesure. LInspectie Werk en Inkomen (2006) arrive aussi cette conclusion. Dans son tude concernant linfluence des bnficiaires WAO

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rvalus27 sur leur rinsertion, lInspection constate que laugmentation de la participation, de la motivation et du travail sur mesure contribuent nettement la russite dun parcours de rinsertion.

27 Suite lentre en vigueur de la loi WIA, ceux qui avaient droit une des allocations dincapacit existantes sont soumis une rvaluation. Lobjectif est de se concentrer dornavant sur les capacits des individus plutt que sur leurs incapacits. En fonction des capacits de travail identifies chez eux, ils perdent ou conservent le droit une allocation dincapacit ou reoivent une indemnit partielle (cf. par exemple http://www.uwv.nl/particulieren/arbeidsongeschikt/index.aspx).

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6. Enseignements pour le recours des oprateurs externes en Belgique

Aprs un peu plus de 10 ans de recours des oprateurs externes, le march de la rinsertion est dsormais un acquis dans lorganisation de la politique dactivation du march du travail. Le cas nerlandais montre que la recherche dun bon quilibre dans la rpartition des tches entre public et priv est un processus permanent. Diffrents facteurs jouent ici un rle: la crise du march de lemploi, la fusion rcente de lUWV et du CWI, la pression exerce sur la prsentation de bons rsultats, le renforcement des obligations dactivation et les dveloppements politiques propres des communes. Dans notre pays, et en particulier en Flandre, on aime bien prsenter les choses comme si les Pays-Bas avaient compltement libralis leur service public et quils navaient plus de rgisseur du march de lemploi. La prsente analyse indique clairement quil sagit l dune lecture errone de la situation nerlandaise. 1. Par rapport la situation belge, le premier fait saillant est que les Pays-Bas ont totalement dpass le stade du dbat idologique (pour ou contre le recours par les pouvoirs publics des oprateurs externes) pour sorienter vers une approche pragmatique qui consiste rechercher constamment de nouvelles solutions pour la structuration du march sur la base de lexprience acquise. 2. Si le march nerlandais de la rinsertion peut, premire vue, sembler relativement complexe, il existe au niveau de lUWV une grande transparence dans la conclusion des contrats. Les informations sur les dlais, les entreprises, les missions, peuvent tre consultes par tout un chacun. Lutilisation dun cadre dachat unique pour un large ventail de types de contrats constitue un grand pas en avant dans ce domaine. En Belgique, un tel degr de transparence nexiste mme pas pour les dpartements internes des services publics rgionaux de lemploi. 3. Le cas nerlandais est surtout riche denseignements en raison du choix stable et cohrent que font les pouvoirs publics en faveur dun recours aux oprateurs externes. Pour mettre effectivement en place un march public, les Pays-Bas mettent en uvre une combinaison de diffrentes formules dimplication des oprateurs privs. Le choix dune formule nexclut pas lautre. Aux Pays-Bas, nous constatons que le prestataire public complte dune part ses prestations classiques en achetant des services et parcours spcifiques auprs doprateurs privs (procdure dappel doffres, procdure de candidature), et permet dautre part aux demandeurs demploi de se procurer eux-mmes un parcours complet auprs dune entreprise de rinsertion (systme des chques). 4. La combinaison dun modle dappel doffres et dun modle de chques napporte pas seulement une valeur ajoute pour dvelopper loffre de

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services et pour rpondre aux besoins variables des demandeurs demploi. Cest galement bon pour le fonctionnement et la dynamique du march. Pourquoi? Premirement parce que cela cre plusieurs segments pour les entreprises. Le segment IRO, avec sa propre approche, sa propre organisation et sa propre mthode de travail, touche un tout autre type dentreprises que le segment classique de lUWV. Deuximement parce que les normes de qualit et autres conditions auxquelles les entreprises doivent satisfaire peuvent chaque fois tre testes par rapport une plus grande varit dentreprises avant leur introduction. La question de lopportunit ou non de rendre obligatoire une certification ou un label de qualit est un bon exemple. Ce nest pas que les donneurs dordre ne puissent pas fixer des critres de qualit. Mais, dans le systme nerlandais, on a renonc imposer une norme obligatoire gnrale car on a pris conscience du fait que cela cre une distorsion sur le march. Rendre la qualit transparente est considr comme une tche qui doit tre laisse au march lui-mme. Troisimement, il est frappant de voir comment larrive des IRO, avec un prix forfaitaire et suffisamment lev par trajet, a tir les prix vers le haut sur le march plus large de la rinsertion. On peut dire que la formation des prix sur le march IRO a pu contribuer casser la spirale descendante des prix. Il ny a pas encore si longtemps, en 2004, lorganisation sectorielle des entreprises de rinsertion, Boaborea, attirait lattention sur le risque de voir se dvelopper un march doprateurs bas prix, avec toutes les consquences que cela peut avoir sur le plan de la qualit. 5. Linstauration dun budget personnel (IRO) en complment des prestations classiques offre aux demandeurs demploi la possibilit dlaborer un parcours de rinsertion individualis. Lorsque les efforts ncessaires sont consentis pour assurer la transparence du march (par exemple, mise en place dune base de donnes rpertoriant pour chaque rgion toutes les entreprises de rinsertion et les services quelles proposent), le demandeur demploi peut rellement exploiter cette libert de choix. On peut toutefois se demander si tous les demandeurs demploi disposent des comptences suffisantes pour rechercher et traiter les informations ncessaires. Cest pourquoi, une aide au processus de dcision peut savrer ncessaire. Charger le conseiller de la gestion du crdit personnalis peut constituer une solution intermdiaire. 6. Lcrmage et le parquage peuvent tre vits ou attnus si les oprateurs privs du secteur marchand et non marchand sont encourags accompagner les demandeurs demploi prsentant de plus grandes difficults de placement. Les incitants peuvent tre une augmentation de la rtribution financire et/ou une rduction de la part du financement li au rsultat. 7. Enfin, et surtout, le cas nerlandais montre de quelle manire lintgration des prestations pour diffrentes catgories de personnes indemnises peut tre ralise. nouveau, ce qui vaut pour le dveloppement du march de la rinsertion est valable ici: les processus de ce type doivent senvisager sur le

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long terme et ils exigent le maintien dune vision politique cohrente sur une priode suffisamment longue.

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Annexes

Annexe 1 /

Tableau rcapitulatif: le contrat de rinsertion de lUWV et le budget personnel de rinsertion de la commune de Rotterdam

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UWV Contrat individuel de rinsertion (depuis 2004) Financement Prestataires privs UWV Entreprises IRO agres

Rotterdam Budget personnel de rinsertion (octobre 2004-juin 2006) Commune de Rotterdam Toutes les organisations permettant de suivre un parcours (entreprises dinsertion, mais aussi entreprises ordinaires, par exemple une boulangerie) Bnficiaires de laide sociale ayant une ide concrte du plan de rinsertion quils souhaitent, ainsi que la motivation et les capacits ncessaires la mise en place de ce plan Tous les cots possibles en matire de rinsertion peuvent tre pris en compte: accompagnement, formation, exprience professionnelle, matriel, et autres services. +- 4 200 + 750 (pour le financement du conseiller)

Groupe cible

Demandeurs demploi bnficiaires dune allocation WW, WIA, WAO, Wajong ou WAZ

Services financs

Toutes les mesures dinsertion, lexception de la formation (qui est finance sparment) Tarif maximum de 5 000 HTVA (avec majoration pour les personnes qui prsentent de grandes difficults de placement). No cure less pay: 50% pour les moyens mis en uvre et 50% en fonction du rsultat (rapport de 80-20% pour les personnes prsentant de grandes difficults de placement)
Placement: tout client ayant commenc occuper un emploi rmunr sur la base dun contrat de travail dure indtermine ou dure dtermine dau moins six mois et pour les personnes en situation dincapacit qui a un horaire hebdomadaire quivalant au moins la moiti du nombre dheures quil est jug apte prester et pour les chmeurs qui ne bnficie plus daucun droit au chmage. On parle galement de placement lorsque le client a exerc une activit indpendante pendant au moins 6 mois conscutifs.

Valeur

Financement

Financement initialement li au rsultat, ensuite uniquement li aux moyens mis en uvre Inconnu

Rsultat

UWV Contrat individuel de rinsertion (depuis 2004) Validit La dure maximum du parcours est de 2 ans. Le plan de placement doit tre dpos dans un dlai de 35 (+21) jours compter de la demande. Entre diffrentes entreprises de rinsertion et entre les diffrents dispositifs proposs par lentreprise choisie Au 31 mars 2007, 67 892 demandes avaient t dposes et 66 455 parcours avaient t entams. Inconnu

Rotterdam Budget personnel de rinsertion (octobre 2004-juin 2006)

Choix Volume

Possibilit de refus des oprateurs privs Possibilit de sanctions

Oui Lindemnisation peut tre (provisoirement) rduite si la personne ne coopre pas suffisamment. LUWV prend cette dcision aprs avoir contact la personne et lentreprise de rinsertion. Oui, le nombre de demandes nest pas limit

Entre les diffrents dispositifs et entre toutes les organisations offrant la possibilit de suivre un parcours. 50 clients sur toute la dure de lexprience; 6 000 personnes informes, 166 candidats, 66 personnes adresses un coach externe et 50 parcours approuvs; aucun abandon Oui Non

Possibilit de demander plusieurs budgets/chques successifs

Non (exprience limite dans le temps et nombre restreint de participants)

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