CONFLICTIVIDAD EN EL PER: UNA LECTURA DESDE LAS POLTICAS PBLICAS

Carlos Alza Barco Introduccin El conflicto es una forma de socializacin, escriba George Simmel en 1955 1. Para este clsico de los estudios sobre la conflictividad, la sociedad no puede entenderse como plenamente armoniosa, ms bien el proceso y la estructura se construyen con la negociacin, con el ajuste mutuo entre los diversos actores. 2 La conflictividad, por tanto, forma parte esencial de la dinmica social. Por otra parte, la nocin de polticas pblicas hace referencia precisamente al proceso complejo de interacciones mltiples que conduce a las decisiones pblicas, vale decir, a las decisiones del Estado destinadas a resolver problemas socialmente relevantes para los ciudadanos. Esas interacciones se producen por la multiplicidad de actores, con visiones e intereses diferentes, que requieren negociacin, ajustes y en muchos casos- un continuo debate argumentativo. Visto as, la conflictividad y la formulacin de las polticas pblicas forman parte de un mismo proceso, se constituyen en un punto central para entender la dinmica social 3 y los cursos de accin de la administracin estatal. Esta no es, sin embargo, una presentacin sobre la conflictividad, pero la tomamos como referencia dada su creciente tendencia en los ltimos mesespara plantear algunas pistas para el debate sobre las polticas pblicas en el Per. En efecto, los conflictos, en estricto, no tendran que ser asumidos como necesariamente negativos, con excepcin de los violentos obviamente, sino ms bien, como oportunidades para la negociacin entre los diversos grupos que comparten una comunidad. En el marco de una institucionalidad democrtica slida, los conflictos tendran que manejarse a travs de canales estructurados para tal fin, tales como los partidos polticos, el Parlamento, los rganos ejecutivos a travs de procedimientos administrativos o el gobierno
Simmel, George. Conflict, trad. Kurt H. Wolff, Glencoe, Ill., The Free Press, 1955. Cit. por Coser, Lewis. Las funciones del Conflicto Social. Mexico: FCE. 1961. p. 33. 2 Cfr. Coser, Lewis. Las funciones del Conflicto Social. Mexico: FCE. 1961. p. 33-34. 3 Sobre conflictos sociales se sugiere revisar autores como Thomas Carver, Jessie Bernard, Talcott Parsons y Charles Tilly, quienes han desarrollado importante bibliografa sobre el tema. Para el Per se sugiere revisar una reciente publicacin: Retegui, Flix (Coord.). Conflictos sociales y respuestas del Estado: del orden interno a la proteccin de derechos. Lima: Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2007, 54 p.
1

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 1

local y regional en un Estado descentralizado. En ese sentido, el conflicto no slo se previene, sino que se maneja y hasta se transforma en un espacio para armonizar intereses y lograr mejores decisiones. Por tanto, la conflictividad nos evidencia un problema en las polticas pblicas y en la estructura institucional del Estado para su manejo. Es esto lo que intentaremos abordar en las lneas siguientes de manera resumida y slo como pistas para el debate. 1. El conflicto como signo de una confianza deficitaria en el Estado En setiembre del ao 2007, la Defensora del Pueblo registr 76 conflictos sociales 4. Un ao despus, el nmero se haba duplicado llegando a 177 5. El incremento ms crtico se produjo entre abril y setiembre del 2008. Grfico No. 1 Frecuencia de conflictos Setiembre 2007 Setiembre 2008

La Defensora del Pueblo define los conflictos sociales como eventos en los que dos o ms grupos sociales y el Estado perciben que sus objetivos, intereses o valores son mutuamente divergentes o antagnicos; la divergencia genera una confrontacin pblica entre actores que, en la bsqueda de satisfacer sus necesidades o alcanzar sus objetivos, intentan influir en algn elemento organizador de la vida social (normas, ejercicio del gobierno y la autoridad, diseo e implementacin de polticas pblicas, cultura). Los conflictos pueden enfrentar a particulares entre s o a particulares con el Estado. Se trata de situaciones complejas por la materia que se ventila, el nmero de actores que intervienen, la diversidad cultural, econmica, social y poltica, y la debilidad institucional para darle un curso racional al conflicto. Protocolo de actuacin defensorial en conflictos sociales y polticos de la Defensora del Pueblo. 5 Reporte de Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo No. 55, agosto, 2008.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 2

Entre otras lecturas, el progresivo incremento de la conflictividad da cuenta de un problema de polticas pblicas, vale decir, problemas en la definicin de los temas que forman parte de la agenda gubernamental de decisiones, dificultades para concordar en objetivos y otras veces para concordar en alternativas de solucin, y en la legitimidad de las decisiones dada la crisis de representacin que atraviesa el pas. Ciertamente, se trata tambin de un problema de debilidad o ausencia de mecanismos de participacin, dilogo y deliberacin entre los actores polticos; as como de la aparicin de lo que Tilly 6 denomina los especialistas de la violencia. A todo esto se suma un problema de gobernabilidad, en otras palabras, un problema para identificar y priorizar las preferencias pblicas, as como para construir las capacidades para la atencin de dichas preferencias. Y, sin duda, la conflictividad expresa tambin los problemas de gestin operativa que conducen a la ineficacia, el burocratismo o la corrupcin, vicios todos que terminan afectando al ciudadano y sus derechos. As, mientras que los conflictos por todo tipo se duplicaron, en un ao, los conflictos activos 7 se han multiplicado por cuatro. Del total, 126 (71%) estn activos y 51 (29%) se encuentran en estado latente. Un ao antes, es decir, en el 2007, 29 conflictos estaban activos, y en el 2006, eran slo 13. Algo est fallando y parece claro que el problema va ms all de un grupo de revoltosos como se ha dicho desde el Ejecutivo. Si bien y hay que decirlo tambinempieza a observarse en los ltimos meses una mayor articulacin entre los actores, en particular, entre grupos belicosos y/o separatistas en el sur. Quiz son las redes antimineras las que se encuentran en mayor movilidad, all donde tambin se observa que cada decisin pblica (que van formando las polticas pblicas en el sector minero ambiental) tiende a agudizar la conflictividad.

Cfr. Tilly, Charles. The politics of Collective Violence. Nueva York: Cambridge University Press, 2003. Un conflicto es activo cuando est expresado por alguna de las partes o por terceros a travs de reclamaciones pblicas formales o informales. Es latente cuando est oculto o aparentemente inactivo. El curso de los hechos se orienta a la colisin; sin embargo, no se manifiestan o habindose manifestado han dejado de hacerlo durante un tiempo considerable. Un conflicto se considera resuelto cuando, mediante acuerdos, emisin normativa, resolucin judicial o administrativa, ha concluido, restablecindose las relaciones entre las partes en condiciones de armona. Cfr. Glosario de trminos de la Unidad de Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo. (Documento Interno).
7

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 3

Grfico No. 2 Frecuencia de conflictos ACTIVOS Setiembre 2007 Setiembre 2008

Fuente: Reporte de Conflictos No. 55, Set. 2008 Defensora del Pueblo

Decamos antes que los conflictos evidencian un problema de polticas pblicas, en particular en algunos temas que concentran ms casos. Del total, el 48% (83) son socioambientales, principalmente referidos al sector minero. Le siguen los asuntos de gobierno local que representan 16% (27), los laborales con 9% (15) y los asuntos de gobierno laboral con 13 conflictos que representan un 7% del total. Grfico No. 3 Nmero total de conflictos por tipo Setiembre 2007 Setiembre 2008

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 4

Fuente: Reporte de Conflictos No. 55, Set. 2008 Defensora del Pueblo

El alto ndice de conflictividad, en sntesis, da cuenta de un problema en loque-hace-el-gobierno (polticas pblicas) que, a su vez, expresa y acenta la desconexin entre Estado y ciudadana. Cuando hablamos de Estado no nos referimos a gobernantes y gobernados solamente, sino a la estructura institucional que soporta esa relacin, sea que le llamemos gobernabilidad, institucionalidad democrtica, estado de derecho, estado constitucional o democracia simplemente. El conflicto expresa un descontento que en contextos democrticos- se canalizara a travs de mecanismos institucionalizados y no de manera violenta. En este sentido, el conflicto es un signo de una confianza deficitaria en el Estado para lograr eficazmente armonizar los intereses, constituyen el espacio para los ajustes mutuos y la negociacin, que d lugar a ese complejo proceso que llamamos polticas pblicas. Un problema de capacidad gubernamental 8 que es posible resumir en tres tipos de Estado que el ciudadano parece percibir en estos conflictos: a. El Estado ausente. Se trata de la administracin estatal que no toma decisiones, que no dirime tcnica ni polticamente las controversias, ni construye reglas y rutinas que as lo permitan. Este es el espacio de las polticas pblicas que no existen, aquellas que Yves Meny 9 llamara la poltica pblica de la no-decisin. Un ejemplo representativo lo constituye la gestin integrada del agua, situacin que genera conflictos crticos entre comunidades, comunidades y empresas, o inclusive entre autoridades pblicas, y que no merece por parte del Estado decisin alguna. La decisin de no-decidir sobre el tema viene generando no slo impactos crticos en la gestin sostenible del recurso hdrico sino tambin una situacin cada vez ms tensa entre ciudadanos y Estado. Tambin podramos pensar en el
8 9

Tilly, op.cit. Meny, Yves y Jean-Claude Thoenig. Las polticas pblicas. Ariel: Ciencia Poltica, 1992, p. 138.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 5

caso de los servicios pblicos domiciliarios, como el agua, la telefona y la electricidad en zonas rurales. O tambin en las casi inexistentes polticas de salud ambiental en zonas en las que se realizan actividades extractivas (productivas, en general), presentndose serias vulneraciones de derechos fundamentales. b. El Estado enemigo. Es aquel que toma mal las decisiones, pues amenaza o vulnera los derechos de la persona y la comunidad; o en otros casos no los protege ni los garantiza. Es ese Estado que en sus polticas, vale decir, en sus decisiones pblicas, se aparta de los lmites expresados en el marco constitucional y en las obligaciones y compromisos internacionales. Y all donde el ordenamiento jurdico pleno, cerrado, autopoitico 10- debera ofrecerle mecanismos de remedio y respuesta, arreglos institucionales formales, ms bien le ofrece sistemas clientelares o que impiden la activacin de dichos mecanismos, si existieran. El caso de la superposicin de lotes petroleros con las reas naturales protegidas y las reservas indgenas para pueblos en aislamiento y en contacto inicial grafica bien este tipo de Estado. 11 La desesperada promocin de la inversin en hidrocarburos condujo a una aparentemente deliberada falta de coordinacin de Perupetro con las autoridades encargadas de la proteccin de las reas naturales y de los pueblos indgenas en aislamiento. La accin del Estado fue percibida en este caso como una afrenta a los principios constitucionales destinados a la defensa de los bosques y la Amazona, y, por supuesto, a la amenaza o vulneracin en su caso- de los derechos de los pueblos indgenas. Estos casos parecen ser los ms. El ciudadano percibe al Estado como excesivamente apegado a las industrias extractivas inclusive en contra de la salud o la vida de la poblacin. Tal situacin ocurre con la actividad minera en La Oroya, la actividad petrolera en Loreto que afectaba los derechos del pueblo Achuar, o los conflictos suscitados por Tambogrande y Majaz en Piura entorno al sector minero, all donde la debilidad de los mecanismos de participacin, las malas decisiones pblicas y las psimas relaciones comunitarias establecidas por las empresas han convergido plenamente.

10

Cfr. Alchourrn, Carlos. Introduccin a la metodologa de las ciencias jurdicas y sociales. Buenos Aires : Astrea de R. Depalma y Hnos., 1974, 177 p; Teubner, Gunther. El derecho como sistema autopoitico de las sociedad global. Lima: ARA, 2005, 133 p. 11 Vid. Alza Barco, Carlos & Csar Ipenza Peralta. La Gestin Pblica Inconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de la superposicin de lotes petroleros a reas naturales protegidas. APECO, con el apoyo del DFID, WWF. 2007, 109 p.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 6

c. El Estado inconexo. Se trata de la administracin estatal que no toma bien las decisiones, no identifica bien las preferencias pblicas 12, aquel que resuelve aquello que no es relevante, o que resuelve aquellas cosas relevantes para algunos en perjuicio de otros, o aquel que no sigue los procedimientos, reglas ni rutinas que establece el propio sistema. Un Estado que no coordina entre s. En sntesis, un Estado que funciona mal. El ejemplo por excelencia estara dado por el proceso de aprobacin del Decreto Legislativo 1015, referido al qurum para la disposicin de la propiedad de la tierra de los pueblos indgenas, teido de evidente inconstitucionalidad por la falta de consulta a los pueblos indgenas, tal como lo exige el Convenio 169 de la OIT. Tambin est el nivel intermedio de gobierno, los gobiernos regionales y locales que por ineficacia, falta de coordinacin o debilidad en sus capacidades de gestin no ejecutan los recursos del canon o no cumplen con hacer efectivos los procesos del presupuesto participativo. En cualquiera de sus formas, a veces ausente, otras veces enemigo, y otras inconexo, este es el Estado que toma decisiones cotidianamente, decisiones que directamente inciden en las distintas esferas de la vida del ciudadano. Sea por ausencia de mecanismos, debilidad institucional o mala praxis, el ciudadano reconduce la natural conflictividad social producto de su insatisfaccin hacia espacios violentos, quebrando an ms la deficitaria confianza con el Estado. 2. Algunas pistas para el debate El escenario descrito nos exige como universidad, como espacio acadmico, pero tambin como ciudadanos, iniciar un debate serio y profundo sobre las polticas pblicas. Pero un debate que supere las evaluaciones que se fijan slo en el resultado, as como los intentos muchas veces vanos de quedarse en la buena voluntad de los diseos. 13 Aula Magna nos invita hoy a repensar el tema de las polticas pblicas. La Pontificia Universidad Catlica nos convoca para sintetizar la necesidad de un enfoque ms integral pero a la vez ms operativo de las mismas. La conflictividad, como he mencionado anteriormente, nos permite evocar brevemente algunas pistas para el debate acadmico y poltico sobre las polticas pblicas.

Para una aproximacin al proceso de identificacin de preferencias pblicas para la creacin de valor pblico Vid. Moore, Mark. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona: Paids, 1998. 438 p. 13 Vid. Alza Barco, Carlos. Y despus de la ley qu?: la exigibilidad del cumplimiento de la regulacin. Revista Derecho & sociedad. Ao 19, No. 30 , 2008, p. 250-256.

12

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 7

2.1. Las polticas pblicas como proceso de decisin complejo. La experiencia en el sector pblico tanto como en la ctedra universitaria me permite observar que se suele confundir las polticas pblicas con sus instrumentos. Se habla de polticas pblicas como leyes, planes o cursos de accin. Hay tambin quienes pensando en la evaluacin de indicadores y resultados- ven a los presupuesto como polticas pblicas. La ciencia poltica ha sido el seno de este debate. Se entiende hoy que las polticas pblicas son procesos complejos de decisin, con actores mltiples; una red compleja de fuerzas que conducen a la autoridad a la toma de decisiones. 14 Se trata, por tanto, de decisiones adoptadas con la fuerza de la autoridad pblica, y destinadas a generar resultados valiosos 15 para el ciudadano y la comunidad. En suma, no son polticas pblicas ni las leyes, ni los planes, ni las directivas, ni las actas de acuerdos, ni los presupuestos. Estos son slo instrumentos en los que se expresan las polticas pblicas, vale decir, las decisiones del poder institucionalizado, del Estado que gobierna en sus diferentes niveles. Dado que es un proceso complejo y de actores mltiples, esta nocin de polticas pblicas tampoco niega la participacin ciudadana, por el contrario, la reconoce expresamente junto a los grupos de inters, expertos, tcnicos, organizaciones sociales, iglesias, emprendedores de poltica 16, entre otros. En este esquema, los instrumentos podran ser de tipo aspiracional, operacional u organizativo. Es decir, expresan respectivamente y de manera formal una decisin sobre el qu hacer, cmo hacerlo y quin lo har. Vale preguntarse cuntos planes se han aprobado y, sin embargo, queda claro que no existe una poltica pblica en el tema? Cuntas leyes se han aprobado sin que se conozca o se recuerde muchas veces siquiera su existencia? Pensemos, por ejemplo, en la Ley de Gestin de Intereses conocida como la Ley de Lobbies. Tambin cabe preguntarse cuntas veces hemos tenido polticas gubernamentales que no tienen asidero alguno en la ley o peor an, que han sido abiertamente ilegales o inconstitucionales? Ese es el caso de la Anticoncepcin Quirrgica no Voluntaria implementada durante el Gobierno de Fujimori y que ha merecido decisiones de tribunales internacionales al ser reconocidas como polticas pblicas atentatorias de los
Cfr. Lindblom, Charles E. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid: MAP, 1991, pp.1216; Subirats, Joan. El Anlisis de las polticas pblicas. Gaceta Sanitaria, 1991. 15 Vid. Moore, op.cit. 16 Para el concepto de policy enterpreneur Vid. Kingdon, John. Agendas, alternatives and public policies. Addison-Wesley Educational Publisher, 1995.
14

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 8

derechos fundamentales de las mujeres. Las polticas pblicas son procesos de decisin y es preciso identificarlas como unidad de anlisis a partir de los instrumentos de poltica. Por otro lado, las polticas pblicas tampoco son siempre producto de un proceso racional en el que ordenadamente se fijan objetivos, se implementan los programas y se evalan los resultados. No es un proceso de fases delimitadas claramente en la que se disea, se implementa y luego se evala. Pensarlo as, en nuestra opinin, es sobre simplificar el proceso de formulacin de polticas pblicas. Pensar que las polticas pblicas se arman en un gabinete pensada por tcnicos y que luego son aprobadas por los polticos es no slo una ilusin, sino tambin un despropsito para los fines acadmicos. Impide en nuestra opinin- leer el proceso complejo y entender los difciles caminos de su mejora. Reconocemos, sin embargo, que para fines metodolgicos es til pensar el proceso de formulacin de polticas pblicas en subprocesos. Precisamente, el analista de polticas pblicas descompone o reconstruye segn sea el caso- la complejidad de esa red de fuerzas que van dando lugar a la decisin pblica. Y para hacerlo, elige y define la poltica pblica como su unidad de anlisis. As, el proceso de formulacin de polticas pblicas incluye la agendacin, el diseo, la implementacin y la evaluacin. El grfico No. 4 da cuenta de esta perspectiva metodolgica en la que la descomposicin racional no debe entenderse como real. Este enfoque en las polticas pblicas nos permite quebrar la vieja discusin de cul ejerce influencia sobre la otra, la poltica o las polticas pblicas. Porque ambas terminan siendo las dos caras de la misma moneda. Y, tambin, quiebra esta irreal disociacin entre decisiones tcnicas y polticas. Las polticas pblicas vistas como procesos, repolitizan el debate sobre su formulacin y no son slo el resultado de interacciones tcnicas y racionales. Por tanto, su anlisis ya no se centra slo en los resultados, no termina en una mera evaluacin de la relacin medios-fines; sino que se focaliza en las prcticas decisionales, es decir, en los procesos y argumentaciones que conducen a que dicha decisin sea tomada 17. Lo ha expresado bien el Informe del BID resumiendo esta visin como la poltica de las polticas pblicas 18, desde un enfoque institucionalista.

Cfr. Majone, Giandomenico. Evidencia, Argumentacin y Persuasin en la formulacin de polticas. Mxico: FCE, 1997. 18 Cfr. Stein, Ernesto (Coord.). La poltica de las polticas pblica. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006. Washington, D.C.: BID, 2006. 314 p.

17

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 9

Grfico No. 4 Las polticas pblicas como proceso decisional complejo 19

Un conflicto social puede ser una oportunidad para la formulacin de polticas pblicas, esto permitira transformar la confrontacin en un proceso de interacciones para la definicin de problemas, alternativas y diseo e implementacin de programas. Por ejemplo, el conflicto social entre el Pueblo Achuar, el Estado y una empresa petrolera permiti definir los problemas socialmente relevantes para una poblacin indgena (sin que esto signifique que justifiquemos la violencia de manera alguna). El conflicto permiti iniciar los procesos decisionales incorporando temas en la agenda de decisin y empezar a especificar alternativas para la solucin. Acuerdos, actas y resoluciones ministeriales exigidas a la autoridad fueron formalizando los acuerdos constituyendo el diseo de las decisiones que vendran luego. El proceso de implementacin se llev a cabo a partir del seguimiento de los acuerdos y en el camino se fueron rediseando aspectos programticos y de planificacin, plazos y responsables. Se reformulan las condiciones iniciales, por ejemplo, tal y como va ocurriendo con los acuerdos respecto de los alimentos que debera dar el PRONAA en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES. Y al ao se evaluaron los avances, dando cuenta de que el Gobierno Regional de Loreto no est cumpliendo con el Plan de Desarrollo al que se haba comprometido. Esto exige nuevos cambios en la agenda, modificacin de condiciones iniciales y eventualmente- el reinicio de la conflictividad que no ser violenta en tanto el canal institucional se encuentre abierto para la negociacin y el ajuste mutuo.
19

Este grfico se lo debo a Juan Carlos Cortazar y Michael Barzelay, quienes lo usan en sus presentaciones sobre nueva gestin pblica. The London School of Economics and Political Science.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 10

Similar proceso podra observarse en los procesos destinados a las polticas redistributivas del canon minero a propsito del conflicto en Moquegua en el segundo semestre del 2008. O tambin con los conflictos surgidos a partir de una agresiva poltica pblica de promocin de la inversin que dio lugar a un Decreto Legislativo como el 1015 referido a las tierras indgenas, que abre la ventana de oportunidad para la definicin de una poltica pblica orientada a garantizar el derecho a la consulta de los pueblos indgenas en el Per, y el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT. 2.2. Arreglos institucionales para los procesos de decisin. El anlisis de la conflictividad en el Per nos conduce a evidenciar en los conflictos un problema de polticas pblicas pero tambin de la poltica en s misma. Por omisin, agresin o impericia, las polticas pblicas son, naturalmente, tanto parte de la solucin como del problema. En un Estado democrtico de derecho hemos sugerido- los conflictos se resuelven a travs de los canales institucionalizados, en el espacio de la deliberacin pblica, a travs de los representantes. El conflicto podra ser, en muchos casos, la manifestacin e impulso de la decisin pblica y no tendra por qu tornarse violento. No tendra que serlo si el Estado, antes o a partir de l, pusiera a andar su maquinaria para la toma de decisiones a fin de resolver problemas sobre asuntos considerados valiosos por la comunidad a la que sirve. Las polticas pblicas seran tambin as, un instrumento de prevencin de los conflictos, un instrumento para lograr la paz social.

Por tanto, no se trata solamente de un problema de contenidos, sino de las formas y estructuras institucionales sobre las que se toman decisiones sobre dichos contenidos, y cmo se definen estos ltimos. Estamos hablando especficamente de la necesidad de revisar el sistema de representacin en el Congreso de la Repblica. Claramente, el sistema de partidos y el sistema electoral constituyen dos temas centrales por repensar, all donde el ciudadano no tiene espacio para canalizar su voz hasta las esferas de decisin.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 11

Recientemente, una publicacin del Banco Mundial planteaba la importancia que poda tener un espacio como el Parlamento, dada que son espacios democrticos, que representan la pluralidad, y sus miembros son ms accesibles al pblico que las oficinas del poder ejecutivo o judicial. Los Parlamentos tendran ms variedad geogrfica, cultural, ideolgica, lo que los hace instituciones nicas para la deliberacin sobre asuntos contenciosos y relaciones conflictivas en la sociedad. De algn modo, podramos decir que en espacios democrticos el parlamento es el espacio de institucionalizacin del conflicto social; el espacio institucional en el que se resuelven polticamente los Conflictos en el Estado. 20 Obviamente, hoy en da estamos lejos de hacer realidad esta propuesta. Tambin se requiere revisar el papel que juega la institucionalidad intermedia, fundamentalmente los gobiernos regionales y locales. El proceso de descentralizacin exige que estos desarrollen las capacidades para responder rpidamente ante la insatisfaccin social antes que ocurra un conflicto social violento. En este campo, no slo es necesario aprender a manejar adecuadamente el conflicto para transformarlo en un espacio de ajuste mutuo, de negociacin; sino tambin para constituirse como gobierno local o regional en un espacio de prevencin a fin de que el conflicto no escale hasta un punto violento. Esta es en sntesis- la nocin de gobernabilidad que manejamos, la gobernabilidad se derivara del alineamiento efectivo entre las necesidades y capacidades de un sistema sociopoltico, es decir, de sus capacidades de autoreforzarse. 21 Es decir, se trata de la capacidad de transformar la demanda de necesidades y preferencias en polticas pblicas efectivas que las atiendan. 22 Por eso podemos afirmar que una lectura de la alta conflictividad desde las polticas pblicas expresa tambin un problema serio de gobernabilidad. Un punto clave en este proceso, especialmente en un contexto descentralizado, lo representa la coordinacin y colaboracin intersectorial y de los distintos niveles de gobierno. La inconexin de la gestin observada, por ejemplo, en el caso de la superposicin de los lotes petroleros y las reas naturales protegidas, no slo no ayuda a construir polticas pblicas destinadas a cumplir su misin de resolver problemas socialmente relevantes, sino que en
Cfr. Mitchell O'Brien, Rick Stapenhurst, and Niall Johnston (ed.). Parliaments as Peacebuilders in Conflict-Affected Countries. Washington DC: Banco Mundial, 2008. 21 Prats, Joan Oriol. El concepto y el anlisis de la gobernabilidad. Revista de Instituciones y Desarrollo No. 14-15, dic. 2003. 22 Cfr. Alza Barco, Carlos y Kantuta Vallenas Rojas. Gobernabilidad, desarrollo y democracia : un enfoque de derechos humanos en las polticas pblicas. Revista Derecho & Sociedad -- Ao 15, No. 22, 2004, pp.60-69.
20

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 12

muchos casos puede generar o agudizar los conflictos sociales existentes. Coordinar y colaborar entre rganos estatales no es sencillo, pero aprender a identificar metodologas, tcnicas, formas y criterios para llevarlo a cabo es indispensable en un Estado grande y descentralizado. Asimismo, es indispensable fortalecer los mecanismos que pretenden incorporar la voz del ciudadano, como son aquellos para realizar la tan mentada participacin ciudadana. Ms all del tpico etiquetado participativo que se ha convertido en una neurtica moda en los ltimos aos, es preciso construir estrategias para pasar de la terapia y la catarsis que hoy representan los mecanismos existentes, a la construccin de una participacin de calidad en el Per. Medir la participacin de calidad, cambiar radicalmente nuestra lectura de este proceso que hoy empieza a tonarse ms importante all donde la poblacin se encuentra ms informada de las decisiones del Estado que la afectan. Y, finalmente, estn los remedios para toda desviacin del poder institucionalizado, los denominados check and balances, cuyo proceso ms claro estuvo dado con el control parlamentario de los Decretos Legislativos dictados al amparo de la autorizacin congresal para el TLC. El Congreso derog el Decreto Legislativo 1015 que afectaba el derecho a la consulta y el derecho a la identidad cultural de los pueblos indgenas al flexibilizar los procedimientos de decisin sobre sus tierras. Y el fortalecimiento del sistema de justicia como garanta de la tutela jurisdiccional. No abundar en esto pues se ha explicado in extenso en numerosas publicaciones. En estos temas, el marco constitucional tiene que ser firme en los principios y flexible y amplio en los procedimientos. Plantear la necesidad de revisar estos procesos e instituciones polticas en torno a la formulacin de las polticas pblicas no deber entenderse en ningn caso como una vuelta a enfoques estructuralistas. De eso tambin ya tuvimos bastante y con una pinge produccin desde nuestra Universidad. Ms bien planteamos la necesidad de aplicar un enfoque gerencial y estratgico al anlisis de las polticas pblicas que complemente el anlisis de las estructuras. Esto permitira identificar y comprender las prcticas que conducen a la decisin pblica, tanto como generar herramientas para planificar, programar y contar con una visin estratgica en las polticas pblicas.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 13

2.3. Construccin de criterios para la decisin pblica: el enfoque de derechos y la Constitucin como marco y lmite de la decisin pblica. En este proceso, por tanto, es menester definir tambin los principios bsicos que guen la decisin pblica. Aqu se requiere una posicin de principios, que en nuestra opinin se refiere a los derechos y libertades contenidos en la Constitucin y los instrumentos internacionales. Se trata como se puede traslucir- de un enfoque de derechos, discurso que se ha convertido en parte del lenguaje del desarrollo y las agencias de cooperacin en los ltimos aos. Sin embargo, este enfoque de derechos a veces mal entendido por tericos y operadores de las polticas en nuestro pasest lejos de ser ms de lo mismo (reivindicacin de derechos, teora constitucional o derecho internacional de los derechos humanos), ms bien se constituye como un instrumento tico y metodolgico para la decisin pblica 23 pues pone a la gente primero como se ha insistido recientemente. 24 En sntesis, se trata de repolitizar el debate y sacarlo de la mera exposicin tcnica reducida al anlisis costo-beneficio o a la eficiencia en el uso de los recursos. La exigibilidad de los derechos o su realizacin no tiene que ser necesariamente seguida ante Tribunales jurisdiccionales nacional o supranacionales, o a travs de procedimientos judicializados formales. Ms bien el enfoque de derechos permite en particular con los derechos econmicos, sociales y culturales- que el Estado acte a travs de sus polticas pblicas y la regulacin estatal, con igualdad y participacin ciudadana, y que los medios sean finalmente eso, frente a los fines que son las personas y sus derechos. Ciertamente, estos temas slo dibujan posibles y en nuestra opinin necesarias- lneas de trabajo para el mundo acadmico. Las polticas pblicas estn en el centro de nuestra relacin Estado-ciudadano y merece un tratamiento profundo de anlisis, pero antes, de generacin de evidencia y conocimiento sobre los procesos que lo constituyen. Motivar a su realizacin ha sido tambin el sentido de esta presentacin.

23

Alza Barco, Carlos. Enfoque de derechos en los servicios pblicos: La Defensora del Pueblo y el Derecho Humano al agua. Revista Debate Defensorial, Dic. 2005; Nyamu-Musembi, Celestine y Andrea Cornwall. What is the rights-based approach all about. Perspectives from international development agencies. IDS Working Paper 234, Brighton. 24 Kliksberg, Bernardo y Amartya Sen. Primero la gente. Una mirada desde la tica del desarrollo a los principales problemas del mundo globalizado. Deusto, 2008.

Ensayo final para publicacin Carlos Alza Barco/ 14