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M ARCO I NSTITUCIONAL A MBIENTAL CHILENO POST P INOCHET . A NLISIS DESDE LA PTICA DE LAS VENTAJAS COMPARATIVAS .

Roberto Navarro1. Las reformas econmicas implementadas en Latinoamrica desde la dcada del 70 fueron convenientes desde el punto de vista de los pases industrializados, ya que les permiti ampliar la oferta de materias primas, la liberalizacin de estos comercios hacia pases y bloques comerciales y la privatizacin de sus mercados. No obstante el panorama en la regin era totalmente diferente. El fracaso econmico del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, la liberalizacin de los flujos comerciales y la globalizacin del capital haban dado paso a relaciones econmicas dependientes con los pases del norte (O CONNOR, 1998), tambin permiti la entrada de inversionistas extranjeros que instalaron industrias, fbricas y reactivaron el comercio, no obstante sus ganancias no se invertan en el desarrollo de estos pases Latinoamericanos. Dando paso a una concentracin de la riqueza a nivel internacional. El discurso neoliberal conllev la aceptacin de la vieja teora de las ventajas comparativas de David Ricardo. Esta teora establece un escenario en el cual los pases se especializarn en explotar naturales aquellos en el productos mercado en los cuales tienen ventajas el internacional, ello potenciar

intercambio sus productos minimizando los costos y satisfaciendo en conjunto sus necesidades. No obstante esta teora requiere de ciertas premisas que para diversos autores han sealado que no se condicen con lo sucedido en la realidad, tales premisas son: (i) la no existencia de movilidad internacional del capital, (ii) ausencia de externalidades, (iii) estabilidad de los precios y (iv) igualdad de condiciones entre los pases que comercian (GARCES, 1 El presente trabajo se enmarca dentro de la ctedra Polticas pblicas Medioambientales impartido por el profesor Claudio Rivera. 1

1998). La aplicacin de esta teora en Latinoamrica y en otros pases del sur gener una divisin internacional del trabajo (O CONNOR, 1998) en donde Latinoamrica ocup el rol de proveedor de materias primas al mercado internacional. Lgica y eventualmente en la regin se ejercera una presin sobre sus recursos naturales para satisfacer la morfologa del merado mundial. Desde el punto de vista ambiental, la aplicacin de este modelo era perjudicial y desventajosa para Chile. Construir una slida institucionalidad ambiental que regule la extraccin de materias prima, que proteja reas nativas, que exija un trato amistoso con el medio ambiente no iba a permitir explotar ampliamente los recursos naturales e iba a salir perjudicado en el comercio internacional. Tomando como ejemplo el sector agrcola, la reforma agraria de 1967 busc redistribuir los latifundios de ms de 80 hectreas, para 1973 ya se haban redistribuido 9 millones de hectreas a medianos y pequeos agricultores. Luego de 1973 se puso ms nfasis una agricultura orientada al mercado. Alrededor del 30% de la tierra expropiada fue devuelta a sus propietarios anteriores, el 20% fue licitado y el 30% asignado a pequeos agricultores (OCDE, 2005) con el fin de una estimulacin del comercio, a la par de una reduccin de las ayudas estatales para la agricultura, ello implicaba una contraccin del Estado en trminos de control sobre la explotacin de ese recurso. Sin embargo el ascenso de voces crticas hacia la dinmica de produccin, -donde se generaba una gran ganancia para los productores sin que tomen en cuenta los costes ambientales- hizo que como contra respuestas surjan discursos vinculando el crecimiento econmico y la sustentabilidad ambiental, estos planteamientos sostienen que el comercio internacional es un instrumento que promueve el crecimiento, el cual brinda recursos adicionales para mejorar el medio ambiente, y este, con su mejoramiento, genera recursos que sustentan el crecimiento y la expansin de la fuerza de comercio siendo un crculo virtuoso. Por tanto bajo esta lgica habra que explotar las ventajas comparativas e invertir en ellas para seguir explotndolas. No

obstante, este argumento se invalida en tanto el mercado por s solo no puede asegurar que el crecimiento econmico no exceda la capacidad de los sistemas para recuperar recursos y absorber desechos2. Ejemplo de ello es que Chile manteniendo una economa basada en la exportacin de productos primaros la cual no ha sido capaz de desarrollar una institucionalidad ambiental que proteja enrgicamente al medio ambiente, limitndose al control de los abusos antes que a la prevencin de impactos negativos. El informe Evaluacin de Desempeo Ambiental hecha por la Organizacin de cooperacin y desarrollo econmico de Naciones Unidas el ao 2005, Chile quienes sugieren en una de sus la recomendaciones para fortalecer

institucionalidad y los marcos normativos ambientales a nivel nacional y regional (OCDE, 2005)3. En Chile el proceso de implementacin de estas polticas econmicas se distingui por la disociacin entre el modelo econmico comercio establecido, de sus caracterizado ventajas por la del explotacin y discurso y el de competitivas,

surgimiento/posicionamiento

internacional

proteccin al medio ambiente, el cual era un llamado a establecer regulaciones ambientales. Es acaso posible que la precaria institucionalidad ambiental chilena se deba a una dinmica de mercado? Qu tanto influye la dependencia econmica en la forma en cmo se crean instituciones pblicas en un pas? Existe una lgica de divisin internacional del trabajo donde unos exportan materias primas mientras que otros la consumen y fabrican productos con alto valor agregado? Es una de las caractersticas del sistema internacional de produccin que los pases del sur comercien en base a sus ventajas comparativas y los del norte en funcin de las ventajas competitivas? Quiz la 2 La Economa ecolgica supone que esta es una premisa bsica para generar sustentabilidad toda vez que la economa es una red de conexiones infinitas que se da en un sistema cerrado y con recursos finitos. 3 La OCDE realiza un completo anlisis de la situacin medioambiental chilena, pasando por temas como la Gestin del aire, del agua, la biodiversidad, integracin medioambienteeconoma, etc. no dejando de llamar la atencin las solidas crticas hacia la institucionalidad ambiental y voluntad poltica para su solucin. 3

amplitud de este trabajo no sea suficiente para responder la totalidad de estas preguntas, no obstante el recorrido por los diversos temas econmico-ambientales dar al lector una idea acerca de cmo se ha configurado la institucionalidad ambiental del pas sin que se vea afectado el modelo de desarrollo chileno. En base a lo anterior, este trabajo buscar ver la relacin que existe entre el modelo econmico de comercio internacional basado en la explotacin de ventajas comparativas, con la institucionalidad ambiental chilena, de modo que se har una revisin terica sobre la relacin entre comercio y medio ambiente, tomando como referencia el anlisis de los efectos de la explotacin de las ventajas comparativas en los pases del sur, contrastando y analizando la institucionalidad y los desempeos ambientales de Chile desde 1973 a la actualidad.

NORMATIVA

AMBIENTAL

EN

EL

PERIODO

DEL

DESARROLLO HACIA ADENTRO

Tomando como base la categorizacin de Eyzaguirre y Tokman4 sobre los modelos de desarrollo chileno, el periodo de desarrollo hacia adentro sera aquel despus de la crisis del 1929, especficamente entre 1934 y 1973. Contrapuesto al desarrollo hacia afuera o el monetarismo neoliberal de 1973 a la fecha. sta ltima con tres fases, cada una ms regulada que la anterior. En el periodo de desarrollo hacia adentro la economa se caracterizo por adoptar el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) con el cual abastecera el mercado interno, y luego el latinoamericano. Este es un modelo proteccionista con una alta intervencin estatal, que buscaba hacer de los pases del sur centros industriales para el intercambio de productos con economas similares, con ello se buscaba dejar de ser tan dependientes de los pases industrializados del norte. 4 Nicols Eyzaguirre, Mario Marcel, Jorge Rodrguez y Marcelo Tokman en su ensayo HACIA LA ECONOMA DEL CONOCIMIENTO: EL CAMINO PARA CRECER CON EQUIDAD EN EL LARGO PLAZO publicado en la revista Estudios pblicos, este ensayo adems est basado en el captulo IV de la exposicin sobre el estado de la hacienda pblica presentado ante el congreso nacional el ao 2004.

Para Eyzaguirre este modelo fue incentivado en una primera instancia por seales del mercado, en tanto la gran depresin haba estancado las importaciones y por tanto haba escases de productos de consumo interno, por lo que la industria se activ casi mecnicamente. Posteriormente el Estado tena un rol determinante en las economas nacionales, no obstante este modelo decae porque no era consistente con las ventajas comparativas de los pases latinoamericanos (Eyzaguirre et al., 2004). En aquel periodo histrico, no exista agitacin poltica, cientfica ni meditica por los temas ambientales tanto a nivel nacional, como regional y mundial, por lo que no encontramos una presin directa o indirectaacerca de las regulaciones ambientales del pas. No obstante el modelo ISI en Chile lo haca tender a generar industrias en reas que no tomaban en cuenta sus ventajas comparativas (exceptuando las industrias cuprferas). Tampoco exista una apertura hacia los mercados exteriores fuera de Latinoamrica, por lo que inversionistas extranjeros no tenan un espacio de explotacin de los recursos naturales para la causa econmica global. Todo esto dio paso a una institucionalidad ambiental que si bien era frgil, poco estructurada en un cuerpo normativo o institucin nica y absolutamente sectorial, no se ejerciera presin sobre las ventajas comparativas. Ejemplo de lo anterior lo encontramos en el marco normativo ambiental de la poca, el cual estaba diseminado en los diferentes servicios y organismos pblicos como el Ministerio de Bienes nacionales, el SAG y el Ministerio de salud. Tambin desde comienzo de siglo hasta 1960 se promulgaron leyes de carcter general de manera sobre vertidos lquidos industriales, regulaciones sobre leyes sectoriales antes citadas en 1953 y entre 1960 y 1970 respectivamente, normas sanitarias mnimas, un cdigo sanitario, ley de bosques. De manera especfica se puede citar la regulacin sobre vertidos relaves mineros (CEPAL, 1999). El cdigo civil por su parte no contemplaba ninguna aplicacin legal en materia ambiental. En 1964, el Consejo de CORFO estableci el Instituto de Investigaciones de Recursos Naturales (IREN), que 5

tena por funcin mantener actualizada la informacin sobre los recursos naturales del pas, promoviendo investigaciones para afianzar su desarrollo productivo. Adems, a travs de CORFO, se organizaron diversas corporaciones privadas destinadas al estudio, reconocimiento y evaluacin de los recursos naturales. En 1967, se haban constituido, entre otros, los siguientes organismos: Instituto de Fomento Pesquero, Instituto Forestal, Instituto de Investigaciones Geolgicas, Instituto de Investigaciones Agropecuarias (Camus y Hajek, 1998). El principal problema en materia ambiental con este modelo de desarrollo se deba al incremento de la migracin urbano-rural, lo que con lleva una presin sobre las mejores reas, a problemas de hacinamiento, crecimiento de los ndices de basura per cpita, etc. Datos censales muestran que en 1930 el 50,6% de la poblacin chilena era rural, mientras que el 49,4 era urbano, para 1960 el 68,2% de la poblacin era urbana y el 31,8 rural5. Adems de ello al buscar la exportacin de productos manufacturados localmente, aumentaba el trabajo en las fbricas e industrias para estos fines. Estas altas tasas de concentracin urbana dieron paso a problemas ambientales que tenan que ver con los problemas tpicos de la ciudad. Las contaminaciones industriales hacia el suelo y al agua, problemas de sanidad pblica, etc. por ello las leyes que ms resaltan en materia ambiental en este periodo son las de vertidos lquidos industriales y las regulaciones de sanidad pblica (CEPAL, 1999). La difusa importancia que el Estado chileno asigna hacia temas medioambientales durante este periodo se debe probablemente a que estas problemticas no estaban en los elementos discursivos dominantes a nivel internacional. Las primeros movimientos ecologistas surgieron en la dcada del 60 en Estados Unidos y Europa, en 1972 se publica el ampliamente reconocido Informe Meadows para el Club de Roma titulado Los lmites del crecimiento, donde se expone ciertas limitantes ambientales para el crecimiento econmico expansivo, adems de una degradacin en la calidad de vida de los individuos bajo el 5 . En la actualidad la atendencia se ha acrecentado siendo 87.05% de la poblacin urbana, y el 12,9% rural (INE, 2008).

ritmo actual de crecimiento. Tambin en 1972 se realiza la primera conferencia mundial suscitada por problemticas ambientales en, la cual da origen al Programa de Naciones Unidas Para el Medio Ambiente6. Quiz este sea uno de los factores ms importantes para decir que el modelo de desarrollo hacia adentro de Chile no le haca exigir al Estado una consideracin especial en cuanto a la reformulacin de su institucionalidad y sus marcos regulatorios. No es extrao que no existan referencias ni conciencia sobre estos temas en los documentos de la poca, especialmente si consideramos que los conceptos de desarrollo sustentable y medio ambiente adquieren relevancia mundial slo a partir de la dcada de los setenta. En general, la explotacin de los recursos naturales y las iniciativas de desarrollo son tratadas en forma sectorial, antes que integradas, interrelacionadas y sostenibles. (Camus y Hajek, 1998) En sntesis, estas regulaciones tomaban los aspectos

ambientales separados del sistema social y poltico, puesto que las leyes y reglamentos de la poca no buscaban proteger recursos del ecosistema en s, sino mejorar la calidad de vida en su mbito privado.

ALZA

INTERNACIONAL EN EL

DEL

DISCURSO POLTICO Y

AMBIENTAL

CAMBIO CHILENO.

RGIMEN

ECONMICO

Trazando una lnea de tiempo se puede observar que el alza del discurso ambiental en los debates internacionales y en las decisiones poltico-econmicas de otros pases se produce en una dcada en la cual Chile adopta un modelo econmico que presiona los recursos naturales, encontrndose con una institucionalidad ambiental desagregada, sin estructura, ineficaz e incapaz de proteger la explotacin de los recursos, en especial de sus ventajas comparativas (CEPAL, 1999) ya que estas ahora seran el 6 Estas conferencias responden a una problemtica que se estaba generando en todos los pases con modelos de desarrollo capitalistas por los efectos ambientales que producan sus economas expansionistas, efectos que comenzaron a ser visibles de forma patente desde los aos 30. 7

motor de la economa. Este desajuste ambiental producido entre el las tendencias internacionales y las polticas econmicas ejercidas y aplicadas por Chile en el mismo periodo histrico, enfocadas, ante todo al mercado, implicaban una contraccin del Estado en trminos de control sobre la explotacin de sus recursos. As lo plantea Eyzaguirre: [] la estrategia de crecimiento hacia afuera (1974-), puede separarse en tres etapas. Durante la primera (hasta 1985, aproximadamente) se establecieron las bases para explotar las ventajas comparativas del pas, con una activa y casi exclusiva participacin del sector privado en la produccin de bienes y servicios y, en particular, en la exportacin de recursos naturales. Ello se logr a travs de la eliminacin de los controles de precios y subsidios, la liberalizacin unilateral del sector externo y la liberalizacin del mercado financiero. En todos estos mbitos, as como en el impulso privatizador de la produccin, Chile fue un reformador pionero (Eyzaguirre et al, 2004). Para Ivonne Garcs el modelo econmico chileno implantado despus de 1973 no es diferente al de una gran cantidad de pases del sur, en el sentido de que se caracterizan por la liberalizacin de su comercio, la privatizacin de sus mercados y la presin sobre sus ventajas comparativas. Por ello mismo una proteccin hacia estas podra ser perjudicial para el desarrollo econmico de estos pases, siendo una caracterstica implcita de los pases del sur con economas abiertas, que tengan legislaciones ambientales permisivas respecto a la explotacin del medio ambiente. Mientras las regulaciones ambientales proliferaban en todos los pases, en Chile exista el argumento del crculo virtuoso, Garcs (1998) citando a Couto (1993) explica que este crculo supona que el comercio internacional es un instrumento que promueve el crecimiento, este crecimiento brinda recursos adicionales para el cuidado del medio ambiente; el medio ambiente, a su vez, suministra los recursos que sustentan el crecimiento y la expansin de la fuerza del comercio; y, finalmente

crecimiento econmico y proteccin ambiental son compatibles. Claro, estos planteamientos suponen una mantencin del status quo y defiende la explotacin de las ventajas comparativas y en consecuencia el mismo modelo econmico. Sin embargo, a excepcin de los convenios internacionales gran parte de las leyes internas del pas fueron propiciando la inversin extranjera y al incentivo para explotar los recursos naturales. Al respecto se puede mencionar el decreto Ley 600 N que garantizaba un tratamiento libre y no discriminatorio de los capitales forneos. Ya para 1992, la inversin extranjera, entre materializada y comprometida, era superior a los 7.000 millones de dlares. La mayor parte de ella se concentraba principalmente en sectores productivos relacionados con la explotacin de recursos naturales (CONAMA, 1992).

FALACIAS

EN

LAS

PREMISAS

DE

VENTAJAS

COMPARATIVAS.
La teora de las ventajas comparativas supone que el comercio es beneficioso cuando (1) no existe movilidad del capital, (2) no existencia de externalidades, (3) los precios son estables, (4) igualdad de condiciones comerciales entre los pases (Ivonne Garcs, 1998). Siendo la explotacin de recursos primarios del pas el motor del crecimiento econmico chileno durante el gobierno militar, se gener una apertura a diversos actores sobretodo inversionistas extranjeros- a que participen en la explotacin de estos recursos. En suma se estimul el desarrollo de una economa primarioexportadora que consideraba 4 tpicos la Minera del norte. La fruticultura del centro. La silvicultura del sur. La pesca, a travs de todo el territorio martimo nacional.

Esto llev a que en tiempos ms recientes, en 1993, la composicin sectorial de las exportaciones estaba compuesta en un 43.8 % en la minera, 13,2 % en productos ligados al sector forestal, el 11,4% a los productos derivados de la pesca y en un 11 % por el sector frutcola. El encadenamiento de una comercial de Chile deriv en la los

generacin

institucionalidad

atractiva

para

inversionistas, como la ley de fomento forestal de 1974 que propici un aumento exponencial de la forestacin del pas, por ejemplo en 1975 la forestacin alcanzaba a las 390.000 hectreas, mientras que en 1989, esta cifra se haba elevado a 1.326.700 hectreas (Camus y Hajek, 1998). La presin hacia esta ventaja comparativa era tal que en 1989, la CODEFF (Comisin de defensa de la flora y fauna), denunciaba la destruccin de 48.592 hectreas de bosque nativo en las VII y VIII regiones para plantar pino insigne posteriormente. Con respecto a sector pesquero, durante el rgimen militar la industria pesquera del pas se desarrolla notablemente a travs de una apertura total. El crecimiento en la industria se refleja en que para 1975 el desembarque pesquero era de 0.9 millones de toneladas, para 1989 el desembarco de peces era de 6.6 millones de toneladas, a ello se suma el decreto supremo del ministerio de economa en 1980 el cual incentiv la llegada de ms actores a este sector. En este perodo (1973-1983) la extraccin industrial estuvo dominada por buques factora para pesca de arrastre de origen japons, coreano y espaol, a pesar de que la legislacin internacional del mar restringa la operacin de estas naves frente a las costas mundiales. Inicialmente estas embarcaciones slo tenan la obligacin de pagar una licencia de pesca de valor proporcional al volumen de captura (Camus y Hajek, 1998). No obstante la fragilidad de este recurso y las preocupaciones de las autoridades econmicas dan paso a una segunda etapa en el desarrollo de la industria, a partir de 1984 se restringe el acceso a buques factora extranjeros incentivando las instalaciones de plantas procesadoras en tierra, incentivando adems la participacin de inversionistas nacionales en el sector. As, en

1988 existan en Chile 28 plantas de harina de pescado, 214 plantas de congelados y 146 de conservas (CONAMA, 1992). En cuanto al sector minera, la importancia del recurso cobre era tal que el crecimiento econmico chileno se hizo dependiente de la extraccin y comercializacin de este recurso, por lo que Camus y Hajek argumentan que las regulaciones ambientales surgidas por efectos de la minera tuvieran un desarrollo tardo. Las polticas Estatales con respecto a la minera se enfocaban en expandir la capacidad de extraccin para ampliar la presencia de cobre chileno en el exterior. Por lo mismo las leyes eran totalmente permisivas en cuanto al medio ambiente. Las principales consecuencias ambientales asociadas al crecimiento de las actividades mineras son la contaminacin atmosfrica por emanaciones de anhdrido sulfuroso, arsnico y material particulado; la contaminacin marina y de cuencas hidrogrficas mediante la descarga de relaves y desechos; asimismo, esta actividad, que tiene grandes requerimientos de agua, por lo que al estar localizada preferentemente en zonas desrticas, disminuy los caudales de los ros, dificultando las actividades agropastoriles de subsistencia tradicionales de Aymaras y Atacameos. (Camus y Hajek, 1998). Esta falta de regulacin ambiental frente a la principal actividad econmica de Chile aun es posible constatarla en la actualidad, prueba de ello es que el informe de la OCDE le establece que es necesario bajar an ms las emisiones de material particulado, y mejorar la eficiencia del recurso agua, adems de decir que Las empresas mineras pequeas y medianas no suelen cumplir la normativa. Poco se sabe de la contaminacin del suelo con metales pesados y contaminantes txicos generados por las actividades mineras. Chile no tiene planes de descontaminacin de las minas abandonadas (OCDE, 2005). El crecimiento econmico chileno a base de las ventajas comparativas hizo a Chile especializarse en la extraccin y comercializacin de recursos, no obstante la experiencia demostr que dicho ciclo virtuoso que haca compatible crecimiento econmico y proteccin ambiental era un recurso terico sin 1 1

fundamento, una inconsistencia. Para Ivonne Garcs dichas premisas o condiciones en las cuales el comercio con ventaja comparativa resulta beneficioso para todos, no se condicen con la realidad, sobre todo en aquellos pases del sur y no industrializados. Van Hawermeiren (1995) citado por Garcs (1998) trastoca todas las premisas de las ventajas comparativas desde el punto de vista ambiental: A nivel internacional existe una movilidad del capital. Este capital no se redistribuye de acuerdo a las ventajas comparativas dentro de cada pas. Ms bien es voltil, buscando las ganancias ms altas invirtiendo en donde les resulta ms rentable. Ello fuerza a los pases a crear una institucionalidad atractiva para los inversionistas, lo cual generalmente se ejecuta en desmedro de los sueldos y la institucionalidad ambiental de los pases no industrializados. El segundo supuesto, la no existencia de externalidades, tampoco da cuenta de la realidad en la medida en que los precios no reflejan los costos de los daos ambientales, los daos a la salud de la poblacin, explotacin de los recursos naturales, y tampoco considera la inconmensurabilidad del valor de la biodiversidad. Respecto al supuesto de la estabilidad de los precios, en el comercio internacional existe un deterioro de los trminos de intercambio7, a travs del cual un pas no desarrollado puede importar cada vez menos a cambio de la misma cantidad de exportaciones, lo cual conduce a su empobrecimiento, concentracin de la riqueza en el mundo desarrollado, y el consiguiente deterioro ambiental. Esto ha generado la llamada deuda ecolgica de los pases del norte 7 Raul Prebich, a finales de los aos 60, plante la "Teora del intercambio desigual", a travs de la cual explicaba como los productos primarios, exportados bsicamente por los pases del Tercer Mundo, tienen un valor cada vez menor con relacin al precio de los productos industrializados exportados por los pases del Primer Mundo. A travs de esta teora Prebich cuestion un principio bsico de las ventajas del libre mercado que supona la socializacin de los avances tecnolgicos incorporados en los productos industrializados.

hacia los pases del sur. Por otra parte el hecho de que los pases desarrollados comercien productos manufacturados, tiene que ver con el desarrollo de una ventaja competitiva, la cual se relaciona directamente con la tecnologa, el desarrollo de capital humano, en innovacin, etc., este tipo de ventaja no es caracterstica en el comercio de los pases en desarrollo. Finalmente no tienen una dinmica igual en sus ventajas comparativas ya que algunas especializaciones pueden generar un estancamiento en el largo plazo. La especializacin en bienes manufacturados con alto valor agregado resultar en innovacin tecnologa y en desarrollo del nivel de capacitacin; mientras que la especializacin en ventajas muy poco dinmica (bajo costo de mano de obra, abundancia legislacin de recursos naturales, inexistencia conduce a de un ambiental adecuada)

estancamiento econmico (Garcs, 1998). Esto fue lo que ocurri en Chile para la crisis del salitre hasta el ao 1930 o la crisis salmonera chilena que golpe fuertemente a la regin de los Lagos el ao 2009. De acuerdo a esta visin, el proceso de liberalizacin comercial de Chile y la consecuente presin sobre las ventajas comparativas durante el rgimen militar no hizo ms que condicionar su crecimiento a las dinmicas de los mercados internacionales. Muchos autores consideran que la globalizacin productiva ha derivado una divisin internacional del trabajo. La liberalizacin comercial hizo que los procesos productivos no se concentren en los pases industrializados sino que dicho se subdividan en fases del transcurso productivo. Aqu las empresas transnacionales cumplen un rol determinante en el proceso productivo mundial, ya que al liberalizarse el comercio pueden ir en busca de materias primas y trasladarlas a pases industrializarlos que pueden darle un valor agregado y venderle a los pases que les venden las materias primas (OConnor, 1998).

1 3

Esto produce un desarrollo desigual8 entre los pases del norte y los pases del sur. A pesar de su retraso respecto del contexto internacional, el incipiente desarrollo de la conciencia ambiental en Chile permiti la inclusin en la Constitucin de 1980 del artculo 19 N 8, que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservacin de la naturaleza. La ley podr establecer restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. Para Eyzaguirre et al, el periodo 1985-1989 se corrigieron las deficiencias ms evidentes del manejo macroeconmico y de regulacin del sistema financiero. Tambin se puede sealar en materia ambiental que en este periodo surgen diversas leyes encaminadas a la proteccin del medio ambiente, por ejemplo para fines la Ley de Fomento Forestal (1974), uso del fuego silvoagropecuarios (1980), creacin del Sistema

Nacional de reas Silvestres (1984) diversas convenciones, la Ley sobre Industria Pesquera y sus derivados (1983), Regulacin para la pesquera pelgica en I, II y VIII Regiones (1986), Cdigo de Aguas (1981), Fomento a la inversin privada en obras de riego y drenaje (1985-1986) Ley de Navegacin (1978), Cdigo de Minera (1983), Convenios y Tratados internacionales para la conservacin de especies animales marinas), normas sanitarias mnimas para prevenir y controlar la contaminacin atmosfrica y establecimiento de normas de calidad del aire (1978) y diversas disposiciones sobre contaminacin atmosfrica en la Regin Metropolitana (1979), basuras (1976 y 1980) Proteccin agrcola (1981 y 1984), Indices de calidad del aire (1988, 1989) entre otras disposiciones (Camus y Hajek, 1998). Asimismo, se cre la Comisin de legislacin de Ecologa de acuerdo con el decreto supremo N 680 de 1984 con el objetivo de asesorar al Presidente de la Repblica en las acciones generales del gobierno vinculadas 8 El desarrollo desigual es un concepto acuado por OConnor, quien lo utiliza para describir las polaridades existentes entre las regiones abastecedoras de materias primas y aquellas que los procesan concentrando la riqueza, a la vez que las regiones abastecedoras prevaleca la pobreza.

a la proteccin del medio ambiente y a la conservacin de los recursos naturales renovables.

MEDIO

AMBIENTE Y DEMOCRACIA.

La estrategia base de esta tercera etapa del modelo de crecimiento hacia fuera ha consistido en combinar las ganancias de eficiencia de una economa abierta y orientada al mercado, con un Estado no ingenuo ni prescindente (Eyzaguirre et al, 2004). La ltima etapa de la estrategia de crecimiento hacia afuera es donde la democracia retorna al pas, desde entonces una de las principales prioridades para las diferentes administraciones ha sido la insercin internacional de Chile, con tal de lograr una alta integracin en el mundo (U. de Chile, 2005). Como ya hemos visto en las bases de este modelo se genera una disociacin, un desacople absoluto con el discurso ambiental vigente en el concierto internacional, por lo que todo el desarrollo institucional chileno a partir del quiebre democrtico y que ahora estaba generando crecimiento, se realizo sin tener en cuenta problemas asociados al manejo del medio ambiente y los recursos naturales. Es solo a mediados del 80 cuando se ejecutan las primeras polticas pbicas al respecto (CEPAL, 1999), no obstante no iban enfocadas a resolver la totalidad de los problemas ambientales, sino a ceden antes presiones internacionales y en funcin de eso legislar en la medida de que no afecte al crecimiento econmico. La evolucin de las polticas de medio ambiente, sobretodo sus marcos regulatorios e institucionales fue poco auspiciosa. No se cont con un organismo pblico, tampoco no haba marco regulatorio que controlen la explotacin de los recursos, los niveles de contaminacin de agua, aire y suelos, las tasas de extraccin de los recursos, etc. Y por otra parte existan incentivos a la inversin en materias de agua y minera. Se privatizaban y licitaban empresas estatales y se le incentiv a la inversin privada como jams en la historia. Durante el rgimen militar se haban hecho fugaces intentos por establecer la Comisin Nacional de Ecologa en los ochenta, 1 5

pero el pas no contaba con un aparato institucional integrado para la gestin pblica ambiental. Segn el nuevo gobierno la dispersin de leyes e instituciones con relevancia ambiental haca imposible una poltica coherente y coordinada respecto del medio ambiente (Camus y Hajek, 1998). El cambio de rgimen haba generado un contexto poltico que haca urgente la estabilidad social y el crecimiento econmico. Por lo tanto algunas reformas que tienen que ver con cambiar algunos aspectos del modelo, o algunas restricciones a este deban hacerse de manera paulatina. Para Pizarro (2007) la actual poltica medioambiental chilena es obra del gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), donde el referente ms importante es la Ley 19.300 sobre bases generales del medio ambiente, la cual crea la institucionalidad y los instrumentos de gestin ambiental. Los principios que guiaron la poltica ambiental del pas fueron los de estabilidad, buscando no desalentar el desarrollo, gradualidad, incorporando la dimensin ambiental en plazos razonables, y realismo, al considerar tanto la magnitud de los problemas ambientales, como la forma y la oportunidad en que ellos se abordaban y los recursos en instrumentos con que se contaba para enfrentarlos (Mensaje Presidencial, 1993). En base a lo anterior en 1990 la Comisin Especial de Descontaminacin de la Regin Metropolitana pasara a llamarse Comisin Nacional del Medio Ambiente, conformado por el comit de ministros, donde participa los ministros de las reas ms relevantes para el pas, presididos por el ministro de la secretara general de la presidencia, con atribuciones como la firma de normas ambientales. Esta comisin seria dependiente del ministerio Secretara General de la Presidencia. La CONAMA no sera una institucin separada de los otros organismos pblicos, sino que coordinara a los organismos con competencia ambiental. Para Alvarado (1995) citado por Camus y Hajek (1998) la CONAMA tuvo una trayectoria tpica conocida y descrita en otras experiencias de los ms diversos pases: entusiasmo por un tema nuevo, pero plagado de recelos por parte de los organismos estatales que temen por sus atribuciones y competencias. Esto

ocurre as porque tales facultades se han repartido con el correr del tiempo en distintas instituciones. Cuando llega la hora de redisear el aparato pblico, aparecen las resistencias. Ejemplo de ello es que la direccin ejecutiva de la CONAMA (DEC) es funcional a la SEGPRES, es de carcter tcnico en cuanto a su coordinacin y no tiene poder real dentro del gobierno por cuanto las atribuciones legales siguen en manos de los servicios pblicos sectoriales (Pizarro, 2007). Tres son los principales instrumentos que tiene la CONAMA para la proteccin del medio ambiente: (i) Las leyes, (ii) los planes de descontaminacin (SEIA), que para las zonas declaradas de como impacto contaminadas y (iii) el sistema de evaluacin de impacto ambiental comprende los estudios ambiental (EIA) y las declaraciones de impacto ambiental. La manera de operar de la CONAMA con respecto a proyectos que podran afectar el medio ambiente es que los privados ingresan los proyectos buscando su aprobacin a travs del SEIA, as el DEC le enva a los diferentes servicios el proyecto (para la aprobacin tcnica) los que finalmente entregan el proyecto a las comisiones regionales de medio ambiente (COREMAS), las que aprueban el proyecto. Cabe mencionar que las COREMAS no pueden denegar la resolucin de calificacin ambiental (RCA) a un proyecto que ha sido aprobado con los organismos sectoriales (Pizarro, 2007). La institucionalidad ambiental, entonces, no es un rgano resolutivo en si mismo sino que se limita a coordinar lo que otros organismos pblicos se encargan de aprobar. El autor citado seala que las limitaciones evidentes de los rganos ambientales en Chile se deben a un problema poltico en el sentido de que deja mucho a la discrecionalidad de la autoridad ciertos proyectos que si bien pueden ser perjudiciales desde un punto de vista ambiental pueden no serlo desde el punto de vista econmico. Con todo, resulta necesario repasar los avances en trminos legales en materia ambiental de acuerdo a las ventajas comparativas que son la base de la economa chilena: El sector forestal: desde 1992 se ha estado tratando de crear 1 7

una ley del bosque nativo, no obstante dicho proceso no tuvo avances significativos toda vez que existen tanto discursos empresariales como conservacionistas que hacen reparos al proyecto de ley. El ao 2008 se promulga la ley n la actualidad existe la ley 20.283 sobre recuperacin del bosque nativo y fomento forestal, teniendo como objetivo la proteccin, la recuperacin y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la poltica ambiental. (Ley 20.283, 2008). La industria forestal da cuenta del 3,5% del PIB y del 12% del valor de las exportaciones. Chile es el tercer exportador de astillas de madera y el sexto exportador de celulosa ms grande del mundo (OCDE, 2005). Si bien se ha optado por una poltica de reforestacin, no se ha puesto atencin a los efectos ambientales, beneficiosos y dainos, de la plantacin de rboles (con respecto a la conservacin del suelo y el agua, la calidad del agua y la diversidad biolgica, entre otros factores). Aun cuando la tala de bosque nativo ha disminuido a medida que ha aumentado el uso de maderas de plantaciones, todava se talan rboles para su uso como combustible (OCDE, 2005). En el ao 2005 la institucionalidad ambiental chilena fue fuertemente criticada tras el desastre ocasionado en Valdivia por la planta celulosa Celco, dejando en evidencia, cierta permisividad en cuanto al manejo de dicho recurso. Sector pesquero: El centro de inters de la ley general de pesca y acuicultura de 1992 no apunt dominantemente a la proteccin de los recursos marinos sino a crear condiciones de explotacin que pudieran ser controladas por la autoridad (Camus y Hajek, 2008). Ello porque se buscaba resolver los problemas derivados de la sobreinversin de la industria y la extincin de diversas especies marinas. Por lo que fij un texto refundido, coordinado y sistematizado donde estableci la fijacin de cuotas globales de captura para especies pesqueras en plena explotacin, adems de un mecanismo de cuotas individuales, divisibles y transables, asignadas inicialmente va licitacin. Asimismo, preserv el derecho de la autoridad a restringir el tamao de las

capturas y las artes de pesca y en ciertos casos establecer vedas peridicas (ibid). Frente a ello existan diversas crticas: Exista una desventaja con respecto a las flotas extranjeras que operaban fuera de la zona econmica exclusiva, toda vez que los peces son un recurso migratorio. Por otra parte la exclusividad de operacin ennuna zona de cinco millas marinas y las limitaciones de las embarcaciones pesqueras no eran suficientes regular el caso de que una nave que con adelantos tecnolgicos superaran la capacidad de captura de los pescadores artesanales. Desde 1990 hasta el 2005 la produccin acucola aument en 825%. El avance en trminos de cuidado ambiental es reciente. El informe de la OCDE seala que La contaminacin del agua debido al exceso de alimento y residuos fecales puede contribuir a la eutrofizacin de los lagos, fiordos y reas costeras. La acuicultura chilena ha hecho un amplio uso de los antibiticos; en 2003 se establecieron normas con las que se comenz a controlar su uso. Los escapes accidentales de salmones adultos desde las jaula marinas a los ecosistemas acuticos an no se han evaluado. Todo ello confluye hacia la crisis del salmn del ao 2009, donde queda de manifiesto que la escasa regulacin ambiental puede derivar en acciones imprudentes con respecto al ecosistema, guiadas por una visin cortoplacista. Sector minero: de las conclusiones y recomendaciones de la OCDE en su informe sobre desempeo ambiental del 2005 se sostiene que: Las actividades mineras todava son causantes del grueso de las emisiones de SO2 en Chile, as como de las emisiones de arsnico en varias regiones. Casi la mitad de las aguas residuales de las grandes empresas no son tratadas. Las empresas mineras pequeas y medianas no suelen cumplir la normativa. Poco se sabe de la contaminacin del suelo con metales pesados y contaminantes txicos generados por las actividades mineras. Chile no tiene planes de descontaminacin de las minas abandonadas. El impacto ambiental del transporte de minerales solo se ha evaluado en el contexto del sistema de las EIA. Con 1 9

todo, la minera sigue siendo la principal actividad econmica chilena. Si bien ha existido cierta preocupacin y esfuerzos por la creacin de instituciones medioambientales desde 1990, el modelo de desarrollo chileno sigue estando centrado en las exportaciones de materias primas y ante el alza de los discursos medioambientales de la dcada del 70, la aparicin de enfoques como la economa ecolgica, y la sensibilidad internacional con respecto a lo ambiental, la dinmica internacional tiende a tomar algunos tintes de enfoques como la modernizacin ecolgica9. No obstante el ser parte de una economa globalizada y no crecer econmicamente a base de productos manufacturados, con conflictos para importar tecnologa, adems de la poca inversin en calidad de la educacin, investigacin y desarrollo, dan paso ser un pas atractivo para inversionistas extranjeros puede ser aun la causa fundamental que explique deficiencias en cuanto al manejo institucional con respecto al medio ambiente. Para el problema es ms complejo, para Ivonne Garcs

existe una suerte de estancamiento en el proceso productivo internacional que no pareciera tener solucin. La autora se refiere a la posibilidad de que un pas exportador de materias primas cambie su rol en el concierto internacional, se industrialice y comience a exportar productos manufacturados. Se plantea que dicha posibilidad es escasa por cuanto cuando se trata de transferencia de tecnologas del Norte estos pases asumen una actitud antiliberalista, y empujan a los miembros de la OMC a introducir de manera compulsiva un conjunto estandarizado de leyes nacionales para proteger los derechos de propiedad intelectual (Garces, 1998). Esto cobra sentido cuando la mayor parte de las
10

patentes

son

propiedad

de

las

empresas

transnacionales . As, la principal razn que tienen los pases del 9 Teora que sostiene que el desarrollo tecnolgico y cientfico, adems de la eficiencia en los procesos productivos, sumados a un inters de los consumidores por productos ambientalmente saludables derivar en que haya una mayor preocupacin ambiental en los gobiernos y en las empresas, generando un efecto en cadena hacia un mejor trato con el medio ambiente. 10 Hoy en da el grueso de la transferencia de tecnologa se realiza a travs de fusiones y adquisiciones transfronterizas de empresas.

norte para promover acuerdos de propiedad intelectual es posibilitar que sus firmas capturen mayores beneficios a travs de precios monopolsticos, regalas, ventas de productos, transferencia tecnolgica (Garcs, 2008). Ello condenara a pases como Chile del sur a ser exportadores de productos primarios a menos que inviertan en la creacin de capital humano para, a largo plazo, tener la posibilidad de jugar un rol diferente en el escenario mundial.

Segn la UNCTAD, cerca de un 70% de los pagos globales en concepto de regalas y tarifas tecnolgicas corresponden a transacciones entre compaa matriz y filiales en el extranjero. El nivel de inversin de las CTNs en filiales en el extranjero ascenda en 1996 a 1.400.000 de millones de dlares, de los cuales solamente una cuarta parte vena financiada por movimientos de lDE. Por lo tanto, la 'transferencia tecnolgica' hoy en da se ha convertido en un movimiento transfronterizo de tecnologa y capital por parte de las grandes empresas, pero los trasvases no salen del circuito interno corporativo (UNCTAD, 1997) 2 1

CONCLUSIN.
Las reformas econmicas latinoamericanas despus entre las dcadas del 70, 80 y 90 si bien parti como un fenmeno netamente econmico tuvo implicancias mayores. En tanto eran pases no industrializados que se abran al mercado mundial debieron ejercer presiones sobre sus ventajas comparativas para ganarse un espacio en el mundo globalizado, ello tena impactos directos en el ecosistema. La liberalizacin de sus comercios y la necesidad de atraer inversionistas extranjeros hacan imperiosa la desregulacin ambiental, o bien la no accin poltica11. Chile, al ser uno de los pioneros en adoptar una economa de mercado en Latinoamrica, y ejerciendo una presin nunca antes vista sobre sus ventajas comparativas debi abrir espacios a actores privados nacionales e internacionales para la explotacin de sus recursos naturales. Esto lo haca bajo la lgica de que el crecimiento econmico dara suficientes divisas para invertir en el cuidado ambiental, lo que permitira una mayor explotacin de dichos recursos naturales. Estos planteamientos y han sido cuestionados desde diversas agrupaciones enfoques

ambientalistas siendo el ms potente en la actualidad el de la incipiente disciplina llamada economa ecolgica, argumentando que los supuestos de las ventajas comparativas no tuvieron asideros en la realidad derivando en una precaria institucionalidad ambiental y altas tasas de extraccin de los recursos naturales. En la historia de la institucionalidad chilena nunca ha sido slida en cuanto al cuidado y proteccin del medio ambiente. Desde el periodo desarrollista hasta la actualidad las leyes e instituciones ambientales se han caracterizado por su sectorialidad, evitando una integracin y un carcter resolutivo de sus instituciones. El problema pareciera ser poltico, de voluntad. 11 Es lcito decir que una poltica pblica es una accin del gobierno para solucionar un problema pblico, no obstante la no accin de un gobierno tambin puede dar indicios, ser una seal de la postura que se tenga ante cierto conflicto. por ejemplo es posible que la no accin poltica en materia ambiental durante los primeros aos del rgimen militar tenga que ver con la permisividad y alta discrecionalidad que tena el sector privado para explotar los recursos naturales de Chile.

No obstante el discurso actual, caracterizado por una visin economicista, sostiene que mejorar la institucionalidad ambiental se enfrenta ante el inminente problema de limitar el crecimiento econmico. Cambiar el rol de Chile como exportador de ventajas competitivas hacia exportador de ventaja competitiva se torna aun ms difcil ya que existe una especializacin internacional del trabajo, donde los procesos productivos se disgregan en el globo teniendo a los pases del sur como exportadores de materias primas y a los del norte como exportadores de productos manufacturados. Jugar el rol de los pases del norte implica, en el corto plazo, transferencia de tecnologa, de procesos productivos, de conocimientos que aparentemente estn restringidos para un crculo cerrado de pases que se ven beneficiados con la dinmica internacional actual. No obstante Chile hace escaso esfuerzo para mejorar a largo plazo esta situacin ya que se resiste a aumentar la inversin en investigacin y desarrollo, y a la creacin de capital humano.

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