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GLOBALIZAO E DIREITO ECONMICO

MANOEL JORGE E SILVA NETO1 A primeira condio para liberar-se do subdesenvolvimento escapar da obsesso de reproduzir o perfil daqueles que se autointitulam desenvolvidos. assumir a prpria identidade. Na crise de civilizao que vivemos, somente a confiana em ns mesmos poder nos restituir a esperana de chegar a bom porto. (Celso Furtado O Capitalismo Global) 1. INTRODUO E PROPOSTA DO ARTIGO Por onde quer que se v, praticamente nos mais diversos locais em que se esteja, ouvese, muito, e at de forma insistente, a respeito de uma realidade que a todos parece indefectvel: a globalizao. Algumas vezes entendida como movimento especulativo de capitais, outras como processo de irreversvel aproximao de todos os povos da terra por via do desenvolvimento dos meios de comunicao, o fato que o termo, muito embora revestido de forte ambigidade semntica, , inegavelmente, daqueles que se encontram na ordem do dia da discusso dos acadmicos, dos empresrios, dos polticos e por que no dizer? - do povo em geral. Recordo-me que, no faz muito tempo, ao sair de agncia bancria em Salvador, fui abordado por guardador de carro que apresentou ticket de taxa de vigilncia, cujo valor era bem superior ao habitualmente cobrado na rea. No concordei com a cobrana e disse: - Isso um absurdo! Impassvel, obtemperou-me: a globalizao, doutor... Deve mesmo ter sido involuntria e despretensiosa a remisso ao termo por aquele cidado, mas me soou como uma advertncia, a fim de que viesse a me aprofundar no estudo da globalizao, ao menos para me permitir argumentar com o interlocutor de que maneira o fenmeno teria influenciado no incrvel aumento da denominada taxa de vigilncia...
Professor Titular de Direito Econmico na UNIFACS. Procurador do Ministrio Pblico do Trabalho. Mestre e Doutor em Direito Constitucional pela PUC/SP.
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E precisamente por se encontrar em todos os lugares que surge a importncia do exame do tema, tornando-se necessrio, no entanto, desvendar o seu sentido e reconhecer quais espcies de efeitos podem ser desencadeados a partir de sua ocorrncia, mxime no que se refere ao sistema normativo. Sempre realamos o carter do direito como objeto cultural, que o mesmo de dizer ser ele posto de determinada forma pelo homem e para satisfazer necessidades humanas. Sendo assim, se, hoje em dia (ser realmente novo o fenmeno?), h realidade conformadora de todos os domnios da vida em sociedade, parece claro concluir que o direito no ficar inclume a tais influncias. Pretende-se, neste trabalho, investigar, em primeiro plano, a compostura da globalizao, e se ela, rigorosamente, se trata de um novo acontecimento na histria da humanidade; aps, injuntiva a verificao dos seus desdobramentos de modo particular no que concerne ao direito econmico. 2. GLOBALIZAO. CONCEITO. HISTRIA Conquanto a referncia globalizao possa reconduzir dimenso estritamente econmica do fenmeno, no adequado limit-la a um dado da economia. Paulo Sandroni, atento a essa realidade, oferece a sua conceituao: Termo que designa o fim das economias nacionais e a integrao cada vez maior dos mercados, dos meios de comunicao e dos transportes.2 Conseqentemente, no se deve entender a globalizao como algo decorrente dos imperativos da nova economia, e to-s... ela o resultado da eliminao das barreiras alfandegrias, comerciais, mas tambm do afastamento de obstculos de ordem tecnolgica que viabilizavam o acesso s inovaes tcnicas apenas aos povos mais ricos que podiam sustentar as pesquisas -, de circulao das pessoas por meio do desenvolvimento dos meios de transporte e de incremento das comunicaes. Pude experimentar os benefcios ocasionados pelo extraordinrio crescimento das comunicaes durante o perodo de preparao da tese de doutorado defendida perante a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Naquela poca, era importantssimo saber como os tribunais mximos dos Estados Unidos, Frana, Portugal, Espanha, etc., estavam decidindo as questes relacionadas aos interesses transindividuais, que se constituam em objeto central da pesquisa. Com toda certeza, se no acessssemos pela Internet o site desses

Cf. Paulo Sandroni, Novssimo Dicionrio de Economia, p. 265.

tribunais, nunca seria possvel enriquecer o trabalho com a remisso experincia estrangeira no trato com a matria. Vale, aqui, entretanto, uma ponderao: expressar os efeitos positivos da globalizao no significa fechar os olhos s conseqncias negativas, que sero examinadas no prximo item, como igualmente no compreende cerr-los para esquecer que a tentativa de transformar o mundo em uma aldeia global no nada recente. Vive-se, atualmente, a quarta onda globalizadora na histria da civilizao. A primeira delas surgiu com a poltica expansionista do Imprio Romano na Antigidade, iniciado por volta de 753 a.C., quando os Latinos do Monte Palatino se uniram aos Sabinos do Monte Quirinal. A expanso externa romana comeou com as chamadas Guerras Pnicas contra a cidade de Cartago, a mais rica e poderosa de todo o Mediterrneo. Aps submeter Cartago, os romanos dominaram a Espanha, Portugal, o norte da frica, a Macednia, a Sria, e, por fim, com a conquista da Glia por Jlio Csar, Roma se transformou no maior imprio da Histria Antiga, o que perdurou at o fim do Imprio Romano do Ocidente, no sculo IV d.C. A segunda onda globalizadora deve ser reconhecida na expanso martima e colonial, a partir do sculo XV. Diversas circunstncias contriburam para a poltica expansionista europia, dentre as quais podem ser indicadas a necessidade de novos mercados em face da crise feudal que desorganizou o sistema produtivo europeu -, a escassez de metais preciosos no Velho Continente, a busca de especiarias e as novas invenes (que no tinham outro propsito seno aprimorar as tcnicas de navegao rudimentares que no permitiam se navegasse em alto-mar). Nessa poca foram descobertos o astrolbio (instrumento astronmico usado para medir a altitude dos corpos celestes), a bssola e a plvora.3 Portugal foi o pas a dar o primeiro passo na direo do expansionismo martimo e comercial, sendo posteriormente seguido pela Espanha que se converteu na sua maior rival na conquista de novos mercados e descoberta de outras terras. A rivalizao entre Portugal e Espanha atingiu nvel to preocupante, que resolveram as potncias da poca simplesmente dividir o mundo entre eles por via da celebrao do Tratado de Tordesilhas. Esqueceram apenas de avisar Holanda, Frana e Inglaterra... O perodo subseqente, a terceira onda, se inicia com a Revoluo Tcnica (ou Revoluo Industrial, como muitos preferem), na medida em que o progresso cientfico ocorrido a partir da descoberta da mquina a vapor, passou a privilegiar enormemente a instalao de indstrias onde houvesse carvo, no caso a Inglaterra.
Irriso do destino: durante os festejos pelos 500 anos do descobrimento do Brasil (no seria achamento, como quer Darcy Ribeiro?), aps cinco sculos do xito das navegaes portuguesas, a Nau Capitnia, que custou milhes de reais, mal conseguiu singrar as guas da Baa de Todos os Santos...
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Para se ter uma idia da extrema importncia das descobertas do sculo XVIII, basta fazer referncia ao fato de que as relaes de trabalho foram substancialmente alteradas em virtude da drstica diminuio dos postos de trabalho, tal como, por coincidncia, acontece hoje em dia. A quarta onda globalizadora, caracterstica da sociedade ps-moderna, pode ser identificada na Queda do Muro de Berlim, em 1989, fato poltico determinante da democratizao dos pases antes pertencentes denominada Cortina de Ferro, da mudana dos respectivos modelos econmicos de socialistas para capitalistas e do recrudescimento dos processos de independncia nacional, como ocorreu com as provncias da antiga Unio Sovitica. Como se v, se algo pode ser reputado inovador no tocante globalizao, certamente que no o fenmeno em si, mas os processos expansionistas, que, j, agora, se escudam em distintos mtodos de interferncia nas economias nacionais, capitaneados pela revoluo tecnolgica, precisamente a dos meios de comunicao. 3. GLOBALIZAO. REFLEXOS POSITIVOS E NEGATIVOS mesmo impossvel antever as conseqncias da adoo de uma medida em termos macroeconmicos, fundamentalmente porque se verdade que a cincia econmica lana mo da matemtica, da estatstica e de clculos economtricos para compreender o objeto de suas investigaes, no menos que deve ser considerada cincia humana, e, como tal, vinculada a uma relao de causalidade e no de imputao, do tipo dado A ser B. Tudo isso dito com o propsito de deixar bastante claro que o rol dos efeitos eclodveis a partir do que se passou a chamar de globalizao no passvel de enumerao taxativa, j que os fatos econmicos no podem arquimedicamente ser reputados como de certa ocorrncia em face da adoo de determinada iniciativa. Essa constatao no repugna considerar que a economia global produziu resultados que so suscetveis de anlise, inclusive por intermdio de quem, no sendo economista, ousa tecer consideraes sobre o tema, como o meu caso. De incio, vale registrar que a compostura do capitalismo mudou. Desde a transformao do capitalismo atomista, no qual as unidades empresariais atuavam no sistema de forma isolada e difusa, passando ao de grupo, assentado no predomnio dos grandes conglomerados econmicos, culminando com a situao atual, em que os grupos empresariais dependem grandemente dos mercados externos, circunstncia que os torna, de uma forma

geral, independentes dos ditames da poltica econmica do Estado nacional, induvidoso que o capitalismo mudou. E se, hoje, possvel que o consumidor tenha um leque de opes considervel com relao a um determinado produto, , no entanto, insidioso o reverso da medalha: o acirramento da competitividade no contexto internacional produz serssimas conseqncias nos domnios da economia domstica, de modo especfico no que toca s empresas nacionais que no se prepararam convenientemente para a acirradssima disputa pelos mercados, dificultando sobremaneira a sua existncia em face de empresas estrangeiras com alta produtividade que decorre dos avanos tecnolgicos. a ironia patenteada na lgica da globalizao: a extino das empresas, ao significar a extino dos postos de trabalho, impe a reduo do poder de compra, cumprindo, nesse passo, alcanar a concluso que o leite e o mel jorraro pelas bicas apenas para os privilegiados consumidores que ainda possam ter sobrevivido... E, enquanto isso, at que a mo-de-obra domstica se atualize para viabilizar a insero em empresas com alto ndice de utilizao de tecnologias, tambm me parece correto concluir que os melhores postos de trabalho sero reservados a estrangeiros que dominem as tcnicas de produo. Ainda no que concerne s relaes de trabalho, a competio renhida entre empresas pode conduzir necessidade de utilizao da planta industrial no seu limite mximo, o que muito provavelmente ensejar a ocorrncia de graves acidentes de trabalho, alm de danos ao meio ambiente do trabalho e da coletividade. A atuao de grupos empresariais estrangeiros nas economias nacionais poder determinar ainda ofensa s normas de defesa da concorrncia, porquanto muito maior ser a possibilidade de abuso de posio dominante por parte de quem detm a exclusividade quanto fabricao de um produto, ou mesmo quando difcil a sua substituibilidade. O tema interessantssimo, mas deve ser estudado no campo especfico do direito econmico da concorrncia; no momento, o que se apresenta como dado importante demonstrar que a especializao das indstrias tem por efeito a colocao de produtos de melhor qualidade no mercado, muito embora a prtica de atos anticoncorrenciais derive da impossibilidade de substituio do bem ou exclusividade mesmo do domnio da tcnica para produzi-lo. Outrossim, a poltica econmica fortemente influenciada pela globalizao. Se a economia, por um lado, se expande por via da alocao de recursos aliengenas voltados implantao ou modernizao de plantas industriais, por outro, o xito da poltica econmica governamental fica bastante condicionado s variantes ditadas pela realidade

internacional, fazendo com que os Estados nacionais, no af de preservar um nvel mnimo de investimento estrangeiro na economia, passem a elaborar poltica econmica lastreada na concesso de incentivos e renncia fiscal, alm da diminuio do custo da fora de trabalho, instalando um crculo vicioso para o trabalho humano e virtuoso para o capital. No que tange ao capital estrangeiro especulativo, aquele que ingressa no sistema financeiro nacional, j alimentei um sentimento xenfobo e maniquesta acerca da sua influncia no Brasil, me esquecendo que para aqui ele se dirige simplesmente porque os nossos economistas oficiais acenam com rendimentos surreais para a captao de recursos, criando circunstncia por demais arriscada em termos de estabilidade das nossas instituies financeiras. E os investimentos estrangeiros em valores mobilirios no Brasil? Ao mesmo tempo em que h aporte de vultosos recursos em empresas nacionais, filial do mesmo grupo localizada em outro pas est sendo desativada em face da conjuntura econmica. Hans Peter Martin e Harald Schumann advertem que (...) a situao nas bolsas brasileiras causa inquietao nos mercados. O economista americano Rudiger Dornbush alertou em junho de 1996: o Brasil estaria sob a mesma sina do Mxico. O governo mantm para o Real um cmbio defasado em relao ao dlar e adota juros excessivos para atrair capital especulativo para seu mercado. O Brasil est na contramo, esperando que nunca aparea trfego em sentido contrrio (...).4 verdade que a desfasagem mencionada no mais persiste no sistema econmico brasileiro, tanto que a moeda norte-americana atingiu o patamar de R$ 2,57 e poder chegar a muito mais at a publicao da presente obra coletiva -, o que levou o Banco Central a promover mais uma das suas intervenes e a declarar que possua em caixa mais de seis bilhes de dlares para proteger o Real contra os ataques especulativos. A declarao, inclusive, foi alvo de severas crticas por parte dos analistas da economia, que argumentaram sobre a total ingenuidade do comando da poltica financeira ao mostrar ao inimigo a quantidade de munio de que ainda dispunha... So muitas outras as situaes que alternam boas e ms conseqncias em face da globalizao, mas no seria o caso de indic-las taxativamente, pois que certamente isso entediaria e muito o leitor, alm de desviar a proposta do artigo para o exame da conjuntura econmica, descumprindo a promessa inicial.

Cf. A armadilha da globalizao, p. 135.

Urge, ento, que se comece, sem demora, a pesquisar de que forma a globalizao interfere no direito econmico, tratando, em primeiro lugar, da Ordem Econmica Internacional. 4. ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL Em um trabalho sobre os reflexos da globalizao no direito econmico, no se pode desculpar eventual omisso no estudo da Ordem Econmica Internacional, precisamente porque, em tema de disciplina das relaes econmicas, habitualmente se faz necessrio recorrer ao ordenamento supranacional, mais ainda em virtude do grande incremento ocorrido no comrcio entre os pases a partir da segunda metade deste sculo. Sendo assim, impe-se o estudo da Ordem Econmica Internacional, que podemos conceituar como o conjunto de princpios, normas e prticas destinadas disciplina das relaes econmicas entre os respectivos agentes que atuam no domnio internacional. Pode-se dizer que o decisivo passo para a formalizao dessa Ordem foi dado mediante a criao do GATT (General Agreement on Tariffs and Trades) - Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, assinado em Genebra, em 1947. A "Rodada do Uruguai", em 1994, determinou a extino do GATT, criando-se a Organizao Mundial do Comrcio (World Trade Organization). Uma Nova Ordem Econmica Internacional passou a vigorar, tendo para tanto contribudo a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento, o "Grupo dos 77" e a Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, de 1974, que inclua o direito ao desenvolvimento como garantia fundamental. No campo das relaes econmicas internacionais, surgiram diversos blocos econmicos, dentre os quais destacamos a Comunidade Europia, Pases Asiticos, NAFTA e o MERCOSUL. Com relao Comunidade, encontra-se j alguma iniciativa de integrao econmica dos pases do velho continente no Tratado de Dunquerque, de 1947. Aps a II Guerra Mundial, com a economia dos pases europeus seriamente combalida com os efeitos do conflito internacional, foi idealizado o Plano Marshall, de 1948, tudo com o propsito de soerguer os sistemas econmicos. Com o Tratado de Roma se aproximaram mais ainda os pases europeus ao fixarem em 1957 o gradativo estabelecimento do Mercado nico Europeu, no que posteriormente fora alcanado com a subscrio do Tratado de Maastricht, de 7 de dezembro de 1992.

O bloco econmico dos Pases Asiticos surpreendeu todo o mundo no apenas em razo da velocidade do desenvolvimento tecnolgico e industrial, mas sobretudo pela competitividade no mercado internacional, que, todavia, fora grandemente atingida com o ataque especulativo aos padres monetrios locais ocorrido em 1998. Estados Unidos, Canad e Mxico, por sua vez, no ficaram margem do processo de integrao econmica e criaram o NAFTA - North American Free Trade Agreement, alm de defenderem energicamente - capitaneados pelo governo norte-americano - a instituio de uma zona de livre comrcio no continente americano: a ALCA - rea Livre de Comrcio das Amricas. No que se refere Amrica do Sul, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai conceberam o MERCOSUL - Mercado Comum do Sul, cujos princpios e diretrizes se fazem presentes no Tratado de Assuno, assinado em 26 de maro de 1991. O Tratado de Assuno no brotou de um jato e de repente dentro do contexto das relaes econmicas internacionais na Amrica do Sul, porquanto se pode observar como gnese da norma internacional tanto a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, de 1960, como a Associao Latino-Americana de Integrao de 1980. O MERCOSUL muito mais um processo, no qual as diretrizes de integrao vo, ao longo do tempo, sendo assimiladas pelos pases signatrios, do que, em verdade, uma imposio para abrupta mudana dos padres normativos e econmicos de cada pais-membro. A constituio do MERCOSUL pressupe a existncia: a) do Conselho do Mercado Comum, incumbido de assegurar o cumprimento das diretrizes do Tratado no mbito poltico, sendo composto por Ministros de Relaes Exteriores ou equivalente, e a Presidncia do Conselho ser rotativa e por ordem alfabtica; b) do Grupo Mercado Comum, rgo executivo, sob coordenao de Ministrio de Relaes Exteriores dos Estados-partes, indicado de acordo com o mesmo critrio adotado para o Conselho. So vrios os princpios norteadores do Mercado Comum do Sul, dentre os quais destacamos trs deles: i) o da livre circulao; eqitatividade. O principio da livre circulao est compreendido no art. 1o do Tratado: "Este Mercado Comum implica a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries notarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente". Certo que a livre circulao vincula os Estados-partes abertura de suas fronteiras para a mo-de-obra, o art. 352, da CLT, colide frontalmente com a disposio internacional, j que impe s empresas, individuais ou coletivas, que explorem servios pblicos dados em ii) o da isonomia tarifria; iii) o da

concesso, exercentes ainda de qualquer atividade industrial ou comercial, a obrigao de manter, no seu quadro de pessoal, quando composto de 3 (trs) ou mais empregados, uma proporo de brasileiros no inferior a 2/3, como preconiza o art. 354. De forma irrefutvel, as normas consolidadas protetivas do trabalhador nacional, sob a tica do princpio da livre circulao de bens, servios e fatores produtivos, no devem subsistir (se se quiser conferir efetividade ao Tratado), notadamente porque no se poder cogitar acerca de liberdade de circulao de mo-de-obra, de dinamizao do fluxo migratrio da fora de trabalho quando h, no direito interno, comando imperativo tendente a obstar a livre contratao de empregados estrangeiros. O maior objetivo do Mercado Comum do Sul a integrao econmica total dos pases do continente, o que somente poder ser efetivado se houver razovel homogeneidade entre os sistemas econmicos dos Estados-partes, razo a determinar, no corpo do Tratado, a previso de atribuies ao Subgrupo de Trabalho n. 10, com a tarefa de coordenar as polticas macroeconmicas. 5. GLOBALIZAO, DIREITO ECONMICO E O SISTEMA CONSTITUCIONAL Uma observao inicial se impe: o direito econmico ramo didaticamente autnomo do direito. A preocupao no ressaltar a sua autonomia didtico-cientfica resulta de identidade que vem sendo feita por aqueles que ainda no compreenderam a atecnia referente assimilao, ou mesmo insero, do direito econmico no direito civil, comercial, administrativo, e at penal, o que constitui erro vitando. Direito econmico o conjunto das normas do sistema do direito positivo ou a prpria cincia que se ocupa do seu estudo, que tm por objeto a juridicizao da poltica econmica do Estado. E por poltica econmica deve ser entendido o conjunto de medidas afetas s polticas pblicas que tm por ncleo a defesa dos consumidores, da concorrncia, do sistema financeiro, enfim de iniciativas dirigidas ao desenvolvimento da economia nacional. Onde esto as diretrizes da poltica econmica? Sem dvida que na Constituio, mais precisamente nas normas constitucionais programticas econmicas. Mais uma pergunta pertinente ao tema-ttulo deste item e do trabalho como um todo: As normas de poltica econmica residentes na Constituio tm a aptido para, sozinhas, modificarem a realidade da economia? Embora tora bastante para que a vontade de constituio materializada nas normas econmicas seja elevada a um plano mximo possvel

de realizibilidade, no posso assumir a infantil atitude de que a fora normativa da Lei Maior forte o bastante para sobrelevar as condicionantes extranormativas de cariz econmica. E, assim, j se torna claro aos olhos do leitor onde quero chegar: a Constituio no tem a capacidade de promover, s ela, a alterao da realidade fsica, mais ainda quando em ebulio o fenmeno denominado de capitalismo global, por Celso Furtado.5 No estou a dizer que a constituio uma mera folha de papel; muito pelo contrrio, a atitude mental de nossas classes dominantes no sentido de que as normas constitucionais devem mudar ao sabor das convenincias e interesses dos poderosos de planto foi, inegavelmente, responsvel por muitas das nossas mazelas. O que pretendo deixar evidente que a constituio pouco poder fazer se os elementos extrnsecos estiverem altamente desfavorveis a operatividade do programa constitucional. Isso no autoriza ao jurista comprometido com o seu tempo inrcia aguardando os acontecimentos em virtude de que nada pode fazer... Ora, se a globalizao da economia uma das suas vertentes restringe a plena consecuo dos desgnios do constituinte originrio relativamente poltica econmica, dever do aplicador e do operador do direito econmico, dentro do espao de tenso existente entre a realidade formal da norma e os fatos econmicos, buscar a soluo que melhor prestigie e mais concretize o programa constitucional. E com essas palavras que gostaria de iniciar o exame das normas constitucionais econmicas e a globalizao. Qualquer estudo do sistema constitucional no pode se iniciar sem recorrer aos Princpios Fundamentais assinalados nos arts. 1o a 4o, da Constituio. mesmo estranho que algum tente interpretar a Constituio revelia daquilo que o elemento criador chamou de princpio fundamental. Quando vou casa de algum, muito dificilmente entrarei pela porta da cozinha, mas sim pela da sala. Os Princpios Fundamentais so a mesma coisa: a porta da sala da interpretao constitucional. Mais uma vez pouparei o leitor quanto indicao minudente de todos os princpios relacionados no corpo dos arts. 1o a 4o para trazer apenas aqueles que tm maior aproximao com o tema-ttulo do artigo. O art. 1o, I, da Constituio enuncia que a Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico do Direito e tem como fundamentos: I. a soberania. Repblica Federativa do Brasil o nome do Estado brasileiro, que, por equvoco, muitos identificam Unio, o que no correto. A Repblica Federativa do Brasil ente de
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Cf. Celso Furtado, O Capitalismo global, So Paulo, Paz e Terra, 1998.

direito pblico territorial externo com capacidade para representao do Estado nos negcios internacionais, ao passo que a Unio ente de direito pblico territorial interno, semelhana dos Estados-membros, Municpios e Distrito Federal que, integrados, formam a peculiar Federao brasileira. Como ressaltado no art. 1o, I, encontra-se a soberania dentre os fundamentos do Estado brasileiro. E necessrio atentar para o contedo jurdico-constitucional da soberania em poca de economia globalizada. A globalizao da economia vista como um fenmeno cujas notas mais caractersticas so a novidade e a irreversibilidade. Quanto ao primeiro dado a respeito da economia mundial, parece-me bastante falaciosa a idia segundo a qual a globalizao tendncia recente no altiplano das relaes econmicas internacionais, como pde ser observado no item 2. A irreversibilidade, de contraparte, se far notar ou no, tudo a depender dos fatos econmicos que no podem ser visualizados de um ponto de vista arquimdico, razo por que igualmente inverdica a afirmao a respeito de se tratar de fenmeno irreversvel. A globalizao recebeu forte impulso a partir de reunies realizadas no incio dos anos 90 entre representantes do FMI (Fundo Monetrio Internacional), BIRD (Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento) e do Tesouro dos Estados Unidos, dando origem ao que se passou a denominar de Consenso de Washington receiturio econmico dirigido de modo mais marcante aos pases em desenvolvimento, que, em suma, prega a abertura das economias nacionais e a gradativa retirada do Estado de inmeras atividades agora reputadas de exclusiva competncia dos entes privados, tudo para viabilizar o ajuste fiscal. As recomendaes do Consenso de Washington, expressas, no mais das vezes, nos acordos firmados entre pases em desenvolvimento e o Fundo Monetrio Internacional, ofendem a soberania de cada unidade poltica? Ou ainda: o conceito de soberania sofreu relativizao aps a abertura dos mercados nacionais? De logo, antes mesmo de tentar uma resposta s perguntas que se constituem em sria dissidncia, hoje, nos domnios da Teoria Geral do Estado6, importante deixar claro que as indigitadas recomendaes do Consenso de Washington, se, por um lado, proporcionaram o
Celso Ribeiro Bastos, por exemplo, defende que a soberania absoluta, na verdade, nunca existiu. Um Estado sempre teve de limitar-se s situaes polticas, geogrficas, econmicas que sua realidade impunha. Mas, pelo menos, a sua no-vinculao direta a tratados internacionais, bem como a inexistncia de organismos internacionais na poca davam ao Estado esse papel formal de ser a fonte mais alta geradora do direito. Na verdade, isto j ocorria antes mesmo da queda do imprio sovitico. Estamos a assistir no curso do sculo XX a uma gradativa implantao de organizaes que desempenham um papel que, se por hora ainda no transcendental, pelo menos se nota uma predisposio significativa para chegar administrao do mundo (cf. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica, p. 264).
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desejvel decrscimo da espiral inflacionria, por outro, infelizmente, impuseram custo social insuportvel mediante o desencadeamento de grave recesso aliada a insidioso quadro de desemprego, a reclamar reviso de tudo quanto se afirmara no incio dos anos 90, principalmente em virtude da experincia econmica chinesa, vez que, sem seguir o receiturio da moda, obteve, a um s tempo, grande crescimento econmico, estabilidade da moeda e baixssimo nvel de desemprego. Por isso se fala muito, atualmente, em PsConsenso de Washington... Agora mesmo (julho de 2001), durante a elaborao deste artigo, encontra-se a Argentina sob srio abalo econmico, com previses bastante catastrficas, principalmente porque proferida a temvel palavra aos ouvidos dos credores internacional: moratria. Penso diferentemente. Considero a experincia Argentina que se segue mexicana, russa, dos Tigres asiticos eloqente quanto indicao da falncia das medidas econmicas adotadas por fora da interferncia dos organismos financeiros internacionais. Das duas, uma: ou o sistema financeiro internacional admite a renegociao da dvida externa, fixando-se prazo de carncia considervel para o incio do seu pagamento, e, mesmo assim, limitado em percentuais aptos a viabilizar o desenvolvimento econmico dos pases devedores, ou todo o contexto econmico-financeiro ruir tal qual castelo de cartas. No a sensibilidade poltica ou sentimentos filantrpicos que devem mover os credores atitude menos inflexvel diante do desassossegado quadro econmico que se desenha h uma dcada. E seria muito ingnuo pensar desta forma... O autntico motivo ensejador da nova postura deve ser a prpria sobrevivncia do sistema, que, entre outras frmulas, poderia contemplar menor interferncia nos assuntos econmicos internos dos pases devedores, deixando-lhes algum recurso para investimento em sade, segurana, educao, habitao, etc. por isso que h reflexos da globalizao no direito econmico que provocam um colar de incertezas quando se prope a fixar o conceito de soberania. quase uma obviedade afirmar que a forma como vai se dar a interveno do Estado no domnio econmico quer direta ou indiretamente -, o planejamento econmico e a poltica aduaneira guardar conexidade com a globalizao da economia; a questo mais delicada, contudo, saber se os mandamentos legais em matria econmica concebidos pelo Estado podem ser elaborados de acordo com as recomendaes impositivas ou metas obrigatrias indicadas por organismos financeiros internacionais. Guardo a convico que a soberania preconizada como fundamento da Repblica Federativa do Brasil no deve ser esquecida pelo Presidente da Repblica ou seu Ministro de Estado ao serem assinados os referidos acordos com o Fundo Monetrio Internacional, porquanto relativizar o conceito o mesmo que neg-o como elemento constitutivo do

Estado. Sendo assim, se o contedo de tais documentos se mostrar em rota de coliso com as normas constitucionais econmicas (e o fato que geralmente isso ocorre...), no tenho receio ou dvida no sentido de concluir sobre o cabimento do controle judicial dos atos de governo em matria de poltica econmica, assunto que ser melhor examinado quando do estudo dos impactos da globalizao na poltica econmica dos Estados nacionais. Por via de conseqncia, deve ser cotejada a edio de normas econmicas pelo Poder Executivo ao que prescreve a Constituio de 1988: se existente o antagonismo, por fora da servil reverncia aos organismos financeiros internacionais, deve ser redirecionada a poltica econmica do Estado para, elevando a soberania ao verdadeiro patamar de fundamento da sociedade poltica brasileira, fazer com que as diretrizes traadas para a economia estejam associadas aos desgnios do elemento constituinte originrio. Ainda no conjunto dos Princpios Fundamentais, encontra-se o pluralismo poltico (art. 1o, V). De incio, convm esclarecer que no se deve identificar, em termos absolutos, o pluralismo poltico com o pluripartidarismo estatudo no art. 17, da Constituio, em virtude de ser gnero do qual este se insere como espcie. Qual a ligao do comando fundamental referente ao pluralismo poltico e o fenmeno da globalizao? Quando reconhece o pluralismo poltico, reconhece tambm a Constituio que h centros coletivos de irradiao de vontade que merecem ser respeitados, dos quais os partidos polticos so meramente um desses rgos. A par deles, temos as associaes, os sindicatos e todas as entidades privadas que perseguem a defesa dos interesses da coletividade que representam. A iniciativa de entes privados ou pblicos, como na hiptese do Ministrio Pblico para a preservao dos interesses da coletividade no tocante edio de normas econmicas mais um dado efetivador do pluralismo poltico. Basta citar a possibilidade de confederao representativa de segmento econmico que resolva, nos termos do art. 103, IX, da Constituio, nos limites da pertinncia temtica7, propor ao direta de inconstitucionalidade conta de lei econmica restritiva da atividade empresarial e ofensiva s clusulas programticas fundamentais.

O Supremo Tribunal Federal no conhece de ao de inconstitucionalidade quando inexiste pertinncia temtica, que se refere ao elo entre os propsitos institucionais da entidade e da norma que se deseja impugnar. Entretanto, no julgamento da ADIn n 1.963 PR, ficou decidido que os partidos polticos com representao no Congresso Nacional tm legitimidade ativa universal para propor ao direta de inconstitucionalidade, no incidindo, portanto, a condio da ao relativa pertinncia temtica. (DJ 07.05.99, p. 01).
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Eis, por conseguinte, a relao entre o pluralismo poltico e a globalizao: se o Estado vier a subscrever acordo internacional em detrimento de setor econmico nacional e de princpio fundamental incorporado Constituio de 1988, o ideal pluralista confere legitimidade a rgos, pblicos ou privados, para conduzir ao Poder Judicirio o reclamo, controlando-se judicialmente a poltica econmica que no atende s expectativas e interesses do povo brasileiro. 6. GLOBALIZAO E CONTROLE JUDICIAL DA POLTICA ECONMICA A investigao cientfica das normas constitucionais programticas reconduz a interessantssimo problema e que pertinente possibilidade de controle judicial dos atos de governo em matria de poltica econmica. Como se sabe, de h muito tempo a doutrina constitucional mais moderna vem buscando atribuir s clusulas programticas os efeitos e as conseqncias a serem exigidas de toda e qualquer norma jurdica, que se resume numa palavra: efetividade. Por tais motivos, acompanhamos inteiramente Jos Afonso da Silva quando afirma que "(...) as normas programticas tm eficcia jurdica imediata, direta e vinculante nos casos seguintes: I - estabelecem um dever para o legislador ordinrio; II - condicionam a legislao futura, com a conseqncia de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem; III - informam a concepo do Estado da sociedade e inspiram sua ordenao jurdica, mediante a atribuio de fins sociais, proteo dos valores da justia social e revelao dos componentes do bem comum; IV - constituem sentido teleolgico para a interpretao, integrao e aplicao das normas jurdicas; V - condicionam a atividade discricionria da Administrao e do Judicirio; VI - criam situaes jurdicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem"8. A par de trazer os indispensveis subsdios da doutrina e que dizem respeito a vinculatividade dos preceitos programticos, torna-se indeclinvel tambm examinar a natureza e extenso dos atos polticos, mesmo porque so eles o objeto do controle judicial que ora se propugna. Conceituando-os, diz Hely Lopes Meirelles que "atos polticos so os que praticados por agentes do Governo, no uso da competncia constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciao da convenincia ou oportunidade de sua realizao, sem se aterem a critrios jurdicos preestabelecidos. So atos governamentais por excelncia, e no apenas de administrao. So atos de conduo dos negcios pblicos, e no simplesmente de execuo
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Cf. Jos Afonso da Silva. Aplicabilidade..., p. 164.

de servios pblicos", o que poderia induzir ao fato de o ilustre administrativista preconizar a impossibilidade de se operar controle judicial sobre eles, idia que se dissipa, incontinenti, ao observarmos, no trecho seguinte: "Da o seu maior discricionarismo, e, conseqentemente, as maiores restries para o controle judicial. Mas nem por isso afastam a apreciao da Justia, quando argidos de lesivos a direito individual ou ao patrimnio pblico"9. A rigor, a origem da teoria dos atos polticos remonta Frana no final do sculo XVIII, precisamente a Lei n. 16, de 24 de agosto de 1790. Simone Aparecida Martins informa que "o sistema se caracterizava pela duplicidade jurisdicional, com o exerccio de funes jurisdicionais pela Administrao, cujas decises no eram passveis de reviso pelo Judicirio. O Conselho de Estado Francs, criado por Napoleo Bonaparte em 1799, detinha as referidas atribuies. Com o retorno dos Bourbons ao Poder, a instituio sofreu duros ataques dos liberais e ultradireitistas. Diante da eventualidade da suspenso de sua jurisdio contenciosa, o prprio tribunal decidiu diminuir suas atribuies, a fim de assegurar sua sobrevivncia"10. Certamente que a tradio francesa quanto resistncia em admitir-se a possibilidade de apreciao judicial do ato dito poltico foi incorporada ao sistema do Direito Positivo brasileiro, procedimento que se instalou sob a gide da Carta Imperial de 1824, criadora do Poder Moderador e assentada sob o princpio da irresponsabilidade do monarca (o que habitualmente era afirmado pelos ingleses mediante a assertiva The king can do no wrong"). A mesma idia fora ulteriormente consagrada no 5 do art. 60 da Constituio de 1891, includo ao sistema constitucional pela Emenda de 1926: "Nenhum recurso judicirio permitido, para a justia federal ou local, contra a interveno nos Estados, a declarao do estado de sitio, e a verificao de poderes, o reconhecimento, a posse, a legitimidade e a perda do mandato dos membros do Poder Legislativo ou Executivo, federal ou estadual; assim como, na vigncia do estado de sitio, no podero os tribunaes conhecer dos actos praticados em virtude delle pelo Poder Legislativo ou Executivo". Em seguida, buscando prosseguir com a proibio de controle judicial sobre tais atos, estabeleceu o art. 68 da Constituio de 1934 que " vedado ao Poder Judicirio conhecer de questes exclusivamente polticas", princpio repetido na Carta Estadonovista de 1937.

Cf. Hely L. Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 604. Cf. Simone Aparecida Martins, O ato poltico. Sindicabilidade. O princpio da separao de poderes, p. 200.
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Com a Constituio de 1946 se presencia uma nova fase no que se refere a sindicabilidade dos atos polticos, porque o 4 do art. 141 assevera que "a lei no poder excluir da apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito individual". Posteriormente, o Ato Institucional n. 05, de 13.12.68, ao destroar o sistema constitucional elaborado em 1967, terminou por subtrair completamente apreciao do Poder Judicirio todo e qualquer ato relacionado ao regime de exceo implantado a partir de 31 de maro de 1964. Assim, a suspenso dos direitos polticos prevista no art. 5o do Al n. 05, especialmente no que atina adoo de medidas de segurana tendentes a promover a liberdade vigiada, a proibio de freqentar determinados lugares e apreenso em clio, se encontrava fora da possibilidade de controle judicial, soante, de modo expresso, mencionado no 2o do indigitado preceito. No obstante a remisso feita s proibies para que tal controle se operasse nos textos constitucionais pretritos, parece no haver espao para a defesa de entendimento to restritivo acerca da atuao judicial em face do contedo do art. 5o, XXXV, da Constituio de 1988 ("a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito"), ampliado significativamente para abranger a proteo judicial de qualquer direito e no mais apenas o de cariz individual, viabilizando, agora, inclusive, a tutela dos interesses transindividuais. Alm disso, na tentativa de mitigar as vicissitudes inerentes democracia representativa, a Constituio de 1988 inovou ao permitir maior participao direta do individuo no processo formativo das leis, criando os instrumentos de democracia semidireta, no caso o plebiscito, o referendo e a iniciativa legislativa popular. O plebiscito procedimento prvio de consulta ao povo; o referendo, de modo diverso, se traduz em exame efetivado aps a elaborao da norma, ao passo que a iniciativa legislativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, 1,0% do eleitorado nacional, distribudo pelo menor por cinco Estados, com no menos 0,3% dos eleitores de cada um deles ( 2o, art. 61). O que tem a ver a nova dimenso impingida aos direitos polticos pelo,constituinte originrio com a sindicabilidade dos atos de governo em matria econmica? H relao - e muito prxima. que, a partir da Constituio de 1988, que consagrou os anteditos instrumentos de democracia semidireta, foi abandonado o tradicional princpio da democracia representativa para prestigiar o de natureza participativa, impondo-se uma maior integrao do cidado aos assuntos atinentes ao governo do Pas, no excludo o recurso ao Poder Judicirio para contrastar as normas econmicas expedidas com os respectivos princpios constitucionais.

inconteste que o Governo no detm a faculdade de optar pela realizao do programa constitucional. A rigor, so os governos que se submetem aos comandos constitucionais, e no o caminho inverso. Sendo desta forma, os desvios de atuao do Chefe do Poder Executivo, no que respeita s diretrizes econmicas assinaladas no Texto Constitucional, assujeitam-se, sim, fiscalizao abstrata da constitucionalidade, com amparo no princpio da democracia participativa, pouco importando, aqui, no tenha o cidado legitimidade para a propositura da ao direta (art, 103, I/IX), j que, evidentemente, a iniciativa de quaisquer das pessoas ou rgos mencionados nos incisos do art. 103 no sentido de conduzir o problema ao Supremo Tribunal Federal instrumento destinado a fazer prevalecer vontade da constituio econmica. Outrossim, prudente advertir que a reserva de discricionariedade presente nos atos polticos no deve ser levada a ponto de convert-la em arbitrariedade. Ato discricionrio aquele realizado dentro da margem de liberdade conferida pela norma; ato arbitrrio o que excede as linhas demarcadas liberdade de ao do administrador. Do que se exps, apercebe-se que somos francamente a favor da sindicabilidade dos atos polticos, e o fazemos resumindo o que fora indicado nos pargrafos anteriores - de acordo com os seguintes fundamentos: I - as normas constitucionais econmicas programticas servem de paradigma legitimador da atuao administrativa e legislativa; II os atos polticos no podem ser colocados margem do controle judicial, porque a Constituio de 1988 no estabeleceu vedao a respeito; III - o princpio da democracia participativa no aplicvel apenas ao conjunto dos direitos polticos, mas serve tambm para tornar admissvel seja conduzido tema de interesse social pelo cidado para que decida o Poder Judicirio, incluindo-se a as normas econmicas promanadas do Poder Executivo. Ora, aps tecidas as indispensveis consideraes sobre tema ainda no pacificado nos domnios da cincia do direito no Brasil, cabe esclarecer em que circunstncia se operaria o controle judicial da poltica econmica em face da globalizao. E, de uma certa forma, a resposta j fora adiantada quando do exame dos Princpios Fundamentais e da necessidade de as normas econmicas estarem enformadas pelo programa constitucional, e no por desgnios nada nobilitantes dos credores internacionais. Conseqentemente, a sindicabilidade dos atos polticos e, por extenso, das leis econmicas brasileiras se far impositiva toda vez que os Princpios e objetivos fundamentais da sociedade poltica brasileira forem afastados em prol da solvabilidade e sobrevivncia do sistema financeiro internacional. Por exemplo, o art. 170, VIII, da Constituio estabelece como princpio geral da atividade econmica a busca do pleno emprego.

Muito diferentemente do que se imagina com habitualidade, pleno emprego no significa apenas a adoo de polticas macroeconmicas voltadas a empregabilidade em um nvel mximo dos trabalhadores brasileiros; designa mais, muito mais, na medida em que impe seja adotada normativa econmica privilegiadora da utilizao em estgio mais elevado possvel dos fatores produtivos, o que inclui o trabalho humano e os recursos financeiros, igualmente indispensveis ao desenvolvimento do sistema econmico. verdade que as economias nacionais principalmente a de pases como o Brasil, com alto grau de endividamento externo e interno no estaro sempre suscetveis de adoo de polticas macroeconmicas fundadas no investimento; no obstante, o que no se pode aceitar a edio de norma econmica recessiva apenas para atender s exigncias dos credores relativas imposio de ajuste fiscal, quando se sabe qual ser o destino do resultado financeiro da balana superavitria... 7. GLOBALIZAO, DIREITO ECONMICO E EXTRAFISCALIDADE Quando os tributos so utilizados para fins de ordenar o sistema econmico e no para propsitos arrecadatrios, est-se diante do que se denomina de extrafiscalidade. A prpria conceituao do que corresponde ao fenmeno tributrio um dado eloqente da possibilidade de utilizao dos caracteres extrafiscais dos tributos para fins de consecuo da poltica econmica do Estado, no havendo o porqu de identificar-se disciplina ao direito tributrio, mxime porque se ocupa este do exame da relao jurdica tributria e seus elementos essenciais (pessoal, material, quantitativo e territorial). O direito econmico pode e deve lanar mo das caractersticas extrafiscais do imposto de importao para atenuar os efeitos da globalizao no sistema econmico brasileiro. Basta registrar que o desenvolvimento de uma dada atividade econmico-industrial, estratgica s pretenses da poltica macroeconmica, deve ensejar a elevao da respectiva alquota do produto importado congnere ao nacional, traduzindo-se, portanto, em atuao legtima do Governo brasileiro o estabelecimento de tarifas aduaneiras gravosas com vistas ao crescimento do setor econmico, se bem que a iniciativa deva ser adotada com cautela e prudncia, a fim de que aquilo receitado como remdio no venha a se converter em veneno economia nacional diante das sanes promanadas da OMC Organizao Mundial do Comrcio. 8. CONCLUSO

Ao invs de concluso analtica, dentro da qual so referidas as principais idias do trabalho, prefiro homenagear, uma vez mais, Celso Furtado, o mais lcido economista e um dos maiores homens pblicos que este pas j produziu: Conheci um Brasil com exportaes limitadas a uns poucos produtos primrios e acompanhei a trajetria que nos conduziu situao atual de importante exportador de manufaturas. Mas, colocar a competitividade internacional como objetivo estratgico ao qual tudo se subordina instalar-se numa situao de dependncia similar da poca pr-industrial.11

BIBLIOGRAFIA

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica, So Paulo, Ed. Saraiva, 4a edio, 1999. FURTADO, Celso. O Capitalismo global, So Paulo, Paz e Terra, 1998.

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Cf. Celso Furtado, op. cit., p. 75.

MARTIN, Hans Peter & SCHUMANN, Harald. A armadilha da globalizao, So Paulo, Ed. Globo, 5a edio, 1999. MARTINS, Simone Aparecida. O ato poltico. Sindicabilidade. O princpio da separao de poderes, in: Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, Ed. RT, ano 01, n 04. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo, Ed. RT, 15a edio, 1990. SANDRONI, Paulo. Novssimo Dicionrio de Economia, So Paulo, Editora Best Seller, 1999. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais, So Paulo, Malheiros Editores, 3a edio, 1998. SILVA NETO, Manoel Jorge. Direito Constitucional Econmico, So Paulo, LTr. Editora, 2001.