Funciones de Desarrollo Econmico

III.3.1.2.1. Secretara de Economa Fideicomiso de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial Auditora Especial: 09-0-10100-06-0237

Criterios de Seleccin Esta auditora se seleccion con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la planeacin especfica utilizada en la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realizacin. Objetivo Fiscalizar la gestin financiera para comprobar que los recursos destinados al Fideicomiso de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial, para otorgar apoyo a las empresas pequeas y medianas, se ajustaron a la legislacin y normativa aplicable. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 1,899,673.7 miles de pesos 1,899,673.7 miles de pesos 100.0 %

El universo est integrado por las aportaciones realizadas por la Secretara de Economa (SE) al Fideicomiso de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial (Fideicomiso de Contragaranta), correspondientes a recursos fiscales de 2009, por 1,899,673.7 miles de pesos. La muestra se compone por el 100.0% del universo, los 1,099,673.7 miles de pesos que correspondieron al 20.0% del presupuesto del gasto de capital autorizado al Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME), de conformidad con el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009 (PEF 2009), y de 800,000.0 miles de pesos solicitados por Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), para apoyar a las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MIPYMES). Adems, se revis el seguimiento efectuado por la SE a la gestin de NAFIN como fiduciaria del Fideicomiso de Contragaranta; las empresas apoyadas, los crditos garantizados, y la disponibilidad del fideicomiso. Antecedentes Con la crisis financiera iniciada en 1994-1995, el sistema bancario dej de ofertar crdito a las empresas y redujo drsticamente el monto de financiamiento del sector productivo. Como consecuencia, las MIPYMES enfrentaron situaciones adversas para financiar su produccin y reestructurar las deudas con el sector bancario. Como respuesta, el Estado puso en marcha el Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequea y Mediana
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Empresa (FOPYME), mediante el cual, la banca comercial efectuaba descuentos en las tasas de inters y facilitaba el otorgamiento de nuevos crditos a las MIPYMES. Para alcanzar los objetivos de la poltica de desarrollo empresarial, en el periodo 2001-2004 crearon diversos fondos: Fondo de Apoyo a la Micro, Pequea y Mediana Empresa (FAMPYME); Fondo de Fomento a la Integracin de Cadenas productivas (FIDECAP); Programa Fondo de Apoyo para la Micro Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME), y Fondo de Apoyo para el Acceso al Financiamiento de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOAFI). Este ltimo, encargado de financiar a las MIPYMES mediante esquemas de garantas, provoc que, mediante la conformacin del Sistema Nacional de Garantas, los bancos comerciales tuvieran mayor certeza en sus recursos y que el proceso de financiamiento a las empresas fuera ms fcil. En este contexto, NAFIN dise el programa de garantas con el objetivo de facilitar a las MIPYMES en condiciones competitivas el acceso al crdito, para financiar sus inversiones en activos fijos y capital de trabajo, as como para flexibilizar y reducir los requerimientos de garantas de los intermediarios financieros. El programa se dise con dos modalidades: Garanta automtica NAFIN participa en el riesgo crediticio de los financiamientos otorgados por los intermediarios financieros que renan las caractersticas de los productos previamente validados e incorporados por esta institucin. En caso de incumplimiento por parte de las Pequeas y Medianas Empresas (PYMES) se cubre al intermediario el porcentaje acordado respecto del saldo del crdito fallido. Una vez realizado el desembolso por parte de NAFIN, el intermediario est obligado a realizar las gestiones legales necesarias para la recuperacin del crdito y debe reembolsar a NAFIN las cantidades recuperadas en la misma proporcin con la que particip en el riesgo. Garanta PYMES / asignacin de recursos Conjuntamente con la SE, dependencia que aporta los recursos a este programa, se desarroll un nuevo esquema de cobertura de prdida esperada, donde el o los bancos participantes a los que se le asignaron recursos a primeras prdidas, otorgan los crditos de conformidad con las caractersticas del producto seleccionado, y asumen el compromiso de otorgar el volumen de crdito establecido, en funcin de la prdida esperada. En caso de incumplimiento se le cubrira al banco el 100.0% del saldo del crdito fallido, con los recursos aportados, hasta que stos se agoten. Una vez que sucede lo anterior (se alcanza la prdida esperada) el banco asume la totalidad del riesgo. Con la finalidad de garantizar total o parcialmente las garantas otorgadas por las instituciones de banca de desarrollo o sus fideicomisos, mediante un esquema de primeras prdidas, se constituyeron los fideicomisos de contragaranta. Los recursos aportados al fideicomiso de contragaranta se invierten en contratos individuales, debido a que, en su mayora, corresponden a asignaciones presupuestales, esto es, aportaciones de la SE que deben tener un control en su administracin y ejercicio. Dichas aportaciones son para contragarantizar proyectos, con metas especficas establecidas en una cdula de apoyo autorizada por los rganos de decisin de la SE, y formalizada mediante un convenio de colaboracin.

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El 21 de noviembre de 2001, la SE y NAFIN firmaron un Convenio de Colaboracin mediante el cual la SE le canaliz 20,000.0 miles de pesos para garantizar los financiamientos a las MIPYMES proveedoras del sector pblico. Con el contrato de fideicomiso firmado el 20 de diciembre de 2001, se cre el Fideicomiso que Respalda el Programa de Financiamiento a Pedidos para Proveedores del Sector Pblico en Cadenas Productivas, con la finalidad de constituir un mecanismo de apoyo financiero para el referido programa, y dirigido a las MIPYMES del pas. La Direccin General Adjunta de Desarrollo de Negocios y la Direccin Fiduciaria, ambas de NAFIN, fungieron como fideicomitente y fiduciaria, respectivamente. El 18 de octubre de 2002, mediante convenio modificatorio al contrato de fideicomiso, se cambi su denominacin a Fideicomiso para la Participacin en el Riesgo para el Financiamiento a Micro, Pequeas y Medianas Empresas, as como para Emprendedores, como fin, se agreg el de promover, apoyar y complementar fondos de garanta conforme a las reglas de operacin establecidas por el Comit Tcnico. El 27 de febrero de 2004, en el Diario Oficial de la Federacin (DOF), se public el Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operacin para el Otorgamiento de apoyos del Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME), el cual es el producto de la consolidacin de diversos fondos de apoyo a las MIPYMES, que incluan aspectos comunes o similares en cuanto a sus objetivos especficos, la cobertura y fines, la poblacin objetivo y las lneas de apoyo, que eventualmente ocasion que se disminuyera el impacto de su operacin y se presentaran dificultades en el otorgamiento de apoyos. El Fondo PYME tiene como objetivo, promover el desarrollo econmico nacional, a travs del otorgamiento de apoyos a proyectos que fomenten la creacin, desarrollo, consolidacin, viabilidad, productividad, competitividad y sustentabilidad de las micro, pequeas y medianas empresas, [] as como a aquellos que promuevan la inversin productiva que permita generar ms y mejores empleos, ms y mejores micro, pequeas y medianas empresas. El 9 de marzo de 2004, se efectu el segundo convenio modificatorio al contrato de fideicomiso, con el cual cambi su denominacin para constituirse como Fideicomiso de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial, y cuya finalidad sera otorgar apoyos a las empresas, especialmente a las micro, pequeas y medianas, as como a personas fsicas con actividad empresarial del pas; el 25 de marzo de este ao, el Comit Tcnico aprob las reglas de operacin de dicho fideicomiso, en las que se sealan el objetivo del fideicomiso, las aportaciones, los sujetos de apoyo, las modalidades de participacin, los proyectos por apoyar, los criterios de elegibilidad, las comisiones y la mecnica de operacin y seguimiento. El 23 de abril de 2007, por medio del tercer convenio modificatorio al contrato de fideicomiso, se convino el uso de internet y del sistema denominado Fiduciario en Lnea, y se estableci la obligacin de transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de los recursos pblicos federales aportados al fideicomiso.

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El 30 de mayo de 2008, se formaliz el cuarto convenio modificatorio al contrato de fideicomiso, en el cual se convino reformar de manera integral el contrato de fideicomiso, para incluir en un solo documento el contrato de fideicomiso y sus convenios modificatorios (). En 2009, el Fideicomiso de Contragaranta se encuentra registrado en el sistema de control y transparencia de fideicomisos de la SHCP; recibe recursos presupuestales de la SE mediante el Fondo PYME y est constituido por NAFIN, como fideicomitente y fiduciaria. En el PEF 2009, se seal que la SHCP afectara al menos el 30.0% de los recursos aprobados para el Fondo PYME, para la constitucin del Fideicomiso Mxico Emprende (FME) que estara a cargo de la SE, el cual fue constituido el 6 de febrero de 2009, con la celebracin del Contrato de Fideicomiso, entre la SHCP como Fideicomitente, el Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C. (BANJERCITO) como fiduciaria, con la participacin de la SE. El FME tendra como fines que el fiduciario administre y entregue los recursos que integran el patrimonio del fideicomiso por medio de la Banca de Desarrollo, () para: a) desarrollar e instrumentar programas que tengan como propsito que las EMPRESAS tengan acceso al financiamiento en condiciones competitivas, y b) apoyo en el otorgamiento de garantas para las mismas, lo que permitir a las EMPRESAS acceder a financiamientos en mejores condiciones. (). Lo anterior de acuerdo con las reglas de operacin que, en su caso, autorice el Comit Tcnico y dems disposiciones aplicables. De conformidad con el PEF 2009, una vez que el FME recibiera los recursos del Fondo PYME, tendra la obligacin de transferir al Fideicomiso de Contragaranta, al menos el 20.0% de los recursos aprobados para el Fondo PYME, para el cumplimiento de sus fines. Los estados financieros del Fideicomiso de Contragaranta reportaron que el fideicomiso cerr el ejercicio fiscal de 2008 con una disponibilidad de 4,893,817.0 miles de pesos, y al 31 de diciembre de 2009, registr una disponibilidad de 7,506,118.9 miles de pesos, como se muestra en el anlisis siguiente:

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FIDEICOMISO DE CONTRAGARANTA, EJERCICIO FISCAL 2009 (Miles de pesos) I m p o r t e Concepto Parcial Total Saldo al 31 de diciembre de 2008 4,893,817.0 Ingresos: Aportaciones Rendimientos1/ Garantas recuperadas Otros ingresos2/ Egresos: Garantas pagadas Saldo al 31 de diciembre de 2009 2,037,112.1 7,506,118.9 3,995,642.5 300,049.5 294,701.9 59,020.1 4,649,414.0

FUENTE: NAFIN, estados financieros al 31 de diciembre de 2008 y 2009; y oficio del 15 de octubre de 2010. 1/ Intereses generados por inversin. 2/ Resultados de valuacin, otros beneficios y recuperaciones.

Durante el ejercicio fiscal de 2009, la disponibilidad del Fideicomiso de Contragaranta se afect por aportaciones provenientes de terceras personas pblicas y privadas, correspondientes a recursos fiscales de 2008 y de 2009, las cuales generaron rendimientos provenientes de intereses ganados por inversiones en valores, as como por resultados de valuacin de cartera. Adems, el fideicomiso report salidas por concepto de pago de garantas de las cuales recibi recuperaciones. El total de las aportaciones recibidas por el Fideicomiso de Contragaranta por 3,995,642.5 miles de pesos, se distribuyeron para garantizar programas de cuatro dependencias; una entidad federativa y cuatro universidades privadas, como se muestra en el cuadro siguiente:

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APORTACIONES, PBLICAS Y PRIVADAS, RECIBIDAS POR EL FIDEICOMISO DE CONTRAGARANTA, 2009 (Miles de pesos) Aportante Recursos pblicos Recursos fiscales 2008 Secretara de Economa Importe 3,994,155.2 403,188.0 386,500.0 350,000.0 36,500.0 Secretara de Comunicaciones Transportes Recursos fiscales 2009 Secretara de Economa Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y 16,688.0 3,590,967.2 1,899,673.7 1,450,000.0 1,350,000.0 100,000.0 Secretara de Energa Estado de Yucatn Recursos privados (Universidades) Claustro de Sor Juana Justo Sierra Universidad Latina Internacional de Filosofa Total Aportaciones FUENTE: 236,293.5 5,000.0 1,487.3 587.3 500.0 200.0 200.0 3,995,642.5 6.6 0.1 0.1 39.5 33.7 13.4 13.4 100.0 4.1 89.9 52.9 40.4 Programa de Apoyo para la Reactivacin Econmica de Empresas derivado de la Contingencia Epidemiolgica Programa de Apoyo a Proveedores Pemex Programa de Sustitucin de Electrodomsticos para el Ahorro de energa. Esquema para Renovacin de Taxis Programa Nacional de Financiamiento a la Educacin Superior Fideicomiso Mxico Emprende (FME) Participacin % 99.9 10.1 95.9 Esquema de Garanta PYME Esquema Emergente y de Reactivacin Econmica en los Estados de Veracruz, Chihuahua y Sonora Fondo para el Desarrollo de la Marina Mercante Mexicana (FONDEMAR) Programas garantizados

Actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Comit Tcnico de 2009; convenios de colaboracin y recibos de caja emitidos por NAFIN.

Del cuadro se desprende que de las aportaciones por 3,995,642.5 miles de pesos recibidas por el Fideicomiso de Contragaranta, 3,994,155.2 miles de pesos (99.9%) correspondieron a recursos pblicos: 403,188.0 miles de pesos (10.1%) de recursos fiscales de 2008 y 3,590,967.2 miles de pesos (89.9%) de 2009; 1,487.3 miles de pesos (0.1%) correspondieron a recursos privados. Como alcance de la presente revisin, se eligieron los recursos fiscales correspondientes a 2009, aportados por la SE al Fideicomiso de Contragaranta por 1,899,673.7 miles de pesos, que representaron el 52.9% de los 3,590,967.2 miles de pesos del total de aportaciones recibidas por el fideicomiso en ese ao.

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Resultados 1. Evaluacin del diseo del sistema de control interno en la SE Se comprob que las reas encargadas de la supervisin de las operaciones del Fideicomiso de Contragaranta por parte de la SE, tienen diseado un sistema de control interno razonable para la ejecucin de sus actividades. 2. Aportacin de la SE al Fideicomiso de Contragaranta Se comprob que la SE aport 1,649,510.5 miles de pesos para la constitucin del FME y 1,099,673.7 miles de pesos para el Fideicomiso de Contragaranta, correspondientes al 30.0 y al 20.0% de los recursos aprobados al Fondo PYME, respectivamente. 3. Aportacin adicional de la SE al Fideicomiso de Contragaranta Se constat que la SE aport 800,000.0 miles de pesos al Fideicomiso de Contragaranta para apoyar el programa de garantas del FME, mediante dos ministraciones por 550,000.0 y 250,000.0 miles de pesos, respectivamente, lo cual se formaliz mediante convenio de colaboracin y con los recibos expedidos por NAFIN. 4. Seguimiento a la gestin de los recursos aportados por la SE Se comprob que la SE dio seguimiento sobre la aplicacin de los recursos que aport al Fideicomiso de Contragaranta, en el ejercicio fiscal de 2009, y que recibi de NAFIN el Formato de Reporte: Balance Financiero que seal 1,899,673.7 miles de pesos como total de aportaciones; 245,455.5 miles de pesos ejercidos por pago de garantas; 14,294.5 miles de pesos de recuperaciones, y 52,332.3 miles de pesos de intereses generados por inversin a plazo de los recursos lquidos. 5. Empresas apoyadas y crditos garantizados en 2009 con las aportaciones de la SE Se constat que NAFIN le report a la SE que con su aportacin por 1,899,673.7 miles de pesos, el Fideicomiso de Contragaranta apoy a 51,963 empresas, a las que se les garantizaron 106,729 crditos por un monto de 84,081,895.4 miles de pesos. 6. Disponibilidad de los recursos del fideicomiso Se comprob que los 1,899,673.7 miles de pesos aportados por la SE al Fideicomiso de Contragaranta se invirtieron a plazo, en los cuales, durante el ejercicio fiscal de 2009, se registraron retiros de efectivo por 245,455.5 miles de pesos, correspondientes a garantas pagadas; se depositaron 14,294.5 miles de pesos, de recuperaciones de garantas, y se afectaron 90.3 miles de pesos de quebrantos. La inversin de los fondos lquidos derivados de estas operaciones generaron intereses por 52,332.3 miles de pesos, los cuales se integraron al patrimonio del fideicomiso, que dio como resultado una disponibilidad de 1,720,754.7 miles de pesos al cierre del

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ejercicio fiscal de 2009, lo que represent un ejercicio neto de los recursos aportados por la SE, de 178,828.7 miles de pesos que equivalen al 9.4% del total aportado. El fideicomiso cerr el ejercicio fiscal de 2008 con una disponibilidad de 4,893,817.0 miles de pesos, y al 31 de diciembre de 2009, registr una disponibilidad de 7,506,118.9 miles de pesos, lo que represent un aumento del 53.4% por un monto de 2,612,301.9 miles de pesos. En opinin de la ASF, se debe evaluar la conveniencia de realizar estudios actuariales para determinar o confirmar el monto de la suficiencia de los recursos, a efecto de que el Fideicomiso de Contragaranta, en cumplimiento de sus fines, responda a los compromisos asumidos. Vase accin(es): 09-0-10100-06-0237-01-001 Acciones Recomendaciones 09-0-10100-06-0237-01-001.- Para que la Secretara de Economa, como aportante del Fideicomiso de Contragaranta y miembro de su Comit Tcnico, evale la conveniencia de realizar estudios actuariales para determinar o confirmar el monto de la suficiencia de los recursos, a efecto de que el Fideicomiso de Contragaranta, en cumplimiento de sus fines, responda a los compromisos asumidos. [Resultado 6] Resumen de Observaciones y Acciones Se determin(aron) 1 observacin(es) que gener(aron): 1 Recomendacin(es). Dictamen: con salvedad La Auditora Superior de la Federacin considera que, en trminos generales y respecto de la muestra auditada, la Secretara de Economa cumpli con las disposiciones normativas aplicables al Fideicomiso de Contragaranta para el Financiamiento Empresarial, excepto por el resultado con observacin que se precisa en el apartado correspondiente de este informe y que se refiere principalmente a las disponibilidades de recursos pblicos del fideicomiso.

Apndices Procedimientos de Auditora Aplicados 1. 2. Evaluar el diseo del sistema de control interno de la SE, en las operaciones para el financiamiento a las MIPYMES. Comprobar los recursos transferidos por la SE al Fideicomiso de Contragaranta, de conformidad con lo sealado en el PEF 2009.

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3. 4.

Comprobar el monto de las aportaciones adicionales realizadas por la SE, al patrimonio del Fideicomiso de Contragaranta. Comprobar que las aportaciones adicionales realizadas por la SE, se requisitaron mediante solicitud de apoyo, y se formalizaron mediante un Convenio de Colaboracin entre la dependencia y el Fideicomiso de Contragaranta. Comprobar que la SE realiz el seguimiento a la gestin de los recursos que aport al Fideicomiso de Contragaranta para el apoyo a las MIPYMES. Comprobar que las aportaciones de la SE al Fideicomiso de Contragaranta apoyaron a las empresas, especialmente a las MIPYMES. Verificar que la disponibilidad de los recursos del Fideicomiso de Contragaranta sea razonable para cumplir con los fines del fideicomiso.

5. 6. 7.

reas Revisadas Las direcciones generales de Programacin, Organizacin y Presupuesto, y de Promocin Empresarial; y la Direccin de Promocin de Programas de Garantas de la SE. Disposiciones Jurdicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditora practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuacin se mencionan: 1. Otras disposiciones de carcter general, especfico, estatal o municipal: Acuerdo por el que se establecen las Reglas de Operacin para el Otorgamiento de Apoyos del Fondo PYME, Art. 1; Contrato de Fideicomiso de Contragaranta, clusula cuarta.

Fundamento Jurdico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditora Superior de la Federacin para promover las acciones que derivaron de la auditora practicada, encuentran su sustento jurdico en las disposiciones siguientes: Artculo 79, fraccin II, prrafos tercero y quinto; fraccin IV, prrafo primero; y prrafo penltimo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculos 6, 12, fraccin IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante sealar que la documentacin proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o

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ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditora Superior de la Federacin y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboracin definitiva del Informe del Resultado. Mediante oficio nm. DPG/2010/273 del 30 de noviembre de 2010, la Direccin de Promocin de Programas de Garanta de la SE seal que con el oficio nm. DPG/2010/261 del 26 de noviembre de 2010, solicit a NAFIN la informacin soporte para solventar la presente observacin, lo cual NAFIN respondi mediante el escrito DDP/10/120 emitido el 30 de noviembre de 2010, en donde la entidad explic la metodologa utilizada para la asignacin de recursos a los diferentes portafolios de crdito, los cuales se elaboran tomando en cuenta los requerimientos normativos de la institucin (constitucin de reservas preventivas) y la medicin del riesgo de la prdida esperada para calcular los recursos necesarios que respaldaran la cartera de un portafolio.

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