A NORMATIVIDADE JURDICO-POSITIVA DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE Leandro Paulsen

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................

1 A FUNCIONALIZAO DA PROPRIEDADE ................................................................... 1.1 Retrospecto histrico ..................................................................................................... 1.1.1 A viso oitocentista de propriedade ..................................................................... 1.1.2 As limitaes propriedade e o desenvolvimento da noo de funo social da propriedade ................................................................................................................... 1.2 A funo social no conceito jurdico-positivo de propriedade ................................. 1.2.1 Dimenses negativa e positiva da funo social ............................................... 1.2.2 A propriedade como situao complexa sob o influxo da sua funo social ..... 2 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE NA LEGISLAO BRASILEIRA ............ 2.1 Proclamao e regulao geral da funo social da propriedade ........................... 2.1.1 Normas constitucionais proclamadoras da funo social da propriedade.......... 2.1.2 A funo social como clusula geral no novo Cdigo Civil ............................. 2.2 Os modelos de propriedade luz da sua funo social ............................................ 2.2.1 As diversas propriedades ................................................................................... 2.2.2 A funo social da propriedade na legislao complementar ............................ CONCLUSO .............................................................................................................................

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .....................................................................................

INTRODUO

O presente trabalho tem como objetivo identificar a normatividade jurdico-positiva da funo social da propriedade.

Resgatando a compreenso histrica da propriedade, procuramos revelar a evoluo do conceito e o sentido da referncia funo social, que assume carter interno, no se identificando com simples limitaes externas.

Demonstramos a superao da idia de direito subjetivo em favor da noo de situao jurdica e a imprescindibilidade desta mudana de paradigma para a compreenso da propriedade atualmente, forte na funcionalizao do seu objeto.

Em seguida, analisamos o direito positivo brasileiro, com foco na proclamao constitucional da funo social da propriedade e na sua consagrao como clusula geral no novo Cdigo Civil. Tambm a legislao complementar considerada no que toca regulao da funo social da propriedade.

So identificadas, ento, diversas propriedades e seus respectivos modelos jurdicos, que assumem papel prospectivo.

1 A FUNCIONALIZAO DA PROPRIEDADE

1.1 Retrospecto histrico 1.1.1 A viso oitocentista de propriedade

Os movimentos revolucionrios liberais que culminaram com a Declarao de Independncia dos Estados Unidos da Amrica, de 4 de julho de 1776, e com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, na Frana, em 26 de agosto do mesmo ano, tiveram o mrito de proclamar a submisso do Estado ao Direito.

A proteo da liberdade e da propriedade assumiu caractersticas absolutamente individualistas.

A viso oitocentista de propriedade assim construda, contudo, no pode ser tomada como sntese da sua significao histrica passada. Pelo contrrio, revela-se peculiar a um momento especfico.

LAURA VARELA revela esta compreenso:

Falar em propriedades significa, como ensina o mestre Paolo Grossi, recusar a absolutizao da propriedade moderna, produto histrico de uma poca, e, com isso, recusar a idia de um fluxo contnuo e ininterrupto na histria jurdica. A propriedade, modelo antropolgico napolenico-pandectista, consagrao de uma viso individualista e potestativa, apenas uma dentre as mltiplas respostas encontradas, nas mltiplas experincias jurdicas do passado e do presente, eterna questo dos vnculos jurdicos entre homem e coisas. O termo singular, abstrato, formal, inadequado para descrever a complexidade das mltiplas formas de apropriao da terra, que antecedem a formulao unitria, correspondente ao perodo das codificaes. Clavero ilustra, sob o paradigma da antropologia dominical, a pluralidade proprietria anterior Revoluo Francesa, e o inconveniente da projeo de nosso padro unitrio a tal realidade...

Nesta antropologia dominial so variadas as formas e as funes dos domnios, que no encontram correspondncia no hodierno padro da propriedade como direito subjetivo por excelncia, arraigada em nossa cultura jurdica. No poderia ser de outro modo, num ordenamento que ainda desconhecia uma formulao unitria do direito subjetivo. O termo jus, matriz do direito subjetivo iluminista, aparece nos textos romanos com significados diversos, por vezes mesmo em contraposio a dominium. Jus refere-se ao objeto da justia (s leis naturais, civis, eitos do pretor), arte do justo, a obrigaes... e, fundamentalmente, a uma noo semelhante de mrito, status, condio, no sentido aristotlico de papel ocupado pela pessoa ou coisa no organismo social. [...] A equiparao entre jus (enquanto direito subjetivo) e dominium, ou a atribuio de carter individualista e absoluto propriedade romana, fruto da construo da cincia jurdica moderna, que no guarda relao com o sentido originrio da propriedade romana, tampouco com a leitura que dela faziam os juristas medievais. [...] Nesta mentalidade de plrimas propriedades ou formas de apropriao dos bens, paradigmtica a figura do domnio til, verdadeiro denominador comum da mentalidade proprietria de ento. O adjetivo til indica a atribuio de um contedo ao conceito romano, contedo que se vincula efetividade da utilizao do bem. Atesta o reinado da efetividade e a impossibilidade de uma frmula abstrata, de um vnculo puro de relaes entre o homem e as coisas.1

Tambm PEZZELLA faz tal destaque:

Embora muitos intrpretes medievais e modernos do Direito romano tenham identificado como caracterstica preponderante do direito de propriedade em Roma o absolutismo, isto no se pode admitir nem em sua poca mais primitiva, pois, como se demonstrou neste estudo em exemplos concretos retirados das fontes romanas originais, desde o incio do processo de civilizao da sociedade romana pode-se observar a clara submisso do exerccio da propriedade ao interesse social. A submisso do exerccio da propriedade, inicialmente ao interesse de grupos aparentados e, posteriormente, sociedade toda, evidencia o privilgio do princpio da humanidade sobre os demais princpios do direito, o que permite que se afaste tambm o individualismo como caracterstica marcante da propriedade romana, como alguns romanistas o fizeram, pois mesmo quando exercida individualmente, a propriedade romana sempre esteve sujeita ao interesse social.2

A viso oitocentista, pois, implicou, em verdade, um retrocesso na edificao da noo de propriedade, ao menos sob a perspectiva da sua funcionalizao. O objeto da propriedade passou

VARELA, Laura Beck. Das propriedades propriedade: construo de um direito. In A reconstruo do Direito Privado, org. Judith Martins-Costa. So Paulo: RT, 2002, p. 732 a 736. 2 PEZZELLA, Maria Cristina Cereser. Contributo ao estudo da propriedade privada no Direito Romano. Dissertao de Mestrado, sob a orientao do Prof. Doutor Lus Afonso Heck. Porto Alegre: UFRGS, 1998.

a constituir domnio exclusivo do respectivo titular e a se justificar pela simples sujeio potestade deste, como um fim em si.

Por certo tal direito no poderia se estruturar juridicamente como uma relao entre o seu titular e a coisa, revelando-se, sim, como um direito com sujeito passivo total.

Eis a lio de OVDIO em captulo intitulado Pessoalizao do Direito Real na Cincia do Processo:

... o fenmeno conhecido como pessoalizao do direito real, ou, o que corresponderia ao mesmo, a relativizao dos direitos absolutos, tem sido uma tendncia constante, iniciada no Direito Romano e que se manteve ao longo da histria dos sistemas jurdicos modernos, oriundos do direito romano-cannico. [...] ... Immanuel Kant props a questo de saber se poderia haver uma relao verdadeiramente jurdica que se pudesse definir, como tal, entre um homem e uma coisa, tendo em vista justamente o conceito de direito real. Disse ele: Por la expresin: derecho real (jus reale), no h de entenderse simplesmente el derecho a uma cosa (jus in re), sino tambin el conjunto de todas ls leyes que se refieren a lo mio y tuyo real. Es claro, sin emargo, que um hombre que existiera completamente solo sobre la tierra no podra propriamente tener ni adquirir naa exterior como suyo, porque entre l como persona, y todas ls otras cosas exteriores como cosas, no cabe la menor relacin de obligacin. No hay, pues, propiamente hablando, ningm derecho (directo) a uma cosa; pero se llama as lo que corresponde a uno respecto de uma persona que est em comunidad de posesion (em estado de sociedad) com todas las dems (Princpios metafsicos de la doctrina Del derecho, 1797, Mxico, 1978, p. 72) Para a doutrina moderna, um homem s, que no se possa relacionar com os demais homens, atravs de um vnculo obrigacional, que lhe permitia impor sua vontade obedincia de algum, no ter como adquirir direito sobre as coisas exteriores, porque a relao jurdica ser sempre interpessoal, nunca entre uma pessoa e uma coisa. Somente serei proprietrio de meus bens se encontrar algum de quem possa exigir o reconhecimento de minha propriedade, impondo-lhe que a respeite. Se ningum mais houver, contra quem seja possvel impor minha vontade, ento o direito de propriedade desaparece. Esta a razo pela qual, depois, August Thon acabar indiferente ao direito daquilo que ele denominava direito de propriedade. [...] A origem do conceito moderno de direito real, como direito pessoal com sujeito passivo total, que se veio formando desde o direito romano, atravs da ampliao ilimitada do conceito de obrigao, especialmente com a construo do conceito de obrigao nascida diretamente da lei (obligationes ex lege), conta, a partir do ltimo quartel do sculo XVIII, com a poderosa influncia da filosofia de Kant.3
3

SILVA, Ovdio A. Baptista da. Jurisdio e execuo na tradio romano-cannica. 2. ed. So Paulo: RT, 1997, p. 140/141.

A noo de propriedade da revoluo liberal consta do Cdigo Civil Francs4 e do BGB alemo5 , tendo inspirado, ainda, o Cdigo Civil brasileiro de 1916, que estampou a perspectiva de quem titular de um bem destinado a servi-lo;

Art. 524. A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de quem quer que, injustamente, os possua.6

A utilizao das expresses usar, gozar e dispor, sem qualquer contraponto no prprio artigo ou em outro, revela uma noo abstrata e absoluta.

1.1.2 As limitaes propriedade e o desenvolvimento da noo de funo social

A perspectiva dos sculos XVIII e XIX, caracterizada por uma projeo exagerada do indivduo, logo teve de ser contida pela oposio de limites exigidos em funo da prpria necessidade de garantia dos direitos individuais dos demais.

Cdigo civil francs: Art. 544. A propriedade o direito de gozar e dispor das coisas, da maneira mais absoluta, desde que no se faa um uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos. Laura Varela, op. cit. , p. 143, comenta acerca do Cdigo Civil francs: o Code, mais do que um cdigo das pessoas, um cdigo das coisas e da riqueza adquirida. J nos antecedentes do Code, como a Constituio do ano III, aparecera a primazia do direito de propriedade, que o consagra no art. 6, no contendo, porm, nem sequer uma previso de limit-lo na respectiva declarao de deveres. Os limites ao direito de propriedade, como ocorre com quaisquer outros direitos naturais, esbarram na garantia ao exerccio do direito natural de outrem; trata-se, portanto, de delimitar a esfera de competncia de cada proprietrio, e no de instrumentos de composio entre os interesses individuais e sociais. 5 Cdigo Civil alemo (BGB): 903: Der Eigentmer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere Von jeder Einwirkung ausschliessen. Der Eigentmer eines Tieres hat bai der Ausbung seiner Befugnisse die besonderen Vorschriften zum Schutz der Tiere zu beachten. Ou: O proprietrio de uma coisa pode, sempre que a lei ou o direito de um terceiro no se opuser, comportar-se a respeito dela como bem entender e excluir outros de qualquer intromisso. 6 BRASIL. Cdigo Civil de 1916. In: https://www.planalto.gov.br/

Retomou-se, ento, o reconhecimento de limitaes ao exerccio do direito de propriedade mediante a invocao da vedao do abuso de direito.

Eis a lio de JUDITH MARTINS-COSTA:

Como por todos sabido, a noo de funo social da propriedade comea a sua histria com base nas formulaes acerca da figura do abuso de direito, pela qual foi a jurisprudncia francesa gradativamente impondo certos limites ao poder absoluto do proprietrio. A abordagem, contudo, ainda ocorrida no plano dos limites... Este entendimento inicial sofreu forte ruptura nos finais do sculo XIX pela pena de Leon Duguit, que promoveu uma crtica radical noo mesma de direito subjetivo, propondo substitu-lo pela noo realista de funo social, da assentando, em clebre dito, que a propriedade uma funo social...7

Sob a categoria do abuso de direito, contudo, inobstante as limitaes reconhecidas ao direito de propriedade, este continuava sendo vislumbrado como um direito em essncia absoluto cujo enfrentamento s se justificava com vista proteo dos interesses, tambm individuais e egosticos, de terceiros.

Mas a noo simplista de conteno do abuso, de oposio de limites a algo originalmente ilimitado, acabou por no se prestar mais explicao do regime jurdico da propriedade, cada vez mais marcado pela ateno aos interesses da sociedade.

Sobre esta gnese, escrevemos alhures:

MARTINS-COSTA, Judith. Diretrizes Tericas do Novo Cdigo Civil Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 146/147.

O despertar de certos valores, as novas realidades sociais e a necessidade de proteo do meio ambiente, principalmente, deram origem a princpios e impuseram o surgimento de normas que, contrastando e regulando o exerccio do direito de propriedade, acabaram por lhe dar novos contornos, influindo no seu prprio contedo. De fato, o direito de propriedade, que direito de primeira gerao, teve de ser compatibilizado com outros direitos fundamentais e sociais que vieram a ser reconhecidos e com interesses maiores que extrapolam a esfera individual Isso tudo na crena de que a propriedade no se justifica pela simples satisfao da vontade e das necessidades do seu titular, mas pelo seu exerccio edificante e til para a sociedade como um todo.8

JUDITH MARTINS-COSTA, abordando a ruptura com a viso oitocentista, esclarece:

Este entendimento inicial sofreu forte ruptura nos finais do sculo XIX pela pena de Leon Duguit, que promoveu uma crtica radical noo mesma de direito subjetivo, propondo substitu-lo pela noo realista de funo social, da assentando, em clebre dito, que a propriedade uma funo social...9

Destaca, ainda, em seguida, que houve o ... rechao idia de um sistema de direito privado orientado pelo conceito de direito subjetivo, enquanto poder reconhecido a uma pessoa de impor a sua vontade s demais.

Da a afirmao, constante da Constituio de Weimar, cujo art. 153 disps: A Constituio garante a propriedade. O seu contedo e os seus limites resultam de lei. (...) A propriedade obriga e o seu uso e exerccio devem, ao mesmo tempo, representar uma funo no interesse social.10

PAULSEN, Leandro. O direito de propriedade e os limites desapropriao. In O Direito Agrrio em Debate, org por SILVEIRA, Domingos Svio Dresch da; XAVIER, Flvio SantAnna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 131/133. 9 MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 146/147. 10 Constituio de Weimar.

O art. 14, 2, da Lei Fundamental da Repblica Federal Alem de 1949, por sua vez, dispe: Art. 14... 2) A propriedade obriga. Seu uso deve estar a servio do bem comum.11

LARENZ destaca tambm a Constituio de Weimar e a Lei Fundamental, referindo, ainda, lio do Tribunal Constitucional Federal:

Slo la Constitucin de Weimar elevo la Idea de vinculacin social de la propriedad a la categoria de principio jurdico. La Ley Fundamental declara em el artculo 14, prrafo 2: La propiedad obliga. Su uso debe servir al prprio tiempo al bien de la colectividad. Se halla aqui em palabras Del Tribunal Constitucional Federal La negativa a uma ordenacin de la propiedad em que el interes individual tenga preferencia incondicionada sobre los intereses de la comunidad.12

EMILIO BETTI, abordando o BGB (o Cdigo Civil alemo), demonstra a alterao gerada por tal noo na edificao de uma nova compreenso de propriedade. De simples restries, passou-se a moldar a prpria idia de propriedade, a conform-la e a indicar o seu prprio contedo:

La section troisime du 3. livre est destine au rglement de la proprit. L BGB sabstient de la definir. Le 903 ntablit quune prsomption de liberte de charges. Cest la charte de la constitution rpublicaine, qui lart. 14 (correspondant lart. 154 de la constitution de Weimar) statue que la proprit oblige (Eigentum verpflichtet): son usage doit servir aussi au bien-tre de la socit nationale (sein Gebrauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen). Ls restrictions et obligations inhrentes au droit ne sont ps ds charges qui l grvent, mais telles qui dterminent ltendue et le contenu du droit en soi-mme: ce nest pas en dhors et cote du droit quelles existent. Um tel lien du droit au milieu social apparait avec une particulire vidence dans la proprit foncire, dont l rglement dans ls lgislations modernes est, plus ou moins, inspir lide de as fonction sociale.13
11

Texto conforme apndice da traduo espanhola da obra de BENDA et al, Manual de Derecho Constitucional, Madrid: Marcial Pons; Barcelona: Ediciones Jurdicas Y Sociales S.A., 2001. No original, cfr. BERTOLO: Eigentum verpflichtet. Seis Gebrauch soll zugleich Dienst sein sr das Gemeine Beste. 12 LARENZ, Karl. Tratado de Derecho Civil Alemn; Derecho Civil; Parte General. Traduccin y notas de Miguel Izquierdo y Macas-Picavea. Editorial Revista de Derecho Privado; Editoriales de Derecho Reunidas, p. 79. 13 BETTI, Emilio. Cours de droit compare; tude dum sistme juridique; Systme du code civil allemand. Milano Dott. A. Giuffr Editore, 1965, p. 104.

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Preciso tambm em tal demonstrao ROGER RAUPP RIOS:

Advirta-se, nesse momento, que o dever intrnseco, consubstanciado na funo social da propriedade, no se confunde, de modo algum, com tcnicas jurdicas limitativas do exerccio dos direitos. Estamos diante, isto sim, de elemento essencial definidor do prprio direito subjetivo. As limitaes implicam mera absteno do titular do direito: os deveres, diversamente, caracterizam-se como encargos nsitos ao prprio direito, orientando e determinando seu exerccio, de modo positivo. Realidade conjugada que , por ser direito subjetivo, a propriedade s se compreende de forma adequada na presena de sua funo social. Configura-se, nesse passo, como poder-dever (no caso, poder-funo), sendo seu titular verdadeiro devedor para com a sociedade de comportamentos positivos, sintonizados com os ditames da ordem jurdica como um todo. Suas obrigaes, sublinhe-se derradeiramente, no se confundem com limitaes ao direito (hiptese, verbi gratia, dos direitos de vizinhana). Enquanto essas so circunstncias externas limitadoras do exerccio do direito, a funo social elemento estrutural do contedo do instituto da propriedade.14

A funo social, pois, no externa propriedade, mas interna. Veja-se a lio de DOMINGOS DA SILVEIRA:

Temos que a melhor concepo aquela que afirma ser a funo social elemento constitutivo do conceito jurdico de propriedade. Importa dizer que a funo social no um elemento externo, um adereo do direito de propriedade, mas elemento interno sem o qual no se perfectibiliza o suporte ftico do direito de propriedade. Em obra clssica, afirma Stefano Rodot que a funo social no pode se identificar com a banda externa da propriedade, mas que se identifica com o prprio contedo da propriedade.15

Eis o prprio RODOT, apud SILVEIRA:

14

RIOS, Roger Raupp. A funo social da propriedade e desapropriao para fins de reforma agrria. In Desapropriao e Reforma Agrria, org por PAULSEN, Leandro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 19/20. 15 SILVEIRA, Domingos Svio Dresch da. A propriedade agrria e suas funes sociais. In O Direito Agrrio em Debate. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 13.

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... a funcin no puede identificarse ulteriormente com la banda externa de la propriedad, reservada a la colectividad, y se presenta com uma expresin elptica, que unifica los presupuestos de la calificacin jurdica de modo tal que identifica el contenido mismo de la situacin de pertenencia.16

preciso ter em conta o sentido adequado do emprego dos termos funo e social. A anlise semntica se mostra importante porque se faz necessrio mudar o paradigma na compreenso da propriedade.

COMPARATO, expe seu entendimento:

... a noo de funo, no sentido em que empregado o termo nessa matria, significa um poder, mais especificamente, o poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vincul-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo e no ao interesse do prprio dominus; o que no significa que no possa haver harmonizao entre um e outro.17

Temos, contudo, que melhor apreender a revoluo conceitual que a funcionalizao da propriedade representa o italiano SPANTIGATI, conforme noticia BERTOLO:

Spantigati aponta as diferentes idias que se pode ter de funo: a) funo como finalidade a que a instituio se dirige; b) funo como elemento contraposto estrutura do direito; c) funo como elemento da estrutura do direito, sendo essa ltima considerada vlida diante do ordenamento jurdico italiano. O mesmo se pode afirmar quanto funo social da propriedade no direito constitucional brasileiro.18

16 17

SILVEIRA, op. cit. , nota 6 p. 13. COMPARATO, Fbio Konder, no artigo Funo social da propriedade dos bens de produo, RDM 63/71-79, apud VARELA, op. cit., p. 75. 18 Apud BERTOLO, op. cit., p. 119.

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Esta ltima referncia funo como elemento da estrutura do direito toma a funo social como elemento constitutivo da propriedade, sem o qual no h como se definir a propriedade.

A compreenso disto resta mais evidente quando se percebe que a funcionalizao dos bens e no propriamente do direito. O direito de propriedade se d relativamente a bens funcionalizados e, por isto, conformado por tal noo. Eis a lio de TEORI ZAVASCKI:

Por funo social da propriedade h de se entender o princpio que diz respeito utilizao dos bens, e no sua titularidade jurdica, a significar que sua fora normativa ocorre independentemente da especfica considerao de quem detenha o ttulo jurdico de proprietrio. Os bens, no seu sentido mais amplo, as propriedades, genericamente consideradas, que esto submetidas a uma destinao social, e no o direito de propriedade em si mesmo. Bens, propriedades so fenmenos da realidade. Direito e, portanto, direito da propriedade fenmeno do mundo dos pensamentos. Utilizar bens, ou no utiliz-los, dar-lhes ou no uma destinao que atenda aos interesses sociais, representa atuar no plano real, e no no campo puramente jurdico. A funo social da propriedade (que seria melhor entendida no plural, funo social das propriedades), realiza-se ou no, mediante atos concretos, de parte de quem efetivamente tem a disponibilidade fsica dos bens, ou seja, do possuidor, assim considerado no mais amplo sentido, seja ele titular do direito de propriedade ou no, seja ele detentor ou no de ttulo jurdico a justificar sua posse.19

JUDITH MARTINS-COSTA faz a sntese da funcionalizao dos bens e da sua visualizao no mais a ttulo de direito subjetivo, mas como situao jurdica complexa:

... a atribuio de funo social aos bens enseja, em nossa mente antropocntrica, centrada e concentrada na idia de direito subjetivo, um verdadeiro giro epistemolgico, para que passemos a considerar o tema a partir do bem, da res, e de suas efetivas utilidades; em outras palavras, a funo social exige a compreenso da propriedade privada j no como o verdadeiro monlito passvel de deduo nos cdigos oitocentistas, mas como uma pluralidade complexa de situaes jurdicas reais, que englobam, concomitantemente, um complexo de situaes jurdicas subjetivas sobre as quais incidem, escalonadamente, graus de publicismo e de privatismo, consoante o bem objeto de concreta situao jurdica.20
19

ZAVASCKI, Teori Albino. A tutela da posse na Constituio e no projeto do novo Cdigo Civil. In A reconstruo do Direito Privado, org. Judith Martins-Costa. So Paulo: RT, 2002, p. 844. 20 MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 148.

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Esta noo da propriedade como situao jurdica o que se trabalha no item seguinte.

1.2 A funo social no conceito jurdico-positivo de propriedade

1.2.1 Dimenses negativa e positiva da funo social

A funcionalizao dos bens, moldando a nova concepo de propriedade, implica que o proprietrio no apenas reste impedido de tal ou qual prtica, ou seja, impedido de abusar do seu direito, como que esteja obrigado a direcionar o bem ao cumprimento da sua funo social.

Ao lado de estar obrigado a condutas omissivas, tambm decorrem da sua posio de proprietrio obrigaes de agir, de fazer.

Eis a lio de JUDITH MARTINS-COSTA: ... a funo social tem funes negativas e positivas, no constituindo apenas imposio de limites, mas, igual, conduzindo ao nascimento de deveres jurdicos positivos.21

ROGER RAUPP RIOS destaca a feio positiva:

21

MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 151/152.

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Realidade conjugada que , por ser direito subjetivo, a propriedade s se compreende de forma adequada na presena de sua funo social. Configura-se, nesse passo, como poder-dever (no caso, poder-funo), sendo seu titular verdadeiro devedor para com a sociedade de comportamentos positivos, sintonizados com os ditames da ordem jurdica como um todo.22

A promoo dos valores atinentes sua funo social o que justifica o prprio reconhecimento da propriedade. Assim se concluiu da leitura de PERLINGIERI:

A funo social predeterminada para a propriedade privada no diz respeito exclusivamente aos seus limites. A letra do art. 42 Const. estabelece que a lei determina os modos de aquisio, de gozo e os limites com o objetivo de assegurar a sua funo social, de maneira que esta ltima conserte o contedo global da disciplina proprietria, no apenas os limites. A funo social, construda como o conjunto dos limites, representaria uma noo somente de tipo negativo voltada a comprimir os poderes proprietrios, os quais sem os limites, ficariam ntegros e livres. Este resultado est prximo perspectiva tradicional. Em um sistema inspirado na solidariedade poltica, econmica e social e ao pleno desenvolvimento da pessoa (art. 2 Const.) o contedo da funo social assume um papel do tipo promocional, no sentido de que a disciplina das formas de propriedade e as suas interpretaes deveriam ser atuadas para garantir e para promover os valores sobre os quais se funda o ordenamento. E isso no se realiza somente finalizando a disciplina dos limites funo social. Esta deve ser entendida no como uma interveno em dio propriedade privada, mas torna-se a prpria razo pela qual o direito de propriedade foi atribudo a um determinado sujeito, um critrio de ao para o legislador, e um critrio de individuao da normativa a ser aplicada para o intrprete chamado a avaliar as situaes conexas realizao de atos e de atividades do titular.23

A propriedade, pois, envolve direitos e obrigaes, enfim, uma gama variada de relaes.

1.2.2 A propriedade como situao complexa sob o influxo da sua funo social

22

RIOS, Roger Raupp. A funo social da propriedade e desapropriao para fins de reforma agrria. In Desapropriao e Reforma Agrria, org por PAULSEN, Leandro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 20. 23 PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil; Introduo ao Direito Civil Constitucional. Traduo de Maria Cristina De Cicco. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 226.

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Aquele que figura como proprietrio possui as prerrogativas de uso, gozo e disposio de um bem que funcionalizado, ou seja, exercer suas prerrogativas em conformidade com a funo social do bem, o que implicar obrigaes negativas e positivas, conforme j referido.

Assim que, em se tratando, exemplificativamente, de propriedade territorial rural, ter de atender s normas ambientais, estando proibido de desmatar e de poluir, ter de torn-la produtiva (h no apenas o direito como a obrigao de faz-lo), ter de garantir o bem-estar daqueles que trabalhem na terra etc.

JUDITH MARTINS-COSTA tambm neste ponto bastante clara:

... pode-se dizer que hoje em dia perspectiva-se, com base na prpria idia de direito de propriedade, um complexo de situaes, deveres, obrigaes, nus jurdicos, a par de direitos subjetivos e poderes formativos, que se pem em perspectiva escalonada. Neste sentido inclina-se Perlingieri, segundo o qual, em realidade, a propriedade privada no se configura como direito subjetivo, individualisticamente compreendido, mas como situao unitria e complexa composta por poderes, mas tambm por obrigaes, deveres, nus, a qual, diferentemente da propriedade pblica, no funo, mas tem funo social. ... o atributo da funo social no meramente externo ao direito: constituindo, em carter imediato, funo social do bem (objeto do direito), reflete-se no conjunto de situaes jurdicas incidentes sobre o bem, e assim, de forma mediata, ela, a funo social, acaba por integrar o complexo de direito e deveres subsumido no conceito de direito de propriedade, modificando-se a idia construda pelo jusracionalismo que o perspectivara como poder da vontade, como direito natural do homem sobre as coisas, em cujo contedo no cabem deveres e limitaes. o que tambm afirma Eros Roberto Grau, segundo o qual o princpio passa a integrar o conceito jurdico-positivo de propriedade, (...) de modo a determinar profundas alteraes estruturais na sua interioridade.24

A compreenso de que a prpria utilizao do termo direito de propriedade faz-se como simples atalho ou referncia para a remisso a uma pliade de relaes jurdicas em que nem

24

MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 150/151.

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sempre o seu titular sujeito ativo presta-se a evidenciar a maior preciso da locuo situao jurdica de proprietrio.

ALF ROSS faz demonstrao neste sentido, desmitificando a idia de direito subjetimo:

... a propriedade inserida entre os fatos condicionantes e as conseqncias condicionadas , na realidade, uma palavra sem referncia semntica alguma, que serve somente como ferramenta de apresentao. Falamos como se propriedade fosse um nexo causal entre F (fato condicionante) e C (conseqncia jurdica), um efeito ocasionado ou gerado por cada F, que, por sua vez, causa de uma totalidade de conseqncias jurdicas. ... em todos os contextos que consideramos, os enunciados referentes a direitos subjetivos cumprem a funo de descrever o direito vigente ou sua aplicao a situaes especficas concretas. Ao mesmo tempo, contudo, preciso afirmar que o conceito de direito subjetivo no tem qualquer referncia semntica; no designa fenmeno algum de nenhum tipo que esteja inserido entre os fatos condicionantes e as conseqncias condicionadas; , unicamente, um meio que torna possvel de maneira mais ou menos precisa representar o contedo de um conjunto de normas jurdicas, a saber, aquelas que ligam certa pluralidade disjuntiva de fatos condicionantes a certa pluralidade cumulativa de conseqncias jurdicas. perfeitamente possvel expor o direito vigente dispensando-se completamente o uso do conceito de direito subjetivo. ... o conceito de direito subjetivo usado para designar aquele aspecto de uma situao jurdica que vantajoso a uma pessoa. [...] O conceito de direito subjetivo significa assim que a situao jurdica contemplada a partir da perspectiva da pessoa a quem favorece. O conceito de direito subjetivo indica a auto-afirmao autnoma do indivduo. Isso, claro, no significa um individualismo desenfreado e no a anttese do carter social de todo ordenamento jurdico. Significa apenas que precisamente por consideraes que produzem o bem-estar da comunidade, julga-se desejvel claro que dentro de certos limites proporcionar ao indivduo a possibilidade de liberdade de ao. Atualmente chegou a se converter num moto dizer que a propriedade uma funo social. H algo de verdadeiro nisto, porque a liberdade de ao do proprietrio est, no presente, muito mais circunscrita por regras sociais do que submetida ao regime do individualismo extremo que imperou no sculo XIX. Entretanto, a frase oculta o fato de que a propriedade, mesmo com o seu contedo restrito, serve ainda autonomia do indivduo. A autonomia restrita prossegue sendo autonomia e no uma funo social. necessrio fris-lo porque o conceito de direito subjetivo no deveria incluir liberdades nem poderes para a proteo de interesse sociais.25

Na medida em que ser proprietrio significa estar posicionado num complexo de relaes jurdicas material e subjetivamente variadas que implicam um vasto conjunto de direitos e
25

ROSS, Alf. Direito e Justia. Ttulo original: On law and justice.Traduo de Edson Bini. Bauru, SP: EDIPRO, 2000, p. 205, 208/209 e 211. Veja-se, ainda, o artigo de ALF ROSS intitulado T-T, publicado na Harvard Law Review, vol. 70, fasc. 5-8, 1956/1957, p. 812/825.

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obrigaes, descortina-se o simplismo da utilizao da expresso direito de propriedade, bem como a necessidade de procurar trabalhar com a idia de situao jurdica de propriedade.

As peculiaridades das relaes jurdicas e, pois, dos direitos e obrigaes prprios da situao jurdica de propriedade de cada tipo de bem nos leva, ainda, identificao de diversos modelos de propriedade, no sentido trabalhado por MIGUEL REALE26.

Na segunda parte deste trabalho, cuidaremos de identificar a proclamao e regulao da funo social da propriedade no direito positivo brasileiro e de retratar modelos jurdicos de propriedade.

2 A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE NA LEGISLAO BRASILEIRA

2.1 Proclamao e regulao da funo social da propriedade

A proclamao da funo social da propriedade no prprio texto constitucional implica a sua consagrao como princpio dotado de eficcia normativa condicionadora da validade da legislao inferior e capaz de fornecer o parmetro jurdico para a construo de solues em face de situaes concretas.

26

REALE, Miguel. Fontes e modelos do Direito; para um novo paradigma hermenutico. 3 tiragem. So Paulo: Saraiva, 2002.

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O desenvolvimento de tal noo no Cdigo Civil, com a previso da sua implicao em situaes concretas, refora a compreenso das possibilidades de aplicao da funo social da propriedade como clusula geral de direito, estimulando sua efetiva aplicao. Funciona, assim, o Cdigo Civil, como eixo de referncia quanto s possibilidades de concreo da funo social da propriedade.

JUDITH MARTINS-COSTA afirma:

Se s Constituies cabe proclamar o princpio da funo social o que vem sendo regra desde Weimar -, ao Direito Civil que incumbe transform-lo em concreto instrumento de ao. Mediante o recurso funo social e tambm boa-f que tem uma face marcadamente tica e outra solidarista instrumentaliza o Cdigo agora aprovado a diretriz constitucional da solidariedade social, posta como um dos objetivos fundamentais da Repblica.27

A legislao esparsa, ao disciplinar a funo social de determinadas propriedades em especial, cumpre um papel de complementao, ensejando que se identifiquem modelos especficos de propriedade.

este conjunto normativo, configurador de um sistema aberto, que revela a eficcia e as potencialidades da funo social da propriedade no direito brasileiro.

2.1.1 Normas constitucionais proclamadoras da funo social da propriedade

27

MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 144.

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A previso constitucional de que a propriedade cumprir a sua funo social recente no Brasil.

Veja-se o que afirmamos alhures:

A anlise dos textos das diversas Constituies brasileiras tambm esclarecedora quanto a essa evoluo do direito de propriedade. Enquanto a Constituio do Imprio, de 1824, e a primeira Constituio Republicana, de 1891, a garantiam em toda a sua plenitude, as posteriores foram incluindo alguns condicionamentos, sendo que a Constituio de 1988 consagrou, com detalhes, a necessidade de cumprimento da sua funo social, autorizando a desapropriao do imvel que no esteja sendo explorado adequadamente.28

Na mesma oportunidade, destacamos que a constitucionalizao da funo social da propriedade no fragiliza o instituto; pelo contrrio, fortalece a propriedade privada na medida em que lhe reconhece um papel em prol da sociedade como um todo que justifica a sua proteo como direito fundamental:

Essa espcie de relativizao do direito de propriedade imobiliria, entretanto, ao contrrio do que pode parecer, no implicou qualquer enfraquecimento da propriedade privada. Antes a reforou, chamando ateno para a importncia do seu exerccio pleno e adequado, til que no apenas para o seu titular como para toda a sociedade.

Tambm EROS ROBERTO GRAU faz constatao neste sentido:

28

PAULSEN, Leandro. O direito de propriedade e os limites desapropriao. In O Direito Agrrio em Debate, org por SILVEIRA, Domingos Svio Dresch da; XAVIER, Flvio SantAnna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 133/134.

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O primeiro ponto a salientar, no tratamento da matria, respeita ao fato de que, embora isso passe despercebido da generalidade dos que cogitam da funo social da propriedade, seu pressuposto necessrio a propriedade privada. Embora se possa referir da funo social das empresas estatais..., a idia da funo social como vnculo que atribui propriedade contedo especfico, de sorte a modar-lhe um novo conceito, s tem sentido e razo de ser quando referida propriedade privada. A aluso funo social da propriedade estatal qualitativamente nada inova, visto ser ela dinamizada no exerccio de uma funo pblica. E a referncia funo social da propriedade coletiva, como vnculo a tang-la, consubstanciaria um plenoasmo.29

Vejamos, ento, os dispositivos da Constituio Federal de 1988 que fazem referncia propriedade como direito fundamental e necessidade de que cumpra a sua funo social:

CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 TTULO II Dos Direitos e Garantias Fundamentais CAPTULO I DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: ... XXII - garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atender a sua funo social;30

preciso ter em conta, j neste momento, a razo pela qual a propriedade alada condio de direito fundamental, de modo que se compreenda qual , afinal, o bem efetivamente tutelado.

Ao prestar esclarecimentos a respeito, COMPARATO refere-se a Rousseau, destacando:

29 30

GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na constituio e 1988. 7 edio. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 269. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 XXXX . In: https://www.planalto.gov.br/

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no Discurso sobre a economia poltica, publicado na Encyclopdie, considerou certo que o direito de propriedade o mais sagrado de todos os direitos dos cidados e mais importante, de certa forma, que a prpria liberdade. preciso relembrar aqui, insistiu, que o fundamento do pacto social a propriedade, e sua primeira condio que cada qual se mantenha no gozo tranqilo do que lhe pertence.31

Destaca que o Bill of Rights e a Declarao dos Direitos do Homem apresentam a propriedade como um direito inerente a todas as pessoas, como direito natural e imprescritvel do homem. E acrescenta:

31

COMPARATO. Op. cit., p. 94ss. interessante, ainda, a abordagem, feita por COMPARATO, da obrigao de dar ao bem a sua funo social como dever fundamental: preciso, enfim, reconhecer que a propriedade-poder, por no ter a natureza de direito humano, pode ser uma fonte de deveres fundamentais, ou seja, o lado passivo de direitos humanos alheios. , justamente, luz dessa considerao da propriedade como fonte de deveres fundamentais que se deve entender a determinao constitucional de que ela atender sua funo social (art. 5, inc. XXIII). No mesmo sentido, dispem a Constituio italiana (art. 42, segunda alnea) e a Constituio espanhola (art. 33, 2). Como bem salientou um autor, a responsabilidade social incumbe no s ao Estado, como aos particulares; Estado Social significa no apenas obrigao social da comunidade em relao aos seus membros, como ainda obrigao social destes entre si e perante a comunidade como um todo. Importa no esquecer que todo direito subjetivo se insere numa relao entre sujeito ativo e sujeito passivo. Quem fala, pois, em direitos fundamentais est, implicitamente, reconhecendo a existncia correspectiva de deveres fundamentais. Portanto, se a aplicao das normas constitucionais sobre direitos humanos independe da mediao do legislador, o mesmo se deve dizer em relao aos deveres fundamentais. Mas qual o contedo do dever fundamental ligado funo social da propriedade? A Constituio brasileira, especificamente em relao propriedade rural e propriedade do solo urbano, explicita-o como sendo a adequada utilizao dos bens, em proveito da coletividade. Como foi salientado, os deveres fundamentais contrapem-se, logicamente, aos direitos fundamentais. Ius et obligatio correlata sunt. [...] Em conseqncia, quando a Constituio reconhece que as normas definidoras de direitos fundamentais tm aplicao imediata, ela est implicitamente reconhecendo a situao inversa; vale dizer, a exigibilidade dos deveres fundamentais tambm imediata, dispensando a interveno legislativa. Fala dos imveis, referindo o 182, 4 e ento: Se, nessas hipteses, a Constituio brasileira explcita ao ligar ao direito de propriedade um dever fundamental de atendimento s necessidades sociais, tal no significa que, e todas as demais situaes de propriedade no se deva atender funo social do instituto. O que ocorre que esse dever decorre, por assim dizer, da prpria natureza do bem, de sua destinao normal. por essa razo, a meu ver, que a chamada propriedade de empresa no comporta deveres de prestaes de servios sociais, incompatveis com a prpria natureza da empresa, em nosso sistema econmico, em sua qualidade de entidade direcionada, primariamente, produo de lucros. [...] Com relao aos demais sujeitos privados, o descumprimento do dever social de proprietrio significa uma leso ao direito fundamental de acesso propriedade, reconhecido doravante pelo sistema constitucional. Nessa hiptese, as garantias ligadas normalmente propriedade, notadamente a de excluso das pretenses possessrias de outrem, devem ser afastadas. Como foi adequadamente salientado na doutrina alem, a norma de vinculao social da propriedade no diz respeito, to-s, ao uso do bem, mas prpria essncia do domnio. Quem no cumpre a funo social da propriedade perde as garantias, judiciais e extrajudiciais, de proteo da posse, inerentes propriedade, como o desforo privado imediato (Cdigo Civil, art. 502) e as aes possessrias. A aplicao das normas do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil, nunca demais repetir, h de ser feita luz dos mandamentos constitucionais, e no de modo cego e mecnico, sem ateno s circunstncias de cada caso, que pode envolver o descumprimento de deveres fundamentais.

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Se a propriedade privada era reconhecida como garantia ltima da liberdade individual, tornava-se inevitvel sustentar que a ordem jurdica deveria proteger no apenas os atuais, mas tambm os futuros e potenciais proprietrios. O acesso propriedade adquiria, pois, insofismavelmente, o carter de direito fundamental da pessoa humana. O reconhecimento constitucional da propriedade como direito humano liga-se, pois, essencialmente sua funo de proteo pessoal. ... os direitos fundamentais protegem a dignidade da pessoa humana e representam a contraposio da justia ao poder, em qualquer de suas espcies. Quando a propriedade no se apresenta, concretamente, como uma garantia da liberdade humana, mas, bem ao contrrio, serve de instrumento ao exerccio de poder sobre outrem, seria rematado absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de direito humano, com todas as garantias inerentes a essa condio... [...] A concepo privatista de propriedade, a que se fez referncia no incio desta exposio, tem levado, freqentemente, autores e tribunais desconsiderao da verdadeira natureza constitucional da propriedade, que sempre um direito-meio e no um direito-fim. A propriedade no garantida em si mesma, mas como instrumento de proteo de valores fundamentais. Desde a fundao do constitucionalismo moderno, com a afirmao de que h direitos anteriores e superiores s leis positivas, a propriedade foi concebida como um instrumento de garantia da liberdade individual, contra a intruso dos Poderes Pblicos. As transformaes do Estado contemporneo deram propriedade, porm, alm dessa funo, tambm a de servir como instrumento de realizao da igualdade social e da solidariedade coletiva, perante os fracos e desamparados. Seria indesculpvel anacronismo se a doutrina e a jurisprudncia hodiernas no levassem em considerao essa transformao histrica, para adaptar o velho instituto s suas novas finalidades.

VARELA e LUDWIG auxiliam nesta compreenso:

... o direito de propriedade deve ser analisado, sob essa perspectiva renovada pelos valores constitucionais, como um dos instrumentos bsicos de manuteno (ou mesmo de implemento) de um grau mnimo de dignidade de cada pessoa.32

Estas consideraes nos permitem distinguir a propriedade constitucionalmente protegida, como direito fundamental, daquela que no enseja tal grau de proteo.

Realmente, a proteo constitucional alcana a propriedade que cumpre a sua funo social.

32

VALERA, Laura; LUDWIG, Marcos de Campos. Da propriedade s propriedades: funo social e reconstruo de um direito. In A reconstruo do Direito Privado, org. Judith Martins-Costa. So Paulo: RT, 2002, p. 785.

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Na medida em que tal no ocorrer se esvai o fundamento da sua proteo constitucional. Pode-se afirmar, por exemplo, que no h qualquer fundamento de valor vinculado noo de dignidade da pessoa humana para a proteo constitucional, por exemplo, da propriedade de bem imvel como simples reserva de valor, sem que sirva como moradia, sem que seja utilizada para fins de lazer, sem que seja objeto do exerccio de atividade econmica, enfim, sem que tenha qualquer utilizao vinculada com a busca ou com a preservao da dignidade da pessoa humana.

Nesta linha, podemos verificar que a prpria Constituio destaca a possibilidade de desapropriao do imvel que no esteja cumprindo a sua funo social. Nestes casos, a indenizao preserva o patrimnio do indivduo, impede o confisco e o enriquecimento sem causa do Estado. Contudo, a autorizao para a desapropriao claramente demonstra que deixa de ser garantido o direito de propriedade, cuja perda simplesmente ser indenizada.

Por certo que tal anlise, em concreto, complexa e que a no-proteo constitucional no significa ausncia de tutela jurdica, eis que a legislao infraconstitucional estabelece mecanismos de proteo da propriedade sem condicionamento necessrio ao cumprimento da sua funo social. Nestes casos, contudo, poder restar superada no cotejo com outros direitos fundamentais.

De outro lado, a funo social da propriedade, na Constituio de 1988, erigida a princpio da ordem econmica. O respectivo captulo estabelece os critrios para que os imveis urbanos e rurais sejam considerados como cumpridores das suas funes sociais. Vejamos os dispositivos constitucionais pertinentes:

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TTULO VII DA ORDEM ECONMICA E FINANCEIRA Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: ... II propriedade privada; III funo social da propriedade; Captulo II DA POLTICA URBANA Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. 3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro. 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Captulo III DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. ... Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva. Pargrafo nico. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social. Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;

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IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.33

JUDITH entende que os incisos II e III do art. 170 da CF cumprem dupla funo de instrumental e de objetivo especfico a ser alcanado, justificando no s a reivindicao de polticas pblicas comprometidas com a sua concretizao como tambm a interpretao produtiva que no lhe restrinja a eficcia.34

2.1.2 A funo social como clusula geral no novo Cdigo Civil

Enquanto que o Cdigo Civil de 1916 prendia-se ao individualismo oitocentista, o novo Cdigo Civil Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002 que entrou em vigor em 11 de janeiro de 2003 tem como trao marcante a funcionalizao dos bens e direitos, consagrando a socialidade como perspectiva.

Conforme ensina JUDITH, Se a eticidade est no fundamento das regras civis, dvidas no h de que o Direito Civil em nossos dias tambm marcado pela socialidade, pela situao de suas regras no plano da vida comunitria.35

A funcionalizao de bens e direitos est presente, no novo Cdigo Civil, em clusulas gerais que, com seu carter prospectivo, do abertura e mobilidade ao sistema. Tal permite ao juiz construir a soluo para cada caso concreto mediante a aplicao da clusula geral vista das circunstncias particulares verificadas.
33 34

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. In: https://www.planalto.gov.br/ MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 152. 35 MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 144.

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Acerca das clusulas gerais, expe CANARIS:

caracterstico para a clusula geral, ela estar carecida de preenchimento com valoraes, isto , ela no dar os critrios necessrios para a sua concretizao, podendo-se estes, fundamentalmente, determinar apenas com a considerao do caso concreto respectivo...36

VARELA e LUDWIG, forte nas caractersticas das clusulas gerais, traam um paralelo entre a clusula geral da boa-f objetiva e a da funo social da propriedade:

Na tentativa de alcanar a natureza da funo social da propriedade, comecemos pelo exame das clusulas gerais, essencialmente proteiformes, via privilegiada para a contnua construo e reconstruo da positividade dos princpios e diretivas, na definio de Martins-Costa. Parecem coincidir com a categoria de difcil preciso que a da funo social. Como ocorre com a clusula geral da boa-f objetiva, fonte de criao de deveres para as partes na relao obrigacional, tambm da funo social emanariam deveres para os titulares de direitos de natureza real, alm de deveres para o legislador e o administrador, na execuo de polticas pblicas relacionadas propriedade. A trplice funo atribuda clusual da boa-f objetiva, como cnone hermenutico e integrativo, fonte de deveres jurdicos e limite ao exerccio de direitos subjetivos, tambm guarda semelhanas para com os efeitos normalmente imputados funo social da propriedade.37

Vejamos o texto do Cdigo Civil de 2002, em que traz duas importantes clusulas gerais:

NOVO CDIGO CIVIL Dos Atos Ilcitos Art. 187. Tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico e social, pela boa-f ou pelos bons costumes. Da Propriedade em Geral
36

CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do Direito. 2 ed. Traduo do original alemo intitulado Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. 146. 37 VALERA, Laura; LUDWIG, Marcos de Campos. Op. cit., p. 777/778.

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Art. 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. 2o So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem. 3o O proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. 5o No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores.38

V-se que se tem uma funcionalizao genrica dos direitos no art. 187, quando da conceituao do que se deva considerar por ato ilcito, e a funcionalizao especfica da propriedade no art. 1.228, 1, ambos do Cdigo Civil de 2002.

JUDITH aborda a potencialidade deste ltimo dispositivo:

... a idia de propriedade uma idia plural, e regendo-a mediante a clusula geral do 1 do art. 1.228, que pe em relevncia justamente a utilidade dos bens isto , as finalidades econmicas e sociais dos bens objeto do direito de propriedade -, o novo Texto Civil trata escalonadamente do exerccio desse direito, conforme a intensidade dos graus de publicismo e de privatismo incidentes em cada situao concreta. [...] ... o novo Cdigo impe o dever de usar o direito de propriedade em conformidade com as finalidades econmicas e sociais... H, pois, na norma, um claro direcionamento promocional. [...] porque o 1 do art. 1.228 constitui clusula geral da matria, regendo no apenas o exerccio do direito de propriedade regulado pelo Cdigo como as demais formas as propriedades -, que se justifica, pela extrema relevncia pblica que pode revestir determinados bens, a regra do 4 do art. 1.228, que institui uma peculiar forma de desapropriao por ato judicial, fundada na utilizao social da posse e na destinao do bem expropriado.39
38 39

BRASIL. Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil. In: https://www.planalto.gov.br/ MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 152/154.

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O 3 do art. 1.228 retoma a previso constitucional de desapropriao no apenas por necessidade ou utilidade pblica, mas tambm por interesse social. Ou seja, se a utilizao do imvel no estiver cumprindo a sua funo social, poder o proprietrio ser privado do seu direito. Assim, tem o proprietrio de portar-se como tal de modo pleno, no apenas gozando das faculdades que lhe so garantidas como atentando para as suas obrigaes e cumprindo-as.

J o 4o inaugura uma nova possibilidade no direito brasileiro, prevendo uma espcie de desapropriao indireta por interesse social a ser reconhecida pelo juiz em face de reivindicao de extensa rea que esteja h mais de cinco anos na posse ininterrupta e de boa-f de considervel nmero de pessoas que nele tiverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios que considere de interesse social e econmico relevante. Ou seja, a afetao de tal rea sua funo social, por terceiros que no o proprietrio, reconhecida pelo juiz, consolidar o direito daqueles relativamente ao imvel, implicando a desapropriao. Por certo que, tambm neste caso, ter de ser reconhecido o direito indenizao.

2.2 Os modelos de propriedade luz da sua funo social

2.2.1 As diversas propriedades

A constituio consagra de modo genrico o direito de propriedade, estabelecendo que cumprir a sua funo social (art. 5, XII e XIII).

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A considerao da propriedade como situao jurdica complexa, que enfeixa uma pliade de relaes com mltiplos contedos e sujeitos, exige, contudo, que se tenha de argir, preliminarmente, de qual a propriedade se est tratando para ento poder discernir quais as relaes a ela pertinentes, as faculdades e obrigaes dos seus titulares.

JUDITH destaca tal necessidade:

... a questo de saber como se estrutura, em diferentes graus, a funo social, conforme a funo que o direito chamado a operar e as efetivas utilidades das res para a sociedade, sendo certo que nem a Constituio brasileira nem o novo Cdigo Civil traduzem a distino, determinando apenas que a propriedade (isto , qualquer propriedade) atender sua funo social. E se toda e qualquer propriedade atender sua funo social, assim no apenas a propriedade do solo ou a dos bens de produo, mas tambm a propriedade imaterial e a propriedade da empresa, por exemplo.40

De fato, so distintas as faculdades e obrigaes do proprietrio de imvel rural relativamente s do proprietrio de imvel urbano, do proprietrio de modelo industrial, do proprietrio de meios de comunicao e de outras propriedades.

importante que se tenha bem clara a idia de que, em verdade, no temos uma situao de proprietrio a considerar, mas as diversas propriedades, conforme o seu objeto, cada um com a sua funcionalizao especfica e geradora de conseqncias jurdicas peculiares.

BERTOLO resgata Publiatti neste ponto:

Merece destaque a tese de Publiatti sobre a multiplicidade de propriedades, em razo dos objetos sobre as quais incide e das caractersticas prprias de que se reveste,
40

MARTINS-COSTA, Judith. Op. cit., p. 151.

30

podendo-se falar em propriedade agrria, urbana, industrial, imobiliria, intelectual, entre outras.41

O rompimento com o esquema unitrio de propriedade ressaltado tambm por VARELA e LUDWIG:

... o reconhecimento da multiplicidade das propriedades rompe definitivamente com o esquema unitrio. [...] A pluralidade de propriedades especficas pressupe, por um lado, um direito comum de propriedade, enquanto categoria genrica, e, por outro lado, o reconhecimento dos mltiplos estatutos desse direito de propriedade. Com efeito, no se cogita de uma simplria multiplicao de noes, que passa a substituir o conceito unitrio. Para Rodot, trata-se antes de uma renovao metodolgica: no mais persistir num conceito unitrio, ou ento numa pluralidade de conceitos unitrios relacionados a uma pluralidade de estatutos proprietrios, mas sim trocar uma linha dogmtica por uma linha realista, trocar a estabilidade e a cristalizao de um conceito pelo valor do movimento e da abertura. Em suma, o conceito unitrio no se esvai; torna-se apenas um dos muitos elementos que devem ser levados em conta, variando de importncia conforme o setor proprietrio sub examine. Seu peso sistemtico redimensionado, sua carga realista retomada, renovando-se, desse modo, sua condio e vitalidade como instituto central. Tais os pressupostos metodolgicos que subjazem reconstruo proposta e que encontram plena correspondncia na proposio de Raiser acerca dos campos de funo no direito privado.42

Temos, ento, diversos modelos de propriedade, forte na variada gama de relaes jurdicas que a cada uma diz respeito e da considerao da sua significao no contexto especfico da nossa sociedade. Cabe destacar que inexiste um modelo geral e submodelos, mas vrios modelos distintos de propriedade.

Em face do seu objeto, identifica-se o respectivo modelo conforme a sua peculiar racionalidade, para o que concorrem as diversas fontes.

41

BERTOLO, Rozangela Motiska. Direito Urbanstico e Constituio. Dissertao de Mestrado, sob a orientao do Prof. Doutro Almiro Rgis do Couto e Silva. Porto Alegre: UFRGS, 1998, P. 118/119. 42 VALERA, Laura; LUDWIG, Marcos de Campos. Op. cit., p. 770/771.

31

Neste pronto, preciso resgatar REALE, que destaca a necessidade de o jurista considerar a totalidade dos elementos factuais, axiolgicos e normativos. Ensina que as fontes do Direito, concebidas como estruturas normativas, e os modelos do Direito, categorias jurdico-prescritiva e hermenutica ou dogmtica que se ocupam do contedo material do Direito, mantm relao de complementaridade:

... entre a teoria das fontes e a dos modelos existe antes uma relao de complementaridade, sendo a primeira completada pela segunda. Desse modo, cabe-nos estudar, de maneira conjunta e congruente, os processos de instituio das normas jurdicas, dando realce ao problema de sua validade, o que nuclear na teoria das fontes, para, a seguir, examinar o problema da significao e o da eficcia ou aplicao dessas normas, problemas estes que correspondem mais propriamente aos modelos do Direito nas suas duas modalidades, a dos modelos jurdicos e a dos modelos dogmticos ou hermenuticos.43

Esclarece, ainda, mais amide, o sentido da sua noo de modelo jurdico, s p. 5, 7, 49/50 e 62:

Em primeiro lugar, tenha-se presente que o modelo no seno uma espcie do gnero estrutura, entendida esta como um conjunto de elementos que entre si se correlacionam e se implicam de modo a representar dado campo unitrio de significaes. Como se v, a noo de estrutura implica a de pluralidade de elementos componentes que s adquire plenitude de significao na medida em que eles se complementam e se completam unitariamente, donde a sua concepo como unidade orgnica, a partir do smile do organismo animal que constitui um todo diversificado e unitariamente congruente. [...] ... uma estrutura adquire a qualidade de modelo quando, alm de representar, unidiversificadamente, dado complexo de significaes, se converte em razo de ser ou ponto necessrio de partida para novos juzos futuros, abrindo campo a novos clculos (como se d com os modelos matemticos) ou, ento, a novas valoraes, como acontece no plano das cincias humanas, na do Direito em particular. [...] No se pode, em suma, configurar os modelos jurdicos como lentes atravs das quais se observa o mundo da conduta humana, mas sim como estruturas que surgem e se elaboram no contexto mesmo da experincia, como objetos histrico-culturais que so. [...]
43

REALE, Miguel. Op. cit., p. 2.

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A legitimidade de um modelo jurdico depende, na realidade, tanto da fonte de que resulta como do contedo tico-social de sua interpretao e aplicao ao longo do tempo, contedo esse valorado tambm tanto em funo do fim visado pelo modelo como por sua ubicao na totalidade do ordenamento. Somente assim o que h de inevitavelmente positivo no mundo jurdico pode harmonizar-se com os valores que no seu todo compem a intencionalidade do justo. Isto quer dizer que o problema da legitimidade s se resolve em termos de justia como concreo histrica, ou como razo histrica, tanto assim que pode ocorrer excepcionalmente sua legitimao pelo procedimento.

Os modelos assumem um carter prospectivo, estabelecendo a racionalidade que pautar a soluo de questes novas relativamente a cada uma das propriedades.

2.2.2 A funo social da propriedade na legislao complementar

O proprietrio de imvel rural, conforme se viu a partir do texto constitucional, tem inmeras obrigaes inerentes a sua situao jurdica.

A Lei 8.629/93, que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, no apenas ressalta a necessidade de que o imvel rural cumpra a sua funo social, sob pena de desapropriao, como estabelece os parmetros para tanto, detalhando os requisitos do art. 186 da CF.

Vejamos seu texto:

LEI N 8.629, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1993. Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal.

Art. 1 Esta lei regulamenta e disciplina disposies relativas reforma agrria, previstas no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal.

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Art. 2 A propriedade rural que no cumprir a funo social prevista no art. 9 passvel de desapropriao, nos termos desta lei, respeitados os dispositivos constitucionais. 1 Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social. 2 Para fins deste artigo, fica a Unio, atravs do rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular, para levantamento de dados e informaes, com prvia notificao. (Vide Medida Provisria n 2.183-56, de 24/08/01) Art. 5 A desapropriao por interesse social, aplicvel ao imvel rural que no cumpra sua funo social, importa prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria. ... Art. 6 Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao, segundo ndices fixados pelo rgo federal competente. 1 O grau de utilizao da terra, para efeito do caput deste artigo, dever ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relao percentual entre a rea efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel. 2 O grau de eficincia na explorao da terra dever ser igual ou superior a 100% (cem por cento), e ser obtido de acordo com a seguinte sistemtica: ... Art. 9 A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critrios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. 1 Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao especificados nos 1 a 7 do art. 6 desta lei. 2 Considera-se adequada a utilizao dos recursos naturais disponveis quando a explorao se faz respeitando a vocao natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. 3 Considera-se preservao do meio ambiente a manuteno das caractersticas prprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada manuteno do equilbrio ecolgico da propriedade e da sade e qualidade de vida das comunidades vizinhas. 4 A observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho implica tanto o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como s disposies que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais. 5 A explorao que favorece o bem-estar dos proprietrios e trabalhadores rurais a que objetiva o atendimento das necessidades bsicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurana do trabalho e no provoca conflitos e tenses sociais no imvel.44

44

BRASIL. Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispe sobre a regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, previstos no Captulo III, Ttulo VII, da Constituio Federal. . In: https://www.planalto.gov.br/

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Por certo que no se pode perder de vista as imunidades objetivas previstas no art. 185 da CF ao estabelecer que so insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria, de um lado, a pequena e mdia propriedades rurais verificada a unititularidade, assim como, de outro, a propriedade produtiva. Nestes casos, vedada a desapropriao, restaro ao Poder Pblico os mecanismos coercitivos para forar o proprietrio a realizar plenamente a sua funo social, dentre os quais, a tributao progressiva no tempo.

A propriedade territorial rural, v-se dos textos constitucional e infraconstitucional, marcada, pois, pelo dinamismo e pela produo, de um lado, e pelo respeito e proteo ao meio ambiente, de outro. Estes so os traos mais marcantes.

No h espao manuteno da propriedade rural como simples reserva de valor. Tal implica tributao progressiva no tempo e a possibilidade de desapropriao.

A sua efetiva utilizao, de outro lado, atrai incentivos crditcios e tributrios.

Por sua vez, o proprietrio de imvel urbano revela-se em outro contexto.

O condicionamento ao uso da propriedade, neste caso, d-se pela observncia do plano diretor e dos direitos de vizinhana.

Se, de um lado, marcante, na propriedade predial urbana, a funo individual45, tambm se pode falar na sua funcionalizao em favor do interesse social vista da observncia dos
45

GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 272.

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parmetros estabelecidos no plano diretor e que dizem com a preservao do meio ambiente, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico, da estruturao para um desenvolvimento que preserve a organizao do meio urbano e viabilize o crescimento para as futuras geraes.

Note-se que o Estatuto da Cidade, institudo pela Lei 10.257/2001, estabelece, conforme enunciado j no seu art. 1, 1, normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.

Eis os artigos que tocam a matria diretamente:

ESTATUTO DA CIDADE LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. CAPTULO I DIRETRIZES GERAIS Art. 1o Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei. Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de

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influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais; VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental; VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social. ... Art. 5o Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1o Considera-se subutilizado o imvel: I cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; ...

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Art. 7o Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5o do art. 5o desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. ... Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica. ... Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. 1o O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. 2o O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo. 3o A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos. 4o No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro: I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. 5o (VETADO)46

Assim que o Estatuto da Cidade deixa inequvoca a necessidade de previso para que se evite a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes, o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana, a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente, a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao, a deteriorao das reas urbanizadas, a poluio e a degradao ambiental.
46

BRASIL. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. . In: https://www.planalto.gov.br/

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Tem-se, pois, muito claramente, o interesse social moldando o exerccio do direito de propriedade relativamente aos imveis urbanos. O estabelecimento do rito para a determinao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, tributao progressiva e, por fim, desapropriao mediante indenizao com ttulos a chamada desapropriao-sano no deixa dvida de que s garantido o direito efetiva preservao da propriedade quando o proprietrio lhe d a destinao adequada, conforme a sua funo social.

Relativamente propriedade dos meios de comunicao, por certo que seu modelo influenciado pelo pluralismo, pela liberdade de manifestao do pensamento e pela liberdade de crena. No h como olvidar, ainda, o fato de as televises, e.g., constiturem concesses que, podem, inclusive, ser cassadas. Em face de que os meios de comunicao tm acesso ao lar das pessoas, destaca-se, ainda, a necessidade de observncia dos direitos da criana e do adolescente a pautar programao adequada em horrios a esses comuns, de maneira a que se preserve a sua integridade moral. Enfim, identificam-se normas de variada natureza a configurarem a complexidade da situao jurdica do proprietrio de meios de comunicao.

CONCLUSO

A viso unitria, individualista e abstrata de propriedade no encontra mais lugar em nosso sistema jurdico.

A idia de propriedade como direito subjetivo constitui noo por si s parcial e reducionista, fruto de uma poca em que houve a exacerbao do individualismo.

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O desenvolvimento da figura do abuso de direito, como limitao ao exerccio do direito de propriedade, no chegou a romper com tal paradigma.

Atualmente, resta evidente a insuficincia de se trabalhar com simples conjuntos de limitaes ou deveres externos a serem suportados ou adimplidos pelo proprietrio.

A idia de funo social da propriedade tornou-se inerente prpria noo de propriedade, como aspecto interno que a constitui e modela.

Tem-se a propriedade como situao jurdica complexa marcada pela funcionalizao do seu objeto. E a pluralidade de objetos leva pluralidade de propriedades.

A partir da considerao da funo social da propriedade como princpio na Constituio Federal e como clusula geral no Cdigo Civil, bem como da sua revelao na legislao complementar que disciplina ou de algum modo diz respeito situao jurdica atinente s diversas propriedades e da sua contextualizao histrica e cultural, vislumbra-se uma complexidade de relaes jurdicas material e subjetivamente variadas pertinentes a cada objeto, revelando diversos modelos jurdicos de propriedade.

Tais modelos permitem uma compreenso consistente da situao jurdica dos proprietrios, assumindo carter prospectivo, orientador para a construo de solues novas.

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