12 - 8 - Direitos Humanos Justica e Cidadania

DIREITOS HUMANOS, JUSTIA E CIDADANIA
Nesta edio do boletim, o captulo sobre Direitos Humanos, Justia e Cidadania destaca, na seo de Conjuntura, cinco temas marcantes do segundo semestre de 2005, a saber: os avanos na reforma da Justia representados pela sano de novas leis que modificam as regras do processo civil; a atuao do Sistema Interamericano de Direitos Humanos em relao a trs casos emblemticos de violaes de direitos ocorridos no Brasil; os 20 anos das Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (Deams) e algumas iniciativas para aprimorar esse instrumento de defesa dos direitos das mulheres; os avanos na rea de educao para os direitos humanos, especialmente no que se refere aos abusos cometidos pela mdia; e o desfecho da crise poltica que envolveu a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) ao longo de 2005. Para compor a seo de Acompanhamento da Poltica elegeram-se as aes implementadas em 2005 no mbito de quatro reas de atuao distintas. O primeiro texto diz respeito ao recm-lanado Plano Trabalho Domstico Cidado, que pretende promover a escolarizao, a qualificao profissional e a organizao sindical das empregadas domsticas. O segundo refere-se aos desdobramentos das aes de enfrentamento violao sexual de crianas e adolescentes. J o terceiro texto destaca o andamento do Plano Brasil sem Homofobia, enquanto o quarto apresenta as aes no mbito da poltica nacional de segurana pblica que buscam difundir no pas um modelo de interveno que vai alm da mera ao policial. Por fim, so analisados os gastos do Ministrio da Justia e das secretarias especiais de Polticas para as Mulheres e de Direitos Humanos no ano de 2005, buscando-se estabelecer uma comparao com a situao oramentria do ano anterior. 1 Conjuntura 1.1 Avanos na reforma da Justia brasileira O segundo semestre de 2005 assistiu s discusses no Congresso Nacional de vrias medidas legislativas que buscam dar seqncia ao processo de reforma da Justia que se iniciou com a promulgao da Emenda Constitucional no 45/2004 e com a celebrao do Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano.101 Destacam-se aqui a tramitao da PEC no 358 na Cmara e a aprovao de algumas das 26 propostas enviadas pela Secretaria de Reforma do Judicirio ao Congresso no final de 2004. A PEC no 358 inclui as matrias referentes reforma constitucional do Poder Judicirio que foram modificadas no Senado e tiveram que retornar Cmara. Entre outras medidas, incorpora o fim do nepotismo no Judicirio, a regulamentao dos critrios de promoo de juzes e a autonomia financeira e administrativa da Defensoria Pblica da Unio. No incio de setembro de 2005, a proposta foi aprovada na Comisso de Constituio e Justia e agora aguarda o parecer de uma comisso especial, instalada em novembro para analisar seu mrito e fazer novas alteraes, antes de ser encaminhada ao plenrio da casa.
101. Sobre a EC no 45/2004 e o Pacto, ver a edio no 10 deste boletim.
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polticas sociais acompanhamento e anlise | 12 | fev. 2006
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Quanto aos projetos de lei apresentados pelo Executivo envolvendo alteraes nos cdigos dos processos Civil e Penal e no Processo Trabalhista, duas medidas importantes aprovadas no Congresso foram sancionadas pelo presidente Lula em 2005. A primeira delas, a Lei no 11.187/2005, determina que os agravos (recursos apresentados pelas partes em litgio no meio do processo com o objetivo de contestar a validade de decises que resolvem questes incidentais e resguardar o direito ao seu reexame) ficaro retidos nos autos e s sero julgados aps a sentena final, no momento da apelao, salvo em casos de possvel leso grave e de difcil reparao. Essa medida visa reduzir o nmero de processos que diariamente se avolumam nos tribunais brasileiros, sobretudo nos superiores.102 A segunda, a Lei no 11.232/2005, altera a sistemtica de cumprimento de sentena baseada em ttulo judicial, unindo em uma s ao as fases de conhecimento (em que o juiz analisa o mrito da ao e reconhece a existncia de uma dvida) e de liquidao e execuo (em que fixado o montante devido pelo ru e efetivado o pagamento do dbito ao detentor do ttulo judicial). Com isso, o cidado ou a empresa ficam dispensados de entrar novamente na Justia para cobrar dvidas j reconhecidas e exige-se o seu pagamento j no incio da fase de execuo.103 A medida no pretende apenas conferir mais agilidade tramitao das aes de cobrana, uma das maiores responsveis pelo congestionamento dos tribunais brasileiros; visa, ainda, garantir a efetividade das sentenas proferidas ao final dessas aes, que so tambm detentoras dos maiores ndices de no-concluso, pela dificuldade seja de localizar o ru para a nova citao pessoal no momento da execuo, seja de encontrar os bens do devedor suscetveis de penhora. Trs outros projetos de lei tambm envolvendo o processo civil tiveram sua tramitao finalizada ao longo da convocao extraordinria relativa legislatura de 2005 e foram sancionados j no incio de 2006. No primeiro caso, a Lei no 11.276/2006 criou a smula impeditiva de recursos, determinando que no se aceite apelao de sentena que estiver em conformidade com smula do Superior Tribunal de Justia ou do Supremo Tribunal Federal. A nova regra pretende reduzir o nmero de recursos propostos aos tribunais sem, contudo, ferir a autonomia dos juzes, cujo poder de deo ciso permanece totalmente preservado. No segundo caso, a Lei n 11.277/2006 conferiu ao juiz de Direito poderes para decidir rapidamente os conflitos repetitivos improcedentes que estiverem sob sua responsabilidade, desde que ele tenha deciso j formada em relao causa e de que essa envolva matria exclusivamente de direito. A nova regra, por um lado, valoriza as decises dos juzes de primeira instncia e, por outro, favorece a desonerao das partes injustamente demandadas, bem como a racionalizao da atividade jurisdicional. Finalmente, a Lei no 11.280/2006 criou regras para acelerar o julgamento dos processos, tais como o estabelecimento de um prazo mximo de 10 dias para o pedido de vistas dos autos caso o magistrado no faa a
102. Na verdade, continuam sendo duas as modalidades de agravos previstas nos cdigos de processo: o agravo retido e o agravo de instrumento. O primeiro o tipo que permanece nos autos aguardando manifestao do Tribunal por ocasio do julgamento da apelao e que a nova medida pretendeu transformar em regra. O segundo aquele que, to logo interposto ao processo, d origem a autos prprios, que sobem imediatamente ao Tribunal para julgamento. A nova lei no extingue a segunda modalidade, mas pretende restringir o seu uso aos casos em que a deciso implicar em leso grave e de difcil reparao parte sucumbente. Resta chamar a ateno para a dificuldade de lidar com essa condicionante, imprecisa e sujeita a interpretaes subjetivas. 103. A lei prev ainda que, no caso de no-pagamento imediato, ser aplicada automaticamente uma multa no valor de 10% do valor da causa.
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devoluo no prazo estipulado, o presidente do tribunal recomear automaticamente a votao e a autorizao para que o juiz decrete a prescrio do direito em discusso no processo independentemente da provocao das partes, como era requerido at ento. Em linhas gerais, as novas leis assim como as demais propostas do Executivo federal que ainda se encontram no Congresso pretendem acelerar a tramitao das aes e inibir a utilizao da Justia com fins meramente protelatrios. O seu real efeito, no entanto, est condicionado a outras medidas de modernizao e aparelhamento dos diferentes rgos do Judicirio, medidas essas que dependem, em grande parte, do esforo imprescindvel de todos os estados brasileiros. 1.2 A responsabilizao internacional do Brasil por violaes aos direitos humanos A defesa dos direitos humanos no pas tem contado, cada vez mais, com as atividades do Sistema Interamericano de Direitos Humanos, cujos rgos principais, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) e a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), respectivamente, esto vinculados Organizao dos Estados 104 Americanos (OEA). Embora as suas decises tenham carter essencialmente poltico, elas tm tido um papel muito importante: de um lado, preenchem o vcuo de expectativas sociais por reparao das vtimas deixado pelas falhas ou pelo descaso do sistema jurdico nacional; de outro, pressionam o poder pblico no sentido de adensar as medidas de preveno ocorrncia de novas violaes e de reforar seu compromisso com a proteo dos direitos humanos. No segundo semestre de 2005, trs dos casos contra o Estado brasileiro que tramitam no Sistema Interamericano tiveram encaminhamentos que merecem ser aqui destacados. Em primeiro lugar, cita-se o julgamento do caso Damio Ximenes Lopes, o primeiro envolvendo o pas desde que o Brasil reconheceu a jurisdio obrigatria da Corte IDH, em dezembro de 1998. O caso diz respeito morte de um jovem em decorrncia dos maus tratos, da tortura e do atendimento mdico negligente a que foi submetido enquanto esteve hospitalizado para tratamento psiquitrico em uma casa de repouso credenciada pelo SUS no municpio de Sobral, Cear. Os fatos ocorreram em outubro de 1999 e, segundo a petio apresentada pela famlia da vtima CIDH ainda naquele ano, mesmo depois de terem sido denunciados s autoridades competentes, no foram devidamente investigados e, em conseqncia, nenhuma ao judicial foi instaurada; a clnica continuava em funcionamento e os culpados impunes. Depois de haver tramitado por cerca de cinco anos na CIDH, o caso foi encaminhado Corte IDH em 2004. Embora ainda aguarde deciso final, na primeira audincia de julgamento, ocorrida no final de 2005, o Estado brasileiro reconheceu responsabilidade parcial no caso, alegando que a violao do direito vida e integridade
104. Como nem todos os Estados-Membros da OEA ratificaram a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jose), de 1969, ou, mesmo quando o fizeram, deixaram de reconhecer a jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), essa tem atuao mais restrita, em termos de abrangncia territorial, do que a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), cujo mandato decorre da prpria Carta da Organizao dos Estados Americanos e da Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, ambas de 1948. Nesse sentido, a CIDH sempre o primeiro rgo do Sistema a ser acionado, tendo por misso acatar denncias de violao de direitos, realizar estudos, elaborar relatrios, formular recomendaes aos Estados-Membros da OEA e encaminhar casos sem perspectiva de soluo Corte, quando couber. As peties podem ser apresentadas por indivduos, grupos de indivduos ou organizaes no governamentais, e so sempre demandadas contra os Estados nacionais, ainda que as violaes tenham sido cometidas por ao ou omisso de agentes das demais esferas do poder pblico.
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fsica do rapaz foi, em parte, conseqncia de falhas na implementao da poltica de credenciamento e fiscalizao de instituies privadas de sade. Em defesa prpria, alegou que a clnica em questo j foi fechada e que o pas tem obtido muitos avanos, desde o ocorrido, na rea de sade mental, com a substituio do modelo manicomial por processos alternativos de tratamento. Alm disso, na busca de garantir a reparao integral famlia da vtima, esto em tramitao na Justia aes criminais e cveis contra os funcionrios e os proprietrios da clnica, j foi concedida penso mensal vitalcia em favor da me da vtima e foi inaugurado o primeiro Centro de Ateno Psicossocial da cidade de Sobral, batizado de Damio Ximenes Lopes. O segundo destaque diz respeito obteno de um acordo de soluo amistosa nos casos dos meninos emasculados e mortos entre os anos de 1991 e 2003 na regio da Grande So Lus, Maranho. O acordo obtido na fase inicial de anlise de mrito pela CIDH, o que indito em casos envolvendo o Brasil encerrou os dois casos que tramitavam no rgo com o reconhecimento da responsabilidade do Estado brasileiro pelas violaes de direitos humanos relacionadas aos equvocos e falhas cometidos na investigao dos crimes e s deficincias do sistema que deveria garantir segurana pblica a todos os cidados, especialmente a crianas e adolescentes. importante ressaltar que, por iniciativa do Estado brasileiro, foram contemplados nos termos do acordo as famlias dos 28 meninos mortos na regio em circunstncias comprovadamente similares quelas das trs crianas referidas originalmente nos casos apresentados CIDH. Alm disso, foram estipuladas diversas medidas de reparao aos danos causados aos familiares das vtimas, como, por exemplo, o pagamento de penso especial mensal para cada uma das famlias por um prazo de 15 anos, a sua incluso em programas sociais dos governos federal e do estado na rea de habitao e de transferncia de renda, a investigao e devida sano dos responsveis e a implementao de polticas pblicas visando a no-repetio dessas violaes. Merece destaque ainda um outro fato relevante a respeito desse acordo, qual seja, a participao ativa do governo do estado do Maranho na sua composio. Finalmente, cabe mencionar o caso dos cerca de 1.250 meninos que cumprem medidas socioeducativas no Complexo Tatuap da Febem, em So Paulo. Em 2000 foi denunciada CIDH a prtica crnica de tortura nas dependncias de todas as unidades da Febem. O rgo apenas declarou a petio admissvel dois anos depois, sendo que as providncias mais concretas em relao ao caso foram tomadas em 2004, ante uma solicitao de medidas cautelares especificamente em favor dos internos do Complexo Tatuap. No entanto, essas medidas no foram cumpridas a contento, o que motivou o envio do caso Corte IDH, j em fins de 2005. Em audincia realizada em 29 de novembro, com a presena da CIDH, da representao do Estado brasileiro e dos peticionrios,105 tentou-se a formulao de um acordo em que se garantisse a execuo dos pedidos especficos apresentados pelos ltimos, mas o encontro terminou sem soluo e o conflito permaneceu em aberto. De um lado, o governo de So Paulo, chamado a participar das negociaes, negou a continuidade da prtica de tortura e maus-tratos nas unidades do sistema e insistiu em que foram respondidos todos os quesitos formulados pela CIDH em relao s denncias de espancamento; de outro,
105. Os peticionrios originais do caso foram o Centro pela Justia e pelo Direito Internacional (Cejil), a Associao das Mes e Amigos da Crianas e do Adolescente em Risco (Amar), a Comisso Teotnio Vilela de Direitos Humanos (CTV) e a Conectas Direitos Humanos.
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fatos novos apresentados pelos peticionrios envolvendo a ocorrncia de uma rebelio no Complexo Tatuap e a morte de um jovem h poucos dias da audincia reforaram a necessidade de providncias sobre a situao dos internos. A Corte ento determinou a adoo imediata de uma srie de medidas provisrias para garantir o direito vida, integridade pessoal e proteo especial dos adolescentes internos, sob ameaa de levar o pas a julgamento caso o governo federal no garantir o seu cumprimento. O caso em si importante porque constitui o primeiro envolvendo a proteo de crianas e adolescentes vtimas de graves violaes de direitos humanos em unidades estatais de internao a tramitar na Corte. As dificuldades at aqui enfrentadas para garantir a sua soluo, inclusive em nvel internacional, contribuem para torn-lo mais um caso emblemtico da precria proteo aos direitos humanos no pas. Embora os trs casos aqui citados tenham tido encaminhamentos e desfechos distintos at o momento, possvel extrair deles algumas consideraes: em primeiro lugar, todos tm repercusses significativas na luta interna que se trava pelo respeito dignidade humana de todos os brasileiros e na preveno a novas situaes de violao de direitos; em segundo, revelam a abertura e compromisso do governo federal brasileiro com o sistema internacional de proteo dos direitos humanos; finalmente, em terceiro lugar, demonstram como o sucesso na resoluo dos conflitos requer a efetiva participao e compromisso dos governos locais, em que pese a responsabilizao internacional recair exclusivamente sobre o Executivo federal. 1.3 Os 20 anos das Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres As Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (Deams) comemoraram, no segundo semestre de 2005, 20 anos de existncia como instituies integrantes da poltica pblica de combate violncia contra a mulher. A primeira Deam foi criada em agosto de 1985, na cidade de So Paulo, fruto da presso do movimento feminista e de mulheres que, desde a dcada de 1970, cobrava do poder pblico uma resposta ao fenmeno da violncia domstica. As denncias e as campanhas promovidas pelo movimento deram destaque questo e levaram elaborao de polticas pblicas direcionadas ao combate violncia, dentre as quais se destaca a criao das Deams.106 O surgimento dessas instituies representou, de imediato, uma vitria para as mulheres, pois possibilitou a retirada da violncia domstica da invisibilidade do ambiente privado, levando a conhecimento pblico sua magnitude, suas perversas conseqncias e sua importncia enquanto fenmeno social. As Deams significaram tambm o reconhecimento que o atendimento a mulheres vtimas de violncia nas delegacias tradicionais no era adequado e nem suficiente, sendo necessrio a criao de ambientes mais bem adaptados s necessidades especficas (fsicas e psicolgicas) das mulheres nessas condies. Duas dcadas depois de sua criao, as Deams seguem sendo um importante instrumento para garantia dos direitos das mulheres, mas inmeros problemas e dificuldades permeiam o seu trabalho no atendimento s vtimas de violncia. A inexistncia de uma
106. Embora tenha havido um aumento significativo do nmero de Deams no pas desde o seu surgimento, a necessidade de ampliao do nmero dessas instituies bem como de melhora da distribuio regional das mesmas permanece sendo uma questo central para a maior efetividade da poltica. Com efeito, em 2004, apenas 345 municpios possuam delegacias de mulheres, sendo a m distribuio regional um dado evidente: enquanto 10% dos municpios do Sudeste possuam Deams, apenas 3% dos do Nordeste estavam na mesma situao.
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norma nica que oriente o funcionamento das delegacias ou defina suas atribuies, a falta de capacitao para os profissionais que nelas atuam, a insuficincia de recursos materiais e humanos necessrios para seu funcionamento, entre outros, marcam um cotidiano no qual a violncia de gnero segue, na prtica, sendo banalizada, merecendo menos ateno, prioridade e recursos das instncias governamentais em todos os nveis. A falta de qualquer normatizao e a descentralizao das definies sobre a forma de atuao das Deams fazem, por exemplo, com que as delegacias atuem de formas bastante diferenciadas. Enquanto algumas atendem apenas mulheres, outras estendem seu atendimento a crianas, adolescentes ou homossexuais masculinos.107 Buscando alterar essa realidade, a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), em parceria com a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), tm desenvolvido um conjunto de aes com o objetivo de ampliar a populao coberta por esses rgos e de melhorar a qualidade do atendimento ali prestado. Assim, alm de atuarem por meio da criao e reaparelhamento de delegacias especializadas,108 por ocasio dos 20 anos das Deams, a SPM e a Senasp promoveram o Encontro Nacional das Delegadas, com o objetivo principal de debater e construir uma proposta de normatizao do atendimento nessas instituies. O encontro aprovou, de maneira consensual, algumas diretrizes para a padronizao dos procedimentos nas Deams, tais como: funcionamento em horrio integral (24 horas), exclusividade do atendimento a mulheres, criao de coordenaes estaduais das delegacias em todos os estados e atuao conjunta com a rede especializada de atendimento mulher (Defensorias Pblicas da Mulher, Casas-Abrigo, Conselhos de Direitos, postos de sade etc.). Outros pontos importantes tambm foram levantados, mas sem consenso entre os presentes, como a definio dos tipos de crimes a serem atendidos nas Deams, o nmero de funcionrios adequados e a estrutura organizacional das mesmas. O aperfeioamento do atendimento nas Delegacias requer a elaborao de normas tcnicas e de diretrizes nacionais que orientem a atuao nos estados e nos municpios. Oferecem-se, dessa forma, parmetros que nortearo a atuao dos profissionais das Deams, bem como a oportunidade de intercmbio entre os servios, que, por trabalharem sob uma mesma matriz conceitual, podero trocar informaes e experincias que contribuam para a melhoria da qualidade do atendimento oferecido. Cabe destacar a forma como o governo federal construiu sua proposta de normatizao, envolvendo os profissionais dos servios especializados e aproveitando a experincia que tm no trabalho cotidiano. As propostas apresentadas pelas delegadas no Encontro esto sendo sistematizadas e a SPM e a Senasp devem editar uma norma conjunta no primeiro semestre de 2006. importante lembrar que o governo federal no pode impor um padro de funcionamento para as delegacias, j que a execuo e gesto da poltica de segurana so de responsabilidade dos estados. A norma a ser editada, portanto, no possui carter de obrigatoriedade. Logo, a sua aplicao, alm de respeitar as caractersticas da loca107. Estudo realizado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) identificou que 90% das Deams atendem tambm crianas; 19%, homens heterossexuais; 22%, homens homossexuais; e, 26%, homens idosos. 108. Entre 2003 e 2005, foram criadas 15 novas delegacias especializadas e 4 ncleos de atendimento mulher em delegacias comuns, estando prevista para 2006 a inaugurao de mais 3 Deams no Rio Grande do Sul. Foram reaparelhadas 50 delegacias em 2004 e est em andamento o reaparelhamento de mais 150 entre 2005 e 2006.
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lidade onde se situam as Deams, exigir uma eficiente estratgia de pactuao entre o governo federal e as Secretarias de Segurana Pblica dos estados e do Distrito Federal. 1.4 Educao em direitos humanos e mdia O Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (PNEDH), lanado pela SEDH em 2003, representou um passo fundamental no campo das polticas pblicas brasileiras, pois definiu como eixo o estabelecimento, em vrios nveis, de uma prtica pedaggica comprometida com a formao de cidados tolerantes e abertos ao dilogo, alm de promotora de uma postura tica de respeito igualdade e diferena.109 Nessa perspectiva, o PNEDH tem buscado incentivar a constituio de uma sociedade com valores, discursos e prticas centrados na democracia, na justia e na paz. A difuso da ampla proposta contida no PNEDH, que inclui cinco reas de atuao prioritrias (educao bsica, ensino superior, educao no formal, mdia, alm de profissionais de justia e segurana), alcanou em 2005 um frum privilegiado por meio dos Encontros Estaduais de Educao em Direitos Humanos, realizados em 26 unidades federativas do pas. Nesses eventos, houve uma ampla discusso das propostas do PNEDH por parte de representantes dos rgos pblicos (secretarias estaduais e municipais de educao, segurana e justia), instituies de ensino superior pblicas e privadas, organizaes da mdia e entidades da sociedade civil, tendo em vista aprimorar suas linhas de ao. Em vrios estados, o perodo anterior realizao dos Encontros foi dedicado a uma intensa articulao entre representantes dos rgos pblicos e da sociedade civil, no sentido de promover um amplo debate por meio de seminrios e encontros municipais. Ancorados principalmente nos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos e nas Comisses de Direitos Humanos das Assemblias Legislativas Estaduais, esses eventos foram indicativos da receptividade que a proposta de educao em direitos humanos tem alcanado no nvel estadual. Uma das evidncias mais promissoras neste sentido foi a formao de 15 Comits Estaduais de Educao em Direitos Humanos aps a realizao dos encontros.110 Todo o debate em torno do PNEDH e de sua implementao tem revelado que um de seus aspectos mais frgeis refere-se rea da mdia. sintomtico, por exemplo, que o setor empresarial da rea se tenha feito pouco presente nos encontros, deixando a representao e o debate nos eventos a cargo de sindicalistas e de professores universitrios. Em paralelo, diferentes episdios tm evidenciado a constante violao dos direitos humanos cometida por parte dos meios de comunicao de massa no pas, por meio da veiculao de chamadas comerciais e programas com contedos discriminatrios e preconceituosos contra determinados grupos sociais. Em meio a este cenrio, contudo, algumas iniciativas vm buscando reagir a essa situao. A campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania, sob comando do deputado federal Orlando Fantazzini, tem instrumentalizado a fiscalizao da qualidade
109. Para mais informaes sobre o PNEDH, ver a edio no 9 deste boletim. 110. Para 2006, est prevista a capacitao dos membros desses comits estaduais, que contar com a participao do Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Entre as atividades do Comit Nacional esto previstas ainda sua atuao no processo de reviso das diretrizes gerais da educao bsica e na organizao do Congresso Ibero-Americano de Educao em Direitos Humanos, a ser realizado de 30 de agosto a 2 de setembro.
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dos programas televisivos, por meio da divulgao de pareceres elaborados por especialistas e centrados nos princpios constitucionais e nas leis vigentes no pas. Paralelamente, no mbito judicial tm sido articuladas aes especficas entre ONGs ligadas aos direitos humanos e o Ministrio Pblico. O resultado dessas iniciativas, que envolvem ainda o trabalho de profissionais das reas de comunicao, antropologia e sociologia e de outros rgos do poder pblico, fez-se sentir em dois casos exemplares. O que ganhou maior visibilidade envolveu a Rede TV, cujo programa Tarde Quente, do apresentador Joo Kleber, exibido diariamente das 17 s 18h30, era palco de ofensivas feitas em rede nacional contra deficientes, mulheres e homossexuais. Essa prtica motivou uma ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico Federal solicitando a cassao da concesso da emissora. A ao resultou em um acordo entre as partes, o qual estipulou a suspenso do programa por sessenta dias. Nesse perodo que durou entre dezembro de 2005 e janeiro de 2006 , foi exibido em seu lugar o Direito de Resposta, um programa alternativo de difuso dos valores e prticas em tor111 no dos direitos humanos, produzido em parceria pelo MPF e ONGs atuantes na rea. O segundo caso envolveu o Programa do Ratinho, cujo contedo tambm apresentava-se bastante agressivo em relao aos valores dos direitos humanos. Aps o recebimento de inmeras reclamaes, a campanha pela tica na televiso sugeriu mudanas no referido programa, ameaando o apresentador com uma ao na Justia. Paralelamente, a campanha contatou um grande anunciante do horrio, apresentando as crticas formuladas em pareceres de especialistas. A dupla presso resultou na mudana gradativa no contedo do programa. Esses dois episdios mostram que a comunicao com base em princpios democrticos e cidados ainda um horizonte novo da promoo dos direitos humanos no pas, o qual requer a atuao da sociedade civil organizada em aliana com o poder pblico para fazer face aos interesses da grande mdia brasileira. Os dois casos envolvendo a TV aberta tambm sinalizam a necessidade de atentar para outras reas em que o debate est apenas comeando, tal como o caso das rdios comunitrias e da televiso digital. 1.5 Mudanas institucionais na SEDH A crise poltico-institucional que envolveu o governo Lula em 2005 teve no seu bojo uma perda expressiva: a mudana de status da SEDH para a condio de Subsecretaria da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.112 A medida, aparentemente, deveu-se ao cumprimento de uma promessa de enxugamento da mquina pblica, anunciada anteriormente por representantes do governo; no entanto, o gesto causou surpresa e indignao entre os membros da sociedade civil. Sabia-se que essa poltica pblica, que lanou o Brasil na vanguarda das iniciativas dos governos contemporneos, vinha sendo pouco aquinhoada no contexto das polticas sociais do governo Lula, mas a perda do status ministerial foi percebida como um efetivo retrocesso.
111. Este caso tem exercido um efeito-demonstrao em toda a rea da mdia, especialmente entre os produtores de programas, servindo como referncia para as emissoras. Cabe destacar que a prpria Rede TV fez uma avaliao do contedo difundido em um outro programa do mesmo apresentador, constatando o risco de tambm ser colocado fora do ar. Essa avaliao acabou motivando a deciso de cancelar os dois programas e demitir o apresentador. o 112. A mudana foi efetuada por meio da Medida Provisria n 259 de 2005. Para uma anlise mais detalhada sobre o o significado simblico desse rebaixamento institucional da SEDH, ver a edio n 11 deste boletim.
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Considere-se, ainda, que a sada do ministro Nilmrio Miranda, no final do primeiro semestre de 2005, enfraquecera a capacidade de barganha da SEDH na tentativa de resistir ao processo de rebaixamento institucional, fato que teve como contrapartida, nas demais Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica, a reao imediata de seus dirigentes, que conseguiram angariar apoio institucional e da sociedade civil para sua permanncia no grupo ministerial. A nova situao institucional da SEDH no trouxe nenhum benefcio, seja de ordem institucional ou poltica: a perda de autonomia administrativa resultou em novos obstculos tanto para lidar com a rotina burocrtica (assinatura de convnios, contratao de pessoal, emisso de passagens e dirias etc.) como para garantir o exerccio da promoo, proteo e defesa dos direitos humanos no pas. Essa constatao parece ter sido eventualmente feita pela cpula poltica do governo federal, na medida em que os entraves aparecidos na implementao da poltica de direitos humanos comearam a repercutir no apenas na voz de presso de representantes da sociedade civil brasileira, mas tambm de organismos internacionais de defesa dos direitos humanos, que exigiam o reconhecimento da legitimidade poltica da instncia institucional criada. A situao apenas comeou a se reverter ao final de 2005, com a apresentao na o Cmara Federal do Projeto de Lei de Converso da Medida Provisria n 259/2005, de autoria da deputada Iriny Lopes. Tendo resultado de uma ampla articulao de representantes da SEDH junto ao Congresso Nacional, assim como com as entidades da sociedade civil voltadas para a promoo e defesa dos direitos humanos, o PL, posteriormente convertido na Lei no 11.204, de 5 de dezembro, devolveu o status ministerial SEDH, desfazendo um ato do Executivo que a prpria Presidncia da Repblica veio a reconhecer como lapso poltico. A recuperao da condio de ministrio de Estado pela SEDH e a definio de um novo secretrio para a pasta, com bom trnsito nos espaos poltico e institucional, e gozando, inclusive, de afinidade pessoal com o presidente da Repblica so fatos promissores. A expectativa geral de que um comando novo, que seja capaz de dar conta das mltiplas e persistentes demandas da sociedade brasileira, recoloque a poltica federal de direitos humanos na trajetria ascendente que vinha traando desde meados dos anos 1990 e garanta continuidade aos seus avanos. A primeira batalha a ser conduzida talvez seja referente ao oramento previsto para 2006, em torno de R$50,5 milhes (segundo a Proposta de Lei Oramentria enviada ao Congresso Nacional e ainda no aprovada), montante que representa cerca de 2/3 do oramento nominal de 2005. 2 Acompanhamento da poltica 2.1 O Plano Trabalho Domstico Cidado O trabalho domstico remunerado foi reconhecido como profisso somente em 1972, com a promulgao da Lei 5.859. No entanto, o emprego domstico, remunerado ou no, constitui-se em uma realidade para milhes de mulheres desde a poca do Brasil colonial, quando escravas negras e ndias eram responsveis pelas tarefas necessrias reproduo social. Com o fim da escravido, a oportunidade de trabalhar nessas atividades em troca de uma remunerao tornou-se uma das poucas opes disponveis para essas mulheres. Desde ento, o emprego domstico tem ocupado posio central nas possibilidades de incorporao das mulheres ao mercado de trabalho, particularmente das negras, pobres e sem escolaridade ou qualificao profissional.
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O rosto feminino e negro dessa ocupao remonta no s s razes escravocratas da sociedade brasileira, mas tambm s tradicionais concepes de gnero, que representam o trabalho domstico como uma habilidade natural das mulheres. A sua associao com a escravido negra e com o patriarcalismo acabou por produzir, no imaginrio social, uma representao desvalorizada dessas tarefas. Assim, a despeito da enorme importncia que essa atividade tem na reproduo da fora de trabalho, no bem-estar dos indivduos e na economia do pas, ela ainda vista como de menor importncia, como uma atividade que no gera valor, e nem sempre reconhecida como um trabalho (quando, por exemplo, executado pelas donas de casa). Se grande parte do trabalho de reproduo social se d no mbito privado, apenas uma parte dele remunerado. As mulheres que conseguem se inserir no mercado de trabalho por meio dessa ocupao sofrem, no entanto, com a sua precariedade. Com efeito, das cerca de 6 milhes de mulheres que trabalham no emprego domstico113 das quais 3,4 milhes so negras apenas 25% possuem Carteira de Trabalho assinada e 27% contribuem para a previdncia social; pouco mais de 41% tem jornada de trabalho de 40 horas ou mais; e, na mdia, possuem uma renda mensal inferior ao salrio mnimo: apenas R$ 230,80 contra os R$ 586,30 da populao brasileira como um todo. Alm disso, essas mulheres ainda no tm garantidos os mesmos direitos trabalhistas que outras categorias profissionais. As empregadas domsticas no so regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), tendo seus direitos sido assegurados pela referida Lei 5.859/1972 que disps sobre a profisso e assegurou a este grupo o acesso aos benefcios e servios da Lei Orgnica de Previdncia Social e pela Constituio Federal de 1988, que garantiu conquistas como o salrio mnimo, o 13o salrio, o repouso semanal remunerado, a licena-maternidade de 120 dias e a licena-paternidade e cinco dias. Frente a esse quadro, as trabalhadoras domsticas, representadas pelos sindicatos da categoria, tm demandado, cada vez mais, intervenes substantivas do governo federal, tanto no que se refere legislao quanto ao acesso qualificao profissional e elevao da escolaridade. No primeiro caso, a demanda pela garantia de novos direitos114 e pelo cumprimento daqueles j assegurados. No caso da qualificao e da escolaridade, h a percepo de que a escolarizao condio para a construo da cidadania e da valorizao das empregadas domsticas, e de que a qualificao profissional um instrumento da maior importncia, tendo em vista o surgimento de novas tecnologias e a necessidade de maior conhecimento das tcnicas necessrias ao trabalho cotidiano. Como resultado da presso social da categoria, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), em parceria, com a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) e com a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
113. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) 2004, do IBGE. 114. Como, por exemplo, o acesso ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que ainda facultativo ao empregador, o seguro-desemprego desvinculado da contribuio ao FGTS, o pagamento de horas extras e a estabilidade da o empregada gestante. Cabe destacar que tramita no Congresso Nacional, desde 2003, projeto de lei que altera a Lei n 5.859/1972 garantindo o direito ao seguro-desemprego para todas as trabalhadoras domsticas, independentemente de serem vinculadas ao FGTS. O PL j foi aprovado na Cmara dos Deputados e tramita no Senado Federal, para onde foi enviado em outubro de 2005.
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(Seppir), lanou, em novembro de 2005, o Plano Trabalho Domstico Cidado115. Implementado ainda como experincia-piloto, seus objetivos so oferecer qualificao profissional e escolarizao s empregadas domsticas e estimular a sua organizao sindical, de modo a garantir o empoderamento dessas mulheres e capacit-las para que possam melhor intervir no aperfeioamento das polticas pblicas. Todo o desenho do Plano foi discutido em audincias pblicas, promovidas pelo MTE, e em reunies e oficinas que contaram com a participao das organizaes sindicais da categoria e com as lideranas e trabalhadoras de base. Optou-se pela realizao de aulas noturnas e nos finais de semana, o que possibilitar s mulheres conciliar a freqncia s aulas do ensino regular com as da capacitao profissional. Com durao de 12 meses e oramento de R$ 1 milho, o Plano est sendo implementado em sete municpios,116 visando atender 350 mulheres selecionadas pelos prprios sindicatos locais, sendo 210 no mdulo de qualificao e 140 na capacitao sindical. Para tanto, nos meses de novembro e dezembro de 2005, foram capacitados 40 educadores para compor a equipe do projeto. O primeiro subprojeto do programa tem como pblico-alvo mulheres com ensino fundamental incompleto e objetiva formar profissionais qualificadas para o trabalho domstico, a partir do desenvolvimento de um programa de qualificao social e profissional articulado com a elevao da escolaridade em nvel de ensino fundamental. A proposta baseia-se na utilizao de uma metodologia que inclui alm dos conhecimentos de linguagem, cincias exatas, naturais e sociais as dimenses de gnero e raa (histria do trabalho domstico e seu valor social, histria e cultura afrobrasileira, discriminao no mundo do trabalho, direitos humanos) e uma formao profissional ampla, mas bastante direcionada ao cotidiano do trabalho domstico, que abarca desde tcnicas de trabalho (novas tecnologias, cozinha, limpeza) at o conhecimento da legislao trabalhista e previdenciria e de tcnicas de negociao coletiva. O segundo subprojeto tem como objetivo estimular a organizao das trabalhadoras domsticas e a sua formao poltica, visando o fortalecimento das organizaes sindicais e de sua ao poltica. Nesse caso, o curso se estrutura em trs mdulos, sendo o primeiro sobre histria e transformaes do trabalho domstico e os outros dois sobre questes relacionadas a direitos e cidadania e estrutura, organizao e gesto sindical. O pblico-alvo desse projeto constitui-se de dirigentes sindicais e trabalhadoras que vm atuando junto direo. Ainda cedo para se fazer uma avaliao sobre a qualidade do programa e os impactos que deve produzir, mas algumas consideraes podem ser feitas. A primeira delas diz respeito amplitude do problema em face da interveno pblica proposta. Por ser um projeto-piloto, o pblico beneficirio ainda muito pequeno frente dimenso do universo de empregadas domsticas no Brasil. Na realidade, o Plano
115. O plano insere-se no contexto do Plano Nacional de Qualificao (PNQ) que, desde julho de 2003, j havia incorporado as trabalhadoras domsticas como pblico prioritrio de suas aes. No mbito do PNQ, foram criados, em 2004, os Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQs), cujo objetivo desenvolver projetos de qualificao focalizados e integrados com outras polticas pblicas de trabalho, emprego, renda, educao e desenvolvimento. Os PlanSeQs exigem necessariamente a participao dos atores sociais, com a criao de uma comisso de concertao para a construo e detalhamento do Plano. No caso do trabalho domstico participaram do processo a Fenatrad (Federao Nacional das Trabalhadoras Domsticas) e sindicatos filiados, o MTE, a SPM, a Seppir, o Ministrio da Previdncia Social, da Educao e a OIT. 116. Os municpios so: Aracaju, Campinas, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Luiz e So Paulo.
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beneficiar, em 2006, apenas 0,006% das mulheres inseridas nessa categoria profissional. Por se constituir em uma iniciativa importante, potencialmente transformadora das condies sociais dessas mulheres, as expectativas so altas, mas no se sabe realmente at onde o governo pode chegar. Se por um lado no foram divulgadas metas de atendimento para a fase ps-projeto-piloto, por outro no possvel nem mesmo garantir a transformao do Plano em uma poltica pblica de fato, tendo em vista o processo eleitoral e a falta de previso de continuidade do programa. Ainda que com alcance limitado, a proposta do Plano Trabalho Domstico Cidado bastante inovadora tanto no que se refere ao pblico que objetiva alcanar quanto ao prprio desenho e metodologias que utiliza. Mais do que simplesmente formar profissionais mais bem qualificadas para o exerccio do trabalho domstico, o objetivo maior desse programa contribuir para a valorizao e para o reconhecimento do trabalho domstico como tal, bem como para a formao de trabalhadoras mais conscientes de sua condio de cidads, aptas a reivindicar melhores condies de trabalho e extenso de direitos ainda no garantidos a elas. Outro acontecimento que vai ao encontro desse objetivo foi a assinatura, em 6 de maro de 2006, da Medida Provisria (MP) que permitir a deduo no Imposto de Renda (IR) da contribuio patronal paga Previdncia Social sobre o valor da remunerao do empregado domstico (12% do total). Com isso, objetiva-se estimular a formalizao das trabalhadoras domsticas e assegurar-lhes o acesso aos benefcios da seguridade social, por meio de uma medida que, de fato, apenas um incentivo para que os empregadores cumpram a legislao em vigor. O abatimento, porm, s poder ser efetuado para uma trabalhadora domstica e sobre o teto de um salrio mnimo. A medida comea a valer na declarao do IR de 2007 e vigorar, segundo a MP, at 2012. A expectativa do governo formalizar, inicialmente, pouco mais de 1,2 milhes de empregadas domsticas, o que levaria a um aumento na arrecadao, segundo o Secretrio da Previdncia Social, de R$ 424 milhes. 2.2 O enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes A violncia sexual praticada contra crianas e adolescentes seja por meio do abuso sexual intrafamiliar ou intracomunitrio, seja da explorao comercial no mercado do sexo uma forma de violao de direitos humanos que ameaa as garantias fundamentais de meninos e meninas ao respeito, dignidade, sade e integridade fsica e psquica, e, ao mesmo tempo, ignora sua condio peculiar de pessoas em desenvolvimento que devem ser colocadas a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso, tal como expresso no artigo 227 da Constituio brasileira. No entanto, essa uma prtica extremamente freqente no pas, cujo enfrentamento no simples. Em primeiro lugar, porque est amplamente disseminada, fazendo vtimas em todas as classes sociais e atingindo desde os grandes centros metropolitanos at os pequenos municpios do interior. Em segundo lugar, porque um fenmeno multifacetado, ligado no apenas s condies de pobreza e excluso social em que vive parte significativa da populao infanto-adolescente brasileira, mas tambm a fatores de ordem cultural, tais como a percepo de que os adultos tm poder absoluto sobre as crianas, a noo de que as prticas violentas que acontecem no espao privado no so de interesse pblico, a erotizao precoce de meninos e
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meninas e a freqente responsabilizao das vtimas pela violncia que sofrem de maneira sistemtica. Em terceiro lugar, porque envolve um pacto de silncio quase intransponvel, tanto nos circuitos ilegais do crime organizado em que operam as redes de explorao sexual quanto no ambiente familiar e comunitrio, onde aqueles que deveriam cuidar e zelar pelo bem-estar de crianas e adolescentes os submetem a jogos sexuais pela fora ou pela presso psicolgica. Finalmente, porque o aparato necessrio para o enfrentamento do problema em termos das leis existentes, do aparelhamento e capacitao dos rgos do sistema de justia e da abrangncia e efetividade das polticas pblicas de proteo integral a crianas e adolescentes ainda carece de muitos aperfeioamentos. Apesar das dificuldades, a presso dos segmentos que atuam em defesa dos direitos de crianas e adolescentes conseguiu mobilizar o poder pblico para o enfrentamento do problema e, em nvel federal, um conjunto importante de aes vem sendo implementado, nomeadamente por meio da SEDH, coordenadora do programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. A principal ao oramentria do programa executada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e diz respeito ao Sentinela, um conjunto de aes que visam ao atendimento e proteo imediata para crianas, adolescentes e famlias envolvidas com a violncia sexual, prestando servios de abordagem educativa, apoio psicossocial e jurdico, abrigamento por 24 horas (quando necessrio) e acompanhamento permanente. Outros parceiros governamentais envolvidos no programa so o Ministrio da Educao, que realiza convnios com os municpios para a implementao de aes de apoio educacional para crianas e adolescentes em situao de discriminao e vulnerabilidade social; o Ministrio do Turismo, responsvel pela realizao de campanhas de combate ao turismo sexual; e o Ministrio da Sade, que alm das aes qualificadas de preveno, ateno e recuperao das vtimas de violncia e da mobilizao dos profissionais de sade para a notificao obrigatria de quaisquer suspeitas de maus-tratos aos Conselhos Tutelares, fornece a estrutura de funcionamento do Disque-Denncia Nacional de Combate Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes.117 Por sua vez, as aes sob responsabilidade da SEDH esto majoritariamente voltadas para o apoio a projetos locais de preveno e enfrentamento da violncia sexual contra crianas e adolescentes, a realizao de campanhas de conscientizao e mobilizao social e a capacitao de atores do Sistema de Garantia de Direitos (como os profissionais dos Conselhos Tutelares, dos Conselhos de Direitos e servidores pblicos municipais, entre outros). Essas aes no so executadas diretamente pela SEDH, mas sim por meio de convnios com estados, municpios e ONGs, o que leva a gerncia do programa a ter que lidar cotidianamente com os problemas relacionados ao longo processo para seleo e aprovao tcnica dos projetos apresentados, aos entraves burocrticos celebrao dos convnios, aos atrasos na transferncia dos recursos provocados pelos freqentes contingenciamentos, necessidade de monitoramento
117. O Disque-Denncia conta ainda com a parceria da Petrobrs e do Centro de Referncia, Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes (Cecria). Importa considerar que um acordo firmado entre a SEDH e o Ministrio da Sade permitiu a expanso do servio para os finais de semana, a partir de janeiro de 2006. Com a expanso do horrio de funcionamento, busca-se ampliar as oportunidades para que as situaes de violncia sejam evitadas ou se interrompam, uma vez que as denncias recebidas so repassadas, em at 24 horas, aos rgos responsveis da cidade de onde tiveram origem para que sejam investigadas.
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constante dos diversos projetos etc. Some-se a essas dificuldades a carncia de recursos humanos do rgo gestor e a insuficincia de recursos oramentrios alocados ao programa a despeito de este ter sido includo, ainda no incio do governo Lula, entre as grandes metas presidenciais e tem-se um panorama do difcil processo de estruturao de uma interveno pblica conseqente para o enfrentamento da violao sexual de crianas e adolescentes no pas. Ainda assim, importantes avanos foram obtidos em 2005. Um dos principais destaques na rea foi o lanamento da Matriz Intersetorial de Enfrentamento da Explorao Sexual Comercial de Crianas e Adolescentes,118 que mapeou a explorao sexual em todo o territrio brasileiro, tendo identificado 932 municpios e localidades onde ocorre o fenmeno, sendo que 298 (31,8%) esto no Nordeste; 241 (25,7%), no Sudeste; 162 (17,3%), no Sul; 127 (13,6%), no Centro-Oeste; e 109 (11,6%), no Norte. Alm de fornecer informaes sobre a distribuio espacial da explorao sexual, a Matriz tambm pretende ser um instrumento de sistematizao de dados sobre as polticas pblicas na rea, tendo cumprido o objetivo de identificar os programas e aes do governo federal, da sociedade civil e das agncias de cooperao internacional que, de forma direta ou indireta, promovem o enfrentamento do problema nesses municpios e localidades. Uma das conseqncias mais exemplares da utilizao da Matriz como instrumento de poltica pblica foi a deciso, tomada em setembro de 2005 na Comisso Intergestora Tripartite da Assistncia Social (CIT), de expandir as aes do Sentinela dos 314 municpios atendidos at ento para cerca de 1.100 , compreendendo as capitais, regies metropolitanas, regies porturias e ribeirinhas, reservas indgenas, entroncamentos rodovirios, zonas de garimpo, reas com grandes obras em andamento e plos tursticos. A deciso, que passou a ter efeito em outubro, com o incio da implantao dos servios nos novos municpios, exigiu um esforo oramentrio significativo por parte do governo federal, estimado em cerca de R$49,4 milhes para o ano de 2006. Outro reflexo da contribuio da Matriz para a rea foi o incio do processo de disseminao do Programa de Aes Integradas e Referenciais de Enfrentamento Violncia Sexual Infanto-Juvenil no Territrio Brasileiro (Pair), resultado da cooperao entre a SEDH, o MDS e a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (Usaid). O Pair consiste em uma metodologia empregada na mobilizao e articulao de redes locais para o enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes e foi implantado em 2004 como projeto-piloto em seis municpios brasileiros. Em 2005, o governo federal seguiu testando a metodologia e estabeleceu a estratgia para sua disseminao em nove outros estados a partir de 2006, com o que o programa atingir 34 novos municpios. Esse nmero ainda bastante reduzido frente ao universo de municpios afetados pelo problema; no entanto, preciso considerar que o grande desafio do governo federal consiste em garantir as condies para que as complexas redes postas em funcionamento nessas localidades sigam funcionando a contento sem a sua interveno, o que tem requerido participao e acompa-
118. A Matriz resultou de uma parceria entre a SEDH, o Unicef, a Comisso Intersetorial de Enfrentamento do Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e o Grupo de Pesquisa sobre Violncia e Explorao Sexual Comercial de Mulheres, Crianas e Adolescentes (Violes) do Departamento de Servio Social da UnB.
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nhamento intensivos na fase de implantao do programa por parte do reduzido corpo tcnico da SEDH envolvido na rea. O fortalecimento do tema do trfico de pessoas na agenda do governo federal em 2005 outro ponto de destaque na poltica de enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes. Embora o trfico de pessoas no esteja restrito ao universo infanto-adolescente e tampouco ao mbito da explorao sexual comercial englobando tambm o trfico para fins de adoo ilegal, trabalho escravo e comrcio de rgos , um relatrio de pesquisa publicado em 2004 pelo Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC) apontou que a principal finalidade do trfico mundial de pessoas a explorao sexual, que concentrou cerca de 92% dos casos analisados na pesquisa, sendo que 83% desses casos envolviam mulheres, 48% delas menores de 18 anos. Os dados estatsticos a respeito do fenmeno no pas so escassos, mas sabe-se que esto em operao inmeras redes e rotas de trfico de pessoas que abastecem tanto o mercado interno quanto o mercado internacional de explorao sexual comercial119. Em 2005, o governo federal deu seqncia s iniciativas previstas no Programa Global de Preveno e Combate ao Trfico de Seres Humanos, fruto de parceria firmada no ano anterior entre o Ministrio da Justia e o UNODC, e iniciou as discusses intragovernamentais sobre o desenho de uma poltica federal de enfrentamento ao trfico de pessoas. Sob a liderana da Secretaria Nacional de Justia (SNJ/MJ), as discusses envolvem como atores estratgicos a Senasp/MJ, a Polcia Federal, a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, a SEDH, o Ministrio Pblico Federal e a OIT. Paralelamente, foram realizadas oficinas regionais de capacitao para 400 operadores de segurana pblica nos estados do Par, So Paulo, Paraba e no Distrito Federal, com o objetivo de dar incio composio de uma rede de proteo, articulao e responsabilizao no tema trfico de pessoas para fins de explorao sexual.120 Finalmente, cabe destacar o fortalecimento da intersetorialidade como um dos avanos da rea em 2005. O compromisso com a promoo da intersetorialidade nas aes do governo federal ficou expresso, ainda em 2003, com a instituio da Comisso Intersetorial de Enfrentamento do Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. Congregando representantes de diversos rgos do poder pblico federal (entre ministrios, secretarias e departamentos de Estado), de agncias de cooperao internacional, da sociedade civil organizada, de organizaes no-governamentais e outros atores convidados, a Comisso tem funcionado como principal frum para proposio, discusso e articulao de aes na rea. O efeito positivo dos trabalhos da Comisso pode ser atestado, por exemplo, pelo surgimento de iniciativas nos diversos rgos e pela consolidao de parcerias. Assim, ao lado das aes desenvolvidas no mbito do programa coordenado pela SEDH, outras aes importantes esto em andamento em nvel federal. Cite-se, por exemplo, o
119. A Pesquisa Nacional sobre Trfico de Mulheres, Crianas e Adolescentes para Fins de Explorao Sexual Comercial no Brasil (Pestraf), publicada em 2002, ajudou a lanar luz sobre o problema. O estudo, coordenado pelo Cecria, revelou que, entre o perodo de 1996 e 2002, estiveram em operao no pas 241 rotas de trfico para fins de explorao sexual, sendo 32 intermunicipais, 78 interestaduais e 131 internacionais. 120. No mbito da legislao, uma conquista importante foi obtida em 2005 com as mudanas introduzidas no Cdigo Penal Brasileiro. Seguindo recomendaes da CPMI da Explorao Sexual, foram inscritos como tipos de crime o trfico de pessoas e o lenocnio, termo correlato explorao sexual comercial, sendo que, ao lado do trfico internacional, o trfico interno para fins de explorao sexual tambm foi tipificado como modalidade criminosa.
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caso do Ministrio da Justia que, por meio de vrios de seus rgos, tambm congrega esforos complementares na rea. A Senasp, por exemplo, vem atuando no sentido de sensibilizar os agentes de segurana pblica especialmente policiais para os direitos humanos e de capacit-los, por meio das oficinas regionais realizadas em todo o pas ao longo de 2005, sobre a explorao sexual e o trfico de pessoas. As aes de inteligncia da Polcia Federal tm sido fundamentais na identificao e desbaratamento das redes de trfico de pessoas e no rastreamento das redes de pedofilia na internet. Por sua vez, a Polcia Rodoviria Federal intensificou, desde 2004, as operaes de represso explorao sexual nas estradas e vem realizando, em parceria com a SEDH e outros rgos, campanhas educativas nas rodovias brasileiras.121 Embora seja inegvel a mobilizao do governo federal em torno do tema e alguns avanos j possam ser percebidos, deve-se reconhecer que muito ainda resta por ser feito, especialmente no que diz respeito ao abuso sexual, problema menos diretamente atacado pela poltica pblica e que est ligado no apenas aos fatores discutidos anteriormente, mas tambm a questes de sade mental que requerem o tratamento do agressor, na grande maioria das vezes (cerca de 90% dos casos) um membro da famlia. Por outro lado, muitas mudanas ainda precisam ser implementadas na legislao para permitir o tratamento adequado dos casos de abuso sexual. Exemplo disso o fato de que o Cdigo Penal ainda exige que a denncia de abuso seja feita pela prpria criana ou adolescente vtima ou por seu responsvel, o que uma situao bastante delicada e difcil, levando-se em conta a falta de discernimento, a culpa, o medo e a vergonha que sempre cercam o fenmeno e as famlias envolvidas. 3 Brasil sem Homofobia avanos e desafios Lanado pelo Ministrio da Sade e pelo Conselho Nacional de Combate Discriminao em 2004, o programa brasileiro Brasil sem Homofobia um marco latino-americano no combate violncia e impunidade e na promoo de valores de respeito paz e no-discriminao por orientao sexual. Incluindo direitos no campo da educao, sade, segurana, trabalho e cultura, tambm define aes voltadas especificamente para as mulheres, os jovens e o combate ao racismo. Com a implementao de uma poltica pblica especfica para os grupos sociais compostos por gays, lsbicas, bissexuais e transgneros, o pas abriu uma perspectiva democrtica e cidad para incluir grupos at ento marginalizados da proteo do Estado. A partir desse programa, diferentes ministrios e secretarias passaram a adotar novas linhas de ao, contemplando as reivindicaes propostas por este movimento social, j parcialmente contempladas na segunda verso do Programa Nacional de Direitos Humanos (2002). Diversas constituies estaduais e legislaes municipais tm includo o tratamento desigual motivado por questes de orientao sexual entre as formas de discriminao, e o Poder Judicirio tem promulgado sentenas que vm favorecendo o avano na defesa dos direitos sexuais. Contudo, a violncia letal contra homossexuais tem se configurado como uma das tragdias sociais do pas. Denunciada exaustivamente pelo Movimento dos Gays, Lsbicas, Bissexuais, Transgneros e Transexuais
121. Segundo mapeamento realizado pelo rgo, existem cerca de 844 pontos de vulnerveis explorao sexual de meninos e meninas nas rodovias federais, espalhados por 462 municpios.
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(GLBTT), estas prticas violentas expressam concepes preconceituosas que tm se tornado cotidianas, especialmente em algumas regies brasileiras. O ano de 2005 permitiu certa consolidao desse programa, na medida em que garantiu, por meio de emendas parlamentares e recursos ministeriais, a definio de parcerias com organizaes no governamentais para a implementao de Centros de Referncia de Apoio s Populaes Homossexuais alcanando atualmente 16 estados e outras aes relevantes em diversas reas. O Ministrio da Sade foi pioneiro no trabalho conjunto com o Movimento GLBTT, no Programa Nacional de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST) e Aids desde 1999. Apesar do lento processo envolvido na constituio de uma Cmara Tcnica voltada para polticas especficas para esses grupos, o rgo abriu um espao de interlocuo importante ao oferecer ao movimento representao no Comit de Articulao dos Movimentos Sociais (Cames), encarregado da discusso com a sociedade civil e a Comisso Nacional de Aids. O Ministrio da Cultura vem ampliando seu apoio ao programa com a utilizao de recursos do Fundo Nacional de Cultura, por meio de editais, para apoio s paradas gays e abrindo espaos internos para as reivindicaes do Movimento GLBTT. Projetos culturais incluindo exposies, seminrios, prmios literrios e cinema tm produzido benefcios na implementao dos objetivos do programa. Nesse sentido, a abertura de museus para exposies sobre a cultura GLBTT tem sido importante, pois oferece um contraponto aos preconceitos disseminados nas prticas da sociedade brasileira. Em 2004, o Minc externou seu primeiro compromisso com o programa ao criar o grupo de trabalho intitulado Promoo da Cidadania GLBTT, e, no final de 2005, j estava em processo a formao da Cmara Setorial de GLBTT. Uma segunda ao expressiva foi o cadastramento de instituies que desenvolvem aes diretas ou indiretas com os grupos GLBTT, incluindo secretarias estaduais e organizaes no-governamentais, tendo em vista ampliar o discurso e as polticas pblicas voltadas para essas populaes. O Ministrio da Justia, representado pela Senasp, vem realizando discusso sobre o tema com as secretarias estaduais, capacitando policiais a respeito da homofobia, incluindo a elaborao de um manual de conduta contendo temas de respeito diferena e do trato aos homossexuais. O passo mais importante dado at agora foi a criao da Cmara Tcnica da Segurana Pblica, composta por representantes do Movimento GLBTT e de rgos governamentais, tendo em vista a definio das polticas destinadas a essas populaes. O Ministrio da Educao em 2005 definiu recursos para apoiar projetos educacionais voltados para a no-discriminao por orientao sexual, alm de ter assumido o compromisso de criar um grupo de trabalho composto por especialistas em diversidade sexual e ativistas do Movimento GLBTT para elaborar a orientao e diretrizes para a rea. A SEDH, articuladora do Brasil sem Homofobia, a responsvel pelo incentivo aos demais ministrios para se envolverem no programa, tendo tambm tomado a iniciativa de criao do Frum Governamental do Programa Brasil sem Homofobia, integrado pelos Ministrios da Justia, das Relaes Exteriores, da Sade, da Educao e da Cultura, alm da SPM e da Seppir. Concentrando esforos na ampliao do campo de apoio ao programa, a SEDH planeja um seminrio intragovernamental para
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sensibilizar outros ministrios, a ser realizado em abril de 2006, alm do lanamento do programa na rea do Mercosul, de modo a dar visibilidade e difundir os princpios de construo de uma cultura de paz e cidad no continente. Contudo, alguns problemas causam inquietao quanto ao futuro do programa. Em primeiro lugar, a falta de recursos governamentais consolidados no oramento, o que torna o programa bastante dependente de emendas parlamentares; segundo, a falta de gerncia do programa, somada necessidade de recursos humanos voltados para o seu monitoramento e avaliao; e, finalmente, a necessidade de se investir na ampliao das propostas do programa em uma perspectiva educativa, de modo a contrapor de forma eficaz os preconceitos e a intolerncia presentes nas prticas sociais. Alm disso, preciso lembrar que esse tema no conta com receptividade em todos os rgos de governo, e mesmo nos Ministrios da Justia e da Sade h resistncias por parte de diversas secretarias. Por sua vez, o Ministrio do Trabalho e Emprego, cujas Delegacias Regionais do Trabalho registram discriminaes por conduta sexual, tambm no tem colocado esse tema como prioridade. Soma-se a essa dificuldade a postura das instituies militares (Ministrios da Marinha, Exrcito e Aeronutica), as quais permanecem insensveis s propostas do programa. Outra questo est referida s instituies religiosas, especialmente os segmentos ortodoxos da Igreja Catlica e os pentescostais da Igreja Evanglica, que tm oferecido resistncia implementao do programa. Cabe citar ainda a rea da mdia integrada por alguns veculos de comunicao (televiso, rdio e imprensa) com perfil homofbico, fato que vem sendo alvo de aes civis pblicas movidas pelo Ministrio Pblico Federal. Nesse contexto, as atividades desencadeadas pelo Movimento GLBT tm sido o motor da difuso e implementao das aes definidas nas diferentes reas do Brasil sem Homofobia. Sem essa iniciativa, o programa estaria praticamente circunscrito esfera burocrtica da SEDH, sem recursos para efetiv-lo. Contudo, duas iniciativas pretendem contribuir para o avano dessa poltica: o projeto de lei da deputada Iara Bernardo (PT-SP) de criminalizao da homofobia e a criao da Cmara Tcnica Comunitria para Acompanhamento e Avaliao do Programa Brasil sem Homofobia, composta por representantes de diversos setores da sociedade e responsvel pela elaborao de relatrios sobre os resultados alcanados por essa poltica e as aes a serem desencadeadas para exigir o cumprimento do compromisso governamental. 4 A segurana pblica para alm da ao policial A ao do governo federal na rea de segurana pblica do fim do regime militar at meados dos anos 1990 se restringia praticamente ao trabalho do Departamento de Polcia Federal e do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, alm de operaes especiais com tropas do Exrcito. a partir de 1995, com a criao da Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica posteriormente transformada na Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) , do Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp), do Plano Nacional de Segurana Pblica e do Fundo Nacional de Segurana Pblica (Fusp), que comea a se formar uma verdadeira estrutura para o tratamento dessa questo como poltica federal. Desde ento, a atuao do governo federal pode ser classificada em trs tipos de esforos. O primeiro deles o de suprir carncias bsicas e de complementar recursos
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das secretarias estaduais e das polcias.122 O segundo o de investir na consolidao de um sistema nacional de segurana pblica, com padronizao e integrao de vrios elementos da poltica.123 O terceiro e mais complexo deles composto pelas iniciativas de reforma estrutural na poltica de segurana pblica, com vistas a atender a quatro princpios fundamentais: a defesa dos direitos humanos, a preveno da violncia, a participao da sociedade e a conteno do uso da violncia pela polcia. Entre as iniciativas mais relevantes nessa rea esto o apoio criao e consolidao de ouvidorias de polcia; o incentivo implantao de policiamento comunitrio e a capacitao de policiais na temtica dos direitos humanos. Cabe lembrar que, atualmente, muitas iniciativas da Senasp e convnios firmados com os estados agregam dois ou at trs desses esforos. Essa terceira via de esforos j aparecia no PPA 2000-2003 e, no PPA 20042007, novas aes oramentrias foram elaboradas dentro do Programa Sistema nico de Segurana Pblica (Susp). Citam-se, por exemplo, a implantao de projetos de preveno violncia; a modernizao organizacional das instituies do Sistema de Segurana Pblica (Segurana Cidad); e o sistema integrado de formao e valorizao profissional. De fato, no mbito desse programa encontra-se quase tudo o que est sendo realizado no governo federal no sentido de incentivar a transformao das estruturas da poltica de segurana pblica nacional.124 Algumas iniciativas importantes nessa terceira via de esforos tm sido implementadas em quatro dos sete eixos estratgicos do Programa Susp.125 No eixo relativo formao e valorizao profissional, esto sendo criados alguns padres nacionais. Nesse sentido, foi elaborada e j est implementada em 17 Unidades da Federao uma Matriz Curricular Nacional para Ensino Policial, baseada nos princpios de direitos humanos e cidadania, e foi elaborada tambm uma Matriz Curricular das Guardas Municipais, com o objetivo de nortear o treinamento e a capacitao dos guardas municipais, com o enfoque na preveno da violncia. Tambm esto sendo implementadas iniciativas com vistas a expandir a capacitao dos policiais, seja por meio da Rede de Ensino Distncia, atravs da qual a Senasp apoiou a implantao 126 de 60 telecentros voltados para expandir o acesso capacitao em diversas reas, seja por meio da Rede Nacional de Especializao em Segurana Pblica (Renaesp), a qual financia e acompanha Instituies de Ensino Superior na realizao de cursos de especializao de gesto em Segurana Pblica para operadores j graduados. Por fim, h outras atividades voltadas diretamente para a capacitao em direitos humanos.
122. Por meio, por exemplo, da compra de veculos, equipamentos de informtica e comunicao, armamentos e munio e da construo e reforma de prdios. 123. Tem-se buscado a padronizao do contedo programtico das escolas de ensino policial por meio de parmetros curriculares nacionais para as academias de polcia. Na rea de integrao foram criados Gabinetes de Gesto Integrada de Segurana nas unidades da federao e, por meio da rede Infoseg, esto sendo integrados os sistemas de informao: a Rede Infoseg tem por objetivo a integrao das informaes de Segurana Pblica, Justia e Fiscalizao, como dados de inquritos, processos, de armas de fogo, de veculos, de condutores, de mandados de priso, dentre outros, entre todas as Unidades da Federao e rgos federais. 124. A Campanha do Desarmamento e a ao de Assistncia Tcnica para Ouvidoria de Polcia e Policiamento Comunitrio no Programa Direitos Humanos, Direito de Todos da SEDH seriam duas grandes excees. 125. Os trs outros eixos do programa so: gesto do conhecimento e informaes criminais, reorganizao das instituies policiais e estruturao e modernizao da percia. 126. Em dezembro de 2005, havia 2.600 participaes nos seguintes cursos: Direitos Humanos, Trfico de Seres Humanos, Preservao de Local de Crime e Violncia e Criminalidade e Preveno.
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A Senasp tem realizado, por exemplo, Jornadas Nacionais de Educao em Direitos Humanos para Policiais, com o objetivo de contribuir para a formao de uma cultura nacional de direitos humanos e de uma polcia consciente de seu papel de promotora desses direitos, tendo sido capacitados 1.850 profissionais em oito estados no binio 2004-2005. Em paralelo, h, desde 1998, uma parceria com o Comit Internacional da Cruz Vermelha que permitiu a capacitao, em normas e princpios de direitos humanos aplicveis funo policial, de aproximadamente 500 policiais em 2004 e mais 630 em 2005. O alcance dessas iniciativas limitado, especialmente pelo fato de seu efeito se produzir no mdio e longo prazos. No entanto, essas aes na rea de educao podem ser fundamentais para criar fissuras no padro cultural hegemnico nas instituies de segurana pblica, que concebe o policiamento como estando voltado prioritariamente para a reao criminalidade. Na rea de preveno violncia, h algumas aes visando expandir e aprimorar prticas de preveno. Nesse sentido, foi implantado o Observatrio Democrtico de Prticas de Preveno em Segurana Pblica, disponibilizando no site do Ministrio da Justia informaes de implementao, execuo e avaliao de aproximadamente 200 prticas brasileiras, com o objetivo de formar uma rede de gestores dessas prticas. Na mesma linha, foi elaborado um Guia de Preveno Violncia e Criminalidade, em parceria com o Pnud, com objetivo de auxiliar os municpios na gesto de aes que reduzam os fatores de risco e aumentem os de proteo, de modo a afetar a incidncia de crimes e violncia e a sensao de segurana da populao. De outra parte, h algumas aes mais especficas em curso na Senasp, quais sejam: o incentivo formao de uma rede de proteo, articulao e responsabilizao relativas ao trfico de pessoas para fins de explorao sexual;127 o apoio implantao de um Consrcio Intermunicipal de Preveno Violncia e Criminalidade na Regio Metropolitana de Recife, com replicao prevista para as regies de Vitria (ES), Vale do Sinos (RS), Entorno do Distrito Federal (DF) e Natal (RN); e o levantamento de experincias para a elaborao de uma Matriz Nacional dos Programas de Polcia Comunitria. No geral, esse eixo apresenta aes bem dspares; mas so aquelas em prol do Policiamento Comunitrio embora ainda tmidas e no-estruturantes e os incentivos para a atuao preventiva dos municpios que tm o maior potencial de alterar a produo de segurana pblica no pas. No eixo dos programas de reduo da violncia, a Senasp vem contribuindo, ainda que lentamente, para a expanso das aes das Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres. At o final de 2005, 50 Deams foram reaparelhadas, houve apoio para a criao de outras 15 Deams e para a capacitao de 240 delegadas dos estados de RJ, TO, MG e ES. Por fim, no campo de controle externo e participao social, a Senasp atua com o objetivo de se constituir rgos estaduais autnomos e independentes para o controle externo da atividade policial. Para tanto, tem incentivado a realizao de encontros do Frum Nacional de Ouvidores de Polcia; apoiado projetos que visam criao de novas ouvidorias e ao fortalecimento das j existentes; e, em parceria com a SEDH, tem trabalhado pela construo de um Sistema Nacional de Registro de Informaes das Ouvidorias. No entanto, principalmente devido a resistncias dos estados, at o final de 2005, s havia ouvidorias em 14 Unidades da Federao. Essas ouvidorias
127. Para mais detalhes, ver o texto anterior sobre o enfrentamento violncia sexual contra crianas e adolescentes.
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desempenham importante papel de legitimar nos governos estaduais e na mdia as denncias contra a violncia policial, embora ainda no se saiba exatamente o impacto que causam na investigao dos casos informados. Todas essas aes, com maior ou menor efetividade e sucesso, podem desempenhar um papel importante na transformao da segurana pblica no Brasil. A formao de policiais nos princpios de respeito aos direitos humanos e policiamento comunitrio, por exemplo, um passo importante na mudana gradual das aes de policiamento nas Unidades da Federao, bem como na sensibilizao de novas lideranas policiais para a importncia de reformas no sistema de segurana pblica. No entanto, essas mudanas no esto garantidas. Capacitao em direitos humanos e polcia comunitria sem a abertura das instituies policiais e secretarias de segurana pblica para aplicao desses conhecimentos no dia-a-dia da ao policial torna este conhecimento quase intil. De outra parte, casos de violncia policial no investigados ou absolvies em casos de evidente arbitrariedade tornam ineficientes investimentos em corregedorias e ouvidorias. Para se garantir mudanas efetivas nessa rea preciso direcionar os gastos dos recursos federais exatamente para as reas de formao dos operadores da segurana pblica e de induo de polticas de preveno violncia. Ou seja, o governo federal tem que procurar escapar da armadilha de ser um mero financiador de gastos bsicos, como a compra de viaturas e armamento letal. Alm disso, preciso assumir a reforma da polcia como uma prioridade poltica, assim como a reforma do Judicirio e j foram a da previdncia e a tributria. Sabe-se que h presses corporativas contra a concesso de autonomia para as corregedorias de polcia ou contra o fim dos inquritos policiais, por exemplo, mas isso no impede que seja iniciado um processo de reviso do sistema de segurana pblica no pas, na perspectiva de negociao das mudanas possveis. 3 Gasto A anlise da execuo oramentria federal na rea de Direitos Humanos, Justia e Cidadania considera somente as aes da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) e da Secretaria Especial de Poltica para as Mulheres (SPM) e alguns programas do Ministrio da Justia (MJ). Isso porque, embora os direitos humanos agreguem os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, no Executivo Federal, os esforos para a garantia desses direitos so realizados por diferentes rgos setoriais (sade, educao, segurana alimentar, previdncia social, assistncia social, cultura, trabalho e igualdade racial, entre outros) e, assim, j so acompanhados em outras sees deste boletim. Outro ponto a ser considerado na avaliao da execuo oramentria dessa rea refere-se inconvenincia de comparao entre os gastos realizados pela SEDH e pela SPM e aqueles realizados pelo MJ. As primeiras realizam aes tpicas de articulao e coordenao de redes de defesa de direitos, que, embora muito importantes para a induo de aes de estados e municpios e da sociedade civil, utilizam recursos financeiros de pequena monta quando comparados com os recursos empregados na implementao dos programas e das aes do MJ, que envolvem a remunerao dos servidores das polcias federais, da Defensoria Pblica da Unio, da Funai e as diversas aes de investimento para a montagem de um sistema nacional de Segurana Pblica e do sistema prisional federal. Por isso, optou-se por separar a anlise dos gastos do MJ das duas secretarias.
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3.1 Ministrio da Justia No MJ, conforme a tabela 1, nota-se que houve um aumento de 12,3% nos recursos oramentrios entre 2004 e 2005, totalizando R$ 590,2 milhes. Embora tambm tenha havido um crescimento do total liquidado no ltimo ano (no montante de R$ 115,6 milhes), esse foi de apenas 2,5%. Os crescimentos diferenciados explicam a queda do nvel de execuo oramentria do rgo, que passou de 95% em 2004 para 86,7% em 2005. Parte desta reduo na execuo pode ser creditada ao aumento dos recursos indisponibilizados, de 3,8%, em 2004, para 4,6%, em 2005.128 Na anlise por programas, nota-se um claro aumento dos recursos oramentrios de alguns deles entre 2004 e 2005: da ordem de 27%, no caso do Combate Criminalidade; de 25%, na Segurana Pblica nas Rodovias Federais; e de 12%, na Modernizao do Sistema Penitencirio. Na mesma linha, pode-se dizer que o programa Assistncia Jurdica Integral e Gratuita alcanou um outro patamar de implementao, tendo tido um aumento de 157% dos recursos previstos. Levando-se em considerao a forma de implementao desses programas, pode-se inferir que a tnica do Ministrio da Justia nesse ltimo ano parece ter sido a de priorizar os programas de execuo direta, fortalecendo rgos como o Departamento de Polcia Federal, o Departamento de Polcia Rodoviria Federal e a Defensoria Pblica da Unio, em detrimento de outros rgos que executam seus programas por meio de convnios e da transferncia de recursos para estados e municpios, como o Departamento Penitencirio Nacional e a Senasp.
TABELA 1
Execuo oramentria de alguns programas selecionados do Ministrio da Justia 2004 e 2005

(Em milhes de reais constantes)* 2004 rgo /Programas MJ Modernizao do Sistema Penitencirio Combate Criminalidade 1 Segurana Pblica nas Rodovias Federais Sistema nico de Segurana Pblica Assistncia Jurdica Integral e Gratuita Outros programas2 Lei + Crditos (A) 4.785,3 176,0 133,5 842,5 374,7 12,7 3.245,9 Liquidado (B) 4.547,4 154,8 119,0 795,2 307,2 11,9 3.159,3 B/A (%) 95,0 87,9 89,2 94,4 82,0 93,9 97,3 Lei + Crditos (A) 5.375,5 224,1 159,8 1.050,2 370,6 32,6 3.538,2 2005 Liquidado (B) 4.663,0 158,5 131,5 876,3 247,9 26,8 3.222,0 B/A (%) 86,7 70,8 82,3 83,4 66,9 82,3 91,1
Fonte: Sistema de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Financeira da Unio (Cmara dos Deputados e Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal Prodasen). Nota: 1 Algumas aes do Programa Combate Criminalidade passaram a compor, a partir de 2005, o novo programa Modernizao da Polcia Federal e aes do Apoio Administrativo. Assim, para o ano de 2004, todas essas aes foram desconsideradas para efeito de comparao. 2 Para 2004, esto aqui includas tambm as aes desconsideradas do Programa Combate Criminalidade. Obs.: * Valores de 2004 corrigidos para 2005 pela mdia anual do IGP-DI/FGV.
Apesar da elevao da dotao oramentria, o aumento dos recursos liquidados no aconteceu na mesma proporo: foi de 125% no programa Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, de 10% no Combate Criminalidade e no Segurana Pblica nas Rodovias Federais e de apenas 2% no Modernizao do Sistema Penitencirio. Ressalte-se que esse ltimo sofreu um corte de quase R$ 62 milhes no volume total
128. Estas porcentagem foram calculadas a partir de dados extrados do site Transparncia do Ministrio da Justia. MJ/SE/Diretoria de Programa/Coordenao Geral de Oramento e Finanas. Oramento do Ministrio da Justia Dezembro de 2005; Oramento do Ministrio da Justia 2004.
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disponvel. No caso do Programa Susp, alm de no ter havido aumento da dotao, houve queda de 19% do volume liquidado. Em que pesem as dificuldades inerentes transferncia de recursos a outros entes da federao, o problema maior parece ter sido o fato de o Ministrio da Justia ter tornado indisponveis para a execuo oramentria R$ 86,5 milhes do programa, o que representou 34,2% do contingenciamento total do Ministrio (R$ 252,7 milhes). A indisponibilizao de recursos para esses dois programas um paradoxo para o governo federal, pois ambos fazem parte das metas presidenciais. 3.2 Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica A dotao oramentria das secretarias especiais passou por processos diferentes nesses dois anos. Enquanto a SEDH viu seu oramento permanecer no mesmo patamar, a SPM perdeu em 2005 quase R$ 2 milhes, o equivalente a cerca de 7% da dotao oramentria de 2004. A execuo oramentria, embora siga sendo baixa, foi melhor em ambas as secretarias em 2005, alcanando 59,2% dos recursos na SEDH (contra 57% em 2004) e 78,3% na SPM (contra 65,4% em 2004). Um dos maiores responsveis pela baixa execuo em ambas as secretarias continua sendo o contingenciamento oramentrio. Em 2005, no entanto, o total disponibilizado foi bem maior do que no ano anterior: na SEDH, o aumento foi de 20,6% e na SPM de 7,5%. Com isso, o volume de recursos liquidados tambm aumentou, tendo crescido em 4,7% no caso da SEDH e em 11,9% da SPM. Em relao execuo do efetivamente disponvel, a situao foi diferenciada nas duas secretarias: enquanto a SPM obteve uma performance melhor em 2005, executando 95,9% do total (contra 92,2% em 2004), a SEDH piorou seu nvel de execuo, caindo de 81,1% para 70,4%. A situao observada no caso dessa secretaria reflete as conseqncias da liberao de recursos ocorrida apenas no final do ano, o que comprometeu a execuo conforme planejado e pode ter implicaes decisivas sobre a prpria qualidade do gasto. Outro fator que pode ter contribudo para esse resultado foram os entraves burocrticos para a realizao de gastos resultantes da perda de autonomia frente Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, no perodo em que a SEDH perdeu seu status ministerial.
TABELA 2
Execuo Oramentria da SEDH e da SPM 2004-2005

(Em milhes de reais constantes)* 2004 rgo Lei + Crditos (A) 123,0 Recurso disponvel1 (B) 86,4 Liquidado (C) 70,1 C/A (%) 57,0 C/B % 81,1 Lei + Crditos (A) 124,1 Recurso disponvel1 (B) 104,2 2005 Liquidado (C) 73,4 C/A (%) 59,2 C/B % 70,4
SEDH total
- SEDH - FNCA2
SPM
67,3 55,6
26,4
51,8 34,6
18,7
50,7 19,4
17,2
75,3 34,8
65,4
97,8 56,0
92,2
82,5 41,6
24,6
65,3 38,9
20,0
61,0 12,5
19,2
73,9 29,9
78,3
93,3 32,0
95,9
Fontes: Sistema de Acompanhamento da Execuo Oramentria e Financeira da Unio (Cmara dos Deputados e Prodasen); Demonstrativo Gerencial da Execuo do Oramento: janeiro a dezembro de 2004, da SPM; Demonstrativo Gerencial da Execuo do Oramento: janeiro a dezembro de 2005, da SPM; Relatrio de Gesto da SEDH 2004; e esboo do Relatrio de Gesto da SEDH 2005. Notas: 1 O recurso disponvel o resultado da diferena entre a dotao oramentria dos programas (Lei + Crditos) e os recursos indisponibilizados para sua execuo no processo de contingenciamento. 2 Esto includos todos os recursos provenientes do FNCA, diferentemente do que ocorreu na tabelas 2 e 4 do captulo sobre Direitos Humanos, Justia e Cidadania da edio no 10 deste boletim. A diferena se deve ao fato de que, naquelas tabelas, referentes a 2003-2004, parte dos recursos do FNCA tinham sido alocados por deciso da SEDH/Conanda, gestor do fundo no Programa Segundo Tempo, do Ministrio do Esporte. Obs.: *Valores de 2004 corrigidos para 2005 pela mdia anual do IGP-DI/FGV.
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Na tabela 3 pode-se verificar a situao de alguns programas da SEDH. Nota-se que houve reduo de 10% na dotao oramentria dos programas para portadores de deficincia, de 14,7% do Programa de Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e de 5,1% do Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. Por sua vez, houve um aumento expressivo do oramento dos Programas Direitos Humanos, Direitos de Todos (da ordem de 117,3%) e Atendimento Socioeducativo do Adolescente em Conflito com a Lei (de 126,2%). No caso especfico deste ltimo, o aumento est ligado ao aporte de recursos oriundos do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA). J o primeiro programa sofreu uma mudana radical do seu patamar oramentrio: houve aumento da dotao para os pagamentos de indenizao a familiares de mortos e desaparecidos polticos e foram criadas uma ao de proteo a defensores de direitos humanos e outra, contando com mais de R$ 8 milhes, para prover assistncia tcnica para Ouvidorias de Polcia e Policiamento Comunitrio. Concomitantemente, as aes de Apoio a Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos Humanos e o Disque Direitos Humanos perderam recursos, enquanto as aes Funcionamento da Rede Nacional de Informao e Combate Tortura e Implantao de Centros Integrados de Cidadania foram extintas. Quanto execuo dos recursos, os volumes liquidados foram inferiores em 2005 nos programas voltados para portadores de deficincias e no de Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente, o que se deveu, em boa parte, reduo dos recursos disponveis para estes programas. Em outros programas, no entanto, houve aumentos importantes: de 143,9% no programa Direitos Humanos, Direitos de Todos; de 22,8%, no Atendimento Socioeducativo do Adolescente em Conflito com a Lei aumento pouco significativo em relao elevao da dotao oramentria, citada anteriormente ; e de 8,5%, na Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas. No geral, houve melhora no nvel de execuo oramentria, em que pese a importante piora na execuo do programa voltado para os adolescentes em conflito com a lei (44,3%, em 2005, contra 81,6%, em 2004), em grande parte relacionada s dificuldades enfrentadas para o gasto dos recursos provenientes do FNCA, composto de doaes de pessoas e instituies privadas que costumam se concentrar no ms de dezembro. Com a exceo desse programa, apenas o Direitos Humanos, Direitos de Todos apresentou queda significativa na execuo dos recursos disponveis (84,1%, em 2005, contra 99,9%, em 2004).
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TABELA 3
Execuo oramentria de alguns programas selecionados da SEDH e SPM 2004-2005

(Em milhes de reais constantes)* 2004 Recurso Lei + Liquidado Crditos disponvel1 (C) (A) (B) 123,0 86,4 70,1 2005 Recurso Lei + Liquidado Crditos disponvel1 (C) (A) (B) 124,1 104,2 73,4
rgo/programas
C/A (%)
C/B (%)
C/A (%)
C/B %
SEDH 2 57,0 81,1 59,2 70,4 Promoo e Defesa dos Dir. de 3 4,9 3,3 3,0 61,4 89,5 4,4 2,9 2,9 66,8 100,0 Pessoas com Deficincia Promoo e Defesa dos Direitos da C. e A.3 43,8 41,9 24,9 56,8 63,0 39,6 34,0 21,7 54,9 63,8 Atend. Soc. do Adolesc. em 4 Conflito com a Lei 11,2 9,3 9,2 81,6 98,7 25,4 23,5 11,3 44,3 48,0 Combate ao Abuso e Explor. Sexual de C. e A. 3,7 2,3 2,3 63,1 100,0 2,9 2,4 2,4 80,4 99,2 Direitos Humanos, Direitos de Todos 10,2 5,7 5,7 55,9 99,9 22,2 16,6 13,9 62,8 84,1 Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas 12,6 10,9 10,9 86,7 100,0 11,9 11,9 11,8 99,3 100,0 SPM5 26,4 18,7 17,2 65,4 92,2 24,6 20,0 19,2 78,3 95,9 Preveno e Comb. Violncia Contra a Mulher 11,2 7,4 6,4 57,6 87,1 10,1 9,1 8,9 88,6 97,5 Gesto da Tranvers. de Gnero nas Pol. Pblicas 5,1 4,2 3,9 65,8 93,6 5,2 3,3 3,3 63,5 96,8 Incent. Auton. Econ. das Mulh. no Mundo do Trab. 4,2 2,3 2,0 49,1 90,0 3,2 2,7 2,6 80,1 94,2 Fonte: Sistema de Acompanhamento da Execuo Oramentria da Cmara dos Deputados/Prodasen. Notas: 1 O recurso disponvel o resultado da diferena entre a dotao oramentria dos programas (Lei + Crditos) e os recursos indisponibilizados para sua execuo no processo de contingenciamento. 2 Esto includos todos os recursos provenientes do FNCA, diferentemente do que ocorreu na tabelas 2 e 4 do captulo Direitos Humanos, Justia e Cidadania da edio no 10 deste boletim. A diferena se deve ao fato de que, naquelas tabelas, referentes a 2003-2004, parte dos recursos do FNCA tinham sido alocados por deciso da SEDH/Conanda, gestor do fundo no Programa Segundo Tempo, do Ministrio do Esporte. 3 Esto somados aos recursos do Programa Promoo e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficincia aqueles do Programa Nacional de Acessibilidade. 4 Foram somados os recursos prprios da SEDH e os provenientes do FNCA. Apenas em 2005 houve financiamento das aes do Atendimento Socioeducativo do Adolescente em Conflito com a Lei com recursos do fundo. 5 Em 2004, os trs programas da SPM era ento denominados: Combate Violncia Contra a Mulher, Gesto da Poltica de Gnero e Igualdade de Gnero nas Relaes de Trabalho. Obs.: *Valores de 2004 corrigidos para 2005 pela mdia anual do IGP-DI/FGV.
No caso da SPM, tendo em vista a reduo do oramento liberado para o rgo entre 2004 e 2005, houve a necessidade de se fazer um remanejamento dos recursos entre os programas, o que acabou resultando em uma reduo da dotao dos programas Preveno e Combate Violncia contra a Mulher (queda de 9,9%) e Incentivo Autonomia Econmica das Mulheres no Mundo do Trabalho (reduo de 23,6%). Por outro lado, no houve queda nos recursos liberados em 2005 para o programa de Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas. A opo pela manuteno, em 2005, do oramento do programa de gesto no mesmo patamar de 2004 se explica pelo fato de que esse o nico programa que tem, de fato, sido submetido a um processo de planejamento, diferentemente dos programas finalsticos da SPM que, por se basearem no apoio a projetos, em geral atuam em funo da demanda recebida. Dessa forma, no momento em que h o contingenciamento dos recursos autorizados para o rgo (17% em 2005), a Secretaria, j tendo conhecimento do tamanho da demanda para seus dois programas finalsticos, acaba poupando-os de um corte oramentria mais forte. Assim, o programa de gesto aquele que sofre o maior contingenciamento de recursos, tendo apresentado, em 2005, reduo de 34% entre os valores autorizados e os efetivamente liberados para execuo (duas vezes a mdia de corte do oramento geral da SPM), enquanto o programa de autonomia econmica teve um corte de 14% e o de violncia de apenas 9%.
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No que se refere execuo do oramento, houve um aumento generalizado no volume liquidado que j era bastante elevado em 2004 e chegou, em 2005, a quase 100% em todos os programas, considerando-se a execuo em relao quilo que foi liberado para cada um dos programas. Esse crescimento se deu, em grande parte, com a melhor execuo de aes do programa de combate violncia, quais sejam: Apoio a Abrigos para Mulheres em Situao de Risco e Apoio a Servios Especializados no Atendimento s Mulheres em Situao de Violncia. 4 Concluso Tendo sempre como suposto o carter fundamentalmente articulador e fomentador das aes do governo federal nas questes de que trata este captulo, pode-se afirmar que ao longo de 2005 a poltica na rea de Direitos Humanos, Justia e Cidadania preservou o carter ambguo frente s expectativa da sociedade j descrito em edies anteriores deste peridico.129 Ou seja, de um lado, constata-se a realizao de um esforo importante no sentido de criar instituies e produzir novos instrumentos legais e polticos que estruturem a rea; de outro, o montante de recursos efetivamente despendidos na implementao das aes programadas, bem como a abrangncia limitada de muitas dessas aes, sugere questionamentos relevantes sobre as perspectivas de consolidao de uma cultura de respeito a esses valores no pas. A prpria crise poltico-institucional da SEDH ao longo do ano foi um evento marcante que sintetizou a ambigidade com que essas questes vm sendo tratadas no nvel federal. Muito embora os problemas relacionados fragilidade institucional e poltica dos rgos executivos de direitos humanos, escassez de recursos financeiros, ao contingenciamento oramentrio e falta de estrutura material da rea persistam, deve-se reconhecer que avanos importantes em relao direta com a poltica governamental tm sido registrados, como o caso da maior visibilidade do tema da violncia sexual contra crianas e adolescentes na sociedade brasileira. Entretanto, outra parte importante dos avanos na rea vai ocorrendo margem mesmo das aes do Executivo federal. Nesse sentido, os exemplos aqui destacados da atuao do Sistema Interamericano de Direitos Humanos em casos envolvendo demandas de cidados brasileiros e das aes articuladas entre lideranas polticas do Legislativo, ONGs e o Ministrio Pblico no que se refere aos abusos cometidos pela mdia so ilustrativos, mostrando o quanto a promoo, garantia e defesa dos direitos humanos, da justia e da cidadania no pas dependem do esforo conjugado das aes dos rgos executivos do poder pblico com os mais diversos setores da sociedade brasileira e at mesmo com os fruns do sistema internacional de direitos humanos.
129. Ver especialmente as edies no 10 e 11 deste boletim.
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12 - 8 - Direitos Humanos Justica e Cidadania

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12 - 8 - Direitos Humanos Justica e Cidadania

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DIREITOS HUMANOS, JUSTIA E CIDADANIA

polticas sociais acompanhamento e anlise | 12 | fev. 2006

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Execuo oramentria de alguns programas selecionados do Ministrio da Justia 2004 e 2005

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Execuo Oramentria da SEDH e da SPM 2004-2005

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Execuo oramentria de alguns programas selecionados da SEDH e SPM 2004-2005

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129. Ver especialmente as edies no 10 e 11 deste boletim.

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