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Realizado por Javier Garca Monge y Pamela Delgado Moreno para el Programa Chile Sustentable
Junio 2011
TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO Presentacin.....4 1. Introduccin ........................................................................................................................................ 5 2. Barreras para una mayor penetracin de las ERNC en los mercados elctricos nacionales ............... 8 2.1 Barreras en la etapa de pre inversin ....................................................................................... 8 Disponibilidad de recurso y generacin de proyectos ....................................................... 8 Falta de capacidades para evaluar el recurso .................................................................... 8 Falta de informacin de base sobre recursos ERNC ........................................................... 9 Diseo & Ingeniera .......................................................................................................... 9 Permisos ........................................................................................................................ 10 Riesgo de especulacin................................................................................................... 10
Barreras asociadas al financiamiento del proyecto. ................................................................ 11 Acceso al financiamiento ................................................................................................ 11 Falta de madurez de mercado financiero ........................................................................ 12 Falta de mecanismos de mitigacin de riesgo ................................................................. 12 Riesgo de tipo de cambio................................................................................................ 13
Barreras asociadas a la construccin del proyecto .................................................................. 13 Riesgo de Ingeniera ....................................................................................................... 13 Falta de capacidades de construccin ............................................................................. 13
Barreras asociadas a la operacin del proyecto ...................................................................... 14 Dificultad de conexin del proyecto a las redes elctricas ............................................... 14 Falta de claridad reglamentaria en materias de conexin ............................................... 14 Dificultades para la comercializacin de la energa ......................................................... 15 Falta de reconocimiento de potencia .............................................................................. 15 Falta de competencia en el mercado elctrico ................................................................ 16
Barreras genricas a toda la cadena de desarrollo de las ERNC ............................................... 16 Falta de industria de servicios conexos ........................................................................... 16 Falta de capacidades nacionales ..................................................................................... 17 2
2.5.1 2.5.2
Barreras especficas por tipologa de proyectos ...................................................................... 17 Centrales mini hidro ....................................................................................................... 17 Centrales elicas............................................................................................................. 18 Biomasa ......................................................................................................................... 18 Geotermia ...................................................................................................................... 18 Solar ............................................................................................................................... 18 Energa de los mares....................................................................................................... 18
PRESENTACION
Este documento constituye un aporte del Programa Chile Sustentable a la discusin sobre la poltica energtica en Chile, y en particular, frente a la imperiosa necesidad de diversificar tanto la matriz elctrica como los actores que participan en este mercado, como uno de los desafos de seguridad y sustentabilidad que debe enfrentar el desarrollo energtico del pas. El objetivo del trabajo fue identificar las barreras administrativas y regulatorias que dificultan la utilizacin de las fuentes de ERNC para la generacin elctrica en Chile; y facilitar con ello la generacin de propuestas de poltica publica para dinamizar su desarrollo. La elaboracin de este documento ha sido posible gracias al aporte de la Fundacin AVINA, en el marco del proyecto "Promocin de las Energas Renovables No Convencionales para la sustentabilidad energtica en Chile y la mitigacin del cambio climtico"; y como parte del aporte institucional de la Fundacin Heinrich Bll al programa "Energa sustentable y proteccin del clima" de Chile Sustentable. Los trminos de referencia para este trabajo fueron elaborados en forma colaborativa con insumos de la Asociacin Chilena de Energas Renovables, ACERA y acadmicos de la Universidad Alberto Hurtado, la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica Federico Santa Mara. Coordinaron la elaboracin de este documento Javier Garca Monge, ex director del Centro de Energas Renovables y Sara Larran del Programa Chile Sustentable, y la elaboracin del mismo estuvo a cargo de Javier Garca y Pamela Delgado. Realizaron comentarios a este documento Nuria Ortega de la empresa Ener Renova y Ramn Galaz de Valgesta. Tambin participaron en la discusin de la versin preliminar de este documento, en el marco del taller "Barreras a la instalacin de las ERNC en Chile" (realizado el 17 de mayo de 2011 en la sede del PNUD, en Santiago), las siguientes personas: Ral ORyan, Rodrigo Garca, Andrs Assar, Alejandro Silva, Alfred Solar, Oddo Cid, Bernardo Reyes, Marcelo Cantergiani, Marcos lvarez, Natalie Brito, Paulina Ancona, Sebastin Ainza, Jos Luis Valenzuela, Gonzalo Navarro, Vernica Vukasovic, Alejandro Basez, Milko Yunisic, Fabio de la Fuente, Csar Correa, Consuelo Labra, Christian Lisenmeyer, Ana Lya Uriarte, Hugo Rubilar, Rodrigo Brquez, Stephen Hall, Jos Contardo, Gustavo Weber, Jos Antnez, Pilar Moraga, Natalia Dasencich, Pablo Sanhueza, Sandra Escobedo, Aram Pedinian, Alberto Treknais; a todas las cuales agradecemos profundamente sus aportes.
1. Introduccin
El presente documento sintetiza las diferentes barreras que se han identificado para una penetracin ms significativa de las energas renovables no convencionales en los mercados elctricos nacionales. A partir de marzo de 2004, con la promulgacin de la Ley Corta I, se introdujeron disposiciones que removan algunas barreras no econmicas para el desarrollo de las ERNC. Hasta entonces, la matriz elctrica nacional estuvo marcada por el desarrollo de ciclos combinados de Gas Natural Comprimido (GNC), el cual se compraba a precios muy competitivos a Argentina. De este modo, el precio en los mercados spot, tanto del SING como del SIC, se situaba entre 25 y 30 US /MWh. En ese contexto, no haba espacio para el desarrollo de otras tecnologas cuyos precios de desarrollo estuvieran significativamente por encima de esta referencia, al punto que el plan de obras de la CNE de abril de ese ao solo contena ciclos combinados de GNC. Los cortes de suministro de GNC por parte de Argentina, iniciados en abril de 2004 e intensificados en los aos posteriores, hicieron bajar la oferta de este combustible en la generacin. Esto llev a un cambio en la planificacin energtica, en trminos de las tecnologas propuestas en el plan de obras, y a un aumento en los precios de la electricidad. Lo anterior se vio reforzado por el aumento de los precios del petrleo, desde US 25 por barril en 2004, a US 50 en 2005 y hasta precios superiores a los US 100 por barril en 2008 y 2011. La crisis financiera de 2008 produjo un descenso en los precios a niveles del orden de US 35 por barril. Sin embargo, con la recuperacin de la economa, los precios del combustible han vuelto a niveles altos. La combinacin de escasez de GNC, precios altos de Gas Natural Licuado (GNL) y de petrleo, falta de inversiones en el sector elctrico, tanto en nuevas unidades de generacin como en infraestructura de transmisin, ha llevado a que nuestro sistema elctrico presente los precios ms altos de Amrica despus de Uruguay, habiendo alcanzado un promedio mximo spot de US 338/MWh en marzo de 2008. De hecho, el promedio spot de marzo de 2011 lleg a los US 260/MWh1. Adicionalmente, en los ltimos 50 meses, el promedio mensual spot ha estado solo en 6 ocasiones bajo los US 100/MWh 2. La explicacin de este fenmeno se da por la combinacin de la estrechez de generacin y/o transmisin, junto al uso de unidades diesel, cuyo costo de operacin es significativamente alto, comparado con otras tecnologas convencionales (gran hidrulica, carbn y GNL) as como con varias tecnologas de Energas Renovables No Convencionales - ERNC (mini hidro, elica, biomasa y geotermia). Este escenario, reforzado por la problemtica de Cambio Climtico y la necesidad de reducir las emisiones de dixido de carbono, ha generado un contexto ms propicio para el desarrollo de las ERNC. En este sentido, la apuesta de la CNE y, a partir de 2010, del Ministerio de Energa, se bas en la
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La Tercera, domingo 10 de abril de 2011, seccin negocios, pginas 4 y 5. Reporte Mensual del Sector Elctrico. Marzo 2011. SYSTEP
Ley Corta I, 2004 Programa CNE-GTZ, 2004-2010, levantamiento de informacin de recursos en biomasa, biogs. Capacitacin en energa elica. Cortes de GNC desde Argentina desde 2004 Aumento de precios del petrleo desde 2005 Concurso de pre inversin CORFO-CNE 2005-2007 y postulacin por ventanilla a partir de 2008 Programa de geotermia KfW- Sernageomin, 2007 en adelante
Organismo especializado en la facilitacin de la transferencia tecnolgica asociada a las ERNC y en el apoyo a la promocin de proyectos. Tabla 1: Condiciones entregadas desde el Estado para una mayor penetracin de las ERNC
A lo anterior, hay que sumar acciones desde la sociedad civil y los gremios, en particular, la participacin en la discusin y elaboracin de las leyes cortas I y II y la ley de promocin de las ERNC, la constitucin de una asociacin gremial asociada a las ERNC (ACERA) y otras acciones han mejorado, desde el punto de vista privado y social, las opciones para un mayor despliegue de las ERNC. A pesar de las mejores condiciones para el desarrollo de las ERNC y de que los precios que actualmente se pagan en los mercados elctricos posibilitan la construccin de algunas centrales bajo la ptica puramente economicista (rentabilizacin del proyecto a tasas de descuento de mercado en plazos tpicos para este tipo de inversiones, del orden de 20 aos), el ritmo de avance, tomando en cuenta los proyectos ya construidos y los que estn en construccin para los prximos tres aos, da una media cercana a 120 MW/ ao6 e indica que se podra cumplir en forma ajustada la meta del 8% de la energa para 2020. A este ritmo, y mantenindose las condiciones actuales de mercado para las ERNC, no es posible aspirar a una meta ms ambiciosa como, por ejemplo, la anunciada en el discurso presidencial del 21 de mayo de 2010 de un 20% para 2020. Las razones para esta situacin se pueden explicar por la persistencia de un conjunto amplio de barreras que dificultan la penetracin mayor de las ERNC en los mercados elctricos. Este trabajo fue presentado a un panel de expertos y actores relacionados con el desarrollo de las ERNC en un taller de trabajo realizado el 17 de mayo de 2011 en las dependencias del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los aportes que los asistentes realizaron durante dicha actividad han sido incorporados en este informe final y aparecen subrayados en el texto y en las conclusiones.
El programa de financiamiento CORFO-KfW fue finalizado por la primera institucin en 2010 aun cuando el KfW ofreci fondos adicionales para continuar con el programa (comunicacin personal con Frank Bellon, encargado para la regin del KfW, octubre de 2010). Actualmente CORFO est evaluando la continuacin del programa (comunicacin personal con Gerencia de Intermediacin Financiera de CORFO). 5 El ltimo encuentro de 2010, organizado en conjunto con CER. 6 Ver anexos I y II, al final del documento.
2. Barreras para una mayor penetracin de las ERNC en los mercados elctricos nacionales
2.1 Barreras en la etapa de pre inversin
Un proyecto de ERNC comienza con una idea o perfil del mismo sobre la base de una intuicin sobre la posibilidad de construir una central a partir de la disponibilidad real o potencial de un recurso energtico. Las etapas desde el perfil hasta los estudios de ingeniera completos, ms los permisos ambientales y sectoriales, incluyen un conjunto importante de barreras que se describen a continuacin. 2.1.1 Disponibilidad de recurso y generacin de proyectos: Es necesario evaluar y asegurar la disponibilidad del recurso va contrato u otro instrumento vinculante (terrenos, derechos de agua, suministro de biomasa, concesin geotrmica, etc.). La seguridad de acceso al recurso es crucial para el desarrollo del proyecto7. Adicionalmente, la correcta cuantificacin del recurso incidir directamente en la proyeccin de energa generada. Este es un punto crtico que diferencia los proyectos de energa renovable con respecto a los convencionales, particularmente los trmicos8.
2.1.2
Falta de capacidades para evaluar el recurso: la evaluacin del recurso energtico asociado a una fuente renovable requiere capacidades tcnicas especficas que, en el caso de Chile, con la excepcin de los recursos hidrulicos y de biomasa forestal (quema directa y licor negro), no existen en cantidad suficiente, y en muchos casos son prcticamente inexistentes. De este modo, aun cuando exista un potencial importante de recursos renovables, la falta de capacidades hace que el proceso de evaluacin sea ms lento que el ptimo, atrasando el desarrollo de las ERNC. Con todo, se constata un avance en este tema de manera que ya se puede contar con un nivel de capacidades aceptable en las tecnologas ms
Esta etapa no existe, al menos tericamente, para los proyectos de generacin trmicos, en la medida que los combustibles se comporten efectivamente como commodities. Para tales casos no se requiere evaluar el recurso ni asegurar su disponibilidad; basta con tener poder de compra para adquirirlo. Para las ERNC, esta etapa puede tomar desde varios meses a varios aos y no est asegurado su xito, en el sentido que la evaluacin y/o el aseguramiento del recurso podran fracasar, en cuyo caso, el desarrollador incurre en un costo sin retorno. 8 En el caso de los recursos hdricos, la privatizacin de Endesa incluy el traspaso de los derechos de agua y los estudios hidrolgicos desarrollados por la empresa estatal, generando asimetras en relacin con la informacin y la posibilidad de acceso a recursos.
2.1.3
Falta de informacin de base sobre recursos ERNC: no existen catastros de recursos para generacin con fuentes renovables. La mayor parte de los estudios son genricos y dan cuenta de potenciales tericos globales o regionales. La informacin que se ha levantado en los ltimos aos, particularmente para los casos elico y solar, si bien es de valor y es una mejora sustantiva con respecto a periodos anteriores, solo permite una aproximacin de gran escala y no abarca todo el pas. En el caso de energa hidrulica existe un estudio de potencial para canales de regado. El Ministerio de Energa se encuentra levantando informacin para el caso hidrulico general en cuencas intermedias. En geotermia existe informacin de superficie para un nmero limitado de campos. La falta de informacin incluye no solamente el recurso sino tambin la propiedad y localizacin de terrenos. En ese sentido el promotor de proyectos se encuentra frente a una situacin donde no cuenta con informacin bsica sobre los recursos, aumentando el esfuerzo de bsqueda para el desarrollo de proyectos9. A lo anterior hay que sumar la complejidad del sistema elctrico lo cual dificulta la entrada a los nuevos actores. En particular, la falta de informacin sobre las condiciones de operacin del sistema elctrico, de la topologa del sistema de transmisin10, la proyeccin de demanda futura de ERNC, de la calidad de las empresas de ingeniera que realizan estudios para ERNC11, etc. Muchas de estas faltas de informacin obligan a los desarrolladores a incurrir en costos adicionales.
2.1.4
Diseo & Ingeniera: es necesario asegurar la calidad del diseo y la ingeniera, mediante la bsqueda de las capacidades adecuadas. Cuando el proyecto no est bien diseado, es posible que la cantidad de energa proyectada no sea la que se produzca en la realidad y por lo tanto redunde en un sobre o sub dimensionamiento de la planta, con el consecuente costo financiero y comercial asociado. En Chile, existe dificultad para encontrar buenas empresas de ingeniera en este segmento (excepto para plantas menores a 20 MW en hidrulica; en otras tecnologas las capacidades son muy escasas constituyndose en una barrera efectiva al desarrollo de proyectos). Los costos de los estudios no son proporcionales al tamao de la planta, por lo cual, los proyectos pequeos pagan
Como ya se indico, la privatizacin de Endesa a fines de los 80, incluy el traspaso de la informacin sobre la disponibilidad de recurso hdrico, generando una asimetra de informacin que dificulta la entrada de nuevos actores a este Mercado. En relacin con otros recursos ha habido esfuerzos por levantar informacin, cuyo alcance es general y solo tiene validez como gua para facilitar el proceso de exploracin. 10 De acuerdo a los panelistas, esta informacin sera pblica y bastara con solicitarla a la CNE. 11 No existe un registro de consultores al respecto.
2.1.5
Permisos: dependiendo del tipo de proyecto, existen diferentes permisos que requieren ser tramitados: permisos ambientales, permisos sectoriales, solicitudes de conexin, solicitudes de servidumbre, permisos de construccin. En la tramitacin de algunos de estos permisos no estn establecidos los tiempos de respuesta de las instituciones que los otorgan, lo que genera atrasos que afectan la ejecucin del proyecto13. Adems, el nmero de permisos que debe presentar un proyecto ERNC en el caso hidrulico es el mismo independiente de su tamao generando una carga proporcionalmente mucho mayor para los proyectos pequeos. Lo anterior se hace ms complejo ya que existe discrecionalidad en la evaluacin de proyectos de generacin, sobre todo a nivel regional, debido a falta de capacidad tcnica en las instituciones a nivel local y a la falta de informacin sistemtica que gua los procesos de tramitacin. De este modo, dos proyectos conceptualmente similares en dos regiones diferentes, pueden tener requisitos de evaluacin distintos, encareciendo el desarrollo de los mismos. En algunas tecnologas (biogs, geotermia), no existe capacidad de evaluacin suficiente de los proyectos en los organismos del Estado.
2.1.6
Riesgo de especulacin: Este riesgo se presenta sobre derechos de agua (sobreposicin de solicitudes sobre un mismo recurso), sobre terrenos con potencial elico (an antes de medir), concesiones mineras, concesiones geotrmicas.
Derechos de agua: si existe un derecho de agua que no ha sido asignado, ste puede ser solicitado, y si en un plazo de 6 meses no hay otras solicitudes sobre el mismo recurso, es asignado. Cuando un desarrollador solicita un derecho no asignado, corre el riesgo que aparezca un especulador solicitando un derecho competitivo sobre el mismo
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En el mismo sentido, el acceso a flujos financieros complementarios como el MDL (que pueden mejorar la TIR de un proyecto ERNC en un 1 a 2%) por los altos costos de transaccin que implican, se dificulta para los proyectos de menor tamao (< 5 MW para hidrulico; < 15 MW para elico) de modo que pueden quedar excluidos de estos beneficios.
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Actualmente, el otorgamiento de derechos de agua puede tomar hasta 4 aos y la modificacin de un punto de captacin o restitucin de ms de 50 m. en relacin al derecho original, al menos un ao.
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14 15
Comunicacin personal con varios desarrolladores de proyecto. Comunicacin personal con varios desarrolladores de proyecto.
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2.2.2
Falta de madurez de mercado financiero: Asociada con la barrera anterior, sta refleja que los mercados financieros nacionales no estn adecuados a la realidad de las ERNC. El concepto de Project Finance no constituye una opcin en que el proyecto se financie contra los flujos futuros esperados y contra los activos del mismo proyecto. El tamao de la banca, el descalce de los plazos de crdito disponibles en relacin con los tiempos de maduracin de los proyectos de varios aos, los altos costos de transaccin de un Project Finance (US 100 mil a US 400 mil17) y la competencia dentro de la banca con otros instrumentos de colocacin de menor riesgo y mayor rentabilidad, hacen prcticamente imposible una estructuracin de financiamiento acorde con el tipo de proyecto. Finalmente, prevalece el financiamiento vinculado a las capacidades financieras del cliente. En el caso de los nuevos actores esta situacin aade barreras adicionales como la falta de historia financiera del desarrollador y su falta de patrimonio para respaldar una operacin compleja y de alta inversin. Con todo, es posible que se desarrolle un sistema de financiamiento va Project Finance para lo cual se requieren conocimientos financieros, de ingeniera, buenas relaciones con los bancos y una mayor madurez del mercado.
2.2.3
Falta de mecanismos de mitigacin de riesgo 18: Los dos mayores riesgos asociados a los proyectos de ERNC son el riesgo de construccin, por sobre plazos o sobre costos; y el riesgo precio19. Este ltimo se ha visto acentuado en los ltimos 7 aos por la alta volatilidad de los precios elctricos. En el primer caso, los proyectos
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Comunicacin personal con varios desarrolladores. Fuente: CORFO, 2011, Asesora para el Financiamiento de proyectos de inversin en Energas Renovables, preparado por Feller-Rate Consulting. 18 Los principales riesgos de un proyecto ERNC son el tecnolgico, el de construccin que exige garanta de puesta en marcha-, el de precio de la electricidad (riesgo comercial) y el riesgo legal. 19 En el caso de las centrales trmicas, el riesgo precio est cubierto por el sistema marginalista que paga el costo marginal de operacin. En ese sentido, independiente del costo del combustible, el mercado pagar para todo el sistema, el costo de operacin de la ltima central despachada en cada hora.
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2.2.4
Riesgo de tipo de cambio: La economa del mercado elctrico est hecha sobre la base del dlar. Con la alta variabilidad que ha tenido la moneda en los ltimos aos, los proyectos enfrentan incertidumbre a la hora de asumir contratos, particularmente en suministro de equipos o en financiamiento. Este asunto puede perjudicar o favorecer a un proyecto dependiendo de los precios relativos al momento de asumir compromisos y al momento de cumplirlos. Existen en el mercado financiero seguros contra variaciones de tipo de cambio que pueden mitigar este riesgo.
2.3.2
Falta de capacidades de construccin: Los proyectos ERNC son complejos desde el punto de vista de construccin, incluyendo obras civiles y equipamientos electromecnicos. La falta de capacidades en Chile, con la excepcin de ingeniera hidrulica, se ha traducido en sobre costos para industrias emergentes en el pas como la elica, donde los primeros proyectos han tenido que importar hasta la mano de obra especializada para el montaje de los proyectos. La falta de experiencia de la ingeniera nacional en tecnologas no maduras dentro del pas se traduce en sobre plazos y sobre costos para los proyectos, particularmente los primeros en entrar en un mercado especfico.
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Anlisis de barreras para el desarrollo de energas renovables no convencionales 2.4 Barreras asociadas a la operacin del proyecto
2.4.1 Dificultad de conexin del proyecto a las redes elctricas: Los proyectos de energas renovables se sitan donde est el recurso lo cual impone una rigidez en la localizacin. El acceso a las redes de transmisin y/o distribucin, si bien est garantizado por ley, puede constituirse en una barrera particularmente difcil de superar para la materializacin del proyecto. En el caso del sistema de transmisin troncal, la gran distancia que separa la generacin de la transmisin, en muchos casos varias decenas de kilmetros, hace inviable econmicamente el proyecto en forma individual. El instrumento de subsidio condicionado para redes de transmisin que sirvan a conjuntos de proyectos ERNC no ha tenido postulaciones a la fecha. En el caso de las redes de distribucin, la falta de un reglamento que defina una metodologa adecuada para ponderar los costos y beneficios de la conexin de una central a ese nivel, mantiene una situacin de asimetra en los poderes de negociacin entre las distribuidoras y los desarrolladores, imponiendo plazos y/o condiciones de conexin desfavorables para los desarrolladores de proyecto20, con la consiguiente prdida de beneficio econmico para el desarrollador. Esta barrera ha sido identificada por los desarrolladores de proyecto como la ms significativa21. A lo anterior se debe sumar la necesidad de obtener las servidumbres para la transmisin. En el caso de las lneas de transmisin, una de las principales barreras se asocia a la obtencin de las servidumbres sobre los terrenos por donde pasar la lnea, ya que es necesario notificar a todos los dueos (que en algunos casos son muchos debido a las sucesiones en zonas rurales) y esta notificacin se puede hacer slo por tres vas: receptores judiciales, carabineros y notarios pblicos. Por estos medios, las notificaciones se transforman en un trmite engorroso y largo que desincentiva a las empresas que construyen lneas a hacerse cargo del mismo, por lo que actualmente solicitan al generador que, junto con la solicitud a la empresa de transmisin o distribucin para la construccin de la lnea, entregue el expediente con las respectivas servidumbres ya tramitadas.
2.4.2
Falta de claridad reglamentaria en materias de conexin: a pesar de las mejoras regulatorias y la obligacin de las empresas distribuidoras de dar acceso a las redes, la legislacin es interpretable, lo que deja espacio para una negociacin asimtrica entre ambos actores. No hay metodologa de clculo de prdidas, por lo cual los beneficios de estabilizacin de redes que entrega la generacin en las puntas y las menores prdidas por transmisin, no son capturados por el desarrollador que posibilita dicho beneficio. El precio de la energa en la frontera de distribucin es interpretable, de este modo, el desarrollador de PMG est en
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Comunicacin personal con varios desarrolladores de proyecto. CER, 2010, Energas Renovables no Convencionales: un acercamiento metodolgico al modelo de comportamiento del inversionista.
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2.4.3
Dificultades para la comercializacin de la energa: El mercado elctrico es sumamente complejo por las caractersticas del bien transado, por los atributos de seguridad y calidad esperados sobre dicho bien, y por el comportamiento de la demanda. En trminos prcticos, la imposibilidad de almacenar energa elctrica en grandes cantidades, impone al sistema la restriccin de que la generacin debe igualar en cada instante al consumo (descontadas las prdidas). En este sentido, las centrales de ERNC, sea por su tamao, sea por los factores de planta relativamente bajos, no estn en condiciones de asegurar un suministro estable o, dicho de otro modo, garantizar el nivel de servicio para un cliente. As, las opciones de comercializacin para empresas de ERNC de pequeo tamao, se restringen. La posibilidad de obtener un PPA est supeditada a que un tercero asuma el riesgo de variabilidad en el suministro, la que puede ser de escala horaria, diaria, estacional o anual. En la mayora de los casos, los desarrolladores de proyectos se ven enfrentados a negociar la venta de energa con un actor de gran tamao, donde las asimetras de poderes de negociacin juegan en contra de la rentabilidad del proyecto. El propsito principal de la ley 20.257 es superar esta barrera, al obligar a grandes empresas a incluir ENRC en su mix energtico. La efectividad de la ley deber ser juzgada en el tiempo, ya que tiene poco ms de un ao de implementacin y actualmente afecta aproximadamente a un 2% de la energa transada.
2.4.4
Falta de reconocimiento de potencia: el mercado elctrico chileno remunera energa (pago por kWh generado) y potencia firme (aporte que realizan las unidades de generacin a la seguridad del sistema, valorando la capacidad de estar presente ante requerimientos intempestivos de potencia). Esta ltima se remunera a travs del precio de la potencia de punta, definido como el costo marginal anual de incrementar la capacidad instalada del sistema elctrico con las unidades ms econmicas, incrementando en un porcentaje igual al margen de reserva de potencia terico del sistema elctrico. El precio de potencia de punta se calcula de acuerdo a una historia de desempeo de la central y/o tecnologa que estima la disponibilidad de capacidad esperada para un periodo de tiempo, de manera que la potencia firme es siempre una fraccin de la potencia nominal. Esta remuneracin, en trminos comparativos, favorece en su etapa ms temprana a los proyectos trmicos y perjudica a algunas tecnologas renovables. Lo anterior, no porque estas tengan factores de planta relativamente bajos, como es el caso de energa elica o solar, sino por la falta de historia de estas tecnologas en nuestros mercados y la
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2.4.5
Falta de competencia en el mercado elctrico: El mercado elctrico se basa en una ley del ao 1982 (DFL 1), cuando la existencia de las renovables era mnima an en los pases que hoy lideran este tema y cuando las condiciones energticas mundiales, en particular los mercados de los commodities de energticos, no tenan la volatilidad que presentan actualmente. En particular, el modelo marginalista supone que los precios de combustibles son relativamente estables en el mediano plazo, de manera que los costos medios de largo plazo igualen a los costos marginales de largo plazo, con lo cual se asegura el abastecimiento a mnimo costo, ese supuesto no se verifica actualmente. La ley no fue hecha para el desarrollo de renovables sino para los grandes bloques de generacin. La ley de renovables, por diseo, no interviene en el fondo de la ley que asume el modelo marginalista donde los proyectos con costos altos de inversin y bajos costos de operacin cuyo riesgo fundamental es el precio de la electricidad, tienen pocas opciones de obtener financiamiento (ver punto 2.2). El mercado de generacin elctrica, si bien fue concebido como competitivo, en la prctica es oligoplico, por lo cual las dificultades para entrar, en particular para proyectos pequeos, es mayor. Adicionalmente, el mercado est cautivo, sea porque las grandes licitaciones ya se realizaron, sea porque los contratos grandes con clientes libres ya estn tomados por las generadoras tradicionales con lo cual el espacio para nuevos actores se reduce. A lo anterior se suma que, a diferencia de otros esquemas de apoyo a las renovables donde el estmulo est por el lado de la demanda, en el chileno est por el lado de la oferta lo que deja espacio para que los actores vigentes controlen, de alguna manera, la misma. Por ello, se puede afirmar que el sistema actual est hecho para las empresas existentes y no para el desarrollo de un sector en particular.
16
2.5.2
Falta de capacidades nacionales: El desarrollo de ERNC constituye en Chile un nuevo nicho de negocio. Hay nuevos actores que enfrentan un mercado complejo donde se requieren muchas capacidades de diversa ndole: tcnicas, operativas, de gestin, de negociacin. Son pocos los actores nuevos que, desde 2005 a la fecha, han logrado sacar adelante los proyectos. Por otra parte, algunos poseedores de recursos no han sido capaces de desarrollar los proyectos, pero no liberan el recurso, por lo cual el proyecto queda capturado y no se realiza.
2.5.3
Oposicin local al desarrollo de proyectos: Las ERNC, an cuando presentan menores impactos ambientales en comparacin con los megaproyectos energticos, estn enfrentando una oposicin local creciente. En este fenmeno concurren la mayor sensibilidad de la ciudadana ante desarrollos relativamente grandes en la escala local, la falta de informacin y conocimiento sobre proyectos energticos en general, y de energas renovables en particular, as como la percepcin de dao y riesgo que la comunidad ve en una iniciativa particular cerca de su entorno. Esto ha llevado que algunos proyectos hayan debido enfrentar una oposicin fuerte de la comunidad local, lo que se ha traducido en atraso o postergacin del proyecto mismo (ej. Proyecto elico Laguna Verde). En relacin a esta situacin, es fundamental que desarrolladores de ERNC no cometan los errores en la relacin con la comunidad que han cometido los grandes proyectos, y se respeten los derechos previos y las titularidades territoriales.
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2.6.2
Centrales elicas: se cuentan como barreras especficas la falta de informacin completa del ministerio de Bienes Nacionales sobre sitios del Estado con potencial elico (parcialmente abordado por las concesiones de terrenos con potencial elico, en trabajo conjunto con el Ministerio de Energa).
2.6.3
Biomasa: la falta de modelos de negocio adecuados y en particular, la dificultad de obtener contratos de suministro de biomasa, dificultan la realizacin de proyectos. A pesar de que existe disponibilidad de biomasa, sta se encuentra dispersa y atomizada en la mayora de los casos, particularmente cuando es de origen agrcola o forestal (bosque nativo).
2.6.4
Geotermia: La principal barrera est dada por los altos costos de exploracin y el riesgo de fracaso. Para ello, el Ministerio de Energa y CORFO disearon un instrumento de subsidio condicionado para disminuir el costo financiero del fracaso en la exploracin. Hasta la fecha, el instrumento no ha sido oficializado.
2.6.5
Solar: La energa solar, tanto fotovoltaica como de concentracin, an presenta costos de inversin muy altos como para competir en los mercados elctricos nacionales. Una baja de costos durante la presente dcada podra llevarla a niveles de competencia. El Ministerio de Energa y CORFO disearon un concurso para la instalacin de dos plantas solares con subsidio a la inversin, una fotovoltaica y una de concentracin. A mayo de 2011, el concurso no ha sido lanzado.
2.6.6
Energa de los mares: las tecnologas asociadas a energa de los ocanos an se encuentra en estado de I&D y presentan costos de inversin muy por encima de otras, con lo cual no son competitivas en los mercados nacionales.
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3. Resumen de Barreras
La tabla siguiente entrega una evaluacin cualitativa de las principales barreras segn tipo de recurso:
Barrera Tecnologa Hidro Elica Biomasa Biogs Originacin de 23 proyectos Baja Mediana Mediana Alta Falta de Capacidades de 24 desarrollo Baja Mediana Mediana a Alta Alta Ingeniera y construccin26 Baja Mediana Mediana Alta Alta Alta Alta Acceso a Financiamiento27 Mediana a alta Mediana a alta Alta Alta Mediana a alta Alta Alta
Baja Mediana a Geotermia Mediana Alta Alta Solar Alta Alta Alta Ocano Alta Alta Baja Tabla 2: Principales barreras por tipo de recurso
Barrera Falta de informacin base, especulacin, tiempos de tramitacin, falta de capacidades Falta de capacidades adecuadas especialmente en tecnologas nuevas Acceso al financiamiento, riesgo de sobre precios y sobre plazos, capacidades de construccin Falta de servicios conexos, dificultades de conexin, venta de energa.
Diseo e ingeniera
Construccin
Operacin
Efecto Mayor esfuerzo para definir viabilidad previa del proyecto, mayores costos de desarrollo, incertidumbre en relacin con desarrollo del proyecto, riesgo frente a recurso insuficiente Mayor tiempo de desarrollo, sub o sobre dimensionamiento de proyecto, proyectos de ingeniera proporcionalmente ms caros que en centrales de gran tamao. Tiempos muertos y consiguiente lucro cesante, mayores costos financieros, problemas para consolidar garantas, traspaso del riesgo completo al desarrollador. Mayores costos de O&M, prdida de rentabilidad por falta de poder de negociacin frente a distribuidoras, problemas para evacuar energa, poca flexibilidad en modelos de venta
Incluye: certeza legal sobre el recurso, informacin de calidad disponible, capacidades tcnicas, costos de prospeccin. 24 Incluye: capacidades de ingeniera para desarrollo, servicios auxiliares y conexos, capacidades de evaluacin por parte de los servicios pblicos 25 Se refiere a acciones de terceros sobre acceso al recurso con el fin de obtener beneficios econmicos, sin inters por desarrollar el proyecto 26 Se refiere a las capacidades de ingeniera local para la construccin 27 Incluye fortaleza financiera del desarrollador, monto y tipo de garantas, tasas de inters, etc. 28 Se refiere a la demora en otorgar permisos de tipo administrativo y autorizaciones de diversa ndole.
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4. Propuestas
El taller de discusin dio la oportunidad de plantear propuestas especficas para enfrentar las barreras a las ERNC, las cuales se listan a continuacin: Avanzar en sistemas de pronsticos de generacin, particularmente para tecnologas muy dependientes de condiciones climticas de corto plazo (elica, solar). Establecer un sistema de informacin sobre redes de transmisin de acceso pblico y geo-referenciado. Otorgar poderes a las asociaciones de regantes para que puedan tramitar las modificaciones exigidas por el cdigo de aguas en representacin de todos sus asociados. Establecer un cdigo de tica para desarrolladores de proyectos para lograr buenas relaciones con la comunidad afectada, incluyendo pueblos originarios. Establecer mecanismos de estabilizacin de precios que aseguren un piso mnimo a los proyectos de energas renovables. Involucrar al Estado en la planificacin energtica, y en la provisin de bienes con caracteres de servicio pblico como servidumbres o lneas de transmisin. Modificar la ley elctrica para que incorpore las caractersticas de las renovables. Capacitar a los actores del mercado de las ERNC en las complejidades del mercado elctrico. Establecer instrumentos de incentivo que premien el buen desempeo de los proyectos ERNC, es decir, que otorguen incentivos por etapas superadas y no a priori para evitar especulacin o captura de recursos con fines de especulacin. Generar informacin de calidad sobre la realidad de las ERNC que permita contrarrestar mucha de la informacin inexacta e inapropiada sobre estas, que promueven grupos no interesados en el desarrollo de este sector. Solicitar a la autoridad ambiental la realizacin de una evaluacin ambiental estratgica para las ERNC en el marco de la nueva ley de medio ambiente con lo cual se puede lograr la validacin poltica del tema.
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5. Conclusiones
Considerando la construccin de proyectos ERNC a partir de 2007 a la fecha y la proyeccin hasta 2013, podemos ver un avance de 1283,33 MW en 7 aos, es decir, un promedio de 183,3 MW por ao y un promedio cercano a 13 proyectos por ao. En este esfuerzo domina ampliamente la tecnologa hidrulica, con 63 de un total de 87 proyectos, i.e., el 72,4% del nmero de proyectos. Sin embargo, en trminos de potencia instalada, estos proyectos representan solamente el 43,6%. Esto se explica por el tamao medio de proyectos elicos y de biomasa que superan los 20 MW por proyecto mientras que en los primeros se sita debajo de los 9 MW (ref. infra), ya que la ley no considera ERNC a proyectos mayores a 40 MW y solo considera para aquellos entre 20 y 40 MW la diferencia entre este ltimo nmero y la potencia instalada29. El predominio del nmero de proyectos hidrulicos no debe llamar la atencin ya que, considerando todas las etapas del desarrollo, la tecnologa hidrulica es la que tiene mayor potencial, bsicamente por la certidumbre legal de acceso al recurso, la disponibilidad de capacidades de ingeniera y las rentabilidades relativamente altas de este tipo de proyectos. Sin embargo, el ritmo de construccin de dichas centrales de poco mas de 9 al ao y una capacidad de 64 MW promedio por ao y de 6,9 MW por proyecto, aun reconociendo el esfuerzo que significa, es insuficiente si se quisiera tener una penetracin significativa de esta tecnologa en la matriz nacional. La persistencia de barreras administrativas, de especulacin y la falta de capacidades generales para desarrollar en forma completa un proyecto explican la tasa de penetracin relativamente dbil. Son tales las complejidades tcnicas, financieras, administrativas, legales y de capacidades de negociacin, para sacar adelante un proyecto que son pocos los grupos con capacidad para gestionarlas simultneamente en orden a llevar a buen trmino los proyectos. Un impulso significativo para favorecer el desarrollo de la hidroelectricidad a pequea escala debe pasar por la remocin de barreras administrativas, la simplificacin de trmites segn tamao de centrales, el castigo de la especulacin, la facilitacin del acceso al financiamiento y la formacin de capacidades. En relacin con la energa elica, despus del impulso observado entre 2007 con la inauguracin de Canela I, y 2009 con la puesta en marcha de tres proyectos de tamao mediano, no ha habido un
29
A modo de ejemplo, una central de 39 MW cuenta solamente como 1 MW para efectos de cumplimiento de la ley, bajando sustantivamente el promedio aqu calculado.
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Comunicacin personal con el desarrollador, 28 de abril de 2011. Sin perjuicio de lo anterior, la quema directa de GAC tiene asociadas emisiones de dioxinas y furanos, por lo cual el cumplimiento de la norma de incineracin y coincineracion de 0,2 ng/m3 debe ser fiscalizada rigurosamente por la autoridad ambiental.
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6. ANEXOS
ANEXO 1: Capacidad Instalada ERNC, 2005 2010.
Nombre Central Nueva Aldea I Laja Nueva Aldea III El Rincn Eyzaguirre Canela I Constitucin Escuadrn (ex FPC) Chiburgo Palmucho Puclaro El Manzano Ojos De Agua Coya U5 Lircay Trufultruful Cristoro Lebu Cuchildeo KDM Loma Los Colorados Pehui Parque Elico Monte
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33 32
Desarrollador Arauco Generacin S.A. Energa Verde S.A. Arauco Generacin S.A Sociedad Canalistas del Maipo Sociedad Analistas del Maipo Endesa Eco E. Verde S.A. Elctrica nueva energa S.A. Colbn S.A. Endesa Luis Gardeweg Hidroelctrica Puclaro Hidroelctrica el Manzano S.A. Endesa Eco Hidroelctrica Cachapoal S.A. Hidromaule S.A. Hidroelec S.A. Cristaleras Toro S.A.I.C. BEC Inversiones S.A. KDM Energa S.A. Generhom Ltda. GDF SUEZ
Tecnologa Biomasa-Petrleo Diesel N6 Biomasa Licor Negro Biomasa Petrleo Diesel N6 Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Elica Biomasa Biomasa Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada > 20 MW Elica Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Hidrulica Pasada < 20 MW Elica Hidrulica Pasada < 20 MW Biogs Hidrulica Pasada < 20 MW Elica
Potencia (MW) 14,0 11,7 37,0 0,28 1,49 18,2 10,1 17,6 19,4 32,0 0,15 5,6 4,85 9,0 11,0 19,0 0,5 3,56 0,75 2,0 1,1 48,0
Ao de entrada 2005 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009 2009 2009
Estancia Flora
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24
2009 2009 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010
Subtotal 403,8 Fuente: CNE, diciembre 2009. MINEN, Julio 2010. CDEC SIC, Febrero y comunicacin personal con desarrolladores de proyectos. Numero Tecnologa/ao Hidrulica Biomasa Elica Total anual Proyectos/ao 2005 0 14 0 14 1 2006 0 48.7 0 48.7 2 2007 29.17 27.7 18.35 75.22 8 2008 49.45 0 0 49.45 5 9.9 2009 2.35 2.0 157.56 161.91 8 20.2 2010 41.71 10.5 2.0 54.55 12 4.5 Total 122.68 102.9 178.25 403.5 36 11.2 proyectos 22 7 7 36 Promedio proyecto (MW) 5.6 14.7 25.4 11.2
Media anual (MW) 14.0 24.4 9.4 por proyecto Resumen: Proyectos instalados 2005 2010.35
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Para proyectos hidrulicos mayores a 20 MW considera solamente la parte reconocida como ERNC por la ley 20.257. 35 El total no incluye 24 MW de Palmucho ya que segn la ley de renovables, solo se le reconocen 8 MW.
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Nombre proyecto Cogeneracin Mostazal Central Alto Cautn Central Pulelf Central don Walterio Biomasa Lautaro Central Mallarauco Central Roblera Cogeneracin Santa Fe Ensenada Ro Blanco parte 2 La Arena Planta trmica de cogeneracin Viales El Diuto Mini Parque Elico Punta Colorada Central Hidroelctrica Licn Central El Toqui Subtotal 2011
Desarrollador Papelera del Pacfico S.A.37 Agrcola Ro Blanco S.A. Generacin Elctrica Generhom Ltda. Comasa S.A. GPE S.A. Hidroelctrica Roblera CMPC S.A. 38 Hidroelctrica Ensenada EPA S.A. Arauco
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Potencia (MW) 15,7 6,0 9,0 3,0 25,0 3,5 4,0 100,0 6,8 3,0 41,0 3,2 36 17 1,5 264,7
Tecnologa Biomasa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Biomasa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Biomasa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Biomasa (licor negro) Hidrulica pasada Elica Hidrulica de pasada Elica
Ao de entrada estimado 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011
Canalistas del Laja Barrick Chile Generacin S.A. Inversiones Candelaria Minera El Toqui
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38
Corresponde a un repontenciamiento. No hay antecedentes que permitan suponer que esta potencia estar destinada, al menos en parte, al SIC, se tratara solo de autoconsumo de acuerdo a los antecedentes de la Declaracin de Impacto Ambiental. De todos modos, ser tomada en cuenta para el anlisis aunque no hace cambiar las conclusiones generales.
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Nombre proyecto Carilafquen Malalcahuello Central Butamalal Central Tacura Central Ro Huasco Central Trupan Central Balalita Ro Blanco Rupanco Ro Nalcas La Montaa 1 Central El Callao Central Casualidad Canal Bo Bio Sur Palmar Correntoso Pescadero II Central Laja I Central Los Hierros Loma los Colorados II Planta de cogeneracin con biomasa en Norske Skog Bo Bo Minicentral Hidroelctrica ODT Minicentral Hidroelctrica Duao Minicentral Hidroelctrica Pando Central Hidroelctrica La Mina Puelche Alto Puelche Bajo Central Alto Central Hidroelctrica de Paso La Flor Parque Elico San Pedro Ampliacin Central Hidroelctrica El Toqui Subtotal 2012
39 40
Desarrollador Eduardo Puschel Schneider RPI Chile Energas Renovables S.A. Mario Garca Sabubal Hidroelctrica Puclaro S.A. Canalistas Canal Zaartu39 Enerhol Idroenergia S.A. Idroenerga S.A. Hidroelctrica Cuarto Quinto Hidroenersur 40 Hidroaustral S.A Mainco S.A. Idroenergia S.A. Andes E&C Energy & Capital Suez Energy 41 Besalco42 43 KDM Energa Papeles Norske Skog Bio Bio Limitada Colbn S.A. Colbn S.A. Colbn S.A. Colbn S.A. HydroChile S.A HydroChile S.A HydroChile S.A Empresa Elctrica La Flor S.A. Bosques de Chilo S.A. MINERA EL TOQUI
Potencia (MW) 18,3 9,0 5,9 4,5 36,0 10,9 5,5 8,5 2,0 3,2 21,2 7,1 13,0 1,0 34,0 20,0 10,0 27,0 1,4 1,0 0,4 30,0 20,0 20,0 10,0 5.4 36.0 1.5 44 253,1
Tecnologa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Pie de presa Hidrulica pasada > 20 MW Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada > 20 MW Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Biomasa Biomasa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada > 20 MW Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Elica Hidrulica pasada
Ao de entrada estimado 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012
De acuerdo a la ley 20.257 corresponde 4 MW a ERNC De acuerdo a la ley 20.257 corresponde 18,8 MW a ERNC 41 De acuerdo a la ley 20.257 corresponde 6 MW a ERNC
42 43
La Tercera, 8 de abril de 2011 Comunicacin personal con el desarrollador, enero de 2011 44 El proyecto original es de 2,4 MW y con la ampliacin quedar en 3,9 MW
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Nombre proyecto Rio Picoiquen Central Cisnes Ampliacin Lebu Rio Blanco Hornopirn Central Ro Negro Central Piruquina La Montaa 2 Cayucupil Parque Elico Chilo
Desarrollador Idroenergia Idroenergia Cristaleras Toro Idroenerga Idroenerga Endesa Eco Hidroelctrica Cuarto Quinto Mantex Ecopower
Potencia (MW) 19,2 4,2 6,2 18,0 8,0 7,6 1,5 6,0 112.0
Tecnologa Hidrulica pasada Hidrulica pasada Elico Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Hidrulica pasada Elica Elica
Ao de entrada estimado 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013
Parque Elico EnerRenova Llanquihue 74.0 Subtotal 2013 256,7 Total en construccin 2011 - 201345 884,2 Fuente: CER, 2010, por comunicacin personal con desarrolladores.
Numero Tecnologia/ao Hidrulica Biomasa Eolica Total anual (MW) Proyectos/ao Media anual (MW) 2011 2012 2013 Total 409.8 208.7 265.7 884.2 53.0 16.7 proyectos
64.5 192.2
256.7 10.0 25.7
45
Para centrales hidrulicas > 20 MW, solo reconoce el diferencial hasta 40 MW, segn la ley 20.257.
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Trabajos citados
1. Caro, C. (2010). Energas Renovables No Convencionales:un acercamiento al modelo de comportamiento del inversionista. 2. Feller-Rate Consulting. (2011). Asesora para financiamiento de proyectos de inversion en energas renovables. 3. Univesidad Tecnica Federico Santa Mara y Universidad de Chile. (2008). Estimacion del aporte potencial de las Energas Renovables No Convencionales y del Uso Eficiente de la Energa Electrica al Sistema Interconectado Central (SIC) en el perodo 2008-2025.
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