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I.

Introduccin y temas generales

Mdulo 1

Tendencias del comercio mundial y de productos agrcolas

Yon Fernndez de Larrinoa Arcal y Materne Maetz Direccin de Asistencia para las Polticas

OBJETIVOS El presente mdulo proporciona una breve resea de las tendencias actuales del comercio en general y de productos agrcolas en particular, que servir como trasfondo para la discusin sobre polticas de los mdulos sucesivos. CONTENIDO 1.1 Tendencias actuales del comercio mundial 1.2 Tendencias actuales del comercio agrcola 1.3 Conclusiones PUNTOS PRINCIPALES

La mayora del comercio internacional tiene lugar entre pases desarrollados. En los aos setenta y desde 1990 los pases en desarrollo han aumentado su participacin en el comercio mundial, pero la proporcin correspondiente a los pases menos desarrollados ha disminuido ulteriormente en las ltimas dos dcadas. Si bien aumenta en trminos absolutos y en relacin a la produccin sectorial, la importancia del comercio agrcola en el comercio mundial se est reduciendo. El papel de las transnacionales en el comercio ha aumentado, pasando a representar en estos momentos aproximadamente el 40 por ciento del comercio internacional. Los precios de los productos agrcolas, adems de ser extremadamente voltiles, han disminuido tanto en trminos reales como con relacin a los precios de los artculos manufacturados. La prxima ronda de negociaciones de la OMC presenta una oportunidad importante para que los pases en desarrollo mejoren su posicin en el mercado mundial y "capturen" de forma ms efectiva las ventajas de la liberalizacin comercial.

1.1 TENDENCIAS ACTUALES DEL COMERCIO MUNDIAL 1.1.1 El volumen de los flujos comerciales El comercio como motor del crecimiento El comercio ha sido una actividad difundida desde la Edad de la Piedra. Desde el intercambio de pieles de animales por cereales, hasta la aparicin de las monedas y los primeros bonos en la Edad Media, el comercio se ha ido incrementando a lo largo de la historia junto con las mejoras de los transportes. El desarrollo del comercio cobr un nuevo mpetu tras la revolucin industrial. Entre 1720 y 1971 el comercio mundial aument 460 veces o 2,7 por ciento anualmente. Entre 1948 y 1997 el comercio creci a un ritmo anual del 6 por ciento, mientras que la produccin mundial slo aument al 3,7 por ciento anual. Entre 1985 y 1997, la relacin de las importaciones ms las exportaciones con respecto al PIB de los pases desarrollados y los pases en desarrollo aument de 17 a 24 por ciento y de 23 a 38 por ciento, respectivamente. Adems, el comercio aument a una tasa media superior a la de la economa mundial. Esta ltima creci anualmente el 3,1 por ciento entre 1980-1990 y el 2 por ciento entre 1990-1995, mientras el aumento

de los flujos comerciales fue del 5,3 por ciento y del 6,8 por ciento en los mismos perodos. El crecimiento del comercio ha sido acompaado por un cambio en su composicin, desde los productos menos elaborados hacia los ms elaborados y con mayor valor aadido. Figura 1: Tasas de crecimiento del comercio y la produccin industrial mundiales

Fuente: W.W. Rostow (1978). Razones del fuerte crecimiento del comercio Existen varios motivos que explican este crecimiento del comercio:
y

una explicacin del impresionante aumento del intercambio es el extraordinario progreso tecnolgico en los medios de transporte, comunicacin e informacin. Las nuevas tecnologas facilitan el intercambio y reducen considerablemente los costos de comercializacin. As, entre 1930 y 1960 el costo del transporte areo disminuy en ms del 80 por ciento y el de las telecomunicaciones en ms del 98 por ciento. Otro tanto ocurri con el costo de la computacin entre 1960 y 1990;

este crecimiento tambin es el fruto de intensas y prolongadas negociaciones encaminadas a mejorar el entorno comercial. Se han celebrado negociaciones internacionales (la UNCTAD, el GATT y ltimamente la OMC) y regionales (acuerdos comerciales regionales) que han facilitado una reduccin continua de los aranceles entre 1976 y 1994, lo mismo que la disminucin progresiva o la eliminacin de los obstculos no arancelarios al comercio.

1.1.2 La estructura de los flujos comerciales mundiales Flujos comerciales dominados por pases desarrollados ... El comercio entre pases desarrollados representa la mayor parte de las transacciones internacionales. Los intercambios entre los Estados Unidos, el Japn y los pases de la CE representan alrededor de un tercio del comercio mundial, mientras que una quinta parte tiene lugar entre los miembros de la CE. La participacin de Asia ha aumentado desde los aos ochenta. Por su parte, frica y Amrica Latina tienen una participacin en el comercio internacional muy inferior a la de los dems continentes. Las transacciones internas en estos continentes son pequeas, dado que sus intercambios tienen lugar fundamentalmente con los pases desarrollados. El establecimiento de grupos comerciales regionales ha trado consigo un aumento del intercambio entre los pases participantes. Los bloques regionales, al reducir los obstculos al comercio y aumentar la velocidad y el volumen de las transacciones, facilitan los flujos de productos entre sus miembros. Esto ha ocurrido sobre todo en el MERCOSUR en Amrica Latina, la ASEAN en Asia Oriental, el TLC en Amrica del Norte, y la CE en Europa. Recuadro 1: Exportaciones en 1994 como porcentaje de las exportaciones mundiales Destination Export. Mundo Europa Europa Amrica Japn Australia frica Amrica Asia como % de Oriental Occidental del / Nueva Latina (excl. las export. Norte Zelandia Japn)

mundiales Europa Oriental Europa Occ. Amrica del Norte Japn Australia/ Nueva Zelandia Africa Amrica Latina Asia (excl. Japn) 3.3 1.0 1.5 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.3

41.5

1.6

27.8

3.4

0.9

0.3

1.2

1.1

4.0

15.4

0.1

2.8

5.7

1.4

0.3

0.2

2.2

2.6

9.4 1.4

0.0 0.0

1.5 0.2

3.0 0.1

0.0 0.3

0.2 0.1

0.2 0.0

0.4 0.0

4.0 0.5

2.2 4.5

0.0 0.0

1.2 0.8

0.3 2.1

0.1 0.2

0.0 0.0

0.2 0.1

0.0 0.9

0.2 0.3

21.4

0.4

3.5

4.4

2.6

0.3

0.4

0.5

8.8

Fuente: UNCTAD, 1995. Handbook of International Trade and Development Statistics.

La Figura 2 ilustra los flujos de exportacin en 1994 mientras que el Recuadro 1 muestra los flujos de exportacin entre grupos de pases como proporcin del total de las exportaciones mundiales. La importancia de los tres principales polos comerciales puede apreciarse no slo en lo que se refiere al intercambio con los dems grupos de pases, sino tambin en cuanto a los flujos comerciales internos. Figura 2: Flujos de exportacin ms importantes como porcentaje de las exportaciones mundiales en 1994

Fuente: UNCTAD, 1995. Handbook of International Trade and Development Statistics. Figura 3: Evolucin reciente del comercio para varias agrupaciones de pases

Fuente: OMC, Informe anual 1998. Estadsticas del comercio internacional. ... a pesar de que el comercio creci ms en los pases en desarrollo La Figura 3 muestra que durante los aos setenta y a partir de 1990 el crecimiento del comercio ha sido ms fuerte en los pases en desarrollo que en los pases desarrollados. Incluso durante la recesin de 1992-93, los pases en desarrollo continuaron aumentando sus intercambios mientras se contraa el comercio mundial y en particular el comercio entre pases desarrollados. En contraste con este relativo buen desempeo

de los pases en desarrollo, el comercio de los menos desarrollados aument menos que el intercambio mundial. Su participacin en el comercio mundial se redujo desde aproximadamente 0,9 por ciento en 1980 hasta menos del 0,5 en 1995. 1.1.3 Aspectos institucionales del comercio mundial El desarrollo del comercio mundial ha sido acompaado de la creacin de varias instituciones internacionales. En el plano mundial las cuestiones relativas al comercio se han examinado extensamente en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). GATT El GATT fue creado en 1948 con la finalidad de establecer normas para el comercio internacional. En el marco del GATT se celebraron varias rondas de negociaciones, la ltima de las cuales, la Ronda Uruguay, culmin en el acuerdo que llev a la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). UNCTAD Establecida en 1964, la UNCTAD es la principal tribuna para examinar de manera integrada los problemas relacionados con el desarrollo, el comercio, las finanzas e inversiones internacionales, la tecnologa y el desarrollo sostenible. En el mbito de los productos se han creado varias organizaciones con la finalidad de regular algunos mercados. La organizacin intergubernamental ms conocida de este tipo es la OPEC, que agrupa a los pases productores de petrleo. Convenios de productos bsicos Con respecto a la agricultura, se han suscrito varios convenios de productos bsicos para regular los mercados. Estos convenios a menudo han tenido como objetivo tratar de estabilizar los precios y limitar la competencia, mediante el establecimiento de contingentes para los pases miembros. Los convenios sobre productos bsicos agrcolas ms importantes y vigentes en estos momentos son los de:

y y y y y y y

caucho yute y productos del yute azcar cacao maderas tropicales aceite de oliva trigo.

El desarrollo de los mercados mundiales tambin ha ido acompaado de la aparicin de nuevos mecanismos, tales como los mercados de futuros que han contribuido a reducir las fluctuaciones de los mercados. 1.1.4 El papel de las compaas transnacionales en el comercio mundial Simultneamente al crecimiento del comercio y establecimiento de estas instituciones intergubernamentales ha habido una importante expansin de las empresas transnacionales. Importancia de las ETs Una empresa transnacional es una organizacin privada con fines de lucro que desarrolla actividades de produccin, distribucin e investigacin en ms de un pas. La flexibilidad para trasladar la produccin de un lugar a otro del mundo es uno de sus rasgos fundamentales. La OMC calcula que, en 1995, un tercio de todo el comercio mundial ha sido llevado a cabo por compaas transnacionales. Se piensa que esta proporcin podra llegar al 40 por ciento en la actualidad. Razones del crecimiento de las ETs La globalizacin de la economa mundial, los procesos de liberalizacin, las medidas para atraer inversiones extranjeras directas, las polticas de ajuste estructural y la disminucin de los costos de transportes y comunicaciones internacionales han sido cruciales para la extensin de las

actividades de las empresas transnacionales. Estas condiciones favorables permitieron que las empresas transnacionales se desarrollasen rpidamente y adquiriesen una importancia creciente en la produccin y el comercio internacional. Esto ha contribuido al aumento de la interdependencia entre las economas nacionales. Tambin han influido los menores obstculos a las transferencias de capitales y la mayor velocidad con que stas se efectan. Adems, las empresas transnacionales son un modo de responder a las imperfecciones de aquellos mercados internacionales en que las transacciones resultan muy costosas debido a la necesidad de garantizar la calidad de los productos que se compran y la dificultad de hacer que se cumplan los contratos suscritos con empresas extranjeras. Una parte considerable del comercio internacional de las transnacionales se realiza dentro de una misma empresa (o entre filiales de la empresa). Por consiguiente, no se utiliza el mecanismo de mercados competitivos internacionales. A menudo los precios utilizados en estas transacciones difieren considerablemente de los precios del mercado y pueden servir como un medio para transferir ingresos a pases con normas fiscales ms favorables. Implicaciones para la OMC Por consiguiente, una parte creciente del comercio internacional se realiza de hecho fuera del mbito de competencia de la OMC y posiblemente de manera incompatible con los principios que determinan sus normas. Algunos miembros de la OMC ya han planteado la cuestin -los expertos de la OMC han preparado varios informes- pero hasta ahora la Organizacin no ha tomado ninguna decisin sobre este importante asunto. Recuadro 2: Algunos datos acerca de las empresas transnacionales Se calcula que existen unas 40 000 empresas transnacionales. Las primeras 500 son grandes compaas y controlan el 70 por ciento del comercio internacional y el 80 por ciento de las inversiones extranjeras de las transnacionales. Se estima que el 40 por ciento del comercio mundial est en manos de empresas transnacionales. En 1995, el 29 por ciento del PBI mundial corresponda a las 200 empresas transnacionales ms importantes. Estas empresas han logrado ocupar una posicin hegemnica en varios productos bsicos agrcolas: 20 de ellas controlan el comercio del caf, seis dominan el 70 por ciento del comercio del trigo, y una

controla el 98 por ciento de la produccin de t envasado. En los ltimos aos las empresas transnacionales han modificado su estrategia y han desplazado su inters de las actividades de produccin a las de financiacin, formacin e investigacin, subcontratando muchas fases de la produccin. Fuente: Asociacin Europea de Comercio Justo (EFTA). 1998. Anuario de Comercio Justo 1998-2000. 1.2 TENDENCIAS ACTUALES DEL COMERCIO AGRCOLA 1.2.1 Evolucin de los flujos de productos agrcolas El valor de las importaciones y exportaciones de productos bsicos agrcolas aument considerablemente a partir de 1970. La mayor parte de este crecimiento fue debida a un aumento en la demanda de importaciones por parte de los pases de ingresos medios. Las reformas de las polticas econmicas aplicadas en el marco de los programas de ajuste estructural, propugnados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han contribuido a esta tendencia en los pases en desarrollo despus de 1980. Otro motivo que explica el crecimiento de los flujos comerciales es la creacin de bloques comerciales regionales, que ha dado lugar a una intensificacin del comercio de productos agrcolas entre sus miembros. En la Figura 4 se ilustra la evolucin del comercio de productos agrcolas. Figura 4: Importaciones y exportaciones agrcolas mundiales Figura 5: Exportaciones mundiales de mercancas por sector

Fuente: FAO, Base de datos estadsticos. Participacin decreciente del comercio agrcola

Fuente: OMC (1998), Informe anual.

El comercio agrcola ha aumentado ms lentamente que el de bienes manufacturados, pero al mismo ritmo que el de los productos mineros. La Figura 5 muestra como la participacin relativa de la agricultura y la minera en las exportaciones mundiales de mercancas se redujo en los aos noventa. As, mientras la contribucin del comercio agrcola disminuy 1,3 puntos porcentuales entre 1990 y 1997, la de los bienes manufacturados aument en 3,4 por ciento. Esta evolucin puede explicarse, en parte, por la creciente cantidad de productos de origen agrcola que se comercializa como alimentos elaborados o productos manufacturados. Figura 6: Comercio y produccin mundiales de productos agrcolas

Fuente: OMC (1998), Informe anual, Estadsticas del comercio internacional. Sin embargo, como se puede observar en la Figura 6, el comercio agrcola generalmente creci ms que la produccin. Hay una gran variacin entre productos en lo referente a la parte de la produccin que se comercializa. En el Recuadro 3 se facilita informacin sobre esta relacin, clasificada de acuerdo con el valor del coeficiente comercio/produccin. Cabe observar que los pases en desarrollo bsicamente producen la mayora de los diez productos agrcolas ms comercializados -en relacin con su produccin- y que para muchos de ellos estos productos representan la principal fuente de divisas. Este hecho los sita en una posicin muy vulnerable frente a las fluctuaciones de los mercados de estos productos. El producto alimentario ms comercializado en relacin con su produccin es el aceite vegetal. El trigo es el cereal cuyo comercio representa la mayor parte de la produccin total (alrededor de un 20 por ciento). Esta parte es menor en el caso del arroz (alrededor de un 4 por ciento) debido a que los mayores productores mundiales (China, India) tambin son los principales consumidores.

No resulta sorprendente que los productos menos comercializados, en relacin con su produccin, sean los productos alimentarios muy voluminosos, como el ame y el pltano, y los productos sumamente perecederos, como la caa de azcar. Recuadro 3: Los productos agropecuarios ms comercializados (Porcentaje del comercio respecto a la produccin) Products Cocoa * Coffee Rubber Tobacco Veneer Sheets Sugar (Raw Equivalent) Vegetable Oils Tea Fish, Seafood 1961 108 60 107 27 28 58 17 52 29 1970 104 89 95 26 27 48 21 51 34 1980 113 85 88 33 32 50 31 46 29 1990 128 91 81 32 41 40 37 42 33

Cotton Lint Soybeans Peas Bananas Wheat Milk, Skimmed Bovine Meat Poultry Meat Cassava Pigmeat Rice (Milled Equivalent) Potatoes

40 16 4 18 21 4 6 3 3 4 4 1

33 29 5 18 19 11 8 3 6 4 3 1

35 33 7 19 23 15 10 6 15 5 5 3

28 24 16 20 19 9 11 6 20 6 4 4

Eggs Plantains Yams Sugar Cane

4 0.21 0.00 0.02

2 0.36 0.04 0.01

3. 0.31 0.12 0.01

3 0.59 0.12 0.01

* El ejemplo del cacao pone de relieve la importancia de las reexportaciones de algunos productos. En este caso, una proporcin importante del comercio la constituyen las reexportaciones de pulpa cacao y de cacao en polvo por los Pases Bajos. Fuente: FAOSTAT. 1.2.2 Evolucin de los precios de los productos agrcolas Varios pases en desarrollo dependen en sumo grado de las exportaciones de productos agrcolas (por ejemplo, cacao, caf, t o caucho) que representan para ellos un factor principal de los ingresos y una fuente importante de divisas. En particular, ste es el caso de los pases menos desarrollados, para los cuales los productos primarios (principalmente productos minerales y agrcolas tropicales) constituyen el 70 por ciento del comercio total. Cada de los niveles de precios... La tendencia de los precios de la mayora de los productos agrcolas ha sido la de un descenso sumamente acentuado, con la excepcin del banano cuyo precio tuvo una evolucin relativamente positiva en el perodo 1980-1990. Los precios del azcar, las materias primas agrcolas, los cultivos para bebidas, los cereales y la carne disminuyeron en ms de un 50 por ciento en el mismo perodo. Este hecho ha supuesto que los pases en desarrollo especializados en la exportacin de productos agrcolas tuvieran que exportar ms cantidad para poder mantener una corriente de ingresos constante. Despus de 1988 se detuvo esta tendencia negativa y desde entonces los precios han sido ms estables.

... y volatili-dad de los precios Como se puede apreciar en la Figura 7, se han producido considerables variaciones de los precios de los principales productos agrcolas durante el perodo 1980-1998. La vigencia de precios estables y remunerativos para estos productos es imprescindible para garantizar la estabilidad y seguridad del ingreso necesarias para que estos pases inviertan en su desarrollo. Figura 7: ndices de precios efectivos de los productos agrcolas (1980=100)

Fuente: Direccin de Productos Bsicos y Comercio, FAO. 1.2.3 Relacin de intercambio entre productos agrcolas y productos manufacturados

La relacin de intercambio se puede definir como la capacidad de compra de un bien en funcin de otro. La evolucin de la relacin de intercambio entre productos agrcolas y bienes manufacturados ilustra la capacidad de intercambiar productos agrcolas con productos manufacturados, es decir, qu cantidad de productos manufacturados puede importarse si se exporta una unidad de producto agrcola. Deterioro de la relacin de intercambio Entre 1980 y 1998 los precios internacionales de los productos agrcolas disminuyeron en un 35 por ciento aproximadamente, mientras que los precios de los bienes manufacturados aumentaron en un 40 por ciento. La relacin de intercambio entre los productos agrcolas y los bienes manufacturados se deterior considerablemente, reducindose en ms del 50 por ciento (vase la Figura 8). Figura 8: Relacin de intercambio entre productos agrcolas y bienes manufacturados

VUM: valor unitario de las manufacturas de las economas industriales Fuente: UNCTAD (1995), Handbook of International Trade and Statistics.

1.2.4 Los principales pases comerciantes de productos agrcolas La mayor parte del comercio agrcola es entre pases desarrollados Los pases desarrollados dominan mayoritariamente los intercambios de productos agrcolas. Brasil es el nico pas en desarrollo ubicado entre los diez principales exportadores de productos agrcolas. Los otros nueve son pases desarrollados, de los cuales seis son miembros de la UE. De forma anloga, los diez principales importadores de productos agrcolas son todos pases desarrollados (vase la Figura 9) Es evidente, pues, que la mayor parte del comercio de productos agrcolas tiene lugar entre pases desarrollados, y que una proporcin importante del mismo se realiza dentro de la UE (alrededor de la quinta parte del comercio agrcola mundial). En 1997 las exportaciones de productos agrcolas dentro de la UE totalizaron 178 000 millones de dlares EE.UU. Entretanto, el valor del comercio agrcola dentro de los pases asiticos ascendi a 74 000 millones de dlares EE.UU., mientras el comercio dentro de Amrica del Norte fue de 30 000 millones de dlares EE.UU. Figura 9: Los diez principales exportadores de productos agrcolas

Fuente: OMC (1998), Informe anual, Estadsticas del comercio internacional. 1.3 CONCLUSIONES Desde finales de la segunda guerra mundial las corrientes comerciales han aumentado considerablemente. Hoy en da, alrededor de la tercera parte de la produccin mundial se comercializa internacionalmente. Los adelantos tecnolgicos en materia de transportes y comunicaciones, y los acuerdos internacionales que favorecieron la aplicacin de polticas comerciales ms liberales son algunos de los motivos tras esta tendencia. El aumento de los flujos de productos bsicos ha ido acompaado del rpido crecimiento de los movimientos de capitales y, en menor medida, de las transferencias de tecnologas. Por su parte, el movimiento de la mano de obra no ha seguido la misma evolucin, debido al aumento de los obstculos a la libre circulacin de los trabajadores. Si bien ha aumentado, el comercio entre pases en desarrollo sigue siendo reducido y representa slo una pequea parte del comercio mundial total.

Aunque en el decenio de los setenta y desde 1990 el comercio creci a un ritmo mayor en los pases en desarrollo que en los pases desarrollados, stos continan realizando la mayor parte de los intercambios internacionales. Las empresas transnacionales han desempeado un papel particularmente activo en el comercio y su importancia ha ido en aumento. Se estima que en 1998 el 40 por ciento de los intercambios mundiales era llevado a cabo por transnacionales. En este contexto de crecimiento acelerado del comercio, la agricultura ha quedado rezagada. A pesar del aumento sostenido del comercio de productos agrcolas, la participacin de estos productos en el mercado mundial se ha reducido progresivamente. Esta tendencia puede explicarse en parte por la creciente proporcin de productos de origen agrcola que se exporta como alimentos elaborados o bienes manufacturados. El hecho de que los Acuerdos de la Ronda Uruguay prevean menores reducciones arancelarias para la agricultura que para otros sectores puede acentuar esta tendencia. Los pases en desarrollo producen una parte importante de los productos agrcolas ms comercializados. Para muchos de ellos, estos productos representan la fuente principal de divisas. Sin embargo, los precios de los productos agrcolas han disminuido de manera espectacular entre 1980 y 1998, en contraposicin con el aumento de los precios de los productos manufacturados. En este perodo la relacin de intercambio entre productos agrcolas y bienes manufacturados se redujo en ms del 50 por ciento. Esta situacin ha contribuido al crecimiento relativo menor del comercio de productos agrcolas en comparacin con el de bienes producidos por otros sectores, medidos en trminos de valor. Adems, indica que los pases en desarrollo que dependen de las exportaciones agrcolas han tenido que aumentar la cantidad exportada de productos agrcolas para poder comprar la misma cantidad de bienes manufacturados. Una oportunidad para los pases en desarrollo Las prximas negociaciones en el marco de la OMC representan una oportunidad importante para que los pases en desarrollo mejoren su posicin en los mercados y puedan aprovechar plenamente las ventajas de la liberalizacin del comercio. A estos efectos, debern estar bien informados y organizados.

REFERENCIAS

EFTA. 1998. Anuario de Comercio Justo 1998-2000. Madrid. FAO. 1999. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los pases en desarrollo. Manual de capacitacin, por S. Healy, R. Pearce y M. Stockbridge. Materiales de Capacitacin para la Planificacin Agrcola 41, Roma. FAO. 1998. La asistencia tcnica de la FAO y los acuerdos de la Ronda Uruguay. Roma. FAO. 1998. Situacin de los mercados de productos bsicos 1997-98. Roma. FAO. 1996. La alimentacin y el comercio internacional. Documentos tcnicos de referencia. Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. Roma. FAO. 1995. Agricultura mundial hacia el ao 2010. Roma. FAO. FAOSTAT. Josling, T. 1998. Developed countries and the new round: policy trends and reform objectives in agriculture. Rome, FAO/IICA/WB. OECD. 1998. Foreign Trade by Commodities, 1991-1996, Volume 5, Statistics Directorate. Paris. Rostow, W.W. 1978. The World Economy. London y Basingstoke, The MacMillan Press Ltd. Scammell, W.M. 1983. The International Economy since 1945. New York, St. Martin's Press. UNCTAD. 1998. Trade and development report. Geneva. UNCTAD. 1996. Globalization and liberalization: development in the face of two powerful currents. Geneva. UNCTAD. 1995. Handbook of International Trade and Development Statistics. Geneva. United Nations. 1997. 1996 International Trade Statistics Yearbook, Volume I Trade by country. New York. United Nations. 1997. 1996 International Trade Statistics Yearbook, Volume II Trade by commodity. New York. WTO. 1998. 1998 Annual Report. Globalization and Trade. Geneva.

WTO. 1998. 1998 Annual Report, International Trade Statistics. Geneva. WTO. 1998. Un commerce ouvert sur l'avenir, 2me dition. Genve.

Mdulo 2

Algunas teoras y conceptos bsicos del comercio internacional

Jos Mara Caballero, Maria Grazia Quieti y Materne Maetz Direccin de Asistencia para las Polticas

OBJETIVOS Este mdulo presenta, de manera simple, algunos de los conceptos y argumentos tericos utilizados en los debates sobre la poltica comercial. Aunque la mayora de dichos conceptos y argumentos concierne al comercio en general, se subraya su utilidad para el estudio del comercio agropecuario; adems, los ejemplos ilustrativos se refieren en lo posible al sector agrcola. CONTENIDO 2.1 Las ventajas econmicas del comercio PUNTOS PRINCIPALES
y

El comercio puede proporcionar beneficios al permitir a los pases explotar sus ventajas comparativas, alcanzar mayores economas de escala, y asegurar la competencia, una mayor variedad de productos y, potencialmente, mercados y precios ms estables.

Las ganancias del comercio probablemente no se distribuirn de manera equitativa, tanto dentro como entre pases, lo cual explica cierta oposicin a las polticas de liberalizacin comercial. Las opciones de poltica son raramente entre comerciar o no comerciar, sino ms bien entre imponer o no imponer barreras al comercio. Las razones para proteger pueden ser de naturaleza econmica y no econmica, incluyendo la seguridad alimentaria. Sin embargo, las medidas comerciales no son usualmente las ms directas ni las ms eficientes para alcanzar estos objetivos. La liberalizacin comercial puede tener lugar en un marco multilateral o dentro de un bloque regional. Los acuerdos comerciales regionales son utilizados crecientemente, pero el papel de la agricultura en los mismos es a menudo limitado. La agenda de la poltica comercial refleja crecientemente las nuevas preocupaciones de grupos de consumidores y ONGs de los pases de la OCDE, ms bien que los temas tradicionalmente planteados por los pases en desarrollo y vinculados al deterioro de la relacin de intercambio y al intercambio desigual.

2.1 LAS VENTAJAS ECONMICAS DEL COMERCIO Por qu los pases comercian? El comercio es ventajoso? Qu razones inducen a las personas y empresas a participar voluntariamente en el comercio, los gobiernos a fomentarlo y los economistas a defenderlo? Los flujos comerciales internacionales a largo plazo de una gran variedad de productos bsicos no han cesado de aumentar durante siglos y, como se pone de relieve en el Mdulo I.1, este crecimiento se ha acelerado de manera espectacular desde la segunda guerra mundial. Esto seguramente no se debe slo al mejoramiento impresionante de los servicios de transportes y comunicaciones, sino tambin a los beneficios derivados del comercio. Los economistas han propuesto varios argumentos para explicar las ventajas del comercio. Algunos son obvios y de sentido comn, otros son menos evidentes. Tales argumentos pueden clasificarse en tres grupos segn hagan hincapi en i) el incremento del volumen total de bienes y servicios a disposicin de la poblacin (argumento del aumento del consumo); ii) la mayor diversidad de bienes y servicios que el comercio pone a disposicin (argumento de la diversificacin); o iii) la mayor estabilidad de la oferta y los precios de los bienes y servicios (argumento de la estabilidad). A continuacin se examinan estos argumentos. 2.1.1 Comercio y crecimiento: el argumento del aumento del consumo

Teora de los costos comparados Un motivo por el cual la cantidad de bienes y servicios de que dispone un pas en un momento determinado puede aumentar mediante el comercio es que dicho pas puede comprar bienes y servicios de fuentes en que su produccin cuesta relativamente menos. De este modo se liberan recursos locales que en ausencia de comercio se destinaran a la produccin de tales bienes, lo que permite producir cantidades mayores de otros bienes. Si los Estados Unidos pueden producir componentes electrnicos para computadoras y azcar pero tienen ventajas para producir componentes electrnicos, y Brasil tambin puede producir componentes electrnicos para computadoras y azcar pero tiene ventajas para producir azcar, ambos pases pueden beneficiarse del comercio de estos bienes. El volumen total de recursos utilizados para producir las cantidades de azcar y componentes electrnicos requeridas globalmente por Estados Unidos y Brasil ser menor si Brasil se especializa en la produccin de azcar y Estados Unidos en la de componentes electrnicos, y el azcar brasileo se intercambia por los componentes para computadoras de origen estadounidense. Los beneficios del comercio Los Estados Unidos y el Brasil comparten este beneficio mutuo del comercio. El modo en que se reparte tal beneficio depende de la relacin del precio internacional entre los componentes electrnicos y el azcar; es decir, de la tasa a la que se intercambian en el comercio internacional, que los economistas llaman relacin de intercambio externa. En ausencia de comercio, cada pas tiene su propia relacin de intercambio interna de azcar por componentes electrnicos, digamos un componente por 50 kg de azcar en los Estados Unidos y por 100 kg de azcar en Brasil. Ntese que estas relaciones de intercambio expresan la mayor eficiencia relativa de producir azcar en Brasil y componentes electrnicos en los Estados Unidos. La relacin de intercambio externa quedar comprendida entre las relaciones de cambio internas de los Estados Unidos y del Brasil, porque de lo contrario uno de estos pases no tendra inters en comerciar. Cuanto ms se aparte la relacin de intercambio internacional de su propia relacin de cambio, tanto ms favorable le resultar el comercio a un pas1 . Teora de las ventajas comparadas y algunos corolarios sta es la teora clsica de los costos comparados acerca de los beneficios del comercio -tambin conocida como teora de las ventajas comparadas, enunciada originalmente por David Ricardo a comienzos del siglo XIX. Vale la pena detenerse con cierto detalle en ella, porque es la explicacin ms convincente sobre los beneficios del comercio propuesta por la ciencia econmica. En esta explicacin cabe observar varios elementos.

Los beneficios del comercio surgen de las diferencias en los costos de oportunidad
y

Primero, los beneficios se originan en la existencia de diferentes relaciones de intercambio internas para ambos bienes en los dos pases. Estas relaciones estn asociadas a las diferentes condiciones de produccin de tales bienes en los dos pases. As, en el ejemplo simplificador propuesto, en comparacin con los recursos necesarios para producir un componente electrnico, los Estados Unidos necesitan ms recursos que Brasil para producir 1 kg de azcar, concretamente el doble segn los supuestos. Por lo general, si los recursos son escasos y pueden utilizarse para producir dos bienes, digamos A y B, la cantidad de B que se deja de producir a causa de los recursos asignados a la produccin de una unidad de A, es lo que los economistas llaman costo de oportunidad de A (en relacin con B). En el ejemplo anterior, el costo de oportunidad de los componentes electrnicos (en relacin con el azcar) es mayor en los Estados Unidos que en Brasil dado que, segn se ha supuesto, para producir un componente se deben dejar de producir 100 kg de azcar en Brasil pero slo 50 kg en los Estados Unidos. Los beneficios del comercio se originan en las diferencias entre los costos de oportunidad del azcar y los componentes en Estados Unidos y Brasil.

Las ventajas comparadas (y no las absolutas) son esenciales para el comercio


y

Segundo, la cantidad de recursos necesaria para producir ambos productos puede ser mayor en uno de los pases y el intercambio sigue siendo ventajoso para ambas partes. As, en el ejemplo se puede suponer que los Estados Unidos utilizan menos recursos que Brasil en la produccin de componentes electrnicos (lo que probablemente es verdad) y tambin en la produccin de azcar (lo que si bien no es seguro, podra ocurrir). De este modo, se puede suponer por ejemplo que Brasil tiene que utilizar cuatro veces ms recursos para producir componentes electrnicos y dos veces ms recursos para producir azcar que los Estados Unidos, y por esta razn ser mucho ms ineficiente en las dos producciones. Esta situacin se ilustra con cifras en el Recuadro 1.

Recuadro 1: Recursos de produccin necesarios (Nmero de unidades de trabajo necesario para producir un kg de azcar y un componente para computadoras1) Brazil Componente electrnico para computadora 600 EE.UU. 150

Azcar Coeficiente de intercambio (kg/componente)

6 100:1

3 50:1

_______________ 1 Se supone que en la produccin de los dos productos no interviene ms que un recurso, a saber la mano de obra. Otra posibilidad consistira en suponer la necesidad de varios recursos, pero que ellos pueden representarse y medirse mediante un "recurso compuesto".

El punto importante de la teora de los costos comparados es que, incluso en este caso, los Estados Unidos seguirn beneficindose del intercambio entre componentes electrnicos y azcar con Brasil. El motivo est en que al exportar un componente a Brasil, los Estados Unidos pueden obtener 100 kilogramos de azcar, mientras que la obtencin de 100 kilogramos de azcar en los Estados Unidos habra costado dos componentes. Los comerciantes obtendrn buenas ganancias si compran componentes electrnicos en Estados Unidos, los envan y venden en Brasil, con las ganancias compran azcar, lo envan a Estados Unidos y lo venden all para comprar ms componentes. En el ejemplo propuesto, al final de esta operacin, el comerciante habr duplicado la cantidad de componentes electrnicos (si se prescinde de los costos de transporte y comercializacin). Naturalmente, si muchos comerciantes participan en el negocio, al cabo de un tiempo las persistentes ventas de componentes y compras de azcar en Brasil provocarn un aumento del precio del azcar y una disminucin del precio de los componentes, y modificarn la relacin de precios interna. Lo contrario ocurrir en los Estados Unidos. Este proceso continuar hasta que se alcance una relacin de precios internacional comn, que establezca simultneamente el equilibrio de mercado en los dos pases. Entonces, las relaciones de precios internas se diferenciarn slo como consecuencia de los costos de transporte y comercializacin. Debido a los costos comparados (es decir, relativos) ms bajos de la produccin azucarera, se dice que Brasil tiene una ventaja comparada con respecto a los Estados Unidos para la produccin de azcar. El concepto de ventaja comparada debe distinguirse del de ventaja absoluta, que significa que un pas utiliza, en trminos absolutos, menos recursos en la produccin de un producto determinado. As, en el ejemplo propuesto, Estados Unidos tiene una ventaja absoluta en la produccin de componentes electrnicas y de azcar, y una ventaja comparada slo en la produccin de componentes.

El principio bsico de la teora de los costos comparados es que las ganancias producidas por el comercio tienen su origen en la existencia de una ventaja comparada, y no absoluta, de costos. La ventaja comparada puede ser creada
y

Tercero, la teora es esttica. Explica el comercio y los beneficios del mismo a partir de la ventaja comparada en un momento determinado. Puede suceder que estas ventajas comparadas cambien y que sean adquiridas con el tiempo mediante, inter alia, medidas de poltica. En este caso, tener una ventaja comparada en un bien no implicar que un pas deba especializarse en la produccin de tal bien a expensas de otras lneas de produccin. De hecho, nuevas industrias (las llamadas industrias incipientes) pueden carecer de ventajas comparadas en el momento de su establecimiento y, como se ver ms abajo, necesitan que se las proteja hasta que alcancen la dimensin necesaria para beneficiarse de las economas de escala. As, en el ejemplo propuesto, Brasil no debe necesariamente dedicarse a la produccin de azcar, abandonando del todo la produccin de componentes electrnicos, si piensa que tiene las bases para desarrollar en el largo plazo una produccin viable de dichos componentes. Un razonamiento de este tipo hizo que Brasil impusiera barreras comerciales a la importacin de equipos de computacin, con objeto de adquirir gradualmente algunas ventajas en la produccin nacional de computadoras. Ntese que la poltica comercial puede no ser el instrumento ms eficaz para desarrollar una capacidad industrial propia, si existen polticas industriales ms directas. Los pases tambin pueden perder ventajas comparadas en ciertos tipos de produccin, en la medida en que la tecnologa progresa en el exterior (las llamadas industrias maduras). Adems, los precios mundiales cambian con el transcurso del tiempo y repercuten en las ventajas comparadas de un pas.

El comercio tiene importantes efectos distributivos


y

Cuarto, la teora destaca el hecho de que los pases en su conjunto se benefician del comercio pero no hace ninguna referencia a la posibilidad ni al modo en que diferentes grupos en cada pas se beneficien o pierdan con el comercio. Como se ver ms abajo, el comercio puede influir considerablemente en la distribucin del ingreso, lo que aade una dimensin social a la cuestin. Precisamente, debido a las posibles repercusiones negativas del comercio sobre los ingresos de determinados grupos, los Estados Unidos han protegido tradicionalmente su industria azucarera, limitando las importaciones de este producto mediante un sistema de contingentes.

Recuadro 2: Algunas calificaciones a la teora de los costos comparados


y

La teora supone la utilizacin plena de los recursos, es decir que hay pleno empleo,

porque de lo contrario las relaciones de precios internas no reflejaran los costos de oportunidad. Entonces, si hay recursos inutilizados, no hay necesidad de reducir la produccin de azcar para aumentar la de componentes electrnicos o viceversa.
y

Supone tambin que los recursos pueden reasignarse fcilmente a las actividades en que el pas tiene ventajas comparadas. De hecho, en la "vida real" hay varias limitaciones que dificultan la reasignacin de recursos. As, puede haber costos financieros elevados para pasar de una produccin a otra, por ejemplo, de la produccin de azcar a la de chocolate. Los bienes de capital utilizados en las fbricas de azcar no pueden emplearse en la produccin de chocolate y los trabajadores han de capacitarse para utilizar una diversa tecnologa. En el modelo clsico, los recursos de inversin carecen de movilidad internacional (a diferencia de los productos) y las decisiones relativas a las inversiones se adoptan internamente. En el mundo actual, el capital es sumamente mvil a travs de las fronteras nacionales y otro tanto sucede con la tecnologa. Adems, el proceso de toma de decisiones de una parte cada vez mayor de las inversiones mundiales es internacional y no nacional. Un fondo de inversin importante o una empresa transnacional no estn limitados por las fronteras nacionales y buscan oportunidades de ganancias en cualquier parte del mundo, una concepcin ms cercana a la de ventajas absolutas que a la de ventajas comparadas. Los factores que determinan el emplazamiento de las inversiones, y por tanto de las corrientes comerciales, son los bajos costos de la mano de obra, la disponibilidad de recursos naturales y la distancia a las materias primas y a los mercados principales, adems de las oportunidades para establecer una estructura de comercializacin y distribucin eficaz. La teora de las ventajas comparadas se ocupa sobre todo de la utilizacin eficaz de los recursos para producir un nmero limitado de productos sumamente homogneos.

Actualmente, la calidad y el volumen que puede ofrecer un proveedor a menudo son ms importantes que el costo. En un cierto sentido, la capacidad de vender se est volviendo ms importante que la de producir. Economas de escala El comercio permite alcanzar economas de escala Otro motivo por el cual el comercio puede aumentar la eficiencia consiste en que permite expandir el mercado de una rama determinada ms all de los lmites de la economa nacional. Por medio de las exportaciones, la produccin de una rama puede aumentar y, si hay economas de escala, el costo medio de sus bienes descender. Hay dos modos, que por lo general actan conjuntamente, que permiten realizar economas de escala a nivel de una rama de la produccin. Uno es mediante las indivisibilidades tecnolgicas en las empresas que conforman la rama, por ejemplo la utilizacin de robots en la fabricacin de automviles. Ello supone la existencia de tecnologas que ahorran costos, cuya adopcin est supeditada al logro de un nivel determinado de produccin. En este caso, los economistas hablan de economas de escala internas a las empresas de una rama de la produccin. El otro es mediante los ahorros de costos que pueden realizarse gracias a la expansin general de la rama, sobre todo debido al mejoramiento de los servicios suministrados por terceros o al entorno tcnico o comercial en el que la rama desarrolla sus actividades; lo que los economistas suelen llamar efectos externos. En este caso, las economas de escala son externas a la empresa pero internas a la rama de produccin. Como ejemplos se pueden citar el desarrollo de fuerza de trabajo calificada, de proveedores de insumos especializados, de un entorno competitivo, y de conocimientos tcnicos compartidos. Todos estos factores reducen los costos. Un aspecto interesante de las economas de escala consiste en que, si son importantes, los pases con pocas diferencias en cuanto a recursos o tecnologa, y por tanto a costos de produccin, se beneficiarn si se especializan en diferentes productos y los intercambian entre ellos. Gracias a la especializacin, dos pases pueden aprovechar las economas de escala en el producto en que se especialicen y reducir el costo de produccin. Las economas de escala, combinadas con la diferenciacin del producto (vase ms abajo), explican la existencia del comercio intra-industrial, en el cual los pases intercambian productos similares pero diferenciados, por ejemplo importando y exportando simultneamente diferentes marcas de automviles. Competencia a travs del comercio

El comercio garantiza los beneficios de la competencia Otro modo en que el comercio internacional puede mejorar la eficiencia es mediante la intensificacin de la competencia. Al abrir sus fronteras al comercio, los pases obligan a sus industrias a competir con bienes y servicios producidos en el exterior, y por tanto a luchar para mejorar sus posibilidades de competir y transferir las reducciones de costos a los consumidores en forma de precios ms bajos. Esto puede ser particularmente importante en aquellas ramas de produccin que tienden a ser monopolsticas o oligopolsticas debido a la ndole del proceso de produccin (por ejemplo, cuantiosos costos de entrada, elevadas economas de escala, dependencia de un insumo especializado cuya oferta escasea). Las industrias del automvil y las telecomunicaciones son ejemplos de ello. El comercio puede ser una buena manera de favorecer la competencia y mejorar la eficiencia en estas industrias. Esta ventaja del comercio no es muy importante en la agricultura porque, debido a la presencia de muchos agricultores que producen bienes muy parecidos, mal puede el sector agrcola tener un carcter monopolstico. 2.1.2 Comercio y acceso a los bienes: el argumento de la diversificacin El comercio aumenta la variedad de los bienes El comercio es tambin beneficioso porque pone a disposicin de los consumidores y productores nacionales una variedad de bienes y servicios a los que de otra manera no habran podido acceder. Habida cuenta que en esta variedad se incluyen tanto los bienes de consumo como los bienes de capital y los insumos, el comercio favorece tanto a los consumidores nacionales como al desarrollo de la capacidad nacional de produccin. La diversidad se refiere a la disponibilidad de bienes que no pueden producirse en un pas o que pueden producirse slo en condiciones muy costosas y especiales, por ejemplo, mangos en Escandinavia. Tambin concierne a los diferentes tipos o marcas de bienes que se producen efectivamente en un pas (por ejemplo, diferentes tipos de manzanas, bombas de motor o cortes de carne) o a bienes que no se producen en el pas pero que podran producirse a costos razonables. Mediante la diferenciacin de productos los pases no necesitan especializarse completamente en las ramas de produccin en que tienen ventajas comparativas, ni abandonar del todo aqullas en que carecen de ellas: pueden especializarse en determinados nichos de produccin (por ejemplo, marcas de automviles) y realizar un comercio de productos recprocamente benfico en nichos de ramas de produccin en las que tambin participan los pases con que mantienen relaciones comerciales. El comercio intra-industrial de este tipo es comn en las ramas de bienes de consumo, pero es menos usual en el comercio de productos agrcolas, debido a la importancia de los recursos naturales y a su mayor homogeneidad. 2.1.3 Comercio y fluctuaciones: el argumento de la estabilidad

En relacin a la autarqua, el comercio puede estabilizar los mercados... El comercio tambin puede aliviar situaciones transitorias de exceso de demanda o de oferta en los mercados nacionales, y de este modo evitar o reducir las fluctuaciones de precios y las posibles escaseces de suministros. A este respecto, los productos agrcolas pueden beneficiarse especialmente del comercio exterior, dado que sus mercados tienden a ser particularmente inestables como consecuencia de las rigideces de la oferta (los productos agrcolas tardan en responder a las seales de mercado), de los factores exgenos que afectan la produccin (como el clima o las plagas) y del hecho de que la demanda de alimentos tiende a variar poco cuando los precios suben o bajan (es inelstica). Un pas en gran parte autosuficiente en productos alimentarios y agrcolas puede tener excedentes agrcolas en aos buenos, y estos excedentes ejercern una presin a la baja sobre los precios agrcolas. El mercado internacional puede servir para colocar estos excedentes sin causar mayores alteraciones en los precios y en el ingreso nacional. Lo contrario suceder en aos agrcolas malos. ...pero puede ser una fuente de inestabilidad Sin embargo, cabe observar que el comercio puede ser una fuente de inestabilidad. As, si un pas se ha especializado en sumo grado en la produccin de algunos productos de exportacin y depende en gran parte de las importaciones de otros productos, estar muy expuesto a las fluctuaciones de los precios internacionales. Estas fluctuaciones tambin afectarn a los bienes comerciables que se exportan o importan slo marginalmente, en caso de ausencia de instrumentos de poltica que aslen a los precios nacionales de las fluctuaciones de los precios internacionales. La agricultura ha sido tradicionalmente el principal sector en que se han aplicado dichos instrumentos, con diferentes resultados. Esto no sorprende dada la caracterstica inestabilidad de los precios internacionales de los productos agropecuarios y la importancia atribuida por los gobiernos a la estabilizacin de los precios de los alimentos y de los ingresos de los agricultores. 2.2 EL COMERCIO Y LA EQUIDAD Los beneficios del comercio se distribuirn equitativamente? Todos ganarn o por lo menos no perdern? Aqu pueden distinguirse dos cuestiones. La primera se refiere a las repercusiones del comercio en diferentes grupos econmicos o sociales dentro de un pas; la segunda, a si los beneficios del comercio se distribuyen equitativamente entre pases que mantienen relaciones comerciales. Estas cuestiones se examinan por separado a continuacin. 2.2.1 Las repercusiones del comercio en la distribucin del ingreso dentro de un pas En el comercio hay ganadores y perdedores

Es evidente que los trabajadores, los empresarios, los inversionistas y los propietarios de recursos naturales (es decir, los propietarios de factores de produccin) vinculados a actividades de exportacin llevan las de ganar con el comercio, porque sus actividades pueden ampliarse gracias a las exportaciones. Al contrario, los propietarios de factores vinculados a ramas de produccin que tienen que competir con productos importados, es decir de las ramas de la produccin que compiten con las importaciones, llevan las de perder. La distribucin de las ganancias y prdidas derivadas del comercio entre los propietarios de los factores productivos depender de la situacin particular de sus respectivos mercados. Sin embargo, por lo general los factores utilizados intensivamente en una rama de actividad, por ejemplo la mano de obra en la industria textil o la tierra en la agricultura extensiva, ganarn o perdern ms que aqullos que no se utilizan intensivamente. Del mismo modo, los propietarios de factores especficos a una rama de actividad, por tanto poco mviles, por ejemplo los trabajadores calificados en ciertas actividades agrcolas (digamos, la poda) o los propietarios de tierras particularmente adecuadas para la produccin de cultivos especficos, ganarn o perdern ms que los propietarios de factores ms indiferenciados y mviles. En caso que ninguna industria nacional produzca el bien importado (o bienes sustitutivos), los consumidores (o los productores que utilizan dicho bien como insumo) se beneficiarn del comercio sin que nadie salga perdiendo. El comercio intra-industrial, en el que se comercian productos diferenciados de la misma rama de produccin, por lo general tiene consecuencias menos negativas en las ramas de produccin que compiten con las importaciones que el comercio basado en la especializacin, en el que las ramas que compiten con las importaciones corren el riesgo de desaparecer completamente. Los agriculto-res son vulnerables a los cambios del comercio, debido a la falta de oportunidades alternativas El sector agropecuario es particularmente vulnerable a los efectos del comercio, porque la movilidad de los factores y la diferenciacin de productos son bastante ms reducidas en la agricultura que en otras ramas de actividad econmica. Por ejemplo, es muy difcil que las tierras agrcolas cambien su destino y se utilicen con fines urbanos o recreativos en respuesta a la competencia de las importaciones, o que la mano de obra agrcola encuentre otro tipo de empleo porque ello suele exigir la adquisicin de nuevos conocimientos tcnicos y muchas veces el desplazamiento a otras regiones. Cabe la posibilidad de que los agricultores cambien de cultivos para adaptarse a la competencia internacional, pero casi siempre habr factores, como el clima, los suelos y los conocimientos tcnicos, que limitarn o pondrn en peligro los posibles cambios. Sustituir plantaciones agrcolas o explotaciones ganaderas por otro tipo de actividad agrcola o pecuaria resulta particularmente costoso y lleva mucho tiempo. Estas rigideces, caractersticas del sector agrcola, son uno de los motivos por los cuales los gobiernos tradicionalmente han tendido a proteger a los agricultores de los efectos de la competencia internacional.

Una cuestin a la que los tericos de la economa del bienestar han dedicado particular atencin es saber si los que se benefician de la apertura del comercio pueden compensar a los que pierden, de suerte que sea posible vencer la oposicin de stos al rgimen de libre intercambio y se mejore la distribucin de los beneficios del comercio. Se trata de una cuestin tericamente posible, pero sumamente compleja de realizar en la prctica. El problema est en la dificultad de ponerse de acuerdo sobre la cantidad exacta de beneficios y prdidas y determinar los grupos involucrados, y en establecer un mecanismo para efectuar los pagos directos de un grupo a otro. Los gobiernos pueden tratar de recaudar parte de las ganancias, por ejemplo gravando a las exportaciones, o verse forzados a ayudar a los perdedores mediante algn tipo de subvencin o transferencia, utilizando por lo general el dinero de los contribuyentes (y no el de los exportadores). 2.2.2 De qu manera los diferentes pases se benefician del comercio? ste es un tema muy polmico rodeado de intensos debates y argumentos contrapuestos. En estas pginas no podemos examinarlos todos pero resumiremos algunos de los ms representativos. El planteamiento de la "economa dominante" Las teoras de la "economa dominante" destacan el papel de la demanda en la explicacin de la distri-bucin entre pases de los beneficios del comercio Al primer enfoque lo hemos denominado planteamiento de la "economa dominante", para destacar una tradicin terica central del pensamiento acadmico occidental convencional sobre las cuestiones de comercio internacional. Aunque la "economa dominante" abunda en explicaciones sobre los beneficios del comercio y las consecuencias sobre el bienestar de las polticas proteccionistas y los acuerdos comerciales regionales, no ofrece muchas pistas sobre la distribucin de los beneficios del comercio entre pases. Como se mencion antes, segn la teora de los costos comparados la distribucin de los beneficios est inversamente relacionada a la diferencia entre la relacin de intercambio internacional y la relacin de precios interna. Sin embargo, en la formulacin original de la teora por David Ricardo no se daba ninguna explicacin de cun cerca estara la relacin de intercambio a cada una de las relaciones de precios internas. Economistas posteriores, como John Stuart Mill, subrayaron la importancia de los factores de la demanda en la determinacin de las relaciones de intercambio. As, si en el ejemplo utilizado, los consumidores de los Estados Unidos son demandantes mucho ms vidos de azcar que de componentes electrnicos, en relacin a sus similares brasilenos, la relacin de intercambio favorecer a Brasil, quien recibir la mayor parte de

los beneficios2 . Esta aclaracin representaba un progreso, pero todava no constitua una teora plenamente satisfactoria porque no daba ninguna explicacin sobre los elementos determinantes de la demanda de productos importados y exportados. En las formulaciones ms modernas de la teora las relaciones de intercambio siguen dependiendo de la fuerza relativa de las respectivas demandas. La principal prediccin que se deriva es dinmica y afirma que el crecimiento sesgado hacia las exportaciones, es decir el crecimiento que descansa en los adelantos tecnolgicos del sector exportador de un pas, har que las relaciones de intercambio se vuelquen en contra del pas, reduciendo su participacin en los beneficios3. Lo opuesto ocurrira en el caso del crecimiento sesgado hacia las importaciones. Esto deriva de un razonamiento simple: el crecimiento basado en las exportaciones permite disminuir el costo de los bienes exportados en relacin con los bienes importados y, por tanto, determina un deterioro de la relacin de intercambio. Lo contrario sucede con el crecimiento sesgado hacia las importaciones. Por ejemplo, si se produce un adelanto tecnolgico en la industria de los semiconductores, y por tanto en la produccin de componentes electrnicos, pero no en la industria azucarera, en condiciones competitivas el precio de las pastillas tender a disminuir en relacin al del azcar. Sin embargo, para que este efecto se produzca, la participacin del pas en el comercio mundial ha de ser suficientemente importante como para que el descenso del costo de produccin interno influya en el precio internacional del producto. El planteamiento estructuralista El estructuralis-mo sostiene que la periferia est en desventaja frente a los pases centrales En los decenios de 1950 y 1960, la distribucin de los beneficios del comercio entre pases desarrollados (el "centro" de la economa mundial) y pases menos desarrollados (la "periferia") fue objeto de intensos debates, debido sobre todo a la influencia intelectual de Ral Prebisch, economista argentino, Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas durante muchos aos y uno de los padres de la escuela estructuralista latinoamericana. El razonamiento supone una especializacin del comercio entre el centro y la periferia, con arreglo a la cual en el centro predomina la exportacin de productos industriales manufacturados y en la periferia la de productos primarios. Tras observar (y medir) el descenso secular de la relacin de intercambio de los productos primarios frente a los bienes manufacturados, los estructuralistas se dispusieron a explicar los motivos de esa tendencia. El descenso no se consideraba un fenmeno transitorio causado por un conjunto especfico de circunstancias, sino un problema inherente tanto a las caractersticas estructurales de las economas centrales y perifricas, como a la ndole del proceso de desarrollo. En pocas palabras, tres razones explicaban la tendencia decreciente de las relaciones de intercambio de los pases de la periferia4.

1. Debido a las diferentes caractersticas de los bienes importados por los dos grupos de pases, la elasticidad-ingreso de la demanda de importaciones es menor en el centro que en la periferia5 . Como consecuencia, el proceso de crecimiento y por tanto de incremento del ingreso, determina un aumento mayor de la demanda de importaciones en la periferia que en el centro, y alza los precios de las importaciones de la periferia en relacin con los de las exportaciones, con el consecuente descenso de la relacin de intercambio. 2. Existen asimetras en las repercusiones de las transformaciones tecnolgicas en el centro y en la periferia. En los pases del centro, se sostiene, el progreso tcnico tiende a reducir la demanda de bienes de exportacin de los pases de la periferia, muchos de los cuales se sustituyen por productos sintticos. En cambio, en la periferia, el progreso tcnico determina un aumento de la demanda de bienes de capital e insumos producidos en el centro. Esta situacin tambin da lugar a un deterioro de la relacin de intercambio. 3. Se sostiene que los mercados de productos y de factores son menos competitivos en el centro que en la periferia, y que los precios (en particular los salarios) muestran una rigidez a la baja mayor en el centro. Como consecuencia, los ahorros de costos resultantes del progreso tcnico se transmiten ms a los precios de los productos de exportacin en la periferia que en el centro, donde una parte importante de estos ahorros van a mejorar los salarios. Adems, durante la fase descendente del ciclo econmico, los precios de los productos de exportacin disminuyen proporcionalmente ms en la periferia que en el centro. Una consecuencia natural de poltica econmica derivada del planteamiento estructuralista era la importancia atribuida a la industrializacin como factor del desarrollo. Si el diagnstico sobre la evolucin a largo plazo de las relaciones de intercambio era vlido, el proceso de desarrollo no poda depender del crecimiento impulsado por las exportaciones de productos primarios. A las polticas de desarrollo vinculadas a este planteamiento en el contexto de la Amrica Latina de esa poca se les conoce con el nombre de estrategia de sustitucin de importaciones. En el Recuadro 3 se ofrece un resumen de esta estrategia. Los planteamientos del intercambio desigual y la dependencia El inter-cambio desigual es un concepto normativo Los tericos partidarios del enfoque denominado "intercambio desigual" tambin han insistido en la disparidad de la distribucin de los beneficios del comercio entre el centro y la periferia. Una diferencia fundamental con el planteamiento estructuralista reside en el hecho de que mientras ste se centra en la evolucin en el tiempo de una variable observable, a saber la relacin de intercambio, aqul adopta un enfoque ms normativo, centrado en la "injusticia" del comercio entre los dos grupos de pases en cualquier perodo de tiempo.

El intercambio desigual alude a las condiciones bajo las cuales se intercambian diferentes productos objeto de comercio entre el centro y la periferia. Se afirma que el intercambio es desigual (en el sentido normativo de "injusto") porque las condiciones de produccin de la periferia llevan a exportar productos a precios menores que si las condiciones hubieran sido las del centro. En todo momento, las condiciones de produccin del centro se traducen en precios ms altos para los productos exportados, mientras que las condiciones de produccin de la periferia determinan precios bajos para sus exportaciones. Recuadro 3: La estrategia de sustitucin de las importaciones y sus resultados El objetivo bsico de la estrategia consista en modificar el motor del desarrollo, reorientndolo del fomento de las exportaciones a la sustitucin de las importaciones y de las inversiones en productos primarios (materias primas agrcolas, minerales y combustibles) a las inversiones en el desarrollo del sector manufacturero. La industrializacin supona la aplicacin de varias medidas: (i) la proteccin de las industrias incipientes contra la competencia internacional; (ii) el apoyo financiero y fiscal a tales industrias; (iii) el desarrollo de la infraestructura nacional de los sectores de transportes, comunicaciones y energa; (iv) la ampliacin del mercado interno de suerte que pudiese absorber los bienes manufacturados producidos por las industrias incipientes, mediante medidas adecuadas de distribucin del ingreso como la reforma agraria, el bienestar social y el mejoramiento de los salarios; (v) la contribucin de las inversiones extranjeras directas e indirectas; y (vi) un nuevo tipo de gobierno fuerte y racional (es decir centrado en la planificacin), que representase las aspiraciones de las nuevas clases vinculadas a la industria, por oposicin a los grupos tradicionales de los terratenientes y la burguesa intermediaria. Este conjunto de medidas de poltica dio muy buenos resultados en lo que se refiere a la creacin de

una base industrial y contribuy al aumento de las tasas de crecimiento en casi toda la regin de Amrica Latina en los decenios posteriores a la guerra, tendencia que perdur hasta finales de los aos setenta e inicios de los ochenta. Sin embargo, estas medidas se aplicaron en un contexto macroeconmico de ciclos econmicos recurrentes, permisividad fiscal y monetaria, inflacin creciente y tipos de cambio sobrevalorados, contexto que ocasion desequilibrios fiscales y de balanza de pagos peridicos. Actualmente se reconoce en general que a la postre estos desequilibrios determinaron el agotamiento de las potencialidades de desarrollo del modelo, por lo menos en su forma tradicional. Esto ocurri aproximadamente en dos etapas. En una primera fase, correspondiente al decenio de 1970, los desequilibrios macroeconmicos, que en general haban sido moderados hasta ese momento, resultaron exacerbados tanto por el abandono de la convertibilidad por los Estados Unidos y la consecuente proliferacin de regmenes de cambio flexibles que relajaron la disciplina del sistema monetario internacional, como por la crisis del petrleo que provoc una inflacin internacional. Sin embargo, estos efectos resultaron atenuados por la acumulacin de una creciente deuda externa por la mayora de los pases de la regin, facilitada por el enorme exceso de liquidez existente en ese entonces en los mercados internacionales de capitales, que penetraron en Amrica Latina en forma de prstamos externos. En una segunda fase, correspondiente al decenio de 1980, los desequilibrios se hicieron insostenibles debido a la combinacin de tres factores: i) el agotamiento de las nuevas corrientes de capitales debido a las crecientes dificultades para el reembolso de los prstamos internacionales; ii) el notable incremento internacional de las tasas de inters; iii) y la persistente recesin internacional, que provoc una impresionante cada de los precios de los productos primarios de exportacin de Amrica Latina. Estos factores precipitaron la llamada crisis de la deuda (es decir, la incapacidad para hacer frente al pago del servicio de la deuda externa), que seal el final de la estrategia de la sustitucin de importaciones y el comienzo de la poca del ajuste estructural. Cules son las diferencias entre las condiciones de produccin del centro y la periferia que dan lugar al intercambio desigual? Hay muchas respuestas a esta pregunta, pero en el presente documento se examinan slo dos de ellas.

El comercio es considerado injusto cuando a trabajos equivalentes se asigna diferente valor ... La primera es la de Arghiri Emmanuel, terico "clsico" del intercambio desigual. La respuesta de Emmanuel es los niveles del salario. Supone este autor que los factores institucionales y las mediaciones (por conducto de la actividad de los sindicatos) fijan los salarios en el centro, y que los niveles salariales determinan los precios y no al contrario. Supone tambin que el capital es mvil y por tanto que hay la tendencia a obtener la misma tasa de ganancia en el centro y la periferia. Debido a circunstancias histricas, sostiene, los niveles salariales en el centro son mucho ms elevados que en la periferia, y la diferencia es ms grande que la de la productividad de la mano de obra. Los salarios ms elevados, asociados a la igualdad de las tasas de ganancia, determinan precios ms elevados en el centro y generan un intercambio desigual. De este modo, si el centro tuviera que autoabastecerse de los productos importados procedentes de la periferia, los producira con salarios mucho ms elevados y por tanto tendra que pagar mucho ms por ellos. Esto es vlido incluso despus del ajuste por diferencias de productividad, dado que las diferencias salariales son mayores que las de la productividad. Cabe observar que, a semejanza de los estructuralistas, Emmanuel no sostiene que la periferia no se beneficia del comercio sino que la distribucin de los beneficios favorece al centro. Desde el punto de vista de la formulacin de polticas no hay recomendaciones claras que puedan extraerse de la teora del intercambio desigual, porque las medidas de poltica no pueden hacer mucho para reducir la diferencia salarial entre los pases del centro y de la periferia. Sin embargo, cabe observar que, curiosamente, en los pases del centro los sindicatos de trabajadores han recurrido constantemente al argumento de la diferencia salarial para solicitar proteccin, en particular en los Estados Unidos. Pero en este caso el argumento se utiliza en el contexto de la competencia desigual y no del intercambio desigual. As, los trabajadores de los pases del centro, por ejemplo los trabajadores textiles o azucareros de los Estados Unidos, se lamentan de la competencia "desleal" de los textiles importados de Asia meridional o del azcar procedente de Amrica Latina, producidos por trabajadores que reciben salarios varias veces ms bajos que los suyos. ... o porque parece perpetuar el subdesarrollo Diferente es la respuesta dada a la pregunta por parte de los autores pertenecientes a las escuelas del subdesarrollo y la dependencia6. Para ellos las condiciones de produccin en el centro y la periferia se diferencian en muchos aspectos y no son independientes entre s: las condiciones favorables en el centro se relacionan estrechamente con las condiciones desfavorables en la periferia y viceversa. Estos autores tienen puntos de vista diferentes pero concuerdan en el papel que desempean los factores histricos y las fuentes extraeconmicas de dominacin en la formacin de las relaciones de intercambio internacional7. Consideran que las desigualdades del comercio se relacionan con las desigualdades del desarrollo. stas, a su vez, son consecuencia del modo en que el sistema capitalista se ha desarrollado en el tiempo y ha entrado en contacto con otros modos de produccin: los pases del centro subordinan a los de la periferia en beneficio proprio. Consideran que

toda la economa internacional es un sistema de dominacin organizado en beneficio de los pases del centro, que fomenta el subdesarrollo en la periferia. No se trata de que los pases de la periferia obtengan, en trminos proporcionales, pocos beneficios de las relaciones internacionales, sino de que en realidad resultan perjudicados por ellas. Por consiguiente, el desarrollo supone romper con el sistema de dependencia mediante estrategias de crecimiento autnomo. De este modo, mientras los estructuralistas destacan las consecuencias para los pases de la periferia de su condicin de productores de productos primarios, y Emmanuel de su condicin de productores con bajos salarios, los tericos del subdesarrollo ven el asunto desde la perspectiva de un sistema de dominacin mundial en el que estos pases se hallan en el lado perdedor. Otros escritores contemporneos, como Marcel Mazoyer, han puesto de relieve las consecuencias de la creciente globalizacin (vase Recuadro 4) en la competencia desigual entre productores agrcolas modernos y campesinos tradicionales, obligados a competir en condiciones sumamente desiguales en el mismo mercado mundial. Mientras que, debido a la globalizacin, los precios de los productos agrcolas prcticamente no varan entre un pas y otro, las diferencias en la productividad del trabajo son impresionantes. As, sostienen Mazoyer y Roudart (1997, pgina 457), un agricultor europeo bien dotado de tierras, insumos y equipos puede producir 500 toneladas de cereales por ano, mientras que su colega del frica subsahariana que trabaja en una pequena parcela de tierra con medios manuales no llega a producir sino una tonelada por ano. La cuestin no es slo la enorme diferencia de ingresos resultante de esta disparidad de productividad, sino tambin el hecho de que i) el constante aumento de la productividad del trabajo en las explotaciones agrcolas modernas ejerce una presin a la baja sobre los precios de los productos agrcolas, que se transmite a los campesinos de todo el mundo, y ii) debido a los bajos ingresos, estos campesinos difcilmente pueden tener acceso a la tecnologa moderna. Recuadro 4: Globalizacin En los ltimos aos, prcticamente desde finales de la guerra fra, el trmino globalizacin ha pasado a formar parte de nuestro vocabulario corriente y de nuestros instrumentos conceptuales. El aumento de las corrientes comerciales de mercancas, documentado en el Modulo I.1, y los adelantos en materia de liberalizacin multilateral del comercio logrados en el marco del GATT/OMC no son ms que un aspecto de este proceso. Otros aspectos econmicos igualmente importantes se refieren a la movilidad internacional de los factores, en particular del capital, y la internacionalizacin de las decisiones relativas a la produccin y las inversiones. As, hoy en da los mercados de capitales se hallan plenamente integrados en una red de estrechas relaciones y se

benefician de un sistema nico de intervencin que les permite reaccionar a las diferencias de precios y a la informacin econmica pertinente a nivel mundial. Las empresas multinacionales, grandes y pequeas, tambin toman decisiones relativas a la produccin y las inversiones a nivel mundial, mediante sus redes de plantas dispersas en torno al mundo y/o mediante una red de contratos internacionales con terceros. Pero la globalizacin, adems de ser un fenmeno econmico, tiene otras dimensiones importantes como la circulacin masiva de informacin en el mundo debido a la revolucin tecnolgica en curso en la esfera de las comunicaciones; la creciente estandarizacin entre pases de la reglamentacin de los asuntos econmicos, culturales, cientficos, ambientales y administrativos; y la creciente internacionalizacin de los estilos de vida, los valores humanos y estticos, los programas polticos y las modas sociales y culturales. Las mltiples dimensiones de la globalizacin quedan reflejadas en la metfora de la aldea global, es decir la idea de que la globalizacin ha hecho que la economa y la sociedad mundiales se asemejen a las de una aldea cuyas dimensiones coinciden con las del mundo. La de la aldea global es una metfora eficaz pero que debe acogerse con reserva, pues las tendencias a la globalizacin coexisten con fenmenos que separan a los pases, regiones y grupos sociales, y crean profundas diferencias entre ellos. As, se dira que los movimientos nacionalistas, culturales y religiosos han aumentado con la globalizacin, en lugar de desaparecer, y otro tanto parece haber ocurrido con el abismo tecnolgico que separa el Norte del Sur. La conclusin ms bien es que la aldea global es un lugar heterogneo donde predominan las desigualdades. Un sistema comercial basado en normas es de inters para las economas ms dbiles Como respuesta a las crticas de que el comercio es injusto cuando los pases tienen diferentes capacidades de negociacin o productividad y niveles de vida muy diversos, los tericos de la economa dominante senalan que la leccin de la teora de las ventajas comparadas es que las condiciones iniciales no impiden que los pases puedan aprovechar las ganancias del comercio. Sin embargo, cuando existen relaciones asimtricas de poder, los pases menos poderosos tienen un fuerte inters en un sistema comercial basado en normas que limiten la capacidad

de los pases econmicamente ms fuertes de explotar su posicin a expensas de las economas ms dbiles. Esta es una poderosa razn para que los pases en desarrollo participen y contribuyan a conformar un fuerte sistema de normas comerciales internacionales. 2.3 LA PROTECCIN FRENTE AL LIBRE CAMBIO: ARGUMENTOS Y DEBATES Hoy nadie dudara que los pases difcilmente pueden sobrevivir sin el comercio, y que aun si pudiesen vivir en un rgimen de autarqua, resultaran gravemente perjudicados. Por tanto, el comercio en cuanto tal no es una cuestin que est en debate. La pregunta importante es cunto comerciar? Los responsables de la poltica deben apoyar siempre el comercio libre o deben prever algn grado de proteccin para las ramas productivas nacionales? La cuestin pertinente es saber si debe haber ms, menos o ninguna proteccin. A continuacin se examinan los principales argumentos en favor y en contra de la proteccin. 2.3.1 La defensa de la proteccin Se puede defender la proteccin con argumentos meramente econmicos o basndose en otras razones como las exigencias de equidad, los objetivos de seguridad nacional, la proteccin de los grupos vulnerables, la necesidad de evitar riesgos considerados inaceptables y la defensa de ciertos grupos de inters por clculo poltico. Argumentos econmicos Los argumentos econmicos subrayan el papel del aprendizaje industrial ... Entre los argumentos econmicos en favor de la proteccin el ms importante es el de la industria incipiente. La proteccin se justifica como medida temporaria mientras una industria naciente se desarrolla y alcanza la etapa en que estar en condiciones de hacer frente a la competencia internacional. Varias razones pueden justificar la proteccin de una rama productiva durante su fase inicial. Entre las ms citadas figuran las economas de escala, los procesos de aprendizaje administrativo y tecnolgico, los costos de inicio de actividades (por ejemplo, la apertura de canales de comercializacin, la introduccin y adaptacin de tecnologas) y las economas externas a las empresas pero internas a la rama de produccin, las que pueden requerir tiempo y necesitar ayuda para desarrollarse, pero que una vez desarrolladas permitirn que la rama se mantenga por s sola. ... as como las fallas del mercado ...

Tambin se recomienda la proteccin cuando mercados importantes para el desarrollo de una actividad no existen o funcionan mal. La proteccin puede permitir que una industria desarrolle sus actividades en estas condiciones de fallas del mercado. As, por ejemplo, la falta de mercados financieros en un pas o el funcionamiento deficiente de stos pueden impedir que una industria movilice los recursos financieros necesarios para modernizarse y hacer frente a la competencia internacional. La proteccin puede permitir a la industria producir las ganancias extraordinarias necesarias para financiar sus planes de expansin y mejoramiento tecnolgico. ... y las externalidades ... Existe un argumento relacionado pero distinto en favor de la proteccin a las industrias que generan externalidades y efectos de goteo para otros grupos. Se recurre a este tipo de argumentacin para defender el mantenimiento de la proteccin concedida a los agricultores europeos al amparo de la poltica agrcola comn (PAC). Se sostiene que la agricultura es una actividad que cumple mltiples funciones, cuya contribucin no se reduce a la produccin de alimentos sino que abarca tambin la proteccin del medio ambiente, la ordenacin de los suelos, y la proteccin del paisaje y el estilo de vida de las zonas rurales. Al proteger a los agricultores europeos contra la competencia extranjera, se protegern estos efectos colaterales benficos de la agricultura, por los cuales, se cree, los consumidores y ciudadanos europeos estn dispuestos a pagar. ... y los efectos de la relacin de intercambio Otro argumento econmico es el conocido como teora del arancel ptimo. En los pases importadores y exportadores suficientemente importantes para influir en el precio mundial de un determinado producto, la aplicacin de un arancel a las importaciones (o la imposicin de un impuesto a las exportaciones) puede contribuir a mejorar la relacin de intercambio en beneficio del pas. Ello debido a que al limitar las importaciones, el arancel debilitar la demanda mundial y ejercer una presin a la baja sobre el precio del producto importado. Del mismo modo, al limitar las exportaciones, el impuesto a la exportacin debilitar la oferta mundial y ejercer una presin al alza sobre el precio del producto exportado. Naturalmente, los beneficios aportados por este tipo de proteccin se producen a expensas de los pases con los que se tienen relaciones comerciales. Un tipo de proteccin que se aplica con frecuencia, conocido como proteccin compensatoria, procura contrarrestar las prcticas comerciales "desleales", en particular el tipo de competencia que resulta de las subvenciones a la exportacin o del dumping. Se propugna la proteccin porque el precio al cual el producto ingresa al pas refleja las prcticas desleales de parte de los exportadores. Por tanto, no es un precio al que debera ajustarse la industria nacional.

Argumentos no econmicos Las razones no econmicas incluyen la redistribucin del ingreso, hacia grupos vulnerables o, a menudo, hacia grupos poderosos A menudo las razones sociales y polticas aducidas en favor de la proteccin son ms convincentes que los argumentos meramente econmicos. En lo esencial, la proteccin procura evitar los efectos negativos de la competencia de las importaciones sobre los ingresos de los propietarios nacionales de los factores. Constituye tambin un medio para favorecer a ciertos grupos considerados merecedores de una discriminacin positiva en el contexto del proceso poltico de adopcin de decisiones. Es el caso de los agricultores de muchos pases, sobre todo de Europa, Japn y Estados Unidos. A travs del proceso poltico, las sociedades de estos pases han decidido, por motivos sociales y polticos, otorgar a sus sectores agrcolas un trato econmico especial, incluso al costo de aumentar los precios de los alimentos para los consumidores y elevar los impuestos a los contribuyentes (adems de reducir las oportunidades para otros pases). ste es un lujo que difcilmente pueden permitirse los pases en desarrollo. Otro motivo frecuente para recurrir a la proteccin es la presin poltica tenaz ejercida por grupos industriales o de trabajadores, cuyos intereses resultaran perjudicados por el libre comercio. Producir con la ayuda de la proteccin una cantidad de productos ms diversificada de la que se habra producido con la especializacin asociada al libre cambio, tambin puede tener ventajas sociales y polticas ms amplias, como el mejoramiento de la defensa nacional. Este argumento se suele utilizar para proteger a la industria militar y a las llamadas industrias "estratgicas". Argumentos de seguridad alimentaria El comercio puede contribuir a la seguridad alimentaria ... Tambin se puede sostener la proteccin por razones de seguridad alimentaria. Segn la definicin de la FAO, el objetivo de la seguridad alimentaria es garantizar en todo momento a todos los seres humanos el acceso fsico y econmico a los alimentos bsicos que necesitan. Comprende tres aspectos diferentes, a saber, disponibilidad, estabilidad y acceso. Por tanto, los gobiernos pueden tratar que, mediante la proteccin, se alcance algn nivel mnimo de produccin nacional de alimentos bsicos. La proteccin puede tambin amparar a los consumidores frente a graves fluctuaciones de origen externo y preservar las ventajas sociales y estratgicas de los alimentos. Sin embargo, las relaciones entre comercio y seguridad alimentaria son complejas.

El comercio puede contribuir a la seguridad alimentaria de varias maneras: eliminando el desajuste entre las necesidades de produccin y de consumo; reduciendo la variabilidad de la oferta; propiciando el crecimiento econmico; haciendo ms eficiente la utilizacin de los recursos mundiales; y permitiendo que la produccin se realice en las regiones ms adecuadas para ello. Pero la dependencia del comercio tambin puede entraar algunos riesgos, como la inseguridad de los suministros, la inestabilidad de los precios mundiales y un aumento del dao ambiental en el caso que no se adopten polticas adecuadas. Al contribuir al crecimiento de una produccin ms eficiente, el comercio puede ser una fuente de ingresos para el pas. En el plano nacional, las divisas adicionales procedentes de las exportaciones aumentan la capacidad del pas de suplir a un posible dficit alimentario. En los hogares, el ingreso generado por el crecimiento puede mejorar el acceso de la poblacin a los alimentos. Este aumento del ingreso puede beneficiar a los sectores ms pobres de la poblacin, siempre que stos participen en la produccin de las exportaciones o que exista un mecanismo interno de redistribucin o un "efecto de goteo" del ingreso generado. Si existen obstculos que impiden a los pequeos agricultores beneficiarse de las oportunidades ofrecidas por la produccin de exportacin, se debern adoptar medidas adecuadas. De lo contrario, su produccin puede de hecho resultar perjudicada por un posible aumento del precio de la tierra, debido al incremento de ingresos procedentes de la tierra resultante de la expansin del comercio. ... pero hay tambin riesgos En los pases en desarrollo los cultivos comerciales no alimentario suelen ofrecer mejores oportunidades de exportacin. Por consiguiente, el aumento de las oportunidades comerciales puede favorecer la sustitucin de cultivos alimentarios por cultivos comerciales no alimentarios. Esto puede redundar en beneficio de la seguridad alimentaria de los productores, si pueden comprar alimentos en los mercados locales a precios convenientes. Sin embargo, la seguridad alimentaria puede exponerse a peligros si las ineficiencias del sistema de comercializacin de alimentos acarrean un aumento de los precios de los mismos. Hay varios ejemplos en los que el fomento de los cultivos comerciales de exportacin tambin ha trado consigo un aumento de la produccin alimentaria, debido al mejoramiento general de la distribucin de insumos y la prestacin de servicios al sector agropecuario, y a los efectos retardados sobre los cultivos alimentarios de los fertilizantes utilizados en cultivos comerciales. Hay casos en que el valor social y estratgico particular de los alimentos justifica algn mecanismo de proteccin. Por ejemplo en los pases propensos a la sequa, donde la produccin alimentaria vara considerablemente a causa de la frecuente falta de agua y donde las divisas proceden fundamentalmente de las exportaciones agropecuarias. La produccin de cultivos de exportacin probablemente siga la misma tendencia que la produccin de alimentos, y por tanto las divisas procedentes de las exportaciones no basten para importar alimentos suficientes en un ao "malo".

La cuestin de la diversificacin de la agricultura ocupa un lugar preferente en los programas de muchos pases en desarrollo. Uno de sus aspectos se refiere a la diversificacin de las exportaciones de productos agropecuarios. En muchos pases en desarrollo los ingresos aportados por las exportaciones dependen de uno o dos productos bsicos principales. La diversificacin tiene como finalidad reducir la dependencia de las oscilaciones del mercado mundial de estos productos y establecer las bases para un flujo de ingresos ms estable. Algunos pases estn dispuestos a dejar de percibir ingresos del comercio con el fin de reducir el riesgo de su dependencia alimentaria del mercado mundial. Asimismo, estn dispuestos a establecer los mecanismos y pagar el precio necesario para proteger a los productores nacionales a fin de ofrecerles alicientes para producir una cantidad determinada de alimentos. Estas medidas pueden justificarse cuando hay una situacin de inseguridad de los suministros, causada por una infraestructura de transportes deficiente, dificultad de acceso a las instalaciones portuarias u otros factores. Sin embargo, cabe observar que en este caso la dependencia alimentaria puede reemplazarse por otro tipo de dependencia, como la dependencia de las importaciones de fertilizantes, en especial en el caso de pases pequeos. La autonoma alimentaria es un enfoque para la seguridad alimentaria La dependencia alimentaria tambin puede tener su origen en algunas prcticas comerciales desleales, como el dumping o las subvenciones excesivas a las exportaciones, por parte de los pases con que se mantienen relaciones comerciales; prcticas que introducen en el mercado alimentos baratos frente a los cuales los productores nacionales no pueden competir. En el Recuadro 5 se aborda la cuestin de la seguridad alimentaria versus la autosuficiencia alimentaria. Un concepto que encuentra cada vez ms aceptacin es el de autonoma alimentaria. Supone el mantenimiento de un nivel determinado de produccin nacional, asociado a la capacidad para importar -mediante la exportacin de otros productos- a fin de atender las necesidades alimentarias de la poblacin. Este concepto se examina detalladamente en el Mdulo II.10, en el que se abordan las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria en el contexto de las negociaciones de la Ronda del Milenio. Recuadro 5: Seguridad alimentaria versus autosuficiencia alimentaria En general, por autosuficiencia alimentaria se entiende el grado en que un pas puede satisfacer sus necesidades alimentarias con su propia produccin. Se puede pensar que un pas ejerce un control mayor sobre sus abastecimientos alimentarios si no depende de los mercados internacionales, en los que es posible que las importaciones de alimentos provengan de pases polticamente hostiles. Los conceptos de autosuficiencia alimentaria y seguridad alimentaria difieren en dos puntos

fundamentales:
y

para la autosuficiencia alimentaria, la produccin nacional es la nica fuente de suministro, mientras que para la seguridad alimentaria, las importaciones comerciales y la ayuda alimentaria constituyen posibles fuentes de abastecimiento de productos bsicos; la autosuficiencia alimentaria se refiere slo a la disponibilidad de alimentos producidos en el pas; la seguridad alimentaria introduce elementos de estabilidad de los suministros y acceso a los alimentos por la poblacin.

En otras palabras, la autosuficiencia alimentaria se relaciona con una perspectiva global del desarrollo que subraya la necesidad de una solucin autocntrica, mientras que la seguridad alimentaria es compatible con una visin del desarrollo que no excluye la especializacin internacional y las ventajas comparadas. Los que creen que los pases deben fomentar la especializacin internacional dentro de la agricultura y entre la agricultura y otros sectores de la economa, afirman que un pas no podr explotar plenamente su potencial productivo si no logra aprovechar las ventajas comparadas potenciales. Los que piensan que la autosuficiencia ofrece mayores beneficios, afirman que las ventajas comparativas ofrecidas por cultivos de exportacin como el t o el caucho no son inherentes a los recursos fsicos de los pases, sino la consecuencia de inversiones anteriores en determinadas ramas, realizadas a menudo por potencias coloniales que buscaban materias primas para sus propias industrias o su propio consumo. Sostienen que esta situacin ha forzado a algunos pases a producir bienes expuestos a relaciones de intercambio decrecientes en mercados internacionales inestables por naturaleza. Lejos de aumentar su seguridad alimentaria, estos pases tienen ingresos de exportacin decrecientes que fluctan sin orden ni concierto, lo que dificulta la planificacin de las importaciones y la elaboracin de planes de desarrollo nacionales o sectoriales de mediano plazo. Un argumento ms significativo para un mayor acento en la autosuficiencia alimentaria es cuando el

principal alimento bsico de un pas se comercializa en el mercado internacional en cantidades reducidas y da lugar a un mercado poco activo. Es el caso del maz blanco y quizs del arroz. Cuando ello ocurre, el aumento de la demanda por ms de un importador principal puede determinar un alza de los precios y crear dificultades a todos los importadores. Fuente: FAO (1997). Implicaciones de las polticas econmicas en la seguridad alimentaria: Manual de capacitacin, p. 19-21. Materiales de Capacitacin para la Planificacin Agrcola No. 40. Roma. 2.3.2 La crtica de la proteccin Muchos de los argumentos en favor del libre intercambio se utilizan tambin en defensa del comercio en general, y se han presentado ya en la seccin 2.2. Cuatro son los argumentos principales en favor del comercio libre o, lo que es lo mismo, en contra de la proteccin, a saber: que la proteccin favorece la ineficiencia, que estimula comportamientos tendientes a la captacin de rentas, que siempre supone una prdida de bienestar, y que existen normalmente instrumentos no comerciales ms directos y eficientes para alcanzar los objetivos deseados. La proteccin estimula la ineficiencia ... El primer argumento pone de relieve el hecho de que al aislar a los productores nacionales de las presiones de la competencia internacional, al menos en parte, la proteccin ofrece la posibilidad de que las industrias ineficientes se perpeten a expensas de los consumidores nacionales y de la solidez del proceso de crecimiento. Adems, obstaculiza el proceso dinmico de aprendizaje e innovacin empresariales estimulado por la competencia internacional. Al reducir la competencia y aumentar artificialmente las ganancias, las ramas de actividad protegidas pueden atraer la constitucin de un nmero de empresas que supere lo justificable econmicamente, e impedir el aprovechamiento de las posibles economas de escala. ... distrae esfuerzos hacia la captacin de rentas ... Se sostiene tambin que las autoridades polticas suelen aplicar medidas proteccionistas en favor de sectores de produccin basndose en criterios ad hoc y a menudo clientelistas, sin tomar en cuenta las prdidas claramente identificables y cuantificables derivadas de la disminucin del comercio. Esta prctica da lugar a situaciones en que los empresarios y los propietarios de los factores productivos suelen concentrar sus energas en ejercer presin sobre las autoridades para obtener concesiones administrativas que les beneficien, lo que se denomina

comportamiento de captacin de rentas. Los que preconizan el libre intercambio afirman que, dado que la mayora de las veces el proceso poltico hace que sea prcticamente imposible evitar tales situaciones, lo mejor sera recomendar a los pases el libre cambio sin excepciones o, si ello no fuera viable, la aplicacin equitativa y transparente de niveles reducidos y similares de proteccin arancelaria a todas las industrias. ... es costosa para la sociedad ... Otro argumento en contra de la proteccin es que hace a la sociedad en su conjunto ms pobre, en trminos generales. La razn de esta prdida de bienestar se explicar en detalle en el Mdulo I.3 Los instrumentos de proteccin y sus repercusiones econmicas. Si bien los productores se benefician de la proteccin, sus ganancias son anuladas con creces por los mayores precios que los consumidores deben pagar por los productos protegidos. Si la proteccin se realiza mediante subvenciones a los productores o a los insumos, sern los contribuyentes los que saldrn perdiendo. ... y normalmente existen alternativas ms eficaces Naturalmente, todo costo para la sociedad debe ser ponderado en relacin a los beneficios que se pretenden obtener con la poltica proteccionista. Pero normalmente hay medidas ms directas y ms eficientes para atender las fallas del mercado, diferentes de la proteccin comercial. Por ejemplo, si se desea promover industrias incipientes, sera mejor hacerlo mediante una subvencin especfica a la rama que a travs de una proteccin comercial que beneficia a todas las empresas, sean o no incipientes. 2.3.3 El consenso predominante El deseo de comercio ms libre est ahora muy difundido ... Hoy por hoy, entre los responsables de la toma de decisiones del mundo entero predomina, con diferencias de acento, la opinin de que el comercio es ventajoso y que es menester fomentar el crecimiento de los intercambios internacionales. El camino para promover el comercio pasa por la reduccin progresiva de los niveles de proteccin, lo cual debera lograrse mediante negociaciones y concesiones recprocas. Dos mtodos no excluyentes permiten avanzar por este camino. Uno consiste en los acuerdos comerciales regionales, que se proponen reducir o eliminar los obstculos comerciales entre un conjunto limitado de pases, generalmente (pero no siempre) vecinos. El otro consiste en las negociaciones comerciales multilaterales, como las celebradas durante varios decenios en el marco del GATT y ahora de la OMC. Estos acuerdos se denominan multilaterales porque excluyen el trato preferencial de un pas a otro pas o conjunto de pases, y se basan en la aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida (NMF) a todos los pases suscriptores del acuerdo8 .

... pero polticamente a menudo requiere concesiones de los socios comerciales En general, los responsables de adoptar decisiones de poltica no hacen concesiones comerciales sin recibir otras concesiones a cambio. Hay una historia secular de negociaciones (y guerras) comerciales internacionales que explican esta actitud. Las negociaciones del GATT/OMC representan un sistema moderno para examinar estas concesiones y compensaciones y llegar a acuerdos de manera organizada y coherente. Es interesante observar que mientras los economistas de la corriente terica dominante se han centrado tradicionalmente en las ventajas del comercio y han propugnado implcita o abiertamente el desmantelamiento unilateral de los sistemas de proteccin, los responsables de la formulacin de polticas y los economistas con experiencia prctica en materia de polticas han considerado el asunto en trminos de concesiones recprocas9 . Ello probablemente se debe a que los responsables de la formulacin de polticas y los economistas con experiencia prctica conocen mejor las imperfecciones y los rasgos extraeconmicos presentes en el funcionamiento del mercado, y a que los primeros estn expuestos a las presiones de grupos polticamente influyentes cuyos intereses pueden resultar perjudicados por la competencia internacional. 2.4 LOS BLOQUES COMERCIALES REGIONALES 2.4.1 Los diferentes tipos de bloques y sus efectos El comercio ms libre puede alcanzarse en un contexto multilateral o regional Los bloques comerciales regionales (BCR) pueden considerarse a grandes rasgos como una forma de reduccin de la importancia econmica de las fronteras polticas nacionales dentro de una zona geogrfica. Hay varios tipos de acuerdos regionales, que exigen compromisos diferentes por parte de los pases participantes. En las zonas de libre comercio (ZLC), los pases miembros reducen o eliminan los obstculos comerciales entre ellos pero mantienen regmenes comerciales distintos con otros pases. Este sistema permite que los integrantes de las zonas de libre comercio protejan sectores especficos contra la competencia de pases no miembros, en el caso que as lo desearan; pero tambin crea muchos problemas de administracin de aduanas debido a la necesidad de controlar las reexportaciones. As, si A y B son miembros de una zona de libre comercio, con un rgimen recproco de aranceles nulos para las importaciones entre ellos, y A aplica un arancel elevado a las computadoras mientras que B aplica un arancel muy bajo, los comerciantes tratarn de importar computadoras a B y luego reexportarlas a A. Este problema desaparece con las uniones aduaneras (UA), cuyo funcionamiento se asemeja al de las ZLC con la diferencia de que los pases participantes resuelven adoptar un rgimen comercial comn con terceros, es decir aplicar un rgimen de arancel externo comn. Las UA no tienen que controlar las reexportaciones, pero reducen la libertad de maniobra de que disponen los distintos miembros para proteger a determinadas industrias, habida cuenta que stos tendrn que negociar con otros miembros la aplicacin de un arancel externo comn elevado para dichas

industrias. Una forma de BCR de carcter ms vinculante son las uniones econmicas (UE). Las UE son uniones aduaneras en que tambin los factores, y no slo los productos, pueden circular libremente. Los pases que integran las UE tambin pueden armonizar otros aspectos de sus polticas econmicas, como los sistemas financieros, los regmenes fiscales o las normas laborales. Qu ventajas obtienen los pases de los bloques comerciales regionales? Esto depende de muchas circunstancias pero, en general, las ventajas sern mayores cuanto mayor sea la complementariedad potencial de las economas nacionales participantes. Por ejemplo, dos pases que han seguido una estrategia de sustitucin de importaciones para crear una base industrial diversificada pero cuyas ventajas comparadas se encuentran en ramas diferentes, pueden beneficiarse considerablemente de un BCR. Esto debido a que, si las economas son complementarias, tendrn mayores posibilidades para especializarse segn sus ventajas comparativas. As, la integracin comercial de productos agropecuarios entre dos pases ofrecer mayores ventajas si un pas se especializa en productos tropicales y el otro en productos de clima templado, en lugar de que ambos produzcan los mismos productos. Cuando los pases entran a formar parte de un BCR, la reduccin o eliminacin recproca de aranceles impulsa el crecimiento de las corrientes comerciales entre ellos, situndolas por encima del nivel de intercambio que mantenan bajo el rgimen de proteccin. Este efecto se llama creacin de comercio y es un resultado positivo de los BCR. De otro lado, el acuerdo favorecer la sustitucin de suministros de pases no miembros por suministros de pases miembros, no porque el pas miembro es la fuente ms barata sino porque tiene un arancel preferencial o carece del todo de arancel. Este efecto se llama desviacin de comercio y puede tener repercusiones negativas en la eficiencia, habida cuenta que es posible que en el BCR se importen bienes de pases participantes que podran conseguirse a menor precio en pases que no forman parte del bloque. 2.4.2 La proliferacin de bloques y acuerdos comerciales regionales Los acuerdos comerciales regionales son cada vez ms populares Paralelamente a las negociaciones comerciales multilaterales, los bloques comerciales regionales comenzaron a formarse en el mundo a partir del decenio de 1950, tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Hasta el momento, el bloque ms importante ha sido la Unin Europea (UE), que ha tenido repercusiones considerables en los mercados agrcolas mundiales y constituye un punto de referencia para el anlisis comparativo a la hora de evaluar el alcance de otros acuerdos.

De un total de 198 acuerdos comerciales regionales notificados a la OMC (o previamente al GATT), 119 estn actualmente en vigor10. En los ltimos aos, los responsables de la formulacin de polticas de los pases en desarrollo han indicado su apoyo a los acuerdos comerciales regionales. En el Recuadro 6 se ponen de relieve algunos de los principales acuerdos vigentes entre pases en desarrollo. Recuadro 6: Principales acuerdos regionales entre pases en desarrollo Regin Organizacin Comunidad Econmica y Monetaria de frica Central (CEMAC) Pases miembros

Camern, Chad, Congo, Gabn, Guinea Ecuatorial, Repblica Centroafricana

Mercado Comn para el frica Oriental y Meridional (COMESA) frica al Sur del Sahara

Angola, Burundi, Comoras, Djibouti, Etiopa, Kenya, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Rwanda, Somalia, Sudn, Swazilandia, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe

Unin Monetaria y Econmica Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Mal, Nger, Senegal, del frica Occidental Togo, Guinea-Bissau (UEMAO) Comunidad Econmica de los Estados del frica Occidental (CEDEAO) Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Mal, Mauritania, Nger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Togo Botswana, Lesotho, Namibia, Sudfrica, Swazilandia

Unin Aduanera del frica

Austral (SACU) Comunidad del Africa Meridional para el Desarrollo (SADC) Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, Namibia, Sudfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia, Zimbabwe Australia, Brunei, Canad, Corea, China, Estados Unidos, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japn, Malasia, Nueva Zelandia, Singapur, Tailandia Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia, Vietnam

Cooperacin Econmica para Asia y el Pacfico (APEC)

Asia

Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) Asociacin del Asia Meridional para la Cooperacin Regional (SAARC) Mercado Comn Andino (MCA)

Bangladesh, Bhutn, India, Maldivas, Nepal, Pakistn, Sri Lanka

Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela

Amrica Latina

Comunidad del Caribe (CARICOM)

Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, St. Kitts y Nevis, Sta. Luca, San Vicente, Trinidad y Tobago

Mercado Comn Centroamericano (MCCA) Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) Consejo para la Cooperacin en el Golfo (CCG) Oriente Medio y frica del Norte Consejo de la Unidad Econmica rabe (CUEA) Organizacin de Cooperacin Econmica (ECO)

Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua

Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay, Venezuela

Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay

Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos rabes Unidos, Kuwait, Omn, Qatar Egipto, Emiratos rabes Unidos, Iraq, Jordania, Kuwait, Libia, Mauritania, Somalia, Siria, Sudn, Yemen

Irn, Pakistn, Turqua

El impulso poltico para establecer acuerdos comerciales regionales va en aumento. Varios factores contribuyen a este respecto, a saber, consideraciones estrictamente polticas (como en el caso de la UE); las economas de escala, que infunden en los pases el temor de que sus productores puedan encontrarse en desventaja con respecto a sus competidores de mayor escala, si no se agrupan a nivel regional; el deseo de utilizar los acuerdos regionales para "cerrar dentro" e incluso extender la liberalizacin multilateral alcanzada en la Ronda Uruguay; y, cuando se acercaba la conclusin de las negociaciones de la Ronda Uruguay, el temor de que no se alcanzase un acuerdo final, lo cual llev a los pases a reforzar los bloques regionales ante la posibilidad de una futura polarizacin del comercio (vase OMC, 1998). La agricultura puede ser muchas veces un sector problemtico para los BCR, debido al grado de intervencin en los mercados de los pases participantes a los efectos de alcanzar metas especficas de precios e ingresos. Si los obstculos al comercio de los productos agrcolas son

removidos como parte del BCR, pero los pases continan a perseguir polticas de precios diferentes, se producirn importantes distorsiones en el comercio. En efecto, an considerando los costos de transporte y comercializacin, una vez que las barreras comerciales han sido removidas en el BCR los productos agrcolas fluirn desde los pases con bajos precios de mercado hacia los pases con los precios ms altos. Por esta razn, a menudo la agricultura queda fuera de los BCR (por ejemplo, la Asociacin Europea de Libre Comercio) o es liberalizada en el marco de cuotas arancelarias especficas (por ejemplo, el Acuerdo Centro Europeo de Libre Comercio). No est claro si los acuerdos comerciales regionales que excluyen la agricultura cumplen los requisitos del GATT para obtener una excepcin al criterio de que los BCR deben sustancialmente cubrir todo el comercio. La alternativa es desarrollar una poltica agrcola comn para el conjunto de la regin, como ha hecho la UE. Sin embargo, una poltica comn determina una considerable redistribucin del ingreso cuando los miembros del BCR tienen diferentes niveles de autosuficiencia en productos diversos, como ha ocurrido en la UE. No hay solucin fcil a estos problemas cuando los pases que se unen en un BCR tienen diferentes niveles de proteccin a la agricultura. 2.5 PREOCUPACIONES RECIENTES DE LA OPININ PBLICA SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL La agenda de la poltica comercial est ahora influida por nuevas preocupaciones Mientras las tesis estructuralista y de la dependencia han perdido fuerza en los ltimos aos, no obstante el descenso de los precios de los productos primarios y la crisis de la deuda, el debate pblico sobre las cuestiones relacionadas al comercio internacional se ha ampliado con la inclusin de preocupaciones ambientales, sociales y ticas. Este hecho se debe a las reservas de muchos consumidores respecto a la aceptabilidad de los bienes ofrecidos a travs del comercio, ya sea por las caractersticas propias de tales bienes o por las relaciones sociales bajo las cuales se producen. Tambin se relaciona con la aparicin de "movimientos ticos", en particular en los pases de la OCDE. Una gran variedad de organizaciones no gubernamentales cumplen una funcin destacada en los debates sobre estas cuestiones11. Entre las exigencias planteadas por este sector de opinin figuran las siguientes:
y y y

etiquetado de los productos orgnicos; etiquetado de los bienes que contienen organismos genticamente modificados; sanidad animal y vegetal y la seguridad humana;

clusulas sociales en los acuerdos comerciales, condicionando el acceso a los mercados al cumplimiento por parte de las naciones exportadoras de normas laborales mnimas y fundamentales previamente acordadas; promocin de cdigos de conducta sensibles a los derechos humanos por parte de las empresas que desarrollan actividades en el mbito internacional; y promocin de redes de `comercio justo' (vase el Recuadro 7).

Los promotores de estas inquietudes proponen que estas cuestiones se incluyan en las negociaciones y los acuerdos comerciales internacionales, como los celebrados en el marco de la OMC. Otros sostienen que las negociaciones comerciales deberan centrarse en los problemas econmicos y que las cuestiones sanitarias, sociales, culturales y relacionadas con los derechos humanos deberan tratarse en otros foros. Recuadro 7: El comercio justo Un nmero creciente de organizaciones est promoviendo redes de comercio justo (llamado tambin comercio alternativo). Se trata de establecer relaciones directas entre los productores de los pases en desarrollo y los consumidores, sobre todo de los pases industrializados. Muchos de los pequeos productores que participan en estas relaciones comerciales directas son cooperativas de mujeres. El comercio justo se beneficia del creciente nmero de consumidores dispuestos a pagar otro precio y eventualmente a comprar en otras tiendas, a fin de asegurarse de que lo que compran ha sido producido bajo ciertas condiciones y contribuye a ciertos fines sociales. Los criterios utilizados para determinar si una relacin de intercambio es `justa' suelen variar de una organizacin de comercio alternativo a otra, pero hay algunos elementos bsicos que pueden resumirse de la manera siguiente:
y y y

relaciones comerciales directas con productores de los pases en desarrollo precio mnimo garantizado para los productores (especfico por pases) sobreprecio para los productores

y y y

facilidades crediticias o pago anticipado bienes producidos bajo ciertas condiciones "aceptables" relaciones a largo plazo

El comercio justo de alimentos comenz a principios del decenio de 1970 con la venta de azcar de caa y caf en tiendas alternativas especializadas. Con la introduccin en 1988 de etiquetas de comercio justo, los productos alimentarios tambin comenzaron a venderse por conducto de los canales de comercializacin tradicionales y de este modo pudo ampliarse considerablemente este nuevo tipo de mercado de alimentos. Entre stos figuran ahora el caf, el cacao, las bananas y la miel. La prdida de destrezas y conocimien-tos nativos es otra preocupacin Otro temor relacionado con la liberalizacin del comercio de productos alimentarios y agrcolas, expresada por acadmicos, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de agricultores, es la creencia de que la agricultura campesina y los conocimientos tradicionales acumulados por ella estn desapareciendo como consecuencia de dicha liberalizacin. Preocupaciones similares se manifiestan en relacin con el empobrecimiento cultural provocado, por ejemplo, por la desaparicin de la artesana y los conocimientos tcnicos autctonos. Aunque se afirme que el comercio genera conocimientos y confianza, se sostiene que las tecnologas se imponen a los pases en desarrollo, cuyos habitantes aprenden a `consumir' tcnicas nuevas pero no a adaptar o generar nueva ciencia y tecnologa. Las tendencias a la globalizacin han renovado la importancia de estas preocupaciones. REFERENCIAS Amir, S. 1973. Le Dveloppement Ingal. Paris, Les ditions de Minuit. Baghwati, J. 1988. Protectionism. Cambridge, MA, MIT Press. Corden, W.M. 1974. Trade Policy and Economic Welfare. Oxford, Clarendon Press.

Edwards, S. 1995. Crisis and Reform in Latin America: from Despair to Hope. Oxford, Oxford University Press. Ellsworth, P.T. 1964. The International Economy. Third Edition. New York, The Macmillan Company. Emmanuel, A. 1972. Unequal Exchange: a Study of the Imperialism of Trade. London, Monthly Review Press. Johns, R.A. 1985. International Trade Theories and the Evolving International Economy. London, Frances Printer Publishers. Krugman, P.R. & Obstfeld, M. 1997. International Economics: Theory and Policy. Reading, Massachusetts, Addison-Wesley. Lipsey, R. 1960. The Theory of Customs Unions: a General Survey. Economic Journal. Vol 70. Mazoyer, M. & Roudart, L. 1997. Histoire des Agricultures du Monde. Paris, ditions du Seuil. Organizacin Mundial del Comercio. 1998. Informe Anual, 1998. Ginebra. Prebisch, R. 1959. "Commercial Policy in the Underdeveloped Countries". American Economic Review. Papers and Proceedings, 49, No. 2. Prebisch, R. 1950. El desarrollo econmico de Amrica Latina y sus principales problemas. Nueva York. Naciones Unidas. Streeten, P. 1987. What Price Food? Agricultural Price Policies in Developing Countries. Ithaca, New York, Cornell University Press. ______________________________
1

As, si en el ejemplo propuesto un componente electrnico se intercambia a nivel internacional por 90 kg de azcar, las ganancias del comercio sern mayores para los Estados Unidos que para Brasil. Al vender un componente a Brasil, los Estados Unidos obtienen 90 kg de azcar, es decir 40 kg ms (80 por ciento ms) de lo que habran obtenido en el mercado interno. Al vender 90 kg de azcar a los Estados Unidos, Brasil obtiene 1 componente electrnico, es decir 0,1 pastilla ms (11,1 por ciento ms) de lo que habra producido internamente.
2

En este contexto, "demandantes mucho ms vidos" quiere decir que los consumidores de los Estados Unidos estn dispuestos a renunciar a ms componentes electrnicos por una tonelada de azcar que los consumidores de Brasil.

Esto no quiere decir que la ganancia total del pas disminuir, dado que el volumen de exportaciones puede aumentar de manera tal que compense ampliamente el descenso de la relacin de intercambio.
4

En este contexto, la relacin de intercambio se define como el ndice de precios de los productos de exportacin dividido por el ndice de precios de los productos de importacin en dichos pases. La elasticidad-ingreso de la demanda de un producto indica la proporcin en la cual la demanda aumenta cuando aumenta el ingreso. Si el aumento de la demanda es proporcionalmente mayor que el del ingreso, se dice que la demanda es "elstica". En caso contrario, se dice que es "inelstica" o "rgida". Se pueden incluir en estas escuelas a autores como Samir Amin, Paul Baran, Teotonio Dos Santos, Andr Gunder Frank, Osvaldo Sunkel e Immanuel Wallerstein, entre otros.
7 6 5

Por dominacin extraeconmica se entiende una forma de dominio que no tiene su origen en una capacidad superior para competir en mercados ms o menos libres y abiertos, sino en el empleo de la coercin basada en la superioridad poltica, militar o institucional.
8

La aplicacin de la clusula de la nacin ms favorecida por el pas A al pas B entrana que A reservar a todas las importaciones procedentes de B el mejor trato reservado a las importaciones procedentes de cualquiera de los otros pases con los que A comercia.
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No sucedi as en el decenio de 1980, cuando muchos pases en desarrollo desmantelaron sus sistemas de proteccin sin negociaciones o concesiones comerciales recprocas con sus interlocutores comerciales del mundo desarrollado. Si dichos pases haban decidido encaminarse hacia un sistema econmico ms abierto ?por qu lo hicieron de manera unilateral, sin aprovechar esta oportunidad para negociar y buscar alguna reciprocidad con sus interlocutores comerciales? Probablemente la respuesta sea que las condiciones de negociacin eran muy desfavorables para ellos en ese entonces. En efecto, se hallaban sometidos a una gran presin para ajustar sus economas debido a su endeudamiento, la reduccin de las corrientes de inversiones extranjeras, las elevadas tasas de inters internacionales y el considerable descenso de los precios de los productos primarios registrado en el decenio de 1980.
10

http://www.wto.org/wto/develop/regional.htm (21 febrero, 2000).

Organizaciones como Human Rights Watch y la Secretara Internacional de Amnista Internacional se dedican a promover la elaboracin de cdigos de conducta para las empresas, que sean sensibles a los derechos humanos. Por ejemplo, se senala a las exportaciones no tradicionales,

11

en especial la floricultura, como una esfera que debe recibir una atencin especial en los cdigos de conducta y los acuerdos sobre las normas laborales por los peligros potencialmente graves para la salud que encierran. La campana en favor de las prendas de vestir limpias de los Pases Bajos tiene por finalidad mejorar las normas y condiciones de trabajo en la industria de la confeccin en todo el mundo.

Mdulo 3

Los instrumentos de proteccin y sus repercusiones econmicas

Jos Mara Caballero, Geraldo Calegar y Carlo Cappi Direccin de Asistencia para las Polticas

OBJETIVOS Este mdulo ilustra los principales instrumentos de poltica comercial utilizados por los gobiernos para proteger a sus agricultores. Adems, identifica e interpreta las principales repercusiones econmicas de las intervenciones y sus efectos sobre el bienestar, y explica cmo medir el alcance de la proteccin mediante indicadores de proteccin. CONTENIDO 3.1 Instrumentos de proteccin 3.2 Repercusiones econmicas de la proteccin 3.3 Indicadores de proteccin

3.4 Resumen y conclusiones PUNTOS PRINCIPALES


y

Los instrumentos de proteccin pueden ser clasificados en dos grupos principales. Los instrumentos directos afectan a los productos cuando entran en el comercio internacional, sea como importaciones o como exportaciones. Los indirectos se concentran ms en la produccin que en el comercio, pero tienen claros efectos sobre el comercio exterior. Los efectos econmicos de los instrumentos de proteccin pueden ser analizados a travs de mtodos de equilibrio parcial, que pueden evaluar, por ejemplo, las repercusiones de cambios de las polticas pblicas sobre los precios y las cantidades producidas, consumidas e intercambiadas de un producto. Las repercusiones de los instrumentos de proteccin sobre el ingreso real y la distribucin del ingreso entre productores, consumidores y contribuyentes pueden ser examinadas utilizando los conceptos del excedente del productor y del consumidor. Varios indicadores de proteccin han sido desarrollados para medir la proteccin y el apoyo otorgados a los productores por las intervenciones del gobierno. Ellos difieren en sus alcances, mtodos de clculo e interpretacin econmica. Es importante estar al tanto de los principales indicadores utilizados en los debates sobre poltica comercial y de las diferencias entre los mismos.

3.1 INSTRUMENTOS DE PROTECCIN Instrumentos directos e indirectos Los gobiernos intervienen en el comercio agropecuario valindose de instrumentos directos e indirectos, con diferentes objetivos (vase el Recuadro 1). Los ms frecuentes son recaudar impuestos, apoyar los ingresos de los productores, reducir los costos de alimentacin de los consumidores, lograr la autosuficiencia y contrarrestar las intervenciones de otros pases. En las siguientes secciones se examinan estos instrumentos. Recuadro 1: Principales instrumentos de proteccin

Intervenciones directas Aranceles Contingentes de importacin y exportacin Subvenciones a la exportacin Restricciones sanitarias y fitosanitarias

Intervenciones indirectas Gestin del tipo de cambio Programas de productos bsicos Ayuda a la comercializacin Subvencin a insumos y exencin de impuestos Ayuda a las inversiones de largo plazo

3.1.1 Instrumentos directos de proteccin Los instrumentos directos de proteccin afectan a los productos cuando son objeto del comercio internacional, sea como importaciones o como exportaciones. Los ms frecuentes son los aranceles, los contingentes (cuotas) de importacin y exportacin, y los impuestos y las subvenciones a la exportacin. Diferentes tipos de aranceles Aranceles. Un arancel es un impuesto aplicado a los bienes importados. Los aranceles especficos se perciben como un derecho fijo por unidad del bien importado, por ejemplo, 3 dlares EE.UU. por barril de petrleo. Los aranceles ad valorem se perciben como proporcin del precio CIF (Recuadro 2) de un bien importado; por ejemplo, un derecho de 20 por ciento sobre el precio CIF de un tractor. Los aranceles pueden ser fijos (un determinado derecho por unidad fsica o un determinado porcentaje del precio CIF) o variables (los derechos varan de acuerdo al precio CIF). Los gravmenes variables a la importacin1 aplicados por la UE a los productos alimenticios importados son un ejemplo de arancel variable. Recuadro 2: Precios CIF y FOB

CIF significa COSTO, SEGURO Y FLETE. Precio CIF es el precio de un bien importado desembarcado en un muelle u otro punto de entrada del pas receptor. Incluye el costo del flete y del seguro internacionales y, normalmente, tambin el costo de descarga en el muelle. Excluye cualquier derecho que pueda aplicarse despus de que el bien importado toque el muelle, como los derechos portuarios, los costos de manipulacin y almacenamiento en el puerto y los honorarios de los agentes. Asimismo, excluye todos los aranceles internos y otros impuestos u honorarios, derechos o subvenciones. FOB significa FRANCO A BORDO. Precio FOB es el precio de un bien exportado en el punto de salida del pas exportador, cargado en la nave o sobre otros medios de transporte que lo llevarn al pas importador. Equivale al precio CIF en el puerto de destino menos el costo del flete y del seguro internacionales y el costo de descarga en el muelle. En las balanzas de pagos y otras estadsticas comerciales, el valor de los bienes importados se expresa siempre en precios CIF y el de los bienes exportados en precios FOB. Los aranceles representan la forma ms simple y antigua de instrumento de poltica comercial. Tradicionalmente se utilizaron como una fuente de ingresos del erario, pero hoy se utilizan sobre todo para proteger a algunos sectores internos de la competencia internacional, aumentando artificialmente el precio interno del bien importado. El arancel eleva el precio que pagan los consumidores nacionales por las importaciones, genera ingresos fiscales y tiende a aumentar el precio de los productos nacionales que compiten con las importaciones. De este modo, ofrece a los productores nacionales de estos bienes un incentivo para incrementar la produccin y sustituir las importaciones. Por consiguiente, los aranceles aumentan los ingresos de los productores y del gobierno a expensas de los consumidores, y tienden a hacer que la produccin nacional del bien sea superior a lo que habra sido de no haber mediado la medida protectora. Diversos tipos de contingentes

Contingentes. Los contingentes (o cuotas) son lmites que los gobiernos imponen a las cantidades fsicas de las importaciones o las exportaciones. Pueden establecerse de manera unilateral o ser objeto de negociacin con los gobiernos de los pases exportadores o importadores, quienes convienen "voluntariamente" en limitar las exportaciones o importaciones (vase el Recuadro 3). Los controles de cambios, que limitan la cantidad de divisas puestas a disposicin de los importadores o los ciudadanos que viajan al extranjero, constituyen un tipo especial de contingente cuya caracterstica es la de limitar las importaciones en general ms bien que las de un producto especfico. Recuadro 3: Acuerdos de limitacin voluntaria Un acuerdo de limitacin voluntaria es la promesa del gobierno "A" al gobierno "B" de limitar a un determinado nivel anual las exportaciones de un producto especfico (por ejemplo, carne o tejidos de algodn) del pas "A" al pas "B". El efecto comercial equivale al de un contingente de importacin, si bien la distribucin de la renta del contingente puede variar. Normalmente los gobiernos imponen los contingentes mediante la concesin de licencias, o sea de documentos que autorizan al titular a importar o exportar determinadas cantidades de un bien particular. Los gobiernos venden o subastan las licencias a los importadores o exportadores interesados, o las distribuyen gratis con arreglo a criterios administrativos. Por ejemplo, los Estados Unidos someten a contingentes las importaciones de quesos extranjeros. Slo algunas empresas comerciales estn autorizadas a importar quesos, y a cada una de ellas se le asigna el derecho de importacin (la licencia) de una cantidad mxima de libras de queso por ao. Los contingentes individuales se basan en la cantidad de queso importado por la empresa en aos anteriores. Los contingentes tienden a generar rentas Al igual que los aranceles, los contingentes de importacin tienden a aumentar el precio interno del producto y los ingresos de los productores nacionales que compiten con las importaciones, a expensas del consumidor. La principal diferencia con los aranceles reside en la distribucin del ingreso resultante de la diferencia de los precios de venta del bien importado, con la medida protectora y sin ella. Mientras que con los aranceles el gobierno es quien percibe este ingreso, en el caso de los contingentes tal ingreso puede ir en parte o completamente a los titulares de las licencias, quienes estn autorizados a comprar los bienes importados y revenderlos a precios ms elevados en el mercado interno. A las

ganancias obtenidas de este modo se les conoce con el nombre de rentas de contingentes y los gobiernos pueden percibir una parte de tales ganancias en el caso de que vendan u ofrezcan en subasta las licencias. Los impuestos a la exportacin benefician a los consumidores y a los contribuyen-tes, a expensas de los productores Impuestos a la exportacin. Los impuestos a la exportacin son gravmenes a la exportacin de productos. A semejanza de los aranceles de importacin, pueden percibirse por unidad fsica o como proporcin del precio FOB. Los gobiernos suelen utilizar los impuestos a la exportacin como medio para recaudar ingresos. Aunque su empleo se ha reducido en los ltimos aos, lo utilizaban con frecuencia antes del proceso de ajuste estructural los pases en que gravar la produccin de productos primarios de exportacin representaba la manera ms fcil y segura de recaudar ingresos fiscales. Los impuestos a la exportacin reducen tanto el precio de los bienes que efectivamente se exportan como el precio de venta del producto en el mercado interno. As, por ejemplo, los impuestos aplicados en el pasado en Argentina a las exportaciones de trigo y carne tenan como efecto la reduccin del precio que reciban los agricultores y del que pagaban los consumidores argentinos por tales productos. Debido a este efecto, los impuestos a la exportacin tienden a desalentar la produccin nacional y a alentar el consumo interno de los bienes exportados, y terminan por reducir la cantidad exportada. Los impuestos a la exportacin benefician a los consumidores nacionales y al presupuesto estatal a expensas de los productores de bienes para la exportacin. Las subvenciones a la exportacin benefician a los productores a expensas de los contribuyentes y los consumidores Subvenciones a la exportacin. Una subvencin a la exportacin es un pago que se hace a la empresa o individuo que enva un producto al extranjero. A semejanza del arancel, puede ser especfica o ad valorem. Las subvenciones a la exportacin, al ofrecer a los productores y comerciantes un incentivo para exportar, hacen ms rentable la venta en el extranjero y, por consiguiente, elevan el precio del bien en el mercado interno. Cuando un gobierno subvenciona la exportacin de un producto, los comerciantes tendern a seguir exportando el producto hasta el momento en que el precio interno supere el precio externo en el monto correspondiente a la subvencin. Las subvenciones a la exportacin benefician a los productores y los comerciantes de bienes de exportacin a expensas de los consumidores y contribuyentes nacionales. Obstculos no arancelarios Restricciones sanitarias y fitosanitarias. Las restricciones sanitarias y fitosanitarias aplicadas a las importaciones, aunque no son en s mismas medidas comerciales, pueden fcilmente ser transformadas en tales. Se les ha utilizado de manera creciente con el propsito deliberado de

proteger a los productores nacionales de la competencia internacional. No es raro que los gobiernos apliquen estas restricciones en respuesta a la presin activa de sectores interesados y no con la finalidad de impedir peligros para la salud sobre la base de pruebas cientficas. Por esta razn, las restricciones sanitarias y fitosanitarias ocupan un lugar importante en el programa de las negociaciones comerciales. 3.1.2 Instrumentos indirectos de proteccin Se incluyen aqu dos tipos diferentes de instrumentos. El primero se refiere a la administracin del tipo de cambio que, aunque directamente orientada a afectar a las corrientes comerciales, tiene efectos generales (por oposicin a efectos sobre productos especficos) dado que se aplica por igual a todas las importaciones y exportaciones sin distincin. En razn de ello, en estas pginas se le ha clasificado como un instrumento indirecto. Tambin se incluyen las medidas orientadas a ayudar a determinados productores, sobre todo a los agricultores, tales como los programas de productos bsicos, las medidas de apoyo a la comercializacin, las subvenciones a los insumos, las exenciones fiscales y la ayuda a las inversiones de largo plazo. Estas medidas se centran ms en la produccin interna que en el comercio y tienden a ayudar a los productores en cuanto tales y no simplemente como exportadores o competidores de los bienes importados. Sin embargo, tienen consecuencias comerciales especficas puesto que afectan las posibilidades que tienen los productores nacionales de competir con los internacionales. Una tasa de cambio devaluada beneficia a los productores a expensas de los consumido-res, y viceversa Administracin del tipo de cambio. El tipo de cambio, que es el precio de la moneda nacional en relacin con las monedas extranjeras, determina la cantidad de moneda nacional que reciben los exportadores por un determinado valor de exportaciones y que pagan los importadores por un determinado valor de importaciones. La devaluacin de la moneda, al elevar este precio, aumenta el valor recibido por los exportadores en moneda nacional y tambin el valor pagado por los importadores. Por consiguiente, la devaluacin fomenta las exportaciones y desalienta las importaciones; al aumentar el precio de la moneda nacional, se ofrece una proteccin generalizada suplementaria a todos los exportadores y productores que compiten con las importaciones. Lo contrario sucede con la sobrevaloracin: un tipo de cambio sobrevalorado desalienta las exportaciones y fomenta las importaciones porque funciona como una subvencin a la importacin y un impuesto a la exportacin. Mientras la devaluacin puede producirse de un da para otro como consecuencia de una decisin poltica, la sobrevaloracin se produce gradualmente como consecuencia de la falta de ajustes del tipo de cambio (es decir, de devaluacin de la moneda) en situaciones en que la inflacin interna es mayor que la de los pases con que se mantienen relaciones comerciales. La devaluacin, al elevar el precio interno de los productos de exportacin e importacin, suele tener consecuencias inflacionarias. El temor de que la devaluacin alimente un proceso

inflacionario a menudo disuade a las autoridades monetarias de recurrir a ella ante una inflacin interna larvada, no obstante sus posibles efectos positivos sobre la balanza comercial. Los programas de ayuda crecen en importancia en los pases desarrollados Programas de productos bsicos. Los programas de productos bsicos son el principal instrumento de proteccin de la agricultura utilizado por los Estados Unidos, la Unin Europea, Japn y otros pases para ayudar a los productores nacionales. Estos programas estn destinados a sostener los ingresos de los agricultores y a menudo tienen el efecto de limitar las importaciones o subvencionar las exportaciones. Los programas de productos bsicos abarcan los pagos directos a los agricultores en forma de subvenciones de los precios de los productos, as como los programas de regulacin de la oferta destinados a reducir la superficie sembrada. Un ejemplo de pagos directos para subvencionar los precios de los cultivos era el sistema de pagos compensatorios practicado en los Estados Unidos para ayudar a los granos y las semillas oleaginosas, en virtud del cual los agricultores reciban la diferencia entre el precio de mercado de esos productos y un precio programado garantizado o fijo, si este ltimo era ms elevado. Un ejemplo de programa de regulacin de la oferta son los pagos efectuados a los agricultores para mantener tierras sin cultivar bajo la poltica de detraccin de tierras al cultivo de la Unin Europea. Los Estados Unidos tenan en el pasado un programa anlogo de reduccin de las superficies cultivadas, en virtud del cual los agricultores deban reducir la superficie sembrada de un determinado cultivo en un determinado porcentaje de la base histrica, para tener el derecho a recibir el pago correspondiente2. Estos programas tienen por objetivo reducir la produccin nacional de determinados cultivos a fin de sostener sus precios de mercado y, al mismo tiempo, impedir o reducir la creacin de excedentes exportables. Medidas de apoyo a la comercializacin. Los instrumentos de apoyo a la comercializacin se proponen reducir los costos de comercializacin de los productores nacionales mediante diferentes programas, tales como subvenciones al transporte y el almacenamiento y crditos subvencionados a la comercializacin. Las subvenciones a los insumos son ms extendidas en los pases en desarrollo Subvenciones a los insumos y exenciones fiscales. Estas subvenciones tienen por finalidad reducir los costos de produccin mediante la disminucin del precio de los insumos. En general asumen la forma de subvenciones aplicadas directamente a los insumos (por ejemplo, a los fertilizantes, mediante una reduccin del 10 por ciento de sus precios), exenciones de impuestos indirectos sobre los insumos (por ejemplo, exenciones fiscales para el combustible utilizado por la maquinaria agrcola), crditos en condiciones de favor para los prstamos a la produccin

(por ejemplo, tasas de inters subvencionadas para prstamos de corto plazo a los agricultores), programas gubernamentales especiales de seguro para los agricultores (por ejemplo, seguro de cosechas), servicios de extensin gratuitos o subvencionados, renuncia a la recuperacin de los costos del agua de regado o recuperacin parcial de los mismos, y otras medidas anlogas. Otra manera de ayuda a los ingresos de los agricultores consiste en exonerar a las explotaciones agrcolas del impuesto a las ganancias o concederles un trato fiscal especial ms favorable que el de las dems actividades econmicas. Ayuda a las inversiones de largo plazo. Las medidas de ayuda a las inversiones a largo plazo tienen por finalidad aumentar la productividad y rentabilidad del sector agrcola. Sus principales componentes son las inversiones en actividades de investigacin agropecuaria y obras de infraestructura relacionadas con las explotaciones agrcolas, tales como sistemas de riego y drenaje. Muchos pases subvencionan estas inversiones en mayor o menor grado. Entre otras inversiones de largo plazo cabe mencionar al mejoramiento de carreteras, puertos, instalaciones de almacenamiento y redes de informacin. 3.2 REPERCUSIONES ECONMICAS DE LA PROTECCIN El mtodo del equilibrio parcial se usa para analizar los efectos de la proteccin En esta seccin se examinan las principales repercusiones econmicas de los instrumentos de proteccin antes mencionados mediante el empleo del mtodo del equilibrio parcial. Este mtodo consiste en analizar separadamente un mercado determinado, sin prestar atencin a cmo las actividades de dicho mercado puedan afectar a las de otros mercados y stas, a su vez, puedan repercutir en la situacin del mercado original. El mtodo del equilibrio parcial puede ser usado para identificar los efectos de ciertas alteraciones sobre las relaciones entre cantidades (producidas, importadas, exportadas y consumidas) y precios de un producto o un conjunto de productos. As, por ejemplo, se puede evaluar en qu modo un aumento de la proteccin de los cereales afecta la produccin y el consumo en el mercado de cereales, sin estudiar la manera en que las variaciones de su produccin y consumo repercutirn, digamos, sobre el uso de la tierra o la demanda de mano de obra agrcola o el consumo de otros alimentos, y de qu manera stos, a su vez, afectarn las condiciones del mercado de cereales. 3.2.1 Equilibrio de mercado en una economa cerrada En primer lugar se examina el comportamiento de un mercado determinado, digamos del arroz, prescindiendo del comercio internacional, es decir en una economa cerrada. Esta situacin se ilustra grficamente en el Recuadro 4, en que se representan las curvas de oferta y demanda de arroz.

La curva de demanda "D" muestra las cantidades de arroz que los consumidores estn dispuestos a comprar a diferentes precios. En general, si los dems factores se mantienen constantes (por ejemplo, ingresos, precios de otros productos y preferencias de los consumidores), la curva de demanda asume una forma descendente, puesto que normalmente cuanto ms bajo sea el precio de un producto, el arroz en este caso, mayor ser la cantidad que los consumidores estarn dispuestos a comprar. Anlogamente, la curva de oferta "S" representa las cantidades de arroz que los productores estn dispuestos a suministrar a diferentes precios. En general, si los dems factores se mantienen constantes (por ejemplo los precios de los factores de produccin y el estado de la tecnologa), la curva de oferta tiene forma ascendente, dado que la cantidad que los productores podrn y querrn suministrar aumentar a medida que aumente el precio recibido. Concepto de equilibrio del mercado Cuando sea imposible importar o exportar arroz, es decir, en una economa cerrada, el punto "A" indicar la posicin de equilibrio en el mercado de arroz, dado que al precio pe la cantidad de arroz que los productores estn dispuestos a suministrar (qo) es igual a la cantidad que los consumidores estn dispuestos a comprar (qd). Por consiguiente, el precio pe equilibrar el mercado. Recuadro 4: Equilibrio de mercado en una economa cerrada

3.2.2 Equilibrio del mercado en una economa abierta A continuacin se examina lo que sucede en el mercado nacional de arroz cuando un pas abre su economa al comercio. A tal efecto, se deben introducir ciertos ajustes al precio del arroz en el mercado internacional de suerte de poderlo comparar correctamente con el precio interno recibido por los agricultores. Los precios internacionales as ajustados reciben el nombre de precios de paridad financiera3. El mtodo de ajuste se explica en el Recuadro 5. Recuadro 5: Clculo de los precios de paridad financiera Comenzamos con el precio en frontera, que para las importaciones es el precio CIF expresado en moneda local, esto es, multiplicado por el tipo de cambio vigente; y para las exportaciones el precio FOB expresado tambin en moneda local. Exportaciones: Calculamos el precio de paridad financiera de exportacin deduciendo del precio en frontera (FOB en este caso) todos los costos de transporte y comercializacin desde la explotacin

agrcola hasta el puerto, los impuestos o subvenciones a las exportaciones, y todos los derechos portuarios locales, incluidos entre otros las tasas portuarias, el almacenamiento y los honorarios de los agentes de carga, a fin de obtener el precio al nivel de la explotacin agrcola. Si el cultivo exportado se somete a alguna transformacin industrial, como la molienda, se calcula el equivalente en producto original del bien exportado, esto es el equivalente en arroz cscara en nuestro ejemplo, utilizando el coeficiente de conversin del arroz elaborado en arroz cscara, y luego se deduce el costo de la molienda. Importaciones: Calculamos el precio de paridad financiera de importacin escogiendo en primer lugar un determinado mercado mayorista interno como mercado de referencia. Por ejemplo el mercado mayorista de la capital, en el que se supone que los bienes importados compiten con bienes equivalentes producidos en el pas. Luego, aadimos al precio en frontera (CIF en este caso), todos los derechos portuarios aplicados despus de descargar la importacin en el muelle, todos los aranceles y otros impuestos o tarifas internos, los derechos o subvenciones, y los costos de transporte y comercializacin desde el puerto hasta el mercado de referencia. Se obtiene as el precio de paridad de importacin en el mercado de referencia. Si adems deseamos obtener el precio de paridad de importacin a nivel de la explotacin agrcola, sustraemos los costos de transporte y comercializacin que los agricultores deben sufragar para colocar sus productos en el mercado de referencia. En el caso en que hubiera una transformacin industrial, se calcular el equivalente en cultivo original, como en el ejemplo del precio de paridad de exportacin. Fuente: Gittinger (1982). Al realizar la comparacin, se pueden producir tres situaciones en una economa de libre mercado, en que los agentes pueden decidir libremente si importar, exportar o vender bienes dentro del pas. Estas situaciones se ilustran grficamente en el Recuadro 6. Definicin de bienes no comerciables

El precio de paridad financiero de importacin del bien (pip) es superior al precio interno (pd), por lo que la importacin del bien no se justifica. Al mismo tiempo, el precio interno es superior al precio de paridad financiero de exportacin (pep), por lo que tampoco se justifica la exportacin del bien. En estas condiciones, el bien no se comerciar, aunque el comercio sea posible. Los bienes que se encuentran en esta categora reciben el nombre de bienes no comerciables. Como se explica en el Mdulo I.2, se trata de bienes como la tierra, que no puede ser objeto de comercio debido a su inmovilidad material; o la mano de obra, que hace frente a limitaciones de carcter administrativo a los movimientos internacionales; o los ladrillos, la mandioca o la paja, que tienen costos de transporte elevados debido a su reducido valor en relacin con su peso o volumen; o como la caa de azcar, que es sumamente perecedera. En el Recuadro 6-a se ilustra grficamente la situacin. En este caso, la apertura al comercio no tiene consecuencias para la economa nacional. El precio de paridad financiero de exportaciones "pep" es superior al precio interno en ausencia de comercio, por tanto hay incentivos para exportar el bien, como puede observarse en el Recuadro 6-b. Los bienes de esta categora se denominan bienes exportables. En este caso, cuando el pas abre su economa al comercio, los productores aumentan su oferta hasta el punto "qs", una parte de la cual "qd" para el consumo interno y la otra (qs-qd) para la exportacin. Los precios internos aumentan hasta alcanzar el punto "pep". Los productores ganan y los consumidores pierden debido al aumento del precio, lo que determina una reduccin del consumo y un incremento de la produccin. El costo total de las importaciones es (qs-qd)pep; el gasto de los consumidores, (qdpep); y el ingreso de los productores, (qspep). El precio de paridad financiero de importacin "pip" es inferior al precio interno, por tanto hay incentivos para importar el bien, tal como puede observarse en el Recuadro 6-c. Los bienes de esta categora se denominan bienes importables. En este caso, cuando exista la posibilidad de comerciar, el precio interno se reducir situndose en pip. Debido al precio ms bajo, los productores reducen su oferta a "qs" y los consumidores aumentan su consumo hasta "qd". La diferencia entre consumo y produccin (qd-qs) se importa. El costo total de las importaciones es (qd-qs)pip; el ingreso de los productores, (qspip); y el gasto de los consumidores (qdpip). Ntese que, en conjunto, los exportables e importables son conocidos como bienes comerciables (o transables), para distinguirlos de los no comerciables definidos ms arriba.

Recuadro 6: Clasificacin de los bienes segn su comerciabilidad a) No comerciables b) Exportables c) Importables

3.2.3 Efectos econmicos de los instrumentos de poltica comercial Importancia del supuesto del pas pequeno A continuacin, se utilizar el anterior marco de equilibrio parcial para examinar los efectos de los instrumentos de proteccin. Vale la pena mencionar que los resultados que se presentan en estas pginas son vlidos slo en el caso de que la variacin de las cantidades que se comercian en el mbito internacional como consecuencia de la aplicacin de medidas de poltica sea suficientemente pequea para no afectar a los precios internacionales. En el ejemplo propuesto, se supone que las variaciones de las cantidades de arroz importadas o exportadas por el pas interesado como consecuencia, digamos, de la aplicacin de un arancel o una subvencin a la exportacin, no son suficientemente importantes para cambiar las condiciones bsicas del mercado internacional del arroz y, por tanto, para afectar al precio mundial. Esto se suele denominar el supuesto del pas pequeo. Tambin suponemos una situacin competitiva en la que, mediante el libre comercio y en ausencia de medidas de poltica, los precios internos de los bienes comerciables se igualan al precio internacional. Para facilitar la presentacin, se supone que los precios de paridad de importacin y exportacin son iguales al precio mundial, que se indica como "Pw". Aranceles y contingentes de importacin. En el Recuadro 7 se examinan los efectos de la aplicacin de un arancel ad valorem, "t". Se supone que el arroz es un bien importable y se parte de una situacin de equilibrio con comercio y sin proteccin. El precio interno ser igual al precio internacional Pw. Se supone a continuacin que se aplica un arancel "t" como pago porcentual sobre el valor de las importaciones de arroz, digamos 20 o 30 por ciento.

El arancel dar lugar a una serie de reacciones por parte de los productores, consumidores y comerciantes de arroz hasta que se alcance un nuevo equilibrio en el mercado nacional de arroz. Comparando la situacin inicial con la situacin final, que se muestran en el Recuadro 7, se tienen los siguientes efectos del arancel: Los aranceles benefician a productores y contribuyentes a expensas de los consumido-res
y y y y y y

el precio interno aumenta de Pw a Pw*(1+t); la produccin nacional aumenta de s0 a s1; el consumo nacional disminuye de d0 a d1; la cantidad importada se reduce de (d0-s0) a (d1-s1); el gobierno obtiene un ingreso equivalente a la superficie sombreada del Recuadro 7; y los productores se benefician del aumento del precio, lo que les estimula a elevar la produccin; el gobierno recauda algunos ingresos arancelarios; la dependencia de las importaciones de arroz disminuye; y los consumidores pierden debido al aumento del precio, lo que los induce a reducir el consumo.

Recuadro 7: Efectos de los aranceles y los contingentes de importacin

Cabe prever efectos semejantes sobre el comercio en caso que el gobierno imponga un contingente de importacin igual a d1-s1. Sin embargo, los efectos de un contingente sobre la distribucin del ingreso pueden diferir de los de un arancel, dependiendo del destino de la renta del contingente. sta es la diferencia entre el precio de oferta del pas exportador y el precio de venta en el mercado interno. Por ejemplo, si el comercio internacional del pas est en manos de empresas estatales, el gobierno puede fijar directamente las cantidades que cada empresa ha de importar y decidir si la renta del contingente es retenida por cada empresa o bien se recauda centralmente. Esto puede realizarse por medio de una simple medida administrativa. Por el contrario, si se deja el comercio internacional en manos del sector privado, la aplicacin de contingentes de importacin se vuelve ms compleja y, como ya se seal, se realiza mediante la asignacin de licencias. En esta situacin, las rentas del contingente sern obtenidas por los que reciban las licencias. Subvenciones, impuestos y contingentes a la exportacin. El anlisis de las subvenciones a la exportacin es similar al de los aranceles de importacin. En el Recuadro 8 se ilustra grficamente un caso en que el gobierno concede a los exportadores de arroz una subvencin consistente en un porcentaje "s" del precio internacional. Las subvencio-nes a la exportacin tienen el efecto opuesto a los aranceles a la importacin Los efectos de la subvencin son:
y

el precio interno aumenta de Pw a Pw *(1+s);

y y y y y

la produccin nacional aumenta de s1 a s2; el consumo nacional disminuye de d1 a d2; la cantidad exportada aumenta de (s1-d1) a (s2-d2); el gobierno debe pagar una cantidad igual a toda la superficie sombreada del Recuadro 8; y los productores se benefician del aumento del precio, lo que les ofrece un aliciente para incrementar la produccin; el gobierno debe sufragar los gastos de la subvencin; las exportaciones de arroz reciben alicientes; y los consumidores pierden debido al aumento del precio del arroz, lo que los induce a reducir el consumo.

Recuadro 8: Efectos de las subvenciones a la exportacin y los contingentes de exportacin

Efectos de un contingente de exportacin o impuesto a las exportaciones La imposicin de un contingente de exportacin que limite la cantidad de arroz que pueda exportarse, por ejemplo para proteger a los consumidores nacionales, dar lugar a una disminucin del precio interno, dado que al limitar las exportaciones la cantidad de producto

disponible en el mercado local aumentar y por tanto el precio disminuir. Esta situacin puede ilustrarse grficamente utilizando el mismo diagrama del Recuadro 8, suponiendo simplemente que el precio inicial, es decir el precio antes de la imposicin del contingente, es el que en el diagrama se indica como Pw (1+s). Si el contingente de exportacin es igual a (s1 - d1), el precio interno disminuir situndose en el punto Pw mostrado en el diagrama. La parte ms oscura de la superficie sombreada indica el ingreso generado por el contingente. Los impuestos a la exportacin tendrn un efecto inverso al de las subvenciones a la exportacin y semejante al de los contingentes. Las medidas de ayuda interna tienen tambin efectos sobre el comercio Medidas de apoyo a los productores nacionales. Las medidas de poltica para ayudar a los productores no disenadas directamente como intervenciones en el comercio pueden asumir dos formas: pueden acrecentar los ingresos recibidos por los productores (pagos directos) o pueden reducir los costos de los productores (subvenciones a los insumos). Ambos tipos de subvenciones tienen por efecto permitir que los productores ofrezcan ms bienes al mismo precio, y de este modo determinan un desplazamiento hacia la derecha de la curva de oferta4 . En el Recuadro 9 se muestra una situacin en que en virtud de este tipo de medidas un pas deja de ser un importador neto (S1) para convertirse en autosuficiente (S2) y, por ltimo, en un exportador neto (S3). Recuadro 9: Efectos de las medidas de ayuda interna

Ms precisamente las subvenciones a los productores tendrn los siguientes efectos:


y y y y

no se produce ningn cambio en el precio interno, el que en una situacin competitiva y de libre comercio ser igual al precio mundial; puesto que el precio no cambia, el consumo interno seguir siendo el mismo (el nivel Q2 del Recuadro 9); la produccin aumentar con la consecuente reduccin de las importaciones y, a la larga, creacin de excedentes de exportacin; y los productores se beneficiarn de la disminucin de los costos de produccin a expensas del presupuesto del estado, quien deber sufragar los costos de la subvencin.

Un anlisis semejante al del Recuadro 9 puede efectuarse con respecto a los impuestos o subvenciones al consumo alimentario. En el caso de los bienes no comerciables, cambiarn tanto los precios como las cantidades demandadas y ofertadas. 3.2.4 Efectos de las medidas comerciales sobre el bienestar Como se indic anteriormente, las medidas de proteccin del comercio benefician a algunos y perjudican a otros y por tanto tienen repercusiones en el bienestar de la sociedad. La magnitud de estas repercusiones puede estimarse utilizando los conceptos de excedente del consumidor y excedente del productor, que se explican a continuacin5. Para ello utilizaremos como ejemplo un arancel de importacin. Definicin del excedente del consumidor El concepto de excedente del consumidor y del productor. El primero mide la diferencia entre el importe que el consumidor est dispuesto a pagar por una unidad de un bien y el importe realmente pagado. Si, como se asume habitualmente, los consumidores tienen una disposicin marginal decreciente a pagar (esto es, estn dispuestos a pagar menos por nuevas unidades a medida que consumen el bien), pero pagan por todas las unidades un importe igual al que estaran dispuestos a pagar por la ltima unidad, habr un excedente del consumidor positivo. El concepto de excedente del consumidor se aplica no slo a los consumidores individuales sino tambin a los consumidores de un producto considerados en su conjunto. Esta explicacin se ilustra grficamente en el Recuadro 10, en el que se supone que los consumidores de una sociedad estn dispuestos a pagar P1 por la primera unidad del bien, P2 por la segunda unidad, P3 por la tercera y as sucesivamente hasta P7. Si el precio de mercado es P7, los consumidores tendrn un excedente equivalente a P1-P7 con respecto a la primera unidad comprada, dado que su disposicin a pagar es mayor por esa cantidad que lo que se paga realmente. Para todas las dems unidades consumidas se obtendrn incrementos semejantes pero decrecientes del excedente (P2-P7, P3-P7, P4-P7, P5-P7, y P6-P7). Por tanto el excedente total del consumidor es igual a la superficie sombreada del Recuadro 10. Si reducimos los incrementos (dividiendo las unidades en partes ms pequeas) el excedente del consumidor al final corresponder a toda la superficie situada por debajo de la curva de demanda D y por encima de la lnea de precio P7. Recuadro 10: Determinacin del excedente del consumidor a partir de la curva de demanda

Definicin del excedente del productor El excedente del productor es un concepto equivalente al del excedente del consumidor. Se supone ahora que la voluntad marginal para vender va en aumento. En el caso de los bienes producidos, este aumento ha de atribuirse al hecho de que en general los costos marginales aumentan (es decir, resulta ms caro producir nuevas unidades, por lo menos a corto plazo, a medida que aumenta la produccin), por lo que se requieren precios ms elevados para aumentar la oferta del mercado, y por tanto la curva de la oferta tiene forma ascendente. En estas condiciones, habr un excedente del productor positivo cuando los productores reciban por todas las unidades un importe igual a aqul al que estaran dispuestos a vender la ltima unidad (que ser normalmente el costo marginal). Recuadro 11: Determinacin del excedente del productor a partir de la curva de la oferta

El concepto se ilustra grficamente en el Recuadro 11, en el que se muestra la disposicin para vender diferentes unidades de un bien, indicadas con P1, P2, y as sucesivamente hasta P5. Utilizando el mismo razonamiento que en el ejemplo anterior, la superficie total situada por encima de la curva de oferta "S" y por debajo de la lnea de precio P5 representa el excedente del productor. Los cambios en los excedentes del consumidor y del productor son una medida de cambios en el bienestar El excedente del consumidor suele interpretarse como una indicacin de la satisfaccin o la ganancia de bienestar que se obtiene del consumo. Anlogamente, el excedente del productor en general se interpreta como la ganancia o beneficio acumulado que los productores obtienen de diferentes niveles de produccin. Por consiguiente, el anlisis del bienestar de las intervenciones en el comercio consiste en examinar, y de ser posible medir, el modo en que estas intervenciones aumentan o disminuyen el excedente del consumidor y del productor, as como la medida en que generan ingresos o gastos fiscales y rentas de contingentes. A continuacin se utiliza el ejemplo de los aranceles para ilustrar lo anterior. Efectos de un arancel sobre el bienestar. En el Recuadro 12 se ha reproducido el diagrama del Recuadro 7, pero las diferentes reas mostradas en el del diagrama se han identificados con letras minsculas de la "a" a la "g". Como se explic anteriormente, el arancel tendr por efecto

aumentar el precio interno "Pd" por encima del precio mundial "Pw" en un monto igual al arancel "t", y determinar una reduccin del consumo y las importaciones y un aumento de la produccin. Estos efectos se indican mediante flechas en el diagrama. Recuadro 12: Efectos del arancel en el bienestar

Las consecuencias del arancel sobre el bienestar, que se resumen en el Recuadro 13, son las siguientes:
y

el excedente del consumidor, representado por la superficie g+f+b+c+d+e antes de la imposicin del arancel, se reducir hasta abarcar solamente la superficie g+f. Por tanto, se producir una prdida del bienestar de los consumidores equivalente a la superficie b+c+d+e; el excedente del productor, correspondiente a la superficie "a" antes de la imposicin del arancel, ser ahora a+b. Por tanto, se producir un mejoramiento del bienestar de los productores cuyo valor corresponde a la superficie "b"; el arancel generar ingresos para el gobierno cuyo valor corresponde a la superficie "d"; y

Los tringulos de la prdida de bienestar


y

la prdida de bienestar de los consumidores, b+c+d+e, se compensa en parte por la recaudacin de ingresos por el gobierno "d" y el mejoramiento del bienestar de los productores "b", pero hay una parte, c+e, que no se compensa y representa una prdida neta de bienestar. A estos dos tringulos se les denomina a menudo como la prdida de bienestar debida a las medidas de poltica.

Recuadro 13: Resumen de los efectos de los aranceles en el bienestar Indicadores Excedente del consumidor Excedente del productor Ingreso arancelario Excedente total Sin Arancel b+c+d+e+f+g a none a+b+c+d+e+f+g Con Arancel f+g a+b d a+b+d+f+g Cambio -(b+c+d+e) +b +d -(c+e)

La magnitud monetaria de los aumentos y las prdidas de bienestar de los diferentes grupos y el efecto neto sobre el bienestar de la sociedad dependern de la elasticidad de las curvas de oferta y demanda, el precio de importacin del bien, las cantidades producidas, consumidas e importadas y la magnitud del arancel. Con una informacin adecuada sobre estas variables y utilizando los restrictivos supuestos del equilibrio parcial y del pas pequeo, se pueden estimar los efectos sobre el bienestar. 3.3 INDICADORES DE PROTECCIN Los indicadores de proteccin miden las distorsiones debidas a las intervencio-nes de la poltica comercial

Los instrumentos de proteccin del comercio examinados hasta ahora modifican los precios y las cantidades del mercado en comparacin con el nivel que habran tenido de no haber mediado estas intervenciones. En este sentido, se afirma que los instrumentos de proteccin introducen distorsiones en los mercados. El concepto distorsin del mercado se examina en el Recuadro 14. Recuadro 14: El concepto de distorsiones del mercado Por distorsin los economistas se refieren a las desviaciones entre el conjunto efectivo de precios de una economa y el conjunto de precios ideales de equilibrio a largo plazo para esa economa. Hay dos motivos distintos por los que estos dos conjuntos de precios pueden diferenciarse: i) fallas del mercado, es decir la incapacidad de los mercados de funcionar correctamente debido a factores tales como elementos monopolsticos, informacin asimtrica, costos de transaccin, externalidades y, en cierta medida, incertidumbre y riesgos; y ii) intervenciones de poltica. Los indicadores de proteccin se utilizan para medir los efectos de las intervenciones de poltica. Para medir estas intervenciones hay que establecer un punto de referencia con el cual comparar los precios internos. Para los bienes comercializados se suelen utilizar como punto de referencia los precios internacionales, ajustados cuando sea necesario (vase el Recuadro 15). Las magnitudes estimadas como distorsiones debidas a intervenciones de poltica indican la medida en que los precios internos se apartan de los precios internacionales. Las distorsiones del mercado relacionadas con los tipos de intervencin en el comercio examinados anteriormente pueden evaluarse mediante el empleo de varios indicadores6. En el presente mdulo el anlisis se limita a los coeficientes de proteccin nominal y efectiva, las estimaciones de la ayuda al productor y el consumidor, el coeficiente de ayuda nominal, y la medida global de la ayuda de la OMC. Cabe observar que la mayora de las veces estos indicadores pueden calcularse en diferentes puntos de la cadena del producto. Segn el punto que se escoja, la definicin y el mtodo de clculo variarn ligeramente. En este documento, los coeficientes se refieren al nivel de la explotacin agrcola. Tambin vale la pena indicar que el procedimiento bsico para el clculo de estas medidas consiste en tomar los precios de paridad econmica (explicados en el Recuadro 15) como punto de referencia de precios "no distorsionados" y compararlos con los precios internos vigentes. 3.3.1 Coeficiente de proteccin nominal (CPN)

El CPN mide la proteccin otorgada a un producto El CPN es el coeficiente ms simple utilizado para evaluar el nivel de proteccin resultante de distorsiones del mercado. Mide la relacin entre el precio interno efectivamente recibido por los agricultores y el precio de paridad econmica de un producto, considerados tanto el uno como el otro al nivel de la explotacin agrcola. El CPN puede aplicarse a los bienes exportables e importables. El procedimiento para el clculo de los precios de paridad econmica se explica en el Recuadro 15. Por ejemplo, si el precio en la explotacin agrcola que los productores reciben por un determinado producto de exportacin o que compite con las importaciones es de 2 000 dlares EE.UU. por tonelada, mientras que el precio de paridad econmica en la explotacin agrcola es de 1 500 dlares EE.UU. por tonelada, el CPN ser igual a 2 000 $/1 500 $, es decir 1,33. Esto quiere decir que, debido a las distorsiones del mercado, hay una subvencin implcita a los productores del producto equivalente al 33,3 por ciento del precio del mismo. Recuadro 15: Precios de paridad econmica Los precios de paridad econmica se asemejan a los precios de paridad financiera. Al igual que stos, se basan en el precio internacional CIF o FOB pero no incluyen los elementos de distorsin del mercado presentes en los precios de paridad financiera. Las distorsiones del mercado pueden afectar a los precios de paridad financiera de tres maneras, que han de tenerse en cuenta para calcular el precio econmico. En primer lugar, el tipo de cambio utilizado para convertir el precio internacional CIF o FOB en un precio en frontera puede ser un tipo de cambio distorsionado. En segundo lugar, las polticas fiscales o comerciales (impuestos, subvenciones, aranceles y contingentes) utilizadas para realizar transferencias a los productores pueden afectar al precio del producto. Por ltimo, pueden haber fallas del mercado o transferencias de ingresos (como impuestos o subvenciones indirectos) que alteran los costos de transporte y comercializacin del producto desde el punto fronterizo hasta el nivel de la explotacin agrcola. En la prctica, para calcular los precios de paridad econmica se utiliza el mismo mtodo que figura en el Recuadro 5 para el clculo de los precios de paridad financiera, con las siguientes diferencias:
y

el precio FOB (CIF) pagado por (al) el cliente extranjero se convierte en precio en moneda

nacional utilizando un tipo de cambio corregido en funcin de la posible sobrevaloracin o subvaloracin de la moneda y no el tipo de cambio oficial;
y

todos los aranceles, impuestos y subvenciones estatales pertinentes as como los ingresos resultantes de las restricciones cuantitativas (como los contingentes) se eliminan; y se ajustan las posibles distorsiones de los precios de los servicios de transporte y comercializacin

3.3.2 Coeficiente de proteccin efectiva (CPE) El CPE mide la proteccin otorgada a una actividad productiva No obstante su utilidad el CPN presenta dos importantes limitaciones. Primero, no reconoce el efecto de proteccin o de impuesto implcito que las distorsiones de los mercados de los insumos empleados en la produccin de un bien pueden tener en la produccin de tal bien. Segundo, a fin de predecir el comportamiento de los productores no interesa tanto la forma en que la proteccin afecta al precio de un producto como la forma en que afecta a los ingresos de los propietarios de los factores que intervienen en la produccin del bien (como trabajadores, propietarios de tierra, y proveedores de capital y servicios empresariales), es decir las consecuencias en el valor aadido. El concepto de valor aadido se explica en el Recuadro 16. Recuadro 16: El concepto de valor aadido El valor aadido es la diferencia entre el valor de la produccin final y el valor de los insumos intermedios empleados en la produccin. El concepto se aplica por igual a la produccin de un determinado producto, a un sector econmico o a toda la economa. Cuando el valor aadido es neto, tambin se deduce la depreciacin de la maquinaria y de otros bienes de capital que intervienen en la produccin. Por consiguiente, el valor aadido es lo que queda para repartir como pago por los servicios de los propietarios de los factores primarios, en forma de rentas, intereses, ganancias, sueldos y salarios.

Volviendo a nuestro ejemplo anterior, para evaluar el grado de proteccin de la produccin de arroz debemos considerar el efecto negativo de precios artificialmente elevados del fertilizante o de las semillas de alto rendimiento, en comparacin con sus precios de paridad econmica de importacin, debido, digamos, a la imposicin de un arancel a las importaciones de estos insumos o a precios oligopolsticos impuestos por los distribuidores. El comportamiento de los productores de arroz (por ejemplo sus decisiones de aumentar o reducir la produccin o dedicarse a otros cultivos o invertir en otras ramas de actividad econmica) no depende del precio recibido por el arroz sino del ingreso agrcola neto que les queda, es decir del valor aadido, que depende de lo que reciben por el arroz que producen y lo que pagan por los insumos que utilizan. Por consiguiente, depende de las distorsiones presentes en el mercado del arroz y en los mercados de los insumos utilizados en la produccin del arroz, tales como fertilizantes y variedades de semillas de alto rendimiento. El CPE permite evitar estas limitaciones del CPN, al medir el grado de proteccin como la relacin entre el valor aadido en presencia de distorsiones del mercado, esto es el ingreso neto recibido efectivamente por los agricultores, y el valor aadido en ausencia de distorsiones de mercado, es decir cuando los insumos y productos se estiman a sus precios de paridad econmica7. El clculo de los coeficientes de proteccin efectiva a menudo arroja cifras negativas para varios productos o sectores. Este hecho no sorprende dado que hay casos en que el efecto negativo de los aranceles sobre los insumos intermedios compensa con creces la proteccin ofrecida por la imposicin de un arancel al producto final. Un efecto positivo de la introduccin del concepto de proteccin efectiva es la mayor atencin que se presta a la proteccin ofrecida por la estructura del rgimen arancelario de un pas, como elemento diferente de la proteccin otorgada por el nivel medio del rgimen arancelario. 3.3.3 La Estimacin de la Ayuda al Productor (EAP) La EAP es una medida ms comprensiva de la ayuda La Estimacin de la Ayuda al Productor (anteriormente llamada Equivalente de Subvenciones al Productor) ha sido adoptada por la OCDE para medir la ayuda a la agricultura. La EAP es una medida agregada de ayuda a los agricultores establecida para incluir, junto a los impuestos o las subvenciones (explcitos o implcitos) al producto final, todas las subvenciones o impuestos indirectos a los insumos y cualquier otra forma de ayuda directa a los productores. La EAP equivale al valor monetario de todas las transferencias a los productores resultantes de polticas que implican obstculos al comercio, apoyo a los precios, administracin del tipo de cambio, programas de productos bsicos, apoyo a la comercializacin, subvenciones a los insumos, exenciones fiscales y asistencia a las inversiones de largo plazo, incluyendo tanto las medidas de ayuda a productos especficos como las no referidas a productos especficos. A los efectos de poder comparar los niveles de la ayuda en diversos

pases, el valor monetario total de estas formas de ayuda se expresa normalmente como porcentaje del valor bruto de los ingresos de la agricultura calculado a los precios de mercado (e incluyendo el valor de los pagos directos a los productores). El indicador resultante es llamado porcentaje de la EAP. Ambas medidas de la EAP se calculan para productos individuales y pueden ser sumados a los efectos de obtener la EAP total o el porcentaje de la EAP total para el sector agrcola del pas en su conjunto. La EAP es un indicador de ayuda, no de distorsiones al comercio Ntese que la EAP es una medida de las transferencias a los productores originadas en intervenciones gubernamentales. No debe ser interpretada como la cuanta que los agricultores perderan en caso de supresin de todas las formas de ayuda al productor. De un lado, la existencia de ayudas tiende a deprimir los precios mundiales utilizados como precios de referencia para medir la ayuda de los precios de mercado; si la ayuda fuese eliminada o reducida, los productores recibiran alguna compensacin en la forma de precios del mercado mundial ms elevados. Cabe observar tambin que la EAP incluye todos los tipos de ayuda a los agricultores, independientemente de que distorsionen o no los precios y afecten o no los flujos comerciales internacionales. Por consiguiente la EAP es un indicador de la ayuda a los productores y no de los efectos de distorsin del comercio que tiene dicha ayuda. El Recuadro 17 muestra los valores de la EAP, en trminos absolutos y en porcentajes, para algunos de los pases desarrollados. En 1996-98 las transferencias a los agricultores excedieron los 100 000 millones de dlares EE.UU. en la UE, y llegaron a 36 000 millones en los Estados Unidos y 56 000 millones en Japn. En trminos relativos, Japn tena la ms alta proporcin de ayuda al productor (63 por ciento) seguido por la Unin Europea con 39 por ciento y los Estados Unidos con 17 por ciento. Recuadro 17: EAP, EAC y CAN en la UE, los Estados Unidos y el Japn (en millones de dlares y porcentajes) 1986-88 1991-93 1996-98 UE Estimac. ayuda productor - EAP mill. dol 99,619 131,028 116,271

Proporcin EAP CAN al productor

% %

46 1.86

47 1.88

39 1.65

Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -81,077 -85,378 -56,146 Proporcin EAC Estados Unidos Estimac. ayuda productor - EAP Proporcin EAP CAN al productor mill. dol 41,428 % % 26 1.35 34,981 19 1.24 -1242 -1 35,838 17 1.20 1,612 1 % -42 -38 -25

Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -9,322 Proporcin EAC Japn Estimac. ayuda productor - EAP Proporcin EAP CAN al productor mill. dol 52,073 % % 65 2.85 -8

55,628 58 2.40

55,639 63 2.69

Estimac. ayuda consumidor - EAC mill. dol -64,314 -76,224 -79,107 Proporcin EAC Fuente: OCDE (1999). Politiques Agricoles des Pays de l'OCDE: Suivi et valuation. Table III.12. 3.3.4 La Estimacin de la Ayuda al Consumidor (EAC) Definicin de la EAC La EAC es un indicador paralelo a la EAP. La OCDE la llamaba anteriormente Equivalente de Subvenciones al Consumidor. La EAC mide todas las transferencias a los consumidores originadas en polticas internas (directas e indirectas), y puede ser expresada como un porcentaje del costo de los alimentos al nivel de los consumidores calculado a precios de mercado. El EAC puede calcularse para grupos de productos o para el consumo comercial total de un pas. El Recuadro 17 muestra la EAC en algunos pases desarrollados, durante la pasada dcada. En la UE, por ejemplo, los costos de los consumidores excedieron los 80 000 millones de dlares al comienzo de los aos 1990 pero, debido tanto a la modificacin de la poltica agrcola de la UE hacia una mayor utilizacin de los pagos directos a los agricultores como a los precios ms elevados en los mercados mundiales, la cuanta cay a 56 000 millones de dlares EE.UU. en 1996-98. Las diferencias en los mecanismos de la ayuda utilizados en Estados Unidos y Japn son tambin claramente evidentes, ya que la proporcin media de la EAC en Japn excedi el 50 por ciento durante todo el perodo mientras que en los Estados Unidos, donde las ayudas a los precios de mercado no son tan importantes, el porcentaje de la EAC es cercano a cero o an negativo. 3.3.5 El Coeficiente de Ayuda Nominal (CAN) Definicin del CAN El CAN se define como la relacin entre el valor total de la produccin a los precios en finca ms la ayuda presupuestaria, y el valor total de la produccin a los precios mundiales. Es por tanto anlogo al Coeficiente de Proteccin Nominal, excepto que el numerador de la relacin incluye todas las formas de asistencia y no slo la proporcionada a travs de ayudas a los precios de mercado. Puede tambin ser comparada con el porcentaje de la EAP. Esta ltima mide el valor de la ayuda como una proporcin con el valor de los ingresos de los agricultores, incluyendo la ayuda. Consiste en el porcentaje de los ingresos de la agricultura que son debidos a los instrumentos de proteccin utilizados. El CAN puede ser % -58 -51 -51

interpretado como la comparacin de los precios efectivos que reciben los agricultores con los precios en frontera. Al igual que en la EAP, sin embargo, hay que tener cuidado con la interpretacin del CAN como una medida de distorsin del comercio. Los efectos sobre el comercio de las polticas de dos pases con el mismo CAN pueden ser muy diferentes, dependiendo de la asociacin existente entre las transferencias presupuestarias y el nivel de la produccin agrcola. El Recuadro 17 muestra que el CAN y la EAP se mueven una cerca de la otra. El valor de 1,65 para la UE en 1996-1998 se interpreta como mostrando que, en promedio, los precios efectivos (incluyendo el valor del apoyo presupuestario directo) recibidos por los agricultores de la UE fue 65 por ciento mayor que los precios mundiales en ese perodo. 3.3.6 La Medida Global de la Ayuda de la OMC (MGA) La MGA est basada en realidades negociadoras ms bien que en criterios econmicos Esta medida, introducida en el Acuerdo de la Ronda Uruguay, se utiliza en las negociaciones comerciales multilaterales. Es similar a la EAP pero su amplitud es menor en cuanto no incluye varios programas de ayuda, sobre todo los comprendidos en las denominadas Caja Verde y Caja Azul del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, entre ellos los pagos compensatorios y los programas de detraccin de las superficies cultivables de la UE, y el esquema de pagos directos de los Estados Unidos. Adems, en aplicacin del principio "de minimis" del Acuerdo, excluye a las medidas de ayuda que no alcanzan un nivel mnimo determinado. Tampoco tiene en cuenta las posibles protecciones positivas o negativas a los productores resultantes de las distorsiones del tipo de cambio. Mientras que los anteriores indicadores de polticas se basaban en principios analticos, la MGA es una medida basada en las negociaciones, que incluye o excluye programas de ayuda sobre la base de los acuerdos alcanzados en las negociaciones y no de criterios puramente econmicos. La MGA se examina detalladamente en otros mdulos y en un estudio FAO (1999). En el Recuadro 18 se ponen de relieve las diferencias entre la MGA y el EAP. Recuadro 18: Comparacin entre las medidas del ESP y de la MGA

El EAP incluye toda transferencia monetaria de los consumidores y contribuyentes a los productores. La MGA excluye algunas de las transferencias tanto de los consumidores como de los

contribuyentes. El EAP incluye todos los pagos directos a los productores (es decir las transferencias monetarias de los contribuyentes). La MGA excluye algunos de stos, por ejemplo los pagos directos (de los contribuyentes) derivados de la Caja Verde y la Caja Azul. El EAP incluye las transferencias monetarias implcitas de los consumidores que resultan de los obstculos a la importacin. La MGA, no: el sostenimiento de los precios de mercado slo ocurre cuando existe un precio administrado. El EAP utiliza los precios externos corrientes (es decir, los precios vigentes cuando se calcula el ESP). La MGA utiliza un perodo de referencia fijo (1986-1988) para todos los clculos de la MGA: de Base y Corriente. El EAP vara segn los cambios de los precios mundiales, los tipos de cambios y los "volmenes de ayuda". La MGA vara slo segn el volumen de ayuda. El EAP puede medir transferencias negativas a los productores, y stas son tomadas en cuenta cuando se calcula el EAP total para el sector agrcola. La MGA ignora las transferencias negativas en el clculo de la ayuda total. El EAP permite registrar una ayuda significativa a los cereales forrajeros como ayuda negativa

para el ganado. La MGA no lo permite. La ayuda medida con el EAP expone a los productores a las condiciones cambiantes del mercado mundial. La ayuda medida con la MGA, no. Fuente: FAO (1999), pgina 67. 3.4 RESUMEN Y CONCLUSIONES 1. En el presente mdulo se han descrito los principales instrumentos normativos utilizados por los gobiernos para proteger a los productores nacionales, particularmente en el sector agrcola. Se han examinado las repercusiones de esos instrumentos sobre los niveles de produccin, consumo, importacin y exportacin. Algunos instrumentos influyen de manera directa en los precios de los bienes comerciales, mientras que otros los afectan de manera indirecta y contribuyen a que los productos nacionales sean ms competitivos en los mercados internacionales. Los gobiernos suelen utilizar diferentes conjuntos de instrumentos de acuerdo con sus polticas macroeconmicas y teniendo en cuenta consideraciones prcticas. 2. Es posible realizar un anlisis simple de los efectos de los distintos instrumentos de proteccin utilizando los mtodos del equilibrio parcial, que muestran los efectos de tales instrumentos en la demanda, la oferta y el precio interno en un mercado determinado. El anlisis permite identificar los efectos de estos instrumentos en los precios de los bienes comerciables, as como los ganadores y perdedores. 3. Utilizando el concepto de excedente del productor y del consumidor, tambin es posible estimar los efectos que los distintos instrumentos tienen en el bienestar de los consumidores, productores, contribuyentes y la sociedad en general. 4. Los niveles de proteccin pueden ser evaluados utilizando diversos indicadores, cada uno de los cuales tiene limitaciones, procedimientos de clculo y significado econmico especficos. Es importante estar al tanto de estas diferencias.

REFERENCIAS de Janvry, A. & Sadoulet, E. 1995. Quantitative Development Policy Analysis. Baltimore and London, The John Hopkins University Press. FAO. 1999. El Acuerdo sobre la agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los pases en desarrollo - un Manual de capacitacin. Materiales de capacitacin para la planificacin agrcola No. 41. Roma. Gittinger, P.J. 1982. Economic Analysis of Agricultural Projects. Second Edition. Baltimore and London, John Hopkins University Press. Josling, T.E., Tangermann, S. & Warley, T.K. 1996. Agriculture in the GATT. London, Macmillan Press Ltd. Just, R., Hueth, D.L. & Schmitz, A. 1982. Applied Welfare Economics and Public Policy. Prentice-Hall, N.J. Tsakok, I. 1990. Agricultural Price Policy: a Practitioner's Guide to Partial Equilibrium Analysis. Ithaca, New York, Cornell University Press. ______________________________
1

La Unin Europea utiliz un arancel variable como parte de su poltica agrcola comn. Se calculaba como la diferencia entre el precio de acceso al mercado de la UE, es decir normalmente el precio establecido por la UE para los productores internos, y el menor precio CIF de importacin. En virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay, la UE reemplaz sus tasas variables por aranceles fijos, con algunas excepciones.
2

Segn la legislacin Libertad a la Agricultura, de 1996, los pagos a los granos y las semillas oleaginosas fueron disociados de las condiciones corrientes del mercado y ya no varan ms en funcin de la brecha entre precios programados y de mercado; al mismo tiempo, el programa de reduccin de superficies de cultivos fue abolido.
3

Por oposicin a los precios de paridad econmica, que se explican en la seccin 3.3.1

En el caso de pagos directos, esto es cierto solamente cuando los pagos estn asociados a las cantidades que producen los agricultores. En la prctica, sin embargo, es muy difcil alcanzar pagos totalmente disociados.
5

La explicacin se basa en Just et al (1982). Nuestra presentacin de este tema se inspira en de Janvry y Sadoulet (1995), Tsakok (1990) y FAO (1998).

A fin de simplificar la presentacin, se supone que todos los insumos empleados en la produccin son comerciables.

Mdulo 4

La agricultura en el GATT: resea histrica

R. Sharma Direccin de Productos Bsicos y Comercio

OBJETIVOS La finalidad del presente mdulo es ofrecer una resea histrica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) hasta la terminacin de las negociaciones de la Ronda Uruguay (RU), con el objeto de facilitar una comprensin mejor de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA). CONTENIDO 4.1 Introduccin 4.2 Principios bsicos del GATT/OMC 4.3 El tratamiento de la agricultura en el GATT

4.4 "Desorden" en la agricultura mundial 4.5 Negociaciones sobre la agricultura en la Ronda Uruguay PUNTOS PRINCIPALES
y

Los principios bsicos subyacentes al GATT incluyen los de no discriminacin, reciprocidad, transparencia y utilizacin de aranceles en vez de medidas cuantitativas para otorgar proteccin. La agricultura fue objeto de un tratamiento separado en varias secciones del GATT, de las cuales las relativas a subvenciones y restricciones cuantitativas fueron las ms importantes. Estas excepciones determinaron la existencia de poca disciplina en las polticas agrcolas, particularmente en los pases desarrollados. La agricultura mundial fue lanzada al "desorden". Las dificultades para alcanzar un acuerdo sobre la agricultura fueron una de las razones principales del largo perodo requerido para completar las negociaciones de la RU. Etapas importantes de ese camino fueron el balance de medio perodo de abril de 1989, la presentacin del Proyecto de Acta Final por Dunkel en 1991, y el Acuerdo bilateral Estados Unidos/Union Europea de Blair House en noviembre de 1993. El Acuerdo sobre la Agricultura significa que la agricultura se acerca a las disciplinas generales del GATT sobre el comercio de bienes manufacturados, pero todava no est plenamente cubierta por las mismas.

4.1 INTRODUCCIN El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) surgi en 1947 en Ginebra como un marco para la reglamentacin del comercio internacional. El Banco Mundial y el FMI, creados en 1944, eran iniciativas relacionadas entre s para tratar asuntos relativos al desarrollo y las finanzas internacionales. Al principio se prevea una carta para la creacin de una Organizacin del Comercio Internacional pero los gobiernos miembros nunca ratificaron esta idea. Como consecuencia, el GATT continu rigindose por medidas "provisionales" y "transitorias", y sigui siendo un acuerdo carente de una organizacin formal que lo hiciera cumplir. Estos arreglos "provisionales" persistieron hasta 1994, cuando concluy el Acuerdo de la Ronda Uruguay (RU) y se cre la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Condicin excepcional de la agricultura en el GATT

La agricultura ha atravesado una historia difcil en el GATT. Especficamente el GATT no dice mucho sobre ella, lo cual significaba que en teora el comercio agrcola deba tratarse fundamentalmente como el comercio de otros productos. Sin embargo, en algunos artculos del Acuerdo se daba un estatuto excepcional a los productos agrcolas, lo que indica que los redactores estaban muy conscientes de la condicin poltica peculiar que gozaba en esa poca el sector en algunos pases. Pero la agricultura no haba cado totalmente en olvido: el tema fue presentado en todas las rondas, aunque sin mucho xito, suscitando al mismo tiempo un gran nmero de conflictos comerciales. Fue la RU la que acerc finalmente la agricultura al GATT. El objetivo del presente mdulo es ofrecer una resea histrica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT hasta la conclusin de la RU. Se tratan los cuatro temas siguientes:
y y y y

principios bsicos del GATT/OMC; tratamiento de la agricultura en el GATT; "desorden" en los mercados agrcolas mundiales; y negociaciones agrcolas en la Ronda Uruguay.

4.2 PRINCIPIOS BSICOS DEL GATT/OMC Los objetivos del GATT de 1947 eran establecer un marco ordenado y transparente en el que los obstculos al comercio pudieran reducirse gradualmente y el comercio internacional aumentar. Para ello, el Acuerdo contena algunos principios y disposiciones subyacentes que fueron elaborados a lo largo de sucesivas rondas de negociaciones. En el Recuadro 1 se resumen cuatro principios claves. Utilizacin de rondas de negociacin El mecanismo principal utilizado para progresar en la liberalizacin del comercio dentro del GATT ha sido el de rondas peridicas de negociaciones multilaterales. En total ha habido ocho de esas rondas, comenzando con la Ronda de Ginebra de 1947 en la que se cre el GATT y terminando con la Ronda Uruguay que concluy en diciembre de 1993 con la creacin de la OMC1. Las rondas del GATT se concentraron principalmente en la promocin de reducciones arancelarias multilaterales y en su extensin a todos los miembros, de conformidad con la clusula NMF (nacin ms favorecida).

Recuadro 1: Los principios bsicos del GATT Trato de la nacin ms favorecida (NMF) Este es el principio fundamental del GATT, y no es una coincidencia que aparezca en el artculo 1 del GATT de 1947. Establece que cada parte contratante del GATT debe proporcionar a todas las otras partes contratantes las mismas condiciones de comercio ya que las condiciones ms favorables se extienden a cada una de ellas; es decir, cada parte contratante debe tratar a todas las partes contratantes de la misma manera que trata a su "nacin ms favorecida". Reciprocidad El GATT propugna el principio de "derechos" y "obligaciones". Cada parte contratante tiene un derecho, por ejemplo el acceso a mercados de otros socios comerciales sobre una base NMF, pero tambin una obligacin de corresponder con concesiones comerciales sobre una base NMF. En cierto sentido, esto se relaciona estrechamente con el principio NMF. Transparencia En un sistema transparente de comercio es fundamental la necesidad de armonizar el sistema de proteccin de la importacin, de manera que los obstculos al comercio puedan reducirse a travs del proceso de negociaciones. Por lo tanto, el GATT limit la utilizacin de contingentes, salvo en algunos sectores especficos como la agricultura, y propugn regmenes de importacin basados en un rgimen "exclusivamente arancelario". Adems, el GATT, y ahora la OMC, exige a las partes contratantes muchas notificaciones acerca de las polticas agrcolas y comerciales de suerte que stas puedan ser examinadas por otras partes para asegurarse de que son compatibles con el GATT/OMC. Consolidacin y reduccin de los aranceles Cuando se cre el GATT, los aranceles eran la forma principal de proteccin del comercio, y en los primeros aos las negociaciones versaron principalmente sobre la consolidacin y reduccin de los derechos arancelarios. El texto del GATT de 1947 establece las obligaciones de las partes

contratantes al respecto. 4.3 EL TRATAMIENTO DE LA AGRICULTURA EN EL GATT Normas diseadas para permitir las polticas agrcolas de los mayores productores ... Las diferencias entre el enfoque de la agricultura y el del comercio de manufacturas en el GATT son fundamentales para entender la funcin especial de la agricultura en el GATT. Para ello es importante comprender el marco de las polticas agrcolas de los principales pases comerciales de ese perodo. Los Estados Unidos, el mayor exportador de productos agrcolas en ese momento, tenan su Ley de Ordenacin Agrcola de 1933 que estaba plenamente vigente en 1947. Esa Ley permita a las autoridades recurrir a derechos arancelarios y a controles cuantitativos de las importaciones y a subvenciones a las exportaciones cuando era necesario para estabilizar los precios internos al productor. La Unin Europea (UE) todava no exista y su Poltica Agrcola Comn (PAC) no fue completada hasta principios de los aos sesenta. La mayora de los otros pases que ahora son grandes comerciantes se estaban recuperando de la guerra o recin haban adquirido la independencia. Algunos, sin embargo, jugaron un papel eficaz en el debate y las negociaciones, por ejemplo Australia. Las presiones polticas y sociales internas fueron tambin factores importantes para que algunas de las partes contratantes buscaran exenciones para la agricultura. En los pases ms ricos, la agricultura declinaba a medida que la industria se expanda rpidamente. Las dificultades resultantes para mantener los ingresos y las poblaciones agrcolas surgieron como un problema poltico delicado. La agricultura era vista como un sector peculiar de la economa que, por diversas razones, entre ellas la seguridad alimentaria nacional, no poda tratarse igual que los otros sectores. ... llevaron a importantes excepciones para la agricultura Segn un observador, en este entorno la agricultura no slo recibi un "tratamiento especial" en el GATT, sino que ese trato se ajust a los programas agrcolas existentes en ese momento en los Estados Unidos2. Hay algunos aspectos -no muchos- en los que se eximi a la agricultura de las normas generales del GATT. Pero eso fue suficiente para que la agricultura quedara fuera de las normas generales. Los dos aspectos en los que el contraste es ms evidente son las subvenciones y las restricciones cuantitativas.

4.3.1 Las subvenciones en el GATT La agricultura no fue incluida en la prohibicin general a las subvenciones a la exportacin ... El GATT originario tena slo una seccin en la que se exiga que las partes contratantes notificaran a las otras partes contratantes cualquier "subvencin, incluida toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios, que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dichas partes contratantes o reducir las importaciones de este producto en su territorio". Por consiguiente, al principio no haba prohibicin de las subvenciones, internas o a las exportaciones. Esa disposicin se convirti en lo que es ahora el artculo XVI, 1. Despus se aadi, como artculo XVI, 4, la prohibicin de las subvenciones a las exportaciones de productos no primarios3. Recin en 1955 se ampli el artculo XVI. En XVI, 2 se reconoci que las subvenciones a las exportaciones podan tener efectos perjudiciales. ste fue seguido por el famoso artculo XVI, 3 se dice: ...siempre que no fueren usadas para aumentar la participacin en el mercado ... "las partes contratantes deberan esforzarse por evitar la concesin de subvenciones a la exportacin de los productos primarios. No obstante, si una parte contratante concede directa o indirectamente, en la forma que sea, una subvencin que tenga por efecto aumentar la exportacin de un producto primario procedente de su territorio, esta subvencin no ser aplicada de manera tal que dicha parte contratante absorba entonces ms de una parte equitativa del comercio mundial de exportacin del producto de referencia, teniendo en cuenta las que absorban las partes contratantes en el comercio de este producto durante un perodo representativo anterior, as como todos los factores especiales que puedan haber influido o influir en el comercio de que se trate". Cuando se integr el artculo XVI, 4 que prohibe las subvenciones a las exportaciones de los productos no primarios, el trato especial a la agricultura qued completo. ... pero esta norma est abierta a muchas inter-pretaciones Posteriormente hubo intentos para aclarar las disposiciones del artculo XVI. Por ejemplo, la Ronda de Tokio (concluida en 1979) trat de definir las expresiones "parte equitativa del comercio mundial de exportacin" y "perodo representativo anterior", pero no se lograron progresos importantes.

4.3.2 Restricciones cuantitativas a las importaciones La norma del GATT que se refiere a este aspecto es la segunda fuente importante de exenciones de la agricultura a las normas generales. El GATT tiene cuatro normas que tratan sobre las restricciones cuantitativas:
y y y y

el artculo XI prohibe la utilizacin de contingentes (salvo algunas excepciones); el artculo XII prev una excepcin al artculo XI por razones de balanza de pagos; el artculo XIII presenta normas sobre contingentes (de importaciones y exportaciones); y el artculo XIV prev excepciones al artculo III en ciertas situaciones de balanza de pagos.

Dos de estos cuatro artculos justificaban las restricciones cuantitativas en base a las dificultades relativas a la balanza de pagos (BP). Pero eran bsicamente irrelevantes para los pases ms ricos, que no habran podido recurrir a las excepciones de BP. Varios pases en desarrollo recurrieron a dicha excepcin, pero es improbable que su efecto de distorsin de los mercados haya sido significativo teniendo en cuenta su pequea participacin en el comercio mundial. Como consecuencia, las fuentes principales de las excepciones fueron los artculos XI y XIII. Las excepciones agrcolas que figuran en el artculo XI, 2 son:
y

se pueden aplicar restricciones a la exportacin para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para los pases exportadores;

Los contingentes de importacin se permiten en algunos casos ...


y

se pueden aplicar restricciones a la importacin y exportacin necesarias para "la aplicacin de normas o reglamentaciones sobre la clasificacin, el control de la calidad, o la comercializacin de productos destinados al comercio internacional"; y se pueden aplicar restricciones a la importacin de cualquier producto agrcola o pesquero, cualquiera sea la forma bajo la cual se importe ste, cuando sean necesarias para la ejecucin de medidas gubernamentales que tengan el propsito de: - restringir la produccin o comercializacin del producto nacional similar o de un producto nacional que sea un sustituto cercano; - eliminar un sobrante temporal del producto nacional similar, poniendo este sobrante a disposicin de grupos de consumidores del pas, gratuitamente o a precios reducidos;

- restringir las cantidades producidas de cualquier producto animal cuya produccin dependa directamente, en su totalidad o en su mayor parte, del producto importado. ... y la exencin de la Seccin 22 ... Segn Hathaway, estas disposiciones fueron introducidas principalmente para encajar con el programa agrcola de los Estados Unidos. Ello no obstante, los Estados Unidos no tardaron en descubrir que no podan aceptar tales disposiciones. En 1951, el Congreso de los Estados Unidos declar que "no poda aplicarse ningn acuerdo que fuera incompatible con la Seccin 22 de la Ley de Ordenacin Agraria". Finalmente, en 1955 los Estados Unidos insistieron con xito en lo que hoy se conoce como la famosa exencin, con la amenaza de que en caso contrario se hubieran visto obligados a abandonar el GATT4. Esta exencin "temporal" estuvo en vigor durante casi 40 aos, hasta la RU, y se utiliz para restringir las importaciones de azcar, man y productos lcteos. La exencin fue una excepcin a las excepciones. Mientras el artculo XI permita a todas las partes contratantes adoptar medidas restrictivas del comercio si se trataba de polticas aplicadas para "restringir" la produccin o comercializacin del producto nacional, la exencin permita a los Estados Unidos aplicar restricciones a la importacin al margen de dichas normas. Dicha exencin, que discriminaba a todos los dems pases, ha sido una fuente importante de continuo resentimiento y se esgrimi como argumento para demostrar que los Estados Unidos no actuaban con seriedad en el campo de la liberalizacin del comercio. ... fueron tambin razones para excluir la agricultura del GATT En conjunto, estas dos excepciones fueron suficientes para mantener a la agricultura "efectivamente" fuera del GATT. Bsicamente permitieron a los pases: subvencionar a sus productores cuanto quisieran; ofrecer toda la proteccin que desearan en la frontera; y exportar el sobrante que se generaba con subvenciones a la exportacin. No es casual que fueran sos precisamente los tres aspectos abordados por el Acuerdo sobre la Agricultura de la RU. 4.4 "DESORDEN" EN LA AGRICULTURA MUNDIAL El trmino "desorden" fue acuado por el Prof. D. Gale Johnson de la Universidad de Chicago, en un libro publicado en 1973, para describir las distorsiones en los mercados mundiales de los productos agrcolas5. La fuente principal de dichas distorsiones eran las diversas excepciones dadas por el GATT a la agricultura, principalmente la flexibilidad para restringir el comercio y otorgar subvenciones al productor que, a su vez, generaban enormes sobrantes que deban colocarse en el mercado mundial con subvenciones a la exportacin. Por razones obvias, las

distorsiones se daban principalmente en los productos alimenticios de las zonas templadas, producidos y exportados por los pases ms ricos. La mayora de los pases en desarrollo no podan permitrselas. Distorsiones en los mercados mundiales Para describir el "desorden" de los mercados mundiales se utilizan algunas caractersticas registradas en los mercados mundiales de productos agrcolas en los aos setenta y ochenta:6
y

El alto nivel de la ayuda interna pagada a los productores por los contribuyentes y consumidores -alrededor del 60 por ciento del valor de la produccin en los pases de la OCDE en 1986-1988- como consecuencia de que tanto la ayuda interna como la proteccin en frontera dieron lugar a cantidades crecientes de excedentes, los que slo podan ser colocados en los mercados mundiales con subvenciones a la exportacin. Donde los precios internos no estaban vinculados a los precios mundiales, no existan respuestas a las variaciones de los precios internacionales, tanto de la oferta como de la demanda, que hubieran podido contribuir a atenuar las fluctuaciones del precio mundial. Como consecuencia, los precios del mercado mundial fueron ms inestables. Entre los ejemplos de tales polticas de "aislamiento" se cuentan los gravmenes variables a la importacin de la CE, donde los derechos variaban inversamente a los cambios de los precios del mercado mundial con el objeto de mantener un precio interno fijo. En algunos de los principales mercados de importacin, las empresas comerciales estatales varan los mrgenes comerciales sobre las importaciones con el propsito de generar efectos semejantes. La utilizacin en gran escala, principalmente por parte de los Estados Unidos y la CE, de las subvenciones a la exportacin para colocar los excedentes tendi a deprimir los precios del mercado mundial y a hacerlos ms inestables, ya que las subvenciones eran esencialmente decisiones polticas imprevisibles. Esta prctica produjo efectos negativos para el resto de los productores y exportadores mundiales de dichos productos. En efecto, durante la segunda mitad de los aos ochenta hubo la "guerra de las subvenciones" entre los dos principales exportadores que pugnaban por mantener su parte en los mercados mundiales. Para los pases que no concedan subvenciones (entre ellos la mayora de los pases en desarrollo), la proteccin de la agricultura tambin grav a los agricultores con impuestos implcitos. Los precios mundiales artificialmente bajos ejercieron una presin a la baja sobre los precios internos. Los desincentivos resultantes comprometieron muchas veces la produccin agrcola, amenazaron el sustento de grandes sectores de la poblacin que viva principalmente de la agricultura, e hicieron que muchos pases en desarrollo dependieran

cada vez ms de las importaciones de alimentos baratos. Todo lo cual se vio con frecuencia acentuado por las polticas agrcolas internas, que efectivamente gravaban los productores.
y

Los pases que contaban con una ventaja comparativa para la produccin y exportacin de productos agrcolas comerciables tampoco podan producir ni exportar tanto como hubieran podido en un rgimen comercial ms liberal, y se han visto privados de importantes ingresos de exportacin. Al mismo tiempo, y con la asistencia de considerables cuantas de ayuda gubernamental, muchos pases que tenan una ventaja comparativa menor haban estado produciendo a niveles ineficazmente altos. Surgan con mayor frecuencia tensiones y conflictos internacionales acerca del comercio de productos agrcolas y se recurra a las instituciones del GATT para resolverlos, pero sin mucho xito ya que las normas se haban vuelto ineficaces debido a las diversas excepciones. De hecho, el 60 por ciento de los conflictos comerciales sometidos al proceso de solucin de diferencias del GATT entre 1980 y 1990 tena que ver con la agricultura.

4.5 NEGOCIACIONES AGRCOLAS EN LA RONDA URUGUAY Los aspectos principales Con el riesgo de simplificar demasiado un gran nmero de cuestiones que fueron objeto de debate y negociacin durante ocho aos (1986-93), a continuacin se resumen los aspectos principales de las negociaciones sobre la agricultura bajo tres encabezamientos: la Declaracin de Punta del Este, por la que se dio inicio a la Ronda Uruguay; los actores e intereses principales en las negociaciones sobre la agricultura; y los hechos principales que desembocaron en el proyecto Dunkel de 1991 y el Acta Final de diciembre de 1993. 4.5.1 La Declaracin de Punta del Este dando inicio a la Ronda Uruguay El Acuerdo deba incluir las polticas agrcolas internas de inters para la Ronda La RU fue lanzada en 1986 por la Declaracin Ministerial de Punta del Este, en la que se expusieron los objetivos de negociacin de la Ronda. En el Recuadro 2 se reproducen las secciones pertinentes de la Declaracin. Un elemento importante de la misma fue el reconocimiento explcito de los efectos que tienen en el comercio las polticas agrcolas nacionales. Se convino en que la Ronda se concentrara no slo en la cuestin relativa a la proteccin en frontera y las subvenciones a las exportaciones, sino tambin en una amplia gama de cuestiones relativas a las polticas agrcolas nacionales.

Recuadro 2: Extractos de la Declaracin de Punta del Este sobre la Ronda Uruguay (Parte I - Negociaciones sobre el Comercio de Mercancas) D. Asuntos para Negociaciones: Productos tropicales Las negociaciones tendrn por objeto lograr la mxima liberalizacin en los productos tropicales, incluidas sus formas elaboradas y semi-elaboradas, y abarcarn las medidas tanto arancelarias como no arancelarias que afectan al comercio de dichos productos. Las PARTES CONTRATANTES reconocen la importancia del comercio de los productos tropicales para un gran nmero de partes contratantes poco desarrolladas y convienen en que las negociaciones en este mbito reciban una atencin especial, que incluya el calendario de las negociaciones y la aplicacin de los resultados, segn lo dispuesto en B(ii). D. Asuntos para Negociaciones: Agricultura Las PARTES CONTRATANTES convienen en que hay una necesidad urgente de introducir ms disciplina y previsibilidad en el comercio agrcola mundial corrigiendo y evitando las restricciones y distorsiones, incluidas aqullas relacionadas con los excedentes estructurales, para reducir la incertidumbre, los desequilibrios y la inestabilidad en los mercados mundiales de productos agrcolas. Las negociaciones tendrn por objeto lograr una mayor liberalizacin del comercio agrcola y poner todas las medidas que afectan el acceso a la importacin y la competencia de exportacin bajo normas y disciplinas reforzadas y ms eficaces del GATT, teniendo en cuenta los principios generales que rigen las negociaciones, mediante: (i) la mejora del acceso a los mercados a travs, inter alia, de la reduccin de los obstculos a la importacin; (ii) la mejora del entorno competitivo mediante el aumento de la disciplina sobre la aplicacin de todas las subvenciones directas e indirectas y otras medidas que afecten directa o indirectamente el

comercio de productos agropecuarios, incluyendo la reduccin por etapas de sus efectos negativos y tratando de resolver sus causas; (iii) la reduccin al mnimo de los efectos negativos que las reglamentaciones y barreras sanitarias y fitosanitarias pueden tener en el comercio de productos agropecuarios, teniendo en cuenta los acuerdos internacionales pertinentes. Con objeto de lograr los objetivos arriba mencionados, el grupo de negociaciones que tiene la responsabilidad primordial de todos los aspectos de la agricultura utilizar las Recomendaciones aprobadas por las PARTES CONTRATANTES en su 40 Perodo de Sesiones, elaboradas de conformidad con el Programa de Trabajo Ministerial del GATT de 1982, y tendr en cuenta los enfoques sugeridos en la labor del Comit del Comercio en la Agricultura sin perjuicio de otras alternativas que pudieran alcanzar los objetivos de las negociaciones. Fuente: Croome, J. (1999). Anexo - Declaracin ministerial sobre la Ronda Uruguay. 4.5.2 Los actores e intereses principales en las negociaciones sobre la agricultura Opiniones divergentes acerca del resultado deseado Nuevamente a riesgo de simplificar demasiado, los intereses y las posiciones representadas en las negociaciones agrcolas por pases o grupos de pases (los Estados Unidos, la UE, el Grupo Cairns, el Japn y la Repblica de Corea, los pases en desarrollo importadores de alimentos y otros pases en desarrollo) pueden resumirse de la siguiente manera:7
y

Los Estados Unidos estaban entusiastas en promover una mayor liberalizacin del comercio agrcola y en reducir la proteccin y la ayuda otorgadas a los productores de la UE en el marco de su PAC. La UE estaba mucho menos dispuesta a una liberalizacin de gran alcance, pero estaba interesada en alcanzar un compromiso viable que pudiera incorporarse al GATT, con el objeto de reducir al mnimo en el futuro las fricciones comerciales con los Estados Unidos. La UE se opona fuertemente a las reformas globales y quera en cambio negociar concesiones producto por producto.

El Grupo Cairns8 de pases exportadores netos de productos agropecuarios comparta en general un inters comn por una liberalizacin mayor del comercio agrcola; propugnaba fuertemente por una reduccin del proteccionismo y las medidas de ayuda en los pases desarrollados. Japn y la Repblica de Corea haban protegido mucho la agricultura, particularmente sus mercados arroceros, y experimentaban una fuerte oposicin interna a la reforma del sector. Por consiguiente, estaban interesados en proteger a sus agricultores frente a la competencia internacional, particularmente en el sector arrocero para el que pidieron y recibieron un trato especial. Los pases en desarrollo que no pertenecan al Grupo Cairns tenan tambin un fuerte inters en las negociaciones, aunque su influencia en las deliberaciones era relativamente menor. Un grupo de pases en desarrollo importadores netos de alimentos estaba preocupado por los posibles efectos negativos del proceso de reforma en el costo total de sus importaciones de alimentos. A causa de los esfuerzos desplegados por dichos pases, la RU incluy una Decisin Ministerial a favor de ellos (incluyendo a los pases menos adelantados) en el que se trataron algunos mecanismos de intervencin ante posibles efectos negativos. El resto de los pases en desarrollo, as como los grupos arriba mencionados, tenan esperanzas de un acceso mayor a los mercados de importacin de los pases desarrollados y por eso apoyaron las reformas en materia de acceso a los mercados. Queran tambin un trato especial y diferenciado, e insistan en que la agricultura desempeaba una funcin importante en su desarrollo econmico, y en que las nuevas normas y disciplinas del GATT no deban inhibir la produccin agrcola poniendo excesivas limitaciones a las polticas oficiales de ayuda.

4.5.3 Hechos principales que condujeron al Proyecto Dunkel y al Acta Final9 El balance de mitad de perodo Tras la inauguracin de la nueva Ronda en 1986, el primer paso importante fue el balance de mitad de perodo realizado en Montreal al final de 1988. Despus de dos aos de negociaciones, en el grupo agrcola las partes estaban distantes como nunca y no lograron producir un texto provisional como documento de trabajo de la reunin. Entre tanto, el Grupo Cairns se neg a aprobar los proyectos de texto presentados por cada uno de los otros 14 grupos de negociacin (en otras reas) mientras no hubiera un texto sobre la agricultura. Un progreso significativo se logr al reanudarse el examen de mitad de perodo en abril de 1989. ste culmin en el Acuerdo de Ginebra, por el cual los negociadores de los Estados Unidos dejaron de insistir en la opcin cero-por-cero y se aprobaron una serie de medidas de corto plazo

que suponan una congelacin de los niveles actuales de ayuda interna, subvenciones a las exportaciones y proteccin en frontera. Las partes propusieron que las negociaciones prosiguieran buscando compromisos separados en cada una de esas tres esferas normativas. Sin embargo, la UE y otros pases se resistan a adoptar dicho enfoque. La UE se opona en particular a hacer reducciones importantes en sus subvenciones a las exportaciones. Las conversaciones continuaron en espera de poder alcanzar un acuerdo en diciembre de 1990, plazo fijado inicialmente para la conclusin de la RU. Pero el texto preparado fue rechazado por la UE y no se logr un acuerdo. Recin en 1991 los negociadores llegaron finalmente a un consenso, por el que los pases convenan en hacer concesiones en cada una de las tres esferas arriba mencionadas. Habindose logrado un acuerdo sobre este principio, el paso siguiente era establecer el nivel de las concesiones especficas lo que llev otros dos aos de ardua negociacin. El Proyecto Dunkel En diciembre de 1991, el entonces director general del GATT present un proyecto de Acta Final completo, conocido como el Proyecto Dunkel, con la esperanza de acercar la Ronda a una conclusin. El Proyecto cubra la agricultura as como otras esferas que eran objeto de negociacin. Contena el primer texto completo sobre la agricultura, en el que se presentaban propuestas cuantitativas con respecto a concesiones en cada uno de los tres principales sectores de la agricultura. Pero tres das despus, la UE rechaz el proyecto alegando que algunas de sus partes tendran que renegociarse. Entre tanto, la aprobacin por parte de la UE de la reforma de la PAC en mayo de 1992 fue un hecho importante que facilit las negociaciones. Esta reforma acerc mucho la poltica agrcola de la UE a los objetivos esbozados en las propuestas de Dunkel. Su elemento ms importante en cuanto a las negociaciones en curso fue sustituir una cierta cantidad de sostenimiento de los precios internos con pagos directos a los productores agrcolas. No obstante, dos cuestiones continuaron dilatando las negociaciones. La UE segua reacia a reducir considerablemente las subvenciones a la exportacin, y quedaba la pregunta de si en el marco de la nueva PAC los pagos directos estaran sujetos a los compromisos en materia de reduccin de la ayuda interna. Acuerdo de Blair House Con estos antecedentes los negociadores de los Estados Unidos y la UE emprendieron una serie de conversaciones bilaterales, que desembocaron en un acuerdo conocido como el Acuerdo de Blair House. Las reuniones se concentraron en hacer enmiendas convenientes al Proyecto Dunkel. Dichas enmiendas, incorporadas ahora en el Acta Final, incluan lo siguiente:

y y

el volumen permitido de exportaciones subvencionadas se redujo a 21 por ciento, con respecto a la propuesta inicial de 24 por ciento; el perodo de base utilizado para establecer el punto de referencia a partir del cual se reduciran las subvenciones a las exportaciones se hizo ms flexible, y tuvo el efecto de aumentar al principio el nivel permitido de subvenciones a las exportaciones; los pagos en concepto de ingresos directos efectuados en el marco de programas de limitacin de la produccin, tales como el esquema de la UE en el marco de la PAC reformada y los pagos compensatorios de los Estados Unidos, fueron eximidos de los compromisos en materia de reduccin de la ayuda interna; y los compromisos de reducir la ayuda interna producto por producto fueron reemplazados por el compromiso de reducir la ayuda global al sector agrcola.

El Acuerdo As pues, el Acuerdo de Blair House super el atolladero en el que se encontraba el grupo de negociacin y la Ronda concluy finalmente en diciembre de 1993. Con el AsA en el Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, el comercio agrcola se acerc mucho a las disciplinas del GATT despus de 46 aos, un tiempo realmente largo. Y "se acerc mucho" solamente, sin entrar totalmente, porque el Acuerdo permite todava la utilizacin de subvenciones internas y a la exportacin. REFERENCIAS Croome, J. 1999. Reshaping the World Trading System: A History of the Uruguay Round, Kluwer Law International for WTO. FAO. 1999. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los pases en desarrollo. Manual de capacitacin, por S. Healy, R. Pearce y M. Stockbridge. Materiales para la planificacin agrcola. No. 41. Roma. Hathaway, D. 1997. Agriculture and the GATT: Rewriting the Rules, Policy Analysis in International Economics, Washington, D.C. Institute for International Economics. Ingersent, K.A., Rayner, A. & Hine, R. 1994. Agriculture in the Uruguay Round, New York, St. Martin's Press. Johnson, D.G. 1973. World Agriculture in Disarray, London, Fontana/Collins.

Josling, T., Tangermann, S. & Warley, T.K. 1996. Agriculture in the GATT, London, Macmillan Press Ltd. Tyers, R. & Anderson, K. 1992. Disarray in World Food Markets: A Quantitative Assessment, Cambridge, Cambridge University Press. Valdes, A. & Zietz, J. 1980. Agricultural protection in OECD countries: its costs to less developed countries, IFPRI Research Report Number 21, Washington, D.C., IFPRI. ______________________________
1

Las ocho rondas de negociaciones fueron: Ginebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1950), Ginebra (1956), Dillon (1960-61), Kennedy (1962-67), Tokio (1973-79) y Uruguay (1986-93).
2

Hathaway (1987).

Como producto primario fue definido todo producto agrcola, forestal o de la pesca y cualquier mineral, sea en su forma natural sea que haya sufrido la transformacin que requiere comnmente la comercializacin en cantidades importantes en el mercado internacional (el Artculo XVI del GATT).
4

Hathaway (1987). Johnson (1973).

Muchos analistas han "modelado" estas distorsiones con el objeto de demostrar los efectos que se hubieran producido si se hubieran reducido o eliminado. Los resultados tpicos eran: los precios del mercado mundial aumentaran y seran ms estables; y la produccin y las exportaciones pasaran de las zonas que concedan subvenciones a las zonas que no las concedan, lo cual concuerda con la teora de las ventajas comparadas. Vase, por ejemplo, Valds y Zietz (1980), y Tyers y Anderson (1992).
7

Ingersent, Rayner y Hine (1994), describen en detalle la posicin de todos los principales participantes en las negociaciones.

El Grupo consista de 14 pases, tanto en desarrollo como desarrollados: Canad, Australia, Nueva Zelandia, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Uruguay, Fiji y Hungra.

En Croome (1999), y Josling, Tangerman y Warley (1996), pueden encontrarse excelentes reseas de la historia de las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Mdulo 5

La solucin de diferencias

J. Haddock y R. Sharma Direccin de Productos Bsicos y Comercio

OBJETIVOS El propsito de este mdulo es el de proporcionar una comprensin bsica de las normas y los procedimientos que gobiernan la iniciacin y conduccin de la solucin de diferencias en la OMC. CONTENIDO 5.1 Introduccin 5.2 El mecanismo de solucin de diferencias de la OMC 5.3 Noticias sobre recientes diferencias relativas a productos agrcolas 5.4 Disposiciones encaminadas a aumentar la participacin de los pases en desarrollo en el sistema

PUNTOS PRINCIPALES
y

El Entendimiento relativo a la solucin de diferencias (ESD) reemplaza el anterior mecanismo de solucin del GATT, caracterizado por retrasos, incoherencias, incertidumbre e insuficiencia de aplicacin. Recientes diferencias ventiladas en relacin con productos agrcolas mencionan frecuentemente inconsistencias con otros Acuerdos y artculos del GATT ms que con el Acuerdo sobre la Agricultura; de manera que, para entender estas diferencias, resulta tambin necesario conocer otros Acuerdos y el GATT 1994. Varias formas de asistencia pueden ser proporcionadas a los pases en desarrollo, para que aumenten su participacin en el sistema.

5.1 INTRODUCCIN Nuevo mecanismo de solucin de diferencias introducido por la RU Un sistema basado en normas funciona eficazmente cuando existe un medio para solucionar las diferencias. Por consiguiente, un mecanismo de solucin de diferencias es un componente esencial del sistema multilateral de comercio, para aportar seguridad y previsibilidad al intercambio. El GATT de 1947 lo incorpor en sus artculos XXII y XXIII. Con el pasar del tiempo, el mecanismo present algunas deficiencias y se sinti la necesidad de cambiarlo por un sistema ms eficaz. As surgi el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias (ESD), que introdujo muchas normas y procedimientos nuevos. El nuevo ESD tiene 30 pginas, con 27 artculos y cuatro apndices en los que se exponen de manera pormenorizada los procedimientos que rigen el comienzo y el proceso de solucin de diferencias. Como el espacio no permite aludir aqu a todos los aspectos convendr consultar las referencias dadas al final del presente mdulo. La finalidad del mismo es proporcionar un entendimiento bsico del tema, mediante el examen de los siguientes puntos:
y y y

una introduccin al ESD; noticias sobre recientes diferencias relativas a productos agrcolas; y asistencia tcnica a los pases en desarrollo para aumentar su participacin en el sistema.

5.2 EL MECANISMO DE SOLUCIN DE DIFERENCIAS DE LA OMC 5.2.1 Mecanismo de solucin de diferencias del GATT de 1947 Dos artculos del GATT de 1947 trataban sobre la solucin de diferencias. El artculo XXII -consultas- estableca el derecho a celebrar consultas entre las partes contratantes (miembros), mientras que el artculo XXIII -anulacin o menoscabo- aplicaba ese derecho a situaciones en las que un miembro consideraba que no estaba recibiendo las ventajas a las que tena derecho en el marco del GATT a causa de las medidas adoptadas por otro miembro. Siempre se ha insistido en buscar una solucin mutuamente satisfactoria mediante un proceso de consultaciones. Si stas fracasaban, todos los miembros del GATT deban examinar el asunto, emitir resoluciones o recomendaciones segn procediera y, en caso necesario, autorizar medidas de represalia. El sistema por el cual se designaba un grupo especial de tres (a veces cinco) expertos independientes era una prctica habitual. Las recomendaciones del grupo especial llegaban a ser vinculantes cuando las adoptaba el Consejo de Representantes del GATT. Entre 1948 y 1994 se crearon ms de 120 de esos grupos especiales. Deficiencias en el mecanismo del GATT El mecanismo del GATT revel, en particular, dos deficiencias. Primero, era un sistema basado en el consenso. El Consejo tomaba decisiones, por ejemplo para crear el grupo especial, establecer su mandato, seleccionar sus integrantes y aceptar sus recomendaciones en base al consenso de sus miembros. En consecuencia, cualquier miembro poda bloquear el proceso. Segundo, la situacin empeor despus de 1979 cuando entraron en vigor algunos acuerdos logrados por un nmero limitado de miembros sobre medidas no arancelarias: los as llamados "cdigos" negociados en la Ronda de Tokio. Siete de stos tenan sus propios procedimientos de solucin de diferencias y las obligaciones de los cdigos diferan de las del GATT, lo que supona un riesgo real de resultados incoherentes. Como consecuencia, el sistema se caracteriz por retrasos, incoherencias, incertidumbre e ineficacia. Esta experiencia, combinada con las obligaciones totalmente nuevas introducidas en el marco del AGCS (servicios) y ADPIC (propiedad intelectual) llevaron a la decisin de dar a la OMC un nico conjunto de procedimientos de solucin de diferencias aplicable a todos sectores de las relaciones comerciales abarcados por la nueva organizacin y cuyo proceso no pudiera ser bloqueado por la necesidad de lograr decisiones basadas en el consenso. 5.2.2 El nuevo procedimiento de solucin de diferencias de la RU

Est contenido en el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias (el "Entendimiento sobre solucin de diferencias" o ESD). Con objeto de administrar dichas normas y procedimientos, el artculo 2 del ESD estableci un rgano de solucin de diferencias (OSD) y seal sus funciones. El OSD tiene la facultad de crear grupos especiales, adoptar los informes del grupo especial y del rgano de Apelacin, vigilar la aplicacin de las resoluciones y recomendaciones, y autorizar la suspensin de concesiones y otras obligaciones correspondientes a los acuerdos abarcados. El OSD informar a los correspondientes Consejos y Comits de la OMC sobre lo que acontezca en las diferencias relacionadas con disposiciones de los respectivos acuerdos abarcados, y se reunir con la frecuencia que sea necesaria para el desempeo de sus funciones. El concepto de "consenso" es importante en el OSD. En los casos en los que las normas y procedimientos del ESD establezcan que el OSD debe adoptar una decisin, se proceder por consenso. En una nota al artculo 2.4, el consenso se define as: "Se considerar que el OSD ha adoptado una decisin por consenso sobre un asunto sometido a su consideracin cuando ningn Miembro presente en la reunin del OSD en que se adopte la decisin se oponga formalmente a ella". Proceso de solucin de diferencias El proceso formal que se seguir en la solucin de diferencias y sus diversas fases y calendarios figuran en el Recuadro 1. Un punto importante a sealar al respecto es que en todas las fases se estimula a las partes en diferencia a que celebren consultas entre s, para solucionar la diferencia "al margen de los tribunales". Recuadro 1: Las distintas fases por las que puede atravesar una diferencia1 En todas las fases, se alienta a los pases en la diferencia a que celebren consultas entre s para llegar a soluciones "al margen de los tribunales " 60 das en la 2a. reunin del OSD Consultas, mediacin, etc. El OSD establece un grupo especial

0-20 das 20 das (+10 si se pidi al DG que eligiera el grupo especial)

Trminos de referenciaComposicin Examen por parte del grupo especial (normalmente, 2 reuniones con las partes; 1 reunin con terceros). Etapa intermedia de reexamen (traslado de la parte descriptiva del informe a las partes para observaciones. Informe parcial enviado a las partes para observaciones). Grupo consultivo de expertos

Reunin de examen con el grupo especial, a solicitud

6 meses despus de la composicin del grupo especial; 3 meses, si es urgente Hasta 9 meses despus del establecimiento del grupo especial 60 das para el informe del grupo especial, a menos que se apele

Traslado del Informe del grupo especial a las partes.

Distribucin del informe del grupo especial al OSD

Examen en apelacin

El OSD adopta el informe del grupo especial y el informe sobre el resultado de la apelacin, incluidos los cambios introducidos en el informe del grupo especial por el informe de apelacin

30 das para el informe sobre el resultado de la apelacin

"Un plazo razonable" determinado por: el miembro propone, OSD acepta; o las partes en la diferencia aceptan; o el rbitro (en este caso, aprox. 15 meses)

Aplicacin, informe de la parte perdedora acerca de la aplicacin dentro de un "plazo razonable " En casos de incumplimiento, las partes negocian la compensacin en espera de la plena aplicacin Represalia, si no hay acuerdo sobre la compensacin, el OSD autoriza la represalia, en espera de la plena aplicacin Represalia cruzada, mismo sector, otros sectores, otros acuerdos

Controversia sobre cumplimiento: procedimientos posibles: incluida la remisin al grupo inicial sobre cumplimiento

30 das despus que expire el "plazo razonable"

Posibilidad de arbitraje, sobre el nivel de los procedimientos de suspensin y los principios de la represalia

En materia de duraciones, algunos de los tiempos son mximos, otros son mnimos, algunos son vinculantes, otros no. En general, el acuerdo es flexible. Fuente: Copiado del sitio Web de la OMC, http://www.wto.org/wto/dispute/dispute.htm; se puede ver tambin en OMC (1999), pgina 29. Iniciacin En resumen, la primera etapa es para que las partes en la diferencia traten de resolver las diferencias entre ellas mismas, mediante consultas. Si no lo logran, comienza el proceso del grupo especial, que consiste en tres etapas: iniciacin, operacin y adopcin. En la fase de iniciacin, se toma la decisin de establecer un grupo especial, se acuerdan los trminos de referencia de su mandato y se determina la composicin del grupo. Operacin

La fase operacional incluye el proceso de indagacin y examen, el traslado del informe del grupo especial a las partes y su posterior presentacin al OSD1. La funcin del grupo especial est expuesta en el artculo 11 del ESD y consiste en:
y

hacer una evaluacin objetiva del asunto que se le ha sometido, que incluya una evaluacin de los hechos, de la aplicabilidad de los acuerdos abarcados pertinentes y de la conformidad con stos; formular otras conclusiones que ayuden al OSD a hacer las recomendaciones previstas en los acuerdos abarcados; y consultar regularmente a las partes en la diferencia y darles la oportunidad de llegar a una solucin mutuamente satisfactoria.

y y

Adopcin del informe La fase final del proceso consiste en la adopcin del informe. El grupo especial puede recomendar a una parte que ajuste su conducta al Acuerdo de la OMC, y puede sugerir la forma de realizarlo. El informe del grupo especial se adoptar dentro de los 60 das de su distribucin a los miembros de la OMC, a menos que sea apelado. Proceso de apelacin El proceso de apelacin comienza cuando una parte en la diferencia objeta las conclusiones. La diferencia es trasladada al rgano de Apelacin, un rgano permanente establecido por el OSD. El proceso mismo de apelacin no debe durar ms de 60 das. Una apelacin debe limitarse a las cuestiones legales incluidas en el informe del grupo especial y a las interpretaciones jurdicas realizadas por el mismo. El rgano de Apelacin puede confirmar, modificar o revocar los resultados y conclusiones jurdicos del grupo especial. El informe sobre el resultado de la apelacin es adoptado automticamente por el OSD, a menos que ste decida por consenso rechazarlo dentro de los 30 das de su distribucin a los miembros de la OMC. Un informe adoptado es aceptado incondicionalmente por las partes. El OSD supervisa la aplicacin de las recomendaciones formuladas por el grupo especial o el rgano de apelacin y pide a la parte perdedora que le informe de su propsito al respecto. En caso de que no sea factible cumplir inmediatamente las recomendaciones, se dar a la parte perdedora un plazo convenido -de hasta 15 meses- para aplicar los cambios. Si los cambios no se producen en los plazos convenidos, la parte afectada puede pedir represalia o arbitraje. El nivel de la represalia aceptable a la OMC ser normalmente equivalente al nivel de anulacin y menoscabo sufrido por la parte reclamante. Si la parte afectada considera que la represalia no es justa, es decir que supera el nivel de anulacin y menoscabo, puede pedir arbitraje.

Derechos de terceros Una caracterstica interesante del sistema de solucin de diferencias de la OMC son los derechos de terceros. El artculo 10 de las disposiciones del ESD establece que todo Miembro que tenga un inters sustancial en un asunto sometido a un grupo especial y as lo haya notificado al OSD (denominado "tercero") tendr oportunidad de ser odo por el grupo especial y de presentar a ste comunicaciones por escrito. Esas comunicaciones podrn ser hechas tambin por las partes en la diferencia y se reflejarn en el informe del grupo especial. Hay tambin algunas disposiciones especiales sobre solucin de diferencias para algunos acuerdos, que presumiblemente se han establecido para satisfacer las exigencias especiales de dichos acuerdos. Por ejemplo, las disposiciones relativas al recurso a expertos competentes como miembros o asesores de los grupos especiales establecidas en el marco de algunos acuerdos (por ejemplo, SPS, OTC), y particularmente los procedimientos rpidos exigidos para las diferencias en el acuerdo en materia de subvenciones. Tambin se establecen disposiciones especiales en los acuerdos sobre antidumping, textiles, valoracin en aduana, ADPIC y servicios. 5.3 NOTICIAS SOBRE RECIENTES DIFERENCIAS RELATIVAS A PRODUCTOS AGRCOLAS En el Recuadro 2 se presentan resmenes de algunas diferencias recientes relativas a productos agrcolas. Un punto importante a sealar en estos casos es que aunque el producto en cuestin es agrcola, las diferencias casi siempre citan incongruencias con otros acuerdos y artculos del GATT; en algunos casos ni siquiera se menciona el Acuerdo sobre la Agricultura. Quiere decir que para comprender las diferencias es necesario estar al corriente de otros acuerdos y del GATT de 1994. Tres de las diferencias resumidas en el recuadro se relacionan ms estrechamente con el AsA. La diferencia -Canad: Medidas que afectan a la importacin de leche y a la exportacin de productos lcteos- cita incompatibilidades con las normas del AsA sobre subvenciones a la exportacin y con los compromisos del Canad sobre subvenciones a la exportacin (adems de algunas normas sobre contingentes arancelarios). La segunda -Canad: Medidas que afectan a los productos lcteos- tambin cita artculos sobre competencia de las exportaciones, adems del artculo XI del GATT sobre restricciones cuantitativas. La tercera -Hungra: Subvenciones a la exportacin con respecto a los productos agropecuarios- cita el artculo 3.3 y la Parte V del AsA (sobre subvenciones a la exportacin) alegando que Hungra haba otorgado subvenciones a la exportacin no especificadas en su lista y superiores a los niveles comprometidos. Varias otras diferencias incluidas en el recuadro citan tambin uno o ms artculos del AsA, pero parece que la preocupacin principal se refiere a otros acuerdos y al GATT de 1994. El artculo XI del GATT -eliminacin general de las restricciones cuantitativas- se ha citado frecuentemente en

las diferencias relacionadas con productos agrcolas, probablemente porque daba alguna justificacin a la aplicacin de restricciones cuantitativas a la importacin de dichos productos. Tambin la administracin de los contingentes arancelarios (principalmente el artculo XIII del GATT) ha estado en el centro de varias diferencias relativas a productos agrcolas, dada la generalizacin en la agricultura de los regmenes de importacin basados en contingentes arancelarios. El acuerdo sobre concesin de licencias de importacin casi siempre se cita junto con las reclamaciones contra los contingentes arancelarios, ya que stos normalmente se administran con licencia (por ejemplo en la diferencia relativa a las bananas). Por ltimo, va en aumento el nmero de las diferencias relativas a los productos agropecuarios y pesqueros que citan violaciones de uno o ms artculos de los Acuerdos sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y sobre Obstculos Tcnicos al Comercio. Una razn podra ser el rpido aumento del comercio de productos elaborados, donde las normas son ms importantes. Recuadro 2: Algunas diferencias en la OMC relativas a productos agrcolas Comunidad Europea - Rgimen para la importacin, venta y distribucin de bananas, reclamaciones del Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico y los Estados Unidos. Los reclamantes alegaban que el rgimen de la CE para la importacin, venta y distribucin de bananas es incompatible con los artculos I, II, III, X, XI XIII del GATT as como con el Acuerdo sobre concesin de licencias de importacin, el Acuerdo sobre la Agricultura, el Acuerdo sobre los TRIMS y el AGCS. El 8 de mayo de 1996 se estableci un grupo especial que comprob que el rgimen de importacin de bananas de la CE y los procedimientos de concesin de licencia de importacin de bananas dentro de ese rgimen eran incompatibles con el GATT. El grupo especial comprob adems la exencin de Lom exima de la incompatibilidad con el artculo XIII, pero no de las incompatibilidades que surgen del sistema de concesin de licencias. Tras la apelacin presentada por la CE, el rgano de Apelacin confirm las conclusiones del grupo especial, pero revoc las conclusiones del grupo especial con respecto a la exencin de la incompatibilidad con el artculo XIII del GATT, y a la violacin, por parte de aspectos del rgimen de concesin de licencia, del artculo X del GATT y del Acuerdo sobre concesin de licencias. En septiembre de 1997, el OSD adopt el informe del rgano de Apelacin y el informe del grupo especial. Posteriormente, el rbitro estableci que el plazo razonable para la aplicacin era el

perodo comprendido entre el 25 de septiembre de 1997 y el 1 de enero de 1999. La diferencia entr en otra fase cuando los reclamantes cuestionaron la compatibilidad con la OMC de las medidas introducidas por la CE. El 15 de diciembre de 1998, la CE pidi que se estableciera un grupo especial para determinar que sus medidas de aplicacin deban presumirse conformes a las normas de la OMC a menos que fueran impugnadas. Casi al mismo tiempo, Ecuador tambin pidi el restablecimiento del grupo especial inicial para que examinara si las medidas de la CE eran compatibles con la OMC. El 12 de enero de 1999, el OSD acept convocar de nuevo el grupo especial inicial para que examinara tanto las peticiones de Ecuador como de la CE. El 14 de enero de 1999 los Estados Unidos, de acuerdo al artculo 22.2 del ESD, solicitaron autorizacin al OSD para suspender concesiones a la CE por 520 millones de dlares. Al mismo tiempo, el grupo especial inicial determin que el rgimen bananero de la CE todava no era totalmente compatible con la OMC. Sobre la cuestin de las concesiones, los rbitros determinaron que el nivel de anulacin sufrido por los Estados Unidos era de 191, 4 millones de dlares, el que fue autorizado por el OSD el 19 de abril de 1999. India - Restricciones cuantitativas a las importaciones de productos agrcolas, textiles e industriales, reclamacin de los Estados Unidos. Los Estados Unidos afirmaban que las restricciones cuantitativas mantenidas por la India a la importacin de un gran nmero de productos agrcolas, textiles e industriales, incluidos ms de 2 700 lneas arancelarias de productos agrcolas e industriales notificadas a la OMC, eran incompatibles con las obligaciones que tena la India en virtud de los artculos XI, 1 y XVIII, 11 del GATT de 1994, el artculo 4,2 del AsA, y el artculo 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importacin. El grupo especial, establecido el 18 de noviembre de 1997, comprob que las medidas en cuestin eran incompatibles con las obligaciones que la India tena en virtud de los artculos XI, 1 y XVIII, 11 del GATT de 1994 y, en cuanto las medidas se aplican a productos sujetos al AsA, eran incompatibles con el artculo 4,2 de dicho Acuerdo. La India ha apelado la decisin. Canad - Medidas que afectan a la importacin de leche y a la exportacin de productos lcteos,

reclamacin de los Estados Unidos. Los Estados Unidos sostenan que las subvenciones a la exportacin supuestamente otorgadas por el Canad a los productos lcteos y la administracin canadiense del contingente arancelario para la leche distorsionaban los mercados de productos lcteos y perjudicaban las ventas de los productos lcteos de los Estados Unidos. Los Estados Unidos alegaban violaciones de los artculos II, X y X1 del GATT de 1994, los artculos 3, 4, 8, 9 y 10 del AsA, el artculo 3 del Acuerdo sobre Subvenciones, y los artculos 1, 2 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importacin. El 25 de marzo de 1998 se estableci un grupo especial, el cual comprob que las medidas reclamadas eran incompatibles con las obligaciones que el Canad tena en virtud del artculo II:1 b) del GATT de 1994, y los artculos 9.1 a) y c) del AsA. El informe del grupo especial se ha distribuido el 17 de mayo de 1999. Canad - Medidas que afectan a los productos lcteos, reclamacin de Nueva Zelandia con respecto a un supuesto plan de subvenciones a la exportacin de productos lcteos, conocido comnmente como plan de "clases especiales de leche". Nueva Zelandia sostena que dicho plan era incompatible con el artculo XI del GATT, y los artculos 3, 8, 9 y 10 del AsA. El 25 de marzo de 1998 se decidi que el mismo grupo especial establecido supra (Canad ... productos lcteos) examinara la presente diferencia. Repblica de Corea - Medidas que afectan a las importaciones de carne de bovino fresca, refrigerada y congelada, reclamacin de los Estados Unidos. Esta diferencia, de febrero de 1999, se refiere al supuesto plan regulador coreano que discrimina la carne importada, entre otras cosas, circunscribiendo su venta a supermercados especializados y limitando la manera de su exposicin y las oportunidades de venta. Se aleg que Corea impona un margen a las ventas de carne de bovino importada, limitaba la facultad de importar a algunos grupos as llamados "supergrupos" y a la Organizacin de comercializacin de ganaderos ("LPMO"), y daba ayuda interna a la industria ganadera en una cuanta superior a la medida global de la ayuda reflejada en la lista nacional. Los Estados Unidos sostenan que dichas restricciones se aplicaban slo a la carne de bovino importada, negando por esa razn el trato nacional a las importaciones de carne de bovino, y que la ayuda a la

industria nacional constituan subvenciones internas que contravenan el AsA. Los Estados Unidos alegaban violaciones de los artculos II, III, XI, y XVII del GATT de 1994; de los artculos 3, 4, 6, y 7 del AsA y de los artculos 1 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importacin. En mayo de 1999 se estableci un grupo especial. Australia, Canad y Nueva Zelandia reservaron sus derechos de terceras partes. Filipinas - Medidas que afectan a la carne de cerdo y de aves, reclamacin de los Estados Unidos. Los Estados Unidos sostenan que la aplicacin por parte de Filipinas de sus contingentes arancelarios para la carne de cerdo y de aves, en particular los retrasos en permitir el acceso a las cantidades indicadas en el contingente y el sistema de concesin de licencias utilizado para administrar dicho acceso, parecan incompatibles con las obligaciones de Filipinas en virtud de los artculos III, X, y XI del GATT de 1994, el artculo 4 del AsA, los artculos 1 y 3 del Acuerdo sobre Licencias de Importacin, y los artculos 2 y 5 de los TRIMS. Los Estados Unidos sostenan, adems, que esas medidas parecan anular o menoscabar las ventajas que directa o indirectamente le correspondan en virtud de los citados acuerdos. El 12 de marzo de 1998 las partes comunicaron su comn acuerdo a una solucin de la diferencia. Hungra - Subvenciones a la exportacin de productos agrcolas, reclamacin de la Argentina, Australia, Canad, Nueva Zelandia, Tailandia y los Estados Unidos que en marzo de 1996 sostuvieron que Hungra haba violado el AsA (artculo 3.3 y la Parte V) otorgando subvenciones a la exportacin con respecto a productos agrcolas no especificados en su lista, as como otorgando subvenciones a la exportacin superiores a los niveles comprometidos. En febrero de 1997 se estableci un grupo especial pero en julio de 1997 Australia, en nombre de todas las partes reclamantes, notific al OSD que las partes en la diferencia haban llegado de comn acuerdo a una solucin por la cual se exiga a Hungra que pidiera ser exenta de algunas de sus obligaciones ante la OMC. En espera de la aprobacin de la exencin, la reclamacin no fue formalmente retirada. Fuente: sitio Web de la OMC: Overview of the-state-of-play of WTO disputes, actualizado al 27 de mayo de 1999.

5.4 DISPOSICIONES ENCAMINADAS A AUMENTAR LA PARTICIPACIN DE LOS PASES EN DESARROLLO EN EL SISTEMA 5.4.1 Disposiciones en materia de Trato Especial y Diferenciado Derechos de los pases en desarrollo Algunas disposiciones del ESD establecen procedimientos o marcos temporales que se aplican cuando un pas en desarrollo es parte en una diferencia. Una de ellas es el derecho de que al menos un integrante del grupo especial sea nacional de un pas en desarrollo Miembro. Una segunda es la posibilidad de obtener los buenos oficios, es decir pedir a un tercero que se ofrezca para desempear una funcin de conciliacin o mediacin. El Director General puede ofrecer sus buenos oficios, ex officio. Durante las consultas se invita a los Miembros a que presten especial atencin a los problemas e intereses de los pases en desarrollo, y puede permitirse un tiempo adicional. Los procedimientos del grupo especial exigen que se d tiempo suficiente a un pas en desarrollo para que prepare sus alegaciones y que en el informe del grupo especial se declare de qu manera se han tenido en cuenta las disposiciones especiales y diferenciadas para los pases en desarrollo. En la aplicacin, el OSD debe prestar particular atencin a los intereses de los pases en desarrollo y, si uno de stos presenta un caso, debe examinar qu otras medidas pueden ser necesarias ms all de la supervisin normal, teniendo en cuenta no slo el alcance comercial de las medidas reclamadas sino tambin sus efectos en la economa del pas en desarrollo interesado. Los pases en desarrollo pueden tambin recurrir a la Secretara para una asistencia jurdica (vase infra). El artculo 24 del ESD formula algunas disposiciones especiales en el caso de los pases menos adelantados (MA)2. Una consiste en que en todas las etapas de los procedimientos de solucin de diferencias se prestar particular consideracin a la situacin especial de los pases MA Miembros (ejerciendo, por ejemplo, la debida moderacin al plantear casos en que intervenga uno de esos pases, pedir compensacin o recabar autorizacin para suspender la aplicacin de concesiones). En el punto 2 de este artculo se establece que en los casos de diferencias en que intervenga un pas menos adelantado Miembro, y no se haya llegado a una solucin satisfactoria en el curso de las consultas celebradas, el pas MA puede pedir los buenos oficios, la conciliacin y la mediacin del Director General o del Presidente del OSD con objeto de ayudar a las partes a resolver la diferencia antes de que se formule la solicitud de que se establezca un grupo especial. 5.4.2 Asistencia tcnica y jurdica a los pases en desarrollo Asistencia tcnica de la OMC La prestacin de asistencia tcnica y jurdica a los pases en desarrollo se trata en el artculo 27.2 del ESD en los siguientes trminos:

Si bien la Secretara presta ayuda en relacin con la solucin de diferencias a los Miembros que la solicitan, podra ser necesario tambin suministrar asesoramiento y asistencia jurdicos adicionales en relacin con la solucin de diferencias a los pases en desarrollo Miembros. A tal efecto, la Secretara pondr a disposicin de cualquier pas en desarrollo Miembro que lo solicite un experto jurdico competente de los servicios de cooperacin tcnica de la OMC. Este experto ayudar al pas en desarrollo Miembro de modo que se garantice la constante imparcialidad de la Secretara. La Divisin de la Cooperacin Tcnica y Formacin de la OMC (TCTD) se encarga de prestar asistencia jurdica a los pases en desarrollo, a tenor del presente artculo. 5.4.3 Algunas propuestas relativas a la asistencia jurdica Propuestas para la nueva Ronda Algunos Miembros de la OMC han hecho propuestas para fortalecer la prestacin de asistencia jurdica, ya sea por intermedio de la TCDT o estableciendo una unidad autnoma que dependa del Director General. Dicha unidad estara financiada con fondos fiduciarios proporcionados expresamente para esa finalidad. Unidad de asesoramiento sobre legislacin de la OMC. Una propuesta de la Comunidad Europea es la de establecer tal unidad con las siguientes funciones:
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anlisis preliminar para averiguar si un problema comercial percibido constituye una violacin de las obligaciones o derechos de la OMC, e identificacin de las disposiciones pertinentes de la OMC y/o precedentes en materia de jurisprudencia; asesoramiento acerca de la preparacin de las consultas previstas en el ESD y en los acuerdos de la OMC; asistencia para la preparacin de una "resea bsica" sobre los puntos fuertes y dbiles de un caso; y mediacin, a solicitud (segn los artculos 5 y 24.2 del ESD), que promueva una solucin amistosa de las diferencias y ofrezca la posibilidad de reducir el nmero de casos dentro del sistema.

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La funcin de la unidad, sin embargo, no se extendera a representar al Miembro en las audiencias del grupo especial, etc., sino que se limitara a hacer investigaciones y a prestar asesoramiento jurdico fuera del proceso formal.

Programa de pasantas en Ginebra o en las capitales de los pases donantes. Es tambin una propuesta de la CE. En el marco de este programa, se financiara totalmente a abogados de pases en desarrollo para que trabajaran durante un ao con juristas de la Delegacin de la CE en Ginebra (o delegaciones de otros pases que quieran hospedarlos, o incluso en sus capitales). En un perodo de tres aos se podra capacitar de esta manera a unos 30-50 abogados. Al final de la pasanta, estos abogados no slo tendran conocimientos de primera mano sobre el funcionamiento del sistema, sino que entablaran contactos personales con la comunidad de abogados especializados en cuestiones de comercio que les servirn posteriormente. Creacin de capacidad en cuestiones jurdicas en los propios pases en desarrollo. Desde luego, es lo ms conveniente y debera ser el objetivo ltimo. En el artculo 27.3 del ESD hay una disposicin en la que se dice que "la Secretara organizar, para los Miembros interesados, cursos especiales de formacin sobre estos procedimientos y prcticas de solucin de diferencias, a fin de que los expertos de los Miembros puedan estar informados en esta materia". Estos cursos de formacin pueden realizarse en Ginebra y/o en los pases mismos. Informacin adicional Informacin sobre los procedimientos de solucin de diferencias y sobre las diferencias en la OMC. El sitio Web de la OMC ofrece una informacin exhaustiva sobre esta materia. En la pgina dedicada a la solucin de diferencias se ha incluido la siguiente informacin:
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Cmo soluciona las diferencias la OMC?: introduccin a los procedimientos y al proceso del grupo especial. Panorama de la situacin de las diferencias de la OMC: ofrece una resea de todas las diferencias planteadas desde la creacin de la OMC, en la forma presentada en el Recuadro 1 del presente mdulo. Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias: texto ntegro del Entendimiento. Procedimientos de trabajo para el examen en apelacin: texto ntegro de los procedimientos de trabajo. Reglas de conducta: reglas de conducta para la comprensin de las normas y los procedimientos por los que se rige la solucin de diferencias. Informes del grupo especial y del rgano de Apelacin: textos ntegros de todos los informes de grupos especiales y del rgano de Apelacin, algunos de los cuales cubren cientos de pginas.

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Informes de grupos especiales adoptados en el marco del GATT de 1947: resumen de 3-5 pginas de casos antiguos planteados en el marco del GATT (es decir, antes del 1 de enero de 1995).

REFERENCIAS Kohona, P.T.B. 1994. "Dispute Resolution under the WTO". Journal of World Trade, 28(2), 23-47. OMC. 1994. Los resultados de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales: Los textos jurdicos. Ginebra. OMC. Sitio Web Solucin de diferencias (http://www.org/wto/dispute/dispute.htm) Vermulst, E. and Driessen, B. 1995. "An overview of the WTO dispute settlement system and its relationship with the Uruguay agreements". Journal of World Trade. 29(2), 131-161. WTO. 1999. Guide to the Uruguay Round Agreements. WTO Secretariat and Kluwer Law International. WTO. 1995. The WTO Dispute Settlement Procedures: A Collection of Legal Texts. Geneva. ______________________________
1

Hay un examen intermedio dentro de esta fase en el que el grupo especial consulta a las partes en la diferencia y les presenta slo un informe parcial sobre los resultados y las conclusiones.
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A ttulo informativo, hasta ahora ningn pas menos adelantado ha intervenido en diferencias de la OMC relativas a productos agrcolas.

Mdulo6

Medio ambiente y comercio

T. Raney Direccin de Productos Bsicos y Comercio

OBJETIVOS El propsito de este mdulo es el de examinar brevemente los temas medioambientales relacionados con el comercio internacional, principalmente en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Se pretende as colaborar con los pases en desarrollo en el manejo de estos temas durante la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales. CONTENIDO 6.1 Introduccin 6.2 Principales disposiciones de los Acuerdos y las Decisiones Ministeriales del GATT/OMC respecto al comercio y el medio ambiente 6.3 Experiencias de los pases en desarrollo y cuestiones no resueltas 6.4 Algunas cuestiones para los pases en desarrollo PUNTOS PRINCIPALES
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La filosofa bsica de la OMC respecto a la relacin entre liberalizacin comercial y proteccin ambiental es que las dos constituyen objetivos complementarios, lo cual depende de la existencia de polticas ambientales slidas que tomen en cuenta el valor de las externalidades ambientales.

Los Miembros de la OMC tienen el derecho de tomar medidas para proteger su ambiente, sujetas a las condiciones de necesidad, no discriminacin y transparencia. Dichas medidas no pueden ser utilizadas como obstculos encubiertos al comercio y tienen que basarse en principios cientficos y la evaluacin del riesgo. El Acuerdo sobre la Agricultura de la RU reconoce de varios modos las preocupaciones no comerciales de los Miembros, incluyendo la necesidad de proteger el ambiente, inter alia, permitiendo gastos ambientales en las ayudas internas de la Caja Verde. Las cuestiones de inters para los pases en desarrollo incluyen la relacin entre las medidas comerciales en acuerdos ambientales internacionales y la OMC, el deseo de algunos pases de utilizar medidas comerciales para ejecutar sus propias preferencias ambientales o sus demandas sobre otros, y la garanta de que normas nacionales divergentes no signifiquen una proteccin de facto.

6.1 INTRODUCCIN El Prembulo del Acuerdo de Marrakech de 1994 por el que se establece la OMC declara que, en la esfera de la actividad comercial y econmica, los Miembros deben tender a elevar los niveles de vida, lograr el pleno empleo y un volumen considerable y en constante aumento de ingresos reales y demanda efectiva, y acrecentar la produccin y el comercio de bienes y servicios, "permitiendo al mismo tiempo la utilizacin ptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible y procurando proteger y preservar el medio ambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible con sus respectivas necesidades e intereses segn los diferentes niveles de desarrollo econmico...". En cambio, el correspondiente pasaje del primer Acuerdo del GATT (1947) aluda simplemente a la "utilizacin completa de los recursos mundiales...". Comparando estos dos pasajes se ve la importancia creciente de las preocupaciones ecolgicas dentro del sistema mundial del comercio. La OMC considera al comercio y el medio ambiente como objetivos complemen-tarios ... La filosofa bsica de la OMC respecto a la relacin entre liberalizacin del comercio y proteccin del medio ambiente es que las dos son objetivos complementarios. Con polticas ambientales slidas, un sistema de comercio libre, equitativo y no discriminatorio puede hacer un aporte de crucial importancia a los esfuerzos nacionales e internacionales para proteger y conservar mejor los recursos ambientales y promover el desarrollo sostenible. Este aporte es doble. Primero, un sistema de comercio ms libre puede promover la asignacin y utilizacin ms eficaces de los recursos ambientales en los planos nacional y mundial, reduciendo las distorsiones que surgen de inapropiadas restricciones y

subvenciones al comercio. Segundo, promoviendo el aumento de los ingresos, un sistema de comercio ms libre puede contribuir a crear los recursos econmicos necesarios para combatir lo que se conoce como "contaminacin de la pobreza".1 Pese al consenso general dentro de la OMC sobre estos principios bsicos, en torno a la cuestin del comercio agrcola y el medio ambiente existen numerosas controversias. Se reconoce en general que, en una economa de mercado que funciona bien, los precios registran la escasez relativa de los recursos y las preferencias de los consumidores (de acuerdo a sus ingresos) y sirven para asignar eficazmente los recursos entre usos competitivos. Sin embargo, el mercado slo no puede llevar a una asignacin ptima de los recursos, a menos que los costos y beneficios sociales as como privados se reflejen totalmente en los precios de los productos. A causa de sus vnculos estrechos con el medio ambiente, la produccin agrcola crea "externalidades" positivas y negativas que a menudo no se reflejan en los precios de mercado. Los agricultores pueden pagar menos de los costos totales incurridos su produccin si, por ejemplo, los desechos animales derivados de operaciones pecuarias intensivas causan daos ecolgicos mayores a la sociedad en su conjunto que al productor individual. De forma anloga, los agricultores pueden recibir menos del valor total de los beneficios creados por sus actividades si, por ejemplo, los arrozales cultivados en terrazas producen beneficios ambientales tales como la defensa contra las inundaciones. Tales "fallas del mercado" pueden derivar en modalidades de produccin inconvenientes, a menos que se aplique una combinacin juiciosa de polticas econmicas y ambientales para corregirlas. ... pero se mantiene el reto de balancear las polticas ambientales con el libre comercio La identificacin y determinacin de las externalidades ambientales relacionadas con la agricultura y la formulacin de polticas apropiadas para contrarrestarlas constituyen retos formidables. En la prctica, las polticas adoptadas para un objetivo pueden de por s fomentar una asignacin ineficiente de los recursos agrcolas, con consecuencias ambientales perjudiciales (por ejemplo, las subvenciones a los insumos destinados a promover la seguridad alimentaria pueden inducir una utilizacin excesiva de insumos subvencionados). Estas "fallas de poltica" internas pueden acarrear consecuencias negativas para otros pases, ya sea perjudicando directamente el medio ambiente o distorsionando las seales dadas por los precios y causando una asignacin ineficiente de los recursos en el plano mundial. Adems, en el mbito internacional, los pases pueden conceder diferentes prioridades y valoraciones a las externalidades ambientales relacionadas con la produccin agrcola, en funcin de factores tales como el nivel de su desarrollo econmico, la estructura de su sistema agrcola y el papel de la agricultura en su sociedad. Dadas estas complejidades, el problema para la OMC es equilibrar las legtimas preocupaciones ambientales de los Miembros con los beneficios que se derivan de un sistema de comercio internacional libre, equitativo y no discriminatorio. Este mdulo cubre los siguientes aspectos:

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la forma en que se considera la proteccin del medio ambiente en el AsA y otros Acuerdos y Decisiones pertinentes de la OMC; la experiencia de los pases en desarrollo en relacin con la aplicacin de estas disposiciones; cuestiones no resueltas respecto al debate sobre comercio y medio ambiente; y las cuestiones que requieren un examen adicional por parte de los pases en desarrollo.

6.2 PRINCIPALES DISPOSICIONES DE LOS ACUERDOS Y LAS DECISIONES MINISTERIALES DEL GATT/OMC RESPECTO AL COMERCIO Y EL MEDIO AMBIENTE 6.2.1 Principios del GATT/OMC sobre medidas ambientales relacionadas con el comercio Algunos artculos del GATT se refieren directamente a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, sobre todo los artculos I y III sobre la no discriminacin. El principio del GATT sobre la no discriminacin incide fundamentalmente en la formulacin y aplicacin de polticas ambientales por parte de los Miembros de la OMC. La no discriminacin tiene dos componentes: la clusula de la nacin ms favorecida (NMF) contenida en el Artculo I y la clusula del tratamiento nacional contenida en el artculo III. En virtud de la clusula NMF, los Miembros de la OMC estn obligados a conceder a los productos de otros Miembros un trato no menos favorable que el reservado a los productos de cualquier otro pas. Por consiguiente, ningn pas dar ventajas comerciales especiales ni discriminar a otros pases2. La clusula sobre el tratamiento nacional significa que una vez que los productos han entrado en un mercado no debern recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional. Con respecto a las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio, el principio de la no discriminacin asegura que no se aprueben polticas nacionales de proteccin del medio ambiente con miras a discriminar arbitrariamente entre productos similares de origen extranjero o nacional, o entre productos similares importados de diferentes socios comerciales. Por consiguiente, el principio de no discriminacin contribuye a evitar el recurso a polticas ambientales como restricciones encubiertas al comercio internacional3. El artculo XX da a los Miembros el derecho a tomar medidas para proteger el medio ambiente ... El derecho de los pases a adoptar medidas para la proteccin del medio ambiente se establece en el artculo XX del GATT sobre Excepciones generales y en varias disposiciones de los Acuerdos de la OMC. La formulacin bsica de este derecho se encuentra en el artculo XX en que se establece que nada de lo estipulado en los Acuerdos de la OMC puede atentar contra el derecho de los pases a adoptar y aplicar las medidas necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales4 y las medidas relativas a la

conservacin de los recursos naturales agotables5 a condicin de que tales medidas no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminacin arbitrario o injustificable entre los Miembros o una restriccin encubierta al comercio internacional. Un componente fundamental de las condiciones en las que pueden aplicarse tales medidas es el principio de transparencia. A tal efecto, los Miembros deben garantizar que sus reglamentos sean diseminados de forma razonable, y sean explicados y justificados en funcin de las disposiciones pertinentes de la OMC. Otras disposiciones de los acuerdos de la OMC prevn tipos de proteccin del medio ambiente ms especficos. Dichas disposiciones difieren ligeramente en sus formulaciones precisas pero, en trminos generales, estn supeditadas a las siguientes condiciones: ... sujetas a ciertas condiciones
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Deben ser necesarias para alcanzar el nivel de proteccin deseado. No deben constituir un medio de discriminacin arbitrario o injustificable entre los Miembros. No pueden utilizarse como obstculos encubiertos al comercio. Deben basarse en principios e informaciones cientficos y en mtodos cientficos de evaluacin del riesgo. Deben tener efectos mnimos de distorsin del comercio, compatibles con el logro del nivel de proteccin deseado y reconociendo los riesgos relacionados con el incumplimiento. Los pases deben aceptar el principio de transparencia en la adopcin y aplicacin de dichas medidas. Los pases deben prestar asistencia tcnica a los Miembros, particularmente a los pases en desarrollo y a los pases menos adelantados, para el cumplimiento de tales medidas.

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6.2.2 Disposiciones ambientales del Acuerdo sobre la Agricultura El AsA reconoce que los compromisos asumidos en el marco del programa de reforma deben tomar en consideracin las preocupaciones no comerciales de los Miembros, entre ellas la necesidad de proteger el medio ambiente6. Adems, el artculo 20 del AsA postula la prosecucin del proceso de reforma teniendo en cuenta las preocupaciones no comerciales de los Miembros.7 Las disposiciones de los artculos 6, sobre

Compromisos en materia de ayuda interna, y 7, sobre Disciplinas generales en materia de ayuda interna son los ms pertinentes para la aplicacin de estos compromisos. Las disciplinas relativas a la ayuda interna a la agricultura tratan de cuantificar las polticas internas que distorsionan el comercio agrcola, utilizando la Medida global de la ayuda (MGA), y de reducir progresivamente el valor de la MGA. Algunos tipos de medidas de ayuda interna, expuestos en detalle en el Anexo 2 del AsA, fueron exceptuados de los compromisos de reduccin porque se consider que tenan pocos efectos de distorsin o ninguno (vase el Mdulo II.1 sobre Ayudas internas). Algunos tipos de polticas relacionadas con la ordenacin ambiental se incluyen en las polticas de la Caja Verde.8 Las medidas de la Caja Verde que figuran en el Anexo 2 deben estipularse mediante un programa gubernamental financiado con fondos pblicos (incluyendo los ingresos fiscales sacrificados) y no deben tener el efecto de sostenimiento de los precios al productor. Hay cuatro tipos de excepciones de la Caja Verde relacionados directa o indirectamente con el medio ambiente: Los gastos en programas ambientales estn incluidos en las exenciones de la Caja Verde ...
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Los Servicios generales incluyen programas de prestacin de servicios o ventajas a la agricultura o a la comunidad rural, que no implican pagos directos a los productores o las empresas de transformacin. Entre stos figuran, pero no en forma exclusiva, la investigacin en relacin con programas ambientales, la lucha contra plagas y enfermedades, los servicios de inspeccin a efectos de sanidad e inocuidad, y los servicios de infraestructura asociados con programas ambientales9. Pagos por concepto de socorro en casos de desastres naturales reconocidos oficialmente y que provocan una prdida superior al 30 por ciento de la produccin media en un determinado perodo. Tales pagos se utilizarn para compensar a los agricultores por las prdidas de ingresos, tierras u otros factores de produccin debidas al desastre natural de que se trate, y no deben superar el costo total de sustitucin de dichas prdidas ni el nivel necesario para prevenir o aliviar ulteriores prdidas10. Pagos en el marco de programas ambientales. El derecho a percibir estos pagos se determinar como parte de un programa gubernamental ambiental o de conservacin claramente definido y depender del cumplimiento de condiciones especficas establecidas en el programa, incluyendo condiciones relacionadas con los mtodos o los insumos productivos11. Pagos en el marco de programas de asistencia regional para productores de regiones desfavorecidas. Cada una de estas regiones debe ser una zona geogrfica y administrativa contigua claramente designada, que se considere desfavorecida sobre la base de criterios

imparciales y objetivos que provienen de circunstancias no meramente temporales. La cuanta de estos pagos en cualquier ao posterior al perodo de base no estar relacionada con el tipo o el volumen de la produccin (excepto si se trata de reducir esa produccin) ni con el nivel de los precios internos o internacionales. Los pagos sern por lo general accesibles a todos los productores de las regiones con derecho a los mismos y no excedern de los gastos extraordinarios o prdidas de ingresos que conlleve la produccin emprendida en la regin designada12. 6.2.3 Otros acuerdos de la OMC relacionados con el comercio y el medio ambiente ... pero las disposiciones ambientales de otros Acuerdos OMC pueden tener mayor impacto sobre el comercio agrcola El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) contiene en el artculo XIV una clusula de Excepciones generales semejante a la del artculo XX del GATT examinada ms arriba. Con respecto a las preocupaciones ambientales, los dos artculos son idnticos. El artculo XIV(b) del AGCS permite a los Miembros de la OMC adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, aunque sean incompatibles con el AGCS, a reserva de que no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminacin arbitrario o injustificable o una restriccin encubierta del comercio internacional. El Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio reconoce que los pases pueden aplicar reglamentos tcnicos y normas necesarios para la proteccin de la salud y la vida de las personas y de los animales o la preservacin de los vegetales. El Acuerdo sobre los OTC se aplica a los productos agrcolas as como a los productos manufacturados, pero no abarca las medidas sanitarias y fitosanitarias, de las que se trata en el Acuerdo MSF. En trminos generales, el Acuerdo OTC requiere que dichas medidas sean respaldadas cientficamente y se apliquen de conformidad con los principios de no discriminacin y transparencia13. En concreto, el Acuerdo OTC exige a los pases que garanticen que se d a los productos importados del territorio de cualquiera de los Miembros un trato no menos favorable que el otorgado a productos similares de origen nacional; que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos tcnicos que tengan por objeto crear obstculos innecesarios al comercio internacional; y que los reglamentos tcnicos no restrinjan el comercio ms de lo necesario para alcanzar un objetivo legtimo, teniendo en cuenta los riesgos que creara no alcanzarlo14. El Acuerdo sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias establece el derecho de los miembros a adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, a condicin de que esas medidas no se apliquen de manera que constituya un medio de discriminacin arbitrario o injustificable entre los miembros o una restriccin encubierta al comercio15. Tales medidas se aplicarn slo en la medida en que sean necesarias para alcanzar el nivel adecuado de proteccin sanitaria y fitosanitaria y no deben

mantenerse sin testimonios cientficos suficientes. Los Miembros deben garantizar que sus medidas sanitarias y fitosanitarias se basan en testimonios cientficos pertinentes, teniendo en cuenta una evaluacin del riesgo y la relacin costo-eficacia de otros posibles mtodos para limitar los riesgos16. El Acuerdo MSF trata de promover el principio de armonizacin17 de las normas sanitarias y fitosanitarias y afirma el principio de equivalencia18 de los distintos mtodos si se demuestra que logran un nivel adecuado de proteccin. Los pases se comprometen a prestar asistencia tcnica a otros Miembros, especialmente pases en desarrollo, para que se adapten a las medidas sanitarias y fitosanitarias y las cumplan. Al formular dichas medidas los pases se comprometen adems a tener en cuenta las necesidades especiales de los pases en desarrollo, particularmente los pases menos adelantados, para que sigan manteniendo oportunidades para sus exportaciones. El Acuerdo sobre los aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio permite a los pases excluir de la patentabilidad las invenciones cuya explotacin comercial deba impedirse para proteger la salud o la vida de las personas o de los animales o para preservar los vegetales, o para evitar daos graves al medio ambiente. Especficamente, los Miembros pueden excluir de la patentabilidad las plantas y los animales, excepto los microorganismos, y los procesos biolgicos para la produccin de plantas o animales, salvo los procesos microbiolgicos19. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, que se aplica a las subvenciones que no son mencionadas especficamente en el ASA, define algunas subvenciones como "no recurribles" y las exime de las disciplinas establecidas en el marco del Acuerdo. En virtud del artculo 8 del Acuerdo sobre subvenciones no recurribles, se permiten las subvenciones gubernamentales a la industria en ciertas circunstancias para compensar los costos involucrados en el cumplimiento de nueva legislacin o reglamentos ambientales. 6.2.4 Decisiones ministeriales respecto a comercio y medio ambiente Adems de las disposiciones de los Acuerdos del GATT/OMC, que son jurdicamente vinculantes para los Miembros, durante la Ronda Uruguay se aprobaron dos decisiones ministeriales que tratan las cuestiones ambientales. Aunque las decisiones ministeriales no tienen fuerza de ley, sirven como expresin del consenso general de los Miembros. Un Comit de la OMC es ahora el foro que considera los temas del comercio y el medio ambiente La decisin ministerial sobre comercio y medio ambiente20 cre el Comit de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) con el propsito de que las polticas de comercio internacional y las polticas ambientales se apoyen mutuamente. El CCMA est abierto a la participacin de todos los Miembros de la OMC. La Decisin afirma que "no debe haber, ni es necesario que haya, contradiccin poltica entre la defensa y salvaguardia de

un sistema multilateral de comercio abierto, no discriminatorio y equitativo, por una parte, y las medidas de proteccin del medio ambiente y la promocin de un desarrollo sostenible, por otro...." La Decisin limita la funcin de la OMC de coordinar las polticas en la esfera del comercio y el medio ambiente a "las polticas comerciales y los aspectos de las polticas ambientales relacionados con el comercio que pueden tener efectos comerciales significativos para sus miembros". El CCMA recibi el mandato de establecer la relacin existente entre las medidas comerciales y las medidas ambientales, evaluar los beneficios resultantes para el medio ambiente de la eliminacin de las restricciones y distorsiones del comercio, y hacer recomendaciones oportunas sobre si era necesario modificar las disposiciones del sistema multilateral del comercio, para aumentar la interaccin positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales y evitar las medidas comerciales proteccionistas. El mandato del CCMA incluye, entre otras cosas, las medidas comerciales adoptadas con fines ambientales, con inclusin de las relacionadas con acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente; las tasas e impuestos aplicados con fines ambientales; y los requisitos aplicados con fines ambientales a los productos, incluyendo las normas y reglamentos tcnicos y las prescripciones en materia de envase y embalaje, etiquetado y reciclado. Adems, el CCMA ha recibido el mandato de evaluar "el efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en lo relativo a los pases en desarrollo, en particular los pases menos adelantados...." La Decisin Ministerial sobre el comercio de servicios y el medio ambiente21 pidi adems al CCMA que examinara la relacin entre medio ambiente y comercio de servicios y que recomendara modificaciones al artculo XIV del AGCS sobre Excepciones generales, en caso de que fuese necesario para tener en cuenta las medidas ambientales. 6.3 EXPERIENCIAS DE LOS PASES EN DESARROLLO Y CUESTIONES NO RESUELTAS Entre las muchas cuestiones que giran en torno al comercio agrcola y el medio ambiente, en el marco de la OMC, figuran las siguientes: i) los efectos del comercio internacional y de la liberalizacin del comercio en el medio ambiente; ii) las dificultades de los programas ambientales relacionadas con las excepciones de la Caja Verde; (iii) la relacin entre los acuerdos sobre el medio ambiente y el sistema comercial internacional, y (iv) los problemas comerciales creados por la existencia de sistemas normativos nacionales heterogneos y, ms en general, por el temor de que los reglamentos comerciales basados en consideraciones ambientales puedan ser una forma de proteccionismo encubierto22. 6.3.1 Liberalizacin del comercio agrcola y el medio ambiente

Como ya se seal, la liberalizacin del comercio agrcola y la proteccin del medio ambiente pueden ser objetivos complementarios, si se aplican polticas ambientales adecuadas. No obstante, algunos Miembros de la OMC han sostenido que la liberalizacin del sector agrcola poda tener consecuencias negativas para el medio ambiente si se trastornaban las pautas de produccin ambientalmente "armnicas"23 o si la liberalizacin conduca a una carrera internacional "hacia abajo" en materia de reglamentaciones ambientales. En cambio, otros Miembros de la OMC han sostenido que la liberalizacin del mercado era un factor decisivo para corregir las prcticas de produccin destructivas del medio ambiente y promover la adopcin de polticas ambientales ms rigurosas24. Algunos Miembros de la OMC deben realizar estudios acerca del impacto ambiental antes de participar en acuerdos comerciales internacionales y se ha propuesto que la OMC realizara anlisis semejantes a propsito de futuros acuerdos. 6.3.2 Excepciones ambientales de la Caja Verde La Caja Verde del AsA identifica las medidas de ayuda interna que estn eximidas de los compromisos de reduccin, entre las cuales una variedad de programas relacionados directa o indirectamente con la proteccin del medio ambiente25. Estas excepciones contemplan a todos los pases pero muy pocos pases en desarrollo las reclamaron expresamente en sus presentaciones iniciales sobre ayudas internas. En efecto, las presentaciones de la mayora de los pases declaran simplemente que sus ayudas internas estn eximidas de los compromisos de reduccin, sin especificar si la excepcin se basa en la Caja Verde o en el trato especial y diferenciado. Por consiguiente, para la mayora de los pases en desarrollo no es posible determinar si estn ejecutando programas que caen bajo las excepciones ambientales de la Caja Verde. Los pases en desarrollo hacen poco uso de las excepciones ambientales de la Caja Verde ... De los 99 pases en desarrollo (segn la clasificacin de la OMC) que presentaron cuadros bsicos relativos a los compromisos en materia de ayuda interna, slo 40 ofrecieron detalles suficientes como para realizar una evaluacin de los tipos de ayuda interna prestada. De stos, 36 aludieron a programas que podran estar relacionados indirectamente con la proteccin del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastres, servicios de cuarentena y de inspeccin, y actividades de investigacin conexas. Slo 6 pases en desarrollo aludieron a programas ambientales directos, siendo las ms citadas las actividades de conservacin de suelos. En cambio, de los 13 pases desarrollados que presentaron cuadros bsicos, 12 reclamaron las excepciones de la Caja Verde para programas relacionados indirectamente con el medio ambiente y 8 citaron programas ambientales directos26. La disparidad que existe entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo en cuanto a la utilizacin que hacen de las excepciones ambientales se debe a la mayor cantidad de recursos financieros que tienen los pases desarrollados para programas ambientales y, tal vez, a la

mayor prioridad que asignan a las preocupaciones ambientales. Es posible que tambin se deba a la falta de capacidad institucional de muchos pases en desarrollo para la preparacin de la documentacin exigida por el AsA. Dado el gran nmero de pases en desarrollo para los cuales no se dispone de cuadros complementarios, es posible que el presente anlisis subestime la existencia en dichos pases de programas ambientales compatibles con la Caja Verde. Ello no obstante, esta disparidad sirve de apoyo a los temores expresados por muchos pases en desarrollo de que las excepciones ambientales al artculo 6 beneficien principalmente a los pases desarrollados. ... de modo que se debera discutir si una interpretacin flexible de las mismas es de su inters Hay varios posibles problemas en las excepciones de la Caja Verde para programas ambientales. El primero se refiere al trmino "ambiental", que no se define en el AsA, y puede por consiguiente inducir a confusin sobre lo que se consideran excepciones ambientales vlidas del artculo 6. Se acepta comnmente, por ejemplo, que un pago ambiental que contribuye a impedir la erosin del suelo retirando de la produccin las tierras frgiles se considerara una excepcin vlida. Pero no est claro si un pago que contribuye a preservar la belleza de un paisaje agrcola tradicional se considerar una excepcin ambiental vlida. No est resuelto si las excepciones ambientales de la Caja Verde permiten proteger tales ambientes agrcolas rurales y los ambientes puramente naturales. Una preocupacin respecto al conjunto de las polticas de la Caja Verde es cmo evaluar y vigilar su aplicacin para garantizar que no tengan ms que un efecto mnimo en la produccin y el comercio. El concepto de "efecto mnimo" no est definido en el AsA. Las subvenciones de cualquier tipo, incluidas las otorgadas para fines ambientales, pueden ofrecer ventajas a los productores nacionales y tener algn efecto en el comercio, al menos a largo plazo. Por consiguiente, se trata de saber en qu medida y condiciones se pueden permitir las subvenciones ambientales y cmo puede evaluarse su utilizacin con vistas a limitar los efectos negativos en el comercio y el medio ambiente. 6.3.3 Los acuerdos sobre el medio ambiente y la OMC La OMC ve los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (MEA) como el medio preferido para manejar las cuestiones ambientales transfronterizas, tanto al nivel regional como mundial, porque las soluciones unilaterales corren el riesgo de incurrir en discriminaciones arbitrarias y proteccionismo encubierto. La OMC sostiene que las medidas comerciales no son el instrumento de poltica ms eficaz a ser utilizado en los MEA, aunque en ciertos casos pueden jugar un papel importante, particularmente cuando el comercio est vinculado directamente al problema ambiental. Las disposi-ciones de los MEA pueden entrar en conflicto con los compro-misos de la OMC

Pueden surgir diferencias sobre la coherencia de la OMC cuando un MEA exige a sus signatarios que apliquen medidas comerciales contra los no signatarios por no cumplir con el MEA. Si algunos, pero no todos los Miembros de la OMC, son signatarios del MEA y las medidas comerciales exigidas por ste no se justifican en el marco de la OMC, tales medidas violaran el principio de no discriminacin y seran recurribles en el marco del proceso de solucin de diferencias. De los aproximadamente 200 MEA actualmente en vigor, alrededor de 20 contienen disposiciones comerciales, entre ellos el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, el Convenio de Basilea sobre el control del movimiento de los desechos peligrosos y la Convencin sobre el comercio internacional de especies amenazadas (CITES). Hasta ahora no se han presentado dentro de la OMC querellas jurdicas sobre disposiciones comerciales aplicadas en virtud de un MEA. En la OMC se han cuestionado y anulado sanciones comerciales impuestas unilateralmente a raz de problemas ambientales y es posible que se produzcan fricciones relacionadas con las disposiciones comerciales de algunos MEA. Un conjunto de preocupaciones se relaciona con la funcin de la OMC en lo que se refiere a "dictar" los trminos y las condiciones que pueden negociarse en los MEA. Segn esta opinin, algunos problemas ambientales son tan importantes y los riesgos relacionados con la inaccin o la accin unilateral tan graves que la OMC no debera limitar las posibilidades de los negociadores de buscar soluciones multilaterales, incluido el recurso a medidas comerciales incompatibles con los principios de la OMC. Segn otras opiniones, la OMC ya ofrece un margen suficiente para la proteccin del medio ambiente, y no debera permitirse a las partes de los MEA hacer caso omiso del equilibrio actual entre derechos y obligaciones en la OMC. A este respecto, la Secretara de la OMC ha sostenido que "este asunto no puede tomarse a la ligera, ya que las obligaciones en cuestin son las de la no discriminacin, que es la piedra angular del sistema jurdico de la OMC y el medio principal para proteger los derechos de los miembros ms dbiles y ms pobres del sistema comercial multilateral"27. 6.3.4 Normas nacionales divergentes Normas rigurosas en mercados de exportacin pueden limitar el acceso ... Los reglamentos tcnicos y las normas sobre productos -incluso los que se aplican para fines ambientales- estn sujetos a las normas y disciplinas de los Acuerdos OTC y MSF. Como se afirm anteriormente, los pases pueden establecer reglamentaciones ambientales y normas sobre productos ms estrictas que las dispuestas en las normas internacionales pertinentes si se justifican cientficamente y no son discriminatorias ni innecesariamente restrictivas del comercio. En el marco del acuerdo sobre OTC se haban notificado ms de 350 normas ambientales nacionales, y unas 1000 normas tcnicas en el marco del acuerdo sobre MSF (hasta 1998). Entre stas figuran las medidas nacionales adoptadas para cumplir

algunos MEA, tales como el Protocolo de Montreal y la CITES; las prohibiciones de importacin de productos o procesos perjudiciales al medio ambiente; las normas y reglamentaciones sobre la contaminacin del aire y del agua y la contaminacin sonora; las medidas relativas a la conservacin de energa y suelos, las exigencias de reciclaje, las normas de sanidad agropecuaria, etc. Hay varias cuestiones de inters para los pases en desarrollo en este sector. ... sea a travs de costos de cumplimiento ms elevados ... Costos de cumplimiento. Los costos del cumplimiento de las normas OTC y MSF que se aplican en los mercados de exportacin es una cuestin de inters para los pases en desarrollo, porque pueden ser ms altos que los de los pases desarrollados, con lo que quedaran en una situacin de desventaja competitiva. Los costos del cumplimiento de las normas que se aplican en los mercados de exportacin reflejarn en qu medida dichas normas difieren de las que rigen en el mercado de los abastecedores. A causa de que los pases en desarrollo suelen aplicar normas tcnicas menos rigurosas que los pases desarrollados, tendrn que hacer frente a costos de cumplimiento ms altos al satisfacer las normas aplicadas en los mercados de exportacin de los pases desarrollados, aun cuando tales normas sean estrictamente no discriminatorias28. Algunas investigaciones han demostrado que las normas ambientales pueden ser instrumentos eficaces de poltica estratgica porque pueden establecerse de tal manera que al productor de bajo costo le conviene no cumplirlas, lo que permite al productor de alto costo monopolizar el sector normalizado del mercado29. As pues, es importante que los responsables de las polticas consideren cunto margen debera haber para la imposicin de normas determinadas unilateralmente -que, aun no siendo discriminatorias, podran repercutir negativamente en los socios comerciales- en vez de normas negociadas internacionalmente. Mtodos de produccin y elaboracin. Una cuestin que ha surgido en la OMC es en qu medida se pueden imponer restricciones comerciales contra ciertos mtodos empleados para producir bienes, los as llamados mtodos de produccin y elaboracin "no relacionados" (MPE); o sea, contra mtodos que pueden generar externalidades negativas pero sin afectar la calidad o inocuidad del producto final30. As, un reglamento sobre el uso o la eliminacin de un contaminante liberado durante el proceso de produccin pero que no afecta al producto mismo (tales como los reglamentos sobre el tratamiento de los desechos animales) sera un requisito MPE no relacionado. La OMC permite que los pases adopten medidas comerciales que establezcan "las caractersticas de un producto o los procesos y mtodos de produccin con ellas relacionados,"31 pero los MPE no relacionados con el producto final no estn contemplados explcitamente en los Acuerdos de la OMC32. ... mediante la extensin a mtodos de produccin ...

Con respecto a los MPE no relacionados con el producto final, el problema principal en materia de poltica comercial surge cuando un pas importador desea imponer exigencias de MPE no relacionados a un proceso de produccin que tiene lugar fuera de su jurisdiccin. Algunos pases pueden desear imponer exigencias MPE a productores extranjeros, ya sea para "lograr reglas de juego uniformes" en favor de sus productores nacionales, o bien porque consideran que es la poltica "correcta" que se debe seguir por razones ambientales. La cuestin principal, desde la perspectiva de la OMC, es si un Miembro puede recurrir a medidas comerciales para imponer a otros sus preferencias o exigencias ecolgicas33. Algunos pases han sugerido que las medidas comerciales deban utilizarse para imponer exigencias MPE no relacionadas, particularmente en los casos en los que la externalidad de la produccin en cuestin tiene efectos ambientales transfronterizos o mundiales34. En tales casos puede ser conveniente buscar una armonizacin internacional o un reconocimiento mutuo de las normas nacionales, pero puede ser que no siempre la armonizacin sea posible o conveniente. Algunos observadores ven el sistema de reglamentacin del medio ambiente de un pas como una parte integrante de su ventaja comparativa y, por consiguiente, consideran inconveniente la armonizacin, particularmente cuando no hay efectos transfronterizos asociados a los MPE35. Recuadro 1: Delfines y tortugas en la OMC Dos diferencias comerciales ilustran la importancia de la cuestin de los MPE no relacionados. El caso del "atn-delfn", tratado en el marco del antiguo procedimiento de solucin de diferencias del GATT, suscit una diferencia con respecto a la prohibicin impuesta por los Estados Unidos a la importacin del atn capturado con redes de cerco de jareta en el Ocano Pacfico oriental. All los delfines y el atn suelen estar juntos, y las redes de cerco de jareta pueden capturar tanto los delfines como el atn. La Ley de Proteccin de los Mamferos Marinos de los Estados Unidos establece normas de proteccin del delfn para la flota pesquera americana y exige a los pases que exportan atn a los Estados Unidos que observen las normas de proteccin del delfn establecidas en dicha ley o enfrenten una prohibicin de las importaciones. Los Estados Unidos sostenan que la prohibicin era necesaria y se justificaba en el artculo XX (b y g) del GATT, que permite el recurso a medidas comerciales para proteger la sanidad animal y los recursos naturales agotables. En 1991, Mxico y otros pases cuestionaron la legislacin de los Estados Unidos. El grupo especial encargado

de examinar la diferencia estableci que los Estados Unidos no podan prohibir las importaciones de productos del atn procedentes de Mxico por el solo hecho de que las reglamentaciones mexicanas relativas a la produccin del atn no se avenan a las reglamentaciones de los Estados Unidos. El grupo estableci tambin que los Estados Unidos podan exigir un etiquetado de los productos del atn ("dolphin safe") porque el etiquetado se aplicara por igual al atn importado y al atn nacional. Ms recientemente, el caso de la "tortuga-camarn" involucr las reglamentaciones de los Estados Unidos destinadas a la proteccin de diversas especies amenazadas de tortugas marinas. Las reglamentaciones de los Estados Unidos exigen que todos los buques nacionales de pesca del camarn utilicen dispositivos que excluyan a la tortuga, donde existe la probabilidad de que la captura del camarn pueda constituir una amenaza para las tortugas marinas. En 1991, los Estados Unidos prohibieron la importacin de camarn procedente de las naciones exportadoras que no obtenan la certificacin de los Estados Unidos con respecto a sus mtodos de captura. En sustancia, esta certificacin exiga que los buques comerciales utilizaran dispositivos comparables a los utilizados en los Estados Unidos, con excepcin de la pesca artesanal. La prohibicin fue cuestionada por Malasia, India, Pakistn y Tailandia, que alegaron que la prohibicin violaba las normas de la OMC y no poda justificarse en virtud de las Excepciones generales sealadas en el artculo XX del GATT de 1994. El informe final sobre la apelacin presentado al rgano de Solucin de Diferencias de la OMC declar que la prohibicin de los Estados Unidos entraba en el mbito de las medidas permitidas en el marco del artculo XX y poda justificarse provisionalmente en virtud del inciso g) de dicho artculo sobre proteccin de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, el informe destac que la medida de los Estados Unidos no satisfaca las exigencias del prembulo del artculo XX36 y, por lo tanto, no poda justificarse. ... o mediante discriminacin en el mercadeo Etiquetado ecolgico. Un problema conexo es el del etiquetado ecolgico, por el que se utilizan etiquetas especiales para indicar que un producto se ajusta a determinadas normas ambientales. Algunos sistemas de etiquetado ecolgico son utilizados por gobiernos nacionales o grupos regionales, tales como "Japanese Eco-Mark", "Canadian Environmental Choice" y "Nordic Swan", mientras que otros son utilizados por

grupos de consumidores, asociaciones industriales u otros grupos no gubernamentales. Lo que interesa principalmente a los pases en desarrollo es si tales sistemas incorporan los MPE no relacionados y si observan plenamente los principios de no discriminacin y transparencia de la OMC. Para que representen una ventaja comercial, los requisitos de etiquetado deben ser ms rigurosos que las normas aplicadas normalmente para el producto en cuestin. Sin embargo, una vez que un producto marcado con etiqueta ecolgica obtiene la aceptacin amplia de los consumidores en un determinado mercado (con una participacin en el mercado estimada en un 30 por ciento), el requisito de etiqueta ecolgica puede transformarse de facto en una norma para el producto37. Si tales requisitos no se conforman a los principios de la OMC, pueden funcionar como medidas comerciales discriminatorias. 6.4 ALGUNAS CUESTIONES PARA LOS PASES EN DESARROLLO El anlisis anterior abarca los temas principales que se debaten actualmente a propsito del medio ambiente y la OMC. Para los pases en desarrollo, las cuestiones principales que podran plantearse en la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales son las siguientes:
y

Cmo se abordarn las preocupaciones no comerciales mencionadas en el artculo 20 del AsA? Figurarn slo en un debate sobre la revisin de la Caja Verde o se incluirn en un debate ms amplio sobre la "multifuncionalidad" de la agricultura? Querrn los pases en desarrollo negociar una "adecuacin de la OMC a las exigencias ecolgicas" a cambio de concesiones en otros sectores? Les conviene hacerlo? Cul es la funcin propia de la OMC con respecto a la aplicacin, por parte de algunos Miembros, de medidas comerciales "discriminatorias" para imponer sus normas ambientales a otros Miembros? Tiene importancia que tales medidas se apliquen unilateralmente o que formen parte de un MEA? Tiene importancia que dichas medidas afecten a las MPE "relacionadas" o "no relacionadas"? Muchos pases desarrollados quieren defender su derecho a establecer reglamentaciones ambientales y tcnicas ms rigurosas que las normas internacionales pertinentes. Cmo puede la OMC garantizar que esas normas ms elevadas no impongan costos de cumplimiento prohibitivos para los exportadores de los pases en desarrollo y equivalgan a una proteccin de facto?

REFERENCIAS

FAO. 1999. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los pases en desarrollo. Manual de capacitacin, por S. Healy, R. Pearce y M. Stockbridge. Materiales de Capacitacin para la Planificacin Agrcola 41, Roma. FAO. 1995. "The Measurement of the Impact of Environmental Regulations on Trade", CCC:95/15. Rome. GATT. 1994. Los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales: Los textos jurdicos, Ginebra, Secretara del GATT. Mattoo, A. 1996. Discriminatory Consequences of Non-Discriminatory Standards, World Trade Organization, No. TISD-96-001, Geneva. OECD. 1998. Trade Measures in Multilateral Environmental Agreements: Synthesis Report of Three Case Studies, COM/ENV/TD(98)127/Final, Paris. OECD. 1997. Eco-labelling: Actual Effects of Selected Programmes, OCDE/GD(97) 105, Paris. OECD. 1997. Processes and Production Methods (PPMs): Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures, OCDE/GD(97) 137, Paris. South Centre. 1998. The WTO Multilateral Trade Agenda and the South, Geneva. WCED. 1987. Our Common Future, Oxford, Oxford University Press. WTO. 1999. Environmental Effects of Trade Liberalization on Agriculture, Committe on Trade and Environment, Submission by Japan, WT/CTE/W/107, 15 February 1999, Geneva. WTO. Supporting Tables Relating to Commitments on Agricultural Products in Part IV of the Schedules, G/AG/AGST/ATG. WWF-World Wide Fund for Nature. 1998. Building Sustainable Trade: for People and the Environment. ______________________________
1

OMC (1997). "Environmental Benefits of Removing Trade Restrictions and Distortions", Comit de Comercio y Medio Ambiente, WT/CTE/W/67.

Entre las excepciones importantes al principio de NMF se cuentan, entre otras, el otorgamiento de un acceso preferencial a los mercados a los pases en desarrollo (artculos XXXVI y XXXVII del GATT) y la creacin de uniones aduaneras y de zonas de libre comercio (artculo XXIV del GATT).
3

OMC (1999). "Summary of the History of the Trade and Environment Debate in the WTO", Divisin de Comercio y Medio Ambiente. GATT (1994). Artculo XX, Prembulo y prrafo b). GATT (1994). Artculo XX, Prembulo y prrafo g). AsA, Prembulo, prrafo 6. AsA, artculo 20, prrafo c).

Las polticas de la Caja Verde son las que estn excluidas de los clculos de la MGA y de los compromisos de reduccin. En este contexto, el trmino "verde" no se refiere a las cuestiones ambientales, si bien en la Caja Verde se incluyen algunas polticas ambientales.
9

AsA, Anexo 2, prrafo 2 (a, b, e y g). AsA, Anexo 2, prrafo 8. AsA, Anexo 2, prrafo 12. AsA, Anexo 2, prrafo 13. Acuerdo sobre OTC, Prembulo. Acuerdo sobre OTC, artculo 2. Acuerdo MSF, Prembulo. Acuerdo MSF, artculo 5. Acuerdo MSF, artculo 3.

10

11

12

13

14

15

16

17

18

Acuerdo MSF, artculo 4. Acuerdo ADPIC, Seccin 5, artculo 27. GATT (1994), p. 469. GATT (1994), p. 457. FAO (1995). "La determinacin del impacto de la reglamentacin del medio ambiente en el comercio", CCP: 95/15. Roma.

19

20

21

22

23

Vase, por ejemplo, OMC (1999). "Efectos de la liberalizacin del comercio en la agricultura", Comit de comercio y medio ambiente, presentado por Japn, WT/CTE/W/107; y "Efectos ambientales de la liberalizacin del comercio en el sector agrcola", presentado por Noruega, WT/CTE/W/100.
24

Vase, por ejemplo, OMC (1999). "El sector agrcola: beneficios ambientales de la liberacin del comercio" presentado por Brasil, WT/CTE/W/109; y "Liberalizacin del comercio y medio ambiente: Un programa positivo para la reforma del comercio", presentado por Australia, WT/CTE/W/105.
25

El artculo 6, el Anexo 2, prr. 2 (a, b, e y g), 8 y 13 prevn excepciones para los programas indirectamente relacionados con la proteccin del medio ambiente, tales como el socorro en casos de desastre, la lucha contra las plagas y las enfermedades, y la investigacin conexa. El Anexo 2, prr. 12 las prev para programas ambientales directos.
26

Cuadros complementarios relativos a los compromisos en materia de productos agrcolas que figuran en la Parte IV de las listas. G/AG/AGST/1-

4.
27

Sitio Web de la OMC.

28

Henson, S. y Loader, R. (1998). "Impact of sanitary and phytosanitary standards on developing countries and the role of the SPS Agreement," Centre for Food Economics Research, University of Reading.
29

Matoo, A. (1996). OMC.

30

South Centre. 1998. "The WTO Multilateral Trade Agenda and the South". Acuerdo OTC, Anexo 1, prrafo 1. Excepto los productos fabricados en las prisiones, que pueden regirse en base al artculo XX (e) del GATT. OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.

31

32

33

34

Los Negociadores del Protocolo de Montreal trataron de restringir la importacin de los productos que se producen con sustancias CFC sujetas a fiscalizacin pero que no las contienen, pero la idea fue rechazada.
35

OCDE. "PPMs: Conceptual Framework and Considerations on Use of PPM-Based Trade Measures," OCDE/GD(97)137.

36

El Prembulo del artculo XX establece que esas medidas no deben ser "aplicadas en forma que constituyan un medio de discriminacin arbitrario o injustificable entre pases en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restriccin encubierta al comercio internacional...."
37

OCDE. "Eco-labelling: Actual Effects of Selected Programmes," OCDE/GD/(97) 105.