Uma Experincia de Institucionalizao de Regies no Brasil: Os COREDEs do Rio Grande do Sul Pedro Silveira Bandeira Economista e Professor da UFRGS

Este texto tem como objetivo analisar uma experincia brasileira contempornea de institucionalizao de nova escala territorial para a gesto pblica, intermediria entre o estado e o municpio, associada implantao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs), do Rio Grande do Sul. Esses Conselhos foram criados no incio dos anos noventa com o objetivo de articular atores polticos, econmicos e sociais para promover a sua participao em atividades relacionadas com a promoo do desenvolvimento regional. Aps pouco mais de quinze anos de existncia, embora sua atuao ainda enfrente vrios tipos de dificuldades, os COREDEs conseguiram ocupar uma posio relevante no quadro institucional do Estado, podendo ser considerados uma das mais bem sucedidas experincias desse gnero no pas. No entanto, apesar desse relativo sucesso, a nova escala territorial representada pelas suas reas de atuao foi incorporada somente de forma muito superficial prtica da administrao pblica estadual. Embora tenham ocorrido alguns progressos, os diferentes governos do perodo no foram capazes de aproveitar adequadamente a potencialidade dessa infra-estrutura organizacional, avanando no sentido de criar um modelo abrangente de gesto do territrio, arejado pela interao entre a administrao pblica e a sociedade civil. Na verdade, so recorrentes, a cada transio de governo, as preocupaes quanto possibilidade de que ocorram retrocessos, ao invs de avanos, nessa trajetria. O texto inicia com algumas observaes gerais sobre a institucionalizao de novas escalas territoriais no Brasil. Segue-se uma apresentao do modelo institucional e organizacional dos COREDEs, acompanhada de consideraes sobre temas tericos relevantes para a compreenso do significado dessa experincia. As ltimas sees contm uma reflexo sobre as dificuldades enfrentadas pelos Conselhos Regionais ao longo de sua existncia e sobre os principais entraves que tm impedido um maior avano na construo de um modelo de gesto territorial que aproveite as potencialidades criadas pela existncia dessas organizaes. A anlise do caso dos COREDEs pode proporcionar elementos teis para a reflexo sobre as dificuldades que sero enfrentadas por outros esforos semelhantes. No se pretende, evidentemente, sugerir que eles devam servir de exemplo a ser imitados. Modelos organizacionais desse gnero no podem ser copiados de forma mecnica, ignorando as caractersticas especficas de cada contexto.

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1. Gesto Pblica e Institucionalizao de Novas Escalas Territoriais no Brasil1 Tornou-se evidente, nas das ltimas dcadas, que as escalas territoriais tradicionalmente utilizadas pela administrao pblica no pas so inadequadas (ou, ao menos, insuficientes) para servirem de suporte ao planejamento governamental e formulao e implementao de polticas pblicas. No nvel da atuao do governo federal, foi criticada a utilizao exclusiva das Macrorregies como referncia para as polticas de enfrentamento das desigualdades regionais. Vrios estudos mostraram a existncia de uma acentuada heterogeneidade no interior dessas reas, onde coexistem zonas pobres e ricas, dinmicas e estagnadas. No caso do Nordeste, por exemplo, esse fato foi destacado por Tania Bacelar de Arajo, no artigo intitulado Nordeste, Nordestes: Que Nordeste?2, publicado pela primeira vez em 1995. Formou-se, progressivamente, um forte consenso sobre a necessidade de utilizar novas escalas, em adio das Macrorregies, para tratamento da temtica territorial e para enfrentamento das desigualdades regionais no pas. Como resultado, foi institucionalizada recentemente uma nova poltica federal de desenvolvimento regional, que prope a adoo de mltiplas escalas e reconhece a necessidade de que as polticas regionais atuem em novos nveis territoriais, mais adequados para a articulao com a sociedade civil e para a mobilizao do potencial endgeno das regies: A PNDR exige uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas. A viso tradicional que resumia o problema regional brasileiro ao atraso relativo das Regies Norte e Nordeste, vistas de forma homognea, no reconhece nem a existncia de dinmicas sub-regionais diversas em todas as macrorregies, nem a necessidade de coordenao de aes, com os entes federados e com a sociedade civil, em nveis que vo do intra-urbano ao mesorregional.3 Fato semelhante ocorreu em muitas Unidades da Federao, onde foi percebida a inadequao do uso exclusivo da escala municipal para o planejamento e para a gesto das aes desenvolvidas pelas administraes estaduais. Em conseqncia, vrios governos estaduais tm buscado implantar esquemas de regionalizao administrativa. Muitas dessas tentativas no alcanaram resultados expressivos, e algumas foram efmeras, no sobrevivendo gesto em que foi tentada a sua implementao. Santa Catarina e Rio Grande do Sul esto, seguramente, entre os estados que mais tm persistido nesses esforos, e nos quais maiores avanos podem ser observados. A tarefa de institucionalizar uma nova escala, intermediria entre o estado e o municpio, dificultada pela quase total inexistncia de identidades territoriais consolidadas nesse nvel. Um dos principais obstculos para a formao
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Partes desta seo apiam-se em BANDEIRA (2006). Includo em ARAJO (2000), pp. 165-196. 3 BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional (s.d.), pp. 13-14.

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dessas identidades a prpria ao da administrao pblica, que geralmente utiliza uma multiplicidade de divises regionais, setoriais ou ligadas a programas especficos, incompatveis entre si. Alm de impedir uma melhor articulao entre as aes dos diferentes rgos, essa variedade de regionalizaes impede o surgimento de uma forma comum de ver o territrio, necessria para a formao de identidades regionais. A importncia dessa percepo comum do territrio fica evidente quando se analisa a literatura recente sobre institucionalizao de regies, que destaca que as regies so construdas, consolidadas, transformadas e decompostas por processos de interao social, poltica e econmica, desenvolvidos ao longo da histria. Para o gegrafo finlands Anssi Paasi, uma das principais autoridades sobre o tema4, o estgio final (ou superior) da construo histrica de uma nova unidade territorial, que a sua institucionalizao, envolve quatro aspectos, os quais no necessariamente constituem etapas consecutivas: 1) A definio da forma ou abrangncia territorial; 2) A formao de uma imagem conceitual e simblica; 3) O desenvolvimento de instituies regionais e a incorporao da existncia da regio s prticas e formas de organizao da sociedade; 4) O estabelecimento da regio como parte de um sistema de regies, com papel administrativo definido, associada conscincia regional da comunidade. A forma ou abrangncia depende do alcance espacial das prticas de interao que constituem a base para a existncia da regio. A formao de uma imagem conceitual e simblica da regio serve para distingu-la de outros territrios, compondo a base para a formao de uma identidade regional, entendida como identidade da regio. Ela pode apoiar-se em elementos histricos, culturais, econmicos ou ambientais que diferenciem a regio. Especialmente importante o fato de a regio receber um nome, que sintetize a idia de uma identidade prpria. Outro aspecto importante consiste no surgimento de instituies e organizaes de abrangncia regional, ou identificadas com a regio. Sua implantao contribui para ampliar, aprofundar e consolidar prticas regionais em diferentes esferas, como as da poltica, da economia, da sociedade civil e da administrao pblica. A atuao dessas instncias ajuda a reforar as redes de interao preexistentes e a imagem simblica da regio. O estabelecimento da regio como parte de um sistema, com papel administrativo definido, acompanhado pela conscincia regional da sociedade, completa o processo. Para Paasi, neste estgio consolida-se a existncia de uma identidade regional, que se refere tanto base fsica e material (natureza, paisagem, cultura, economia, etc), ou seja, uma identidade da regio, quanto esfera mental, pela fixao de uma imagem da regio, tanto entre seus habitantes (que podem incorporar s
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Seu artigo The Institutionalisation of Regions: A Theoretical Framework for Understanding the Emergence of Regions and the Constitution of Regional Identity, de 1986, constitui referncia obrigatria na literatura sobre o tema.

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suas identidades individuais uma dimenso territorial, no sentido de identificao com uma regio) quanto entre os de outras reas. Ao se discutir esforos no sentido de institucionalizar novas escalas territoriais, preciso ter presente, em primeiro lugar, que a definio da abrangncia territorial de uma regio, ou de um conjunto de regies, deve privilegiar sua funcionalidade para a articulao de atores sociais, polticos e econmicos. O sucesso nessa articulao fundamental para que as regies se tornem social e politicamente relevantes, no sendo apenas objeto passivo para aes concebidas e implementadas de fora para dentro e de cima para baixo. Cabe lembrar o que afirma Sergio Boisier: La planificacin del desarrollo regional es, primero que todo, una actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego, por varias y conocidas razones y la propria Regin, en cuanto comunidad regional, polifacetica, contradictoria y difusa a veces, pero comunidad al fin, locacionalmente especfica y diferenciada. Sin la participacin de la regin, como un verdadero ente social, la planificacin regional solo consiste - como por lo dems prueba la experincia histrica - en un procedimiento de arriba hacia abajo para asignar recursos financieros o de otra ndole entre espacios arbitraria o errneamiente llamados regiones5 A articulao e a mobilizao dos atores locais so importantes para que as regies se tornem politicamente relevantes, criando condies de sustentabilidade para a implementao novos modelo de gesto do territrio.

2. As Desigualdades Regionais e o Surgimento dos COREDEs6 A politizao do tema das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul foi um dos principais fatores que abriram espao para o surgimento e para a continuidade da atuao dos COREDEs. O estado tem sido comumente dividido em trs grandes regies, para anlise dessas desigualdades. A Nordeste, onde se situam Porto Alegre e as reas onde iniciou o assentamento de imigrantes europeus, no sculo XIX, foi a que alcanou maior dinamismo econmico nas ltimas dcadas, com o avano da industrializao, aumentando sua participao no Produto Interno de 33,0% em 1939 para 58,0% em 1990. Suas caractersticas sociais e econmicas foram fortemente influenciadas pela imigrao europia, especialmente alem e italiana. Nessa rea comeou a constituir-se, a partir do incio do sculo vinte, ao longo do eixo Porto Alegre Caxias do Sul, um parque industrial que progressivamente suplantou a agricultura e assumiu papel hegemnico na economia local. Nesse perodo, as duas outras regies a Sul e a Norte perderam participao no PIB do estado. A parcela da primeira caiu de 38,3% para 17,7% entre 1939 e 1990, enquanto a da segunda reduziu-se de 28,7% para 24,3%. A caracterstica
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BOISIER (1995), pp. 47-48. Parte do material apresentado nesta seo baseia-se em BANDEIRA (2004).

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histrica mais destacada da regio Sul, que apresentou maiores perdas, a concentrao da posse da terra. Sua estrutura fundiria foi formada pela doao de sesmarias, nos ltimos tempos do perodo colonial e no alvorecer do Imprio brasileiro. Esto associadas a essa concentrao outras caractersticas da sociedade local, como a maior concentrao da renda, os centros urbanos esparsos, a reduzida densidade da populao rural e a ainda significativa importncia econmica da pecuria extensiva. As caractersticas scio-econmicas da regio Norte foram influenciadas, no final do sculo dezenove e na primeira metade do sculo vinte, por intensos fluxos migratrios oriundos principalmente das zonas mais antigas de assentamento de imigrantes europeus, prximas capital. Essas migraes levaram ocupao de reas florestais e ao desmembramento de algumas das grandes propriedades preexistentes, dedicados pecuria extensiva, fazendo com que passassem a predominar as pequenas e mdias propriedades. Trata-se de uma rea heterognea, onde progressivamente se consolidou o predomnio das lavouras de soja, trigo e milho. Algumas cidades dessa regio conseguiram sediar um crescimento industrial expressivo, em geral diretamente vinculado produo primria, atravs do processamento de produtos locais ou da produo de insumos, mquinas e implementos agrcolas.7 A concentrao do crescimento no eixo Porto Alegre Caxias do Sul e em reas prximas, na segunda metade do sculo XX, atraiu migrantes em busca dos empregos gerados, direta ou indiretamente, pelo dinamismo da indstria. Com isso, a participao da regio Nordeste no total da populao estadual passou de pouco mais de 25% em 1940 para quase 48% em 2000. Esses fluxos migratrios tambm foram alimentados por duas grandes transformaes ocorridas na agropecuria gacha a partir da dcada de sessenta: o avano da lavoura empresarial mecanizada e, especialmente, a crise da agropecuria familiar. Extensas reas do noroeste do estado, cuja economia caracterizada pelo predomnio da pequena propriedade familiar, tm sofrido expressivas perdas migratrias. Sua populao praticamente parou de crescer nos anos oitenta, chegando a diminuir em nmeros absolutos na dcada de noventa. Esse agravamento das desigualdades regionais, que comeou a caracterizar-se ainda na primeira metade do sculo XX, demorou a despertar a ateno do pblico. No entanto, essa situao mudou subitamente por volta da metade dos anos oitenta. Por volta da metade dessa dcada, um deputado federal com base eleitoral no Sul do estado apresentou projeto de lei propondo que fosse realizado um plebiscito para deliberar sobre a criao de uma nova unidade da federao que deveria receber o nome de Estado do Piratini abrangendo quase metade do territrio gacho. O Sul havia sido a regio mais dinmica do estado at o final do sculo dezenove, tendo sua importncia econmica declinado acentuadamente desde ento. A tentativa separatista acabou sendo frustrada. No entanto, o debate pblico que se estabeleceu em torno da proposta contribuiu para fazer com que aumentasse o grau de conscincia do pblico sobre a intensidade das desigualdades econmicas e sociais existentes entre as regies. Paralelamente, aumentou tambm a percepo de que essas desigualdades podiam apresentar potencial significativo para a construo de discursos politicamente eficazes.

ALONSO et al. (1994), pp. 223-224.

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Desde ento cresceu o interesse pela questo regional, avolumando-se os levantamentos de dados e estudos que buscavam caracterizar e explicar as diferenas entre regies quanto ao nvel de desenvolvimento econmico e social. Esse maior interesse teve reflexos sobre as instncias poltico-administrativas do Estado. Ao longo dos ltimos vinte anos foram criadas vrias comisses especiais na Assemblia Legislativa do Estado para discutir o tema das desigualdades regionais ou analisar os problemas de algumas das regies menos desenvolvidas, sugerindo polticas e aes que possibilitassem seu enfrentamento. No mbito do Poder Executivo, por sua vez, foram criados, em diferentes administraes, Departamentos, Grupos Executivos e Secretarias Extraordinrias para tratar dessas questes.

3. O Processo de Implantao Nesse contexto de crescente preocupao com a temtica regional, a partir de 1991 comearam a ser implantados os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs). Seus objetivos assemelham-se, em vrios pontos, aos de alguns tipos de Conselhos existentes em outros pases. Um exemplo o dos Conseils conomiques et Sociaux Rgionaux (CESR), da Frana, surgidos a partir de 1972, quando a administrao pblica francesa passou por uma reforma em que comeou a ser implantado um novo nvel administrativo, constitudo por 21 regies. Tambm no Chile, na Espanha, no Canad, na Austrlia, nas Filipinas, e em alguns pases da Europa Oriental, como a Hungria, foram implantadas instituies com caractersticas similares, compostas por representantes de segmentos da sociedade das regies, que servem como rgos consultivos dos poderes executivos ou legislativos locais. A proliferao dessas entidades parece resultar da necessidade identificada pela a literatura sobre o desenvolvimento e sobre a governana regional de que sejam criadas organizaes que promovam a cooperao entre os atores sociais, econmicos e polticos das regies, possibilitando a formao de coalizes que defendam os interesses regionais. Como registra um documento da OECD: (...) Regional economic councils are needed that can publicise specific issues and generate a consensus, funding and impetus from a wide variety of actors. These councils should have a brief to look to long-term development and concentrate on educating and informing members about the reasons for new policies and suggesting ways that aims can be achieved for the benefit of all. 8 De uma maneira geral, os Conselhos Regionais surgidos em diferentes pases constituem uma adaptao, para o nvel regional, de um modelo de instncia

"(...) so necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especficos e gerar consensos, recursos e motivao da parte de uma ampla variedade de atores. Esses devem dar prioridade ao desenvolvimento de longo prazo e concentrar-se em educar e informar seus membros sobre as razes para a adoo de novas polticas, sugerindo formas pelas quais possam ser alcanados objetivos que contribuam para o benefcio geral." ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (1995), p. 16.

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consultiva que j era bastante comum, especialmente na Europa, em nvel nacional9. Na maior parte dos casos, tal instncia recebe a denominao de Conselho Econmico e Social (CES). Embora seja fcil perceber alguma semelhana entre os COREDEs do Rio Grande do Sul e algumas dessas experincias, importante destacar que existem diferenas significativas. A principal delas consiste no fato de que, na maior parte dos pases antes referidos, os Conselhos Regionais seja qual for a sua denominao integram a estrutura de uma instncia territorial descentralizada de governo. Na Frana, por exemplo, os Conseils conomiques et Sociaux Rgionaux surgiram como parte de uma reforma ampla que envolveu a criao de um novo nvel territorial da administrao pblica. No Rio Grande do Sul, ao contrrio, o surgimento dos Conselhos Regionais no esteve associado criao de uma nova instncia territorial da administrao pblica. Passados mais de quinze anos do incio da sua implantao, as regies dos COREDEs ainda no foram sequer adotadas como referncia territorial e de planejamento por muitos dos rgos que compem a administrao estadual. Sua criao no foi seguida por um esforo consistente e continuado no sentido de descentralizar a estrutura administrativa do Estado, com aumento da influncia das chefias regionais e locais dos rgos pblicos sobre a tomada de decises. Um dos objetivos originais da implantao dos Conselhos Regionais era promover a descentralizao das decises de planejamento do governo10. No entanto, para que isso pudesse ter ocorrido, teria sido necessrio um esforo mais amplo no sentido de capacitar a administrao estadual para planejar e atuar de forma mais efetiva e articulada em termos regionais, o que exigiria mudanas bastante profundas na organizao e na cultura administrativa do Governo do Estado. Depois de mais de uma dcada do surgimento dos Conselhos Regionais gachos, os sucessivos governos do Estado ainda no conseguiram compatibilizar as vrias regionalizaes administrativas adotadas pelos rgos estaduais com as regies dos COREDEs. Avanaram menos ainda no que se refere criao de instncias internas que descentralizem a estrutura da administrao estadual, possibilitando que fosse melhor articulada a atuao de seus rgos em escala regional. Assim como acontece na maior parte dos estados brasileiros, no Rio Grande do Sul as chefias regionais e locais dos diferentes rgos pblicos apenas executam diretrizes concebidas
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Esse tipo de instncia tambm existe em pases de outros continentes. A pgina do Conselho Econmico e Social da Frana indica os endereos de Conselhos similares de vrios pases de todo o mundo (www.ces.fr/ces_dat2/1-5monde/rela.htm). 10 Segundo declarou um dos responsveis pela idia de criar os COREDEs:

O planejamento como processo que define aes futuras, quando elaborado centralizadamente, pode se transformar em instrumento de dominao. Na medida em que separa os que pensam dos que fazem, possibilita ao ncleo pensante impor o seu pensar aos demais, alm de retirar a capacidade crtica dos que fazem para corrigir a tempo eventuais erros, evitando o desperdcio de recursos pblicos. O planejamento poltico centralizado foi o grande instrumento dos governos autoritrios e principal responsvel por projetos e obras incompletas e fora de nossa realidade. importante, no processo de planejamento, dar-se uma dimenso prtica s solues, s possvel com a participao de quem vive o problema, o cidado. (CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO (2002), p. 119).

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de cima para baixo, no existindo canais horizontais de comunicao entre as chefias regionais de diferentes rgos. Em suma, estando organizada exclusivamente em bases setoriais (sade, educao, transportes, etc.), com cada rea utilizando uma regionalizao administrativa diferente, a administrao pblica estadual no consegue compor, a partir do somatrio das vises setoriais, um referencial que possibilite sua atuao integrada em escala regional. A conseqncia disso que, nas regies, a relao dos representantes da sociedade que atuam nos COREDEs com a administrao pblica ocorre de forma fragmentada, envolvendo chefias intermedirias, geralmente escolhidas por seus vnculos partidrios, que no so orientadas por uma viso integrada dos problemas da regio em que atuam e que possuem pouca influncia efetiva sobre as decises mais importantes, que so tomadas pelos escales superiores dos rgos respectivos, centralizados em Porto Alegre. Essa no foi, evidentemente, a nica dificuldade enfrentada pelos Conselhos Regionais gachos. Sua atuao tambm foi prejudicada pelas muitas alteraes ocorridas nos procedimentos adotados pelas sucessivas administraes para promover a participao da populao nas decises relacionadas com a alocao de recursos oramentrios, que implicaram em freqentes descontinuidades na forma como era feita a articulao entre os COREDEs e o governo do Estado. Apesar de todos esses problemas, os COREDEs tm conseguido angariar e manter, dentro das regies, apoios suficientes para continuarem funcionando. Parte expressiva de suas atividades tem sido constituda por aes de advocacy11 em favor de polticas e programas relevantes para o desenvolvimento das regies e para a reduo das desigualdades regionais no Estado. Um ponto central dessas aes de "advocacy" tem sido a defesa da participao da comunidade no debate e na tomada das decises relativas a essas polticas e programas. O governo do estado adotou, ao iniciar o processo de implantao,uma sistemtica flexvel para definir o nmero de Conselhos que seriam criados, bem como a sua abrangncia geogrfica. As comunidades foram orientadas no sentido de realizar reunies, com a presena de lideranas de reconhecida expresso local e regional, buscando gerar consensos que pudessem orientar a continuidade do processo. Houve preocupao no sentido de respeitar a autonomia das comunidades quanto deciso de participar de um ou de outro COREDE, desde que fosse preservada a continuidade territorial. Embora as Associaes de Municpios tenham desempenhado um papel significativo em muitos casos, em geral foram as Universidades12 que serviram como
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O termo "advocacy" tem sido utilizado para designar atividades que so desenvolvidas por diferentes organizaes ou coalizes com o objetivo de exercer influncia sobre a formulao de polticas pblicas. Tais atividades podem estar direcionadas para vrios tipos de objetivos, como incluir novos temas nas agendas governamentais, alterar a posio de aes na hierarquia de prioridades, influenciar as caractersticas de determinadas polticas ou garantir a sua efetiva implementao. O termo especialmente freqente na literatura relacionada com a atuao de Organizaes No-Governamentais (ONGs), que muitas vezes tm nesse tipo de atividade um dos seus principais focos operacionais. 12 Em muitas reas, o prprio surgimento de formas embrionrias de identidade regional pode ser atribudo criao dessas Universidades, ocorrida nas ltimas trs dcadas. Por atrarem alunos de muitos municpios localizados em sua rea de influncia e por possurem, em regra, vrios campi, as

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principais mobilizadoras no processo. A implantao foi concluda no final de 1996, quando foi instalado o COREDE Metropolitano do Delta do Jacu, que abrange a capital do Estado e parte da Regio Metropolitana, fazendo com que todos os municpios que compem territrio do estado passassem a estar integrados a um Conselho Regional. Desde ento ocorreram desmembramentos que levaram ao surgimento de quatro novos COREDEs, sendo atingido um total de 26. A institucionalizao dos COREDEs completou-se em setembro de 1994, quando aps dois anos de debates e negociaes na Assemblia Legislativa foi aprovada a Lei Estadual no 10.283, de 17/10/94, que define as atribuies dos Conselhos Regionais. Essa Lei foi posteriormente regulamentada pelo Decreto 35.764, de 28/12/94.13 Os prprios dirigentes dos COREDEs tiveram papel destacado na aprovao da Lei, pois a administrao estadual da poca, cujo mandato j estava prximo de encerrar-se, havia perdido o interesse pelo tema. A Lei Estadual no 10.283 estabeleceu parmetros que levaram a um certo grau de padronizao na composio dos Conselhos. Apesar disso, ocorrem algumas variaes, consubstanciadas em disposies constantes dos diferentes Regimentos Internos. A estrutura de um COREDE constituda por uma Assemblia Geral Regional, por um Conselho de Representantes, por Comisses Setoriais e por uma Diretoria Executiva, composta por um Presidente, um Vice Presidente, um Secretrio Executivo e um Tesoureiro.14 O Conselho de Representantes escolhido na Assemblia Geral, onde delegados de todos os municpios se renem, por segmentos, para elegerem seus representantes. Assim, por exemplo, os presidentes das cooperativas existentes na regio, reunidos na Assemblia Geral, escolhem o seu representante. Cabe s Comisses Setoriais assessorar o Conselho de Representantes e a Diretoria Executiva nas suas deliberaes e decises, estudar os problemas regionais, elaborar programas e projetos e indicar temas de interesse regional a serem debatidos pelo Conselho. Com freqncia, a presidncia dos COREDEs tem sido exercida por dirigentes de Instituies de Ensino Superior ou por Prefeitos. Como os Conselhos Regionais contam com poucos recursos15, esse tipo de escolha assegura o apoio
Universidades so as principais organizaes existentes no interior do estado cuja atuao tem alcance efetivamente regional. Alm disso, muitas dessas instituies caracterizam-se por uma slida tradio de integrao com a sociedade das regies onde atuam. Vrias delas so Universidades Comunitrias, forma de organizao menos comum em outros estados, que se diferencia dos modelos pblico, confessional e privado, predominantes no resto do pas. As Universidades Comunitrias tm sua administrao controlada por fundaes mantenedoras, dirigidas por representantes eleitos pela comunidade da regio onde atuam. 13 Os objetivos da atuao dos COREDEs, e suas competncias, definidos por essa lei, foram expostos em BANDEIRA (2004). O texto completo da Lei Estadual no 10.283 pode ser encontrado por meio do Sistema Legis, um banco de dados que contm a legislao estadual em vigor, que pode ser acessado atravs da pgina da Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul (www.al.rs.gov.br). 14 Os cargos de direo dos Conselhos Regionais no so remunerados. 15 Cumprindo com o que determina a legislao (art. 8o do Decreto 35.764, de 28/12/994), o Oramento do Estado tem destinado recursos para a manuteno dos Conselhos Regionais. Os valores mensais envolvidos so de pequena monta e variam conforme a rea territorial e o nmero de municpios de cada Conselho. Os COREDEs devem manter registros sobre sua utilizao, estando sujeitos fiscalizao pelo Tribunal de Contas do Estado. Segundo o depoimento de alguns dirigentes, os valores repassados pelo governo (nem sempre com regularidade) so insuficientes para atender as necessidades, sendo a diferena coberta pelo apoio de instituies e organizaes da regio (em geral Universidades e Prefeituras), que disponibilizam instalaes, pessoal, materiais e equipamentos que tornam possvel o funcionamento do

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operacional trabalho de secretaria, fax, telefones, etc. necessrio para o seu funcionamento, e essas tarefas acabam ficando a cargo da entidade qual est vinculado o Presidente. A coordenao do trabalho dos diferentes Conselhos Regionais feita pelo Frum dos COREDEs, composto pelos presidentes dos Conselhos, que teve sua existncia formalizada no incio de 1999. Este Frum tem sido responsvel por negociaes com a administrao estadual, com a Assemblia Legislativa, com rgos do Governo Federal e com outras organizaes, atuando como principal articulador das aes de "advocacy" desenvolvidas pelos COREDEs. Sua atuao tem contribudo para desenvolver uma viso estratgica que orienta o trabalho dos Conselhos. Por sua iniciativa, em 1996 comearam a ser organizados encontros para avaliao e planejamento, que adquiriram periodicidade anual a partir de 1998. Ao final desses encontros tm sido divulgadas "Cartas"16 que sintetizam as principais concluses dos trabalhos. Outra atividade importante do Frum dos COREDEs tem sido a divulgao de publicaes que apresentam diagnsticos e propostas sobre o desenvolvimento das regies do Estado17. O objetivo desses documentos, lanados no incio das campanhas eleitorais para o Governo do Estado, desde 1998, exercer influncia sobre a elaborao dos programas dos candidatos. Essa iniciativa buscou complementar e reforar outra ao j desenvolvida pelo Frum desde 1995, que consiste em promover reunies de representantes dos Conselhos com os candidatos, para que estes exponham suas propostas relacionadas com o desenvolvimento das regies. No final de 1997 o Frum dos COREDEs adotou uma Declarao de Princpios pautada pela preocupao em estabelecer padres de procedimento capazes de proteger o trabalho dos Conselhos da influncia negativa de disputas e conflitos de interesses alheios aos seus objetivos.18

4. Relaes com a Administrao Estadual Uma das finalidades da implantao dos Conselhos Regionais foi criar condies para o atendimento de um dispositivo da Constituio Estadual de 1989 que previa a regionalizao dos Oramentos Anuais, da Lei de Diretrizes Oramentrias e dos Planos Plurianuais.19
Conselho. Conforme esses depoimentos, em alguns casos o apoio das organizaes da regio chega a cobrir 4/5 dos custos totais do COREDE. 16 Essas Cartas tm recebido o nome do municpio-sede do encontro. 17 CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO (1999) e CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO (2002). 18 Essa Declarao reproduzida, na ntegra, em CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO RIO GRANDE DO SUL (2002) e em BANDEIRA (1999), pp. 82-83. 19 Conforme estabelecem os seguintes pargrafos do artigo 149: 1 - A lei que aprovar o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas, quantificados fsica e financeiramente, dos programas da administrao direta e indireta, de suas fundaes, das empresas pblicas e das empresas em que o Estado detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. (...)

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Na fase inicial da existncia dos COREDES, sua atuao concentrou-se em indicar prioridades das regies, para atendimento atravs da alocao de recursos oramentrios. Segundo a sistemtica adotada at o final de 1994, lhes era atribuda a deciso sobre a alocao de uma parcela do total de recursos previstos para investimento. A quota que cabia a cada Conselho era definida com base indicadores do grau de necessidade de cada regio. Essa experincia foi afetada pelas dificuldades enfrentadas pelo Tesouro do Estado, e muitas das aes incorporadas ao oramento acabaram no sendo implementadas. No incio de 1995, ao assumir um novo governo, foi alterada a forma como se estruturavam as relaes entre a administrao estadual e os Conselhos Regionais de Desenvolvimento. Alm da participao na elaborao da proposta oramentria, que passou a ser organizada de forma diversa da anterior, foram enfatizadas outras atribuies conferidas aos COREDEs pela legislao, com o objetivo de fazer com que exercessem uma influncia mais efetiva sobre as atividades de planejamento. Continuou a ser feito o encaminhamento de propostas dos COREDEs, como subsdio para a preparao da pea oramentria. As propostas para os oramentos de 1997 e 1998 passaram a ser encaminhadas ao governo em formulrio especfico20, sendo includas em um banco de dados e remetidas aos rgos setoriais, que deveriam analisar a viabilidade de sua incorporao, integral ou parcial, no oramento. Cada proposta era acompanhada por um diagnstico e uma justificativa, bem como pela descrio dos objetivos e metas a serem alcanados, bem como por uma estimativa preliminar dos valores envolvidos. Deixaram de ser estabelecidos limites quantitativos para cada regio, como ocorria anteriormente. O diagnstico dos problemas, a identificao das necessidades das regies e a formulao de uma viso estratgica sobre o desenvolvimento regional eram vistos como os aspectos mais importantes do trabalho dos COREDEs. Essa sistemtica visava o longo prazo, dada a evidente insuficincia dos recursos de que dispunha a administrao estadual para atender as propostas encaminhadas em um nico exerccio. Esperava-se que a reiterao da experincia levasse a uma melhora progressiva da qualidade dos diagnsticos e das propostas, permitindo que o trabalho dos Conselhos adquirisse uma crescente credibilidade tcnica e poltica. Essa sistemtica de trabalho buscava estabelecer as bases para um modelo participativo e interativo de planejamento, formando redes em que representantes da comunidade, atravs dos Conselhos, e rgos setoriais da administrao pblica interagissem no detalhamento de medidas voltadas para a promoo do desenvolvimento. Tratava-se, em ltima anlise, de um esforo no sentido

8 - Os oramentos anuais e a lei de diretrizes oramentrias, compatibilizados com o plano plurianual, devero ser regionalizados e tero, entre suas finalidades, a de reduzir desigualdades sociais e regionais. A Constituio Estadual tambm determina a participao de representantes da sociedade na definio das diretrizes globais, regionais e setoriais da poltica de desenvolvimento (art. 167). 20 O formulrio foi reproduzido em BANDEIRA (1999).

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de estruturar e institucionalizar redes (policy networks) que atuassem na formulao e implementao de aes relacionadas com o desenvolvimento das regies. Embora tenha ocorrido a incluso de um nmero relativamente expressivo de propostas oriundas dos COREDEs nos oramentos de 1997 e 1998, persistiram as dificuldades no que se refere execuo. O comprometimento dos responsveis pelos rgos setoriais com a execuo dessas aes era muito reduzido. Em geral, as aes relacionadas com as propostas dos COREDEs eram preteridas em favor de outras consideradas mais prioritrias pelas instncias tcnicas e polticas do governo. Assim, as frustraes continuaram a ocorrer. A tentativa de integrar os COREDEs ao processo de planejamento setorial do Estado no teve sucesso. Apesar disso, algumas reas da administrao pblica estadual passaram a utilizar mais intensamente os COREDEs como canal para articulao com a comunidade das regies nesse perodo. Em alguns rgos, como a Secretaria da Cincia e Tecnologia21, a interao com os Conselhos Regionais foi incorporada rotina de trabalho. Outros rgos passaram a adotar a diviso regional dos COREDES como base para a sua regionalizao administrativa. A partir de 1996, a Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Legislativa deu incio prtica de organizar audincias pblicas no interior do Estado, com apoio dos COREDEs, para discusso da Proposta Oramentria e apresentao de emendas de interesse das regies. Foram realizadas trs audincias em 1996 e seis em 1997. No incio de 1998, ano em que se realizariam eleies para o Governo do Estado, foi adotado um novo procedimento para promover a participao da comunidade na elaborao do oramento. Foi encaminhado Assemblia Legislativa um projeto que resultou na aprovao da Lei Estadual no. 11.179, de 25/06/9822 introduzindo uma Consulta Popular atravs da qual a populao deveria indicar, com base em listas elaboradas pelos COREDEs, com orientao da Secretaria da Coordenao e Planejamento, alguns dos investimentos a serem realizados pelo Estado em cada regio. Para a realizao da Consulta, inicialmente cada Conselho elaborava uma lista contendo opes de investimentos para a sua regio. Essas opes eram relacionadas em uma cdula, com indicao dos valores envolvidos e dos municpios beneficiados em cada caso. Em um segundo momento, os eleitores da regio eram chamados a votar, indicando at cinco alternativas da sua preferncia. Podiam participar os eleitores registrados em qualquer dos municpios includos na rea de abrangncia de cada COREDE, bastando comparecer a uma das mesas de votao, no dia da realizao da Consulta, apresentando um documento de identidade. Para serem includas na cdula, as propostas deveriam ter sido aprovadas pela Assemblia Geral do COREDE, precedida por uma audincia pblica na qual

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A boa relao j existia desde a administrao anterior, devido proximidade existente entre os Conselhos Regionais e as Universidades do interior, principais interessadas no programa de Plos de Modernizao Tecnolgica, de responsabilidade dessa Secretaria. 22 Regulamentada pelo Decreto 38.610, editado na mesma data.

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membros da comunidade e de organizaes que no participassem do Conselho podiam sugerir aes e projetos a serem considerados na Consulta. Os participantes da Consulta Popular deliberaram sobre uma parcela das despesas com investimentos da administrao estadual. Outros tipos de despesa, como, por exemplo, os relacionados com manuteno, no foram objeto de deliberao na Consulta. Segundo a legislao, a cada ano a administrao deveria definir um valor no inferior a 35% da previso de recursos destinados a investimentos para serem alocados atravs desse processo. O montante deveria ser distribudo entre as regies com base na sua participao ponderada na populao do Estado. As regies de menor renda per capita teriam uma ponderao mais elevada que as mais ricas, de forma a aumentar o volume por habitante dos recursos a serem nelas alocados. Esse mecanismo redistributivo permitia caracterizar a Consulta Popular como um instrumento de poltica de reduo das desigualdades regionais. Seriam includas no oramento as propostas mais votadas, em seqncia, at que fosse esgotado o valor atribudo regio. No primeiro ano de realizao da Consulta Popular, os resultados de cada regio seriam considerados vlidos se o nmero total de votantes superasse 1% do total de eleitores inscritos. Esse valor deveria aumentar em um ponto percentual por ano, at atingirem 6%. Nas regies onde no fosse atingido o quorum mnimo, os resultados da Consulta seriam considerados apenas indicativos, no sendo o Governo obrigado a inclu-los no oramento. As aes includas no oramento como resultado da Consulta Popular deveriam ser arroladas em quadros demonstrativos especficos, indicando as regies e municpios por elas beneficiados. Os Conselhos Regionais deveriam encaminhar Secretaria do Planejamento, imediatamente aps a divulgao dos resultados, um detalhamento das propostas aprovadas. A Consulta Popular foi realizada na segunda quinzena de julho de 1998, aps um perodo relativamente reduzido de preparao. Os resultados, em termos de participao popular, podem ser considerados expressivos, tendo em vista o fato de que o voto no era obrigatrio23. As eleies realizadas em 1998 levaram a uma mudana na orientao do Governo do Estado, que implicou em alteraes substanciais tanto na sistemtica de elaborao da proposta oramentria quanto na forma de participao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento no processo. Descrevendo de forma sumria a nova sistemtica, pode-se dizer que ela consistiu em tentar implantar, em escala estadual, uma verso ampliada do modelo de Oramento Participativo (OP) que vinha sendo adotado em Porto Alegre. Contatos mantidos com o candidato vencedor, antes de realizadas as eleies, haviam gerado a expectativa de que fosse ampliado o papel dos Conselhos Regionais na elaborao da pea oramentria.24 No entanto, as primeiras aes
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O nmero de votantes alcanou 5,77% do eleitorado do Estado. Ultrapassou 10% do eleitorado da regio em seis COREDEs, ficando entre 5 e 10% em 10 e abaixo de 5% em seis. 24 Desde a eleio de 1994 os Conselhos Regionais tm convidado os candidatos a governador, no perodo pr-eleitoral, para exporem aos COREDEs suas propostas relacionadas com a temtica do desenvolvimento regional. A expectativa de aumento do papel dos Conselhos foi gerada pelas declaraes do candidato que veio a se eleito, em uma das reunies realizadas com esse objetivo.

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desenvolvidas pela nova administrao, mesmo antes da posse do governador, no confirmaram tal expectativa. A montagem da estrutura organizacional e a composio da equipe de trabalho que viria a encarregar-se do novo processo de elaborao da proposta oramentria avanaram sem que houvesse contato com os COREDEs. Alm disso, o Governo do Estado decidiu no dar cumprimento aos dispositivos da Lei Estadual que havia introduzido a Consulta Popular para elaborao da proposta oramentria, abandonando a metodologia prevista por essa pea legal. A forma como o novo governo conduziu o processo gerou insatisfao entre os Conselhos Regionais, cuja pretenso de se constiturem em parceiros do poder pblico na elaborao da proposta oramentria estava amparada na legislao vigente. Aps um breve perodo de tenso nas relaes entre os Conselhos Regionais e o Governo do Estado, foi alcanado um acordo, atravs do qual cada um dos COREDEs passou a indicar dois representantes para a composio do Conselho Estadual do Oramento Participativo. Ainda como resultado desse acordo, os Conselhos Regionais passaram a indicar um dos quatro coordenadores desse Conselho. Alm disso, a diviso regional adotada pelos Conselhos Regionais foi utilizada como base para a organizao do Oramento Participativo Estadual. Outra conseqncia foi o compromisso assumido pelo Governo no sentido de executar as aes que haviam sido includas no oramento como resultado da Consulta Popular realizada no ano anterior. Aps as eleies de 2002, quando mudou a orientao poltica do Governo do Estado, foi implantada uma nova sistemtica, definida por uma nova Lei Estadual, que combinou elementos das experincias da Consulta Popular e do Oramento Participativo25. Deste ltimo foi mantida a realizao de Assemblias Municipais abertas participao dos eleitores de cada municpio. No entanto, essas Assemblias passaram a ser organizadas em parceria com Conselhos Municipais de Desenvolvimento, criados por Leis Municipais, ao invs de serem promovidas e conduzidas exclusivamente por representantes do Governo do Estado. Tambm foi mantida a realizao de Assemblias Regionais, da qual participam os membros dos COREDEs e delegados eleitos nas Assemblias Municipais. Da Consulta Popular foi mantida a utilizao do voto secreto para tomada das decises finais, sendo a votao realizada em data diversa daquela das Assemblias Municipais e Regionais, em urnas localizadas em diferentes pontos de cada municpio. A participao dos eleitores pode ser considerada expressiva, tendo em vista tratar-se de voto facultativo, alcanando 7,36 % do eleitorado em 2003, 9,26 % em 2004, 10,74 % em 2005 e 10,98 % em 2006.26 Em geral, o comparecimento dos eleitores foi maior nos COREDEs do interior e nos municpios menos populosos.27 A maior valorizao das Consultas pelo eleitorado do interior parece refletir, por um lado, a maior facilidade de mobilizao em centros menores. Por outro, reflete a maior carncia dos atores do interior de canais que proporcionem influncia sobre as decises da administrao pblica.

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O Gabinete do Vice-Governador, responsvel pela implementao desta nova sistemtica, manteve at o final de 2006 um site na Internet sobre a sua implementao, no endereo www.ppp.rs.gov.br. O material ainda podia ser acessado em julho de 2007. 26 Ver HOHLFELD (2006), p. 116. 27 Na Consulta realizada em 2006 o percentual de votantes ultrapassou 10% em 15 dos 24 COREDEs, passando de 20% em seis deles. O percentual mais elevado foi de 38,63%, no COREDE Mdio-Alto Uruguai, composto por municpios pequenos onde predomina a agropecuria familiar, alguns dos quais esto entre os que apresentam os piores indicadores sociais do estado.

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A frustrao pela demora ou pela simples no-execuo de propostas tem sido uma constante ao longo de toda a experincia de elaborao participativa das propostas oramentrias no Rio Grande do Sul. Uma das causas o aprofundamento progressivo da crise estrutural das finanas pblicas estaduais, que tem reduzido substancialmente o nvel dos investimentos pblicos. No entanto, muitas propostas tm sido inviabilizadas por dificuldades burocrticas, s vezes causadas pelo desinteresse das instncias administrativas relevantes em dar andamento aos atos necessrios para sua implementao. Uma das hipteses que podem explicar esse desinteresse o fato de que, quando ocorrem contingenciamentos durante a execuo oramentria, essas propostas disputam recursos escassos com outras preferidas pelos administradores. No absurdo cogitar que o atendimento de demandas de tipo clientelista possa estar por detrs de pelo menos alguns desses episdios.

5. Outras Atividades As frustraes e dificuldades enfrentadas na rea oramentria desde cedo induziram os COREDEs a buscar ampliar sua pauta de atuao. Vrios Conselhos elaboraram Planos Estratgicos de Desenvolvimento Regional, conforme previsto na legislao. Esses documentos geralmente produzidos com base em workshops realizados nas regies tiveram como finalidade principal qualificar o contedo das propostas elaboradas pelos Conselhos, preparando-os para melhor interagir com as instncias da administrao pblica, em aes de "advocacy" ou no encaminhamento de propostas para incluso no oramento. J em 1994, no noroeste do Estado, cinco COREDEs se uniram, com apoio das Universidades existentes na rea, para elaborar um documento28, que serviu como ponto de partida para negociaes, junto Secretaria Especial de Polticas Regionais, do Ministrio do Planejamento e Oramento, com o objetivo de definir medidas federais de estmulo reconverso econmica da regio. A evoluo dessas negociaes fez com que tambm fossem envolvidos no processo outros trs Conselhos Regionais e vrias Associaes de Municpios do oeste de Santa Catarina, regio cujas caractersticas scio-econmicas so similares s do noroeste gacho. Em novembro de 1997, em Chapec (SC), foi feita entrega a um representante da Secretaria Especial de Polticas Regionais de outro documento, intitulado Plano de Desenvolvimento Sustentvel da rea da Bacia do Uruguai, produzido conjuntamente por representantes dos oito COREDEs antes referidos, de oito Associaes de Municpios catarinenses, e de rgos dos governos do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. Este trabalho passou a servir como referencial bsico para a continuidade das negociaes no sentido de que fossem empreendidas aes federais visando a promoo do desenvolvimento dessa regio. Como resultado dessas negociaes, posteriormente a regio foi includa no Programa de Promoo do Desenvolvimento Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas, da Secretaria de Programas Integrados do Ministrio da Integrao Nacional. Oito COREDEs do Norte do Rio Grande do Sul e oito Associaes de Municpios de Santa Catarina
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CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO ALTO JACU, FRONTEIRA NOROESTE, MDIO-ALTO URUGUAI, MISSES e NOROESTE COLONIAL (1996).

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passaram a compor, junto com municpios do Sudoeste do Paran, a Mesorregio da Grande Fronteira do MERCOSUL. A incluso de uma grande rea do norte gacho nesse Programa constitui-se em um dos principais resultados concretos das aes de "advocacy" desenvolvidas pelos Conselhos Regionais ao longo de sua existncia. Esse Programa continua em execuo, estando 2/3 do territrio do Rio Grande do Sul includos em reas por ele alcanadas: a j referida Mesorregio da Grande Fronteira do MERCOSUL e a Mesorregio da Metade Sul do Rio Grande do Sul. Em ambos os casos, os Conselhos Regionais participam, em posio de liderana, dos Fruns encarregados da gesto do Programa. Outros COREDES tambm estiveram empenhados, at o final de 1998, em esforos de planejamento que contaram com o apoio da Fundao de Desenvolvimento Metropolitano e Regional (METROPLAN), associada, em alguns casos, a Universidades locais. Como resultado dessa cooperao, o Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari, regio situada a noroeste da capital, publicou, em trs volumes, os resultados da elaborao do seu Plano Estratgico de Desenvolvimento Regional.29 Em um esforo semelhante, dois outros Conselhos Regionais, o do Norte e o do Nordeste, produziram o Plano Estratgico de Desenvolvimento das Regies Norte e Nordeste do Rio Grande do Sul, concludo no final de 1997. Desde ento, vrios Conselhos Regionais tm publicados estudos sobre as regies em que atuam.30 Durante a administrao Olvio Dutra (1999-2002), a Secretaria da Coordenao e Planejamento elaborou Planos de Ao para algumas regies, em conjunto com atores locais. Em alguns casos houve envolvimento dos COREDEs nessa atividade. No mesmo perodo os Conselhos tambm demandaram do Governo do Estado a definio e implantao de uma nova regionalizao administrativa, compatibilizando as divises regionais adotadas pelos diferentes rgos da administrao pblica com as reas de atuao dos Conselhos Regionais. No incio de 1999 surgiu o Frum Democrtico de Desenvolvimento Regional, resultante de uma parceria dos Conselhos Regionais com a Assemblia Legislativa do Estado, com a Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS) e com a Unio dos Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS). A criao do Frum Democrtico, na verdade, consolidava e ampliava a parceria informal que os COREDEs mantinham desde 1996 com a Comisso de Finanas e Planejamento da Assemblia Legislativa, com o objetivo de realizar audincias pblicas, no interior do Estado, para promover a discusso das propostas oramentrias anuais. No momento em que surgiu esse Frum, era bastante intenso o litgio dos COREDEs com o Governo do Estado, em torno da participao na elaborao da proposta oramentria. Nas discusses que precederam a criao do Frum Democrtico, a Presidncia da Assemblia Legislativa, controlada pela oposio ao novo governo, pretendia que o trabalho da nova instituio fosse voltado essencialmente para a discusso de temas relacionados com o oramento. A oposio preocupava-se com uma eventual perda de espao poltico, como decorrncia da implantao do
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CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO TAQUARI (1995), (1998-A) e (1998-B). A bibliografia deste artigo inclui alguns desses trabalhos.

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Oramento Participativo Estadual. Declaraes de lideranas de partidos que se opunham ao novo governo apresentavam o Frum como um "contraponto" ao Oramento Participativo. Aos COREDEs, por sua vez, interessava ampliar o espao de atuao junto ao Poder Legislativo, pois desejavam criar uma agenda alternativa que evitasse seu esvaziamento, caso no viesse a ocorrer entendimento com o Executivo quanto sua participao no Oramento Participativo. A posio dos Conselhos Regionais foi decisiva para que no prosperasse a concepo estreita proposta pela Presidncia do Legislativo. A resistncia dos COREDEs em aceitar esse tipo de enfoque fez com que o Frum Democrtico tivesse seu escopo ampliado, ficando caracterizado como um mecanismo voltado para a ampliao dos debates sobre temas da pauta legislativa relevantes para o desenvolvimento regional. Como resultado, outras questes foram objeto de audincias pblicas realizadas na capital e no interior do Estado. Nos meses de abril e maio de 2001 foi discutido, nas 22 regies, o projeto de criao de uma Universidade Estadual. No segundo semestre desse ano foi tambm realizada uma srie de audincias sobre o problema das desigualdades regionais. O procedimento bsico do Frum Democrtico tem sido a realizao de audincias pblicas de diferentes Comisses da Assemblia Legislativa, em localidades do interior ou na capital. Nos anos de 2004 e 2005 os COREDEs colaboraram com a Secretaria da Coordenao e Planejamento na elaborao de um estudo que deveria servir de base para a elaborao de um Plano de Desenvolvimento para o Estado. Esse estudo, intitulado Rumos 2015,31 foi publicado em cinco volumes, que contm diagnsticos e propostas sobre o desenvolvimento regional e a logstica de transportes. Foi elaborado por um consrcio capitaneado pela Booz Allen & Hamilton, mesma empresa responsvel pelo Estudo dos Eixos Nacionais de. Integrao e Desenvolvimento32, encomendado pelo Governo Federal, no final da dcada de noventa, com a finalidade de servir de base para a preparao do Plano Plurianual 2000-2003.

6. O Apoio das Universidades Mesmo sem aprofundar a anlise das diferenas de desempenho entre os COREDEs, possvel constatar que os mais dinmicos em geral recebem suporte operacional de instituies de ensino superior. Tais Conselhos tendem a ocupar um espao bem mais significativo na articulao e na discusso relacionada com o desenvolvimento das regies em que atuam. De uma maneira geral, as Universidades tendem a encarar o apoio aos COREDEs como uma forma de integrao com a comunidade das regies em que atuam. Vrios Conselhos tm sido presididos por Reitores, Pr-Reitores, Diretores de Unidades ou Professores, sendo raros os que no contam regularmente com a presena de elementos ligados a entidades desse tipo em cargos da sua Diretoria Executiva. Na verdade, pode-se afirmar que as Universidades tm sido pressionadas no sentido de estreitar os laos que as ligam s regies em que esto situadas,
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RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Coordenao e Planejamento (2006). BRASIL (2002).

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contribuindo para o seu crescimento econmico, at mesmo porque muitas dependem do dinamismo das regies em que atuam para assegurar os recursos necessrios sua manuteno, pois so financiadas pelas anuidades cobradas de seus alunos. O crescimento da literatura sobre o papel das Universidades no desenvolvimento regional, que pode ser observado nas ltimas dcadas, est relacionado, por um lado, com a percepo da influncia que essas organizaes tiveram no sucesso de algumas regies especialmente dinmicas, como o Silicon Valley33 e, por outro, com a presso exercida pela globalizao sobre a economia de certas reas tradicionalmente prsperas de alguns pases desenvolvidos, que necessitaram reforar sua competitividade. O papel das instituies de ensino superior especialmente destacado pela literatura relacionada com conceitos como os de "learning region", learning economy e "knowledge-based economy".34 John Goddard, da Universidade de Newcastle-Upon-Tyne, na Inglaterra, analisou os efeitos econmicos regionais das Universidades em um documento produzido em 1998 por encomenda da UNESCO. Recomendou que a pesquisa emprica sobre o tema buscasse aprofundar a compreenso de trs tipos de efeito da atuao dessas instituies sobre o desenvolvimento das reas em que esto localizadas. O primeiro deles o efeito direto da Universidade como empregadora e como geradora de fluxos de gastos dentro da regio.35 O segundo efeito refere-se aos impactos dinmicos da interao entre a Universidade e as empresas localizadas nas regies em que atuam, que ocorrem por meio da atividade de pesquisa, do ensino e do recrutamento de graduados pelas empresas locais, bem como atravs de programas de aperfeioamento profissional.36 No caso especfico do Rio Grande do Sul, deve ser classificado nesta categoria o resultado da atuao das Universidades como instrumento de gerao e difuso de inovaes tecnolgicas capazes de contriburem para a diversificao produtiva e aumento da competitividade das economias regionais. Os COREDEs tm contribudo para fortalecer esta forma de atuao das Universidades, ao proporcionarem sustentao poltica para o Programa de Plos de Modernizao Tecnolgica, desenvolvido pela Secretaria Estadual da Cincia e Tecnologia. Na atualidade, existem 26, Plos instalados em 22 das regies dos COREDEs.37 O terceiro efeito identificado por Goddard relaciona-se com a contribuio das instituies de ensino para o desenvolvimento social e comunitrio das regies, atravs de sua influncia geral sobre o ambiente cultural e sobre a formao de lideranas, bem como pelo seu papel na formulao de uma viso estratgica sobre a economia da regio.38 O apoio prestado pelas Universidades gachas aos COREDEs pode ser classificado nesta ltima categoria, na medida em que contribui para qualificar
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Ver, por exemplo, SAXENIAN (1994) e GODDARD (1997) e (1998). Ver, por exemplo, COOKE (2000), ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (2001) e LUNDVALL e BORRS (1997). 35 GODDARD (1998), p. 3. 36 GODDARD (1998), pp. 3-4. 37 A pgina da Secretaria de Cincia e Tecnologia na Internet, no endereo http://www.sct.rs.gov.br/polos, contm uma seo com informaes sobre esse Programa, que inclui a descrio dos projetos desenvolvidos pelos diferentes Plos. 38 GODDARD (1998), p. 4.

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o diagnstico da situao das regies e para formar uma viso estratgica sobre como os atores regionais podem atuar no sentido de melhorar essa situao.

7. Conexes Tericas A atuao dos COREDEs liga-se diretamente a vrios temas que tm recebido ateno na literatura recente sobre desenvolvimento regional, gesto pblica e at mesmo sobre filosofia poltica. O primeiro tema est relacionado com a influncia do capital social sobre o desempenho institucional e o desenvolvimento. O debate sobre essa questo difundiu-se aps a publicao do livro do cientista poltico Robert Putnam, da Universidade de Harvard, sobre as regies italianas, intitulado Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy39, lanado em 1993. Nessa obra, Putnam analisou detalhadamente o desempenho das administraes regionais italianas, criadas e implantadas em 1970, ao longo de seus vinte primeiros anos de existncia. Depois de constatar que as administraes das reas localizadas no centro e no norte da Itlia haviam apresentado um desempenho melhor que as do sul, buscou identificar as causas dessas diferenas. Tendo descartado algumas hipteses, como a de que as diferenas poderiam ser atribudas ao maior ou menor desenvolvimento econmico das regies, Putnam optou por atribuir o desempenho destacadamente melhor de algumas reas do centro-norte do pas s suas tradies cvicas, que teriam contribudo para que nelas fosse acumulado um maior estoque de capital social, constitudo por uma densa malha de associaes, organizaes e entidades caracterizadas por relaes horizontais, no hierrquicas, entre seus integrantes. Um dos principais resultados da popularidade alcanada por esse livro de Putnam, bem como por outros de seus trabalhos posteriores, foi despertar a ateno do mundo acadmico e dos formuladores de polticas pblicas para a noo de capital social, definido como as caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas.40 Essa noo, j presente na obra de autores anteriores a Putnam, como Pierre Bourdieu e James Coleman, alcanou uma difuso crescente no decorrer dos anos noventa, passando a ser utilizada em vrios contextos, como os debates relacionados com desenvolvimento econmico ou o combate pobreza. J na segunda metade da dcada de noventa, o termo "capital social" havia sido solidamente incorporado ao discurso das principais organizaes internacionais cuja atuao est ligada promoo do desenvolvimento, como o Banco Mundial, a Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OECD) ou o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), passando a figurar com destaque em documentos por elas publicados.

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Publicado em ingls, em 1993, e em portugus, pela Fundao Getlio Vargas, em 1996, com o ttulo de Comunidade e Democracia: A Experincia da Itlia Moderna. 40 Ver PUTNAM (1996), p. 177.

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O interesse dessas organizaes est relacionado com uma mudana mais ampla que vem ocorrendo na sua abordagem do desenvolvimento, marcada por uma maior preocupao com a temtica institucional. A mudana de enfoque fica bem caracterizada pelas posies apresentadas em vrios documentos por elas publicados na ltima dcada, que amenizam a influncia da ortodoxia econmica de inspirao liberal, com sua nfase quase exclusiva na importncia do papel dos mercados. No caso do Banco Mundial, a responsabilidade pela mudana de enfoque tem sido atribuda influncia de dois dirigentes: James Wolfensohn, que at recentemente ocupava a presidncia do Banco, e Joseph Stiglitz, por alguns anos economista-chefe da instituio. Parte da literatura mais recente d o nome de Comprehensive Development Paradigm a essa nova abordagem, que reconhece a centralidade das dimenses social e poltica nos processos de mudana econmica. A participao abrangente da sociedade civil no processo de desenvolvimento ocupa papel central na sua formulao, tendo sido defendida de forma eloqente em uma palestra proferida por Joseph Stiglitz em 1999, posteriormente publicada na forma de artigo.41 Nessa palestra, Stiglitz sintetizou os vrios argumentos que tm sido apresentados em favor da participao, dentre os quais cabe destacar os que postulam a existncia de uma relao positiva entre a participao e bons padres de governana. De acordo com esses argumentos, em primeiro lugar, a participao aumenta a transparncia das decises, reduzindo as oportunidades para a corrupo e para o clientelismo. Em segundo lugar, permite que os programas, projetos e aes se baseiem em um melhor aproveitamento das informaes disponveis, aumentando sua eficincia e eficcia. Em terceiro lugar, aumenta a sustentabilidade poltica das aes, projetos e programas, ao possibilitar sua apropriao pela da sociedade e viabilizar a formao de grupos de interesse que, por meios legtimos, defendam a continuidade da sua implementao. Alm disso, a participao estimula a ocorrncia de processos de aprendizado coletivo, fortalece os laos comunitrios e contribui para acumular capital social. A participao e o engajamento cvico so elementos essenciais para o bom funcionamento de uma sociedade democrtica. Sem esses dois elementos, a prpria idia de democracia perde grande parte de seu significado. No entanto, preciso registrar que os esforos no sentido de incorporar prticas participativas gesto pblica, no Brasil, so ainda incipientes. Ainda h muito a aprender e experimentar para desenvolver frmulas capazes de assegurar a eficcia, a exeqibilidade e a lisura dos procedimentos. Nesse sentido, cabe lembrar a advertncia de Tenrio e Rosemberg: (...) antes que a participao popular e a parceria Estadosociedade sejam encaradas como soluo universal para todos os problemas, indispensvel promover a separao do joio do trigo. Em outras palavras, necessrio evitar a homogeneizao e vulgarizao dessas experincias, procurando distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas vlidas de

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Intitulada Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm,. Ver STIGLTZ (2002).

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cooperao Estado-sociedade da simples cooptao ou, o que mais grave, da pseudo-participao.42 Um dos desenvolvimentos importantes da literatura sobre capital social foi a distino entre trs tipos, denominados em ingls de "bridging" e "bonding" e "linking". O de tipo "bonding" seria constitudo pelos laos fortes que unem pessoas que apresentam caractersticas similares, como familiares e amigos prximos. O de tipo "bridging", por sua vez, seria composto pelos laos horizontais (no-hierrquicos), mais fracos, que ligam pessoas com diferentes perfis sociais, polticos ou econmicos. No entanto, como destaca o World Development Report 2000-2001, do Banco Mundial, que abordou o combate pobreza, uma abordagem do capital social que ficasse restrita a apenas esses dois tipos ficaria exposta crtica de que ignora as relaes de poder. Por esse motivo, foi incorporado um terceiro tipo, o "linking", constitudo pelos elos verticais que ligam as comunidades especialmente as comunidades pobres s instncias onde so tomadas as decises que afetam o seu bem estar.43 Embora essa distino tenha sido desenvolvida tendo em vista a questo do combate pobreza, seus termos bsicos ligaes "fortes" entre semelhantes, ligaes "fracas" entre diferentes e ligaes que possibilitam exercer influncia sobre a tomada de decises so relevantes em outros contextos, como o do desenvolvimento regional. O surgimento do interesse pelo conceito de capital social coincidiu com o avano de uma tendncia, na literatura sobre desenvolvimento regional, que enfatizava a importncia da dinmica endgena das regies inclusive em termos polticos e sociais como elemento determinante da sua competitividade e do seu potencial de crescimento econmico. Para alguns autores, como Benko e Lipietz44, a importncia atribuda aos fatores endgenos, a partir dos anos oitenta, chega a caracterizar uma nova ortodoxia na disciplina. A ascenso dessa abordagem esteve relacionada, por um lado, com o interesse despertado pelo sucesso dos distritos industriais da Terceira Itlia e, por outro, com a insatisfao com os resultados das polticas tradicionais de desenvolvimento regional, adotadas desde o final da Segunda Guerra Mundial.45 No contexto dessa verdadeira mudana de paradigma, vrios autores passaram a destacar de forma explcita a importncia do capital social para o desenvolvimento regional. Assim, por exemplo, Peter Maskell, preocupado com os processos de inovao e de aprendizado coletivo que so relevantes para a competitividade e para o dinamismo econmico, destaca que os padres de inovao so localmente especficos, compondo sistemas em que a estrutura econmica e o capital social interagem para criar trajetrias especficas de especializao e aprendizado.46 A literatura sobre desenvolvimento regional tambm destaca outros mecanismos atravs dos quais o capital social pode afetar o desempenho econmico. Um documento publicado pela OECD, intitulado Local Economies and Globalisation, registra que a falta de "confiana disseminada" considerada uma das conseqncias da
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TENRIO, F. G. e ROZEMBERG, J. E. (1997), p. 5.

WORLD BANK (2000), p. 128. "Bridge" significa "ponte", "to bond" significa "colar" e "link" significa "elo" ou "ligao". 44 BENKO et al. (1994), p. 10. 45 Ver AMIN (1998). 46 MASKELL (1999).

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carncia de capital social pode tornar os atores de algumas regies incapazes de cooperar em aes de interesse comum. Essa incapacidade de cooperar seria uma das principais causas de mau desempenho econmico em nvel regional, junto com a falta de flexibilidade das estratgias de desenvolvimento que orientam as polticas pblicas.47 Para a OECD, a soluo desses problemas depende de esforos de construo institucional capazes de ajudar a difundir novas atitudes na regio, fortalecendo a confiana e a cooperao e facilitando a formao de coalizes que permitam uma defesa mais eficaz dos interesses comuns dos atores regionais. O documento recomenda a criao de organizaes capazes de estimular a confiana e a cooperao entre os atores regionais, que criem coalizes polticas para defender interesses comuns praticando o que a literatura internacional denomina de "advocacy" em torno dessas questes de interesse regional bem como possibilitar o intercmbio e a cooperao com outras regies.48 A influncia da literatura relacionada com o conceito de capital social pode ser percebida em vrios documentos produzidos pelo Frum dos COREDEs, fato fcil de compreender, tendo em vista que muitos de seus dirigentes tm sido oriundos do meio acadmico. A expresso "capital social" passou a ser includa em documentos produzidos pelo Frum dos COREDEs, como nos dois volumes de um texto divulgado em 2002 como contribuio para o debate sobre as propostas dos candidatos ao Governo do Estado.49 Essas referncias indicam que os responsveis pelos COREDEs passaram a ter presente que um dos objetivos da sua atuao contribuir para a formao de capital social em escala regional. Na verdade, a atuao dos Conselhos Regionais parece ter alcanado alguns resultados nessa direo, na medida em que contribuiu para promover o surgimento de novos tipos de redes regionais e proporcionou oportunidades de cooperao que no existiriam se os Conselhos no tivessem sido criados. At o surgimento dos Conselhos Regionais, no existiam mecanismos formais que contribussem para articular a atuao de grupos heterogneos de atores oriundos de diferentes segmentos sociais e de diferentes municpios de cada regio com o objetivo de tentar viabilizar iniciativas de promoo do desenvolvimento. As redes at ento existentes ou ligavam representantes de um mesmo segmento, oriundos de vrios municpios, ou uniam elementos de diferentes segmentos, mas de um mesmo municpio. Portanto, de uma forma geral, quando essas redes chegavam a ser regionais, eram estritamente "setoriais", quando eram abrangentes e heterogneas, eram apenas municipais. A atuao dos Conselhos Regionais tem colaborando para a formao dos trs tipos de capital social referidos anteriormente, nas regies em que atuam. Sua contribuio para a formao de capital social do tipo bonding tem ocorrido na medida em que a atuao de alguns Conselhos Regionais ajudou a criar a prpria idia de regio em algumas pores do territrio do Estado, base para o surgimento de uma identidade regional. Antes do surgimento da diviso regional dos COREDEs e das novas redes regionais formadas pela sua atuao, no existia, entre a populao de
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ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (1995), p. 16. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (1995), p. 16. 49 CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO RIO GRANDE DO SUL (2002), V. 1, p.

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muitas reas do Estado, a idia de que a soma dos municpios que compunham essas reas constitua uma "regio". A identidade regional, no sentido da identificao de um conjunto de indivduos com a sua regio, uma forma de identidade social construda historicamente. Surge como resultado de processos polticos, sociais e culturais que fazem com que os habitantes de uma determinada rea consolidem a percepo de que, apesar das diferenas e divergncias que possam ter, tambm tm afinidades e alguns interesses em comum, que se originam do fato de conviverem em um mesmo territrio. A prtica reiterada da participao de membros de diferentes segmentos da comunidade em organizaes como os COREDEs, para discutir questes e envolver-se em aes de interesse da regio, contribui para fortalecer essa percepo de que eles fazem parte de uma mesma categoria ou grupo social territorialmente definido, ajudando a fortalecer a identidade regional. A coeso proporcionada pela existncia de uma identidade regional especialmente importante no caso de reas que no correspondem a um dos nveis da administrao pblica, quando ela se torna essencial para que o tipo de territrio possa ser considerado um ente politicamente relevante. Quando no existe, em certo grau, uma identidade que pode ser considerada como base para o surgimento de uma forma fraca de bonding social capital em geral os atores sociais, polticos e econmicos locais so incapazes de articular-se em torno de interesses definidos como regionais. Nestes casos, a regio tende a no passar de uma segmentao arbitrria do territrio, sem significado poltico, constituindo um elemento passivo na prtica das polticas pblicas. A atuao dos COREDEs tambm tem contribudo para a formao de bridging social capital, na medida em que eles tm criado novas redes de cooperao, conectando atores com perfis variados, oriundos de diferentes segmentos da comunidade e dos diferentes municpios que compem cada regio, com a finalidade de identificar e organizar aes em defesa de interesses "regionais" comuns. Antes do surgimento dos COREDEs, no existiam redes que interligassem tais atores com esse objetivo, e as articulaes visavam exclusivamente a defesa de interesses setoriais ou locais. Na verdade, os COREDEs podem ser caracterizados como "bridging organizations", ou organizaes-ponte, definidas pela literatura como entidades cuja principal funo possibilitar que atores diversos articulem e implementem solues para problemas complexos, na medida em que constroem "pontes" entre muitas organizaes diferentes, atuando como instrumentos de integrao entre elas.50 A atuao das "bridging organizations" distingue-se de outras formas de cooperao interorganizacional, como as parcerias, na medida em que elas so autnomas e possuem identidades e interesses prprios, diferentes daqueles das organizaes ou dos atores que so por elas interligados. Como conseqncia, as "bridging organizations" negociam com esses atores ou organizaes, muitas vezes buscando fazer com que adotem suas propostas ou posies.51

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BROWN (1992), p. 3. BROWN (1992), p. 3.

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Finalmente, os COREDEs tm tambm contribudo para a formao de linking social capital, criando canais que ligam as comunidades das regies a atores ou organizaes externos, que podem exercer influncia sobre aes relacionadas com o desenvolvimento. Ao constiturem uma instncia de representao regional reconhecida pela legislao, os Conselhos Regionais esto formalmente legitimados para empreender aes de advocacy perante organizaes pblicas ou privadas cuja atuao seja relevante para o desenvolvimento. Afora a influncia que tm eventualmente conseguido exercer sobre a alocao de recursos do oramento estadual, os COREDEs podem reivindicar dois sucessos nessa atividade. Um primeiro sucesso da atuao dos COREDEs na formao de linking social capital , atravs de suas aes de "advocacy", foi a j mencionada incluso de reas do norte do Estado no Programa de Promoo do Desenvolvimento Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas, do Ministrio da Integrao Nacional. Tambm pode ser considerado um sucesso nessa direo a implantao do Frum Democrtico de Desenvolvimento Regional, em que os COREDEs desempenharam papel decisivo, inclusive evitando sua caracterizao como um simples contraponto ao Oramento Participativo Estadual. A partir da criao desse Frum, as comunidades do interior do Estado passaram a manter um contato mais prximo com os debates parlamentares, na medida em que se tornou freqente a realizao de audincias pblicas de Comisses da Assemblia Legislativa fora da capital. Outro tema terico que se relaciona com a atuao dos COREDEs o da democracia deliberativa. A teorizao em torno desse conceito est centrada na idia de que a legitimidade das decises e aes polticas depende da deliberao pblica entre cidados livres e iguais. Para os adeptos dessa corrente, a idia de justificao poltica essencial para a democracia, e essa justificao depende da institucionalizao do exerccio livre da argumentao pblica. As discusses tericas sobre a democracia deliberativa contribuem para orientar como devem ser conduzidos os procedimentos participativos, de forma a bem explorar seu potencial para melhorar os padres de governana e o funcionamento das instituies democrticas. Como destaca uma reviso recente da literatura sobre o tema: A democracia deliberativa configura-se (...) como um processo de discusso e deciso pblica que articula Estado e sociedade atravs de um formato institucional que (...) torna esta deliberao possvel. Requer (...) uma institucionalidade que, feita e refeita atravs do dilogo incessante entre o pblico deliberante, seja um antdoto aos constantes riscos dos processos participativos, tais como a manipulao, a cooptao e o controle poltico e administrativo.52 Para os defensores desta corrente, os cidados e seus representantes so capazes de debater e formular solues adequadas para problemas de interesse pblico, atravs de processos de discusso e deliberao que favoream a reflexo racional e se baseiem na preocupao dos atores envolvidos no sentido de compreender os valores, os pontos-de-vista e os interesses dos demais participantes. Os envolvidos nesses processos devem admitir a possibilidade de reformular suas opinies e posies, como resultado

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LUCHMANN (2002), p. 37.

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do uso da razo na busca de interesses comuns e de solues que sejam aceitveis por todas as partes envolvidas. A noo de Democracia Deliberativa serve de base para o conceito de governana participativa, definida como um processo conjunto de planejamento, formulao de estratgias e de solues para problemas pblicos, baseado na articulao das instncias administrativas com os cidados, com seus representantes e com organizaes da sociedade civil, por meio de uma discusso aberta que torne possvel a formulao de alternativas que impliquem na reavaliao e eventual superao das posies originais dos grupos envolvidos, na busca da identificao e defesa de interesses comuns. O formato institucional adequado dos espaos de discusso e deliberao fundamental para evitar os riscos dos processos participativos, tais como a manipulao, a cooptao e o controle poltico e administrativo.53 No caso dos Conselhos Regionais, isso implica em que a sua deve ser pautada por regras de procedimento que possibilitem aos representantes dos vrios segmentos da sociedade das regies engajar-se em um debate aberto, voltado para a identificao e defesa de interesses comuns. A identificao de interesses comuns requer a interao continuada entre esses atores, que possibilite a criao de um clima de confiana capaz de favorecer a cooperao e criar a disposio para que, eventualmente, sejam revistas suas posies iniciais, na busca por pontos de convergncia.

8. Problemas e Dificuldades Os COREDEs tm sido pouco estudados por autores de fora do Rio Grande do Sul. Este fato especialmente lamentvel porque faz com que no se disponha de um nmero expressivo de abordagens cujos autores tenham o distanciamento crtico necessrio para melhor avaliar os mritos, as dificuldades e as inadequaes dessa experincia. A principal anlise de autoria de um no-gacho foi feita recentemente por Jos Eli da Veiga, no artigo intitulado Vicissitudes da Governana Cidad: Os Conselhos Regionais Gachos, publicado em janeiro de 2006.54 Alm de conter observaes importantes, esse texto certamente tem contribudo em muito para aumentar a visibilidade da experincia dos COREDEs junto ao pblico acadmico de fora do estado, e suas consideraes merecem ser comentadas de forma detalhada. Veiga destaca o carter de vanguarda dos COREDEs e registra as suas dificuldades. Considera que, apesar de sua origem virtuosa, a experincia no est dando liga.55 Sua avaliao inicia por assinalar problemas que considera estarem prejudicando o desempenho dos Conselhos Regionais. O primeiro seria a escala territorial inadequada: alguns Conselhos seriam grandes demais, incluindo grande quantidade de municpios. A conseqncia
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LUCHMANN (2002), p. 37. VEIGA (2006). 55 VEIGA (2006), p. 7 da verso disponvel na Internet.

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operacional negativa seria o nmero excessivo de participantes nos eventos, dificultando a realizao de discusses produtivas. O autor usa como exemplo a Assemblia Geral de um COREDE, que presenciou, da qual participaram 547 pessoas. Outro problema seria o apoio instvel das Universidades: as disputas internas dessas instituies tenderiam a interferir com o trabalho dos Conselhos.56 Mais adiante, passa a analisar o que considera serem trs questes de fundo que afetariam negativamente a atuao dos Conselhos. A primeira seria a precariedade das vises estratgicas por eles desenvolvidas para as regies em que atuam. Nas palavras do autor: Salvo engano, nenhum COREDE chegou a produzir um verdadeiro plano de desenvolvimento regional, que tenha resultado de profunda anlise objetiva de suas potencialidades, vocaes, vantagens, oportunidades, ou chances de mdio e longo prazo. E que depois tenha sido amplamente debatido, legitimado e assumido pela coletividade envolvida. Encontra-se com certa facilidade alguma brochura intitulada Plano Estratgico de Desenvolvimento Regional, ou coisa parecida. Mas no passa, em geral, de uma listagem de carncias regionais, mais ou menos hierarquizadas, a depender da competncia do grupo de trabalho especfico que as coletou.57 Para Veiga, a existncia de projetos consistentes de desenvolvimento, calcados em uma viso de longo prazo, seria essencial para dar solidez ao trabalho dos COREDEs: S quando existe um verdadeiro projeto que realmente demonstre que a viabilidade do desenvolvimento da regio depende de determinadas aes estratgicas muito bem identificadas que os diversos grupos sociais conseguem estabelecer as sinergias necessrias a coloc-las em prtica. S quando percebem com clareza uma real perspectiva de progresso que as foras vivas de uma regio podem vestir a camisa, independentemente se suas inclinaes ideolgicas, religiosas, polticas, etc. isso que faz com que realmente se mobilizem para alavancar os recursos necessrios, batendo porta de outras instncias que no apenas as dos oramentos pblicos do Estado e da Unio.58 Certamente no falta razo a essa crtica. No entanto, possvel esperar que uma viso estratgica mais consistente do que a contida nas brochuras mencionadas por Veiga possa ser construda e/ou aperfeioada ao longo do processo de evoluo do trabalho dos Conselhos Regionais. No entanto, no se pode subestimar a dificuldade da empreitada. Afinal, no so abundantes os exemplos de regies, brasileiras ou no, que tenham avanado muito na construo e explicitao de projetos desse tipo, e cujas lideranas e aparato institucional os tenham sustentado de forma consistente por um longo perodo. No
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VEIGA (2006), p. 7-10 da verso disponvel na Internet. VEIGA (2006), p. 11 da verso disponvel na Internet. 58 VEIGA (2006), p. 11 da verso disponvel na Internet.

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fcil produzir uma viso estratgica que possa ser compartilhada por atores que, em muitos casos, recm se esto acostumando idia de que necessrio atuarem conjuntamente na escala regional. Em muitos casos e isso especialmente verdadeiro para aqueles que esto envolvidos em disputas polticas tais autores tm estado tradicionalmente mais empenhados em demarcar as suas diferenas do que em identificar e consolidar consensos. Apesar disso, pode-se afirmar que no passado recente foram dados passos importantes na direo de suprir essa deficincia, como a elaborao do estudo Rumos 2015, que pode contribuir em muito para dar maior consistncia tcnica aos esforos de construo de estratgias de desenvolvimento para as regies gachas. A segunda questo de fundo seria a forma assumida pelo envolvimento dos COREDEs na elaborao dos Oramentos do Estado, atravs de mecanismos como as Consultas Populares e os Oramentos Participativos Estaduais, por meio dos quais a populao tem sido chamada a definir a forma de alocao de uma pequena parcela dos recursos disponveis para investimento. Parcela essa que se tem tornado cada vez menor, devido ao agravamento da crise estrutural das finanas pblicas estaduais. Segundo o autor, o envolvimento com esses rituais desviaria os Conselhos de sua principal misso: elaborar projetos consistentes que pudessem ser objetos de negociaes para a implantao de estratgias de desenvolvimento regional.59 Ainda segundo Veiga: Enfim, em vez de mobilizar a capacidade de inovao dos principais empreendedores (privados, pblicos e sociais) na elaborao de uma estratgia de construo da competitividade sistmica do territrio, os COREDE abandonam esse objetivo central. Eles so levados a despender suas melhores energias em inmeros expedientes de varejo que possam levar este ou aquele rgo do governo estadual a empenhar, e depois executar, esta ou aquela previso oramentria. Em poucas palavras: os COREDE abdicam de seu papel no atacado ao se consumirem em pequenas aes de varejo.60 No entanto, por mais desgastante e pouco produtiva que possa ser a tarefa de participar desse tipo de atividade, os COREDEs no devem declinar do seu papel legal de serem parceiros na organizao de processos participativos relacionados com a alocao de recursos oramentrios. Desde que sejam bem concebidos e implementados, tais processos podem servir como importantes mecanismos de controle sobre algumas das decises relacionadas com a alocao de recursos pblicos, diminuindo o espao para o clientelismo e para o favorecimento poltico para amigos e aliados de quem detm o poder de decidir. Caso se concentrem apenas na definio de grandes linhas estratgicas para o desenvolvimento regional, abdicando de monitorar e influenciar as microdecises necessrias para que essas diretrizes sejam efetivamente implementadas, os COREDEs estaro declinando da possibilidade de contribuir para o aumento da transparncia de decises relevantes para o desenvolvimento das regies. Tendo em
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VEIGA (2006), p. 12 da verso disponvel na Internet. VEIGA (2006), p. 12 da verso disponvel na Internet.

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vista os tipos de influncias tradicionalmente exercidas sobre decises como essas na gesto pblica brasileira, a desistncia dos COREDEs de participar desses processos provavelmente implicaria em permitir que essas micro-decises ficassem merc de alguma forma de clientelismo, deixando o campo livre para o uso poltico dos recursos pblicos. De que adianta, por exemplo, os Conselhos considerarem de importncia estratgica um programa que promova a instalao de laboratrios de informtica se a falta de mecanismos capazes de inibir o clientelismo permitir que os equipamentos acabem indo apenas para a regio onde o deputado x, que muito influente, faz votos? Ou cheguem s aos municpios cujo prefeito do partido do governo? O fato de que uma deciso sobre onde implantar um determinado equipamento tenha resultado da mobilizao e do voto da populao, e que esse resultado esteja clara e detalhadamente discriminado na pea oramentria, ajuda a reprimir o tipo de uso privado dos recursos pblicos. O desafio dos COREDEs cumprir com o dever legal de participar da organizao e implementao desses processos sem abandonar a formulao de diretrizes estratgicas de desenvolvimento para as regies. Sua participao necessria para evitar que influncias esprias desviem a aplicao dos recursos pblicos da rota definida nas diretrizes. necessrio um esforo para fazer com que as opes levadas escolha da populao estejam integradas viso estratgica desenvolvida para a regio, e no constituam apenas um somatrio desarticulado de desejos e aspiraes locais. A ltima questo de fundo apontada por Veiga diz respeito forma como definida a composio dos Conselhos, que afetaria sua representatividade e legitimidade. Uma parcela constituda por membros natos: deputados federais e estaduais com domiclio eleitoral na regio, e os prefeitos e presidentes de Cmaras municipais dos municpios envolvidos. A outra escolhida em uma Assemblia Geral Regional, com base no voto dos presentes. A crtica se refere forma como escolhida esta ltima parcela: muito discutvel que isso possa ser considerado como prtica democrtica. Pode-se at afirmar o oposto, pois esse tipo de escolha dos representantes de cada segmento exclui liminarmente quem no tiver condies de viajar naquele dia ao local da assemblia. Pior, escancara a possibilidade de que prevaleam os que pertencem a algum aparelho partidrio, sindical, de ONG, etc. E esse tipo de vis anti-democrtico certamente causa prejuzos composio balanceada de alguns setores decisivos dos empreendedores privados (associaes de empresrios), pblicos (universidades, por exemplo), e sociais (movimentos menos aparelhados).61 Efetivamente, as regras em vigor no contm mecanismos de proteo suficientes para evitar que um Conselho seja capturado por um grupo de interesse ou por uma corrente poltica. necessrio encontrar solues mais adequadas, que resguardem os Conselhos contra formas variadas de aparelhamento, venham de onde vierem. Felizmente, essa no tem sido uma situao to freqente quanto se poderia temer na vida dos COREDEs. Ressalvadas algumas excees, de uma maneira geral tem

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VEIGA (2006), p. 13 da verso disponvel na Internet.

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predominado a busca do equilbrio na composio, para reduzir o risco de contestaes sobre a legitimidade da atuao do Conselho. Tomadas em conjunto, as observaes contidas no artigo de Veiga constituem uma crtica simptica da experincia dos COREDEs, centrada em apontar caminhos para seu fortalecimento. Assim, por exemplo, o autor afirma acertadamente que: (...) tanto os COREDE, quanto seus interlocutores no governo estadual, s teriam vantagens em aproveitar este momento para repensar a dinmica organizacional e institucional do desenvolvimento das atuais 24 regies. A partir de um balano conjunto desses 35 anos de experincia prtica, talvez seja possvel retomar sobre novas bases o relacionamento dos COREDE com as vrias esferas de governo e, sobretudo, com organizaes cruciais para o desenvolvimento regional, como so os bancos de desenvolvimento (BNDES, BID e BIRD). Por outro lado, tudo indica que o ponto de mutao desse processo passar necessariamente por uma repactuao do relacionamento entre os COREDE e o governo estadual.62 No entanto, necessrio registrar algumas objees quanto anlise contida no artigo. A principal delas diz respeito falta de uma anlise mais adequada do contexto da atuao dos COREDEs. Salvo melhor juzo, provvel que esse contexto tenha sido causa de dificuldades maiores para os COREDEs do que os problemas internos, decorrentes da sua forma de atuao, da sua abrangncia territorial e da sua forma de composio. Um primeiro problema diz respeito relao com o poder pblico. inevitvel, por mais difcil e frustrante que possa ser, a atuao dos COREDEs como demandantes de aes da administrao pblica, da esfera estadual ou federal. Qualquer Plano Estratgico, de qualquer regio, sempre conter uma lista de demandas de aes de responsabilidade do poder pblico. A atuao do estado essencial para o desenvolvimento regional, na medida em que suas decises, suas polticas e seus investimentos exercem influncia decisiva sobre muitos dos fatores determinantes da competitividade das regies. No realista supor que o trabalho dos COREDEs possa se sustentar se essa dimenso for descurada. No caso do Rio Grande do Sul, a execuo de demandas de responsabilidade do governo do estado tem sido muito dificultada pela crise estrutural das finanas pblicas, que se tem agravado ao longo da ltima dcada e que se reflete em uma progressiva reduo dos investimentos do governo do estado, que caram a nveis muito baixos, situando-se em menos de 5% da despesa total em 2006.63 No entanto, os problemas financeiros no esgotam a lista de dificuldades que os COREDEs enfrentam na sua relao com as diferentes esferas de governo. Mesmo que possam estar acima da mdia nacional, os estados do Sul no esto imunes a problemas causados pelo clientelismo, pelo uso poltico da mquina pblica, pelo
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VEIGA (2006), p. 14 da verso disponvel na Internet. Ver RIO GRANDE DO SUL (2007), p. 39, Tabela 3.

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acirramento excessivo das disputas partidrias, pela burocracia excessiva, pela desprofissionalizao da administrao, pelo corporativismo, e, at mesmo, pela incidncia de eventuais episdios corrupo. Sua influncia cria um ambiente inspito para processos de debate e tomada de decises abertos e transparentes, como os que entidades do tipo dos COREDEs devem buscar promover. Alguns desses males tm sua influncia negativa bem documentada na histria dos Conselhos Regionais. As disputas polticas deram causa a ocorrncias, como a registrado no artigo de Veiga64, que desviaram alguns COREDEs, ao menos temporariamente, dos princpios que devem reger sua atuao. Mesmo sem chegar a esse extremo, em quase todas as regies essas disputas so causa permanente de dificuldades para fazer com que algumas lideranas rivais atuem em sintonia com o trabalho dos COREDEs. Alm disso, no plano estadual, as disputas polticas tm dificultado o aperfeioamento das metodologias utilizadas na elaborao participativa das propostas oramentrias. O clientelismo foi um dos fatores que contriburam, junto com a burocracia e com a falta de recursos, para muitas das frustraes verificadas com a execuo de propostas includas nos oramentos por intermdio de procedimentos participativos organizados com a colaborao dos COREDEs. Com muita freqncia, aes includas no oramento como resultado desses processos foram preteridas em favor de outras que melhor favoreciam a interesses polticos que comandavam Secretarias e rgos de governo responsveis pelo andamento das providncias administrativas necessrias para a sua execuo. Os outros tipos de males uso poltico da mquina pblica, desprofissionalizao da administrao, corporativismo e eventual ocorrncia de corrupo tambm tm contribudo, de forma indireta, para os problemas enfrentados pelos COREDEs, na medida em que tm ajudado a compor o pano de fundo da ineficincia da administrao pblica e tm dificultado a implementao de estratgias de recuperao das finanas estaduais.

9. Concluso Apesar das dificuldades, os COREDEs tm alcanado alguns resultados concretos positivos. Prova disso o fato de terem conseguido ultrapassar quinze anos de atuao contnua, que compreendem cinco administraes estaduais de partidos diferentes. Em um pas onde as inovaes institucionais deste tipo no costumam ser longevas, os Conselhos j teriam desaparecido h muito tempo se os resultados da sua atuao no fossem percebidos como relevantes pela comunidade.65 Um efeito menos tangvel da atuao dos COREDEs a sua contribuio no sentido de manter permanentemente aceso o interesse do pblico sobre o desenvolvimento regional e sobre o enfrentamento das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul, impedindo que esses temas passem a um segundo plano na agenda poltica.
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VEIGA (2006), p. 9 da verso disponvel na Internet. Alis, foi isso que aconteceu com algumas das experincias similares referidas em BANDEIRA (1999), como as do Cear e do Esprito Santo.

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Alm dos resultados, outros fatores ajudam a compreender a longevidade dos COREDEs. O primeiro que, praticamente desde o incio, eles atuaram de forma autnoma em relao s instncias governamentais, constituindo uma estrutura de coordenao independente, depois formalizada com a instalao do Frum dos COREDEs. Isso imprimiu sua atuao caractersticas semelhantes s de um "movimento social", que se engajou em aes de advocacy relacionadas com o desenvolvimento regional. Por esse motivo, conseguiram construir uma agenda prpria, no controlada pela administrao estadual. Sua ao autnoma ficou bem caracterizada j no decorrer do processo de institucionalizao, quando representantes dos prprios Conselhos conduziram as gestes para que fosse aprovada a Lei Estadual no 10.283, de 17/10/94. Em vrios outros momentos, a autonomia dos COREDEs e sua capacidade de construir uma agenda prpria foram cruciais para a sua sobrevivncia. O fato de que os Conselhos Regionais tenham sido, ao longo do tempo, compostos e liderados por pessoas de diferentes orientaes polticas, contribuiu para dar credibilidade ao exerccio dessa autonomia. importante registrar a nfase dada autonomia e pluralidade na Declarao de Princpios66, um dos documentos programticos mais importantes para a sua atuao. Outro fator importante para o sucesso dos Conselhos o grau de institucionalizao alcanado com a aprovao da Lei Estadual no 10.283. A existncia dessa lei confere legitimidade formal s presses exercidas pelos COREDEs no sentido de exercer influncia sobre as decises da administrao estadual relacionadas com o desenvolvimento regional e com a alocao de recursos oramentrios. A legitimidade formal, a composio plural, a preocupao em manter uma pauta autnoma, a atividade de coordenao exercida pelo Frum dos COREDEs e o apoio de organizaes importantes das regies, como as Universidades, tm contribudo de forma decisiva para viabilizar a sobrevivncia dos Conselhos Regionais. Isoladas, tanto a autonomia quanto a legitimidade formal teriam sido insuficientes para assegurar sua sobrevivncia. Caso os COREDEs no tivessem assumido caractersticas de "movimento" autnomo, os dispositivos da Lei que os criou poderiam ter-se tornado letra morta. Da mesma forma, sem terem sua atuao respaldada pela legislao, que define atribuies especficas no processo de planejamento e na elaborao oramentria, poderiam ser simplesmente ignorados pelo governo. Talvez um dos mais importantes insucessos dos Conselhos Regionais, nesta sua dcada e meia de existncia, seja o fato de no terem sido capazes de mobilizar apoios suficientes para pressionarem no sentido de que o Rio Grande do Sul avanasse mais rapidamente na implantao um modelo completo e abrangente de governana regional. Mesmo que sucessivos governos tenham incorporado ao seu discurso a promoo do desenvolvimento regional e o enfrentamento das desigualdades regionais, houve poucos avanos na adoo de providncias indispensveis para uma atuao organizada e articulada do poder pblico sobre o territrio, como, por exemplo, a compatibilizao das divises regionais adotadas pelos seus diferentes rgos setoriais.

66

Essa Declarao reproduzida em CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO DO RIO GRANDE DO SUL (2002) e em BANDEIRA (1999), pp. 82-83.

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No entanto, a observao da trajetria dos COREDEs permite firmar a convico de que instituies desse tipo podem dar uma contribuio significativa no processo de renovao da gesto pblica brasileira. Podem ser importantes para promover uma maior descentralizao do planejamento e da gesto, atravs da implantao de novas instncias territoriais intermedirias entre estados e municpios, muito necessrias no caso brasileiro. Podem, tambm, fazer com que aumente a transparncia de decises governamentais relevantes para o desenvolvimento regional. A atuao de instncias como essas, de articulao de atores regionais, pode ser decisiva para a sustentabilidade de esforos no sentido de implantar esquemas de regionalizao da administrao pblica. Esses esquemas correm o risco de serem efmeros, e no se enraizarem, caso sejam implantados e operados de cima para baixo, sem que o conjunto dos atores regionais se sinta neles adequadamente representado. Quando se considera os estgios da institucionalizao de regies, identificados por Paasi, pode-se perceber com facilidade a importncia da atuao de instituies do tipo dos COREDEs. Seu surgimento constitui o desenvolvimento de instituies regionais e contribui para incorporar da existncia da regio s prticas e formas de organizao da sociedade. Alm disso, contribui para a consolidao de uma imagem conceitual e simblica da regio, ajudando a formar identidades regionais e fortalecer a conscincia regional da comunidade. Por esses motivos, deve-se fazer votos de que os Conselhos Regionais gachos sejam capazes de continuar a superar dificuldades e frustraes, avanando no sentido de servirem de ncora para um modelo abrangente e consistente de gesto do territrio no Rio Grande do Sul.

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