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FORMAS TPICAS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA: O ACTO ADMINISTRATIVO1

 Formas tpicas da actividade administrativa o Acto administrativo  Tradicionalmente, constitua a principal forma de actividade da Administrao. Actualmente, assume essa posio a par dos regulamentos administrativos e dos contratos pblicos. A propsito dos contratos pblicos, tem-se se verificado um crescendo significativo no recurso a esta forma de actividade, o que manifesta uma certa euforia contratual;  Tradicionalmente conotado com a Administrao agressiva, enquanto o contrato associado a uma Administrao negocial. Trata-se de uma tese que no devemos perfilhar, por fora das garantias administrativas e da existncia de um procedimento jurdico-administrativo;  Tambm os Planos, ao nvel da Administrao Urbanstica, constituem uma forma de actividade da Administrao, associada a um direito de propriedade objectivo, no sendo, portanto, o ius edificandi uma faculdade atribuda ao proprietrio, decorrendo, pelo contrrio, do Plano. y Surgiram com a actividade econmica, contudo tendem a desaparecer precisamente ao nvel do sector econmico; y Tendem a divorciar-se da sua real funo teleolgica de ordenamento do territrio, prevalecendo interesses de natureza econmicofinanceira.
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas prticas de Direito Administrativo II, ministradas pelo Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.
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 Definio de acto administrativo constante do CPA (artigo 120. CPA) y Constitui um erro do legislador o recurso definio legal como tcnica legislativa, na medida em que tal tarefa deveria ser reservada dogmtica e teortica; y Desconstruo da definio de acto administrativo do CPA o Decises do rgo de Administrao ( )  Crticas: y Existem tambm outros rgos pblicos, que no integram a Administrao em sentido orgnico, mas que, ainda assim, praticam actos materialmente administrativos, no exerccio da funo administrativa. Por exemplo: Assembleia da Repblica, Presidente da Repblica (rgos pblicos no administrativos); y Importa tambm salientar que existem certas pessoas colectivas privadas que podem praticar actos administrativos, desde que no exerccio de tarefas pblicas. O exemplo mais paradigmtico a figura do concessionrio. Ver artigo 267., n.6 CRP + artigo 2., n.3 CPA + artigo 4., n.1, alnea b) ETAF.

A ttulo de curiosidade, importa notar que se assiste, actualmente, por um lado, privatizao e at despublicizao do Direito Administrativo substantivo, mas, por outro lado, verificase um alargamento da jurisdio administrativa contenciosa, com a Reforma da Justia Administrativa 2002-2004.

o ( ) que produzem efeitos jurdicos ( )  Trata-se de uma deciso de um rgo administrativo juridicamente relevante, emanando consequncias jurdicas;  Importa distinguir os actos administrativos dos actos da Administrao na actividade infraestrutural ou material ou de recomendaes ou advertncias sem fora vinculativa;

o ( ) deciso unilateral e de autoridade ( )  Consiste, portanto, numa determinao de vontade unilateral e de autoridade, que define a posio do particular directa e imediatamente face Administrao, assim como a posio desta face ao particular;

 Importa constatar que se perdeu um pouco a nota de imperatividade que caracteriza o acto administrativo. Este cunho desvaneceu-se por fora do procedimento administrativo, ainda que a prtica do acto final seja tomada, por norma, solitariamente pela Administrao, desencadeando-se a eficcia do acto. Ao acto final constitutivo da eficcia do acto, ainda lhe sucedem os actos integrativos de eficcia 2.

o ( ) deciso numa situao individual e concreta ( )  Tem como destinatrio uma pessoa ou um conjunto determinado de pessoas, no mbito de uma relao jurdico-administrativa poligonal, que se estabelece com a Administrao, numa situao em concreto;  Trata-se de uma passagem susceptvel de crticas, por fora da existncia de: y Actos colectivos, em que estamos perante um conjunto mais ou menos determinado de pessoas, numa situao concreta, mas que no so uma situao individual;

Podemos classificar os actos preparatrios como instrumentais ou subsequentes, sendo que estes ltimos visam desencadear a eficcia do acto.

y Actos plurais, quando, por exemplo, o Governo, atravs de despacho ministerial, pratica 10 actos administrativos para o preenchimento de 10 vagas para um determinado servio (1 acto por cada nomeao); y Conjuntos de pessoas mais inorgnicos, de difcil determinao; y Pode mesmo suceder que um acto que venha, por exemplo, indicado como regulamento no deva, a nvel teortico, ser entendido como tal.

 O caso da aplicao da classificao, ao nvel do contencioso administrativo, dos regulamentos administrativos como actos administrativos gerais ao nvel dos sinais de trnsito. y Na medida em que os regulamentos administrativos no eram directamente impugnveis ao nvel do contencioso administrativo (dificuldade de impugnao dos regulamentos), estes eram classificados contenciosamente como actos administrativos gerais;

y Hoje, com a Reforma 2002/2004, as normas administrativas podem ser alvo de impugnao contenciosa, a todo o tempo, desde que estejam dotadas de eficcia jurdica externa e sejam lesivos para o particular, havendo at a faculdade de suspenso da eficcia do acto; y No caso dos actos administrativos, eles s so impugnveis, a todo o tempo, quando so nulos; y Assim, hoje, j no se justifica o recurso a estas alteraes classificatrias, com tal alargamento.

o ( ) ao abrigo de normas de Direito Pblico ( )  Os actos administrativos constituem actos de gesto pblica, estando, portanto, ao abrigo de normas de Direito Administrativo. Importa, portanto, distingui-los dos actos da Administrao em gesto privada, como seja o recurso ao contrato individual de trabalho pelos institutos pblicos, ou dos actos praticados por rgos de soberania, como o Governo, no exerccio da funo legislativa, ainda que existam

actos materialmente administrativos que assumam a forma de lei ou de decreto-lei, como sucede com as leis-medida ou a atribuio de um subsdio por invalidez. Nestes casos, e nos termos do artigo 268., n.4 CRP e do artigo 52., n.1 CPTA, para efeitos de impugnao de actos administrativos, a forma do acto irrelevante.

o ( ) visem produzir efeitos jurdicos ( )  Crtica: falta o elemento de exterioridade (eficcia jurdica externa), enquanto caracterstica prpria de um acto administrativo ingerente em relao ao particular. isto que permite distinguir os actos administrativos propriamente ditos daqueles actos endoprocedimentais que no tm eficcia jurdica externa, isto , fora constitutiva prpria e so, portanto, insusceptveis de impugnao contenciosa;  Apresenta-se, portanto, uma noo muito ampla de acto administrativo, sem fazer meno eficcia jurdica externa;  Os actos administrativos podem ter efeitos (constitutivos, modificativos ou extintivos): y Activos / positivos: produzem alteraes na ordem jurdica.

Por exemplo: um acto declarativo de utilidade pblica, no mbito do procedimento de expropriao por utilidade pblica. Trata-se de um acto desfavorvel, o que se revela mais ingerente da esfera jurdica alheia e a atinge brutalmente, ao nvel do direito fundamental propriedade; y Negativos: no produzem qualquer alterao na ordem jurdica.

o ( ) o acto administrativo tendencialmente o acto final do procedimento (acto constitutivo)  Hoje, com uma actividade administrativa procedimental, com procedimentos complexos e autonomia das fases ordenadas sistematicamente pela Lei, podem alguns actos endoprocedimentais dessas fases produzir efeitos jurdicos externos, sendo, portanto, directamente impugnveis. Por exemplo: no mbito do subprocedimento de avaliao de impacte ambiental, anterior ao procedimento de licenciamento da obra, a deciso (anteriormente designada parecer) de impacte

ambiental no o acto administrativo final (que o acto de licenciamento da obra), nem um acto instrumental, mas um acto administrativo final parcial, que vai afectar os potenciais lesados pela obra (no caso de deciso favorvel) ou o dono da obra (no caso de deciso desfavorvel). Importa no confundir a avaliao de impacte ambiental com o estudo de impacte ambiental, que constitui uma pea importante desta fase.

 Aps a desconstruo da noo de acto administrativo constante do CPA, avana-se com um conceito de acto administrativo: a deciso de um rgo administrativo ou equiparado, no exerccio de poder administrativo que decide, normal e tendencialmente (directa e imediatamente) no fim do procedimento (acto final), a situao concreta do particular face Administrao (e vice-versa) e que produz efeitos jurdicos externos (constitutivos, modificativos, extintivos) sobre a esfera jurdica dos interessados.

 Debate doutrinal (posio psicanaltica do acto administrativo) y Escola de Lisboa o Modelo originariamente francs; o Adopta noo genrica e ampla de acto administrativo em termos substantivos, para chegar em termos adjectivos ou processuais a uma noo demasiado

restrita, fazendo apelo a uma tripla definitividade (acto administrativo horizontalmente, materialmente e verticalmente definitivo). y Escola de Coimbra o Modelo de inspirao alem, defendido, nomeadamente, por Rogrio E. Soares, Jos Carlos Vieira de Andrade e Srvulo Correia; o Adopta uma noo restrita de acto administrativo, inspirada em Otto Mayer; o Apenas mantm a definitividade vertical ou competencial, admitindo a imposio de recurso hierrquico necessrio, que veda a possibilidade de impugnao contenciosa directa e imediata.

 A noo de acto administrativo avanada anteriormente integra elementos que decorrem directamente da definio legal constante do artigo 120. CPA (explicitamente) e elementos que resultam do apelo melhor doutrina e a outros artigos do CPA (implicitamente). o Um dos elementos que resulta implicitamente do CPA o carcter regulador do acto administrativo, na definio da posio do particular face Administrao e os efeitos jurdicos externos que se produzem; o Os actos instrumentais da Administrao no procedimento at ao acto final no tm, por norma, eficcia jurdica externa. Diferentemente, o acto que exclui um candidato de um concurso, no mbito de um procedimento concursal, por incumprimento dos requisitos exigveis um acto administrativo com eficcia jurdica externa e directamente impugnvel.

 Debate doutrinal (continuao) o Escola de Lisboa (integrada por Marcelo Rebelo de Sousa, Diogo Freitas do Amaral, Joo Caupers)  Influenciada pelo Direito Administrativo Francs;  Apresenta uma noo ampla e genrica em termos de Direito Administrativo substantivo: acto jurdico de um rgo administrativo, no exerccio do poder administrativo, que produz efeitos jurdicos numa situao individual e concreta. y Crtica: esta noo no distingue entre actos instrumentais e actos finais.  Sendo a noo apresentada demasiado ampla, decidiram, ao nvel do Direito adjectivo ou processual, adoptar, para efeitos contenciosos, uma noo demasiado restritiva acto definitivo e executrio , alis seguida pelo legislador constitucional. y Crtica: construo mal elaborada, que confunde executoriedade com eficcia (s os actos administrativos desfavorveis que compem posies jurdicas substantivas), por fora do privilgio da execuo pr via e na medida em que a eficcia (por exemplo: requisito de publicidade do acto, visto do Tribunal de Contas) um requisito prvio da executoriedade (o acto est preparado para se tornar operativo). Preenchido o requisito da eficcia, o acto tornase operativo externamente.  Apresenta uma noo desadequada de definitividade (tripla e cumulativa), para efeitos contenciosos: y Definitividade horizontal: o nico acto susceptvel de produzir efeitos jurdicos externos e lesivos o acto final (construo demasiado rgida face aos actos destacveis). Crtica: noo

muito exigente e limitadora, que dificultava o acesso justia; y Definitividade material: salienta a caracterstica do acto, referenciando que este que define a posio do particular face Administrao e vice-versa. Crtica: noo inerente ao prprio acto; y Definitividade vertical: o acto final era aquele praticado pelo superior hierrquico. Se praticado pelo subalterno, importava considerar se ela exercia competncia exclusiva (o acto definitivo, directa e imediatamente impugnvel) ou competncia concorrente (o acto no era definitivo, porque o superior hierrquico tem o poder de pronncia e reexame do acto do subalterno, em sede de recurso hierrquico necessrio noo recepcionada pelo CPA).

o Escola de Coimbra (integrada por Rogrio E. Soares, Jos Carlos Vieira de Andrade e Srvulo Correia)  De influncia alem, baseada na doutrina e legislao alem;  Noo bastante restrita de acto administrativo: acto administrativo autoritrio e unilateral, que produz efeitos jurdicos externos.; y Trata-se de uma noo unitria e integrada de acto administrativo; y Salienta o elemento da exterioridade e distingue claramente entre actos instrumentais (salientando que alguns podem ter eficcia externa) e o acto administrativo final (regulador); y Esta noo pretende ser simtrica no campo substancial e processual, realidade til para efeitos dogmticos e prticos;

y Apresenta-se uma noo mais ampla do que a apresentada, para efeitos contenciosos, pela Escola de Lisboa.

 Apenas mantm a definitividade vertical ou competencial, tese sustentada por Rogrio Soares e Vieira de Andrade, afastando as outras definitividades. Argumentos: y O artigo 268., n.4 CRP no se refere em impugnao directa do acto; y Importa saber quem praticou o acto subalterno ou superior hierrquico e no uso de que competncia prpria ou comum (a competncia comum pode ser simultnea ou conjunta). A competncia prpria directamente atribuda ao rgo subalterno, podendo estas ser: o Competncia exclusiva  A pronncia do subalterno a ltima palavra da Administrao ;  Pode haver lugar a recurso hierrquico facultativo; o Competncia concorrente ou separada:  O superior hierrquico goza de poder de reexame (de anulao ou de modificao) do acto do subalterno;  Recurso hierrquico necessrio, como conditio sine qua non para o acesso ao contencioso administrativo.

 Deste modo, constituem acto definitivo: y Acto praticado pelo superior hierrquico; y Acto praticado por rgos independentes no sujeitos a hierarquia; y Acto praticado por subalterno, no exerccio de competncia exclusiva; y Acto praticado pelo subalterno ao abrigo de delegao de poderes, quando o acto, se praticado pelo rgo delegante, se tornasse definitivo.  Diferentemente, no constituem acto definitivo: y Acto praticado pelo subalterno no exerccio de competncia concorrente (constitua a regra, por fora do recurso hierrquico necessrio); y Acto praticado pelo subalterno a coberto de delegao de poderes, quando o acto, se praticado pelo superior hierrquico, no se tornasse definitivo.

o Crticas quanto dimenso de definitividade vertical do acto (posio do Professor Doutor Lus Filipe Colao Antunes)  Por fora do artigo 268., n.4 CRP + artigo 51., n.1 CPTA + artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA, constitui, hoje, regime-regra o recurso hierrquico facultativo;  O recurso hierrquico necessrio constitui um exerccio de auto-tutela contenciosa indirecta, por fora da fiscalizao da legalidade e da constitucionalidade realizada pela Administrao, em relao aos actos que mais directamente a vinculam. Tal realidade constitui uma inconstitucionalidade;  A legislao avulsa que prev o recurso hierrquico necessrio (por exemplo: procedimentos especiais, nomeadamente ablativo, disciplinar) no foi revogada,

assim como a legislao do CPA, devendo-se efectuar uma interpretao actualista e restritiva desta legislao.

 Tipologia dos actos administrativos o Actos de 1. grau ou primrios (e procedimentos de 1. grau) vs. Actos de 2. grau ou secundrios (e procedimentos de 2. grau)  Actos de 1. grau: determinam um procedimento normal, na medida em que versam, pela primeira vez, sobre uma determinada situao da vida (por exemplo: de licenciamento de uma obra);  Actos de 2. grau: actos que versam sobre um outro acto j praticado (acto primrio), havendo lugar a um procedimento de 2. grau: tm por objecto um acto primrio preexistente, ou ento versam sobre uma situao que j tinha sido regulada atravs de um acto primrio (por exemplo: recurso hierrquico de reexame, anulao ou revogao de um acto).
Dentro dos actos primrios, h que distinguir, basicamente, entre actos impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos.

o Actos impositivos  So aqueles que impem a algum uma determinada conduta ou sujeio a determinados efeitos jurdicos. H que distinguir quatro espcies: o Actos de comando: aqueles que impem a um particular a adopo de uma conduta positiva ou negativa, assim: (1) se impem uma conduta positiva, chamam-se ordens; (2) se impem uma conduta negativa chamam-se proibies;

o Actos punitivos: so aqueles que impem uma sano a algum; o Actos ablativos: so aqueles que impem o sacrifcio (compresso ou eliminao) de um direito do particular. Por exemplo: acto declarativo de utilidade pblica no mbito do procedimento de utilidade pblica; servido administrativa; o Juzos: so os actos pelos quais um rgo da Administrao qualifica, segundo critrios de justia, pessoas, coisas ou actos submetidos sua apreciao. o Actos permissivos  So aqueles que possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou omisso de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes distribuemse por dois grandes grupos: y Actos que criam ou ampliam situaes de vantagem o A autorizao o acto pelo qual um rgo da Administrao permite a o particular o exerccio de um direito ou de uma competncia;  Constitutiva: vulgarmente designada licena (o acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a algum o direito de exercer uma actividade que por lei relativamente proibida). O direito conferido ao particular s nasce com o exerccio do mesmo;  Permissiva: o objecto diferente da autorizao, pois o objecto o

exerccio desse direito, do qual o particular j titular. Exemplo particular: o momento autorizativo do acto de construir est no momento da definio da zona urbanstica, por via do Plano Director Municipal (PDM) direito de propriedade objectivo no sendo o ius edificandi uma faculdade conferida ao particular directamente pela Constituio (artigo 62. CRP), isto na ptica dos publicistas.

o A subveno pela qual um rgo da Administrao Pblica atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecuo de um interesse pblico especfico; o A delegao o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. O acto de delegao de poderes promove a criao de uma qualidade de delegado, por transferncia do exerccio de poderes mas no de competncia (artigos 29. e 35. CPA, artigo 39. CPA) ; o A concesso o acto pelo qual um rgo da Administrao transfere para a entidade privada o exerccio de uma actividade pblica, que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas

no interesse geral. As concesses podem ser:  Translativas (por exemplo: de um servio pblico): a Administrao transfere para um particular (ente privado) poderes e direitos;  Constitutivas: confere-se aos particulares a explorao de bens do domnio pblico, com supresso de poderes da Administrao (por exemplo: concesso de uso privativo de domnio pblico, para instalao de uma esplanada ou de um quiosque). H lugar criao de poderes ex novo que a Administrao no tinha.

o A admisso aquela pelo qual um rgo da Administrao Pblica investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuio de certos direitos e deveres.

 Actos que eliminam ou reduzem encargos y A dispensa o acto administrativo que permite a algum, nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral, seja em ateno a outro interesse pblico (iseno), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princpio da imparcialidade da Administrao Pblica (escusa); y A renncia que consiste no acto pelo qual um rgo da Administrao se despoja da titularidade de um direito legalmente disponvel.

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