1

A JUSTICIALIZAO DO SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS: IMPACTO, DESAFIOS E PERSPECTIVAS Flavia Piovesan Professora Doutora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) nas disciplinas de Direitos Humanos e Direito Constitucional, Professora de Direitos Humanos dos Programas de Ps Graduao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e do Paran (PUC/SP e PUC/PR), Visiting fellow do Human Rights Program da Harvard Law School (1995, 2000 e 2002) e Procuradora do Estado de So Paulo

1. Introduo O objetivo deste ensaio propor uma reflexo a respeito das inovaes, avanos e desafios contemporneos da chamada justicializao do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos. Para tanto, preliminarmente, ser enfocado o sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, sob a perspectiva do sistema internacional de proteo, avaliando-se o seu perfil, os seus objetivos, a sua lgica e principiologia. Ser examinado o modo pelo qual os direitos humanos tm se projetado, cada vez mais, como tema de legtimo interesse da comunidade internacional. Especial nfase ser dada ao sistema internacional de proteo dos direitos humanos, enquanto legado maior da chamada Era dos Direitos, que tem permitido a internacionalizao dos direitos humanos e a humanizao Buergenthal1. Em um segundo momento, ser estudado o impacto do sistema interamericano, em particular da jurisdio da Corte Interamericana, na qualidade de um dos Direito Internacional contemporneo, como atenta Thomas

Thomas Buergenthal, prlogo do livro de Antnio Augusto Canado Trindade, A Proteo Internacional dos Direitos Humanos: fundamentos jurdicos e instrumentos bsicos, So Paulo, Saraiva, 19991, p.XXXI. No mesmo sentido, afirma Louis Henkin: O Direito Internacional pode ser classificado como o Direito anterior Segunda Guerra Mundial e o Direito posterior a ela. Em 1945, a vitria dos aliados introduziu uma nova ordem com importantes transformaes no Direito Internacional. (Louis Henkin et al, International Law: Cases and materials, 3a edio, Minnesota, West Publishing, 1993, p.03)

constitucionalismo regional a impor aos Estados parmetros protetivos mnimos no campo dos direitos humanos. Por fim, sero lanadas consideraes sobre os desafios e as perspectivas do sistema interamericano, com especial destaque s inovaes introduzidas pelo novo Regulamento da Comisso Interamericana, adotado em 01 de maio de 2001, que propiciou a maior justicializao do sistema.

2.

Sistema

Interamericano

de

Proteo

dos

Direitos

Humanos:

Breves

Delineamentos No dizer de Hannah Arendt, os direitos humanos no so um dado, mas um construdo, uma inveno humana, em constante processo de construo e reconstruo2. Tendo em vista este olhar histrico, adota-se as lies de Norberto Bobbio, que em seu livro Era dos Direitos, sustenta que os direitos humanos nascem como direitos naturais universais, desenvolvem-se como direitos positivos particulares (quando cada Constituio incorpora Declaraes de Direito), para finalmente encontrarem sua plena realizao como direitos positivos universais 3. O movimento de internacionalizao dos direitos humanos constitui um movimento extremamente recente na histria, surgindo, a partir do ps-guerra, como
Hannah Arendt, As Origens do Totalitarismo, trad. Roberto Raposo, Rio de Janeiro, 1979. A respeito, ver tambm Celso Lafer, A Reconstruo dos Direitos Humanos: Um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt, Cia das Letras, So Paulo, 1988, p.134. No mesmo sentido, afirma Ignacy Sachs: No se insistir nunca o bastante sobre o fato de que a ascenso dos direitos fruto de lutas, que os direitos so conquistados, s vezes, com barricadas, em um processo histrico cheio de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspiraes se articulam em reivindicaes e em estandartes de luta antes de serem reconhecidos como direitos. (Ignacy Sachs, Desenvolvimento, Direitos Humanos e Cidadania, In: Direitos Humanos no Sculo XXI, 1998, p.156). A ttulo ilustrativo, basta mencionar a iniciativa do Brasil, na sesso da Comisso de Direitos Humanos de 2000, de propor resoluo que considerasse o acesso a medicamentos, no caso da Aids, como um direito humano. A Resoluo foi aprovada por 52 pases, com uma absteno (EUA). Em 2002, o Brasil apresentou proposta de resoluo, aprovada por consenso, objetivando que o acesso a medicamentos no caso da tuberculose e malria tambm fosse considerado como um direito humano. Ainda props a criao de uma relatoria temtica sobre a sade, tambm aprovada por consenso. Estes exemplos refletem a expanso contnua do alcance conceitual de direitos humanos.
3 2

Norberto Bobbio, Era dos Direitos, trad. Carlos Nelson Coutinho, Rio de Janeiro, Campus, 1988, p.30.

resposta s atrocidades e aos horrores cometidos durante o nazismo. Se a 2a Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o Ps-Guerra deveria significar a sua reconstruo. neste cenrio que se desenha o esforo de reconstruo dos direitos humanos, como paradigma e referencial tico a orientar a ordem internacional contempornea. Fortalece-se a idia de que a proteo dos direitos humanos no deve se reduzir ao domnio reservado do Estado, isto , no deve se restringir competncia nacional exclusiva ou jurisdio domstica exclusiva, porque revela tema de legtimo interesse internacional. Por sua vez, esta concepo inovadora aponta a duas importantes conseqncias: 1a) a reviso da noo tradicional de soberania absoluta do Estado, que passa a sofrer um processo de relativizao, na medida em que so admitidas intervenes no plano nacional em prol da proteo dos direitos humanos; isto , permitem-se formas de monitoramento e responsabilizao internacional, quando os direitos humanos forem violados (transita-se de uma concepo hobbesiana de soberania centrada no Estado para uma concepo kantiana de soberania centrada na cidadania universal)4; 2a) a cristalizao da idia de que o indivduo deve ter direitos protegidos na esfera internacional, na condio de sujeito de Direito. Prenuncia-se, deste modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdio domstica, decorrncia de sua soberania. Inspirada por estas concepes, em 1948, aprovada a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como um cdigo de princpios e valores universais a serem respeitados pelos Estados. A Declarao de 1948 inova a gramtica dos direitos humanos, ao introduzir a chamada concepo contempornea de direitos humanos, marcada pela universalidade e indivisibilidade destes direitos. Universalidade porque a condio de

Para Celso Lafer, de uma viso ex parte prncipe, fundada nos deveres dos sditos com relao ao Estado passa-se a uma viso ex parte populi, fundada pela promoo da noo de direitos do cidado. (Comrcio, Desarmamento, Direitos Humanos: reflexes sobre uma experincia diplomtica, So Paulo, Paz e Terra, 1999, p.145).

pessoa o requisito nico e exclusivo para a titularidade de direitos, sendo a dignidade humana o fundamento dos direitos humanos. Indivisibilidade porque, ineditamente, o catlogo dos direitos civis e polticos conjugado ao catlogo dos direitos econmicos, sociais e culturais. A Declarao de 1948 combina o discurso liberal e o discurso social da cidadania, conjugando o valor da liberdade ao valor da igualdade. A partir da Declarao de 1948, comea a se desenvolver o Direito Internacional dos Direitos Humanos, mediante a adoo de inmeros instrumentos internacionais de proteo. A Declarao de 1948 confere lastro axiolgico e unidade valorativa a este campo do Direito, com nfase na universalidade, indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. O processo de universalizao dos direitos humanos permitiu a formao de um sistema internacional de proteo destes direitos. Este sistema integrado por tratados internacionais de proteo que refletem, sobretudo, a conscincia tica contempornea compartilhada pelos Estados, na medida em que invocam o consenso internacional acerca de temas centrais aos direitos humanos. Neste sentido, cabe destacar que, at junho de 2001, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos contava com 147 Estados-partes; o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais contava com 145 Estados-partes; a Conveno contra a Tortura contava com 124 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Racial contava com 157 Estados-partes; a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher contava com 168 Estados-partes e a Conveno sobre os Direitos da Criana apresentava a mais ampla adeso, com 191 Estados-partes5. A concepo contempornea de direitos humanos caracteriza-se pelos processos de universalizao e internacionalizao destes direitos, compreendidos sob o prisma de sua indivisibilidade6. Ressalte-se que a Declarao de Direitos Humanos de Viena, de 1993, reitera a concepo da Declarao de 1948, quando, em seu pargrafo
A respeito, consultar Human Development Report 2001, UNDP, New York/Oxford, Oxford University Press, 2001.
6 5

Note-se que a Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher e a Conveno sobre os Direitos da Criana contemplam no apenas direitos civis e polticos, mas tambm direitos sociais, econmicos e culturais, o que vem a endossar a idia da indivisibilidade dos direitos humanos.

5o, afirma: "Todos os direitos humanos so universais, interdependentes e interrelacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase." Logo, a Declarao de Viena de 1993, subscrita por 171 Estados, endossa a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, revigorando o lastro de legitimidade da chamada concepo contempornea de direitos humanos, introduzida pela Declarao de 1948. Note-se que, enquanto consenso do ps Guerra, a Declarao de 1948 foi adotada por 48 Estados, com 8 abstenes. Assim, a Declarao de Viena de 1993 estende, renova e amplia o consenso sobre a universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos. Ao lado do sistema normativo global, surgem os sistemas regionais de proteo, que buscam internacionalizar os direitos humanos nos planos regionais, particularmente na Europa, Amrica e Africa. Adicionalmente, h um incipiente sistema rabe e a proposta de criao de um sistema regional asitico. Consolida-se, assim, a convivncia do sistema global da ONU com instrumentos do sistema regional, por sua vez, integrado pelo sistema americano, europeu e africano de proteo aos direitos humanos. Os sistemas global e regional no so dicotmicos, mas complementares. Inspirados pelos valores e princpios da Declarao Universal, compem o universo instrumental de proteo dos direitos humanos, no plano internacional. Nesta tica, os diversos sistemas de proteo de direitos humanos interagem em benefcio dos indivduos protegidos. O propsito da coexistncia de distintos instrumentos jurdicos - garantindo os mesmos direitos - , pois, no sentido de ampliar e fortalecer a proteo dos direitos humanos. O que importa o grau de eficcia da proteo, e, por isso, deve ser aplicada a norma que, no caso concreto, melhor proteja a vtima. Ao adotar o valor da primazia da pessoa humana, estes sistemas se complementam, interagindo com o sistema nacional de proteo, a fim de proporcionar a maior efetividade possvel na tutela e promoo de direitos fundamentais. Esta inclusive a lgica e principiologia prprias do Direito Internacional dos Direitos Humanos. No mbito do sistema regional interamericano, destaca-se a Conveno Americana de Direitos Humanos, assinada em San Jos, Costa Rica, em 1969, entrando

em vigor em 1978. Somente Estados membros da Organizao dos Estados Americanos podem aderir `a Conveno Americana, que conta hoje com 25 Estados-partes, tendo sido o Estado Brasileiro um dos Estados que mais tardiamente aderiram Conveno, o fazendo apenas em 25 de setembro de 1992. Na qualidade do principal instrumento do sistema interamericano, a Conveno Americana assegura substancialmente um amplo catlogo de direitos civis e polticos, incluindo: o direito `a vida, o direito `a liberdade, o direito a um julgamento justo, o direito `a proteo judicial, o direito `a privacidade, o direito `a liberdade de conscincia e religio, o direito `a liberdade de pensamento e expresso, dentre outros direitos. A Conveno Americana no enuncia de forma especfica qualquer direito social, cultural ou econmico, limitando-se a determinar aos Estados que alcancem, progressivamente, a plena realizao desses direitos, mediante a adoo de medidas legislativas e outras medidas que se mostrem apropriadas, nos termos do art. 26 da Conveno. Posteriormente, em 1988, a Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos adotou um Protocolo Adicional Conveno, concernente aos direitos sociais, econmicos e culturais (Protocolo de San Salvador), que entrou em vigor em novembro de 1999, quando do depsito do 11o instrumento de ratificao, nos termos do art.21 do Protocolo.
. Ao tratar do catlogo de direitos previstos pela Conveno Americana, leciona Thomas Buergenthal: A Conveno Americana mais extensa que muitos instrumentos internacionais de direitos humanos. Ela contm 82 artigos e codifica mais que duas dzias de distintos direitos, incluindo o direito personalidade jurdica, vida, ao tratamento humano, liberdade pessoal, a um julgamento justo, privacidade, ao nome, nacionalidade, participao no Governo, igual proteo legal e proteo judicial. A Conveno Americana probe a escravido; proclama a liberdade de conscincia, religio, pensamento e expresso, bem como a liberdade de associao, movimento, residncia, ao lado da proibio da aplicao das leis ex post facto. (op. cit., supra, p. 441). Na viso de Hector Gross Espiell: Os direitos previstos no captulo II so: o direito personalidade jurdica, o direito vida, o direito ao tratamento humano, a proibio da escravido e servido, o direito liberdade pessoal, o direito a um julgamento justo, o princpio da no retroatividade, o direito compensao, o direito de ter a prpria honra e dignidade protegidas, a liberdade de conscincia e religio, a liberdade de pensamento e expresso, o direito de resposta, o direito de assemblia, a liberdade de associao, o direito de se casar e de fundar uma famlia, o direito ao nome, os direitos da criana, o direito nacionalidade, o direito propriedade privada, a liberdade de movimento e residncia, direitos polticos, igualdade perante a lei e o direito proteo judicial (arts. 4o a 25). (...) O art. 26 trata dos direitos sociais, econmicos e culturais. (The Organization of American States (OAS), In: Karel Vasak (Editor), The international dimensions of human rights, revisado e editado para a edio inglesa por Philip Alston, Connecticut, Greenwood Press, 1982, vol. 1, p. 558-559). . At novembro de 1999, o Protocolo de San Salvador contava com onze Estados-partes: Brasil, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Suriname e Uruguai. Dentre os direitos enunciados no Protocolo, destacam-se: o direito ao trabalho e a justas condies de

Em face deste catlogo de direitos constantes da Conveno Americana, cabe ao Estado-parte a obrigao de respeitar e assegurar o livre e pleno exerccio destes direitos e liberdades, sem qualquer discriminao. Cabe ainda ao Estado-parte adotar todas as medidas legislativas e de outra natureza que sejam necessrias para conferir efetividade aos direitos e liberdades enunciados. Como atenta Thomas Buergenthal: "Os Estados-partes `a Conveno Americana tm a obrigao no apenas de "respeitar" estes direitos garantidos na Conveno, mas tambm de "assegurar" o livre e pleno exerccio destes direitos. Um governo tem, consequentemente, obrigaes positivas e negativas relativamente `a Conveno Americana. De um lado, h a obrigao de no violar direitos individuais; por exemplo, h o dever de no torturar um indivduo ou de no priv-lo de um julgamento justo. Mas a obrigao do Estado vai alm deste dever negativo, e pode requerer a adoo de medidas afirmativas necessrias e razoveis em determinadas circunstncias para assegurar o pleno exerccio dos direitos garantidos pela Conveno Americana. Por exemplo, o Governo de um pas em que h o desaparecimento de indivduos em larga escala est a violar o Artigo 7 (1) da Conveno Americana, ainda que no possa demonstrar que seus agentes so responsveis por tais desaparecimentos, j que o Governo, embora capaz, falhou em adotar medidas razoveis para proteger os indivduos contra tal ilegalidade." 9 A Conveno Americana estabelece um aparato de monitoramento e implementao dos direitos que enuncia. Este aparato integrado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos que o rgo jurisdicional do sistema interamericano. Feitas estas consideraes preliminares sobre o sistema interamericano, sob a perspectiva do Direito Internacional dos Direitos Humanos, transita-se anlise do
trabalho; a liberdade sindical; o direito seguridade social; o direito sade; o direito ao meio ambiente; o direito nutrio; o direito educao; direitos culturais; proteo famlia; direitos das crianas; direitos dos idosos e direitos das pessoas portadoras de deficincia. 9 . Cf. Thomas Buergenthal, The Inter-American System for the Protection of Human Rights, In: Theodor Meron (ed.), Human Rights in International Law - Legal and Policy Issues, Oxford, Claredon Press, 1984, p.442. Enfatiza o mesmo autor: "Os Estados tm, consequentemente, deveres positivos e negativos, ou seja, eles tm obrigaes de no violar os direitos garantidos pela Conveno e tm o dever de adotar medidas necessrias e razoveis para assegurar o pleno exerccio destes direitos." (Thomas Buergenthal, International Human Rights, Minnesota, West Publishing, 1988, p.145).

impacto do sistema interamericano, especialmente da jurisdio da Corte Interamericana, tendo em vista o contexto latino-americano. 3. Impacto do Sistema Interamericano na Experincia Latino-Americana: a Jurisdio da Corte Interamericana No caso latino-americano, o processo de democratizao na regio, deflagrado na dcada de 80, que propiciou a incorporao de importantes instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos pelos Estados latino-americanos. A ttulo de exemplo, note-se que a Conveno Americana de Direitos Humanos, tambm denominada Pacto de San Jos da Costa Rica, adotada em 1969, foi ratificada pela Argentina em 1984, pelo Uruguai em 1985, pelo Paraguai em 1989 e pelo Brasil em 1992. J o reconhecimento da jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos, por exemplo, deu-se na Argentina em 1984, no Uruguai em 1985, no Paraguai em 1993 e no Brasil em 1998. Hoje pode-se constatar que os pases latino-americanos subscreveram os principais tratados de direitos humanos adotados pela ONU e pela OEA. No que tange incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, observa-se que, em geral, as Constituies latino-americanas conferem a estes instrumentos uma hierarquia especial e privilegiada, distinguindo-os dos tratados tradicionais. Neste sentido, merecem destaque o artigo 75, 22 da Constituio Argentina, que expressamente atribui hierarquia constitucional aos mais relevantes tratados de proteo de direitos humanos e o artigo 5o, pargrafo 2o, da Carta Brasileira que incorpora estes tratados no universo de direitos fundamentais constitucionalmente protegidos. Importa ressaltar que estas Constituies, na qualidade de marcos jurdicos da transio democrtica nestes pases, fortaleceram extraordinariamente a gramtica dos direitos humanos, ao consagrar o primado do respeito a estes direitos como paradigma propugnado para a ordem internacional. Este princpio invoca a abertura das ordens jurdicas nacionais ao sistema internacional de proteo dos direitos humanos. Por isso, ao processo de constitucionalizao do Direito Internacional conjuga-se o processo de internacionalizao do Direito Constitucional, mediante a adoo de clusulas

constitucionais abertas, que permitem a integrao entre a ordem constitucional e a ordem internacional, especialmente no campo dos direitos humanos. O sistema regional interamericano simboliza a consolidao de um constitucionalismo regional, que objetiva salvaguardar direitos humanos fundamentais no plano interamericano. Observe-se que a Conveno Americana, como um verdadeiro cdigo latino-americano de direitos humanos, foi acolhida por 25 Estados10, traduzindo a fora de um consenso a respeito de direitos bsicos a serem garantidos na regio latinoamericana. Para compreender o impacto jurdico do aparato interamericano de proteo, a primeira regra a ser fixada a de que os tratados internacionais s se aplicam aos Estados-partes, ou seja, aos Estados que expressamente consentiram com sua adoo. Como dispe a Conveno de Viena: "Todo tratado em vigor obrigatrio em relao s partes e deve ser observado por elas de boa f. Complementa o artigo 27 da Conveno: "Uma parte no pode invocar disposies de seu direito interno como justificativa para o no cumprimento do tratado." Afirma-se assim a importncia do princpio da boa-f na esfera internacional, pelo qual cabe ao Estado conferir cumprimento s disposies de tratado, com o qual livremente consentiu. Ora, se o Estado no livre e pleno exerccio de sua soberania ratifica um tratado, no pode posteriormente obstar seu cumprimento, sob pena de responsabilizao internacional. Alm do princpio da boa f, outro princpio a merecer destaque o princpio da prevalncia da norma mais benfica. A respeito, elucidativo o artigo 29 da Conveno Americana de Direitos Humanos que, ao estabelecer regras interpretativas, determina que nenhuma disposio da Conveno pode ser interpretada no sentido de limitar o gozo e exerccio de qualquer direito ou liberdade que possam ser reconhecidos em virtude de leis de qualquer dos Estados-partes ou em virtude de Convenes em que seja parte um dos referidos Estados. Consagra, assim, o princpio da prevalncia da norma mais benfica, ou seja, a Conveno s se aplica se ampliar, fortalecer e aprimorar o grau de proteo de direitos, ficando vedada sua aplicao se resultar na restrio e limitao do exerccio de direitos previstos pela ordem jurdica de um Estado-parte ou
10. A saber, Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Dominica, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai, e Venezuela.

10

por tratados internacionais por ele ratificados. A primazia sempre da norma mais benfica e protetiva aos direitos humanos, seja ela do Direito Interno ou do Direito Internacional. Este princpio h de prevalecer e orientar a interpretao e aplicao da normatividade de direitos humanos, ficando afastados princpios interpretativos tradicionais, como o princpio da norma posterior que revoga a anterior com ela incompatvel, ou o princpio da norma especial que revoga a geral no que apresenta de especial. A interpretao a ser adotada no campo do Direito dos Direitos Humanos a interpretao axiolgica e teleolgica, que conduza sempre prevalncia da norma que melhor e mais eficazmente proteja a dignidade humana. Nesta tica, os direitos internacionais constantes dos tratados de direitos humanos apenas vm a aprimorar e fortalecer, nunca a restringir ou debilitar, o grau de proteo dos direitos consagrados no plano normativo constitucional. Isto , a Conveno Americana, como a Constituio Latino-Americana de Direitos Humanos situa-se como um parmetro mnimo de proteo dos direitos humanos. Constitui o piso mnimo e no o teto mximo de proteo de direitos. Neste sentido, o sistema interamericano invoca a redefinio da cidadania no mbito latino-americano, a partir da incorporao, ampliao e fortalecimento de direitos e garantias voltadas proteo dos direitos humanos, a serem tutelados perante as instncias nacionais e internacionais. Isto , o sistema interamericano inova o regime de proteo de direitos, na medida em que enuncia direitos passveis de serem invocados perantes as instncias nacionais de proteo. Por isso, fundamental a interao entre o catlogo de direitos nacionalmente previstos e o catlogo de direitos internacionais, com vistas a assegurar a mais efetiva proteo aos direitos humanos. Impe-se ainda ao Estado o dever de harmonizar a sua ordem jurdica interna luz dos parmetros internacionais mnimos de proteo dos direitos humanos parmetros estes livremente acolhidos pelos Estados, quando da ratificao de tratados. Cabe ainda acrescentar que, ao acolher o sistema interamericano, bem como as obrigaes internacionais dele decorrentes, o Estado passa a aceitar o monitoramento internacional no que se refere ao modo pelo qual os direitos fundamentais

11

so respeitados em seu territrio. O Estado passa, assim, a consentir no controle e na fiscalizao da comunidade internacional quando, em casos de violao a direitos fundamentais, a resposta das instituies nacionais se mostra falha ou omissa. Enfatize-se que o Estado tem sempre a responsabilidade primria relativamente proteo dos direitos humanos, constituindo a ao internacional uma ao suplementar, adicional e subsidiria, que pressupe o esgotamento dos recursos internos para o seu acionamento. sob esta perspectiva que se destaca a atuao da Comisso e da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ressalte-se que a principal funo da Comisso Interamericana promover a observncia e a proteo dos direitos humanos na Amrica. Dentre as atribuies da Comisso, destaca-se a de apreciar peties que denunciem a violao a direito internacionalmente previsto. Cabe realar que, no caso brasileiro, uma mdia de 50 casos foram impetrados contra o Estado brasileiro, perante a Comisso Interamericana, no perodo de 1970 a 1998. Estes casos foram encaminhados, via de regra, por entidades no-governamentais de defesa dos direitos humanos, de mbito nacional ou internacional e, por vezes, pela atuao conjunta dessas entidades. O universo dos 50 casos pode ser classificado em 7 grupos: 1) casos de deteno arbitrria e tortura cometidos durante o regime autoritrio militar; 2) casos de violao dos direitos das populaes indgenas; 3) casos de violncia rural; 4) casos de violncia da polcia militar; 5) casos de violao dos direitos de crianas e adolescentes; 6) casos de violncia contra a mulher e 7) casos de discriminao racial. Note-se que 70% dos casos referem-se violncia da polcia militar, o que demonstra que o processo de democratizao foi incapaz de romper com as prticas autoritrias do regime repressivo militar, apresentando como reminiscncia um padro de violncia sistemtica praticada pela polcia militar, que no consegue ser controlada pelo aparelho estatal. A grande distino entre as prticas autoritrias verificadas no regime militar e no processo de democratizao est no fato de que, no primeiro caso, a violncia era perpetrada direta e explicitamente por ao do regime autoritrio e sustentava a manuteno de seu prprio aparato ideolgico. J no processo de democratizao, a sistemtica violncia policial apresenta-se como resultado, no mais de uma ao, mas de

12

uma omisso do Estado em no ser capaz de deter os abusos perpetrados por seus agentes. Tal como no regime militar, no se verifica a punio dos responsveis. A insuficincia, ou mesmo, em alguns casos, a inexistncia de resposta por parte do Estado brasileiro o fator que a configurar o requisito do prvio esgotamento dos recursos internos enseja a denncia dessas violaes de direitos perante a Comisso Interamericana. Ao lado dos casos de violncia da polcia militar, constata-se que os casos restantes revelam violncia cometida em face de grupos socialmente vulnerveis, como as populaes indgenas, a populao negra, as mulheres, as crianas e os adolescentes. Observe-se ainda que, em 90% dos casos examinados, as vtimas podem ser consideradas pessoas socialmente pobres, sem qualquer liderana destacada, o que inclui tanto aqueles que viviam em favelas, nas ruas, nas estradas, nas prises, ou mesmo, em regime de trabalho escravo no campo. Quanto `a Corte Interamericana, rgo jurisdicional do sistema, apresenta competncia consultiva e contenciosa. Note-se que o Brasil reconheceu a jurisdio da Corte em dezembro de 1998. No exerccio de sua competncia consultiva, a Corte Interamericana tem desenvolvido anlises aprofundadas a respeito do alcance e do impacto dos dispositivos da Conveno Americana. Como afirma Monica Pinto: "() a Corte tem emitido opinies consultivas que tm permitido a compreenso de aspectos substanciais da Conveno, dentre eles: o alcance de sua competncia consultiva, o sistema de reservas, as restries adoo da pena de morte, os limites ao direito de associao, o sentido do termo leis quando se trata de impor restries ao exerccio de determinados direitos, a exigibilidade do direito de retificao ou resposta, o habeas corpus e as garantias judiciais nos estados de exceo, a interpretao da Declarao Americana, as excees ao esgotamento prvio dos recursos internos e a compatibilidade de leis internas em face da Conveno. Dentre os pareceres emitidos pela Corte, destaca-se o parecer acerca da impossibilidade da adoo da pena de morte no Estado da Guatemala (Parecer n.3/83, de 08 de setembro de 1983). Neste caso, a Comisso Interamericana solicitou Corte
. Monica Pinto, op. cit., supra, p. 96.

13

opinio no sentido de esclarecer se a imposio da pena de morte por um Estado, em face de crimes no punidos com esta sano quando da adoo da Conveno Americana pelo Estado, constituiria violao Conveno, ainda que o Estado tivesse feito reservas a esta importante previso da Conveno. No parecer, a Corte afirmou: a Conveno impe uma proibio absoluta quanto extenso da pena de morte a crimes adicionais, ainda que uma reserva a esta relevante previso da Conveno tenha entrado em vigor ao tempo da ratificao. Merece tambm destaque o parecer emitido pela Corte sobre a filiao obrigatria de jornalistas, por solicitao da Costa Rica (Parecer Consultivo n.05/85, de 13 de novembro de 1985). No caso, a Corte considerou que a Lei 4.420 da Costa Rica violava a Conveno, ao exigir de jornalistas diploma universitrio e filiao ao Conselho Profissional dos Jornalistas. A Corte entendeu que, ao se restringir a liberdade de expresso de um indivduo, no somente o direito desse indivduo violado, mas tambm o direito de todos de receber informaes13. Em outro parecer (Parecer Consultivo n.08/87, de 30 de janeiro de 1987), por solicitao da Comisso Interamericana, a Corte considerou que o habeas corpus garantia de proteo judicial insuscetvel de ser suspensa, ainda que em situaes de emergncia, em respeito ao art.27 da Conveno Americana14. Mencione-se, ainda, o parecer emitido, por solicitao do Mxico (Parecer Consultivo n.16/99, de 01 de outubro de 1999), em que a Corte considerou violado o direito ao devido processo legal, quando um Estado no notifica um preso estrangeiro de seu direito assistncia consular. Na hiptese, se o preso foi condenado pena de morte, isso constituiria privao arbitrria do direito vida. Note-se que o Mxico embasou seu
. Sobre este parecer proferido pela Corte Interamericana, ver Louis Henkin, et al, International law: cases and materials, op. cit., p. 670.
13

A respeito, consultar Andr Carvalho Ramos, Direitos Humanos em Juzo, So Paulo, ed. Max Limonad, 2001, p.383-388. Ver tambm Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, Grupo de Trabalho de Direitos Humanos da PGE/SP, 2001. Andr Carvalho Ramos, Direitos Humanos em Juzo, So Paulo, ed. Max Limonad, 2001, p.400-405. Ver tambm Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, Grupo de Trabalho de Direitos Humanos da PGE/SP, 2001.

14

14

pedido de consulta nos vrios casos de presos mexicanos condenados pena de morte nos Estados Unidos15. No plano contencioso, como j dito, a competncia da Corte para o julgamento de casos , por sua vez, limitada aos Estados-partes da Conveno que reconheam tal jurisdio expressamente. Reitere-se que apenas a Comisso Interamericana e os Estados-partes podem submeter um caso Corte Interamericana, no estando prevista a legitimao do indivduo, nos termos do art. 61 da Conveno Americana. A Corte tem jurisdio para examinar casos que envolvam a denncia de que um Estado-parte violou direito protegido pela Conveno. Se reconhecer que efetivamente ocorreu a violao Conveno, determinar a adoo de medidas que se faam necessrias restaurao do direito ento violado. A Corte pode ainda condenar o Estado a pagar uma justa compensao vtima. A respeito da competncia contenciosa da Corte, afirma Antnio Augusto Canado Trindade: Os Tribunais internacionais de direitos humanos existentes as Cortes Europia e Interamericana de Direitos Humanos no substituem os Tribunais internos, e tampouco operam como tribunais de recursos ou de cassao de decises dos Tribunais internos. No obstante, os atos internos dos Estados podem vir a ser objeto de exame por parte dos rgos de superviso internacionais, quando se trata de verificar a sua conformidade com as obrigaes internacionais dos Estados em matria de direitos humanos .

15

Andr Carvalho Ramos, Direitos Humanos em Juzo, So Paulo, ed. Max Limonad, 2001, p.461-490. Ver tambm Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, Grupo de Trabalho de Direitos Humanos da PGE/SP, 2001.

. Como afirma Monica Pinto: At a presente data, somente a Comisso tem submetido casos perante a Corte: em 1987, trs casos de desaparecimento forado de pessoas em Honduras (casos Velasquez Rodriguez, Godinez Cruz, Fairen Garbi e Solis Corrales); em 1990, um caso de desaparecimento de pessoas detidas no estabelecimento penal conhecido como El Frontn no Peru (caso Neira Alegria e outros) e dois casos de execues extra-judiciais no Suriname (caso Gangaram Panday e Aloeboetoe e outros). Em 1992 a Comisso submeteu Corte um caso a respeito da Colmbia. Previamente, a Corte j havia se pronunciado em uma questo de conflito de competncia, no caso Viviana Gallardo e outras, submetido pela Costa Rica diretamente Corte, renunciando ao esgotamento dos recursos internos e ao procedimento ante a Comisso. (Derecho internacional de los derechos humanos: breve visin de los mecanismos..., op. cit., p. 94-95). Antnio Augusto Canado Trindade, A Interao entre o Direito Internacional e o Direito Interno, p. 33.

15

Note-se que a deciso da Corte tem fora jurdica vinculante e obrigatria, cabendo ao Estado seu imediato cumprimento . Se a Corte fixar uma compensao vtima, a deciso valer como ttulo executivo, em conformidade com os procedimentos internos relativos execuo de sentena desfavorvel ao Estado. Contudo, repita-se, necessrio que o Estado reconhea a jurisdio da Corte, j que tal jurisdio apresentada sob a forma de clusula facultativa . At 1999, vinte e um Estados haviam reconhecido a competncia contenciosa da Corte
.

O Estado

Brasileiro finalmente reconheceu a competncia jurisdicional da Corte Interamericana em dezembro de 1998, por meio do Decreto Legislativo n.89, de 3 de dezembro de 1998. No exerccio de sua jurisdio contenciosa, a Corte j se pronunciou a respeito de trinta e cinco casos
,

alguns dos quais ainda encontram-se pendentes.

Na lio de Paul Sieghart: a Corte Europia de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos tm o poder de proferir decises juridicamente vinculantes contra Estados soberanos, condenando-os pela violao de direitos humanos e liberdades fundamentais de indivduos, e ordenandolhes o pagamento de justa indenizao ou compensao s vtimas. (Paul Sieghart, International human rights law: some current problems, op. cit., p. 35). . Sobre a matria, afirma Louis B. Sohn: A Conveno Americana de Direitos Humanos tambm contm clusulas opcionais, pelas quais um Estado-parte pode aceitar a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos, com respeito a todas as questes relacionadas interpretao ou aplicao da Conveno. Uma vez que esta jurisdio tenha sido aceita por um Estado-parte, um caso pode ser submetido Corte, seja pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, seja por um outro Estado-parte. Adicionalmente, a Corte tem ampla jurisdio para apresentar opinies consultivas a pedido de qualquer Estado-membro da Organizao dos Estados Americanos ou de qualquer rgo daquela Organizao. (Human rights: their implementation and supervision by the United Nations, In: Theodor Meron, Ed., Human rights in international law: legal and policy issues, Oxford, Claredon Press, 1984, p. 381).
. A saber, Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru,

Como observa Andr de Carvalho Ramos: Dos pases que ratificaram a Conveno, apenas Barbados, Granada e Jamaica ainda no reconheceram a jurisdio obrigatria da Corte. O Peru, aps uma srie de condenaes da Corte, denunciou seu reconhecimento da jurisdio obrigatria em 09 de julho de 1999, no sendo o mesmo, contudo, aceito. (op. cit. p.60). O Decreto Legislativo n.89, de 3 de dezembro de 1998, aprovou a solicitao de reconhecimento da competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relativos interpretao ou aplicao da Conveno Americana de Direitos Humanos, para fatos ocorridos a partir do reconhecimento, de acordo com o previsto no pargrafo primeiro do artigo 62 da Conveno Americana.
. Cruz (Honduras), Fairen Garbi e Sols Corrales (Honduras), Cayara (Peru), Aloeboetoe (Suriname), Gangaram Panday (Suriname), Maqueda (Argentina), El Amparo Tamayo (Peru), Paniagua Morales (Guatemala), Blake (Guatemala), Surez Rosero (Equador), Benavides Cevallos (Equador), Cantoral Benavides (Peru), Durand e Ugarte (Peru), Bmaca Velsquez (Guatemala)

Repblica Dominicana, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.

At 1999, a Corte havia se pronunciado a respeito dos seguintes casos, dentre outros: Velsquez Rodrguez (Honduras), Godnez

(Venezuela), Neira Alegra (Peru), Caballero Delgado e Santana (Colmbia), Garrido e Baigorria (Argentina), Genie Lacayo (Nicargua), Castillo Pez (Peru), Loayza

. A repeito, ver Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Legislao e Jurisprudncia, So Paulo, Grupo de Trabalho de Direitos Humanos da PGE/SP, 2001.

16

No plano da jurisdio contenciosa, referncia obrigatria o famoso caso Velasquez Rodriguez, atinente ao desaparecimento forado de indivduo no Estado de Honduras. Acolhendo comunicao encaminhada pela Comisso Interamericana, a Corte condenou o Estado de Honduras ao pagamento de indenizao aos familiares do desaparecido, em deciso publicada em 21 de julho de 1989. Como reala Diane F. Orentlicher: Em 1989, a Corte Interamericana de Direitos Humanos proferiu uma deciso pioneira, ao interpretar a Conveno Americana, impondo aos Estados-partes o dever de investigar certas violaes de direitos humanos e punir seus perpetradores. A deciso foi proferida no caso Velasquez Rodriguez, que foi submetido Corte pela Comisso Interamericana, contra o Governo de Honduras, concernente ao desaparecimento de Manfredo Velasquez, em setembro de 1981. A Corte conduziu sria investigao sobre o caso, que incluiu oitiva de testemunhas, exame de documentos e requisio de provas, dentre outras medidas. Ao final concluiu que o Estado de Honduras havia violado diversos artigos da Conveno: a) art. 4o, que confere a qualquer pessoa o direito de ter sua vida respeitada, j que ningum pode ser arbitrariamente privado de sua prpria vida; b) art. 5o, que prev que ningum pode ser submetido tortura, tratamento ou punio desumana ou degradante; c) art. 7o, que atribui a todas as pessoas o direito liberdade e segurana pessoal, probe a priso e deteno arbitrria e prev certos direitos procedimentais, como a notificao da culpa, o recurso da pessoa detida a uma Corte competente e o julgamento em tempo razovel.
. Diane F. Orentlicher, Addressing gross human rights abuses: punishment and victim compensation..., op. cit., p. 430. . A Corte recebeu o testemunho de que em mdia 112 a 130 indivduos desapareceram de 1981 a 1984. (...) A Comisso tambm apresentou evidncias demonstrando que, de 1981 a 1984, remdios judiciais domsticos em Honduras eram inadequados para garantir a proteo dos direitos humanos. As Cortes eram ainda lentas para julgar o writ do habeas corpus e os juzes eram freqentemente ignorados pela polcia. (Velasquez Rodriguez Case, Inter-American Court of Human Rights, 1988, Ser. C, n. 4, Human Rights Law Journal, vol. 9, p. 212, 1988). . Velasquez Rodriguez Case, op. loc. cit. Neste sentido, afirmou a Corte: O seqestro de uma pessoa uma arbitrria privao da liberdade, uma afronta ao direito de ser submetido a julgamento sem demora perante um juiz e uma afronta ao direito de invocar os procedimentos apropriados para reviso da legalidade da priso, tudo em violao ao art. 7o da Conveno. Alm disso, o isolamento prolongado e a privao da comunicao constituem, em si mesmos, formas de tratamento cruel e desumano, lesivo integridade fsica e moral da pessoa e violam o direito de qualquer detento ao respeito da sua dignidade, inerente condio humana. Este tratamento, portanto, viola o art. 5o da Conveno. (...) A prtica do desaparecimento freqentemente envolve a execuo secreta, sem julgamento, seguida da eliminao do corpo, a fim de impossibilitar qualquer evidncia material do crime, assegurando impunidade aos

17

Ao fundamentar a deciso, a Corte afirmou: O desaparecimento forado de seres humanos uma violao mltipla e contnua de muitos direitos constantes da Conveno, que os Estados-partes so obrigados a respeitar e garantir. Esta obrigao implica no dever dos Estados-partes de organizar um aparato governamental, no qual o poder pblico exercido, capaz de juridicamente assegurar o livre e pleno exerccio dos direitos humanos. Como conseqncia desta obrigao, os Estados devem prevenir, investigar e punir qualquer violao de direitos enunciados na Conveno e, alm disso, se possvel, devem buscar a restaurao de direito violado, prevendo uma compensao em virtude dos danos resultantes da violao. (...) a falha de ao do aparato estatal, que est claramente provada, reflete a falha de Honduras em satisfazer as obrigaes assumidas em face do art. 1o (1) da Conveno, que obriga a garantir a Manfredo Velasquez o livre e pleno exerccio de seus direitos humanos.

responsveis. Esta uma flagrante violao ao direito vida, reconhecido no art. 4o da Conveno. (...) A prtica de desaparecimentos, alm de violao direta de muitas previses da Conveno, como as acima mencionadas, constitui uma afronta radical quele tratado, na medida em que implica a negao de valores dos quais emanam a concepo de dignidade humana e a maior parte dos princpios bsicos do sistema interamericano e da Conveno.(...) A Corte est convencida de que o desaparecimento do Manfredo Velasquez foi causado por agentes que agiram sob cobertura das autoridades pblicas. . Velasquez Rodriguez Case, Inter-American Court of Human Rights, 1988, Ser. C, n. 4. Como conclui Diane F. Orentlicher: A Corte considerou o Governo de Honduras responsvel pelas mltiplas violaes Conveno Americana, baseando a maior parte de sua anlise na obrigao afirmativa dos Estados-partes de assegurar os direitos enunciados na Conveno. (...) A Corte considerou que os deveres dos Estadospartes persistem, mesmo que o Governo haja mudado. Ainda que reconhecendo o dever de punir as srias violaes integridade fsica, os rgos que monitoram o cumprimento dos tratados de direitos humanos no haviam, at recentemente, confrontado a questo relativa compatibilidade das leis de anistia em relao aos deveres dos Estados-partes. O Comit de Direitos Humanos finalmente o fez, em abril de 1992, quando da adoo de um General Comment que considerou as anistias que acobertaram os atos de tortura como geralmente incompatveis com o dever dos Estados de investigar estes atos, garantir a inocorrncia destes atos em sua jurisdio e assegurar que eles no ocorram no futuro. (...) A Comisso Interamericana de Direitos Humanos alcanou uma concluso similar em dois casos que atacavam a validade de leis de anistia adotadas na Argentina e no Uruguai, respectivamente. Em decises levadas a pblico em outubro de 1992, a Comisso considerou que as leis de anistia, que impediam a punio de pessoas responsveis por crimes como desaparecimento, tortura e assassinato poltico, eram incompatveis com a Conveno Americana. (Diane F. Orentlicher, Addressing gross human rights abuses: punishment and victim compensation, op. cit., p. 430). E adiciona Diane F. Orentlicher: Os rgos internacionais competentes devem continuar a insistir no princpio da accountability e devem fazer grandes esforos para assegurar o cumprimento deste princpio. Seguindo o exemplo da Comisso Interamericana de Direitos Humanos em casos que atacavam a validade de leis de anistia adotadas no Uruguai e na Argentina, e da Corte Europia no Caso X e Y contra Pases Baixos, os organismos internacionais devem considerar os danos decorrentes da falha do Estado em processar e punir os crimes de direitos humanos, como uma violao distinta da obrigao convencional do Estado em assegurar a no ocorrncia de graves violaes integridade fsica. (op. cit., supra, p. 459).

18

luz desta fundamentao, a Corte, ao final, concluiu pela condenao do Estado de Honduras ao pagamento de indenizao aos familiares do desaparecido: O art. 63 (1) da Conveno estabelece que, se a Corte considerar que h uma violao do direito ou da liberdade protegida por esta Conveno, dever determinar que seja assegurado s vtimas o exerccio do direito ou da liberdade violada. Deve tambm determinar, se apropriado, que as conseqncias danosas decorrentes da afronta a direito ou liberdade sejam remediadas e que uma justa compensao seja paga s vtimas. Claramente, no presente caso, a Corte no pode ordenar que seja garantido vtima o exerccio do direito ou liberdade violada. A Corte, entretanto, pode determinar que as conseqncias da afronta a direitos sejam remediadas e que a compensao seja efetuada. (...) A Corte acredita que as partes podem fazer um acordo relativamente aos danos. Todavia, se um acordo no for alcanado, a Corte dever fixar uma quantia. O caso deve, portanto, permanecer em aberto para este propsito. A Corte reserva o direito de aprovar o acordo e, se este no for alcanado, fixar a quantia e ordenar a forma de pagamento. Em suma, em face da violao, por parte do Estado de Honduras, dos arts. 4o, 5o e 7o da Conveno, conjugados com o art. 1o (1), a Corte, em votao unnime, decidiu que aquele Estado estava condenado a pagar uma justa indenizao aos familiares da vtima. Aps o caso Velasquez Rodriguez, dois outros julgamentos foram proferidos pela Corte Interamericana, ambos envolvendo desaparecimentos no Estado de Honduras. O caso Godinez, substancialmente similar ao caso Velasquez, permitiu Corte alcanar tambm uma deciso similar, condenando o Estado de Honduras a pagar uma justa compensao, nos termos do art. 63 da Conveno. J o caso Fairen Garbi e

. Velasquez Rodriguez Case, Inter-American Court of Human Rights, 1988, Ser. C, n. 4. . O caso Godinez (Inter-American Court of HR, Ser. C, n. 5, 20.01.1989) e o caso Fairen Garbi e Solis Corrales (Inter-American Court of HR, Ser C, n. 6, 1989). . Como enfatiza Monica Pinto: As ponderaes judiciais da Corte Interamericana nos dois casos hondurenhos so de transcendental importncia. A Corte sustentou a responsabilidade do Estado hondurenho pelo desaparecimento forado de pessoas, em violao Conveno Americana, e ao duplo dever de preveno e punio. (Derecho internacional de los derechos humanos: breve visn..., op. cit., p. 57). Sobre a matria, afirma Henkin: Honduras, em ambos os casos, foi condenado a pagar a indenizao. Ele pagou a quantia requerida, contudo, apenas aps uma longa demora, sem levar em conta a alta inflao acumulada desde o momento no qual a deciso da Corte foi proferida. Como conseqncia, as duas

19

Solis Corrales, a Corte o julgou improcedente, entendendo inexistir provas de que o Estado de Honduras seria responsvel pelo desaparecimento dos indivduos, j que os mesmos no estavam envolvidos em atividades consideradas perigosas ou subversivas na tica governamental e nem tampouco existiam provas de que haviam sido presos ou seqestrados no territrio hondurenho. A Comisso Interamericana encaminhou ainda Corte um caso contencioso contra o Estado de Suriname (caso Aloeboetoe), concernente ao assassinato de 7 civis pela polcia do Estado. Embora no incio do processo o Estado do Suriname tenha se declarado no responsvel pelos assassinatos, posteriormente assumiu tal responsabilidade. Ao final, a Corte determinou o pagamento de justa e apropriada compensao aos familiares das vtimas, bem como o cumprimento de obrigao de fazer, concernente instalao de posto mdico e reabertura de escola na regio dos saramacas. Em outro caso, atendendo a solicitao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, a Corte ordenou a adoo de medidas provisrias no sentido de proteger 14 membros de organizaes de direitos humanos no Estado da Guatemala. Esta deciso da Corte se pautou no art. 63 (2) da Conveno, que estabelece que, em casos de extrema gravidade e urgncia, e quando necessrio para evitar danos irreparveis a pessoas, a Corte, nos assuntos de que estiver conhecendo, pode adotar medidas provisrias que lhe paream pertinentes. Se se tratar de assuntos que ainda no tiverem sido submetidos ao seu conhecimento, poder atuar a pedido da Comisso. Notese que a Conveno Americana de Direitos Humanos o nico tratado internacional de direitos humanos a dispor sobre medidas preliminares ou provisrias judicialmente aplicveis.

famlias receberam efetivamente, em mdia, 1/3 da quantia que lhes era devida. (Louis Henkin et al, International law: cases and materials, op. cit., p. 672). . Deciso de 4 de dezembro de 1991, 10 Annual report of the Inter-American Court of HR 57, 1991. . August, 1991, 10 Annual Report of the Inter-American Court of HR 52, 1991. . Sobre o tema e vrias outras questes relacionadas interpretao e aplicao do art. 63 (2) da Conveno Americana, consultar Thomas Buergenthal, Medidas Provisrias na Corte Interamericana de Direitos Humanos, Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, Braslia, dez. 1992/maio 1993, p. 11-37. Frise-se que, em qualquer fase do processo, em casos de extrema gravidade e urgncia e quando necessrio para evitar danos irreparveis a pessoas, a Corte, de ofcio, ou por solicitao da parte,

20

Cabe tambm meno ao caso Villagran Morales, contra a Guatemala, em que este Estado foi condenado pela Corte, em virtude da impunidade relativa morte de 5 meninos de rua, brutalmente torturados e assassinados por 2 policiais nacionais da Guatemala. Dentre as medidas de reparao ordenadas pela Corte esto: o pagamento de indenizao pecuniria aos familiares das vtimas; a reforma no ordenamento jurdico interno visando maior proteo dos direitos das crianas e adolescentes guatemaltecos; e a construo de uma escola em memria das das vtimas. 4. A Justicializao do Sistema Interamericano: Desafios e Perspectivas Considerando a atuao da Comisso e da Corte Interamericana nestes casos destacados, resta concluir que, ainda que recente seja a jurisprudncia da Corte, o sistema interamericano est se consolidando como importante e eficaz estratgia de proteo dos direitos humanos, quando as instituies nacionais se mostram omissas ou falhas. No dizer de Dinah Shelton: Ambas, a Comisso e a Corte, tm adotado medidas inovadoras, de modo a contribuir para a proteo dos direitos humanos nas Amricas e ambos, indivduos e organizaes no-governamentais, podem encontrar um frtil espao para futuros avanos. A Comisso e a Corte Interamericana contribuem para a denncia dos mais srios abusos e pressionam os governos para que cessem com as violaes de direitos humanos. Como foi examinado, o sistema interamericano invoca um parmetro de ao para os Estados, legitimando o encaminhamento de comunicaes de indivduos e entidades no-governamentais se estes standards internacionais so desrespeitados. Neste sentido, a sistemtica internacional estabelece a tutela, a superviso e o monitoramento

poder ordenar medidas provisrias que considerar pertinentes, nos termos do art.63 (2) da Conveno e do art.25 do novo Regulamento da Corte (novembro de 2000). . Como observa Antonio Cassesse: (...) a Comisso e a Corte Interamericana contribuem, ao menos em certa medida, para a denncia dos mais srios abusos e pressionam os governos para que cessem com as violaes de direitos humanos. (Human rights in a changing world, op. cit., p. 202). . Cf. Shelton, The inter-american human rights system, op. cit., p. 131.

21

do modo pelo qual os Estados garantem os direitos humanos internacionalmente assegurados. A ao internacional tem tambm auxiliado a publicidade/visibilidade das violaes de direitos humanos, o que oferece o risco do constrangimento poltico e moral ao Estado violador, o que tem permitido avanos e progressos na proteo dos direitos humanos. Vale dizer, ao enfrentar a publicidade das violaes de direitos humanos, bem como as presses internacionais, o Estado praticamente compelido a apresentar justificaes a respeito de sua prtica, o que tem contribudo para transformar uma prtica governamental especfica, no que se refere aos direitos humanos, conferindo suporte ou estmulo para reformas internas. Quando um Estado reconhece a legitimidade das intervenes internacionais na questo dos direitos humanos e, em resposta a presses internacionais, altera sua prtica com relao matria, fica reconstituda a relao entre Estado, cidados e atores internacionais. Neste contexto, h que se destacar a extraordinria inovao decorrente do artigo 44 do novo Regulamento da Comisso, adotado em 01 de maio de 2001, que propiciou maior justicializao do sistema interamericano. Com efeito, de acordo com o aludido dispositivo, se a Comisso considerar que o Estado em questo no cumpriu as recomendaes do informe aprovado nos termos do art.50 da Conveno Americana, submeter o caso Corte Interamericana, salvo deciso fundada da maioria absoluta dos membros a Comisso. Cabe observar, contudo, que o caso s poder ser submetido Corte se o Estado-parte reconhecer, mediante declarao expressa e especfica, a competncia da Corte no tocante interpretao e aplicao da Conveno embora qualquer Estado-parte possa aceitar a jurisdio da Corte para um determinado caso, nos termos do art.62 da Conveno Americana. O novo Regulamento introduz, assim, a justicializao do sistema interamericano. Se, anteriormente, cabia Comisso Interamericana, a partir de uma avaliao discricionria, sem parmetros objetivos, submeter apreciao da Corte Interamericana caso em que no se obteve soluo amistosa, com o novo Regulamento, o encaminhamento Corte se faz de forma direta e automtica. O sistema ganha maior tnica de juridicidade, reduzindo a seletividade poltica que, at ento, era realizada pela Comisso Interamericana.

22

Isto , a regra passa a ser o envio do caso jurisdio da Corte, salvo se houver deciso fundada da maioria absoluta dos membros da Comisso. Com isto, estima-se que, via de regra, todo caso no solucionado pela Comisso Interamericana, ou melhor, todo caso em que o Estado no tenha cumprido as recomendaes por ela feitas, ser apreciado pela Corte Interamericana. Ainda que a justicializao do sistema signifique, por si s, um considervel avano, faz-se ainda necessrio o seu maior aprimoramento. Aponta-se, neste sentido, a quatro propostas. A primeira proposta atm-se exigibilidade de cumprimento das decises da Comisso e da Corte, com a adoo pelos Estados de legislao interna relativa implementao destas decises internacionais. A justicializao do sistema requer, necessariamente, a observncia e o cumprimento das decises internacionais no mbito interno. Os Estados devem garantir o cumprimento das decises, sendo inadmissvel sua indiferena e silncio, sob pena de afronta, inclusive, ao princpio da boa f, que orienta a ordem internacional. Outra proposta refere-se previso de sano ao Estado que, de forma reiterada e sistemtica, descumprir as decises internacionais. A ttulo de exemplo, poder-se-ia estabelecer a suspenso ou expulso do Estado pela Assemblia Geral da OEA. Uma terceira proposta compreende a demanda por maior democratizao do sistema, permitindo o acesso direto do indivduo Corte Interamericana hoje restrito apenas Comisso e aos Estados. Note-se que, no sistema regional europeu, mediante o Protocolo n.11, que entrou em vigor em 01 de novembro de 1998, qualquer pessoa fsica, organizao no-governamental ou grupo de indivduos pode submeter diretamente Corte Europia demanda veiculando denncia de violao por Estado-parte de direitos reconhecidos na Conveno (conforme o artigo 34 do Protocolo)35.
Contudo, ainda grande a resistncia de muitos Estados em aceitar as clusulas facultativas referentes aos mecanismos das peties individuais e comunicaes inter-estatais. Basta destacar que: a) dos 147 Estados-partes do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos apenas 97 Estados aceitam o mecanismo das peties individuais (tendo ratificado o Protocolo Facultativo para este fim); b) dos 124 Estados-partes na Conveno contra a Tortura, apenas 43 Estados aceitam o mecanismo das comunicaes inter-estatais e das peties individuais (nos termos dos artigos 21 e 22 da Conveno); c) dos 157 Estadospartes na Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao Racial apenas 34 Estados aceitam o mecanismo das peties individuais (nos termos do artigo 14 da Conveno); e, finalmente, d)
35

23

Por fim, uma quarta proposta, de natureza logstica, seria a instituio de funcionamento permanente da Comisso e da Corte, com recursos financeiros, tcnicos e administrativos suficientes. A justicializao do sistema aumentar significativamente o universo de casos apreciados pela Corte Interamericana. De todo modo, a justicializao do sistema vem a responder a uma demanda crucial de efetiva garantia de direitos internacionalmente enunciados. No dizer de Norberto Bobbio, a garantia dos direitos humanos no plano internacional s seria implementada quando uma jurisdio internacional se impusesse concretamente sobre as jurisdies nacionais, deixando de operar dentro dos Estados, mas contra os Estados e em defesa dos cidados.36 Logo, necessrio que se avance no processo de justicializao dos direitos humanos internacionalmente enunciados. Como afirma Richard Bilder: () as Cortes simbolizam e fortalecem a idia de que o sistema internacional de direitos humanos , de fato, um sistema de direitos legais, que envolve direitos e obrigaes juridicamente vinculantes. Associa-se a idia de Estado de Direito com a existncia de Cortes independentes, capazes de proferir decises obrigatrias e vinculantes. 37 As Cortes detm especial legitimidade e constituem um dos instrumentos mais poderosos no sentido de persuadir os Estados a cumprir obrigaes concernentes aos direitos humanos. No sistema regional interamericano, bem como no sistema regional europeu, as Cortes de Direitos Humanos (Cortes Europia e Interamericana) tm assumido extraordinria relevncia, como especial locus para a proteo de direitos humanos38.
dos 168 Estados-partes na Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a Mulher, apenas 21 Estados aceitam o mecanismo das peties individuais, tendo ratificado o Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra a Mulher.
36 37

Norberto Bobbio, A Era dos Direitos, op. cit. p. 25-47.

Richard Bilder, Possibilities for development of new international judicial mechanisms, In: Louis Henkin e John Lawrence Hargrove, eds., Human Rights: an agenda for the next century, Washington, 1994, Studies in Transnational Legal Policy, n.26, p.326-327 e p.334.

38

Observe-se que, no sistema da ONU, no h ainda uma Corte Internacional de Direitos Humanos. H a Corte Internacional de Justia (principal rgo jurisdicional da ONU, cuja jurisdio s pode ser acionada por Estados); os Tribunais ad hoc para a Bsnia e Ruanda (criados por resoluo do Conselho de

24

Em sntese, no que tange justicializao do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, constitui extraordinrio avano39 a exigir dos Estados o respeito a parmetros protetivos mnimos de defesa da dignidade, de forma a impedir retrocessos e arbitraridades, propiciando progressos no regime de proteo dos direitos humanos no mbito interno, sob a inspirao de uma ordem que tenha a sua centralidade no valor da absoluta prevalncia da dignidade humana.

Segurana da ONU) e o Tribunal Penal Internacional (para o julgamento dos mais graves crimes contra a ordem internacional, como o genocdio, o crime de guerra, os crimes contra a humanidade e os crimes de agresso). Por sua vez, no sistema regional africano, nos termos do Protocolo de 1997 Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos de 1986, previsto o estabelecimento de uma Corte Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, a fim de complementar e fortalecer a atuao da Comisso Africana de Direitos do Homem e dos Povos.
39

Este avano assume relevncia peculiar em vista das especificidades da regio latino-americana. Com efeito, considerando que o processo de democratizao na regio embora absolutamente necessrio vigncia dos direitos humanos medida insuficiente para a plena observncia destes direitos; considerando os desafios e dificuldades em se romper com a densa herana e o pesado legado dos regimes autoritrios, bem como com as suas prticas; considerando a cultura da impunidade que ainda assola a regio, os tantos casos de tortura, deteno arbitrria, execuo sumria, julgamentos injustos, bem como o padro de violao aos direitos de grupos socialmente vulnerveis; enfim, considerando a experincia latino-americana, pode-se afirmar que, com o intenso envolvimento da sociedade civil, o sistema interamericano constitui poderoso mecanismo para reforar a proteo dos direitos humanos na regio latino-americana.