ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES EFETIVOS DAS AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS

NOTA TCNICA N. 001/2009-ANER

PROJETO DE FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DA REGULAO PARA O CRESCIMENTO ECONMICO E JUSTIA SOCIAL NO BRASIL.

BRASLIA - Dezembro, 2009 -

PARTE I. REGULAO. AGNCIAS REGULADORAS.

A Regulao uma atividade exclusiva de Estado e, portanto, indelegvel, encontra uma definio em documento de lavra da Casa Civil da Presidncia da Repblica1, nos termos seguintes. A regulao uma forma contempornea de ao do Estado. Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidados-consumidores e os diferentes rgos do governo se d quanto edio de normas, e cujo objetivo primordial o de estimular, vedar ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a interferncia estatal. inequvoco extrair desta definio o carter de atividade exclusiva de Estado que reveste a atividade de regulao. No obstante, podemos extrair confirmao adicional desta propriedade do referido relatrio da Casa Civil. A ao regulatria se d por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo poder pblico e por entidades s quais os governos delegam poderes regulatrios ou normativos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia ou sociedade como um todo, ou setorial. A regulao econmica refere-se quelas intervenes cujo propsito mitigar imperfeies, como a existncia de traos de monoplio natural, e assim melhorar o funcionamento do mercado. Podemos relacionar algumas justificativas para a Regulao, principalmente seu cunho econmico. 1. Maximizao da eficincia em mercados caracterizados pela concentrao de poder econmico (e.g., monoplio ou oligoplio); Maximizao da eficincia naqueles mercados onde as barreiras entrada so significativas; Existncia de falhas de mercado relacionadas com as externalidades; Correo de assimetrias de informao e poder;

2. 3. 4.

BRASIL. Casa Civil. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial Cmara de Infraestrutura Cmara de Poltica Econmica. Braslia: Presidncia da Repblica, 2003.

5.

6. 7.

Interveno para facilitar a transio para regimes de mercado, assim como a insuficiente proviso de bens pblicos, e.g., onde h necessidade de promoo da universalizao do acesso aos servios; Setores onde se faa necessrio o monitoramento dos preos praticados; Assegurar que o resultado da interao entre produtores e consumidores de determinado bem ou servio seja eficiente, tendo como resultado adequados nveis de quantidade, qualidade e preo.

A regulao econmica pode ter uma tarefa adicional: ela pode ser um veculo indutor da criao das prprias condies de mercado em circunstncias em que elas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a idia de que regulao no somente uma etapa anterior ao alcance de nveis satisfatrios de concorrncia. A regulao estimula a concorrncia e procura mimetizar mercados para minimizar suas deficincias, mas deve ainda desempenhar a importante tarefa institucional de, por vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover redistribuies equnimes.

No Brasil, a atividade exclusiva de Estado da Regulao emana, sem controvrsia, da prpria Constituio2.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

Alm disto, tramitam no Congresso Nacional algumas Propostas de Emenda Constituio apresentando como objeto principal, a Regulao. Neste sentido, podemos apresentar alguns elementos da exposio de motivos da PEC n. 813, j aprovada em primeiro turno no Senado Federal, que pretende incluir por meio do art. 175-A, os princpios da atividade regulatria.

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Imprensa Nacional, 1988. Acesso em 30/09/2009. Disponvel em <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>. 3 JEREISSATI, Tasso. Proposta de Emenda Constituio n. 81 de 2003. Braslia: Senado Federal, 2003. Disponvel em <www.senado.gov.br>. Acesso em 30/09/2009

(...) as agncias reguladoras foram criadas e instaladas com vistas a conferir, no ambiente nacional, as condies de estabilidade, previsibilidade e regulamentao ideais ao fomento da atividade privada, compondo, num quadro de fina arquitetura jurdico-institucional, os ideais empresariais, estatais, estratgicos e dos consumidores. (...) Estamos propondo a constitucionalizao de princpios da atividade das agncias reguladoras, como forma de inspirar e dirigir o tratamento institucional das agncias e agir como fundamento de validade da legislao infraconstitucional, primria e secundria, a elas relativas. Verifica-se que o reconhecimento da importncia da atividade regulatria abrange de um lado a outro do espectro poltico, como evidenciado na autoria da proposta mencionada acima e na PEC n. 714, esta com o fito de salvaguardar a necessria autonomia s entidades reguladoras para o perfeito exerccio de suas funes. Observemos alguns apontamentos retirados da exposio de motivos desta proposta. As regras de funcionamento das agncias reguladoras, entidades tpicas de Estado, precisam ser aperfeioadas, tanto para preservar sua autonomia e independncia, imprescindveis ao seu bom funcionamento, quanto para suprir lacunas e corrigir problemas evidenciados ao longo dessa primeira dcada de experincia. Da mesma forma, se a atividade reguladora das agncias inerente execuo das polticas pblicas a elas confiadas, nada mais adequado que elas, como rgos de Estado, sejam submetidas avaliao de desempenho pelo Senado Federal. As Agncias Reguladoras Federais integram a Administrao Pblica Federal Indireta, criadas a partir de 1996, conforme os dados no quadro a seguir.

AMARAL, Delcdio. Proposta de Emenda Constituio n. 71 de 2007. Braslia: Senado Federal, 2007. Disponvel em <www.senado.gov.br>. Acesso em 30/09/2009.

As Agncias Reguladoras Federais brasileiras.

Agncia Nacional de Energia Eltrica do Petrleo de Telecomunicaes de Vigilncia Sanitria de Sade Suplementar de guas de Transportes Aquavirios de Transportes Terrestres de Aviao Civil de Cinema
(a)

Lei n. 9.427, de 26/12/1996 n. 9.478, de 06/08/1997 n. 9.472, de 16/07/1997 n. 9.782, de 26/01/1999 n. 9.961, de 28/01/2000 n. 9.984, de 17/07/2000 n. 10.233, de 05/06/2001 n. 11.262, de26/04/2006 (a) n. 2.228, de 06/09/2001

Ministrio Minas e Energia Comunicaes Sade Meio Ambiente Transportes Defesa Casa Civil

medida provisria

PARTE II. AS CARREIRAS REGULATRIAS.

No presente documento, identificamos como Carreira Regulatria, o conjunto de carreiras e cargos de provimento efetivo do quadro de pessoal das agncias reguladoras federais, criados pelas Leis n. 10.768/2003 (carreiras e cargos da Agncia Nacional de guas) e n. 10.871/2004 (carreiras e cargos das demais 9 agncias reguladoras). Impende salientar que se trata de categoria funcional diferenciada regida pelos estatutos prprios mencionados, integrada pelos cargos de Analista e Tcnico Administrativo, Especialista e Tcnico em Regulao. Os cargos de Especialista (12 cargos em 12 carreiras distintas) e Tcnico em Regulao (8 cargos em 8 carreiras distintas), cada qual com sua especialidade e vinculao respectiva agncia reguladora, so aqui tratados de forma genrica como se fossem um nico cargo, por motivo de simplificao.
REGULAO: rea de Fiscalizao, Regulao e Controle setorial. REGULAO: rea de gesto administrativa, financeira, planejamento estratgico e T.I.

ESPECIALISTAS EM REGULAO TCNICOS EM REGULAO

ANALISTAS ADMINISTRATIVOS TCNICOS ADMINISTRATIVOS

Abordando especificamente carreiras da Administrao Pblica, Nicolini5 traz a diferenciao entre carreiras em sentido amplo e o que atualmente se convencionou designar como Carreiras de Estado. Com relao s carreiras, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado preconiza que elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutrios no ncleo estratgico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administrao indireta e nos servios operacionais, inclusive do ncleo estratgico (Presidncia da Repblica, 1995, p.42). Ao identificar os componentes do Ncleo de Atividades Exclusivas, aquelas que s o Estado pode realizar, so facilmente identificveis atribuies que podem ser encontradas nas agncias reguladoras federais e suas carreiras6. No mbito do Plano Diretor, o Ncleo de Atividades Exclusivas corresponde quele onde sero prestados servios que s o Estado pode realizar. Nesse setor exercido o poder extroverso do Estado, que se materializa no poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar, cobrar e fiscalizar tributos, no poder de polcia, na prestao de servios previdencirios bsicos, etc. Integram-no, segundo BRESSER PEREIRA, as foras armadas, a polcia, a agncia arrecadadora de impostos e tambm as agncias reguladoras, as agncias de fomento, de financiamento e controle dos servios sociais e da seguridade social. A classificao das funes estatais relevante medida que permite identificar o grau de essencialidade das funes de Estado. Assim, as funes stricto sensu so intransferveis, logo, tpicas, exclusivas e permanentes do Estado. o Estado, e apenas ele, atravs de meios prprios, em especial da burocracia, quem mantm a ordem interna (ordem social), as relaes diplomticas com outros pases, assegura a justia, impe e arrecada tributos, formula e administra as polticas pblicas, estabelece os meios e controla a execuo da despesa pblica.
5 6 NICOLINI, A..M. Aprendendo a Governar: a aprendizagem de funcionrios pblicos para as carreiras de estado. Salvador: UFBA, 2007.

SANTOS, Luiz Alberto dos. Critrios para definio das atividades exclusivas de estado e o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Partido dos Trabalhadores Liderana da Bancada, 1999. Disponvel em <http://www.fonacate.org.br/fn/index.php? h_pg=downloads&bin=files&act=view&id_file=9>. Acesso em 30/09/2009.

O mesmo documento de onde se extraram os trechos anteriores tambm apresenta um detalhamento maior em relao s carreiras e funes exclusivas de Estado, enumerando-as de forma mais sistemtica, independente de existir naquele momento carreira correspondente ou no. Dentre essas funes, observando-se a conceituao proposta pelos autores citados, destacam-se desde logo, no mbito dos Ncleos Estratgico e de Atividades Exclusivas do Poder Executivo, algumas funes, como a funo fiscalizao tributria, previdenciria e trabalhista; a funo auditoriacontrole interno; a funo segurana; a funo polcia administrativa (inspeo sanitria, agropecuria, polcia do meio ambiente); a funo planejamento / formulao / implementao de polticas pblicas / gesto governamental; a funo regulao / fiscalizao de mercados; a funo jurdica/advocacia e defensoria pblica; a funo legislativa; a funo judicial. Em descompasso com a criao de uma srie de agncias reguladoras desde 1996, apenas em 2000 o ento Governo Federal decidiu enviar ao Congresso o Projeto de Lei n. 2.549/2000 para disciplinar os quadros de pessoal efetivo destas entidades. O que se esperava fosse ser a resoluo de um problema, mostrou-se na verdade um imbrglio ainda maior, uma vez que o referido projeto previu que as atribuies de Estado das agncias reguladoras seriam exercidas por empregados pblicos, mediante mero vinculo contratual regido pela CLT. Inmeros partidos, durante a tramitao da proposta, buscaram apresentar emendas com objetivo de sanar tal impropriedade administrativa7. Destacamos alguns exemplos. VI Analista e Tcnico de Suporte Regulao e Fiscalizao de Atividades Econmicas, Produtos e servios Pblicos, composta por cargos de nvel superior de Analista de Suporte Regulao e Fiscalizao, com atribuies voltadas s atividades de suporte tcnico especializado vinculadas s funes exclusivas de Estado a cargo das Agncias Reguladoras, e por cargos de nvel mdio de Tcnico de Suporte Regulao e Fiscalizao, com atribuies voltadas s atividades especializadas de nvel mdio relacionadas com o apoio tcnico, logstico e
7

BRASIL. Dirio da Cmara dos Deputados. Braslia: 26/04/2000. p.347 e seguintes.

administrativo s funes exclusivas de Estado a cargo das Agncias Reguladoras. Em consonncia com a previso acima para os cargos da rea de gesto e planejamento administrativo, financeiro e oramentrio (caractersticas essenciais da autonomia das autarquias especiais denominadas Agncias Reguladoras), outra emenda igualmente qualificou os servidores dos cargos da rea finalstica (controle, regulao e fiscalizao) conforme abaixo. Art. 2 .......... 1. Desenvolvem atividades exclusivas de Estado, no mbito das Agncias Reguladoras, os servidores integrantes das carreiras de Especialista em Regulao e Fiscalizao de Servios Pblicos de Telecomunicaes, Especialista em Regulao e Fiscalizao de Recursos Energticos, Especialista em Regulao e Fiscalizao de Combustveis e Derivados de Petrleo, Especialista em Regulao e Fiscalizao Medicamentos e Insumos Sanitrios, Especialista em Regulao e Fiscalizao de Sade Suplementar, Analista e Tcnico de Suporte Regulao e Fiscalizao de Atividades Econmicas, Produtos e Servios Pblicos e Procurador, para efeitos do art. 247 da Constituio Federal. No obstante as oportunas contribuies, estas no foram incorporadas ao texto final publicado com Lei n. 9986 de 2000, mantendo-se a imperfeio de possibilitar o uso de empregos pblicos para o exerccio de atividades exclusivas de Estado. Inconformado com este arranjo institucional imprprio para as Agncias Reguladoras, Partido dos Trabalhadores (PT) ingressou junto ao Supremo Tribunal Federal com Ao Direta de Inconstitucionalidade8, sob n 2.310, j em 29 de agosto de 2000, questionando o emprego do regime CLT. Reproduzimos aqui um argumento essencial. Ou seja, o que estabelece o art. 247 da Lei Maior que no basta ao servidor que desenvolve atividades exclusivas de Estado ser estvel. Submeter os servidores das agncias reguladoras a regime celetista, em que sequer h a garantia da estabilidade (exclusiva de ocupantes de cargos pblicos) seria uma forma de burlar o texto constitucional, na medida em que

Partido dos Trabalhadores. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2310. Braslia, 2000. Acesso em 27/11/2009. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/fazerDownload.asp? classe=ADI&processo=2310

se deferiria a servidor que exerce atividade exclusiva de Estado ainda menos garantias do que gozam outros servidores. Adiante, segue a argumentao, novamente reforando o carter exclusivo de estado das atividades que deveriam ser desempenhadas pelos servidores das agncias reguladoras. Para que se tenha o alcance desse dispositivo, alem dos interesses corporativos, que nem por isso se despem de legitimidade, a pauta de razoabilidade necessria a definio do que atividade exclusiva do Estado deve levar em conta a prpria Constituio, o papel do Estado e sua organizao administrativa, que o que define a criao e existncia de cargos pblicos. No entanto, a Lei ora impugnada, em seu artigo 1, ignorou completamente a sofisticao dos conceitos aplicveis, desconsiderando a natureza das atividades a ser exercida pelos ocupantes de empregos de Regulador, de Procurador, de Analista de Suporte a Regulao, de Tcnico em Regulao e de Tcnico de Suporte Regulao, elencados no art. 2 da Lei no 9.986, e decorrentes do prprio caput do art. 174 da CF, como se tais cargos no estivessem diretamente vinculados ao exerccio de atividades exclusivas de Estado na rea de regulao econmica e de servios pblicos. Seguindo pela mesma seara, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) tambm levantou-se contra a possibilidade do exerccio de atividades exclusivas de Estado por meio de vnculos contratuais (legislao CLT), apresentando ao Supremo Tribunal Federal a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.315/20009. Na petio inicial, so inmeras as referncias caracterizando a importncia das atividades a serem exercidas pelos, ento, futuros servidores efetivos das agncias reguladoras. Vejamos uma seleo deles. Todas as agncias [reguladoras] criadas por lei at hoje so autarquias especiais, ou seja, desempenham, com autonomia administrativa e financeira, atribuies inerentes atuao do Estado. Fazem parte do ncleo central da administrao pblica, juntamente com a administrao direta. No interessa ao Estado que atribuies da magnitude das elencadas anteriormente, que afetam a qualidade, eficincia, efetividade e a prpria continuidade dos servios pblicos sejam
9 Partido Trabalhista Brasileiro. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.315. Braslia, 2000. Acesso em 27/11/2009. Disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=186523&tipo=TP&descricao=ADI%2F2315

desempenhadas por empregados que possuam meros vnculos contratuais com a administrao pblica. No h dvidas que as agncias reguladoras prestam servios pblicos. E mais. Desempenham, conforme visto anteriormente, atividades exclusivas de Estado, logo, sua relao com aquelas pessoas que vo exercer suas atribuies h de ser a relao estatutria e no a trabalhista, tpica do setor privado ou de quando o Estado explora atividade econmica, ex-vi do art. 173 da Carta Magna, e, em especial, do inciso II de seu 1. Nesta seara, o relatrio final do Grupo de Trabalho Interministerial (Casa Civil, 2003) fez o devido destaque no tocante situao da carreira necessria s atividades de regulao. Especial destaque foi dado ao fato da inconstitucionalidade de qualquer tipo de aproveitamento de servidores pblicos nos novos cargos a serem criados (o que caracterizaria o provimento derivado, em burla ao princpio do concurso pblico). No caso de criao de carreira para o ncleo dos cargos, dever-seo ser criados cargos efetivos, regidos pela Lei n 8.112, de 1990. Identificados o quantitativo necessrio, as atribuies e denominao dos cargos, devero ser alocados recursos oramentrios e estabelecido cronograma para realizao de concursos pblicos e preenchimento dos referidos cargos. O ingresso nessas carreiras dever dar-se exclusivamente mediante concurso, posto que se trata de quadros novos, inexistentes no servio pblico federal. Os servidores de carreira das agncias reguladoras devem ter remunerao fixada nos mesmos nveis das demais carreiras tpicas de Estado j constitudas. Em 23 de dezembro de 2003, atravs da Exposio de Motivos Interministerial n. 412, de lavra do Ministrio do Planejamento e Casa Civil, encaminhada ao congresso nacional medida provisria que receberia o registro n. 155/2003, nestes termos: 2. O encaminhamento da referida Medida Provisria se justifica para permitir a estruturao dos Quadros de Pessoal das Autarquias Especiais denominadas Agncias Reguladoras, mediante a criao de cargos de provimento efetivo prprios, em substituio aos empregos pblicos previstos quando de sua instituio. A criao destes cargos efetivos regidos pela Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 se faz necessria em razo de medida liminar deferida pelo Supremo Tribunal Federal -

STF, desde dezembro de 2000, em decorrncia do ajuizamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADIN - no 2.310, de 2000, na qual so questionados dispositivos da Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, que "Dispe sobre a gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras e d outras providncias", com base no entendimento de que o exerccio da funo de regulao e fiscalizao, inerente atividade precpua do Estado, pressupe prerrogativas no previstas na Consolidao das Leis do Trabalho, regime que regeria as relaes jurdicas entre as Agncias Reguladoras e seus futuros empregados. Estando, portanto, claramente caracterizado que as atividades exercidas pelos Servidores Efetivos das Agncias Reguladoras Federais so exclusivas de Estado, aderidas de forma irreversvel ao Ncleo Central do Estado, iremos agora nos deter no tratamento dado pelo Governo s demais carreiras tambm detentoras de atribuies indelegveis do Estado.

PARTE III. REMUNERAO POR SUBSDIO.

A remunerao atravs do formato de subsdio encontra previso no art. 39 e pargrafos da Constituio Federal. Subsdio uma forma de retribuio pecuniria prevista na Constituio Federal. No caso dos servidores pblicos, a contraprestao pelo servio prestado, a remunerao10. A Emenda Constitucional n 19/1998 trouxe modificaes no sistema remuneratrio dos agentes polticos / pblicos, visando moralizar e desfazer disparidades remuneratrias, a partir do pagamento de parcela nica, nos termos da redao conferida ao artigo 39, 4, da CF, que assim disps: Art. 39 (...) 4. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. A Constituio Federal impe o pagamento na forma de subsdio aos membros de Poder, detentores de mandato eletivo, Ministros de Estado e Secretrios
10

SINAL, Sindicato Nacional dos Funcionrios do Banco Central. Cartilha do Subsdio. Braslia, 2007.

Estaduais e Municipais, bem como aos membros da Magistratura e do Ministrio Pblico, da Advocacia Pblica, Defensoria Pblica e carreiras Policiais, mas faculta aos demais servidores pblicos o mesmo regime remuneratrio, desde que organizados em carreira. o que se v do artigo 39, 8 da CF:

Art. 39 (...) 8 - A remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira poder ser fixada nos termos do 4.

A criao da nova modalidade de retribuio pecuniria atravs de subsdio obrigatria para o membro de Poder, para o detentor de mandato eletivo, para os Ministros de Estado e Secretrios Estaduais e Municipais (Art. 39, 4, da CF), para os membros do Ministrio Pblico (Art. 128, 5, CF), para os membros das carreiras da Advocacia Pblica e da Defensoria Pblica (Art. 135, CF), para as carreiras Policiais constantes do elenco do art. 144, CF (Art. 144, 9, CF) e, facultativamente, por lei, para os demais servidores estatutrios organizados em carreira (Art. 39, 8)11. Contudo, tal iniciativa de padronizao encontra-se neste momento incompleta, com a no incluso das carreiras e cargos de provimento efetivo das Agncias Reguladoras Federais, criados pelas Leis n. 10.768/2003 e n. 10.871/2004, no rol de Carreiras Tpicas de Estado remuneradas por subsdio. No obstante tudo que j foi demonstrado na Parte I desta Nota Tcnica, vamos nos deter em mais um exemplo. A Lei n. 11.890, de 2008, resultou da converso da Medida Provisria n. 440. Em suas sees VI e VII so estruturados, respectivamente, os Planos de Carreiras e Cargos da Superintendncia de Seguros Privados e da Comisso de Valores Mobilirios. Importa trazer aqui os artigos desta norma relativos s atribuies legais estabelecidas para estas carreiras. Seo VI Do Plano de Carreiras e Cargos da Superintendncia de Seguros Privados - SUSEP

11

BORBA, Arthur C.A. Consideraes sobre os efeitos da remunerao por subsdio. Braslia: Unafisco, 2007.

Art. 36. A Carreira e os cargos do Plano de Carreiras e Cargos da Susep destinam-se ao exerccio das respectivas atribuies em diferentes nveis de complexidade e responsabilidade, bem como ao exerccio de atividades de natureza tcnica, administrativa e de gesto relativas regulao, superviso, fiscalizao e incentivo das atividades de seguros, previdncia complementar aberta, capitalizao e resseguros. Seo VII Do Plano de Carreiras e Cargos da Comisso de Valores Mobilirios - CVM Art. 69. As Carreiras e os cargos do Plano de Carreiras e Cargos da CVM destinam-se ao exerccio das respectivas atribuies em diferentes nveis de complexidade e responsabilidade, bem como ao exerccio de atividades de natureza tcnica, administrativa e de gesto relativas regulao, superviso e fiscalizao dos mercados de valores mobilirios. Do texto da Lei n. 10.871 de 2004, pode-s extrair a seguinte atribuio conferida aos Servidores Efetivos das Agncias Reguladoras Federais.

Atividades especializadas de regulao, inspeo, fomento, fiscalizao e controle da prestao de servios pblicos e de explorao de mercados, bens e servios nas reas sob regulao setorial.
Verifica-se, isto posto, que entre as atribuies da CVM, SUSEP e Agncias Reguladoras, neste aspecto sob responsabilidade dos ocupantes dos cargos de provimento efetivo de Especialista e Tcnico em Regulao, no h mera semelhana de atribuies desempenhadas em suas respectivas reas de atuao. H coincidncia textual completa. Sem perigo de se incorrer em erro, poder-se-ia agregar a este Ciclo da Regulao ainda as carreiras de Especialista do Banco Central do Brasil. Desta feita, o cargo de Analista da CVM guarda completa correlao ao cargo de Analista Administrativo (ou at mais adequado, Analista em Regulao) das Agncias Reguladoras Federais. Igualmente, o cargo de Inspetor da CVM e Analista Tcnico da Susep poderiam ser adequadamente denominados, respectivamente, Especialista em Regulao

de Valores Mobilirios e Especialista em Regulao de Seguros Privados plenamente harmonizados com seus congneres Especialistas em Regulao das Agncias Reguladoras. O Governo Federal, iniciando em 2006, vem padronizando o formato de retribuio pecuniria das carreiras responsveis pelo exerccio de atribuies exclusivas de Estado, adotando para todas elas a remunerao por subsdio. O fato pode ser verificado na tabela a seguir. Carreiras e Cargos Carreiras Policiais
Polcia Federal, Perito, Agente, Papiloscopista. Polcia Rodoviria Federal.

Instituio da remunerao por subsdio

Advocacia Pblica
Procurador da Fazenda Nacional, Advogado da Unio, Procurador Federal, Defensor Pblico da Unio. Procurador do Banco Central do Brasil.

Lei n. 11.358, de 19 de outubro de 2006.

(converso da Medida Provisria n. 305/2006).

Agncia Brasileira de Inteligncia

Oficial de Inteligncia, Oficial Tcnico de Inteligncia Assistente de Inteligncia Assistente Tcnico de Inteligncia

Lei n. 11.776, de 17 de setembro de 2008.

(converso da Medida Provisria n. 434/2008).

Diplomacia
Diplomata

Receita Federal do Brasil

Auditor-fiscal da Receita Federal Analista Tributrio

Auditoria do Trabalho
Auditor-fiscal do Trabalho

Lei n. 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

(converso da Medida Provisria n. 440/2008)

Gesto Governamental
Analista de Planejamento e Oramento Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental Tcnico de Planejamento e Pesquisa IPEA. Analista de Finanas e Controle Analista de Comrcio Exterior

Ciclo de Regulao Banco Central do Brasil

Analista do Banco Central Tcnico do Banco Central

Comisso de Valores Mobilirios

Analista da CVM Inspetor da CVM

Lei n. 11.890, de 24 de dezembro de 2008.

(converso da Medida Provisria n. 440/2008)

Superintendncia de Seguros Privados

Analista Tcnico da Susep

Ciclo de Regulao Agncias Reguladoras Federais

Especialista em Regulao, Analista Administrativo Tcnico em Regulao, Tcnico Administrativo

Lei n. 11.907 de 2 de fevereiro de 2009.

(converso da Medida Provisria n. 441/2008) As carreiras das Agncias Reguladoras permanecem com sua remunerao composta de vencimento bsico + gratificaes.

Uma caracterstica distintiva das Agncias Reguladoras Federais relaciona-se autonomia administrativa e financeira, sob responsabilidade dos ocupantes dos cargos de provimento efetivo de Analista e Tcnico Administrativo, criados pela Lei n. 10.871/2004. Tais atribuies consistem na gesto e desenvolvimento dos sistemas de Tecnologia de Informao, da capacitao e treinamento dos servidores efetivos, aprimoramento do uso dos recursos oramentrios e financeiros, auditoria dos procedimentos regulatrios internos, interlocuo com rgos de controle interno e externo como TCU, AGU e CGU, desenvolvimento organizacional, assessoramento parlamentar e internacional e toda gesto da arrecadao das Agncias. Impende salientar que agncias como ANP e ANATEL gerenciam um montante da ordem de vrios bilhes de reais. As atribuies dos Especialistas e Tcnicos em Regulao j foram abordadas anteriormente. Tomando mais um exemplo de resoluo legal adotada pelo atual Governo Federal na organizao de carreiras e cargos, podemos comparar a estrutura de carreiras das Agncias Reguladoras particularmente com as carreiras efetivas da ABIN, onde temos 4 carreiras efetivas e seus respectivos cargos, dividas em rea de gesto (meio) e rea de atividades finalsticas (fim), com dois cargos de nvel superior e 2 cargos de nvel mdio conforme podemos observar abaixo12.
Art. 2. Fica estruturado o Plano de Carreiras e Cargos da ABIN, composto pelas seguintes carreiras e cargos: I - de nvel superior: a) Carreira de Oficial de Inteligncia, composta pelo cargo de Oficial de Inteligncia; e b) Carreira de Oficial Tcnico de Inteligncia, composta pelo cargo de Oficial Tcnico de Inteligncia; II - de nvel intermedirio: a) Carreira de Agente de Inteligncia, composta pelo cargo de Agente de Inteligncia; e b) Carreira de Agente Tcnico de Inteligncia, composta pelo cargo de Agente Tcnico de Inteligncia;

Na mesma norma legal,encontramos as atribuies de cada um dos cargos.

Art. 8. So atribuies do cargo de Oficial de Inteligncia: I - planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar: a) produo de conhecimentos de inteligncia; b) aes de salvaguarda de assuntos sensveis; c) operaes de inteligncia; d) atividades de pesquisa e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico direcionadas obteno e anlise de dados e segurana da informao; e
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Medida Provisria n. 434/2008.

e) o desenvolvimento de recursos humanos para a atividade de inteligncia; e II - desenvolver e operar mquinas, veculos, aparelhos, dispositivos, instrumentos, equipamentos e sistemas necessrios atividade de inteligncia. Art. 9. atribuio do cargo de Agente de Inteligncia oferecer suporte especializado s atividades decorrentes das atribuies definidas no art. 8 desta Lei. Art. 11. So atribuies do cargo de Oficial Tcnico de Inteligncia: I - planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de gesto tcnico-administrativas, suporte e apoio logstico: a) produo de conhecimentos de inteligncia; b) aes de salvaguarda de assuntos sensveis; c) operaes de inteligncia; d) atividades de pesquisa e desenvolvimento cientfico ou tecnolgico, direcionadas obteno e anlise de dados e segurana da informao; e e) atividades de construo e manuteno de prdios e outras instalaes; II - desenvolver recursos humanos para a gesto tcnico-administrativa e apoio logstico da atividade de inteligncia; e III - desenvolver e operar mquinas, veculos, aparelhos, dispositivos, instrumentos, equipamentos e sistemas necessrios s atividades tcnico-administrativas e de apoio logstico da atividade de inteligncia.

Pode-se observar que os cargos de Oficial de Inteligncia e Agente de Inteligncia se equivalem aos cargos de Especialista e Tcnico em Regulao, voltados para atividade finalsticas, enquanto os cargos de Oficial Tcnico de Inteligncia e Agente Tcnico de Inteligncia se equivalem aos cargos de Analista e Tcnico administrativo das Agncias Reguladoras Federais.

PARTE IV. ATRIBUIES DAS CARREIRAS DE ESTADO.

O quadro abaixo, adaptado daquele demonstrado no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995), permite uma viso clara da localizao das atividades regulatrias (e, portanto, das carreiras que as desempenham) na estrutura do Estado Brasileiro. Estratificao das diferentes funes do Estado.
Forma de propriedade Pblica no Estatal Privada Estatal Forma de administrao Burocrtica Gerencial Instituies

Atividades tpicas de Estado

Ncleo Estratgico. Legislativo. Judicirio. Presidncia. Ministrios. Atividades Exclusivas. Polcia. Fiscalizao. Regulamentao. Fomento. Seguridade Social bsica.

Secretarias formuladoras de polticas pblicas. Contrato de gesto. Agncias Executivas e autnomas. Agncias Reguladoras Federais.

Servios no exclusivos. Universidades. Hospitais. Museus. Centros de Pesquisa. (objeto de publicizao) Produo para o mercado. Empresas Estatais. (objeto de privatizao)

Organizaes sociais.

Empresas privadas.

Em relao s atribuies dos servidores ocupantes dos cargos de provimento efetivo do quadro de pessoal das agncias reguladoras federais, pode-se construir uma tabela comparativa tendo como vis as atribuies legais estabelecidas nos artigos 1, 2, 3 e 4 da Lei n. 10.871 de 2004. Para efeitos desta tabela, foram selecionas as carreiras do Banco Central do Brasil, da Superintendncia de Seguros Privados (Susep) e da Comisso de

Valores Mobilirios (CVM) por suas atribuies ligadas diretamente a atividade regulatria. Incluiu-se no escopo as carreiras da Receita Federal do Brasil, devido ao aspecto de fiscalizao e poder de polcia que tambm so inerentes s agncias reguladoras federais. E, por ltimo, mas no menos relevante, agregou-se a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental para contemplar o aspecto do planejamento e gesto.
Quadro comparativo das Atividades Tpicas de Estado, conforme as atribuies legais de carreiras selecionadas do Servio Pblico Federal, utilizando como referncia as atribuies estabelecidas na Lei n. 10.871/2004 para os cargos do Quadro de Pessoal Efetivo das Agncias Reguladoras Federais. EPPGG (Gestor) Receita Federal Banco Central CVM e SUSEP Agncias Reguladoras

ATRIBUIES TPICAS DE ESTADO

Fiscalizao e arrecadao de tributos (planejamento e coordenao de aes de fiscalizao de alta complexidade). Inspeo, fiscalizao e controle da prestao de servios pblicos e polticas de Estado. Fiscalizao de mercados privados (planejamento e coordenao de aes de fiscalizao de alta complexidade). Realizao de estudos e pesquisas setoriais. Avaliao e implementao de polticas pblicas. Formulao de polticas setoriais (macro). Formulao, implementao e avaliao de planos, programas e projetos relativos regulao ou fiscalizao. Elaborao de normas para regulao do mercado. Gesto de informaes de mercado de carter sigiloso. Exerccio de atribuies decorrentes do poder de polcia. Gerenciamento, coordenao e orientao de equipes de pesquisa e de planejamento de cenrios estratgicos. Nmero de atividades contempladas por cada carreira:

10/11

8/11 9/11 6/11

Implementao e execuo de planos, programas e projetos relativos s atividades de regulao. Subsdio e apoio tcnico s atividades de normatizao e regulao. Subsdio formulao de planos, programas e projetos relativos s atividades inerentes s Agncias Reguladoras. Atribuies de natureza fiscal ou decorrentes do poder de polcia. Promover a interdio de estabelecimentos, instalaes ou equipamentos, assim como a apreenso de bens ou produtos. Requisitar, quando necessrio, o auxlio de fora policial federal ou estadual, em caso de desacato ou embarao ao exerccio de suas funes. Atividades administrativas e logsticas relativas ao exerccio das competncias constitucionais e legais a cargo das Agncias Reguladoras. Fiscalizao do cumprimento das regras pelos agentes do mercado regulado. Orientao aos agentes do mercado regulado e ao pblico em geral. Execuo de outras atividades finalsticas inerentes ao exerccio da competncia das Agncias Reguladoras. Formulao e avaliao de planos, programas e projetos relativos s atividades de regulao. Elaborao de normas para regulao do mercado. Planejamento e coordenao de aes de fiscalizao de alta complexidade. Gerenciamento, coordenao e orientao de equipes de pesquisa e de planejamento de cenrios estratgicos. Gesto de informaes de mercado de carter sigiloso. Atividades especializadas de regulao, inspeo, fiscalizao e controle da prestao de servios pblicos e de explorao de mercados, bens e servios nas reas sob regulao setorial. Implementao de polticas setoriais.

X X X X X X

X X X

X X X X X X

X X X X X X X X X X X X X X

Realizao de estudos e pesquisas respectivos as atividades objeto de regulao X setorial. Atividades especializadas de fomento e controle da legislao relativa indstria 1 X cinematogrfica e videofonogrfica. Identificao e prospeco de jazidas de petrleo e gs natural, envolvendo planejamento, coordenao, fiscalizao e assistncia tcnica s atividades geolgicas de superfcie e subsuperfcie e outros correlatos; Acompanhamento geolgico de poos; X Pesquisas, estudos, mapeamentos e interpretaes geolgicas, visando explorao de jazidas de petrleo e gs natural, e elaborao de estudos de impacto ambiental e de 2 segurana em projetos de obras e operaes de explorao de petrleo e gs natural. Regulao, inspeo, fiscalizao e controle dos aspectos relativos instalaes fsicas e 3 X infraestrutura dos locais e servios sob regulao setorial. 1 Atribuio complementar do Especialista em Regulao da Ancine, complementar s atribuies gerais dos especialistas das demais agncias; 2Atribuies especficas do Especialista em Geologia e Geofsica do Petrleo e Gs Natural da ANP; 3Atribuies complementares dos Especialistas em Regulao da ANTAQ, ANTT e ANVISA.

Tc. Admin.

Especialista

Analista

Relao de atribuies legais estabelecidas na Lei n. 10.871/2004 para os Servidores Efetivos das Agncias Reguladoras Federais, conforme a carreira e o cargo especficos.

Tc. Regulao

X X X

Compilao de atividades exclusivas de estado, respectivas carreiras e atribuies.

ATIVIDADE
SEGURANA PBLICA

Organizao
Depto. Polcia Federal DPF. Depto. Policial Rodovirio Federal DPRF. Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN. Ministrio das Relaes Exteriores MRE. Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Carreira da Polcia Rodoviria Federal. Carreiras da Agncia Brasileira de Inteligncia.

Carreira|Atribuio
Carreira Policial Federal. Carreira responsvel pelo exerccio do Poder de Polcia no tocante ao cumprimento da legislao penal e da polcia judiciria da Unio, contemplada como tpica de Estado e pela Lei n 6.185/74 e no art. 144, "caput" e 1 da Constituio Federal.

DIPLOMACIA TRIBUTAO E ARRECADAO FISCALIZAO

Carreira de Diplomata.Carreira integrante do Servio Exterior que detm ex vi da Lei n 7.501, de 1987, a atribuio de exercer atividades inerentes representao diplomtica, classificada como tpica de Estado pela Lei n 6.185/74. Carreira de Oficial de Chancelaria.Carreira integrante do Servio Exterior que detm ex vi da Lei n 7.501, de 1987 e da Lei n 8.883, de 1993, a atribuio de atividades de natureza tcnica e administrativa de apoio representao diplomtica. Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e Analistas Tributrios. Categorias detentoras do jus imperii na rea de fiscalizao e arrecadao de tributos e contribuies federais, conforme previso da Lei n 6.185/74. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Carreira integrante do Ncleo Estratgico do Estado, criada pela Lei n 7.834, de 1989, cujas atribuies so as de "formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, direo e assessoramento nos escales superiores da administrao direta e autrquica". Exercem, dentre outras, da funo tpica de planejamento, prevista no art. 174 da Constituio Federal. Analistas e Especialistas em Infraestrutura. Carreira criada em 2007, para fortalecimento da capacidade dos Ministrios ligados rea de infraestrutura e PAC. Analista de Planejamento e Oramento Carreira. originalmente criada pelo Decreto-Lei n 2.346/87. Atuam na administrao e controle do sistema oramentrio no mbito do Poder Executivo e elaborao, programao e acompanhamento dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Empresas Estatais, atividade inerente ao Estado como Poder Pblico ex vi do art. 165 da Constituio. Cargos pertencentes ao IPEA, que segundo o art. 24 da Lei n 9.625 tm como atribuies o exerccio de atividades de gesto governamental, nos aspectos relativos ao planejamento, realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao das aes governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas. Carreira de Especialista do Banco Central responsvel pelas atribuies de fiscalizao e regulao das entidades integrantes do Sistema Financeiro Nacional, atividade exclusiva de Estado contemplada nos art. 21, VIII e 192 da CF. Analista e Inspetor da Comisso de Valores Mobilirios. Analista Tcnico da Superintendncia de Seguros Privados. Compete a atribuio de controle, regulao e fiscalizao dos mercados de valores mobilirios, seguros, previdncia privada e capitalizao, no mbito do Sistema Financeiro Nacional, atividade exclusiva de Estado contemplada nos art. 21, VIII e 192 da CF.

GESTO GOVERNAMENTAL

(rgo supervisor, lotao descentralizada dos servidores).

IPEA. Banco Central do Brasil REGULAO, CONTROLE E FISCALIZAO CVM SUSEP

AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS

Especialistas e Analistas em Regulao, Tcnicos Administrativos, Tcnicos em Regulao. Carreiras criadas pela Lei n. 10.871/2004, com atribuies previstas no art. 174 da Constituio Federal. Maiores detalhes sobre as atribuies j foram abordados anteriormente nesta monografia.

Fonte: SANTOS (1999), com adaptaes e atualizao das nomenclaturas dos cargos.

O prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto13, em apresentao durante a Conferncia Nacional de Recursos Humanos na Administrao Pblica Federal, relacionou as seguintes caractersticas do Estado brasileiro ps-constituinte. Seriam elas: Regulador e articulador de estratgias de desenvolvimento; Supridor de servios sociais bsicos; Promotor de polticas pblicas em articulao com estados e municpios; Negociador de processos de integrao econmica regional e mundial.

No resta, assim, dvida de que, se o Estado Regulador, tambm exclusivas de Estado so as atividades regulatrias, as entidades pelas quais estas atividades se manifestam (Agncias Reguladoras), bem como os servidores pblicos federais que materializam esta vontade estatal (Servidores Efetivos das Agncias Reguladoras Federais). No obstante, ainda nesta mesma apresentao, na apresentao dos quantitativos de servidores civis da Unio, as Agncias Reguladoras foram relacionadas juntamente com outros, j tradicionalmente tidos como carreiras tpicas de Estado nas reas de Segurana Pblica e Servio Exterior (Diplomacia). reas de Atividades Especficas Servidores Civis da Unio Segurana Pblica: Servio Exterior: Agncias Reguladoras: soma: 24.067 3.422 8.685 36.174

Diante dos argumentos apresentados, resta demonstrada a necessidade de ajuste da situao institucional nas Agncias Reguladoras Federais, mormente a converso da remunerao dos Servidores Efetivos para subsdio, promovendo o perfeito alinhamento com as demais carreiras que exercem atribuies exclusivas de Estado.
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GRAEF, Aldino. (MPOG). A organizao de carreiras do Poder Executivo da Administrao Pblica Federal Brasileira. Conferncia Nacional de Recursos Humanos, 07/07/2009. Braslia.