Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestin de Polticas y Programas Sociales

Karen Mokate Jos Jorge Saavedra

Instituto Interamericano para el Desarrollo Social Washington, D.C.

ndice
Resumen Ejecutivo Introduccin La Gerencia Social: una delimitacin y caracterizacin del campo Los fines de la gerencia social El campo de la gerencia social Desarrollo social Poltica pblica Gerencia pblica La GERENCIA en la gerencia social Desafos de la accin estratgica de la gerencia social Seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos La ambigedad del concepto de valor pblico El origen y la asignacin de recursos Legitimidad para actuar La interaccin con individuos y comunidades Alcance de la gestin: micro, meso y macro Problemas de medicin o verificacin del valor pblico Sntesis: seis desafos bsicos Un marco conceptual de gestin estratgica para la gerencia social Una perspectiva de valor pblico expresado a travs de mandato, misin y visin Una definicin de las reas de accin de la gestin estratgica El marco estratgico como un modelo integral Conclusin: Hacia una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de los gerentes sociales Bibliografa

Resumen Ejecutivo La Gerencia Social es un campo de accin (o prcticas) y de conocimientos enfocados estratgicamente en la promocin del desarrollo social. Su tarea consiste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de su gestin, contribuyendo as a la reduccin de la pobreza y de la desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados democrticos y de la ciudadana. La gerencia social se apoya en los aportes conceptuales y prcticos que simultneamente le ofrecen los campos del desarrollo social, la poltica pblica y la gerencia pblica. En tal sentido privilegia, a la vez, los enfoques y las acciones que provienen de los tres campos, dentro de las cuales merecen destacarse aquellas que fortalecen las capacidades y las oportunidades de los actores tradicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados de las polticas y programas sociales en el seno de las organizaciones donde se desarrollan. (Marulanda y Molina, 2004). Introduccin El campo de la gerencia social no es nuevo, pues desde hace quince o ms aos, han existido en Amrica Latina centros de educacin y capacitacin dedicados a la preparacin de cuadros profesionales especializados en y comprometidos con el mejoramiento de los procesos relacionados con la formacin, la implementacin y la evaluacin de las polticas, programas y proyectos sociales. El campo se ha venido consolidando y formalizando en diversos espacios de investigacin, discusin y prctica. No obstante, la literatura que define y delimita la gerencia social es escasa. Se ha caracterizado como un campo en construccin , por tratarse de un rea que rpidamente asume matices nuevas, con el fin de enfrentar el entorno dinmico e incierto de la promocin del desarrollo social en Amrica Latina. Kliksberg (1996) propone que tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento... de los desafos del desarrollo social equitativo. (p. 4). Recientemente, el gran auge de programas educativos y de capacitacin en gerencia social ha conllevado un aumento de diversas interpretaciones del entendimiento de la naturaleza y alcance del campo. Esta dispersin del entendimiento de lo que constituye la gerencia social podra arriesgar una consolidacin del campo en algo que sea reconocible y distinguible de otros campos de estudio y accin. Toda reflexin sobre gerencia social coincide en caracterizarla como altamente estratgica, enfocada especficamente en el logro de transformaciones sociales. Es claro, entonces, que los que ejercen gerencia social podran beneficiarse de un marco conceptual que gua sus prcticas estratgicas, atendiendo los desafos que enfrentan en sus quehaceres diarios que, a su vez, se relacionan, por lo menos parcialmente, con la naturaleza de los problemas y polticas sociales.

Este texto tiene dos objetivos: en primer lugar, contribuir a una explicitacin de una delimitacin y caracterizacin del campo de gerencia social. Este aporte resulta de un esfuerzo por consolidar unas reflexiones de una de las organizaciones que ha participado activamente en la discusin y difusin de la gerencia social: es el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, INDES.1 Por cierto, el texto no pretende agotar el esfuerzo de definicin de la gerencia social, sino propone describir la naturaleza y los desafos de este campo, avanzando as sobre su caracterizacin, lo que a su vez, apoyar el logro de nuestro segundo objetivo. Este segundo objetivo del texto corresponde a la presentacin de un marco conceptual para la accin estratgica de la gerencia social. Se propone un marco conceptual que destaca la centralidad del concepto de creacin de valor publico, la multiplicidad de actores involucrados en los asuntos pblicos, as como el trabajo poltico, programtico y organizacional necesario para una efectiva gestin que tenga impacto en mejorar la calidad de vida de la gente y ample sus libertades. El texto se divide en tres partes centrales: la primera parte se dirige al primer objetivo y, por lo tanto, propone una delimitacin y una caracterizacin de la gerencia social; el segundo propone y analiza algunos de los desafos que enfrentan los que ejercen la gerencia social; finalmente, en el tercero, se plantea un marco conceptual para guiar la accin estratgica de la gerencia social. La Gerencia Social: una delimitacin y caracterizacin del campo Los fines de la gerencia social Si partimos de una definicin genrica de la gerencia como el proceso de asumir responsabilidades por el comportamiento de un sistema (Metcalfe y Richards, 1997), resulta evidente que el juicio con respecto al desempeo gerencial va a ser estrechamente vinculado con el desempeo de dicho sistema. La gerencia de las polticas (y quizs, de toda la poltica pblica) durante las ltimas dcadas en Amrica Latina ha sido juzgada a la luz de los crnicos problemas de pobreza, desigualdad y desconfianza. As, ha surgido la exigencia por parte de la ciudadana respecto a una mejor gerencia de las intervenciones que proponen mejorar las condiciones de vida de nuestra sociedad y facilitar una transicin hacia un futuro mejor la demanda por una gerencia ms eficaz y eficiente. Esta demanda no slo se relaciona con un uso ms eficiente de recursos pblicos e intervenciones ms efectivas en la mejora de la calidad de vida y las oportunidades, sino tambin ms y mejores polticas y servicios pblicos bajo un criterio de participacin y rendicin de cuentas ante la sociedad civil.

1 El INDES es el instituto de capacitacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)que se dedica al fortalecimiento de los recursos humanos y la identificacin, discusin y difusin de buenas prcticas de gerencia social en Amrica Latina y el Caribe. Los autores forman parte del equipo docente del Instituto. No obstante, la interpretacin de los dilogos y debates del INDES y la forma que estn reflejados en este texto evidentemente corresponden a los autores. No necesariamente reflejan una posicin oficial ni del INDES ni del BID.

La gerencia social surge como un campo para enfrentar esta demanda, ya que propone asegurar que las polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadana, promoviendo as el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Por desarrollo social entendemos un proceso dinmico, multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Este entendimiento, por naturaleza, es cargado de ambigedad. El desarrollo tiene mltiples componentes, algunos de los cuales conllevan requisitos o dinmicas que son conflictivos o contradictorios entre s. As, el fenmeno de desarrollo social es demasiado abarcador y ambiguo como para ser un objetivo gerenciable, o sea, para actuar como el norte que gua y da pautas a los que ejercen gerencia social. Por tanto, el INDES propone cuatro resultados del desarrollo que establecen los fines del ejercicio de la gerencia social en Amrica Latina y el Caribe al comienzo del siglo XXI: La reduccin de la inequidad La reduccin de la pobreza El fortalecimiento del Estado democrtico El fortalecimiento de una ciudadana plena, incluyente y responsable

Estos logros, lejos de ser independientes entre si, se complementan y se fortalecen mutuamente. Se tratan de valores marco de la gerencia social: el valor pblico que se busca generar a travs de la gerencia social se relaciona con alguno o varios de estos principios valorativos. Los mecanismos democrticos de representacin, deliberacin, concertacin y decisin priorizan en cada contexto particular lo que es prioritariamente valioso en el esfuerzo por promover o lograr estos principios. Como tal, estos principios valorativos son particulares a nuestra interpretacin de lo que podra ser valioso para las sociedades latinoamericanas al comienzo del siglo XXI. Delimitan el campo de gerencia social, sin especificar lo que determinadas sociedades especficas llegarn a determinar como prioritariamente valioso. Es decir, indica que el campo de gerencia social va a trabajar en lo relacionado con la bsqueda de estos valores sociales, dejando al pblico en cada caso la determinacin de lo que va a priorizar en sus esfuerzos. La naturaleza de estos valores marco que delimitan el campo de la gerencia social implica que los esfuerzos de este campo no se limitan a lo que tradicionalmente se han denominado los sectores sociales. Sugiere que los esfuerzos por promover el desarrollo social dependen crticamente de esfuerzos deliberadamente articulados en lo econmico, lo social y lo poltico-institucional. El campo de la gerencia social Con base en Hood y Jackson (1997) y como lo propone Cortzar (2004a), el trmino campo hace referencia a un espacio de discusin e investigacin dedicado a la

exploracin de preguntas prcticas. Las preguntas prcticas exploradas por la gerencia social se relacionan con el qu hacer? y cmo hacer? para enfrentar los desafos que conlleva la responsabilidad por el desempeo de un sistema2 que propone promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente equitativa y sostenible en espacios democrticos. El campo genera argumentos3 relativos a la mejor manera de orientar y desempear las tareas de gerencia del desarrollo social con el fin de generar valor pblico (Moore, 1995). El INDES propone que la gerencia social, como campo de conocimiento que se halla en la interseccin de tres campos: el campo de desarrollo social; el de la poltica pblica y el campo de la gerencia social. (Figura 1).

Figura 1: El campo de la Gerencia Social Tratndose de una interseccin, el ejercicio de la gerencia social est siempre permeado por elementos de cada uno de los campos que la integran. Es decir, no se trata de actuar algunas veces con los lentes de la gerencia pblica y en otros momentos, con los de la poltica pblica o el desarrollo social. En su lugar, se trata de actuar de una manera que simultneamente ve el mundo y propone intervenciones influenciadas por los conceptos, mtodos y enfoques del desarrollo social, de la gerencia pblica y de las polticas pblicas. Tomando la naturaleza de estos campos, la gerencia social toma una naturaleza propositiva, sugiriendo buenas prcticas en los procesos de agendacin, construccin, implementacin y evaluacin de las polticas y programas sociales. Los tres campos se combinan para dar una naturaleza interdisciplinaria y aplicada a la gerencia social, enfocada en los desafos que enfrenta el desarrollo social de Amrica Latina y el Caribe en este comienzo del Siglo XXI. La caracterizacin del campo de gerencia social con base en los tres campos sealados sufre cierta ambigedad, derivada de la ambigedad de la delimitacin de cada uno de
2 El sistema desva de la combinacin de recursos (fsicos, humanos, polticos, organizacionales) procesos y expectativas en trminos de los resultados esperados. Dicho sistema es el contexto en el cual se ejerce la gerencia que, a su vez, est insertado y afectado por el contexto social que propone transformar. 3 Entendemos que un argumento es una proposicin relativa a qu hacer en un campo de accin. Como tal, los argumentos buscan generar aceptacin entre los involucrados en dicho campo (Cortzar, 2004a) para as resultar reconocidas como buenas prcticas entre las posibles intervenciones y procesos que se podran considerar para intervenir a favor del desarrollo social equitativo.

ellos. De hecho, como campos de estudio, cada uno de los tres campos es de una formalizacin relativamente reciente y aun incompleta; cada uno es, a su vez, influenciado por diversas disciplinas y compuesto por conceptos, herramientas analticas y de accin que vienen de mltiples campos. Nuestra intencin en este texto no consiste en entrar en una discusin profunda sobre el aporte de cada campo a la gerencia social, sino en caracterizar el enfoque conceptual y prctico de la gerencia social. Como tal, no detallaremos en esta seccin las caractersticas de cada campo que determina la naturaleza de la gerencia social, sino describiremos brevemente los aportes de cada campo. Desarrollo social El desarrollo podra entenderse como el acto o el proceso de mover (o de llevar) de un estado latente a plena potencia o plena realizacin. Como tal, la promocin del desarrollo depender de los objetivos societales, en trminos de lo que se entiende como la plena realizacin de la sociedad. El campo del desarrollo social, entonces, se centra en el anlisis en los procesos, recursos y fenmenos que facilitan e impiden el logro de estos objetivos. Explora los desafos que se presentan a las mejoras sostenibles de las condiciones de vida de la colectividad de un territorio y de los diversos segmentos de dicha colectividad. Del campo del desarrollo social, la gerencia social adquiere una forma de ver el mundo penetrada por una comprensin de los grandes desafos histricos, culturales, sociales y econmicos del desarrollo; una conciencia del contenido valorativo del entendimiento del desarrollo; una sensibilidad al entorno mundial, nacional y local que influye sobre las iniciativas para promover el desarrollo y un bagaje analtico que apoya la formacin de propuestas concretas para promover el desarrollo con equidad y en democracia. Es en este sentido que el campo de gerencia social necesariamente tiene que tener un referente espacial y temporal. Tiene que responder a lo que se entiende por desarrollo. Este y otros aportes del campo de desarrollo social obligan a los gerentes sociales a repensar lo que se va a entender como desarrollo y como logros societales, que sern priorizados, con base en los desafos particulares de cada sociedad y la visin con respecto al tipo de sociedad que se busca promover. Poltica pblica El campo de la poltica pblica constituye lo que Charles Merriam (1921) propuso como una fertilizacin cruzada entre la poltica y la ciencia..... Toma sentido cuando produce conocimiento sobre el proceso de formacin de polticas pblicas e inserte dicho conocimiento en el proceso. (Dunn, 1994). Justo, esta naturaleza del campo que parte de lo descriptivo y lo analtico en una exploracin de las causas, consecuencias y desempeo de las polticas y programas pblicos para conducir a una reflexin propositiva sobre potenciales soluciones. (Dunn, 1994). Se fundamenta en conceptos, modelos y enfoques que permiten entender el juego de intereses, papel de los actores, relaciones y dinmicas entre ellos, instituciones que caracterizan al sector pblico. Incluye particularmente el

anlisis del sector pblico, desde paradigmas diversos, que discuten el papel y las relaciones entre el Estado, mercado, sociedad, y sus implicaciones sobre el inters pblico. El campo de las polticas pblicas le ofrece a la gerencia social una comprensin y unos argumentos sobre los procesos de desarrollo de las polticas; las caractersticas de diversas alternativas de intervenciones a favor de desarrollo, y las bondades y limitaciones de cada una; y los procesos de movilizacin de apoyo, generacin de consensos y construccin de alianzas como medios facilitadores de las polticas. Gerencia pblica La gerencia pblica concentra en la gestin como profesin y en el gestor pblico como el practicante de esa profesin. Los gerentes pblicos son considerados actores fundamentales en el buen desempeo de funciones ejecutivas en organizaciones pblicas. (Lynn, 1996). La gerencia pblica se trata de un campo altamente interdisciplinario que propone prcticas para coordinar y fortalecer la produccin de ciertos tipos de comportamiento, relaciones y decisiones y para resolver distintos tipos de problemas, con el fin de coordinar eficaz y eficientemente un sistema de intervencin pblica.4 Enfatiza funciones de los gerentes, como individuos y/o equipos con responsabilidades asociadas con la generacin de valor pblico. Dichos individuos o equipos combinan roles de administradores y hacedores de poltica, ejerciendo prcticas de liderazgo, coordinacin, motivacin y concertacin. (Lynn, 1996). La gerencia pblica se concentra en los conocimientos, procesos, tcnicas, herramientas y destrezas gerenciales, que pueden ser utilizadas para convertir ideas y polticas en acciones y resultados. La funcin gerencial consiste en coordinar los recursos a su disposicin para el logro de los objetivos organizacionales. De los conceptos y proposiciones de la gerencia pblica, la gerencia social toma la importancia de los gestores como actores que articulan y coordinan los procesos que buscan soluciones a las necesidades sociales. Rescata la importancia de las organizaciones como espacio de dilogo, asignacin y manejo de recursos e implementacin. Analiza y plantea recomendaciones con respecto a buenas prcticas gerenciales. La GERENCIA en la gerencia social Metcalfe y Richards (1990) sugieren que la versin convencional de lo que se entiende como gerencia en la esfera pblica se limita a un ejecucin rutinaria de lo diseado o planeado, constituyendo as una versin limitada de la gerencia y conduciendo a un sobre-nfasis de esfuerzos en las tareas de diseo de intervenciones y medicin de sus resultados. Nuestro entendimiento de la gerencia abarca mucho ms que una aplicacin rutinaria de diseos pre-establecidos. Siguiendo a Sulbrandt, la gerencia incluye procesos tcnicos de
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Adaptada de Jones (2003).

diagnstico, planeacin, programacin y diseo, e incorpora tambin los procesos relacionales y polticos de dilogo, movilizacin de apoyo, deliberacin, generacin de consensos y toma de decisiones. Incluye (pero no se limita a) la implementacin de las estrategias y sus correspondientes acciones programticas, la generacin de informacin relevante, la retroalimentacin, los ajustes y el posible re-diseo. Consiste en un enfoque integral que articula los diversos procesos entre s, asociando a cada uno con su razn de ser: la creacin de valor. sta, a su vez, retoma la idea de que la gerencia es un proceso de asumir y cumplir responsabilidad con respecto al desempeo de un sistema: en este caso, un sistema que contempla el entorno social, unos recursos (fsicos, financieros, humanos, organizacionales, polticos) y unos procesos que interactan y se interrelacionan hacia un determinado fin. El ejercicio de la gerencia social depende de prcticas asociadas a lo que debe hacer un buen gerente. Estas prcticas consisten en mtodos especficos que utilizan los gerentes sociales para interactuar con situaciones problemticas relacionadas con el desarrollo social o al desempeo de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos.5 Son prcticas que permiten ejercer una gerencia estratgicamente enfocada en resultados verificables en el desarrollo social. Desafos de la accin estratgica de la gerencia social La reflexin sobre la gerencia estratgica viene principalmente de la teora y experiencia de la gerencia empresarial, y nos aporta experiencia, conceptos y herramientas valiosos. A su vez, y como plantearon Jones y Thompson (1999), la gestin publica no es igual a la administracin de empresas. Asimismo, la gerencia social que se ejerce en el mbito pblico6 - se diferencia de la gerencia empresarial. Aunque esto suene obvio para muchos, lo explicitamos con el fin de explorar los desafos que surgen de la diferencia entre los esfuerzos gerenciales por producir valor pblico en la complejidad de los mbitos pblicos y los que se dirigen a la creacin de valor privado. En el siguiente acpite, vamos a explorar seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos que sern tenidos en cuenta en la formulacin de nuestra propuesta de marco conceptual para la gerencia social estratgica capaz de enfrentar dichos desafos. Seis desafos de la gerencia en los mbitos pblicos La ambigedad del concepto de valor pblico7 El propsito final de una empresa privada consiste en maximizar la riqueza de los dueos o accionistas de la empresa en el largo plazo. Por lo tanto, el principal valor producido

5 Barzelay y Cortzar (2005) detallan en el concepto de prcticas gerenciales, con base en el planteamiento de Bardach (1998). 6 El mbito pblico incluye, pero no se limita a, el mbito gubernamental. 7 Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995).

por una empresa privada se asocia con la rentabilidad financiera entregada a los accionistas y el valor de uso entregado a los clientes. En las transacciones privadas, las decisiones por parte de los clientes de comprar productos y servicios reflejan la produccin de valor para ellos y, a su vez, proveen los recursos necesarios para la generacin de valor para los dueos o accionistas. Es decir, la satisfaccin de los clientes proporciona la justificacin social para que la empresa continu existiendo. Moore (1995) destaca que en al mbito privado, la creacin de valor, el rendimiento financiero y la supervivencia de la organizacin estn estrechamente alineados: El valor privado es reflejado por las transacciones de productos y servicios que son comprados por los clientes y ganan retornos para los accionistas o dueos. El rendimiento de la empresa al producir valor se resume en sus estados financieros, tanto pasados como proyectados. La nica manera en la que una empresa puede mantenerse en el negocio es manteniendo un aceptable rendimiento financiero a lo largo del tiempo. Por tanto, una empresa privada que no produce valor (privado) no sobrevive.

En contraste, en los mbitos pblicos, el principal valor entregado brota del cumplimiento de la misin encomendada a la organizacin8 y al cumplimiento de las aspiraciones ciudadanas que se reflejan en este mandato. En estos casos, los tres conceptos de maximizacin de valor, rendimiento financiero y supervivencia de la organizacin no estn alineados tan sistemticamente: La manera que se produce valor consiste en definir y alcanzar misiones valiosas definidas en trminos del cumplimiento de objetivos sociales. La efectiva produccin de valor pblico no est confiablemente conectada con la habilidad de atraer ingresos para cubrir sus costos operativos, debido a que los ingresos no dependen de la mera venta de productos y servicios, sino de la capacidad de persuadir al pblico, a representantes electos por el pblico o a otras fuentes de recursos de que la misin social que persiguen es valiosa y prioritaria. La supervivencia de la organizacin productora de valor pblico ciertamente depende de su habilidad de recaudar fondos (o otras clases de recursos) para continuar sus operaciones. Sin embargo, nuevamente, puede no haber una conexin necesaria entre esta supervivencia y el valor que la organizacin produce.

Pueden haber muchas contribuciones valiosas hechas por una organizacin que no puedan ser sostenibles financieramente, as como pueden haber muchos esfuerzos financieramente sostenibles que no arrojan beneficios reconocidos como valiosos por parte del pblico.
Encomendada polticamente, en el caso de las organizaciones gubernamentales. Para las organizaciones no gubernamentales, la misin explicita el tipo de valor pblico que la organizacin propone generar, segn los intereses humanitarios, grupales o corporativos que han motivado la fundacin de la organizacin.
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En resumen, las empresas privadas pueden concentrarse casi exclusivamente en la pregunta del rendimiento financiero y, al hacerlo as, estar seguras de que estn produciendo valor y garantizando su supervivencia. En contraste, las organizaciones que proponen generar valor pblico no pueden enfocarse tan agudamente en una sola meta. En su lugar, tienen que abocarse a la pregunta de que si estn produciendo valor pblico definido en trminos de una misin importante que ellas podran alcanzar. Sin embargo, esto no es todo. Deben enfocar su atencin en su financiamiento para asegurar la futura supervivencia y capacidad creadora de valor de la empresa. Desafo 1: El objetivo final de las organizaciones que promueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear valor pblico por medio de su gestin. No obstante, el logro de la creacin de valor pblico no es fcilmente reconocible; el mismo concepto de VP es muy ambiguo. As, la misin y visin de la organizaciones del mbito pblico tienen que explicitar el valor pblico que se propone generar y enfocar los esfuerzos organizacionales hacia ese fin. El origen y la asignacin de recursos9 Alford (2002) nos propone que el valor pblico, por definicin, beneficia a la colectividad social. Por tanto, la asignacin de recursos intrnsecamente no puede ser guiada por transacciones individuales. La definicin de lo que es valioso y la confirmacin de la efectiva produccin de valor pblico no viene a travs de transacciones de mercado o explicitacin de preferencias individuales. En su lugar, algn proceso poltico tiene que guiar los procesos decisorios, en lo que respecta a la definicin de prioridades, la asignacin de recursos y la confirmacin de la generacin de beneficios valiosos. En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre presente. De hecho, cuidar por la equidad distributiva es una responsabilidad indelegable del gobierno en una economa de mercado (sujeto a la interpretacin que la sociedad ha dado al concepto de equidad distributiva). Asimismo, es la fuerza motivadora de mltiples organizaciones no gubernamentales (que no necesariamente comparten plenamente esta interpretacin societal y velarn por su propia interpretacin de equidad distributiva). En la vertiente de los ingresos fiscales, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal. En la vertiente del gasto, aparece la cuestin de a quin benefician las distintas polticas. La referencia al proceso poltico significa que no nos encontramos ante la lgica de una decisin-un actor, sino en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde a un proceso poltico, que canaliza y representa los intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que compiten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas.

Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echebarra y Mendoza (1999).

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De acuerdo a Metcalfe (1990), el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado contraste con el mercado. As, mientras el mercado se caracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos, el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los aspectos redistributivos, colectivos y de equidad; la realizacin de transacciones con individuos y con distintas colectividades; la ausencia de precios y el no automatismo entre la financiacin que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico a tener tambin presentes son: su pluralismo; la fragmentacin de la autoridad; y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto son legtimos. Desafo 2: Los recursos destinados a la creacin de valor pblico, que son limitados o escasos frente a las necesidades y deseos pblicos, se asignan por un proceso poltico que determina qu es prioritario. La asignacin de dichos recursos debe regirse por procesos polticos que disciernen lo que es valioso para el pblico. Legitimidad para actuar10 Los gerentes privados actan con una autoridad conferida por los dueos o accionistas para gestionar la organizacin y crear valor a travs de la produccin eficiente y efectiva de productos y servicios que sean valorados por sus clientes mediante la compra. Salvo el cumplimiento de leyes y reglas a las que son sujetas todas las empresas, los accionistas o dueos son los nicos que confieren autorizacin dentro de las organizaciones productivas del sector privado. En una democracia, la funcin de expresar preferencias acerca del valor que las organizaciones pblicas deben producir, es desempeada fundamentalmente por la ciudadana. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberan hacer, expresada a travs de los procesos de deliberacin y representacin poltica. Los grupos de inters y otros actores utilizan sus derechos de expresin para indicar lo que opinan con respecto al valor que otras organizaciones pblicas proponen generar. La eleccin colectiva es un proceso con mediaciones, ya que se articula a travs de los canales de representacin e intermediacin. Por ejemplo, una agencia gubernamental no recibe su mandato directamente de la ciudadana, sino a travs de un gobierno electo. El hecho de que los ciudadanos elijan al gobierno le otorga a la conduccin de una organizacin particular, buenas razones para ser sensibles a sus preocupaciones, pero el gobierno tiene la autoridad formal para determinar su mandato; y en este proceso, puede dar mayor peso a las preocupaciones de ciertos ciudadanos que a las de otros.

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Los conceptos de este acpite estn inspirados en Moore (1995) y Alford (2002).

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La eleccin colectiva es una expresin imperfecta de las expectativas individuales de los ciudadanos, ya que excluye las preferencias de las minoras. Pese a las imperfecciones del proceso poltico democrtico, es todava el mejor modo que las sociedades humanas han diseado para representar los deseos de los ciudadanos y proveer seales que conllevan mayor autoridad hacia los administradores respecto a lo que deben hacer. La asignacin de recursos para financiar las actividades de creacin de valor no deriva de la eleccin voluntaria de cada consumidor, como en el sector privado. Los intereses colectivos y las preferencias que emergen de los procesos deliberativos y/o representativos establecen la justificacin de la actividad gerencial en los mbitos pblicos. De otro modo, sus acciones estaran infundadas. Para producir pblicamente se utilizan dos tipos de recursos: el dinero recaudado con la tributacin y la obligacin moral o la autoridad del Estado para sostener la colaboracin privada con fin de resolver el problema colectivo. En una sociedad democrtica liberal, ambos son recursos escasos y las organizaciones publicas debern rendir cuentas sobre su uso a clientes, a ciudadanos y a mandantes. Debemos considerar este proceso poltico de deliberacin, representacin y decisin como creador de cierto tipo de valor. Si el proceso de autorizacin se gestiona adecuadamente, si los ciudadanos perciben que sus aspiraciones colectivas se satisfacen a travs de un proceso de consulta y revisin, la organizacin creara mas valor. Y este aspecto del valor pblico existe independientemente de la diferencia entre el valor de la actividad pblica y el coste de los recursos utilizados para realizarla. Desafo 3: Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elecciones son expresadas a travs de los procesos de deliberacin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones que proponen generar valor pblico responden a varios mandantes. La interaccin con individuos y comunidades11 Los individuos juegan cuatro roles diferentes en su interaccin con la generacin de valor pblico: Ciudadano. La funcin de expresar preferencias acerca de qu valor debera producirse es llevada a cabo por la ciudadana a travs del proceso poltico democrtico. Es decir, la ciudadana tiene palabra dominante no slo sobre el valor pblico, sino tambin sobre el valor privado que los clientes deben consumir. La ciudadana es una colectividad, es una membresa en una comunidad nacional lo cual conlleva ciertos derechos y responsabilidades. La opcin colectiva no es
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Los conceptos de este acpite estn inspirados en Alford (2002).

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simplemente una agregacin de las preferencias de ciudadanos individuales, tal agregacin sera difcil de lograr porque cada ciudadano tiene diferentes deseos y aspiraciones. Por lo tanto, las opciones colectivas son necesariamente el resultado de interacciones y deliberacin poltica. El procedimiento suele ser aqul en que, supuestamente, estn reflejadas las preferencias de la mayora, estimadas de manera ms o menos vlida. Finalmente, las preferencias de los ciudadanos individuales no son simplemente expresiones del valor que desearan consumir como resultado de la accin del gobierno. Los ciudadanos tienen deseos o aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de cmo deberan ordenarse las cosas, de qu debera recibir quin o de qu nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales formativos. Cliente. La persona que paga directamente por un bien o servicio y muestra una preferencia positiva por el servicio dado su precio. Los servicios pblicos de distribucin domiciliaria de agua, recoleccin de basuras, y manejo de alcantarillado se interrelacionan con clientes. Los servicios privados de salud y educacin son entregados a clientes. Los productos de los mbitos pblicos producen valor tanto para la ciudadana como para los clientes, pero cada uno recibe un tipo de valor diferente. La ciudadana recibe valor pblico mientras que los clientes reciben valor privado. Beneficiario/Usuario. Recibe un servicio o beneficio sin pagar directamente a la organizacin productora. Ejemplos de usuarios o beneficiarios incluyen nios/nias que asisten a las escuelas pblicas; familias que reciben transferencias en dinero o en especie para atender algunas de sus necesidades bsicas; los pacientes de los hospitales pblicos que no pagan por los servicios; los que son atendidos en puestos o centros de salud pblica. Al igual que los clientes, los beneficiarios o usuarios reciben valor privado al aprovechar el servicio que se les entrega. Todos los ciudadanos pueden beneficiar del valor pblico, aunque solo los clientes o usuarios reciben los productos o servicios tangibles Obligados. Miembros del pblico a los que la organizacin los somete a obligaciones legales. En general, los ciudadanos son obligados frente a la autoridad policaca y la autoridad tributaria. Frecuentemente, los empleados son obligados frente a los sistemas de pensin. El hecho de obligacin no niega la creacin de valor: los obligados pueden aprovechar el valor producido por las autoridades respectivas. Asimismo, estas autoridades generan valor pblico que la ciudadana aprovecha.

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El rol del ciudadano es permanente los otros roles son temporales y dependen del intercambio puntual. No todos los ciudadanos son clientes, beneficiarios o obligados, pero los clientes, beneficiarios o obligados son ciudadanos. En la tipologa de relaciones organizacin-pblico, hay una distincin primaria entre aquellos que reciben valor pblico de la organizacin gubernamental (ciudadanos) y aquellos que se ven afectados en su valor privado (clientes, beneficiarios/usuarios y obligados). Por ello, la experiencia del sector privado en cuanto a la relacin productor-cliente tiene limitada validez en el contexto del sector pblico. Sin embargo, rechazar totalmente un enfoque de intercambio equivaldra a dar nuestras espaldas a una forma til de concebir las relaciones entre las organizaciones pblicas y sus clientes. Por ello necesitamos una concepcin ms amplia sobre el intercambio de las organizaciones publicas con las personas, teniendo en cuenta los diversos roles que las personas juegan en su interaccin con el valor pblico. La teora del intercambio no da cuenta de todas las relaciones entre organizaciones gubernamentales y clientes. Sin embargo, los conceptos de intercambio social y la topologa previamente expuesta tienen implicancias de cmo los administradores pblicos conciben y desempean sus tareas. La topologa puede facilitar mayor claridad acerca de quines reciben servicios de la agencia pblica. A su vez, facilita el reconocimiento de que a veces lo que los clientes quieren contrasta agudamente con lo que quieren los ciudadanos, y las demandas de stos ltimos, por lo general, tienen prioridad. La perspectiva del intercambio social revela una variedad ms extensa de contribuciones de los clientes que la simple obtencin de ingresos de los mismos, tales como cooperacin, consentimiento o co-produccin. En este sentido, los administradores pueden adoptar una visin ms comprensiva acerca de qu valor se supone que deben proveer sus organizaciones y programas a fin de promover las contribuciones deseadas por parte de los clientes. Ello implica comportamientos activos por parte de los clientes, donde stos no estn simplemente consumiendo bienes o servicios, sino tambin contribuyendo mediante acciones positivas a fines colectivos. Esta categorizacin nos permite entender que las personas tienen mltiples roles en su relacin de intercambio con el Estado. Bajo esta perspectiva las organizaciones publicas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de informar, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente en su capacidad de ciudadanos. Figura 3: Las Relaciones Personas Estado
Relacin de las Personas con el Estado CIUDADANOS
Cliente Beneficiarios / Usuarios Obligados

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Desafo 4: Los que ejercen gerencia social interactan con individuos y comunidades que toman mltiples papeles en su relacin de intercambio con las organizaciones que generan valor pblico. Por tanto, los gerentes sociales gestionan servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos. Alcance de la gestin: micro, meso y macro12 Segn Eliassen y Kooiman (1987), la gestin pblica puede ser abordada desde tres niveles de anlisis. El primer nivel est referido al sector pblico como un todo en interaccin con el entorno social en su sentido ms amplio. En el segundo nivel encontramos la actuacin de las organizaciones pblicas individuales operando en sus entornos especficos (sociales, polticos y administrativos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organizacin y al rol de los directivos pblicos. Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carcter interorganizacional y estn relacionados con la transformacin del entorno y de las reglas de juego en el que operan las distintas organizaciones, pblicas y privadas, configurando a la gestin pblica como un proceso a nivel macro. Por oposicin, los problemas del tercer nivel estn relacionados con la adaptacin de las organizaciones pblicas individuales a sus entornos especficos y configuran a la gestin pblica como un proceso a nivel micro. El segundo nivel enfrenta los dos tipos de desafos: interorganizacionales e intraorganizacionales. De forma general, puede afirmarse que la primaca otorgada a la adaptacin al entorno, el marcado carcter intraorganizativo y el modelo de decisin racional que subyacen en las tcnicas de gestin empresarial sita su mbito de aplicacin principalmente en el tercer nivel, es decir, en la actuacin de las organizaciones pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin embargo, el amplio nmero de tcnicas de gestin empresarial existente y su heterogeneidad, pone de manifiesto - a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al contexto de la gestin pblica que ste no debera formularse de una manera genrica sino a partir de una evaluacin individualizada de cada tcnica o grupo de tcnicas. ...La gestin pblica tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan las organizaciones a nivel micro. La gerencia privada se refiere a cmo las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos, dadas las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin
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Los conceptos de este acpite estn inspirados en Echeverra y Mendoza (1999) y Metcalfe (1999).

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presupuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos". (Metcalfe, 1999). Desde esta perspectiva, la gestin pblica necesita un marco conceptual y de accin que integre el funcionamiento de organizaciones individuales en una lgica colectiva de formacin de polticas pblicas. La perspectiva econmica, de eficiencia y efectividad tomadas modelo del pensamiento individualista y racional y aplicados en la gerencia empresarial son limitantes en la problemtica de la gestin publica. Se requiere un planteamiento que incorpore a los mltiples actores y las mltiples organizaciones involucradas en el proceso de creacin de valor pblico. Metcalfe hace una propuesta para formular la distincin entre la esfera publica y privada de gestin. La gestin pblica en el plano de la macro gestin se ocupa del comportamiento de todo un sistema, y la gestin privada en el plano de la micro-gestin se centrara en el comportamiento de las partes... Para mayor claridad, conviene asociar la macro gestin con la coordinacin de las redes interinstitucionales y la micro-gestin con la de cada una de esas organizaciones. (Metcalfe, 1999, p.____). La labor de innovacin de la macro gestin requiere instrumentos que permitan articular intereses entre mltiples actores y coordinar mltiples organizaciones en la resolucin de problemas estructurales de la sociedad y requieren una amplia participacin activa en el diagnostico de problemas y diseo de soluciones por parte de quienes intervengan en su aplicacin. Las ideas y herramientas por la gerencia empresarial pueden ser muy tiles en la microgestin, en hacer que la parte interna, independiente de la organizacin y sus tareas sean ms productivas, efectivas y eficaces.

Desafo 5: El alcance de la gestin pblica est compuesto por un carcter de coordinacin de las redes interorganizacionales lo que llamaremos macro gestin y un proceso organizacional interno que denominaremos de micro gestin.

Problemas de medicin o verificacin del valor pblico La naturaleza del valor pblico que se propone crear a travs de la gerencia social dificulta su medicin, lo que a su vez, genera desafos para los que intentan mantener un enfoque estratgico comprometido con la generacin de ese valor. Las dificultades en observar y medir el valor creado (o sea, los beneficios asociados con las prcticas de gerencia social) incluyen las siguientes: Mucho de los beneficios de las intervenciones e iniciativas a favor del desarrollo social tiene una naturaleza intangible y no son transables en ningn mercado, lo

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que impide el uso de precios u otros seales asociados con transacciones como indicios de la magnitud del valor creado para sus beneficiarios. La naturaleza intangible y, a veces, ambigua de los beneficios hace que no sean fcilmente observables. Por ejemplo, los beneficios de aumentar la auto-estima, de preservar y promover la cultura nacional, y de promover la justicia requieren de una interpretacin para convertirlos en expresiones verificables, de tal manera que los gerentes sociales pueden ser responsables frente al compromiso de dichos logros.13 Las manifestaciones de los beneficios de las intervenciones e iniciativas para promover el desarrollo social frecuentemente dependen de mltiples dinmicas y son vulnerables a efectos e impactos de otras iniciativas a factores exgenos. A manera de ejemplo, podramos considerar una iniciativa para aumentar la empleabilidad de los jvenes que no ingresan a la universidad. Evidentemente, una manifestacin deseable de este beneficio sera que efectivamente los jvenes se empleen ms: que la tendencia a emplearse y mantener un empleo productivo aumente. No obstante, esa tendencia depende de varios factores fuera del control de los que gestionan la iniciativa para aumentar la empleabilidad. Concretamente, y a manera de ejemplo, depende mucho de la dinmica del ciclo econmico. Por tanto, los gerentes sociales enfrentan dos desafos: primero, el de observar la empleabilidad de los jvenes, sin que sea necesariamente reflejada en el empleo de los mismos. Por ser indispensable la capacidad de observar la empleabilidad, resulta, a su vez, necesaria interpretar cmo reconoceremos la misma. En segundo lugar, los gerentes sociales asociados con la iniciativa para promover la empleabilidad necesitan enfrentar la pregunta sobre si todava resulta valioso para la sociedad promover habilidades, actitudes y comportamientos que aumentan la productividad y la probabilidad de poderse emplear, aunque no necesariamente se traduzca en empleo, por la adversidad del clima econmico. Los gerentes sociales tendran que asumir el dialogo tendiente a determinar que efectivamente estaran creando valor pblico (a pesar de no lograr los impactos esperados) y que ese valor sea suficientemente prioritario como para justificar la inversin de recursos que se est haciendo. Una responsabilidad indelegable del gobierno en las economas de mercado consiste en promover y mantener la equidad distributiva (lo que, a su vez, requiere de una interpretacin por parte de la sociedad de lo que ellos desean entender como equitativo.) Los beneficios redistributivos reconocen que hay valor en el mismo proceso de generar ciertos perdedores y otros ganadores en lo que respecta al de acceso a los activos, los ingresos y las oportunidades. Dichos beneficios no son fcilmente observables o medibles, particularmente en sociedades inequitativas, en las cuales el acceso a canales de comunicacin, quejas y reclamos es desigual.

Frente a estas dificultades, se ha consolidado una cierta costumbre de enfocar la gerencia (y, por tanto, los esfuerzos de disear, ejecutar, administrar, monitorear y evaluar) de polticas y programas sociales en los productos materiales (outputs). Este enfoque desva
13 No se trata sencillamente de asociar el beneficio con un indicador, pues para identificar el indicador relevante, hay que pasar por el proceso de explicitar cmo se reconocer el logro de dichos beneficios.

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la atencin del equipo gerencial a una concentracin en los recursos (y su uso) y los productos, perdiendo de vista lo que es central a la gerencia social: el valor que se deriva de los beneficios de la gestin (los efectos e impactos), expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los objetivos de la poltica o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su implementacin. Ahora bien, los productos o servicios (outputs) estn vinculados con los efectos o impactos (outcomes) por una hiptesis causal, que en ocasiones puede ser muy larga y compleja. Se espera que una adecuada entrega de los servicios planeados conduzca a un cambio en los consumos, comportamientos, conocimientos o actitudes de la poblacin objetivo, que a su vez cause una mejora observable en el bienestar de dicha poblacin. No obstante, la relacin es hipottica y corresponde a los gerentes sociales hacer un riguroso seguimiento de la efectividad de dicha relacin para asegurar que efectivamente se produce valor. Si la atencin se desva a un enfoque concentrado casi exclusivamente en el proceso productivo, no habr una garanta de estar produciendo valor.14 Es importante que los que son responsables por la gerencia social se concentran no slo en el qu hacemos? sino tambin en el cmo lo hacemos? y para qu? De igual manera, la gerencia social obliga a hacer un riguroso seguimiento tanto del qu hacemos? como del cmo lo hacemos? y qu beneficios (o valor) logramos? Asimismo, requiere de una continua re-evaluacin, dentro de espacios polticos, de la percepcin pblica de lo que es valioso.

Desafo 6: Los beneficios generados a travs del ejercicio de la gerencia social no deben entenderse como la entrega de productos y servicios nicamente, sino como los impactos de esos productos y la calidad de los procesos que conducen a su entrega y su adecuado uso. Sntesis: seis desafos bsicos Evidentemente, esta lista no resulta exhaustiva en lo que respecta a los desafos de la gerencia en los mbitos pblicos. El texto no pretende generar una lista de esta naturaleza, sino una reflexin sobre desafos que proponemos tomar en cuenta en el desarrollo de un marco conceptual que sirva parar guiar las prcticas estratgicas de la gerencia social. De manera breve, y a manera de sntesis, los desafos se tratan de:
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Ambigedad intrnseca del objetivo final (creacin de valor pblico). Determinacin de valor y asignacin de recursos por procesos polticos. Necesidad de responder a diversos mandantes. Interaccin con individuos y comunidades en diversos roles: clientes, beneficiarios, obligados, ciudadanos. Necesidad de coordinacin de redes inteorganizacionales y de gerencia organizacional.

Curiosamente, este enfoque implicara estar concentrado en COSTOS en lugar de valor (o beneficios). Ver Mokate, 2004.

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Necesidad de gestionar resultados y procesos.

Nuestra propuesta para un marco que pretende guiar para enfrentar estos desafos que se presenta en el siguiente acpite.

Un marco conceptual de gestin estratgica para la gerencia social Tomando en cuenta que la gerencia social se apoya en los tres campos que lo integran, el marco conceptual que da fundamento a su carcter estratgico evidentemente no emana exclusivamente del campo de la gerencia publica, sino que privilegia, a la vez, los enfoques y las acciones que provienen de los tres campos, dentro de las cuales merecen destacarse aquellas que fortalecen las capacidades y las oportunidades de los actores tradicionalmente excluidos, los procesos de formacin de polticas pblicas incluyentes y sostenibles y la generacin de resultados de las polticas y programas sociales en el seno de las organizaciones donde se desarrollan. La gerencia se puede caracterizar como estratgica en la medida en que todos los que colaboran en su ejercicio estn comprometidos con una perspectiva particular de cmo la organizacin crea valor publico e implementen un conjunto de actividades particulares que llevan a cabo para alcanzar sus objetivos. Por tanto, un marco para la gerencia social estratgica requiere de pautas para interpretar el concepto genrico de valor pblico, ya que puede resultar demasiado abstracto en el momento de tratar de pasar de conceptos a acciones dentro de una organizacin. Para facilitar el paso de los conceptos a la accin se propone expresar la propuesta de creacin de valor pblico a travs de un enunciado de misin y visin. Cualquier aproximacin que busque instrumentar el valor pblico, en un enunciado de misin y visin, debe tomar los mandatos de la organizacin como puntos de partida, ya que stos, en un sistema democrtico representan las responsabilidades asignadas a las organizaciones gubernamentales por aquellos que han sido elegidos y autorizados para definir prioridades. Asimismo, el marco estratgico requiere de una relimitacin de las reas de accin donde se fijarn objetivos de los esfuerzos organizaciones (y, por ende, de la gerencia) y se enmarcarn las distintas actividades. A continuacin, consideraremos estos dos requisitos para un marco para la gerencia social estratgica. Una perspectiva del valor pblico expresado a travs del mandato, misin y visin El desarrollo de la estrategia en el sector pblico comienza con la misin y visin de la organizacin, la que especifica el valor publico que la organizacin pretende producir para las partes interesadas y para la sociedad en general. A su vez, la especificacin de la misin y la visin parten de los mandatos organizaciones.

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Los mandatos son formales e informales. Los mandatos formales estn representados por requerimientos, leyes, ordenanzas, artculos de constitucin, decretos, estatutos y otros similares. (Bryson, 1995). Los mandatos informales son todos aquellos que recaen sobre la organizacin de manera informal (que no ha sido traducido a norma) como ser: Lo que se ofreci en la campaa, las expectativas del gabinete y el presidente sobre el programa, as como las expectativas que los agentes financiadores, los beneficiarios y otros actores clave. Los mandatos formales son tan importantes como los informales y uno debe ser muy cuidadoso en tomar en cuenta ambos al momento de definir las objetivos y metas de la organizacin. Para no limitar la gestin pblica a cumplir con los mandatos, es necesario revisarlos y reinterpretarlos para que sirvan como plataforma para definir la misin y visin que permita instrumentar la propuesta de creacin de valor pblico. Est dems decir que cualquier propuesta de misin/visin debe ser coincidente con los mandatos formales y que stos se deben cumplir. Figura 4: Valor Pblico Expresado a Travs del Mandato, Misin y Visin

La misin es la ideologa central de una organizacin, la que define el propsito de la organizacin y sus valores centrales. La visin es la proyeccin del futuro, es una declaracin de lo que se desea conseguir, se aspiramos ser y se quiere crear, est compuesta por una meta, gigante audaz y descabellada (MeGA) y una descripcin vvida de cmo ser lograrla. (Collins y Porras, 1996). La misin es la razn por la que las organizaciones existen y los valores fundamentales que guan su actuar. Una MeGA es una meta claramente articulada. El Propsito nunca puede ser completado, mientras que una MeGA es alcanzable en 10 a 30 aos. Piensen en el propsito como la estrella en el horizonte que debe perseguirse por siempre, la MeGA es la montaa a ser escalada. Una vez alcanzada la cima, deben buscarse otras montaas. La MeGA debe ser desafiante pero posible. Si la MeGA es percibida como imposible lleva a la gente a la frustracin y la paraliza.

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MISION
IDEOLOGA CENTRAL
Propsito central Valores centrales

PROYECCIN DE FUTURO
MEGA Descripcin vvida

VISION

Figura 5: Misin y Visin15

Es importante puntualizar que ambos conceptos, la misin y la visin, forman un conjunto y que el poder del marco conceptual radica en tenerlos juntos. Por una parte, la misin define la razn de ser, explica el por qu o para qu se hacen ciertas cosas, y la visin pone el desafo que quiere conquistarse al frente. Este conjunto de misin/visin define un norte a los procesos de formacin de polticas y programas sociales, define, aunque de manera amplia, el beneficio que se propone generar para la sociedad o sea, el valor pblico que se generar. Una definicin de las reas de accin de la gestin estratgica Para poder alcanzar los desafos impuestos por la misin y visin organizacional se necesita definir y delimitar las reas de accin donde se fijarn objetivos y se enmarcarn las distintas actividades. La mayora de los modelos de estrategia se limitan en cmo se entrega valor a los usuarios o beneficiarios mediante polticas, programas o proyectos, descuidando otras reas que son fundamentales en la gestin pblica, a ser: las fuentes de legitimidad, el apoyo poltico y la capacidad organizacional. Es en este sentido que se propone un marco conceptual que incorpore las siguientes tres reas de accin16: Gestin Programtica: la gestin adaptativa y estratgica de las intervenciones propuestas para promover el desarrollo, con la lgica aportada por la cadena de valor que vincula los medios con los fines de la generacin de valor pblico:

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Collins, James y Jerry Porras, Empresas Que Perduran. Barcelona: Editorial Norma 1996. Adaptado y ampliado de Moore (1995). Para ver el concepto original de Moore ver el anexo 1.

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Gestin Poltica: consiste en acciones tendientes a movilizar el apoyo de actores cuya participacin y/o autorizacin es necesaria para lograr la misin y los objetivos. Busca generar compromisos, responsabilidad, legitimidad y recursos, con el fin de crear un mbito propicio para las acciones de la organizacin. Gestin Organizacional: se relaciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarn el logro de los resultados deseados. Esta gestin consiste en dar direccin; orientar a equipos de trabajo y definir y mantener normas para regular el trabajo.

El objetivo de la gestin programtica consiste en cumplir con la misin organizacional y crear valor pblico a travs de un conjunto de polticas, programas y proyectos pertinentes que generen progreso hacia la resolucin de problemas de desarrollo social. Para garantizar la pertinencia de las propuestas y para fortalecer la inclusin social, estos programas deben ser formados o construidos e implementados de forma participativa con los mltiples involucrados. La participacin activa, compromiso y trabajo con los beneficiarios, no solamente garantiza una creacin de valor, sino que ayuda a la construccin de ciudadana y al fortalecimiento del sistema democrtico. El enfoque en los resultados asociados con la creacin de valor pblico le da a la gestin programtica su naturaleza estratgica y da sentido a sus caractersticas adaptativa e innovadora. En sntesis, la gestin programtica se constituye en la interfaz entre la organizacin y sus mltiples usuarios, clientes y ciudadanos al ser el punto de entrega del servicio o bien de la organizacin. El objetivo de la gestin poltica consiste en crear y/o consolidar la legitimidad, los recursos, la autorizacin y/o el apoyo para implementar la misin organizacional y crear valor pblico. Acta sobre las relaciones de la organizacin con su entorno, en pro del apoyo necesario para poder lograr la misin y los objetivos de la organizacin. Incluye estrategias para consultar, escuchar, proponer, deliberar, movilizar, comunicar y promover con comunidades, ciudadanos, contribuyentes, autoridades polticas o gubernamentales, legisladores, organizaciones de la sociedad civil, gremios, movimientos sociales, ONGs, medios de comunicacin, empresas privadas y la ciudadana en general. Tambin contempla gestiones con burcratas y otros actores que tienen poder de supervisin sobre la organizacin. En resumen, se trata de la gestin con actores clave que tienen mltiples intereses con el fin de entenderlos, comunicar ideas a ellos y escuchar de ellos, gestionarlos y darles voz, como paso fundamental de la formacin de polticas pblicas. Implica entender y trabajar (gestionar) con cada uno de los diferentes mandantes de la organizacin para lograr autoridad y recursos. La gestin organizacional propone establecer y manejar una organizacin comprometida con su misin, que cuente con la capacidad organizacional de llevar adelante una gestin efectiva, eficiente, equitativa, tica y sostenible que cree valor pblico (o valor social). Para el desarrollo de la capacidad organizacional, se necesitan fortalecer conceptos, destrezas, capacidades y los valores de la gerencia social. Tambin se necesita ofrecer

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capacitacin de gerencia operativa, en temas de organizacin, procesos y sistemas para la entrega de servicios sociales. La capacidad organizacional es un aspecto fundamental de la Gerencia Social puesto que son los miembros de las organizaciones los que finalmente implementan los procesos, desarrollo y entrega de las polticas, programas y proyectos sociales. Ya expuestas las tres reas de accin, a continuacin se muestra el modelo completo del marco estratgico para la creacin de valor pblico. El marco estratgico como un modelo integral La Figura 6 da una imagen tangible de un marco conceptual que se deriva de la reunin de estas diversas reflexiones con respecto a las acciones necesarias para lograr una organizacin comprometida con cambios sociales que redundan sobre la pobreza, la inequidad, el fortalecimiento del Estado democrtico y de la ciudadana. Nos seala que el corazn del enfoque radica en un reconocimiento del objetivo de creacin de valor pblico, que luego se interpreta y se concretiza a travs del mandato, misin y visin de la organizacin. Figura 6: Marco Estratgico para la Creacin de Valor Pblico

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Una gestin estratgica divide sus esfuerzos en las tres vrtices del triangulo de la gerencia estratgica: gestin poltica, gestin programtica y gestin organizacional, con una conciencia clara y una comprensin del entorno poltico, econmico, social e institucional y una capacidad de navegar en dicho entorno y, en la medida que sea posible, manejarlo. A un nivel conceptual, este simple modelo no es muy exigente. Todo lo que dice es que para que una estrategia sea buena, esta tiene que estar centrada en una propuesta de creacin de valor publico, expresado a partir de un mandato y ampliado a travs de un enunciado de misin y visin y que las responsabilidades de los que ejercen gerencia social requieren de trabajo en las tres reas complementarias: la gestin programtica y la gestin poltica y la gestin organizacional. El definir estos tres mbitos gerenciales rompe con viejos paradigmas tecnocrticos, administrativos y burocrticos, indicando campos concretos en que los gerentes pueden y deben trabajar para lograr resultados de impacto. El trabajo coordinado en las tres reas aporta la verdadera dimensin estratgica de la gerencia social. Considrense las siguientes posibilidades: La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear valor pblico, disea polticas y programas de gran calidad y cuenta con un equipo operativo altamente comprometido, pero no tiene ningn apoyo pblico o poltico. La organizacin no goza de legitimidad y no tiene los recursos adecuados para implementar sus programas. Resultado: Un gran informe de consultara sobre lo que se debera hacer, en la prctica no se crea valor pblico porque no se consigui ni el apoyo de los involucrados y su autorizacin y/o colaboracin para desarrollar y implementar las ideas ni los recursos necesarios. La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear valor pblico, disea polticas y programas de gran calidad, cuenta con una gran legitimidad, tiene un enorme apoyo pblico o poltico que le permite contar con amplios recursos pblicos, pero su equipo operativo carece de la coordinacin, informacin, compromisos y/o motivacin para poder actuar efectivamente. As, la organizacin no tiene la capacidad interna para entregar los servicios sociales y llegar a la poblacin objetivo con sus programas. Resultado: Un desperdicio de recursos por falta de capacidad operativa, en la prctica no se crea valor pblico porque no se consigui entregar los servicios a la poblacin de una forma efectiva y eficiente. La organizacin tiene una excelente idea de cmo crear valor pblico, cuenta con una gran legitimidad y enorme apoyo poltico lo que le permite contar con amplios recursos pblicos, cuenta con un equipo operativo altamente comprometido, pero no tiene el equipo tcnico que disee polticas y programas pertinentes de gran calidad. La organizacin no tiene la capacidad interna para entregar los servicios sociales y llegar a la poblacin objetivo con

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sus programas. Resultado: Un desperdicio de recursos pblicos y de capacidad operativa en programas mal diseados y poco pertinentes, en la prctica no se crea valor pblico porque no se consigui desarrollar polticas, programas y proyectos pertinentes para los problemas de la sociedad. La organizacin cuenta con legitimidad y apoyo poltico, tiene un equipo tcnico calificado y comprometido, y cuenta con una excelente capacidad operativa, pero limita a la organizacin al cumplimiento del mandato formal antiguo y poco pertinente. La organizacin se limita a cumplir con lo que tiene mandado por ley, no trabaja buscando propuestas que respondan a las necesidades reales de la poblacin. Resultado, Un desperdicio de recursos y capacidades en la entrega sub-ptima de respuestas a los problemas de la ciudadana, en la prctica no crea valor pblico porque entrega servicios que la gente ni quiere, ni valora.

Los gerentes sociales son responsables de que la organizacin dedique tiempo y talento a trabajar en la definicin de misin y visin, as como en las tres reas de gestin. Distintas personas pueden tener diversas responsabilidades y niveles o combinaciones diferentes de estas tres aplicaciones, pero el xito organizacional y la creacin de valor pblico dependen de una coordinacin explicitada de acciones en las tres reas, en consonancia con la misin, visin y mandato de la organizacin. Esta perspectiva integrada pone en juicio las viejas dicotomas entre lo poltico y lo tcnico o lo tcnico y lo operativo. Muchos gestores pblicos han fracasado en sus funciones por pensar que slo una de esas reas de gestin es la importante. Los tcnicos que trabajan en el rea programtica, miran con desprecio a las tareas de gestin poltica y administracin, ya que ellos son los que realmente disean las soluciones creativas a los problemas sociales. Los gestores que vienen de la poltica miran con desprecio las funciones tcnicas y operativas dado que la verdadera destreza est en conseguir apoyo, recursos y autoridad; son con estos recursos que se contrata a los expertos y a los administradores. Los gestores que llegan del sector privado ponen nfasis en el rea de gestin organizacional con un foco en la efectividad y la eficiencia como centro de sus actividades, olvidando, que es en la gestin poltica donde se logra el apoyo, y en la gestin programtica donde se desarrollan respuestas pertinentes. Finalmente, el marco conceptual est delimitado por el entorno econmico, poltico, social e institucional en el que se encuentra la organizacin. Esto se debe a que las agendas, la asignacin presupuestaria, las preferencias ciudadanas, las presiones de grupos corporativos y los cambios dentro del gobierno tienen un gran impacto en la capacidad de un gerente para llevar adelante una gestin exitosa y crear valor pblico. El entorno delimita de cierto modo el alcance que la organizacin tiene para llevar adelante una gestin estratgica, ya que la creacin de valor no ocurre por accidente ni se determina por ley, depende de una comprensin profunda de aquello que la poblacin valora y de desarrollar la capacidad poltica, programtica y organizacional para entregar soluciones pertinentes a esas necesidades.

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Conclusin: Hacia una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de los gerentes sociales Este documento propone que la gerencia social se trata de los procesos y prcticas que permiten asumir comprometidamente la responsabilidad por el desempeo de un sistema que promueve un desarrollo eficaz, eficiente, equitativo y sostenible. Bajo esta perspectiva, la tarea de la gerencia social consiste en garantizar la creacin de valor pblico por medio de su gestin, la que debe contribuir significativamente a cuatro fines o principios fundamentales: Reduccin de la desigualdad Reduccin de la pobreza Fortalecimiento de estados democrticos Fortalecimiento de ciudadana

Por tanto, la naturaleza de la gerencia social es estratgica, enfocndose en el logro de los resultados valiosos y gestionando estrategias para garantizar la creacin de valor pblico. El texto propone un marco que provee pautas para una gestin estratgica del desarrollo social: una gestin que divide sus esfuerzos en las actividades de gestin programtica, gestin poltica y gestin organizacional, a partir de una interpretacin del mandato organizacional y su correspondiente misin y visin, que conduce a una explicitacin de la manera en que la organizacin propone generar valor pblico. Este marco responde a los seis desafos que enfrenta la gerencia en los mbitos pblicos, a saber: 1. El objetivo final de las organizaciones que promueven el desarrollo social en los mbitos pblicos radica en crear valor pblico por medio de su gestin: el valor pblico est en el corazn del modelo propuesto y es, a su vez, interpretado y delimitado en la misin y visin de la organizacin, sujeto al carcter y alcance del mandato organizacional y las dinmicas del entorno. Todos los involucrados en las tareas de gerencia social deben comprometerse con y enfocarse en el valor pblico que se propone generar. El rol estratgico de los gerentes radica en nutrir y retroalimentar este enfoque, aclarando para los diversos involucrados la manera que la organizacin est aportando a la generacin de valor y los riesgos y desafos que podran comprometer ese logro. Facilita los procesos necesarios para evitar dichos riesgos y garantizar la efectiva creacin de valor pblico. 2. Los recursos destinados a la creacin de valor pblico, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos pblicos, son asignados por un proceso poltico que determina qu es prioritario: el modelo explicita el entorno econmico y poltica como la realidad en que se ejercer la gerencia social e introduce la responsabilidad de gestin poltica que, en parte, se dirige a los dilogos y deliberaciones relacionados con la asignacin de recursos. El modelo suscita a los que ejercen la gerencia social para que dirija atencin a estos dilogos y deliberaciones, asegurando que la determinacin de lo que es valioso

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sea por parte de expresiones o representaciones del pblico. La figura triangular del modelo hace ver que una gerencia sin el ejercicio de gestin poltica faltara un vrtice: sera incompleta. 3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que genera valor pblico y lo que se debe priorizar. Estas elecciones son expresadas a travs de los procesos de deliberacin y representacin poltica. Por ello, las organizaciones que proponen generar valor pblico responden a varios mandantes. El modelo debe entenderse con un enfoque participativo en la formacin de polticas pblicas, incorporando a todos los actores involucrados en el proceso. Para tal fin, el modelo se inserta explcitamente en un entorno que tiene que ser parte integral de las funciones gerenciales. Las gestiones programticas y polticas son espacios privilegiados para el manejo y la promocin de la participacin de involucrados clave. 4. Las personas tienen mltiples roles en su relacin de intercambio con las organizaciones pblicas, y stas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios/usuarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su capacidad de ciudadanos. Por su enfoque en el valor pblico, el modelo propuesto para guiar la gerencia social estratgica dirigir la atencin gerencial no nicamente a satisfacer las necesidades de los obligados, beneficiarios, usuarios y clientes, sino tambin enfocndose siempre en el inters de los ciudadanos. Es particularmente relevante en el ejercicio de la gestin programtica, por tratarse de la gestin directa de los medios explcitamente diseados como vehculos para la generacin de valor pblico. 5. El alcance de la gestin pblica est compuesto por un carcter de direccin de las redes interinstitucionales al que se llamar macro gestin y un proceso organizacional interno denominado como micro gestin. El modelo, en su conjunto, podra aplicarse a un esquema de macrogestin, siempre y cuando extendemos el concepto de organizacin para incluir entidades multiorganizacionales, tales como el gobierno federal, el gabinete social, una asociacin de municipios o un gobierno provincial. En estos casos, tanto el ejercicio de la gestion poltica como de la gestion programtica se relacionan principalmente con la macro-gestin, mientras que la gestin organizacional est fundamentalmente concentrada en la micro-gestin. El texto ha profundizado poco sobre los desafos interorganizacionales que se relacionan estrechamente con la naturaleza de los mbitos pblicos y la creacin del valor pblico. Dicha profundizacin est claramente tan compleja que se halla fuera del alcance de esta reflexin. No obstante, el marco propuesto para guiar la gestin estratgica se adecua a los espacios interorganizacionales: la colaboracin entre diversas agencias u organizaciones se realiza con el fin de crear valor pblico, requiriendo as de una explicitacin del mandato, misin y visin para luego proceder a gestionar lneas estratgicas de accin que conducen a la creacin efectiva de valor, a travs de gestiones poltica (en los espacios

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extra-organizacionales), organizacional (tanto de la organizacin interagencial - o red interorganizacional) y programtica. 6. Los beneficios generados a travs del ejercicio de la gerencia social no deben entenderse como la entrega de productos y servicios nicamente, sino como los impactos de esos productos y la calidad de los procesos que los producen particularmente. La misma definicin del valor conlleva la necesidad de enfocarse en impactos; la definicin de valor pblico, que conforma el corazn del modelo propuesto, invita a enfocarse no slo en impactos, sino tambin en los procesos. Es por ello que las distintas actividades deben llevarse a cabo con un enfoque de efectividad, eficiencia, equidad, y sostenibilidad. El modelo de gestin y los principios o fines de la gerencia social se combinan para lograr una nueva conceptualizacin de la responsabilidad de los gerentes sociales, la que enfatiza ampliar las libertades de las personas, generando las condiciones para la inclusin y la equidad social, asegurando procesos que promuevan un ejercicio activo de ciudadana, y garantizando el impacto de polticas y programas sociales. Es as, que bajo esta perspectiva, los gerentes sociales, tienen mucha ms responsabilidad que el simple cumplimiento de sus mandatos, ellos tienen la responsabilidad de crear valor pblico para la sociedad, no solamente a travs del impacto que polticas pertinentes han de tener en la poblacin, sino tambin, por llevar adelante procesos que amplen las libertades de las personas, les generan mejoras concretas en el bienestar, les permita participar y convertirse en verdaderos ciudadanos.

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