Sociedade Civil, Instituies Participativas e Representao: Da Autorizao Legitimidade da Ao

Leonardo Avritzer

participao poltica no Brasil democrtico tem sido marcada por dois fenmenos importantes: a ampliao da presena da sociedade civil nas polticas pblicas e o crescimento das chamadas instituies participativas. Do lado da sociedade civil, diversos atores pertencentes a esse campo poltico reivindicaram, desde o final do perodo autoritrio, uma maior presena em instituies encarregadas da deliberao sobre polticas pblicas nas reas da sade, assistncia social e polticas urbanas (Coelho, 2004; Cunha, 2004; Avritzer, 2006; no prelo). Tal reivindicao gerou uma srie de formatos hbridos caracterizados pela presena de instituies com a participao da sociedade civil e de atores estatais nas reas de assistncia social, sade, meio ambiente e polticas urbanas (Coelho et alii, 2006; Abers e Keck, 2006). Essa presena foi acentuada nos ltimos governos, que legalizaram diversas formas de insero de associaes da sociedade civil nas polticas pblicas. Essas instituies foram analisadas, at esse momento, sob a tica do aumento da participao. De fato, existem mais conselheiros no Brasil do que vereadores e, em alguns casos, como o do oramento participativo, a participao em alguns anos alcanou a marca de quase 180 mil pessoas1. No entanto, medida que o envolvimento da sociedade civil nas polticas sociais aumentou, um problema tornou-se inescapvel: o surgimento de novas formas de representao ligadas a ela.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 50, no 3, 2007, pp. 443 a 464.

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As instituies participativas que emergiram no Brasil democrtico implicaram em um aumento da representao (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006), seja pelo fato de que os prprios atores sociais passaram a se denominar representantes da sociedade civil, seja por que o Estado passou a lidar institucionalmente com uma representao oficial da sociedade civil. Por aumento da representao, entendo o crescimento das formas como os atores sociais exercem, nessas instituies, a apresentao de certos temas, como a sade ou interesses urbanos e o fato de que, em instituies como os conselhos de polticas, alguns atores so eleitos com o intuito de exercerem o papel de representantes da sociedade civil. No difcil, no entanto, perceber que a representao realizada pelos atores da sociedade civil diferente daquela exercida na instituio representativa por excelncia, isto , no Parlamento. Dois aspectos diferenciariam a representao nas instituies participativas da parlamentar: em primeiro lugar, no h o requisito explcito da autorizao, tal como elaborado por Hobbes e, posteriormente, desenvolvido por Hanna Pitkin. Em segundo lugar, no h estrutura de monoplio territorial na representao realizada por atores da sociedade civil, assim como no h o suposto de uma igualdade matemtica entre os indivduos que do origem representao2. Pelo contrrio, a representao exercida pela sociedade civil pluralista e, mesmo quando coincide com um territrio determinado em uma estrutura de conselho, ela tambm se superpe a outras formas que, em geral, tomam decises vinculantes em relao ao mesmo tema, no mesmo territrio. Nesse sentido, a representao realizada pela sociedade civil lembra mais a estrutura medieval de superposio simultnea de diversos tipos de representaes (Gierke, 1987)3 do que a estrutura monopolista prpria modernidade (Pitkin, 1967; Mansbridge, 2003). Assim, na maior parte das vezes, a representao da sociedade civil um processo de superposio de representaes sem autorizao e/ou monoplio para o exerccio da soberania. A pergunta colocada para essas novas formas desencadeadas pela ao da sociedade civil a seguinte: seria essa proliferao de formas de representao social uma distoro do prprio funcionamento da representao ou seria apenas um caso entre muitos outros que tem servido para reelaborar a prpria noo de representao, os outros sendo as formas de superposio da representao na Comunidade Europia (Held, 1995; Cohen e Sabel, 2005), assim como a ao internacional de organizaes no-governamentais ONGs como a Anistia Internacional e o Greenpeace? A julgar pela proliferao recente de uma literatu-

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ra importante que reexamina a questo sob essa tica (Abers e Keck, 2006; Mansbridge, 2003; Urbinati, 2006a; Warren e Castiglioni, 2006; Dryzek e Niemeyer, 2006), a resposta que ofereo a essa questo que vale a pena reexaminar os fundamentos da discusso luz dessas novas prticas. Este artigo ter trs partes: em uma primeira, reexaminarei os fundamentos do debate sobre representao, tal como foi abordado por Hanna Pitkin e consolidado na teoria democrtica contempornea. Discutirei seus principais elementos: o pressuposto da autorizao, a vinculao entre representao e eleio, a idia do monoplio e o argumento da territorialidade. Em uma segunda parte, abordarei criticamente trs anlises recentes que procuram lanar uma nova luz sobre a questo: a tentativa de Gurza Lavalle, Houtzager e Castello de defender uma concepo de representao virtual baseada em Burke, a tentativa recente de Nadia Urbinati de propor uma forma no-eleitoral de representao baseada na idia de Condorcet de extenso temporal e, em terceiro lugar, a tentativa de John Dryzek de defender uma idia de representao discursiva. Na parte final deste artigo, proporei um conceito de representao relacional, no qual tentarei, ao mesmo tempo, dissociar representao de autorizao e associ-la a um vnculo simultneo entre atores sociais, temas e fruns capazes de agreg-los.

UM REEXAME DA TEORIA DA REPRESENTAO DE HOBBES A HANNA PITKIN

A moderna teoria da representao est baseada em trs elementos: a autorizao, o monoplio e a territorialidade. Com o intuito de rever esses trs elementos, discutirei, nesta seo, a idia de autorizao na teoria da representao. Em seu livro clssico sobre o assunto, Hanna Pitkin adotou uma dupla estratgia de reconstruo do conceito de representao: de um lado, examinou os sentidos do termo na modernidade, abordando da representao teatral e jurdica representao poltica; de outro, realizou um trabalho histrico institucional de reconstruo da maneira como a representao poltica se institucionalizou na modernidade. O conceito defendido pela autora ser o resultado do cruzamento das duas estratgias de construo conceitual (Warren e Castiglioni, 2006). A primeira parte da obra de Pitkin, na qual ela reconstri a origem do termo representao na modernidade, est fortemente baseada em uma releitura de Thomas Hobbes. Hobbes, no Leviat, procurou lanar os fundamentos de um conceito no-religioso capaz de romper com a doutrina crist. O autor buscou dois fundamentos seculares para a noo de representao, um primeiro, na

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Grcia, com a idia de prosopon, isto , da substituio de uma pessoa por outra no teatro, e um segundo, em Roma, com a idia do procurador em Ccero. Para este, o procurador representa o seu cliente ao desempenhar trs papis distintos: o meu, o do meu oponente e o do rbitro (Ccero, 1942, cap. III:104-105, traduo do autor). Em Ccero, a idia de representao envolve dois elementos: o da identificao e o da autorizao. O procurador identifica-se com a condio do representado antes de represent-lo, e isso gera uma relao de afinidade. No entanto, da maneira como ela abordada por Thomas Hobbes, apenas a autorizao adquire relevncia. Ainda no captulo XVI do Leviat, Hobbes faz a seguinte afirmao: quanto s pessoas artificiais, em certos casos algumas das suas palavras e aes pertencem queles que as representam. Nesses casos, a pessoa o ator e aquele a quem pertencem as suas palavras o autor, casos estes em que o ator age por autoridade (Hobbes, 1991:112). Temos aqui tanto os elementos principais de uma teoria da representao, quanto, ainda que menos observado pelos comentaristas, elementos importantes de uma teoria da participao. Hobbes introduz o termo ao para designar todos os atos pelos quais os autores tm responsabilidade, a qual pode ser tanto direta quanto transferida por um ato explcito de autorizao. No caso da representao, o problema central como passar a possuir as aes de um outro, debate que, como aponta Hanna Pitkin, gerou uma vertente importante de discusso sobre a legitimidade do mandato no sculo XIX. Hobbes, nesse caso, est interessado apenas em uma linha dessa vertente, a que d legitimidade ao ato da autorizao: porque aquele a quem pertencem direitos e posses chamado proprietrio [...] quando se trata de aes chamado de autor. E tal como o direito de posse se chama domnio, assim tambm o direito de fazer qualquer ao se chama autoridade (ibidem). Ou seja, Hobbes reduz o problema da representao ao problema da autorizao e gera uma vertente dentro da teoria democrtica que ir se preocupar com apenas uma questo: teria o ator ou agente poltico a autorizao para agir em nome dos representados? Sem entrar no mrito dessa questo que j foi bastante discutida na teoria democrtica (Manin, 1997), meu objetivo aqui chamar a ateno para o fato de esta ser apenas uma das perguntas que decorrem da afirmao de Ccero. Outra pergunta que se faz : em quais condies os indivduos podem representar outros indivduos com legitimidade? H, tambm, um terceiro elemento fundamental na teoria hobbesiana da representao: trata-se da diferenciao entre o autor limitado e o

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ator livre. Hanna Pitkin atenta para uma passagem fora do Leviat na qual Hobbes discute esse ponto e faz a seguinte afirmao: [...] utilizamos a palavra [pessoa] corriqueiramente em ingls chamando quele que age por sua prpria autoridade, a sua prpria pessoa, e no caso daquele que age pela autoridade de outra pessoa, [usamos a expresso] uma pessoa do outro (Pitkin, 1993, cap. III:455, traduo do autor). Nesse caso, devemos nos voltar para duas questes diferentes: qual o significado de assumir ou renunciar posse das prprias aes; e como e quando os indivduos devem renunciar autoria de algumas das suas aes e quando eles no o devem fazer, assim como, quais so os tipos de aes mais passveis de provocarem renncias de autoria e quais so aquelas nas quais os indivduos em geral tendem a manter a sua autoria. Evidentemente, esse no foi um problema que preocupou Thomas Hobbes, posto que estava interessado unicamente em estabelecer que o ato de transferncia da autoria um ato legtimo e, enquanto tal, capaz de fundar o poder soberano legtimo.
Quando o ator faz um pacto por autoridade, obriga atravs disso o autor, e no menos se esse mesmo o fizesse, nem fica menos sujeito s conseqncias do mesmo. Portanto, tudo o que se disse sobre a natureza dos pactos entre os homens em sua capacidade natural vlido tambm para os que so feitos por seus atores, representantes ou procuradores [...] (Hobbes, 1991:112).

Certamente, no que diz respeito representao, o problema hobbesiano limita-se ao ato de provar a legitimidade dos pactos e acordos assinados pelos representantes dos atores. Mas ns, autores da modernidade tardia, no necessitamos parar onde Hobbes parou e, nesse caso, possvel perceber que o autor do Leviat nos d pistas para pensar duas questes centrais para uma teoria da participao da sociedade civil: a primeira que, se introduzimos a democracia como varivel, a poltica carece tanto do ator que age limitado pela autorizao recebida e ao qual nos habituamos a chamar de representante quanto do ator livre que, ao invs de delegar a representao dos seus atos, decide responsabilizar-se por eles. Se o ator que age por sua prpria conta fala em nome de outros atores, no deixa de haver representao, ainda que, nesse caso, ela se d por identificao. Neste artigo, denominarei esse tipo de relao de representao por afinidade. No entanto, antes de apresentar os principais elementos dessa concepo de representao, abordarei a maneira como as idias de eleio, monoplio e territorialidade foram agregadas idia de autorizao no decorrer do debate.

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A teoria da representao pode ser dividida em dois grandes momentos, um primeiro, no qual a representao assumiu uma feio lgico-hipottica e no qual no h uma instituio poltica capaz de instituir o ato da representao. O debate sobre o assunto, ento, se reduziu discusso acerca da legitimidade do contrato social no processo de constituio do governo. O contrato social, nesse caso, constitui um ato meramente hipottico. O segundo momento da emergncia da centralidade da representao esteve pautado por uma teoria sobre o revezamento dos governantes no poder, teoria esta que tem origem no republicanismo (Manin, 1997:44-45). Como Bernard Manin aponta de forma adequada, o republicanismo europeu jamais trabalhou com o conceito de eleio e sim com a idia do sorteio enquanto fundante do revezamento dos indivduos no poder. Manin mostra como o conceito de eleio foi sendo trazido progressivamente para o centro da teoria republicana, levando a uma mudana de concepo: em vez da legitimidade do revezamento dos indivduos no poder, a teoria da representao passou a se preocupar com que aquele que ocupasse o poder detivesse a autorizao de todos os indivduos, transformando a representao em uma forma de governo (idem:92)4. No entanto, o autor deixa de tratar de uma questo que adquiriu centralidade na segunda metade do sculo XX: a maneira como as eleies, enquanto instrumento da representao, adquiriram status monopolista no interior de um determinado territrio. Os conceitos de monoplio e territorialidade no so inerentes idia de representao. Eles s foram associados a ela no decorrer do processo de consolidao do Estado moderno. A princpio, as instituies representativas, no fim do perodo medieval e no comeo do perodo moderno, operavam por superposio de soberania, isto , elas decidiam em relao a algum aspecto da ordem poltica e tal deciso era tomada em diversos lugares, gerando uma superposio de soberanias ou formas de representao (Held, 1995). O processo atravs do qual a representao adquire o monoplio da capacidade de deliberao no interior do sistema poltico est ligado ao surgimento, fortalecimento e desenvolvimento do Estado moderno (Tilly, 1986; 1993; Weber, Gerth e Mills, 1958). Nesse processo, que inicialmente teve lugar nas esferas coercitiva e administrativa, o Estado moderno vai se tornar a nica instituio com capacidade de ao no interior do territrio. Alm do mais, vale a pena lembrar que a construo do Estado moderno no foi apenas a construo de uma ordem estatal homognea, mas foi tambm um processo de homogeneizao das comunidades polticas

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(Anderson, 1991). Em cada unidade territorial na qual ocorreu o estabelecimento de uma entidade estatal nica, ocorreu tambm a unificao da linguagem e da comunidade poltica (idem). No caso da Frana, por exemplo, a Revoluo Francesa aboliu o provenal e o Parlamento da Provence, que esteve em operao at 1789. Assim, importante perceber que no h uma relao conceitual ou institucional entre a transformao da representao na forma principal de operao das instituies polticas e sua modificao em autorizao na nica forma de organizao do sistema poltico no interior dos estados modernos. Essa ltima est ligada apenas maneira como os estados europeus se unificaram em torno de uma nica comunidade poltica homognea. Nesse sentido, posso concluir essa breve digresso sobre representao na poltica moderna apontando para o fato de que, na sua origem, ela envolve a idia de representao por afinidade, dimenso paulatinamente substituda pela idia de monoplio da representao no interior do territrio. Na medida em que o conceito monopolista entrou em crise, diversos autores lanaram outros tipos de entendimento, entre os quais vale a pena destacar a representao virtual, a com expanso temporal e a discursiva. Na seo seguinte, analisarei e criticarei cada um desses conceitos antes de explicar como poderamos reconstruir o conceito de representao por afinidade.

A CRTICA DO CONCEITO DE REPRESENTAO PELA TEORIA POLTICA CONTEMPORNEA

Diversos autores no campo da teoria poltica apontaram recentemente os limites da forma como a representao opera nas democracias contemporneas e, ao mesmo tempo, tentaram conceb-la de uma maneira distinta. Nesta seo, abordarei detalhadamente trs tentativas de propor uma nova concepo de representao: a virtual, feita por Houtzager, Gurza Lavalle e Castello; a de representao alm da dimenso eleitoral, feita por Nadia Urbinati; e a discursiva, feita por John Dryzek. A primeira dessas tentativas procura abordar a crise da representao pela tica do seu estatuto dual. Houtzager, Gurza Lavalle e Castello, em um artigo recente sobre o assunto, relacionam os seus problemas atuais a uma dualidade constitutiva entre a formao da vontade e sua institucionalizao. Para os autores, a histria poltica moderna tem sido dominada por essa dualidade entre

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[] a autonomia do representante versus o mandato dos representados, o componente institucional legal da representao versus o seu componente substantivo ou de formao da vontade, o peso da delegao ou elemento fiducirio versus o peso da autorizao ou elemento do consentimento [] (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006:56, nfases no original).

Assim, no haveria nada de novo no que diz respeito crise da representao, e, por isso, os autores buscam a soluo dos problemas que eles apresentam em um autor clssico do pensamento anti-revolucionrio, Edmund Burke. A obra de Burke tem dois componentes fundamentais: o primeiro deriva da sua condio de representante dos eleitores de Bristol. Em um discurso, ao ser eleito representante da cidade no Parlamento, Burke afirma que
[] a alegria e a glria do representante se do a partir do momento em que ele estabelece a mais estreita unio e correspondncia e comunicao sem reserva com os seus eleitores [constituents]. Seus desejos devem ter um grande peso, suas opinies, um grande respeito, seus negcios, uma ateno sem limites e, sobretudo, ele deve preferir o interesse deles [seus eleitores] ao seu prprio interesse. Mas a sua opinio sem preconceitos, o seu julgamento maduro e a sua conscincia iluminada no devem ser sacrificadas para a vigncia do julgamento deles [dos eleitores] nem para a de qualquer homem ou grupo de homens vivos [] (Burke, 1774, traduo do autor).

O discurso de Burke sobre a autonomia dos representantes no exerccio do seu mandato, posio que prevalece na modernidade poltica, exemplar (Pitkin, 1967; Manin, 1997). No entanto, dificilmente serve para o objetivo para o qual Gurza Lavalle, Houtzager e Castello parecem querer empreg-lo, o de ser uma defesa da representao virtual entendida como uma representao [] no formalmente reconhecida ou aceita (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006:89-90). Nesse caso, os autores parecem perder de vista a outra dimenso da obra de Burke na qual o conceito de representao virtual parece se aplicar mais fortemente, a da defesa da representao sem eleies das monarquias pr-Revoluo Francesa. Burke, em seu livro mais conhecido, Reflexes sobre a Revoluo em Frana, encarrega-se de levar a uma radicalidade ainda maior o seu argumento no discurso para os eleitores de Bristol contra a correspondncia entre exerccio do mandato e eleio. Partilhando o verdadeiro hor-

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ror que a Revoluo Francesa causou nas elites conservadoras europias, Burke argumenta no somente contra o regime no qual o povo a origem da representao, o regime que est emergindo na Frana, mas tambm contra a prpria idia de que a nica monarquia legtima seria a inglesa, porque apenas ela haveria assegurado a autorizao dos representantes (Burke, 1982:55). Para Burke,
[] em um ou outro momento, todos os fundadores de dinastia foram escolhidos pelos que os chamaram a governar, e pode-se sustentar a opinio de que todos os reinos da Europa foram, no passado, eletivos, com mais ou menos limitaes no objeto de escolha [] [Hoje, os reis adquirem a soberania][] por uma ordem de sucesso fixa, de acordo com as leis de seu pas, e enquanto as condies legais do pacto de soberania forem preenchidas [] ele possuir a sua coroa sem ter de se preocupar com a escolha da sociedade da revoluo (idem:56).

No difcil perceber, a partir da interpretao adequada das intenes de Burke, o tamanho do equvoco que trazer essa discusso para o debate sobre a forma de representao instituda pela sociedade civil. Burke est, com toda a fora do seu argumento, tentando estabelecer a legitimidade da representao no-eleitoral realizada pelos reis europeus5. No existe qualquer dvida de que, nessa discusso, ele foi derrotado e que o modelo ingls de legitimao da monarquia pelo Parlamento se generalizou para a Europa como um todo. Tal modelo hoje limitado pela emergncia de novos fenmenos como atores da sociedade civil ou formas de legitimidade discursivas. A questo, no entanto, que, na nsia de legitimar uma forma de representao ps-eleitoral, Gurza Lavalle, Houtzager e Castello acabam resgatando um argumento pela legitimidade da representao pr-eleitoral. Ao proceder assim, eles jogam fora a criana junto com a gua do banho, no conseguindo propor um conceito de representao que v alm da autorizao via eleio. Examinarei em seguida tentativas mais exitosas de justificar a representao no-eleitoral. Nadia Urbinati (2006a) abriu uma segunda linha importante de reflexo em um livro recente sobre a democracia representativa, assim como em diversas outras contribuies6. O ponto de partida de Urbinati avanar em relao maneira como Hanna Pitkin abordou o conceito de representao, teorizando-o a partir dos diferentes usos lingusticos do termo. A autora resgata o mtodo utilizado originalmente por Pitkin e acrescenta a ele um novo conjunto de utilizaes do referido

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vocbulo. Para Urbinati, a concentrao do conceito de representao em torno de questes como a autorizao e a accountability
[] deixou de ser satisfatria devido a transformaes na poltica domstica e internacional. Cada vez mais atores internacionais, transnacionais e no-governamentais desempenham um papel importante na implementao de polticas pblicas a favor dos cidados. Neste sentido, eles agem como representantes. Esses atores falam por, agem por e defendem posies em nome de indivduos no interior do Estado nacional (Urbinati, 2006b, traduo do autor).

Assim, atravs da utilizao do mesmo mtodo empregado por Pitkin, Urbinati lana luz sobre as formas no-eleitorais, mas legtimas de representao poltica. A questo que se coloca : como justificar a legitimidade dessas novas formas de representao? Urbinati faz duas contribuies importantes ao debate ao tentar justificar um conceito mais amplo. A primeira mostrar que a eleio uma entre as mltiplas dimenses da representao e da relao entre Estado e sociedade civil.
No momento em que as eleies se tornaram um requisito indispensvel e solene da legitimao poltica e da designao de magistrados, Estado e sociedade civil no puderam mais ser separados, e o desenho das fronteiras separando e conectando as suas esferas de ao tornou-se uma questo a ser permanentemente negociada e reajustada (idem, traduo do autor).

Nesse sentido, diferentemente de Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, Urbinati d um passo frente nesse debate ao mostrar que o problema da representao contempornea est ligado evoluo das prticas polticas que tornam sua modalidade eleitoral uma maneira relevante, mas incapaz de dar conta da totalidade das relaes de representao entre os atores sociais e o Estado. A segunda contribuio de Urbinati ao debate a sua tentativa de desvincular a relao entre soberania e representao, ao mostrar a inadequao da forma como Rousseau associou uma e outra dimenso. Segundo Urbinati
[...] a teoria da incompatibilidade [entre a democracia e a representao] filha adotiva da moderna concepo de soberania. Suas coordenadas conceituais assentam-se no cerne do constitucionalismo moder-

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no tal como elaborado por Montesquieu e Rousseau, os primeiros tericos a argumentarem [por diferentes motivos] acerca da tenso insolvel entre democracia, soberania e representao (Urbinati, 2006a:6, traduo do autor).

Urbinati destaca o fato de o modelo rousseauniano da perda da soberania ser na realidade um modelo privatista. Na formulao bastante conhecida do Contrato Social, Rousseau diz que o indivduo ou livre para exercer a sua prpria soberania ou ele a delega a um outro e, ao faz-lo, torna-se um escravo. Boa parte das teorias da participao poltica esto baseadas no contraste proposto por Rousseau, que, na verdade, tem como modelo no a representao pblica e sim a forma contratual e privada de alienao de direitos (Urbinati, 2003). Este justamente o problema com a crtica da representao vinculada soberania em Rousseau: ele no consegue evoluir de um modelo privado para um pblico e se prende a uma forma elementar de no-delegao da soberania. No entanto, todas as formas de participao, at mesmo as mais diretas possveis, implicam em delegao de soberania, e a questo justamente pensar quais so as suas formas polticas. Ambas as contribuies de Urbinati questo da representao so inspiradas em Condorcet e na substituio do conceito de soberania pelo conceito de julgamento poltico7. Este envolve a construo de um cenrio hipottico de realizaes polticas que podem ou no se confirmar. Enquanto tal, ele requer uma abrangncia temporal mais ampla para a relao entre o representante e o representado na qual a eleio seria apenas um momento (Urbinati, 2006a:199). O elemento novo da crtica de Urbinati seria uma tentativa de integrar a eleio no interior de um conceito mais amplo de julgamento poltico que envolveria outras temporalidades e outras formas no-eleitorais de representao e at mesmo a possibilidade da revogao da autorizao concedida. Apesar do brilhantismo da sua crtica s limitaes do conceito eleitoral de representao, a contribuio de Nadia Urbinati discusso padece de um problema: ela no consegue pluralizar as fontes que geram o julgamento poltico de modo a integrar as novas formas de participao ao conceito que ela prope. Baseada em Condorcet, ela propor duas formas de ampliao da representao: a ampliao temporal, atravs do referendum revogativo do mandato, e a possibilidade de reviso das leis (idem:205-206). Ambas as propostas so importantes e j constituem parte da institucionalidade do mundo anglo-saxo. No entanto, a questo que torna a soluo proposta por Urbinati vulnervel

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que ela no consegue incorporar, na sua perspectiva de representao poltica, nenhuma nova institucionalidade capaz de dar vazo seja advocacia8, seja representao da sociedade civil. John Dryzek foi, entre os trs autores, o que melhor percebeu as antinomias da forma contempornea de representao. J no seu livro Deliberative Democracy and Beyond, o autor props uma diferenciao relevante entre a representao de pessoas e interesses e a de discursos, visando diferenciar sua abordagem da deliberao democrtica daquela proposta por John Rawls, que associa o constitucionalismo liberal democracia deliberativa. Para Dryzek, h dimenso discursiva ignorada pelo constitucionalismo liberal que precisa ser elaborada em separado (Dryzek, 2000:19), e seria necessrio um desenho da dimenso discursiva que, para alm das eleies, fosse capaz de contemplar novas formas de discurso no necessariamente expressas pela via eleitoral (idem). Nesse sentido, a preocupao inicial da obra de Dryzek separar a dimenso discursiva da dimenso eleitoral e pensar nos desenhos institucionais que a pluralidade discursiva capaz de gerar. Em alguns escritos posteriores, Dryzek abordar a crtica da representao como a crtica exclusividade do demos, o tema deste artigo (Dryzek e Niemeyer, 2006). De forma semelhante crtica de Urbinati, Dryzek aponta que a concepo eleitoral de representao supe que a categoria demos enquanto agregao da totalidade dos indivduos no seria capaz, atravs do sufrgio, de reunir as mltiplas dimenses da poltica moderna. Seria, justamente, essa dimenso que estaria sendo posta em xeque pela emergncia de uma pluralidade de discursos no necessariamente expressos pela via eleitoral (idem:6). A soluo de Dryzek pensar a possibilidade de criao de uma cmara de discursos que exista ao lado das formas de representao dos indivduos. Seria necessrio identificar um conjunto de discursos diferentes e dar a eles vazo em uma cmara onde estivessem em oposio uns contra os outros. Como apontam Dryzek e Niemeyer, Membros da cmara de discursos no poderiam ser eleitos, porque se o fossem passariam a representar indivduos. Outra opo seria a seleo aleatria de membros [dessa cmara] (ibidem). A proposta de Dryzek avana em relao de Urbinati em uma direo importante, qual seja, a de perceber que os novos atores e as novas formas de associao colocam em xeque o funcionamento da representao baseada no demos enquanto instncia monopolista de agregao de indivduos. Dryzek d um passo adiante ao pensar uma cmara de discursos e, portanto, ao romper com a idia

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habermasiana de uma esfera pblica informal de feio no-institucional, tal como eu j havia proposto (Avritzer, 2002). No entanto, a proposta de Dryzek tem trs limitaes importantes: em primeiro lugar, separa representao de indivduos daquela de idias, o que me parece um pouco difcil de ser feito, e ignora o fato de que no se representam s discursos, mas tambm interesses, valores e idias. Em segundo lugar, tal como Urbinati, mas equivocadamente, ele supe que a sociedade civil se limita advocacia de idias quando, na verdade, se percebe cada vez mais um associativismo ligado a interesses e valores e propostas especficas de polticas pblicas (Warren e Castiglioni, 2006). O conceito de advocacia parece insuficiente para lidar com esse vasto campo de representao no-eleitoral, uma vez que os atores no-governamentais freqentemente se engajam em polticas especficas, criando novas arenas polticas nas quais suas idias possam ser implementadas. Em terceiro lugar, Dryzek ignora que a maior parte das vezes nas quais a sociedade civil est exercendo funes de representao, ela est apoiada em organismos deliberativos com os quais divide prerrogativas com membros do Poder Executivo9 e, portanto, a criao de uma cmara unicamente discursiva no resolveria o problema da legitimidade da representao. A questo seria justificar ou negar a representao especfica que a sociedade civil exerce em arenas deliberativas. Na prxima seo, proporei uma forma diferente das expostas at aqui de se pensar a legitimidade da representao da sociedade civil.

A DIMENSO NO-ELEITORAL DA REPRESENTAO: A REPRESENTAO POR AFINIDADE

Parece claro que o ponto de partida para a construo de um conceito mais amplo de representao que envolva tanto a sua dimenso eleitoral, quanto a sua dimenso no-eleitoral, reside no questionamento da relao direta entre representao e soberania. Se verdade que ambos os conceitos esto em crise, as duas crises so motivadas por fenmenos completamente diferentes. No caso da soberania centrada no Estado moderno, tudo indica que a sua crise inexorvel, sendo causada por um enfraquecimento paulatino do Estado e pelo papel cada vez maior de instituies internacionais no campo da economia e das trocas internacionais. Em todos esses casos, a presena de atores com origem fora do Estado nacional inevitvel (Held, 1995; 2003). J, no caso da representao, a questo como reconstru-la de modo a integrar seu elemento eleitoral com as diversas formas de advocacia e participao que tm origem extra-eleitoral. desejvel que uma reconstru-

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o adequada do conceito de representao reforce tanto os seus elementos eleitorais quanto os no-eleitorais e, para isso, importante ter como ponto de partida que a situao na qual a representao vai operar daqui em diante a das mltiplas soberanias (Held, 1995). Tanto a contribuio de Urbinati pensando o poltico como um contnuo no qual a eleio um momento relevante, ainda que apenas um momento, quanto a contribuio de Dryzek, pensando a necessidade de institucionalizar novas formas de discurso, so contribuies de interesse. No entanto, cada uma delas sofre de uma deficincia importante: no caso de Urbinati, a incapacidade de pensar a institucionalidade do continuum da representao, e, no caso de Dryzek, a incapacidade de pensar os elementos no-discursivos das novas formas de representao. Uma combinao da contribuio dos dois autores me parece mais adequada. Para se pensar uma maneira de articular essas novas dimenses, necessrio pensar o contexto no qual a representao pode operar e no qual iro conviver a representao eleitoral e a representao da sociedade civil. importante tambm entender qual o papel da autorizao na criao de legitimidade nesse novo contexto. A meu ver, o elemento mais importante desse debate perceber que existem diversos tipos de autorizao relacionados a trs papis polticos diferentes: o de agente, o de advogado e o de partcipe. Em todos os trs casos, h o elemento do agir no lugar de, to ressaltado por Hanna Pitkin. O importante , no entanto, perceber que o agir no lugar de varia de perspectiva e pode ser justificado de diferentes maneiras. No caso do agente escolhido pelo processo eleitoral o caso clssico de representao , ele no precisa ser discutido em detalhes neste artigo (Pitkin, 1967). Mas as mudanas recentes so essenciais nos dois ltimos casos, e vale a pena discutir a sua legitimidade. O caso da advocacia de causas coletivas vai alm das discusses feitas por Hobbes a Hanna Pitkin sobre o papel do advogado ou ativista. At muito recentemente, o advogado era escolhido pela prpria pessoa ou conjunto de pessoas e agia a partir de instrues precisas destes atores. Nas ltimas dcadas, emergiu um conceito de advocacia de causas pblicas ou privadas que prescinde dessa dimenso. Organizaes nogovernamentais que trabalham causas fora dos seus estados nacionais defendem atores que no as indicaram para tal funo, como o caso da Anistia Internacional ou do Greenpeace. A, a advocacia de temas parece prescindir da escolha ou de qualquer outro tipo de autorizao.

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Existem casos ainda mais problemticos para uma teoria da representao, como aqueles em que algumas organizaes de direitos das mulheres defendem a autonomia das mulheres em pases nos quais elas no tm direito e, se consultadas, provavelmente diriam que no so a favor desses direitos (Kandiyoti, 1991). Em todas essas circunstncias, no a autorizao, e sim a afinidade ou identificao de um conjunto de indivduos com a situao vivida por outros indivduos que legitima a advocacia. Assim, pode-se dizer que a mulher norte-americana ou europia tem uma relao de identificao com a situao de uma mulher indiana ou muulmana, mas certamente no detm a autorizao para represent-las. Na melhor das hipteses, o que se pode presumir que, em condies abertas de troca de informaes, os atores envolvidos teriam posies diferentes em relao a seus prprios direitos, o que, de toda maneira, apenas uma suposio. Nesse sentido, o elemento central da advocacia de temas no a autorizao, e sim uma relao varivel no seu contedo entre os atores e os seus representantes. Se voltarmos a Ccero e sua descrio do papel do procurador, percebemos que a identificao com a causa se tornou mais importante que a autorizao explcita para represent-la. Nesse caso, o que as ONGs internacionais esto representando um discurso sobre os direitos das mulheres em geral e no um conjunto especfico de pessoas. O terceiro caso o da representao da sociedade civil. Esta, que tem se tornado muito forte nas reas de polticas pblicas no mundo em desenvolvimento, se d a partir da especializao temtica e da experincia. Organizaes criadas por atores da sociedade civil e que lidam por muito tempo com um problema na rea de polticas sociais tendem a assumir a funo de representantes da sociedade civil em conselhos ou outros organismos encarregados das polticas pblicas. Esta situao diferente das outras duas: de um lado, h freqentemente, especialmente no Brasil, eleies para esses representantes, mas o eleitorado tem caractersticas muito especficas10. H um grupo no qual est a origem da representao exercida por esses representantes, mas esse grupo pode incluir ou no todas as associaes ligadas ao tema ou mesmo no estar organizado em associaes. Em um caso, estamos falando de uma representao quase coletiva e, no outro, de uma forma coletiva e no-institucionalizada de ao que gera a representao. Este ltimo no possui as caractersticas da igualdade matemtica da soberania, to cara idia de representao eleitoral, e no possui o elemento monopolista territorial na medida em que partilha a capacidade de deciso com outras instituies presentes no territrio. O importante em

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relao a essa forma de representao que ela tem sua origem em uma escolha entre atores da sociedade civil, decidida freqentemente no interior de associaes civis. Estas exercem o papel de criar afinidades intermedirias, isso , elas agregam solidariedades e interesses parciais (Warren, 2001). Ao agregarem estes interesses, elas propiciam uma forma de representao por escolha que no uma representao eleitoral de indivduos ou pessoas. A diferena entre a representao por afinidade e a eleitoral que a primeira se legitima em uma identidade ou solidariedade parcial exercida anteriormente. O que fornece a legitimidade da representao por afinidade? A legitimidade do representante entre outros atores que atuam da mesma maneira que ele. Neste sentido, a questo das identidades parciais na poltica reassumem um novo papel que foi, de alguma maneira, abolido pela poltica moderna11. A pragmtica da legitimao diferente, na medida em que a legitimao se d pela relao com o tema. ela que gera a legitimidade e no o contrrio, como na representao eleitoral. O Quadro 1 pretende sintetizar as diferentes formas de representao discutidas aqui:
Quadro 1 Formas de Representao na Poltica Contempornea Tipo de Representao Eleitoral Advocacia Representao da sociedade civil
Elaborao do autor.

Relao com o Representado Autorizao atravs do voto Identificao com a condio Autorizao dos atores com experincia no tema

Forma de Legitimidade da Representao Pelo processo Pela finalidade Pela finalidade e pelo processo

Sentido da Representao Representao de pessoas Representao de discursos e idias Representao de temas e experincias

Se pensarmos esses trs aspectos da representao, possvel perceber como se pode teorizar a representao de uma maneira diferente. Em primeiro lugar, a representao eleitoral deve significar a abertura de um quadro de relacionamento entre diferentes tipos de soberania (Young, 2000)12. Nesse sentido, a eleio decide uma maneira atravs da qual corpos representativos se relacionaro com a advocacia e a representao da sociedade civil. Esta relao pode ser mais ou menos

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complementar, dependendo da proposta poltica eleita, ainda que no Brasil a relao entre representao eleitoral e no-eleitoral tenha sido um dos elementos comuns dos ltimos governos. No caso do Brasil, a eleio tem determinado tambm a maneira como um tipo de representao capaz de legitimar o outro. Assim, no governo Fernando Henrique Cardoso, os presidentes de conselhos nacionais eram indicados pelo presidente, ao passo que, no governo Luiz Incio Lula da Silva, os presidentes de conselhos nacionais so eleitos pela sociedade civil (Avritzer, no prelo). Isso mostra que uma forma de representao pode tanto emprestar legitimidade para a outra como tambm question-la. Um aspecto importante dessas novas formas que elas no aparecem puras na poltica contempornea. As eleies continuam sendo a maneira mais democrtica de escolha dos representantes, mas, uma vez eleitos, estes se encontram com a advocacia de temas e a representao da sociedade civil. Aqueles representantes que ignoram essa representao, seja no mbito nacional, seja no internacional, tendem a se deslegitimar entre os seus prprios eleitores e tm sido muitas vezes incapazes de implementar a sua prpria agenda13. Assim, cada vez mais freqente o encontro entre representantes eleitos e advocacia de ONGs internacionais ou de representantes eleitos e representantes da sociedade civil em instituies hbridas (Avritzer e Pereira, 2005) no campo das polticas pblicas. Tais encontros mostram que, diferentemente do suposto por Urbinati, o continuum da poltica assume formas institucionais diversas que devem ser parte da discusso e que, diferentemente do suposto por Dryzek, pem conjuntamente representantes eleitos por diversos processos. Nesse sentido, a questo colocada pela poltica contempornea deve ser uma reduo da preocupao com legitimidade dessas novas formas de representao e um aumento da preocupao sobre de que modo elas devem se sobrepor em um sistema poltico regido por mltiplas soberanias. O futuro da representao eleitoral parece cada vez mais ligado sua combinao com as formas de representao que tm sua origem na participao da sociedade civil.
(Recebido para publicao em janeiro de 2007) (Verso definitiva em agosto de 2007)

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NOTAS
1. Esse dado referente ao ano de 2004 foi obtido somando-se a adeso aos oramentos participativos nas cidades de So Paulo (80 mil pessoas), Porto Alegre (30 mil), Belo Horizonte (30 mil) e Recife (40 mil). O envolvimento de quase 200 mil pessoas em polticas participativas mostra que a participao uma forma relevante de exerccio da soberania poltica no Brasil hoje. 2. Esse um aspecto fundante da teoria da representao desde os seus primrdios. A representao aparece em Locke e at mesmo em Rousseau associada a um princpio de igualdade matematicamente estabelecido, a partir do qual o voto de cada indivduo tem exatamente o mesmo peso. Vide Rousseau (1997). 3. Otto Gierke (1987) chamou, pela primeira vez, ateno para o fato de que a estrutura de soberania do final do perodo medieval era uma estrutura de superposio de entidades soberanas. Estado, governos locais e instituies como a Igreja catlica decidiam, simultaneamente, sobre questes distintas no mesmo territrio sem que nenhuma das instituies reivindicasse um monoplio total da soberania naquele territrio. A associao entre territrio e monoplio s surge com o Estado moderno. David Held (1995) recentemente observou um retorno da concepo medieval de superposio de soberanias a partir da criao da Comunidade Europia. 4. Discutir o debate em torno da representao no o mesmo que discutir as virtudes e os problemas do governo representativo. A diferena reside na questo do monoplio da representao entre aqueles que defendem o governo representativo como a nica forma de governo. O estudo de Bernard Manin concentrou-se mais na segunda dimenso entendida como a autonomia dos governantes em relao vontade dos representados (Manin, 1997:6). Nadia Urbinati critica a reduo do debate sobre a representao ao funcionamento do governo representativo ao afirmar que um erro supor que a singularidade da representao reside nas eleies. Para ela, estas so parte do processo de estabelecimento da representao e, neste sentido, o governo representativo no pode ser reduzido representao eleitoral. Vide Urbinati (2006a:9). 5. Vale a pena lembrar tambm que, durante o processo de independncia dos Estados Unidos, a Coroa inglesa utilizou o conceito de representao virtual para defender que os interesses dos cidados das 13 colnias estavam representados no Parlamento ingls (vide Wood, 1969:180). A discusso inglesa mostra a correo da reconstruo do conceito de representao por Manin, que postula a identidade entre representao e autorizao por todos os indivduos. 6. Vide tambm uma srie de artigos publicados nas revistas Political Theory e Constellations. Nesses artigos, Urbinati tratou de questes como advocacia e representao e a crtica ao modelo de representao presente na obra de Rousseau. Vide Urbinati (2000; 2003; e 2006b). 7. Um dos pareceristas deste artigo discordou do argumento aqui apresentado, defendendo que a substituio do conceito de vontade pelo conceito de juzo proposto por Urbinati no implicaria na desvinculao entre soberania e representao. Este autor discorda desta interpretao no apenas pelo fato de a autora explicitamente afirm-lo (Urbinati, 2006a:6) mas tambm porque muito difcil que o conceito de juzo se articule com o de soberania, j que esta ltima demanda uma autorizao explcita

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para agir no lugar de. O conceito de juzo, devido a sua extenso temporal, implica em cada cidado se colocar no lugar do soberano e julg-lo. Nesse sentido, h sim uma desvinculao entre soberania e representao. Vide Urbinati (idem:105). 8. Um dos pareceristas deste artigo sugeriu corretamente que a traduo do termo advocacy por advocacia no gera o mesmo sentido na lngua portuguesa. Ele ou ela sugere, no lugar, militncia ou ativismo. Apesar da correo da observao lingstica, optei por manter advocacia na maior parte do texto, porque militncia ou ativismo na lngua portuguesa parecem mais ligados intensidade de algumas formas de ao poltica de esquerda do que exposio de idias e de atores. Em algumas passagens nas quais advocacia me pareceu totalmente inadequado, acrescentei o termo ativismo. 9. Este sem dvida o caso do Brasil, mas parece ser o caso no mundo em desenvolvimento em geral. Formas de participao da sociedade civil no Peru, na Argentina, na ndia e at mesmo nos Estados Unidos, nos chamados programas habitat, funcionam dessa maneira. A exceo, e que pode ser o caso que Dryzek tem em mente, so as reunies paralelas das Naes Unidas nas quais a sociedade civil se rene separadamente dos organismos que exercem a representao de pases. Vide Panfichi (2003). 10. Existem diferentes casos de eleies entre os quais devem ser destacadas as eleies para o conselho de habitao de So Paulo, durante a gesto Marta Suplicy, em que votaram mais de 30 mil pessoas. Existem tambm casos nos quais alguns conselhos chegaram a normatizar em profundidade o que um representante da sociedade civil, como o conselho de sade da cidade. Vide Avritzer (2004). 11. At o comeo da era moderna, todas as formas de representao de interesses eram particulares por definio. As diferentes formas de representao corporativa que sobreviveram em alguns pases da Europa at o comeo do sculo XIX so um bom exemplo das formas de representao particular. O Estado moderno dissolveu-as na representao dos indivduos, supondo que esta diluiria os interesses particulares. 12. Iris Young, em seu livro Inclusion and Democracy, tratou da idia da representao como uma relao, mas de um modo distinto daquele que estamos propondo aqui. Para ela, a relao de tipos diferentes envolvida na representao limita-se a diferentes tipos de relao entre o representante e as suas bases. Vide Young (2000:128). 13. Entre os exemplos mais importantes, podemos destacar a questo dos direitos da mulher em diversos pases do mundo rabe e questes ambientais em muitos pases, entre os quais o Brasil. As audincias pblicas introduzidas pelo governo Lula em questes com forte impacto ambiental, como a construo da BR-163 e a transposio das guas do rio So Francisco, so um exemplo da necessidade de governos eleitos se legitimarem para implementar polticas em reas como o meio ambiente.

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ABSTRACT Civil Society, Participative Institutions, and Representation: From Authorization to Action Legitimacy
In democratic Brazil, political participation has been characterized by the enlargement of civil societys presence in public policies. Such presence generated a series of institutions with the participation of civil society and state actors in the areas of social welfare, health and urban policies. Within these institutions, it began to happen what we can call an institutionalized representation of civil society. This representation is characterized by the inexistence of an explicit requirement of authorization, and the absence of a structure of territorial monopoly in the representation carried out by the actors of civil society. Representation by affinity is proposed as a manner of associating parliamentary representation and representation of civil society. Key words: civil society; representation; authorization

RSUM Socit Civile, Institutions Participatives et Reprsentation. De l'Autorisation la Lgitimit de l'Action

Dans le Brsil dmocratique, la participation politique est marque par une plus grande prsence de la socit civile dans le domaine des politiques publiques. Cette prsence a engendr une srie d'institutions o participent la socit civile et des acteurs des tats agissant sur le terrain de l'assistance sociale, de la sant et des politiques urbaines. Ces institutions ont fait apparatre ce qu'on peut appeler une reprsentation institutionnalise de la socit civile, dont les caractres sont tout d'abord l'absence explicite d'autorisation ainsi que l'absence de structure de monopole territorial dans la reprsentation effectue par des acteurs de la socit civile. Dans cet article, on cherche discuter une faon de penser la lgitimit de cette reprsentation en proposant la reprsentation par affinits comme susceptible d'associer reprsentation parlementaire et reprsentation de la socit civile. Mots-cl: socit civile; reprsentation; autorisation

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