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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Instituto Serzedello Corra

Prestao de contas de convnios: dever do gestor, direito da sociedade

Mdulo 1 Noes Bsicas sobre Convnios

Outubro / 2009

Tribunal de Contas da Unio

Copyright 2008, Tribunal de Contas de Unio


www.tcu.gov.br

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra 1 Diretoria de Desenvolvimento de Competncias Servio de Planejamento e Projetos Educacionais CONTEUDISTA Karine Llian de Sousa Costa Machado REVISO DO CONTEDO Remilson Soares Candeia Rita de Cassia Ibarra Pelanda TRATAMENTO PEDAGGICO Violeta Maria dos Santos Galvo RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Instituto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCU PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO Ismael Soares Miguel Paulo Prudncio Soares Brando Filho Vivian Campelo Fernandes

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Prestao de contas de convnios : dever do gestor, direito da sociedade : mdulo 1 : noes bsicas sobre convnios / Tribunal de Contas da Unio. Braslia: Instituto Serzedello Corra , 2009. 16 p. : il., color. 1.Prestao de contas. 2. Convnio. 3. Transferncia de recursos. I. Ttulo. Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

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Mdulo 1 - Noes bsicas sobre convnios


Sade, educao, assistncia social, habitao, proteo ao patrimnio histrico, artstico e cultural. Como atender a tantas necessidades? Como dividir o dinheiro arrecadado para que todos desempenhem suas atribuies? Para responder a essas questes, vamos entender alguns conceitos relacionados com transferncias de recursos da Unio e conhecer um pouco a legislao aplicvel a esse tema. A fim de facilitar o estudo, esse mdulo est organizado da seguinte forma:
MDULO 1 - NOES BSICAS SOBRE CONVNIOS -------------------------------------------- 3 INTRODUO ----------------------------------------------------------------------------------------------- 4 UNIDADE 1 CONCEITOS BSICOS ------------------------------------------------------------------------ 5 Aula 1 Caractersticas de convnios e contratos de repasse --------------------------- 5 Aula 2 - Diferena entre convnios e contratos administrativos ------------------------ 8 Aula 3 Agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos -- 10 UNIDADE 2 - LEGISLAO APLICVEL AOS CONVNIOS E CONTRATOS DE REPASSE ------------------- 12 Aula 1 Diretrizes e regras aplicveis aos convnios e contratos de repasse ----- 12 QUESTES PARA DEBATE --------------------------------------------------------------------------------- 14 SNTESE---------------------------------------------------------------------------------------------------- 16

Ao final dos estudos deste mdulo, esperamos que voc tenha condies de: Diferenciar convnios de contratos de repasse; Diferenciar convnios de contratos administrativos; Identificar os agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos; Identificar as principais normas que regem o processo de convnios e contratos de repasse.

Ento, vamos comear!

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Introduo
A Constituio Federal estabelece diferentes competncias para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Essas competncias abrangem as mais variadas reas, tais como sade, educao, assistncia social e habitao. Com o objetivo de auxiliar os demais entes da Federao a desempenhar suas atribuies, a Unio realiza transferncias voluntrias. A operacionalizao dessas transferncias , em regra, viabilizada por meio de convnios ou contratos de repasse. Para entender melhor o que estamos falando, imagine que seu municpio necessita de dinheiro para a construo de um posto de sade. Se no houver como obter esse valor no caixa do municpio, o que fazer para atender a essa importante necessidade da populao? Em primeiro lugar, saiba que, de acordo com o art. 1 do Decreto n 6.170/2007, as transferncias voluntrias de recursos oriundos de dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio so formalizadas por meio de: 1. Convnios; e 2. Contratos de repasse.
Transferncias voluntrias so parcelas de recursos financeiros repassadas pela Unio para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios realizarem obras e servios de interesse comum dos envolvidos.

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Unidade 1 Conceitos bsicos


Aula 1 Caractersticas de convnios e contratos de repasse 1.1. Convnios
Objetos de convnios podem ser: aquisio de nibus para transporte escolar, compra de equipamentos para um posto de sade, promoo de aes para o desenvolvimento do turismo, reflorestamento de reas degradadas, entre outros.

O convnio um compromisso firmado pela Unio de repassar determinada quantidade de recursos a uma instituio de qualquer esfera de governo Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, ou a uma entidade privada sem fins lucrativos. Esses entes tm de se comprometer a executar o objeto do convnio de acordo com as condies previamente ajustadas entre os partcipes (Unio e Estados, Distrito Federal ou Municpios). So aspectos fundamentais dos convnios: Interesse comum entre os partcipes; Mtua cooperao dos partcipes; Descentralizao fsica.

da essncia dos convnios o interesse comum dos partcipes na realizao do objeto acordado. essa coincidncia de interesses que legitima a transferncia de recursos previstos no Oramento da Unio para execuo descentralizada de uma ao do Governo Federal. Observe que, ao firmar um convnio, o ente da Federao assume com a Unio o compromisso de prestar contas da aplicao dos recursos recebidos. Agora que voc compreendeu o que convnio e quando possvel us-lo para obter recursos, passemos a estudar o contrato de repasse.

Jurisprudncia do TCU A Unio, ao firmar um convnio, no apenas transfere recursos para um municpio. Mais que isso, busca realizar objetivo especfico de seu interesse, cumprindo um dos princpios fundamentais previstos no Decreto-Lei n 200/1967: o da descentralizao. (Acrdo n 200/2005 1 Cmara, Relator Ministro Guilherme Palmeira)

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1.2.

Contratos de repasse
Contratos de repasse? O que so? Existem diferenas entre eles e os convnios?

Bem, como vimos, contrato de repasse outro instrumento utilizado pela Unio para a transferncia voluntria de recursos para os demais entes da Federao. Observe que o contrato de repasse semelhante ao convnio em relao a seus fins: executar, de forma descentralizada, objeto de interesse comum entre os partcipes. Contudo, diferencia-se do convnio pela intermediao de uma instituio ou agente financeiro pblico federal, que atuar como representante da Unio na execuo e fiscalizao da transferncia. Segundo o art. 8 do Decreto n 6.170/2007, a execuo de programa de trabalho que objetive a realizao de obra ser feita por meio de contrato de repasse, salvo quando o concedente dispuser de estrutura para acompanhar a execuo do convnio. Caso a instituio ou agente financeiro pblico federal no detenha capacidade tcnica necessria ao regular acompanhamento da aplicao dos recursos transferidos, figurar, no contrato de repasse, na qualidade de interveniente, outra instituio pblica ou privada a quem caber o mencionado acompanhamento. A celebrao do contrato de repasse no pode ser utilizada para fundamentar a contratao isolada, com instituies financeiras oficiais, de servios de fiscalizao de convnios celebrados entre os entes federados e a Unio. (Acrdo n 826/2006 Plenrio do TCU, Relator Ministro Augusto Nardes) Observe que o contrato de repasse deve ser usado preferencialmente para execuo de obras.
So agentes pblicos financeiros: Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil

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Voc se lembra que pouco antes perguntamos sobre a sua opinio quanto s diferenas entre os contratos de repasse e os convnios?

Ento veja: a diferena entre os contratos de repasse e os convnios est na necessidade de intermediao de uma instituio financeira para descentralizar os recursos.

Obras como essas podem ser construdas com recursos federais descentralizados por meio de contratos de repasse:

Creche

Centro Comunitrio

Bloco de apartamentos

A instituio financeira representar a Unio na execuo e fiscalizao do contrato assinado.

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Aula 2 - Diferena entre convnios e contratos administrativos


E quanto aos contratos administrativos? Voc sabe a diferena entre eles e os convnios? sobre isso que vamos conversar agora. O termo convnio tem a mesma origem da palavra conveno e o mesmo significado de ajuste ou acordo entre duas ou mais pessoas. Nesse sentido, assemelha-se ao contrato. Mas necessrio saber claramente a distino entre convnios e contratos administrativos, pois esses institutos so tratados por legislao diversa, tm pressupostos e conseqncias diferentes. Vamos conhec-los? Os contratos so regidos por normas especficas, diferentes das dos convnios. Essas normas garantem a observncia de alguns princpios bsicos em favor das partes envolvidas: de um lado, a prvia licitao, como regra geral, a fim de garantir a seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao. de outro lado, a igualdade de oportunidade entre os interessados em contratar com a Administrao.
Jurisprudncia do TCU vedado firmar convnios quando no ficar caracterizado o interesse recproco entre os partcipes na implementao do objeto do ajuste. (Acrdo n 21/2006 2 Cmara, Relator Ministro Benjamin Zymler)

Alm disso, no contrato administrativo, a Administrao recorre a terceiros, uma empresa, uma organizao sem fins lucrativos ou at mesmo uma entidade pblica, para satisfazer os interesses coletivos. O principal interesse desses terceiros executar o objeto do contrato para receber o valor devido. Logo, outra diferena entre convnios administrativos est no interesse dos participantes: e contratos

Convnios interesse comum dos partcipes na execuo do objeto; Contratos interesses diversos das partes: a Administrao pretende a execuo do objeto do contrato e o particular tem por objetivo receber o preo a ser pago.

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Imagine que seu municpio precisa treinar os profissionais de sade para atender populao vtima de dengue, mas no possui recursos suficientes para isso. Ento, o que ele pode fazer? Ele pode firmar convnio com a Unio, pois ambos tm o mesmo objetivo: melhorar o atendimento da populao atingida pela dengue. Como seu municpio no tinha estrutura prpria para o treinamento, contratou uma empresa particular para realiz-lo, ou seja, celebrou um contrato administrativo, amparado na Lei no 8.666/1993. Nesse contrato, o interesse do seu municpio treinar os servidores da rea de sade e o interesse da empresa contratada ser o pagamento correspondente execuo dos servios. Ento, vejamos os principais pontos de diferena entre os convnios e os contratos administrativos:
PONTOS DE DIFERENCIAO Contratos Administrativos Participantes Contratantes Interesses Diversos e opostos: de um lado, o objeto do contrato e, de outro, o preo a ser pago Licitao Necessidade de licitao prvia, ressalvados os casos previstos em lei Convnios Participantes Concedente e convenente Interesses Recproco no acordo ajustado, sem pagamento. Atingido o objetivo comum, ser usufrudo pelas partes Licitao No h necessidade do processo licitatrio para sua celebrao Constitui irregularidade grave a fuga ao processo licitatrio por meio da celebrao de convnios, quando, na verdade, deverse-ia celebrar contratos.

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Aula 3 Agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos


Concedente, convenente, interveniente, contratante, contratado e proponente. O que significa cada um desses termos? So pessoas, rgos, entidades? Quem quem? Esses conceitos so utilizados pelo Decreto n 6.170/2007 e pela Portaria Interministerial n 127/2008 para descrever os participantes dos convnios e dos contratos de repasse. Vamos entender cada um deles.
rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, que prope a celebrao de convnios e contratos de repasse e que dispe de condies para consecuo de seu objeto. rgo ou entidade da administrao pblica federal direta ou indireta responsvel pela transferncia dos recursos financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados execuo do objeto do convnio. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento mediante a celebrao de convnio. rgo da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, ou entidade privada que participa do convnio ou do contrato de repasse para manifestar consentimento ou assumir obrigaes em nome prprio. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta da Unio que pactua a execuo de programa, projeto, atividade ou evento, por intermdio de instituio financeira federal (mandatria), mediante a celebrao de contrato de repasse. rgo ou entidade da administrao pblica direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de contrato de repasse.

Proponente

Concedente

Convenente

Interveniente

Contratante

Contratado

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Imagine que seu municpio, por meio de sua Secretaria de Sade, firmou contrato de repasse com o Ministrio da Sade para construo do to sonhado posto de sade. Voc saberia identificar os partcipes desse acordo? Que tal entendermos melhor? Ministrio da Sade Contratante Secretaria de Sade do Municpio Contratado Municpio Interveniente

Agora, suponha que seu municpio celebrou um convnio com o Ministrio da Educao para treinar os professores da rede de ensino fundamental. Nesse caso, teramos: Ministrio da Educao Concedente Municpio Convenente

E o proponente? Essa a denominao recebida pelo ente da Federao na fase de encaminhamento da proposta para celebrao do convnio ou contrato de repasse. Nos nossos exemplos, o municpio o proponente. Resumindo...

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Unidade 2 - Legislao aplicvel aos convnios e contratos de repasse


Aula 1 Diretrizes e regras aplicveis aos convnios e contratos de repasse
Agora que voc j conhece alguns conceitos relacionados ao tema que estamos estudando, apresentaremos as principais normas que tratam dos convnios e contratos de repasse. Antes de qualquer coisa, importante que voc tenha em mente que as aes relacionadas ao processo de transferncia voluntria de recursos da Unio devem observar as normas contidas na legislao federal.

NORMAS ORIENTADORAS Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) Lei de Licitaes (Lei n 8.666/1993) Leis de Diretrizes Oramentrias (Lei n 11.768/2008, LDO) Decreto n 6.170/2007 Portaria Interministreal n 127/2008 Apresenta regras especficas e estabelece condies para as transferncias voluntrias. Estabelece diretrizes para as fases de celebrao, execuo e prestao de contas dos convnios. Disciplinam, em especial, os percentuais de contrapartida devidos pelos interessados Dispe sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Regulamenta o Decreto n 6.170/2007

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Para saber mais... ... sobre regras especficas transferncias voluntrias 3, 63, II e 1. ... sobre diretrizes para as fases de celebrao, execuo e prestao de contas dos convnios e condies para as

LRF - arts. 11, nico, 25, 51, 1 e 2, 52 a 55, 2 e

Lei n 8.666/1993 - art. 116.


... sobre os percentuais de contrapartida

LDO relativa ao exerccio de formalizao do convnio e


utilizao dos recursos. Lei n 11.768/2008, LDO para 2009 - arts. 40 a 47, por exemplo. Consulte tambm o Decreto n 6.170/2007 e a Portaria Interministerial n 127/2008, que introduziram modificaes substanciais nos procedimentos inerentes s transferncias voluntrias da Unio, em especial na forma de apresentao das prestaes de contas. Por isso, importante que todos os gestores que lidam com convnios e contratos de repasse conheam bem essas normas. Quem j trabalhou com convnios e contratos de repasse pode estar se perguntando pela Instruo Normativa n 1/1997 da da Secretaria do Tesouro Nacional, que disciplina a celebrao de convnio. Essa norma ainda est em vigor, mas no se aplica aos convnios e contratos de repasse celebrados sob a vigncia da Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008. Os convnios e contratos de repasse ainda em fase de execuo ou prestao de contas, firmados sob a vigncia da IN STN n 1/1997, devero observar suas regras, na forma das clusulas acordadas por ocasio da celebrao desses ajustes.

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Questes para debate


Agora a sua vez de compartilhar suas experincias e dvidas. Reflita sobre as questes abaixo, v ao site do curso e colabore com o aprendizado de todos. Situao 1 Vamos supor que seu municpio necessita diminuir o tempo de espera para atendimento dos pacientes do hospital local. Para isso, planejou a implantao de um sistema informatizado para registro e recuperao de informaes, alm do treinamento de servidores diretamente envolvidos no atendimento ao cidado. Considerando a sua experincia e o que voc estudou at agora, qual seria o instrumento adequado para viabilizar a execuo dessas aes? Por qu? Para responder essa questo, consulte o seu material e o Acrdo TCU n 1.369/2008 - Plenrio, que est na biblioteca do curso.

Situao 2 Pelo que vimos at agora e considerando a sua experincia, voc acha que a prestao de contas de um convnio celebrado em agosto de 2008 deve ser analisada sob a tica da IN n 1/1997 ou da Portaria Interministerial n 127/2008? Por qu? Para responder essa questo, voc pode consultar o seu material, o art. 74-B da Portaria n 127/2008 e o Acrdo TCU n 1.937/2008 - Plenrio, que esto na biblioteca do curso.

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Situao 3 Alm das transferncias voluntrias, a Unio tambm repassa recursos, a ttulo de cooperao, a estados e municpios por fora de leis especficas. o caso, por exemplo, dos valores repassados para atender ao Programa Nacional de Alimentao Escolar(PNAE), institudo pela Medida Provisria n 2.178-36/2003. A Portaria Interministerial n 127/2008 no se aplica a essas transferncias, que devem observar as condies impostas nas leis que as instituiu. Considerando a sua experincia, voc acha que necessrio prestar contas desses recursos? Cite outros exemplos de programas governamentais que se enquadram nesta mesma situao. Para responder a essa pergunta, voc pode consultar o artigo 2, inciso II, da Portaria Interministerial n 127/2008, que est na biblioteca do curso.

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Sntese
Neste mdulo, aprendemos que transferncias voluntrias so parcelas de recursos repassadas pela Unio para os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e entidades privadas sem fins lucrativos realizarem obras e servios de interesse comum dos envolvidos. Aprendemos que a diferena entre os contratos de repasse e os convnios est na necessidade de intermediao de uma instituio financeira para descentralizar os recursos. Alm disso, compreendemos que os aspectos fundamentais dos convnios so a descentralizao fsica, a mtua cooperao e o interesse recproco entre os partcipes. A propsito, vimos que a principal distino entre os convnios e os contratos administrativos est justamente no interesse de seus participantes: Convnios interesse comum dos partcipes na execuo do objeto; Contratos interesses diversos das partes: a Administrao pretende a execuo do objeto do contrato e o particular tem por objetivo receber o preo a ser pago. Tambm neste mdulo, tivemos a oportunidade de entender que: concedente, convenente, interveniente, contratante, contratado e proponente so agentes envolvidos no processo de solicitao e concesso dos recursos; todas as aes relacionadas ao processo de transferncia voluntrias de recursos da Unio devem observar as normas contidas na legislao federal.

A compreenso desses conceitos necessria para que voc possa dar continuidade a seus estudos. Portanto, no perca a oportunidade para tirar todas as suas dvidas. No prximo mdulo, apresentaremos as condies necessrias proposio e formalizao dos convnios e contratos de repasse. Alm disso, abordaremos os principais procedimentos relacionados fase de execuo desses ajustes, tudo com o objetivo de subsidiar os atos relativos elaborao da prestao de contas desses instrumentos.

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