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LAS EXPROPIACIONES POR CAUSAS DE URBANISMO. SUPUESTOS EXPROPIATORIOS.

CAUSAS DE REVERSIN
ngela de la Cruz Mera. Administradora Civil del Estado. Letrada Urbanista

La regulacin de las expropiaciones por razn de urbanismo se encuentra compartida en la actualidad por legislacin estatal y autonmica. Ello es as como consecuencia del reparto competencial sentado, en relacin con esta materia, por la Sentencia del Tribunal Constitucional n 61/1997, de 20 de marzo. I LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Gran parte de la doctrina constitucional relativa a las competencias para establecer la regulacin en materia de expropiaciones se contena en la anterior Sentencia del Alto Tribunal, de 26 de marzo de 1987, relativa a la Ley de Reforma Agraria andaluza. La ltima de sus sentencias al respecto, la ya citada de 1997, ha reforzado aquella doctrina bsicamente a favor de las competencias autonmicas en el triple sentido siguiente: A) Se reducen las competencias del Estado, tanto en lo que se refiere a la determinacin de la causa expropiandi como a la fijacin de las garantas procedimentales del proceso expropiatorio, reconociendo una competencia concurrente en ambos aspectos, de las Comunidades Autnomas. B) Corresponde al Estado establecer la expropiacin por incumplimiento de la funcin social slo en los supuestos "de incumplimiento de aquellos deberes bsicos cuya regulacin compete al amparo del art. 149.1.11 C.E., en tanto que a las Comunidades Autnomas les incumbe definir, en su caso, otras posibles causas de expropiar como tcnica al servicio, entre otras materias, del cumplimiento de los deberes dominicales que con respeto de las condiciones bsicas cumpla a las Comunidades Autnomas establecer en virtud del art. 148.1.31 C.E. y de sus respectivos Estatutos de Autonoma". C) El Estado ostenta una competencia general sobre la expropiacin forzosa, no limitada estrictamente a lo bsico (art. 149.1.181 C.E.) y que comprende la determinacin de las garantas expropiatorias. Ahora bien, ello no significa que pueda establecer y predeterminar en detalle todas las garantas que rodean a la institucin en todos los sectores del ordenamiento. "Ms all de su competencia para regular la expropiacin con carcter general, el legislador estatal ha de considerar los ttulos competenciales sectoriales en juego, con los que deber articularse. Por ello, cuando el sector de que se trate sea de la exclusiva competencia autonmica, las peculiaridades que merezcan las expropiaciones especiales slo podrn ser establecidas, en su caso, con un marcado carcter principial o mnimo y en cuanto sean expresin de las garantas procedimentales generales. En otros trminos, a la regulacin del procedimiento expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo, esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro est, de las normas generales atinentes al procedimiento expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer y sin perjuicio tambin de que no se le pueda negar de raz la posibilidad de fijar alguna norma especial en cuanto expresin o modulacin de las normas procedimentales generales". "Ha de admitirse que los supuestos expropiatorios y sus respectivos procedimientos y garantas se encuentran estrechamente entrelazados, hasta el punto de que ciertas especies expropiatorias no slo requieren ya procedimientos especficos, sino tambin garantas tambin ajustadas a su naturaleza". II. LA LEGISLACIN APLICABLE.

Dentro de la legislacin estatal debe necesariamente tenerse en cuenta el contenido de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, la cual dedica su Ttulo IV las "Expropiaciones", sin olvidar que la determinacin de los justiprecios expropiatorios se rige ntegramente por lo dispuesto en el Ttulo III, relativo a las"Valoraciones" del suelo. Dicho esto, es fcilmente observable que esta Ley se ha limitado a incluir los preceptos imprescindibles para enmarcar el ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de las Administraciones Pblicas, otorgando unas normas generales que presiden los procedimientos expropiatorios de todas ellas y remitiendo ampliamente a la legislacin urbanstica autonmica y a la Ley de Expropiacin Forzosa todo aquello que no estuviese previsto por la misma. III EL CONCEPTO DE EXPROPIACIN POR RAZN DE URBANISMO. El artculo 34 de la Ley 6/98, denominado "Funciones de la expropiacin" contiene una vedadera definicin de la expropiacin por razn de urbanismo cuando determina que sta "podr aplicarse de acuerdo con las finalidades previstas en la legislacin urbanstica y, asimismo, por incumplimiento de la funcin social de la propiedad, con los requisitos previstos en la Ley de Expropiacin Forzosa". Teniendo en cuenta la jurisprudencia tradicional de nuestro pas, que slo entenda como expropiaciones urbansticas aqullas "que se efectan para ejecutar Planes de Ordenacin Urbana en que se expropian bienes y derechos con la finalidad de proporcionar a un determinado sector la necesaria infraestructura... sin que lo sean cuando lo afectado no es la ejecucin de un Plan de urbanismo antecedente..." (SSTS de 12 de febrero y de 5 de marzo de 1990, de 18 de febrero de 1992, etc.), es evidente que la nueva definicin legal ha producido una importante ampliacin del concepto de expropiacin por razn de urbanismo1. En cualquier caso no parece que esta cuestin tenga en la actualidad la trascendencia que en otro tiempo, dado que desde la promulgacin de la Ley 8/1990, de 25 de julio, (art. 73 LS 90; 46.2 Texto Refundido del 92 y 23 de la Ley 6/98) ha desaparecido la doble distincin crucial entre esta clase de expropiaciones y las de otro carcter, consistente en: la diferente valoracin de los terrenos expropiados la particularidad procedimental establecida para las expropiaciones urbansticas relativa a la aplicacin del procedimiento de tasacin conjunta (que parece haberse generalizado para todo tipo de expropiaciones tal y como queda dispuesto en los artculos 36 y 38 Ley 6/98). IV. LOS SUPUESTOS EXPROPIATORIOS POR RAZN DE URBANISMO. La mayora de los supuestos expropiatorios por razn de urbanismo se contienen, como es lgico, en la legislacin urbanstica autonmica. No obstante lo expuesto, la Ley 6/98 contiene una mencin especfica al nico de ellos sobre el que se reconocen determinadas competencias al legislador estatal, que es al que se har referencia a continuacin. A) LA EXPROPIACIN POR INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD. La Ley 6/98 hace referencia a este supuesto en la segunda parte del artculo 34, remitiendo su aplicacin a los "requisitos previstos en la Ley de Expropiacin Forzosa". Dada la inmediata conexin entre la funcin social de la propiedad y los deberes urbansticos establecidos por la legislacin aplicable, est claro que este supuesto expropiatorio podr aplicarse como consecuencia del incumplimiento de los deberes urbansticos que constituyen el ncleo esencial del derecho de propiedad (reconocidos por la Ley 6/98 y por la legislacin urbanstica autonmica). El procedimiento a seguir ser el que determine tambin dicha legislacin autonmica y, slo en su defecto,

el previsto por la LEF (arts. 71 a 75). Los dems supuestos expropiatorios por razn de urbanismo dependern de lo dispuesto por la legislacin urbanstica de cada Comunidad Autnoma, pudindose realizar la siguiente clasificacin a la vista de sta. B) LA EXPROPIACIN SISTEMTICA O COMO SISTEMA DE ACTUACIN. El artculo 33 de la Ley 6/1998, aunque viene referido a la regulacin del tradicional elemento formal constituido por la legitimacin de las expropiaciones, hace referencia a este supuesto expropiatorio concreto cuando afirma que: "La aprobacin de Planes de ordenacin urbana y de delimitaciones de mbitos de gestin a desarrollar por expropiacin implicar la declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiacin o imposicin de servidumbres". Todas las leyes urbansticas en vigor en la actualidad reconocen la existencia de la expropiacin como uno de los posibles sistemas de actuacin al lado de los tradicionales sistemas de compensacin y cooperacin y, ms recientemente, los nuevos sistemas acuados por la legislacin autonmica (concierto, ejecucin directa, sistema empresarial, etc.). Este supuesto expropiatorio consiste en la expropiacin de los terrenos incluidos en una unidad de ejecucin o cualquier otro mbito de gestin, de acuerdo con la legislacin urbanstica aplicable, para ejecutar directamente la urbanizacin y la edificacin por parte de la Administracin o indirectamente a travs de un concesionario. En cuanto al procedimiento expropiatorio en s, lo normal es que se opte por la aplicacin del procedimiento de tasacin conjunta, que aporta indudables ventajas a la Administracin expropiante frente al procedimiento expropiatorio individualizado. C) LA EXPROPIACIN PARA LA EJECUCIN DE SISTEMAS GENERALES EN SUELO URBANO O URBANIZABLE, Y DE LAS DOTACIONES LOCALES INCLUIDAS EN SUELO URBANO PERO EXCLUIDAS DE UNIDADES DE EJECUCIN. Tal supuesto expropiatorio tambin encuentra reflejo en toda la legislacin autonmica en vigor. La propia Ley del Suelo de 1976 (art. 134.2) y el Reglamento de Gestin Urbanstica (art.194,a) ya lo contenan. El reconocimiento de una posible reaccin de los particulares ante la inactividad administrativa en la efectiva expropiacin de los bienes y derechos, a travs de este supuesto expropiatorio ha provocado la aparicin de un supuesto expropiatorio en s mismo, distinto del que se acaba de analizar, y que se contiene a continuacin. D) LA EXPROPIACIN PROVOCADA. Tanto el artculo 69 de la LS 76 (de aplicacin supletoria en defecto de legislacin autonmica) como los correspondientes preceptos de las Leyes urbansticas autonmicas en vigor reconocen esta especial garanta para los propietarios afectados por futuras actuaciones expropiatorias de la Administracin -para obtener sistemas generales o dotaciones locales-, en el caso de que las mismas no se realicen en los plazos establecidos por el instrumento de planeamiento en el que estn previstas. Transcurrido el mencionado plazo, que oscila entre cuatro y cinco aos (en funcin de la legislacin aplicable) desde la aprobacin definitiva del Plan, sin que la expropiacin se lleve a efecto, el titular de los bienes tendr derecho a provocarla, realizando la advertencia a la Administracin de su propsito de iniciar el expediente de justiprecio, el cual se llevar a cabo por ministerio de la Ley si transcurriesen dos

aos ms desde el momento en que se efectu tal advertencia. E) LA EXPROPIACIN PARA LA CONSTITUCIN O AMPLIACIN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL U OTROS PATRIMONIOS PBLICOS DE SUELO. El reconocimiento de este supuesto expropiatorio se produce tambin de forma generalizada en la legislacin urbanstica autonmica con un triple objetivo final: la construccin de viviendas de proteccin oficial u otros usos de inters social. la facilitacin de la ejecucin del planeamiento y en general, la regulacin del mercado del suelo. F) LA EXPROPIACIN PARA LA OBTENCIN DE TERRENOS DESTINADOS EN EL PLANEAMIENTO A LA CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS DE PROTECCIN OFICIAL U OTROS USOS DE INTERS SOCIAL Este supuesto desapareci de la LS 92 y no encuentra reflejo en la LS 76, por lo que su existencia depender, en todo caso, de lo que disponga la legislacin urbanstica autonmica y con los requisitos y procedimiento en ella establecidos. Hasta la fecha, todas las Leyes autonmicas que se estn dictando en materia de urbanismo reconocen la posibilidad de realizar esta clase de expropiaciones. G) LA OCUPACIN DIRECTA. El TC define esta tcnica urbanstica de obtencin de dotaciones pblicas como "una singular modalidad expropiatoria", pero el artculo 203 de la LS 92 que contuviese su regulacin con carcter bsico (no anulado, adems, por el TC) ha desaparecido de la legislacin estatal a travs de la Disposicin Derogatoria de la Ley 6/98. La razn de ello se encuentra en su art. 37, de acuerdo con el cual no podr existir pago del justiprecio en terrenos si no media el previo acuerdo con el propietario afectado. Por todo ello, la nica posibilidad reconocida a la ocupacin directa es la que se derive de legislacin autonmica, si bien parecer ser que, en todo caso ha de respetarse la voluntariedad de los propietarios afectados para aceptar el pago del justiprecio in natura que siempre envuelve la ocupacin directa. Ntese, sin embargo, que todas las Leyes autonmicas que se han aprobado hasta la fecha, a partir de la entrada en vigor de la Ley 6/98 (Aragn, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y Len y La Rioja), incluyen la ocupacin directa con un procedimiento muy similar, cuando no idntico, al regulado por la LS 92, sin contener el dato de la conformidad a que ms arriba se ha hecho referencia. V. LAS CAUSAS DE REVERSIN La Ley 6/98 reconoce, al igual que ya lo hizo la legislacin anterior, que toda expropiacin realizada por razones urbansticas pueda terminar con la reversin de los bienes y derechos expropiados en favor de su primitivo titular, si aqullos no se destinasen a los fines especficos que estableciera el Plan que legitim dicha actuacin. Lo hace en su artculo 40 distinguiendo cuatro supuestos distintos : A) LA REVERSIN CON CARCTER GENERAL La modificacin o revisin del planeamiento que altere los usos motivadores de una determinada expropiacin dar derecho a reversin salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias: Que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera tambin dotacional

pblico (art. 40.2,a). Que el uso dotacional hubiese sido implantado y mantenido durante ocho aos (art. 40.2,b). B) LA REVERSIN EN TERRENOS EXPROPIADOS PARA LA FORMACIN O AMPLIACIN DEL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO En las expropiaciones realizadas para la formacin o ampliacin del Patrimonio Municipal de Suelo, cuando la modificacin del planeamiento se realice al margen de la revisin de ste y se alteren los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los terrenos, proceder la reversin. ste es un precepto novedoso de la nueva Ley, que no cuenta con precedente en la anterior (art. 40.3). C) EN LA EXPROPIACIN COMO SISTEMA DE ACTUACIN La reversin de los terrenos incluidos en un mbito de gestin para su desarrollo por expropiacin proceder cuando hubieran transcurrido diez aos desde que aqulla se produjo sin que la urbanizacin haya concluido (art. 40.4). D) EN LA EXPROPIACIN POR INCUMPLIMIENTO La Ley remite este caso al mismo plazo establecido en el supuesto anterior, es decir, el de diez aos sin que los terrenos hayan sido urbanizados. Finalmente, debe indicarse que las cuestiones procedimentales relativas al ejercicio de los derechos de reversin en estos casos se remiten a la normativa general de expropiacin forzosa (arts. 55 de la LEF y 67 de su Reglamento). Recurdese a estos efectos que el primero de los preceptos citado ha sido modificado en la actualidad por la Ley 38/1999, de Ordenacin de la Edificacin.
1 Tngase en cuenta, no obstante, que la jurisprudencia posterior, bsicamente a partir de la STS de 29 de enero de 1994, haba realizado una reinterpretacin de la doctrina tradicional incluyendo en el concepto de expropiaciones urbansticas todas aquellas que defendieren objetivos netamente urbansticos, todo ello con independencia de quin fuere la Administracin expropiante (SSTS de 17 de enero, de 26 de julio y de 21 de octubre de 1997, si bien siguen exigiendo que la expropiacin est contemplada en el planeamiento urbanstico, y SSTS 24 de octubre de 1988, de 30 de septiembre de 1995 y de 21 de octubre de 1997, entre otras).