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TEMAS Y DEBATES

Qu proteccin social para cul democracia? Dilemas de la inclusin social en Amrica Latina
Sonia Fleury
Introduccin Es grande mi emocin de poder participar de la celebracin de los 25 aos de la Asociacin Latino Americana de Medicina Social (ALAMES). Al fin y al cabo, son muchos aos de sueos, luchas, emociones y afectos, debates, desilusiones y esperanzas. En este periodo, envejecimos y vimos a algunos de nuestros ms queridos compaeros partir, algunos otros nos abandonaron, en ciertos momentos nos desanimamos, en otros fuimos incapaces de ir ms all de posiciones dogmticas y asumir las necesidades de cambio, pero, despus, nos reagrupamos y buscamos actualizarnos, incorporamos nuevos conocimientos y nuevos actores, construimos tambin nuevas estrategias. Esta vitalidad se deriva de las propias opciones constitutivas del campo de la medicina social que ve la salud colectiva (en su traduccin brasilea) como la articulacin entre el orden biolgico y el social, o sea, manifestaciones concretas e histricas de determinantes sociales que inciden sobre los seres vivos y sus relaciones entre s. Lo que remite a la construccin de lo social como un campo que conjuga el saber y la intervencin, las
Sonia Fleury, Doctora en Ciencia Poltica, profesora titular de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica y de Empresas de la Fundacin Getulio Vargas; ex-presidente del Centro Brasileo de Estudios en Salud. Correo-e: Sonia.Fleury@fgv.br

disciplinas y las prcticas de transformacin social. Esta militancia caracterstica dio origen a un movimiento social que desde sus inicios fue internacionalista y, en especial, latinoamericano. Factores coyunturales contribuyeron para ese carcter de movimiento supranacional, sea por la lucha comn contra las dictaduras y la circulacin de exilados, sea por la existencia de figuras carismticas que nos aproximaron (Juan Csar, Giovanni Berlinguer, Mario Testa, Sergio Arouca, entre muchos otros). Tambin es importante considerar la existencia de instituciones que permitieron la produccin de ideas y apoyaron su difusin, como la Organizacin Panamericana de la Salud OPS) y, nacionalmente, por ejemplo, la Maestra en Medicina Social de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, Mxico, la Maestra de Medicina Social de la Universidad Estatal de Ro de Janeiro y la Escuela Nacional de Salud Pblica de la Fundacin Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), Brasil. Tambin fueron cruciales para el sustento de este movimiento los partidos clandestinos de izquierda, adems de aquellas instituciones que fueron creadas como parte de la estrategia de consolidacin de este campo de conocimiento y de prcticas polticas transformadoras, como en el caso brasileo el Centro Brasileo de Estudios de Salud (CEBES), la Asociacin Brasilea de Posgrados en Salud Colectiva (ABRASCO) y, regionalmente, la propia ALAMES.

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Como parte de los procesos de transicin y de construccin de democracias, asumimos los costos de gerenciar sistemas de salud inequitativos y excluyentes, buscando avanzar en la direccin de una esfera pblica inclusiva y de un sistema integral y universal. Si esto gener tensiones en el interior del movimiento sanitario, que todava hoy pueden ser sentidas, permiti, por otro lado, una acumulacin de conocimientos y experiencias sobre el funcionamiento del sector pblico y sus relaciones con el mercado, adems de los procesos administrativos y polticos involucrados en la formulacin e implementacin de las polticas sociales. Es esta acumulacin que nos permite hoy plantear cuestiones que antes no divisbamos. Ese trayecto que va del combate al Estado autoritario y excluyente a la ocupacin de espacios y direcciones en el Estado de transicin y la construccin de una democracia, todava incompleta, requiri la revisin previa de la concepcin del Estado con la cual trabajbamos. Esto implic el abandono de la concepcin marxista - funcionalista del Estado que comprenda las polticas pblicas, exclusivamente y de manera maniquesta, en el interior del binomio legitimacin versus acumulacin y su substitucin por la comprensin del estado como un campo estratgico de lucha. Por otro lado, requiri tambin la traduccin de la estrategia poltica de transformacin en salud como un proyecto reformista. Esto signific la formulacin de una propuesta de reforma que manteniendo los ideales de solidaridad y lucha contra la exclusin social como principios y directrices estratgicas, tuviera una traduccin concreta en polticas pblicas realizables en un contexto adverso. Se trataba de democratizar la salud, o sea, constitucionalizar el acceso universal como derecho de ciudadana, an con el predomino de la hegemona neoliberal, la persistencia de una cultura poltica elitista y excluyente, adems de contar con la enorme debilidad financiera de los Estados nacionales, de

cara a las prioridades de ajuste macroeconmico y del pago de los intereses de la deuda. De crticos mordaces de las polticas y aparatos estatales generados en contextos autoritarios y excluyentes pasamos, muchas veces, a tener la difcil tarea de defender una estatalidad precaria ante los proyectos radicales de desmontaje de las polticas sociales en Amrica Latina, en especial aqullas identificadas como oriundas de los periodos populistas que privilegiaran a grupos corporativos ms organizados. Esto implic un enorme esfuerzo de refinamiento de una visin estratgica1 que permitiese hacer avanzar un proyecto reformador universalista a partir de un aparato estatal estratificado y excluyente, procurando impedir que la voracidad liberal redujera la poltica social a la focalizacin del rea pblica y el mercado privado de los bienes sociales en la clase media. No fue fcil enfrentar esta etapa, hubo que ver cmo algunos se adhirieron a la propuesta de privatizacin y focalizacin de las polticas sociales, mientras que otros terminaron por creer en la existencia de un Estado de Bienestar que cabra defender. Por todas estas razones, creo que en este momento en que celebramos juntos los 25 aos de la ALAMES y, de esta forma, reafirmamos nuestro compromiso con la lucha por la democratizacin de la salud en Amrica Latina, es oportuna la reflexin sobre qu proteccin social se quiere defender para cual democracia. Es necesario entender la complejidad de este momento, en el cual el discurso neoliberal perdi fuerza en la regin y en el mundo, aunque, paradjicamente, las polticas sociales de corte neoliberal continan predominando hasta dentro de gobiernos que retoman el discurso socialista. Este desfase entre

Este debate qued bien documentado en la polmica que involucr a los autores Jaime Oliveira, Gasto Wagner y Sonia Fleury sobre la teora, estrategia y tcticas de la reforma sanitaria a partir de la democracia progresiva de las polticas sociales. Ver al respecto: Fleury, S., Bahia, L y Amarante, P Salud en Debate, fundamentos de la Reforma Sanitria, Cebes, 2008.

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discurso y prcticas se reproduce tambin en el rea econmica con el avance de los intereses del capital financiero globalizado sobre las economas emergentes de base productiva extremamente frgil, la mayor parte de las veces, dependientes de la exportacin de materias primas. A pesar de que la existencia de gobiernos democrticos de carcter ms popular sea vista como amenaza potencial a las tradicionales lites polticas, con perspectivas ms redistributivas y reduccin de la impunidad y de privilegios, todava vivimos democracias de baja intensidad, como las caracteriz ODonnell (2002), con reas opacas en que el Estado no est presente en el territorio nacional y un elevado grado de inequidad y exclusin social. Las tentativas de revertir este cuadro en favor de polticas pblicas ms inclusivas y un aumento en la capacidad estatal de regulacin del mercado y redistribucin de la renta han sido vistas como amenazas a la frgil democracia institucional. Por otro lado, este esfuerzo de transformacin y recuperacin de la soberana nacional no ha sido acompaado por una nueva articulacin de las polticas econmicas y sociales, generando un modelo de desarrollo inclusivo y sustentable que aumente la incorporacin tecnolgica y la capacidad de generacin de empleo, sin amenazar con la destruccin ambiental. La compatibilidad del Estado capitalista con la democracia y la radicalizacin de la democracia contra el capitalismo El estado capitalista como instancia poltica que expresa la relacin de dominacin de clase, afirmada por la corriente marxista, y el Estado visto como institucionalidad, definida por Weber como aquello que opera la dominacin legtima de carcter racional-legal con un cuadro administrativo burocrtico, fueron durante muchos aos tratados de forma polarizada y excluyente. La contribucin de Poulantzas (1991) en su ltima obra titulada El Estado, el poder, el socialismo fue definitiva para reconciliar estas dos tradiciones

tericas, al buscar evitar la reduccin del aparato de Estado tanto al pacto de dominacin y al poder estatal, en cuanto a politizacin del aparato institucional. La concepcin del marxismo contemporneo sobre el Estado inicia con la ruptura que la obra de Gramsci introduce en la concepcin hegeliana que diferencia Estado de sociedad civil, adoptada tambin, aunque de forma invertida, por Marx. Para Grasmci (1980) el Estado es todo el conjunto de actividades tericas y prcticas con las cuales la clase dirigente justifica y mantiene no solamente su dominacin, sino que tambin el consenso activo de los gobernados. El Estado, ms all de sus funciones represivas de tutela de una sociedad de clases, ejerce un papel fundamental en su funcin pedaggica de construccin, consolidacin y reproduccin de la direccin cultural de la clase hegemnica, siendo la funcin de homogeneizacin ejercida por el derecho exactamente lo que le permite la creacin de un conformismo social. El Estado tico o civilizatorio correspondera a la elevacin de las masas, por medio de polticas pblicas, al nivel cultural correspondiente al desarrollo de las fuerzas productivas. Por tanto, el Estado cumple un papel fundamental en la consolidacin de los avances del proceso civilizatorio, a pesar de tambin tomar parte en la expansin de la hegemona de clase. La contribucin de Gramsci sobre el predominio del Estado en las sociedades orientales, mientras que en las sociedades occidentales prepondera una sociedad civil adensada, lo llev a vincular la cuestin del Estado con la estrategia de transicin, estableciendo que la guerra de movimientos, el enfrentamiento frontal, slo tendra xito en sociedades donde el Estado predominase sobre la sociedad. Al contrario, la guerra de posicin o de agotamiento, sera indicada para las sociedades civiles ms complejas, donde se hace necesario conquistar la hegemona antes de tomar el poder.

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El rescate del Estado como un campo estratgico de luchas va a ser tambin enfatizado por Poulantzas (1991) al afirmar que las luchas polticas no son exteriores al Estado en tanto que estructura institucional, sino que, al contrario, se inscriben en este aparato, permitiendo as que venga a tener un papel orgnico en la lucha poltica, como unificador de la dominacin. En esta concepcin del Estado es posible percibirlo ms all de un conjunto de aparatos e instituciones, como campo y procesos estratgicos, donde se entrecruzan ncleos y redes de poder que, al mismo tiempo, se articulan y presentan contradicciones y jerarquas unos en relacin a otros. De all que la fragmentacin constitutiva del Estado capitalista no pueda ser tomada como lo opuesto a la unidad poltica, sino como su condicin de posibilidad, lo que asegura su autonoma relativa. El Estado, su poltica, sus formas, sus estructuras, traducen, por tanto, los intereses de la clase dominante no de modo mecnico, sino a travs de una relacin de fuerzas que hacen de l una expresin condensada de la lucha de clases en curso. Sin embargo, al buscar incluir los intereses de las clases dominadas en los rganos de Estado hay que tomar en cuenta el concepto de Offe (1984:145) de selectividad estructural estatal, que explica la manera como las demandas populares, an cuando sean admitidas en el aparato administrativo, son destituidas de su contenido poltico en los meandros de la burocracia, preservando de esta forma los lmites del sistema de acumulacin, an cuando es necesario contemplar tambin los requisitos de la legitimacin del poder. La apropiacin de estos conceptos tericos para explicar, en nuestro caso, la realidad brasilea, gener un conjunto de estudios sobre polticas pblicas que buscaban develar, mediante el anlisis de los determinantes de la evolucin de estas polticas, los mecanismos responsables de la construccin social de una estatalidad singular. Conocer las relaciones de fuerzas que se

materializaron en el proceso sociopoltico de construccin del Estado y, de esta forma, el sentido poltico de las polticas pblicas, represent un enorme avance en la aproximacin del pensamiento de las izquierdas en relacin a la apropiacin de la temtica del Estado y de las polticas sectoriales. Permiti comprender cmo las luchas populares se podran incorporar en la estructura del Estado, entendindolo de forma menos monoltica como la condensacin material de un campo de fuerzas, aunque dotado de sentido y direccin poltica, dados por el pacto dominante. Al identificar las conquistas sociales en coyunturas democrticas donde fue posible alterar la correlacin de fuerzas con mayor movilizacin social, an con procesos de cooptacin poltica de los liderazgos populares, posibilit el avance en la discusin de la importancia de tomar en cuenta la institucionalidad estatal en la consolidacin de los avances de las luchas de las clases populares. En su ltima obra Poulantzas (1980) discute las relaciones entre el Estado, el poder y el socialismo, a partir de la necesidad de comprender la va democrtica para el socialismo y la construccin de un socialismo democrtico, a partir de una transformacin radical del Estado, articulando la ampliacin y profundizacin de las instituciones de la democracia representativa y de las libertades (que fueron conquistas de las masas populares) con el desarrollo de formas de democracia directa de base y la proliferacin de focos autogestores (1980:293). El problema que se coloca es el de cmo implementar una va democrtica para un socialismo democrtico ya que se considera que las instituciones de la democracia son necesarias para la construccin de un socialismo democrtico cuyas luchas sean trabadas tanto fuera de, como en el campo estratgico del Estado, evitando los riesgos de un mero transformismo, o sea, de la continua y progresiva transformacin estatal que termina preservando las condiciones actualizadas de la dominacin.

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En la medida en que se considera que la lucha estratgica por el poder atraviesa el Estado, ser necesario realizarla en este espacio siempre con la necesidad de diferenciarla de la ocupacin de posiciones en las cpulas gubernamentales y tambin del reformismo progresivo, que no pasa de transformacin estatal. Lo que identifica la lucha por el socialismo, an en el interior del Estado, ser su capacidad de realizar rupturas reales en la relacin de poder, transfirindolo en direccin de las masas populares, lo que requiere su permanente articulacin con las luchas de un amplio movimiento social por la transformacin de la democracia representativa. La viabilidad de esta va y de los propios objetivos que comporta, la articulacin de estos dos movimientos que buscan evitar el estatismo y el dilema de la social democracia, suponen el apoyo decisivo y continuo de un movimiento de masas basado en amplias alianzas populares. Si este movimiento bien conformado y activo en contraste a la revolucin pasiva no existe, si la izquierda no consigue incitarlo, nada podr impedir la social-democratizacin de la experiencia: los diversos programas, por ms radicales que sean, no modifican casi nada el problema. Este amplio movimiento popular constituye una garanta ante la reaccin del adversario, aunque no sea suficiente y deba siempre estar aliado a transformaciones radicales del Estado (Poulantzas, 1980:299). En este sentido, es preciso alejarse de la reduccin del ideal socialista a una perspectiva de gestin eficiente del capitalismo, de una social democracia, lo que slo puede suceder con la comprensin de que el capitalismo no es un destino inevitable, sino una etapa en un proceso histrico contradictorio. Estas contradicciones se manifiestan de forma especial en el campo del desarrollo de la ciudadana y de los derechos sociales y colectivos. La introduccin del concepto de ciudadana como eje terico y estratgico para explicar la evolucin

de las polticas sociales se hace a partir de la constatacin de que la expectativa de obediencia al Estado por la introyeccin del deber poltico no se funda ni exclusiva ni prioritariamente en el monopolio que ste detenta sobre la violencia, sino en su capacidad de organizacin del consenso y en la legitimidad alcanzada dentro de la sociedad. Las mediaciones necesarias para la construccin de la hegemona son relevantes no slo en la expansin de los intereses de la clase dominante, sino tambin en la propia ampliacin del Estado, acabando por diluir el fundamento de la separacin entre las esferas diferenciadas de la economa y de la poltica con la introduccin de la esfera social. El capitalismo tiene necesidad de crear al ciudadano en la medida en que es el referente jurdico y poltico del trabajador libre y capaz de vender su fuerza de trabajo; la ciudadana es la abstraccin necesaria a la constitucin, fundamento y legitimidad del poder poltico. sta reconoce la autonoma y la libertad de los individuos, pero niega totalmente la existencia de actores colectivos, las clases sociales, con intereses contradictorios y antagnicos, siendo, por tanto, un elemento esencial para la construccin de la ideologa liberal del Estado como representante de la voluntad colectiva. Por otro lado, la condicin de ciudadana tiene que ser vista como un avance en la lucha de las clases oprimidas al constituir una esfera pblica con base en la nocin de igualdad entre los ciudadanos, rompiendo con las concepciones autoritarias tradicionales que se fundamentan en las desigualdades y jerarquas sociales. Es en este sentido que se puede comprender el Estado moderno, garante de esta igualdad poltica, como "expresin de la dominacin de una clase, pero tambin un momento de equilibrio jurdico y poltico, un momento de mediacin" (Gruppi, 1980:31). Algunas propuestas analticas fueron planteadas para comprender la ciudadana y el fundamento de

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las polticas sociales, fuera de su marco original liberal (Fleury, 1994): - la ciudadana, hiptesis jurdico-poltica inscrita en la naturaleza del Estado capitalista, como una mediacin necesaria, pero no suficiente, para explicar la gnesis de las polticas sociales; - la poltica social como gestin estatal de la reproduccin de la fuerza de trabajo que encuentra en la dinmica de acumulacin capitalista su condicin de posibilidad y su lmite; - las polticas sociales participan en la reproduccin social y construccin de la hegemona como una red especial de micropoderes; - la materializacin de una correlacin de fuerza en un aparato poltico-administrativo-prestador de servicios depender del funcionamiento de esta institucionalidad organizacional; - el desarrollo de las polticas sociales es histrico y manifiesta en su transcurso los movimientos de la contradiccin entre produccin socializada y apropiacin privada, aunque se haya alterado de forma irreversible la separacin entre las esferas de la economa y de la poltica. As como la democracia formal, con su institucionalidad, la ciudadana es una hiptesis o posibilidad jurdica que no garantiza su concretizacin histrica, ambas son posibilidades porque permiten la compatibilizacin entre democracia y capitalismo, con el estatus igualitario de la ciudadana siendo reconocido en la esfera poltica en franca contradiccin con las discontinuidades econmicas entre las clases. Por tanto, el Estado ampliado, aqul que al incorporar las demandas sociales se transforma ms all de mero aparato fiscal y coercitivo, es fruto de una construccin histrica impulsada por las luchas en una correlacin de fuerzas transformadora. Segn Wood (1995:184): en la democracia capitalista, la separacin entre la condicin cvica y la posicin de clase opera en ambas direcciones: la posicin socioeconmica no determina el derecho a la ciudadana y es eso lo democrtico de la

democracia capitalista, no obstante, como el poder del capitalismo para apropiarse del trabajo excedente de los trabajadores no depende de condicin jurdica o civil privilegiada, la igualdad civil no afecta directamente ni modifica la desigualdad de clase y es eso que limita la democracia en el capitalismo. En este sentido, la superacin de la compatibilidad entre capitalismo y democracia teniendo como mbito de mediacin la ciudadana, pasa por la posibilidad de radicalizacin de la democracia a partir de la ruptura provocada por la constitucin de nuevos sujetos polticos. En otras palabras, se trata de superar la visin de la ciudadana como espacio de reserva de un conjunto de derechos, para rescatarla como imaginario jurdico-poltico igualitario, lo que inaugura un campo de luchas por la actualizacin de los derechos sociales y permite la disputa por su contenido, que va desde la normalizacin burocrtica hasta la construccin de identidades emancipatorias. En este sentido, la cuestin democrtica pasa a ser la construccin de nuevos sujetos y su articulacin con los movimientos sociales, aunque este proceso se d, fundamentalmente, a partir de las demandas ciudadanas no cumplidas por el Estado en las democracias capitalistas. Mientras tanto, el camino de articulacin de esta doble va de luchas dentro y fuera del Estado no es fcil, pues debe encontrar la capacidad de fortalecer, desarrollar y coordinar los centros de resistencia difusa sea dentro o fuera del aparato institucional del Estado. La tesis foucauliana de que donde hay poder hay resistencia llev a Laclau y Moffe (2001) a indagar sobre la existencia de variadas formas de resistencia y en cules casos stas asumiran un carcter poltico. A partir de la crtica al componente jacobino del marxismo el cual postula un elemento fundacional de ruptura y un espacio nico en el cual lo poltico es constituido, los autores afirman su rechazo a un punto privilegiado de ruptura y admiten la pluralidad e indeterminacin de lo social. La poltica no puede ser localizada a

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un nivel dado de lo social, pues su tema es la propia articulacin de las relaciones de antagonismo, lo que lleva a Laclau y Moffe (2001:154) a la formulacin de la tesis de que el antagonismo slo puede emerger de la subversin de la posicin subordinada del sujeto. En este sentido, afirman que el papel de los movimientos sociales es el de rearticular por medio del imaginario democrtico las relaciones de subordinacin como relaciones de opresin, evitando que stas sean estabilizadas como subordinacin, y tambin denunciar la subordinacin ocurrida cuando los derechos adquiridos son negados en la prctica. La pregunta que permanece es acerca de la naturaleza de este sujeto capaz de aportar un proyecto emancipatorio. Aspectos de la modernizacin, como la divisin social del trabajo, la creciente especializacin funcional, la profundizacin de la democracia que permite la construccin de nuevas identidades y la polarizacin de nuevos conflictos, adems del poder de los medios de comunicacin masiva, van a incidir profundamente en los procesos de subjetivacin, transmutando la substitucin del sujeto clasista unitario por una fragmentacin de subjetividades, en un espacio poltico polifnico inevitablemente ms plural e indeterminado. La radicalizacin de la democracia slo puede ser llevada a cabo a partir de la perspectiva de constitucin de nuevos sujetos polticos que subviertan su posicin subordinada. La ruptura es, pues, la propia subjetivacin, siempre y cuando sea capaz de tematizar la opresin. La constitucin del sujeto debe ser vista dentro de la perspectiva de una accin que afirma su libertad y conciencia dentro de un marco que no le fue dado elegir. Es en el interior de esta tensin entre determinacin social y afirmacin de la libertad individual y grupal que buscamos encontrar el lugar de la constitucin de los sujetos (Fleury, 2009). Este proceso, fundado en la dinmica de la vida social, no puede prescindir del Estado como un

campo estratgico de luchas. Sin embargo, no se est proponiendo que la mediacin social demcrata de la ciudadana sea capaz de abrir el camino de un proceso emancipatorio. O sea, no se pueden construir subjetividades de forma administrativa, ni desconocer el hecho de que las luchas populares pueden llegar a ocupar ciertas posiciones en el Estado, lo que no implica romper la selectividad estructural de las polticas pblicas. La ciudadana ha encontrado un obstculo para expandir la democracia ms all de la esfera poltica. Slo recientemente, por ejemplo, el mbito de las relaciones familiares pas a subordinarse a los derechos de ciudadana mientras las relaciones en el interior de la produccin capitalista slo escasamente se someten al derecho laboral, sin alcanzar a ampliar la democracia en los procesos de gestin y participacin en el mbito de la empresa. Boaventura de Souza (1994) afirma que el principio de la subjetividad es mucho ms amplio que el principio de la ciudadana y si bien la ciudadana enriquece la subjetividad y le abre otros horizontes de autorrealizacin al consistir en un conjunto universal de derechos y deberes, tambin choca con la diferencia entre subjetividad y autonoma que marcan la identidad del sujeto. La reduccin liberal de la ciudadana a los componentes civil y poltico y de la democracia a su compatibilidad con el capitalismo desde la perspectiva del pluralismo poltico y de las instituciones que garantizan la constitucionalidad en la disputa y alternancia de poder ha sido una tendencia predominante en muchos tericos actuales, de la clsica poliarqua de Dahl a los ms recientes estudios de ODonnell. Desde la perspectiva socialdemcrata se trata de combinar la institucionalidad poltica de la democracia con la subordinacin de conflictos al primado de la justicia social, lo que implica avances substantivos de la dimensin social de la ciudadana. En este sentido, el sujeto poltico representado por el movimiento de los trabajadores se torna un sujeto

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activo apenas en cuanto al proceso de conciliacin de la democracia con el capitalismo (Przeworski, 1989; Genro, 2008; Mszros, 2006), en la medida en que opera dentro de los principios estructurales del sistema del capital y es legalmente constituido y regulado por el Estado. Segn Mszros (2006:91), esta es una perspectiva histricamente delimitada, pues el desarrollo del Estado de Bienestar fue la ltima manifestacin de esa lgica, que slo se torn viable en un nmero limitado de pases. Por tanto, compatibilizar democracia y socialismo pasa por una radicalizacin del proceso de construccin autonmica por parte de los sujetos dominados ahora hablamos de sujetos en plural en una lucha que conjugue la universalidad de la ciudadana con la singularidad de las identidades sociales. Aunque esta es una lucha poltica, no se puede ignorar su componente de transformacin econmica, pues impacta en la reintegracin de la economa a la vida poltica de la comunidad, que se inicia por su subordinacin a la autodeterminacin democrtica de los propios productores, en palabras de Wood (2006:242) Sin embargo, el camino para esa estrategia no es claro y no hay, hasta el momento, una formulacin consistente en el campo de las izquierdas en relacin a la construccin del socialismo incluso ante la perspectiva de crisis estructural del capitalismo y de hegemona neoliberal. Parte de esa estrategia est siendo vivida en campos especficos, como el de la salud y otras polticas sociales, o en la perspectiva ms amplia de consolidacin de nuevos bloques de poder de los gobiernos democrticos en Amrica Latina. La posibilidad de expansin de la esfera pblica y de construccin de un nuevo bloque de poder requiere y exige un nuevo modelo de democracia que va ms all de la profundizacin de la democracia representativa, en direccin a un modelo de democracia deliberativa y reconstruccin del Estado que permita la inclusin de los intereses excluidos hasta ahora, por medio de procesos de co-gestin social.

Nuestra tesis es que la construccin de la democracia en la regin introduce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta generacin (ms all de los derechos civiles, polticos, sociales y difusos), que corresponde a la demanda por una gestin deliberativa de las polticas pblicas, en especial, de las polticas sociales (Fleury, 2003). En este sentido, diferimos de quienes ven los derechos sociales exclusivamente como resultantes de la expansin de los derechos civiles y polticos y entendemos que en Amrica Latina son las luchas por los derechos sociales las que estructuran las identidades de los sujetos polticos, transforman la institucionalidad estatal e introducen modalidades democrticas innovadoras, especialmente a nivel local. La bsqueda de una nueva institucionalidad para la democracia que sea capaz de atender conjuntamente a los principios de reconocimiento, participacin y redistribucin (Fraser, 2001) marca el momento actual. Se trata de una articulacin entre innovacin social e innovacin institucional, lo que permitira la construccin de una nueva institucionalidad para la democracia, lo que implica el reconocimiento del otro, la inclusin de todos los ciudadanos en una comunidad poltica, la promocin de la participacin activa y el combate a toda forma de exclusin. En fin, la democracia requiere el primado de un principio de justicia social, adems de nuevos sujetos polticos y una nueva institucionalidad. El modelo deliberativo es una concepcin sustantiva y no meramente de procedimientos de la democracia, abarcando valores como el igualitarismo y la justicia social. El proceso de toma de decisiones no es el de elegir entre alternativas, sino su generacin, permitir la construccin de identidades colectivas y posibilitar mayor innovacin social. Las desigualdades socioeconmicas son resultado de una larga tradicin de cultura poltica autoritaria y excluyente. La compatibilizacin

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entre democracia y exclusin social es posible, siempre y cuando, restrinjamos la democracia a un rgimen democrtico, an con elecciones peridicas e institucionalizadas, relativamente libres, para el acceso a las principales posiciones gubernamentales. Bajo esta concepcin, los derechos de participacin se identificaran con los mecanismos de representacin. Slo la radicalizacin de la democracia, con la inclusin de aqullos que fueran alejados del poder dentro de un juego abierto e institucionalizado de negociacin y/o deliberacin, puede romper el crculo vicioso de la poltica, caracterizado por la alienacin de la ciudadana, ausencia de responsabilidad de los representantes y autoritarismo de la burocracia. En este sentido, el modelo de la democracia deliberativa no abre mano del Estado, al contrario, reconoce la necesidad de radicalizar la transformacin de su aparato institucional para permitir la inclusin de los intereses de los dominados en la agenda de las polticas pblicas, en un proceso simultneo de transformacin de la institucionalidad y construccin de identidades colectivas. La radicalizacin de la democracia por va de la conjugacin de la democracia representativa con la democracia deliberativa no est exenta ni de contradicciones ni de ilusiones. Las contradicciones existen porque nos proponemos desarrollar la lucha simultneamente desde la ocupacin de espacios institucionales y de la movilizacin de la sociedad civil. No obstante, es preciso reconocer que la participacin de los partidos obreros y populares en el parlamento es limitada por el dominio que el capital tiene sobre la esfera parlamentaria del poder y, cada vez ms, por la articulacin del dominio poltico y control de la comunicacin. Por tanto, solamente a travs de la conjugacin de la representacin parlamentaria y otras formas articuladas con el movimiento de la sociedad civil organizada, ser posible aumentar su potencia.

Wood (2006:211) advierte sobre la mistificacin de la nocin de sociedad civil y de las formas participativas al afirmar que: Para negar la lgica totalizante del capitalismo, no basta con slo indicar la pluralidad de identidades y relaciones sociales. La relacin de clase que constituye el capitalismo no es, en ltima instancia, solamente una identidad personal, ni tampoco un principio de estratificacin o de desigualdad. No se trata slo de un sistema especfico de relaciones de poder, sino tambin de la relacin constitutiva de un proceso social distinto, la dinmica de la acumulacin y auto-expansin del capital. Si bien es correcto denunciar las tentativas de disolver el dominio del capital en un conjunto inespecfico de luchas por identidades y relaciones de poder, tambin resulta cierto afirmar que es a travs de estas luchas y de la construccin de identidades que se puede articular una propuesta colectiva de transformacin social. En sociedades como las latinoamericanas, en las cuales los trabajadores formales constituyen hoy en da grupos privilegiados por las polticas pblicas, sin vnculos solidarios con otros sectores excluidos, sera ilusin esperar que la contestacin a la dominacin y explotacin se hiciera, principal y fundamentalmente, como parte del conflicto capital versus trabajo. En el anlisis crtico de Oliveira (2006:37) encontramos las bases materiales que fundamentan este proceso de corporativismo excluyente: No slo la devastacin producida por la desregulacin result en muy poca importancia a la estructura de clases en la nueva poltica. Hay una internalizacin de la reestructuracin productiva que produce una nueva subjetividad, inculcando los valores de competencia, instaurando situaciones objetivas en los procesos de trabajo que corroen la percepcin de clase proporcionada virtualmente por el precario fordismo perifrico.

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Si sumramos a esta transformacin en las bases materiales y en la subjetividad de la clase trabajadora la existencia de un enorme contingente de trabajadores informales que siempre fueron excluidos de los beneficios de las polticas sociales, percibimos que las posibilidades de democratizacin estn intrnsecamente vinculadas a la inclusin de este ltimo contingente de desheredados a la esfera pblica de la ciudadana. La apuesta regional a un modelo de democracia participativa se ancla en esta situacin que termin por dar lugar, a partir de los aos 80s y 90s a la emergencia de demandas colectivas por su reconocimiento como sujetos, polticas distributivas y formas alternativas de co-gestin entre Estado y sociedad. Sin embargo, las diferentes experiencias de participacin en el control y co-gestin en poltica social estn demostrado que no pueden ser tomadas como el camino inequvoco de la transformacin, dadas sus limitaciones y fragilidades, tales como: la segmentacin y fragmentacin de la participacin en diferentes mbitos polticos con la consecuente especializacin, dispersin y prdida de potencia; las restricciones a la participacin en cuestiones que afectan la dinmica econmica y de reproduccin del capital, limitando la participacin a polticas sociales (Moroni, 2009); la apropiacin de estos espacios de participacin por grupos corporativos y prcticas clientelistas (Labra, 2009, Crtes, 2009); la inequidad en la participacin (Yong, 2001, Fraser, 2001, Fedozzi, 2009), entre otros. An as, muchos aspectos positivos son recogidos por estos mismos estudios y por otros autores, teniendo en cuenta que la participacin social incide en la construccin simultnea de las identidades particulares y de la universalidad del reconocimiento de la alteridad, adems de permitir prcticas sociales innovadoras (Avritzer, 2009) que introducen nuevas posibilidades de combate a la violacin y negacin de los derechos de

ciudadana (Honneth, 2003). En otro momento afirm que el problema central de gobernabilidad en Amrica Latina est fundamentado en la convivencia paradjica entre un orden jurdico y poltico basado en el principio de igualdad bsica entre los ciudadanos y la preservacin simultnea del mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de riquezas y los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto corporativo y de los actores tradicionales vinculados al Estado desarrollista requiere de la construccin de un nuevo pacto de poder que contemple las transformaciones que se procesaron con el adensamiento reciente del tejido social y que sea capaz de incorporar plenamente, a aqullos que hoy se encuentran excluidos. Sin embargo, las posibilidades de generar estrategias de institucionalizacin del poder y cohesin social estn determinadas por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas sociedades en una economa globalizada, profundizando la disyuntiva entre economa/poltica, estado/nacin (Fleury, 2003). Los gobiernos democrticos que se instalaron en la regin en los ltimos 25 aos han procurado enfrentarse a los desafos de alcanzar niveles sostenibles de gobernabilidad buscando soluciones para los problemas de desigualdad y de exclusin social. Autores como Lanzaro (2008) y Roberts (2008) identifican como una novedad absoluta la existencia actual de gobiernos del tipo socialdemcrata que procuran mantener el compromiso entre capitalismo y democracia en busca de una nueva forma de desarrollo que combine progreso econmico con cohesin social. Roberts, mientras tanto, apunta a la debilidad de estos gobiernos de carcter socialdemcrata para construir una alternativa integral al modelo de desarrollo neoliberal, pues mantienen polticas macroeconmicas ortodoxas, restringidos por la presin del mercado mundial, sin desarrollar polticas industriales y de negociacin corporativa que caracterizaron la social democracia europea.

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Lanzaro (2008:41) identifica como la caracterstica central de los gobiernos socialdemcratas en Amrica Latina lo que denomina como izquierda institucional, como la existencia de un partido de izquierda comprometido con la competencia electoral y con el rgimen democrtico republicano. Son los casos del Brasil, Chile y Uruguay. Segn l, la onda de gobiernos de izquierda tendra otros matices, como los gobiernos populistas (Venezuela, Bolivia y Ecuador) y gobiernos nacional populares (Argentina y eventualmente Panam). Ambos autores coinciden en que tampoco todos los gobiernos de izquierda en la regin llenan el requisito de institucionalidad necesario para la construccin de la socialdemocracia, ya que sta incluira el respeto a la democracia liberal y a las libertades individuales, junto con el compromiso con las elecciones competitivas, el pluralismo poltico y el compromiso con la ciudadana social. Gobiernos de izquierda que emergieron de una fuerte reaccin social contra el neoliberalismo, frecuentemente liderada por nuevos movimientos y sujetos sociales indgenas, piqueteros y pobres urbanos terminaron por generar gobiernos identificados por estos autores como populistas. Esto porque la legitimidad del gobernante prescinde de la institucionalidad democrtica, ya que el sistema tradicional de partidos termin siendo desacreditado y no fue substituido por otra organizacin partidaria. La disyuntiva entre participacin e institucionalizacin sealada por Dahl (1991) en el estudio del desarrollo de los sistemas polticos, una vez ms se presenta en la regin. La opcin de priorizar la participacin es descalificada por analistas polticos como populista y generadora de inestabilidad poltica, an cuando se considera que dirige a la democracia en el sentido de la ampliacin y profundizacin de su componente social. Y la opcin por la institucionalizacin, aunque propicie mayor estabilidad, ha sido incapaz de romper con los intereses de los sectores que tradicionalmente dominaron las sociedades en los pases latinoamericanos, generando

frustraciones entre los miembros ms radicales de la coalicin poltica. A pesar de las diferencias entre las dos opciones, se evidencia la ausencia, en ambos casos, de una articulacin entre progreso econmico y social, demostrando la fragilidad de las economas exportadoras de materias primas para generar un proyecto de desarrollo sustentable. Ramrez (2009) considera la existencia en la regin de cuatro escenarios polticos en los cuales se pueden analizar las diferentes maneras de enmarcar la cuestin social y la participacin: el escenario neoliberal (por ejemplo, Mxico y la mayor parte de los pases centroamericanos); el escenario social-liberal (Brasil y Uruguay); el escenario (neo)desarrollista (Argentina, Brasil, Ecuador, Bolivia, Uruguay, por ejemplo) y el escenario de gobierno participativo o nuevo socialismo. En este ltimo escenario, todava emergente, encontramos la posibilidad del retorno estatal - tambin presente en el neodesarrollismo ser conjugado con el protagonismo de la participacin social de los sectores ms desfavorecidos, con la construccin efectiva de un nuevo marco de poder social, que pautase las acciones tanto del Estado como del mercado. Trujillo (2009) demuestra cmo la participacin social fue valorizada por la nueva Constitucin Ecuatoriana de 2008, la cual transita de ser comprendida como un derecho de las personas que pasa a ser institucionalizado en la iniciativa legislativa hasta el control sobre la democracia representativa, as como en el proceso definitorio de las polticas pblicas. Ms an, establece, de forma innovadora la participacin como el cuarto poder del Estado, al institucionalizar la funcin de transparencia y de control social. Sin embargo, el desafo de incorporar la participacin popular en un modelo de democracia que transcienda la democracia representativa no puede dejar de lado la cuestin de la ineficiencia del Estado y la ausencia de una perspectiva republicana en la accin de los gobiernos, an los ms progresistas.

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Este contexto regional es, en casi todo, diferente de aqul que dio origen a los sistemas de proteccin social de tipo universal que se desarrollaron en los pases europeos, siendo denominados welfare states. Considerando el contexto en que se sita Amrica Latina, queda pendiente la cuestin sobre qu modelo de proteccin deber ser reivindicado por los sectores progresistas. La proteccin social como perspectiva de transformacin del Estado y la sociedad El desarrollo de los sistemas de proteccin social que caracterizaran el periodo del ciclo virtuoso del capitalismo organizado gener el Estado de Bienestar Social, o welfare state, que designa el conjunto de polticas desarrolladas en respuesta al proceso de modernizacin de las sociedades occidentales, consistiendo en intervenciones polticas en el funcionamiento de la economa y en la distribucin social de oportunidades de vida que procuran promover la seguridad y la igualdad entre ciudadanos con el objetivo de fomentar la integracin de las sociedades industriales altamente movilizadas. El welfare state constituy una respuesta a las crecientes demandas de seguridad socioeconmica en un contexto de cambios en la divisin del trabajo y desgaste de las funciones de seguridad en las familias y asociaciones debilitadas por la revolucin industrial y la creciente diferenciacin de las sociedades. Tambin representaron respuestas a las crecientes demandas por igualdad socioeconmica surgidas durante el proceso de crecimiento de los estados nacionales y las democracias de masa con la expansin de la ciudadana. Desde esta perspectiva, el welfare state es un mecanismo de integracin por medio de la expansin de la ciudadana va derechos sociales, que neutraliza las caractersticas destructivas de la modernizacin y su esencia reside en la responsabilidad por la seguridad y por la igualdad de los ciudadanos.

Aunque los orgenes del Estado de Bienestar Social se encuentren en un proceso histrico comn que dio origen al Estado nacional, a la democracia de masas y al capitalismo industrial el predominio de distintas culturas polticas, estructuras institucionales, estrategias de lucha y correlaciones de fuerza gener modelos de proteccin social distintos. Identificamos el Modelo Asistencial donde predomina el mercado y la proteccin social se dirige a grupos vulnerables focalizados en una situacin de ciudadana invertida, el Modelo del Seguro Social en el cual la ciudadana es regulada por las condiciones de insercin en el mercado de trabajo y el Modelo de Seguridad Social, ms propiamente identificado con el welfare state, por ser el nico que desvincula la proteccin social de las contribuciones pretritas y la asocia exclusivamente a la necesidad con base en principios de justicia social y estrategias solidarias que alcanzan para garantizar los derechos sociales a la ciudadana universal (Fleury, 1994). Este proceso histrico de conquista y expansin de los derechos sociales correspondi a una etapa del capitalismo de creciente absorcin de mano de obra, alcanz tasas inusitadas de innovacin y obtencin de ganancias en la produccin industrial y permiti la construccin de la una institucionalidad estatal capaz de asegurar mecanismos distributivos efectivos que se transformaron en un slido aliciente para la cohesin social. Desde el ltimo cuarto del siglo XX hemos presenciado las tentativas de desmontaje de estos sistemas, el surgimiento de innovaciones y control de gasto y de mecanismos de acceso, as como resistencias de profesionales y usuarios al proceso radical de su destruccin. La inexistencia de las condiciones que generaran el welfare state homogeneidad y organizacin de la clase trabajadora, incorporacin masiva al mercado laboral, valores solidarios, incremento del impuesto sobre lucros, etc. se sumaron a aquellas contradicciones introducidas por el propio Estado de Bienestar, tales como el

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consumismo, individualismo y desmovilizacin de la ciudadana. Correspondientemente, el Consenso de Washington se torn la ideologa econmica dominante, perpetrada a travs de los organismos bilaterales o multilaterales de cooperacin, mediante principios de reduccin del estado, privilegiando al mercado y la subordinacin de la poltica pblica a los mecanismos macroeconmicos de ajuste; estos principios se vieron reflejados fuertemente en las directrices y modelos definidos para la proteccin social. Fue en este contexto adverso que muchos de los pases latinoamericanos iniciaron su proceso de transicin democrtica, despus de experiencias autoritarias populistas y/o dictatoriales en las cules predominaron prcticas clientelistas e intereses corporativos, con la persistencia de una cultura poltica elitista y excluyente, adems de enfrentarse con una situacin econmica fragilizada por las altas tasas de inflacin y por la creciente carga de las deudas externa e interna. El embate ideolgico fue trabado a partir del decreto del fracaso del Estado de Bienestar Social, visto por sus crticos liberales como uno de los grandes responsables por la crisis del capitalismo, en la medida en que desestimula la competencia y el trabajo al asegurar proteccin garantizada de la cuna a la sepultura, como afirman Friedman y Friedman (1980). Por otro lado, los beneficios sociales son considerados dainos para el equilibrio de las finanzas pblicas, pues aumentan las responsabilidades del Estado, ampliando el gasto fiscal en las polticas sociales, cuyos costos son crecientes en funcin del aumento de la esperanza de vida, de los patrones de consumo, de la incorporacin tecnolgica. Por supuesto que la crisis del welfare no puede ser adjudicada al liberalismo de los aos 70s, sino a las contradicciones inherentes a la desmercantilizacin de la reproduccin social en el interior de una economa capitalista (Offe,1984), lo que tuvo un efecto en la transformacin del conflicto productivo en

redistributivo y termin por ayudar, por su rigidez burocrtica, a los mecanismos de crisis que serviran para corregir los rumbos del capitalismo. Sin el componente keynesiano relativo al crecimiento econmico, el componente de seguridad social del welfare no slo no se mantiene, sino que pasa a ser visto como causa de la crisis. La transformacin cultural operada en el periodo ms reciente nos coloca frente a una sociedad cada vez ms destituida de principios solidarios que cohesionen la organizacin social con base en relaciones pautadas por valores cvicos. Las relaciones sociales pasaron a ser definidas por la desconfianza, inseguridad y el miedo al otro (Rosanvallon, 2007; Lechner, 2007) en una sociedad marcada por el consumismo que genera, paradjicamente, soledad y violencia (Baudrillard, 2009). Castel (1995:768) anuncia que la contradiccin que atraviesan los procesos de individualizacin en la sociedad actual la amenazan con una fragmentacin ingobernable y una bipolarizacin entre aquellos individuos que sacan provecho de su independencia y tienen sus posiciones aseguradas y aqullos que cargan su individualidad como una cruz. En Amrica Latina, el tema de la cohesin social ha sido fuertemente impulsado por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), a partir de una revisin de su nfasis inicial en la modernizacin productiva como eje decisivo de articulacin entre el crecimiento econmico y la integracin social. Segn su dirigente Machinea (2007:23) el nuevo marco prolonga la vocacin de la institucin en la busca de sinergias positivas entre crecimiento econmico y equidad social, dando ahora mayor nfasis a la mejora de la competitividad y al fortalecimiento de la democracia poltica participativa e inclusiva. Considera, por otro lado, la proteccin social como un derecho bsico de pertenencia a la sociedad y propone un pacto social de proteccin regido por los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia.

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Poniendo nfasis en la condicin de ciudadana como parte del desarrollo con derechos, la CEPAL (Sojo y Ulthoff, 2007:10) identifica la pobreza como una condicin que va ms all del nivel socioeconmico y falta de acceso mnimo a la cobertura de las necesidades bsicas, afirmando que ser pobre o excluido es, sobre todo, carencia de ciudadana, condicin preciudadana, en la medida en que se niega la titularidad de derechos sociales y participacin. El nfasis de la propuesta cepalina est en la bsqueda de un pacto fiscal que haga viables las polticas de inclusin social. Por esa razn, a pesar de un discurso francamente favorable a la expansin de la ciudadana, la propuesta termina por condicionar esta ampliacin de la esfera pblica a las condiciones pragmticas derivadas del total de los recursos fiscales disponibles. De esta forma, la ciudadana universal se coloca como una meta que debe ser alcanzada con medidas ms bien tmidas de combate a la pobreza, que produciran una inclusin social progresiva. Ya Sorj y Martuccelli (2008) critican la visin unilateral que est siendo dada a los aspectos redistributivos en la discusin de la cohesin social en la regin. Estos autores reivindican la necesidad de comprender la naturaleza de la cohesin social, partiendo de contextos y condiciones de vida especficos, afirmando que los individuos: inclusive (en condiciones) de pobreza y de limitadas oportunidades de vida, son productores de sentido y de estrategias y formas de solidaridad innovadoras, que no estn inscritas a priori en la historia o en las estructuras sociales, aunque, obviamente, sean influenciadas por ellas (Sorj y Martuccelli 2008:2). La prioridad que han asumido las polticas de combate a la pobreza, implementadas por los gobiernos democrticos en Amrica Latina, han tenido xito relativo al retirar a millones de personas de la condicin de indigencia en las dos

ltimas dcadas. No obstante, este diseo de poltica social en la regin ha tenido menor xito en la reduccin de las desigualdades que persisten y todava siguen representando una seria dificultad en la construccin de la ciudadana. Para esto sera necesario asegurar, por un lado, derechos sociales libres de condicionalidades y, por el otro, una insercin productiva que permita a los individuos, familias y comunidades, condiciones para trascender el umbral de autonoma y romper su dependencia a las transferencias gubernamentales. De todas maneras, representa un cambio significativo en el patrn de proteccin social regional, ya que en Amrica Latina la cuestin social fue asociada histricamente a y delimitada por la reivindicacin de un estatus sociopoltico para el trabajo urbano, generando polticas de seguro social que no se destinaban a los grupos ms pobres, como los trabajadores rurales, domsticos y autnomos. La creciente incorporacin de la temtica de la pobreza y su centralidad en la agenda poltica en las dos ltimas dcadas, mientras tanto, no debe eludir la cuestin social en que est colocada, en cuanto al cuestionamiento de la posibilidad de preservacin del orden y autoridad institucional la gobernabilidad- y la preservacin de la organizacin social. La individualizacin de la pobreza y su tratamiento de forma econmica (lneas y mapas) o cultural (caractersticas y valores) separan este fenmeno tanto de las condiciones de produccin como de las condiciones institucionales de proteccin social. Paralelamente a la individualizacin de la pobreza, asistimos a la individualizacin del riesgo (Procacci, 1999), a travs de las reformas de los sistemas de polticas sociales de base colectiva en direccin a una visin individualizada, que trae implcita la asociacin entre contribucin y beneficio. La sinerga entre polticas de combate a la pobreza y la matriz liberal de la individualizacin de riesgos ha sido poco discutida entre nosotros y merece ser analizada crticamente. An

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considerando los avances en tecnologas sociales dentro del campo asistencial, es necesario tener en cuenta que stos refuerzan la alienacin en relacin a los determinantes sociales de la situacin de pobreza y no favorecen la organizacin social de los beneficiarios, adems de reforzar concepciones tradicionales sobre la familia y la mujer (Arriagada y Mathivet, 2007). La inexistencia de perspectivas concretas de modificacin sostenible de las condiciones de produccin de la pobreza, como situacin indispensable para el desarrollo material y poltico de nuestras sociedades, denuncia la ausencia de articulacin de las polticas distributivas con un proyecto de desarrollo econmico y de preservacin ambiental que pueda generar condiciones de absorcin en la condicin productiva, si no de los beneficiarios actuales, al menos para sus dependientes. No hay perspectivas que articulen las polticas econmicas, sociales y ambientales, lo que se ha traducido a una tensin constante entre los ministerios responsables por la estabilizacin monetaria en relacin a las demandas distributivas y conservacionistas promovidas por los ministerios sociales y ambientales. Este tipo de inclusin que se est produciendo va polticas de transferencia y combate a la pobreza no trasciende la matriz asistencial, siendo incapaz de garantizar una insercin autnoma en la esfera poltica y econmica que les asegure estabilidad a los beneficiarios. Sin garantizar derechos de ciudadana y sin asegurar un modelo de desarrollo econmico que absorba esa mano de obra, se crean condiciones de dependencia personal y poltica hacia los gobernantes, promoviendo la ciudadana invertida y, finalmente, fragilizando las instituciones democrticas que funcionan bajo la directriz del derecho. No hay duda de que la transposicin de la lnea de pobreza por un gran contingente poblacional tendr efectos sociales importantes, desorganizando las identidades tradicionales y

generando nuevas identidades sociales. Caldern y Lechner (1998) muestran que esa diferenciacin presenta efectos contradictorios, pues si bien da lugar a un proceso de disgregacin y atomizacin de las identidades colectivas que fundamentaban el orden tradicional, permitiendo, as, un juego ms democrtico y pluralista, al mismo tiempo, disuelve estas identidades colectivas en tribus cohesionadas ms por compartir emociones fugaces que por lazos duraderos, y concluyen: los actores sociales se multiplican en la medida en que se debilitan (Caldern y Lechner, 1998:18). Analizando las paradojas de la modernizacin reciente de Chile, Lechner (2000) encuentra que los notables xitos de este proceso conviven con un sentimiento difuso de malestar que se expresa en sentimientos de inseguridad e incertidumbre. A pesar de que los indicadores econmicos y de desarrollo social presentaron un resultado positivo, el autor encuentra en su sondeo de opinin la presencia marcada de la inseguridad, traducida como miedo a la exclusin, miedo al otro y miedo a la falta de sentido. El miedo a la exclusin pasa por la incapacidad del mercado para satisfacer las demandas de reconocimiento e integracin simblica anteriormente asegurados por el Estado de Bienestar. El miedo al otro es la expresin de la percepcin del otro como un extrao y potencial agresor, ya que las estrategias de retraccin individual y familiar no se muestran capaces de substituir la sociabilidad. La falta de un horizonte temporal dificulta encontrar un sentido de orden y la vida social aparece como un proceso catico, aumentando las sensaciones de soledad y aislamiento. Las razones para la agudizacin de este proceso se encuentran en la transformacin de la relacin Estado y sociedad perpetrada por medio de una Reforma del Estado, que al priorizar las relaciones de mercado alter la capacidad reguladora estatal, que dej de ejercer su papel de garante de la comunidad.

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Es por intermedio de un otro generalizado un imaginario y una experiencia de sociedad que la persona afirma su autonoma individual. La persona se sabe y se siente partcipe de una comunidad, a la vez que es reconocida por ella en sus derechos y responsabilidades. Cual es la forma colectiva que permite respetar y desplegar las diferencias individuales? No basta la mera sumatoria de individualidades (Lechner, 2007:10) La inexistencia de perspectivas concretas de un cambio radical en las condiciones de produccin de la pobreza, como condicin indispensable para el desarrollo material y poltico de nuestras sociedades, denuncia la existencia subyacente de algo ms profundo que realmente se constituye en un indicador de los lmites de la cohesin en nuestras sociedades. Es la situacin de violencia que experimentamos en estos das, especialmente en las grandes ciudades, generando un sentimiento generalizado de inseguridad y miedo que puede ser tomado como la condicin actual de emergencia de la cuestin social, requiriendo estrategias de polticas pblicas que puedan responder a esta situacin crtica y asegurar posibilidades de recreacin de la cohesin social. Por tanto, es imprescindible rescatar el estrecho vnculo entre seguridad ciudadana y seguridad social, afirmando como lo hizo Castel (1995:769) que no hay cohesin sin proteccin social. Despus del auge de las reformas de los sistemas de proteccin social que tuvieron lugar como respuesta a dos fenmenos estructurales que afectaron a la regin en el ltimo cuarto del siglo pasado el derrocamiento de las dictaduras militares y la crisis econmica parece haber ocurrido un reacomodo con nfasis en la focalizacin y combate a la pobreza. Las reformas sociales del final del siglo XX en la regin, tienen como objetivo predilecto la ampliacin de la cobertura y la transformacin de los sistemas estratificados de proteccin social heredados del perodo de la industrializacin substitutiva. Los

sistemas de salud y asistencia sufrieron grandes modificaciones, con distintas orientaciones en funcin del timing de las reformas en relacin al predominio de los fenmenos de la democratizacin y/o de la hiperinflacin. En el caso de Chile, los cambios comenzaron con la introduccin de un nuevo paradigma, dentro del cual el Estado creaba un sistema dual, transfiriendo al mercado la parte de la poblacin que pudiese pagar por un seguro de salud o pensiones. El Estado seguira siendo responsable por la poblacin ms pobre, generando as un modelo segmentado, individualista y perverso de poltica social. En el caso de Brasil, durante el auge del proceso de democratizacin fue estructurado un sistema universal y de cobertura integral de salud que pretendi redefinir el pacto federativo por medio de una descentralizacin pactada y generar innovadoras formas de participacin social. La autoexclusin de las capas medias del sistema pblico, que sufri serios problemas de financiamiento, fue en parte promovida por subsidios gubernamentales. Ambos sistemas, pblico y privado, debieran estar separados, siendo el sector privado suplementario y opcional, pero muchos flujos permiten que el privado se beneficie de los recursos pblicos, invirtiendo la lgica de solidaridad propuesta en el diseo original. En Colombia un modelo de seguro denominado pluralismo estructurado, pretendi articular pblico y privado en una red con funciones definidas, siendo de la competencia del Estado definir el sistema y de la seguridad social su financiamiento, mientras que el aseguramiento y la prestacin de servicios deberan obedecer una lgica competitiva de mercado. Las consecuencias de la adopcin del modelo de seguro impactaron negativamente a la salud pblica y tuvieron repercusiones dainas tambin para la red de servicios (Fleury, 2001). Las opciones de universalizar la cobertura por la va del sistema pblico, la va del mercado o an por medio de un seguro social, representaron un verdadero laboratorio de polticas de proteccin

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social. Despus de algunos aos, estos esfuerzos que generaron modelos de reforma paradigmticos, tendieron a ser frenados. Muchos factores contribuyeron para esta reduccin en la capacidad de innovacin y hasta de politizacin de la proteccin social en la regin. Entre estos encontramos la desmovilizacin de la sociedad civil, la resistencia de poderosos actores al cambio, la reapropiacin de las polticas innovadoras por las lites corporativas, profesionales y empresariales y tambin la difusin ideolgica de un modelo individualista de proteccin social. Sin embargo, a pesar de la reduccin del empeo inicial en la reformulacin de los sistemas universales de proteccin social, estas experiencias siguen vigentes, as que se buscan soluciones para enfrentarse a las dificultades y generar un sistema de proteccin social con calidad y justicia social. Ms recientemente, originada en el Banco Interamericano de Desarrollo, surgi la propuesta denominada Universalismo Bsico (Molina, 2006), que est basada en el mismo pragmatismo de la CEPAL, ya anunciado en la discusin sobre cohesin social, pues la propuesta actual se define por restringirse a los mrgenes fiscales de cada pas, de acuerdo a su nivel de desarrollo, para garantizar as su viabilidad. Por tanto, en la proporcin en que permitieren los recursos fiscales en cada pas, sern implementadas medidas de cobertura de un conjunto de prestaciones esenciales que deben ser universales y alcanzar a toda la poblacin que responda a los criterios definidos. Buscando utilizar la focalizacin como un instrumento para asegurar la igualdad de oportunidades para todos, la propuesta plantea estar generando cohesin social. Por otro lado, pretende ser renovadora al conjugar las llamadas viejas prestaciones refirindose a las polticas universales de educacin, salud y seguridad social, an cuando nunca hayan sido universalizadas con las nuevas prestaciones, que se refieren a transferencias condicionadas. La articulacin se

dara a partir de la definicin, en cada pas, de las prestaciones esenciales, condicionada por los lmites financieros y por el modelo de desarrollo. Sin discutir las razones que llevan a las enormes restricciones financieras que reducen la capacidad de los estados nacionales en la regin de ampliar la cobertura, y sin discutir lo que se entiende por prestaciones esenciales, la propuesta no alcanza a transcender el paradigma liberal de proteccin social, reviviendo, con un maquillaje conceptual ms sofisticado, medidas e instrumentos tan ineficaces como el cofinanciamiento, la focalizacin y la subordinacin de las polticas sociales a la lgica hegemnica de pago de la deuda e inversiones y subsidios que favorecen a la acumulacin. Minteguiaga (2009:63) analiza las bases conceptuales del Universalismo Bsico (UB) y concluye: ... La caracterizacin de la universalidad como bsica cercena la posibilidad de resolver lo que supuestamente es la nueva cuestin social del UB, la cohesin social. Esto es as porque si bien intenta dar tratamiento la las brechas existentes para el cumplimiento de cierta meta, no toma en cuenta la historia de las distancias sociales ni su lgica de produccin y reproduccin La eleccin de la igualdad de oportunidades unida a la base de informacin (lo bsico) como pauta distributiva, tampoco produce la integracin social que se propone. Su planteamiento de igualdad de derechos esenciales, en el marco de un recorte de la universalidad, lo que produce en el mejor de los casos es una nueva modalidad de la focalizacin, la de los derechos esenciales. Ante este cuadro empobrecido de discusin de la proteccin social, se vuelve imprescindible recolocar el tema de las polticas universales y del modelo de proteccin social en la agenda poltica regional. La institucionalidad que requiere la proteccin social en este contexto implica

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estructuren de forma irreversible la primaca de lo social sobre los intereses particulares; La construccin de un pacto fiscal que establezca una estructura tributaria basada en aLa desvinculacin de los beneficios de la principios progresistas y de justicia social, condicin de insercin en el mercado de trabajo y transparencia y efectividad; su exclusiva vinculacin a los derechos sociales de jLa construccin de modelos de proteccin ciudadana; social que rompan los lmites disciplinarios y bEl fortalecimiento de los sistemas de polticas organizacionales y que funcionen como redes de universales en sistemas no segmentados por proteccin definidos a partir de los territorios y fracturas sociales y regionales, capaces de traducir necesidades de los usuarios, repensando la gestin las nociones igualitarias que consolidan la de las ciudades procurando construir vnculos ciudadana; entre ciudad y ciudadana; cLa insercin de los programas de kLa eliminacin de los mltiples flujos que discriminacin positiva en el interior de los canalizan los recursos sociales hacia los sistemas universales, en contraste con permitir que proveedores privados de servicios de proteccin stos reproduzcan las discriminaciones mientras social y hacen al sistema pblico perversamente reducen las desigualdades; complementario al sector privado. dEl rompimiento definitivo con la lEs imprescindible la creacin de mecanismos discriminacin de las mujeres y la falta de efectivos de regulacin de las prcticas reconocimiento de su trabajo en las agendas de empresariales privadas en el campo de la beneficios y pautas de la proteccin social; proteccin social, subordinndolas al papel de eLa construccin de mecanismos de garantes de bienes de relevancia pblica. participacin y deliberacin social que permitan el mDar prioridad a las polticas que buscan la ejercicio de una ciudadana activa, y que no sean difusin de prcticas materiales y simblicas de exclusivos de las reas de polticas sociales, una cultura de solidaridad que permitan sustentar pasando a incorporar tambin transformaciones en programas sociales colectivos que respeten las los procesos decisivos de las reas de planeacin y diferencias y fortalezcan la construccin de economa; sujetos autnomos, en un proceso relacional de fLa existencia de polticas pblicas de construccin de la sociedad. proteccin social que aseguren servicios y beneficios exigibles, dentro de las expectativas Referencias conocidas y patrones de calidad pblicamente ARRIAGADA, Irma; MATHIVET, Charlotte. Los definidos; programas de alivio a la pobreza Puente y gEl fortalecimiento institucional de los Oportunidades. Una mirada desde los actores. Serie mecanismos de formulacin de polticas, entrega Polticas sociales no. 134. Santiago do Chile: Cepal, de servicios y coordinacin de la proteccin 2007. social, que impacten en las polticas de recursos AVRITZER, Leonardo. Associativismo e participao humanos, salarios, carreras por organizaciones na sade; uma anlise da questo na regio nordeste do prestigiadas, tcnicamente competentes y Brasil in Fleury, sonia e Lenaura Lobato Participao, resistentes al uso meramente poltico partidario; Democracia e Sade. Rio de Janeiro: Cebes, 2009. hLa construccin de mecanismos efectivos y BAUDRILLARD, Jean. La socit de consommation. Paris: Editions Denoel, 2009 sostenibles de financiamiento de las polticas CALDERN, Fernando e LECHNER, Norbert. Ms sociales que no estn subordinados a la volatilidad all del Estado, ms all del mercado: la democracia. de la dinmica de acumulacin de capital y que
La paz: Plural, 1998.

alteraciones estructurantes en la dinmica social y poltica, siendo puntos centrales de esta agenda (Fleury, 2009): i-

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