PROYECTO DE DICTAMEN QUE DESECHA LA MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LA LEY DE SEGURIDAD NACIONAL COMISIONES UNIDAS

DE GOBERNACIN, DE DERECHOS HUMANOS Y DE DEFENSA NACIONAL DE LA CMARA DE DIPUTADOS HONORABLE ASAMBLEA: A las Comisiones Unidas de Gobernacin, de Derechos Humanos y de Defensa Nacional de la Cmara de Diputados de la LXI Legislatura fue turnada la Minuta con Proyecto de Decreto que reforma la Ley de Seguridad Nacional para su estudio, anlisis y dictamen. Esta Comisin, con fundamento en los artculos 72 y 73, fraccin XXIX-M, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f) y numeral 7 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos as como por los artculos 80, numeral 1; 81, numeral 1; 85; 157, numeral 1, fraccin I; 158, numeral 1, fraccin IV y 167, numeral 4 del Reglamento de la Cmara de Diputados y habiendo analizado el contenido de la Iniciativa de referencia, somete el presente dictamen a la consideracin de esta Honorable Asamblea, con base en lo siguiente: MTODO En cumplimiento del artculo 85, numeral 1, en el presente documento se incluyen los siguientes elementos para el anlisis de la minuta: a) b) c) d) e) f) Antecedentes Contenido de la Iniciativa Contenido de la Minuta Proceso de Anlisis de la Minuta: Audiencias Pblicas Especializadas y Foro Nacional Valoracin de impacto presupuestal Consideraciones: Anlisis y valoracin sobre los argumentos y los textos normativos propuestos en la Minuta g) Sentido general de la valoracin de los textos normativos propuestos para dictamen h) Acuerdo ANTECEDENTES 1. Con fecha 23 de abril de 2009, en sesin del pleno de la Cmara de Senadores del H. Congreso de la Unin, se recibi la iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma la Ley de Seguridad Nacional, por parte del Poder Ejecutivo Federal en ejercicio de la atribucin que le confiere el artculo 71, fraccin I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 2. En esa misma fecha, 23 de abril de 2009, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cmara de Senadores dispuso que la iniciativa fuera turnada a las Comisiones Unidas de Seguridad Pblica y de Estudios Legislativos, Primera, para su estudio, anlisis y dictamen. 1

Posteriormente se ampli y rectificacin de turno para dictamen a las Comisiones Unidas de Seguridad Pblica, de Gobernacin y de Estudios Legislativos, Segunda. 3. El 27 de abril de 2010, las comisiones dictaminadoras presentaron a consideracin del Pleno de la Cmara de Senadores el dictamen correspondiente, siendo aprobado; la mesa directiva de la Colegisladora orden que la remisin de la minuta a la Cmara de Diputados. 4. En sesin del 28 de abril de 2010, el Pleno de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin recibi la Minuta referida siendo turnada a las Comisiones Unidas de Gobernacin, de Justicia y de Defensa Nacional para su estudio y dictamen. 5. El 13 de julio de 2010, la presidencia de la mesa directiva orden la modificacin del trmite dictado a dicha minuta a fin de ampliar el turno a la Comisin de Seguridad Pblica para el estudio y dictamen correspondiente. 6. El 31 de agosto de 2010, la presidencia de la mesa directiva orden la modificacin del trmite para ampliar el turno a la Comisin de Derechos Humanos para su estudio y dictamen. 7. El 28 de abril de 2011, en sesin de pleno de la Cmara de Diputados, el Presidente de la Mesa Directiva orden modificar la serie de trmites previamente dictados a la minuta de referencia para turnarla a las Comisiones Unidas de Gobernacin, de Derechos Humanos y de Defensa Nacional para su estudio y dictamen. Establecidos los antecedentes, los integrantes de las Comisiones Unidas de Gobernacin, de Derechos Humanos y de Defensa Nacional de la LXI Legislatura de la Cmara de Diputados exponemos el contenido de la Minuta objeto del presente dictamen: CONTENIDO DE LA INICIATIVA En la iniciativa el titular del Ejecutivo seala que la realidad nacional exige revisar y redefinir los conceptos de seguridad nacional, seguridad pblica y seguridad interior para construir los fundamentos que permitan garantizarlas cabalmente. Agrega que es momento de dar determinacin legal al concepto de seguridad interior para establecer claramente las reglas con las que el Estado puede y debe actuar en esta materia. Refiere que el primer antecedente del concepto de seguridad interior se encuentra previsto en la Constitucin de 1857, mismo que fue retornado en la de 1917. En el ao 2004 se incorpor al texto constitucional el concepto de seguridad nacional, en especfico en los artculos 73 fraccin XXIX-M y 89 fraccin VI, a fin de facultar al Congreso de la Unin a legislar en la materia y establecer que es facultad del Ejecutivo Federal preservar la seguridad nacional, en los trminos de la ley respectiva y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente para garantizar la seguridad interior y la defensa exterior.

Considera que, de acuerdo a la jurisprudencia, la seguridad nacional tiene dos vertientes: la seguridad interior y la defensa exterior, y es permitido a la Fuerza Armada permanente participar en ambas vertientes. La Iniciativa pretende implementar un procedimiento para declarar la existencia de una afectacin a la seguridad interior y los supuestos que pueden implicar una afectacin a dicha seguridad. Se advierte que la Fuerza Armada permanente slo intervendra en casos en que su participacin sea estratgica y necesaria para solucionar la afectacin a la seguridad interior, toda vez que, segn se dice, las tareas de coordinacin pueden recaer en dependencias distintas a las secretaras de la Defensa Nacional y de Marina. La iniciativa posibilita la intervencin de los organismos encargados de la proteccin de los derechos humanos derivada de que el Secretario Ejecutivo debe informar de la declaratoria a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y a los organismos de proteccin de los derechos humanos de las entidades federativas, para que stos ejerzan sus facultades y atribuciones en materia de promocin y proteccin de los derechos humanos. Contempla, asimismo, otras figuras que se consideran necesarias para fortalecer las acciones del Estado mexicano en materia de seguridad nacional, por ejemplo, para garantizar la probidad del personal que integra las instancias de Seguridad Nacional, se propone establecer como requisito previo para su incorporacin, acreditar evaluaciones de control de confianza. Finalmente, la iniciativa contempla otros aspectos que ordenan las actividades del Centro de Investigacin y Seguridad Nacional.

CONTENIDO DE LA MINUTA 1. La Ley de Seguridad Nacional pretende establecer las bases de integracin y accin coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de contribuir a preservar la Seguridad Nacional, en sus mbitos interno y externo de competencia; determinar la forma y los trminos en que las autoridades de las entidades federativas y los municipios colaborarn con la Federacin en dicha tarea. 2. La Minuta propone que en el artculo 3 se defina la Seguridad Nacional como la condicin de integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, cuya preservacin es una funcin a cargo del Poder Ejecutivo Federal, a travs de polticas, acciones, recursos y medios dirigidos a hacer frente a Riesgos y Amenazas que atenten en contra de la soberana e independencia nacionales, el mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno, la unidad de las partes integrantes de la Federacin, la preservacin del rgimen democrtico, republicano, federal y representativo previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y la defensa legtima del Estado mexicano respecto de otros Estados, de otros sujetos de derecho internacional y de agentes no estatales. No se precisa la diferencia de seguridad nacional con la pblica. 3

3. Asimismo, a los fines de la Seguridad Nacional, que se establecen en el artculo 3, en el numeral I, se adiciona el inciso f): la preservacin del territorio nacional y de su poblacin considerando su afectacin general por factores de orden ambiental, climtico, qumico o fsico, o bien por acciones que expongan a stos, a siniestros de carcter colectivo. 4. Se define en la fraccin II del propio artculo 3, que el riesgo es una contingencia o proximidad de un dao o circunstancia que pueda afectar, parcial o totalmente, la Seguridad Nacional. 5. En la fraccin III del artculo 3, se definen como amenazas: los actos que por sus caractersticas afectan, total o parcialmente, la Seguridad Nacional 6. En la fraccin IV del artculo 3, la Seguridad Interior es definida como la condicin de estabilidad interna, paz y orden pblico que permite a la poblacin su constante mejoramiento y desarrollo econmico, social y cultural; y cuya garanta es una funcin que est a cargo de los tres niveles de gobierno. 7.- En la fraccin V del artculo 3 la Defensa Exterior es sealada como las acciones de legtima de defensa que el Estado mexicano realiza a travs de su Fuerza Armada Permanente, para salvaguardar la integridad territorial, independencia y soberana nacionales, respecto de otros Estados, de otros sujetos de derecho internacional y de agentes no estatales. 8. Se ratifican en el artculo 4, los principios que rigen a la Seguridad Nacional, siendo stos los de legalidad, responsabilidad, respeto a los derechos fundamentales de proteccin a la persona humana y garantas individuales y sociales, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia, coordinacin y cooperacin. 9. En el artculo 5, se conservan como amenazas a la Seguridad Nacional: los actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelin, traicin a la patria o genocidio, dentro del territorio nacional; los actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que pueda implicar una afectacin al Estado Mexicano; los actos que obstaculicen o impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; los actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federacin; los actos en contra de la seguridad de la aviacin o de la navegacin martima; los actos que atenten en contra del personal o sedes diplomticas; todo acto tendente a consumar el trfico ilegal de armas convencionales, materiales nucleares, armas qumicas y biolgicas de destruccin en masa; todo acto de financiamiento a las acciones y organizaciones terroristas; los actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia; y los actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carcter estratgico o indispensable para la provisin de bienes o servicios pblicos. A este catlogo de amenazas a la Seguridad Nacional, se adicionan los actos o hechos que, de conformidad con la declaratoria que al efecto se expida, afecten la seguridad interior.

10. En el artculo 6 adems de adicionarse que la Fuerza Armada Permanente, al igual que se seala en la Constitucin, es el Ejrcito, Armada y Fuerza Area Mexicanos, se define que las Fuerzas Federales se conforman por la Fuerza Armada Permanente, la Polica Federal y la Polica Federal Ministerial. 11. En el artculo 10 se establece que el personal de las Instancias de Seguridad Nacional estar obligado a guardar el secreto y confidencialidad de la informacin que conozca en o con motivo de su funcin. El ingreso y permanencia del personal de confianza estar sujeto a evaluaciones de control de confiabilidad, de conformidad con las disposiciones aplicables; dichas evaluaciones consistirn, cuando menos, en exmenes mdicos, poligrficos, de entorno socioeconmico, psicolgicos y toxicolgicos. 12. En el artculo 19, se le adicionan al Centro de Investigacin y Seguridad Nacional como nuevas atribuciones, las de administrar la Red y coordinar el proceso de integracin de inteligencia civil de carcter estratgico para la Seguridad Nacional; brindar asesora y prestar servicios en materia de control de confiabilidad a las instancias y a otras instituciones y autoridades del Estado mexicano; y desarrollar y prestar servicios acadmicos en materia de inteligencia civil para la Seguridad Nacional. 13. Se considera pertinente agregar en el artculo 51 fraccin III que sea informacin reservada por motivos de Seguridad Nacional, aquella que sea producto del intercambio de informacin de inteligencia con servicios homlogos extranjeros, y que haya sido transmitida al Gobierno Federal con un nivel de clasificacin equivalente al de la informacin confidencial o reservada. 14. En el artculo 53 se adiciona un prrafo para establecer que el acceso a la informacin en materia de Seguridad Nacional por parte de servidores pblicos, se condiciona a su nivel jerrquico, a la necesidad de conocer la informacin con base en sus facultades, atribuciones o funciones, y a la certificacin que en materia de control de confiabilidad les sea expedida por la Instancia a la que se encuentren adscritos. 15. Se adiciona a esta Ley de Seguridad Nacional un Titulo Sptimo denominado Seguridad Interior en el que se adicionan dos captulos y 10 artculos, en los cuales se norman los supuestos, as como el procedimiento y las autoridades que intervienen cuando se ve afectada la Seguridad Interior. 16. En el artculo 68 del Captulo I, Procedimiento para declarar la afectacin a la Seguridad Interior, se establece que la seguridad interior se ve afectada cuando existan actos o hechos que pongan en peligro la estabilidad, la seguridad, la paz o el orden en una entidad federativa, municipio, delegacin o regin, y la capacidad de las instancias competentes para ejercer sus funciones y restablecer la normalidad, sea insuficiente o ineficaz. 17. El artculo 69 establece el procedimiento para declarar la existencia de una afectacin a la seguridad interior, al tenor de lo siguiente: a) La fraccin I seala que la Legislatura o el Ejecutivo de una entidad federativa que consideren que existe una afectacin de este tipo, presentarn por escrito su solicitud de 5

declaratoria al Secretario Ejecutivo del Consejo, la cual deber contener toda la informacin en que se sustente dicha solicitud. Se considera pertinente otorgar a los ayuntamientos la posibilidad de que soliciten la declaratoria a travs de la Legislatura local o del Ejecutivo del Estado. b) La fraccin II seala que el Secretario Ejecutivo integrar el expediente respectivo con la informacin recibida. En caso de que se requiera informacin adicional, podr solicitarla a las autoridades correspondientes. c) Integrado el expediente, se establece en la fraccin III, el Secretario Ejecutivo convocar de inmediato al Consejo para que analice y evale la magnitud de la afectacin a la seguridad interior, la capacidad de las instituciones competentes para ejercer sus funciones de manera suficiente y eficaz, las acciones o medidas a implementarse y su temporalidad, y las instancias que deban proporcionar el apoyo solicitado. d) En la fraccin IV, se plantea que el Secretario Ejecutivo elaborar el proyecto de declaratoria que deber contener las directrices, las instancias que colaborarn, el responsable de la coordinacin de las fuerzas federales que intervendrn, la determinacin de la temporalidad de las acciones, el mbito de actuacin geogrfica y su alcance material, y la convocatoria a la sociedad en general para colaborar con las acciones derivadas de la ejecucin de la misma. e) La fraccin V seala que el Secretario Ejecutivo remitir el proyecto de declaratoria al Presidente de la Repblica para su aprobacin, as como a la Cmara de Senadores o en sus recesos a la Comisin Permanente para revisar su legalidad. Las Cmaras del Congreso podrn ejercer sus funciones legales de control poltico. f) La fraccin VI plantea que si lo considera procedente, el Presidente de la Repblica emitir la declaratoria de afectacin a la seguridad interior y ser entonces cuando pueda disponer de la Fuerza Armada Permanente para que acte en auxilio de las autoridades civiles competentes que as lo requirieron. De esta manera, se refiera a la fraccin VI del artculo 89, que permite disponer de la totalidad de la Fuerza Armada para la seguridad interior y defensa exterior de la Federacin. g) En la fraccin VII se seala que la declaratoria de existencia de una afectacin a la seguridad interior se publicar en el Diario Oficial de la Federacin, ser de orden pblico y de inters social, en ningn caso podr ser por tiempo indefinido ni suspender o restringir el ejercicio de los derechos humanos y las garantas establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. h) En ltimo prrafo se establece bajo que supuestos no procede la emisin de la declaratoria y ser en aquellos casos en los que la solicitud tenga su origen o causa en el cumplimiento a requerimientos o resoluciones emitidas por autoridades administrativas o del trabajo; tampoco proceder por acciones relacionadas con movimientos o conflictos de carcter poltico, electoral o de ndole social.

18. El artculo 70 establece que la vigencia de la declaratoria podr prorrogarse o modificarse mientras subsistan las causas que le dieron origen, lo solicite la autoridad local y se substancie nuevamente todo el procedimiento. As como que Atendida la afectacin que motiv la declaratoria, el Presidente de la Repblica emitir el acuerdo de conclusin correspondiente y dentro de los treinta das siguientes enviar al Senado de la Repblica un informe sobre el resultado de las acciones efectuadas. En el mismo trmino, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos informar sobre las quejas recibidas y las recomendaciones emitidas. 19. En el Captulo III, relativo a la Intervencin de las Autoridades se determina en el artculo 71 que en toda operacin para atender una afectacin a la seguridad interior, las autoridades participantes actuarn de conformidad con las atribuciones que legalmente les correspondan, y atendiendo las directrices contenidas en la Declaratoria. 20. Las fuerzas federales se coordinarn con las autoridades civiles locales y estarn subordinadas al orden jurdico establecido en la Constitucin, las leyes que de ella emanan y los tratados internacionales suscritos por los Estados Unidos Mexicanos. 21. En el segundo prrafo del artculo 72, se establece que en las tareas de auxilio de la Fuerza Armada permanente, las conductas que sus miembros realicen y pudieren ser constitutivas de delito que afecten a personas civiles, sern perseguidas y sancionadas por los tribunales competentes con estricta observancia a los principios de objetividad, independencia e imparcialidad, y de conformidad con lo dispuesto por los artculos 13 y 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 22. El artculo 73 establece, que en las operaciones en que participen de manera conjunta la Fuerza Armada permanente y agentes de las instituciones de seguridad pblica, stos ltimos sern los responsables de hacer del conocimiento de la autoridad competente los hechos, transmitindole todos los datos que tuvieren y poniendo a su disposicin a los inculpados, si hubieren sido detenidos. 23. En el artculo 74 se define que se tendr acceso a la informacin con la que cuente la Red y el Centro Nacional de Informacin que prev la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica por parte de las instancias participantes en una afectacin a la seguridad interior. 24. En caso de que la autoridad responsable de la coordinacin de las fuerzas federales, seala el artculo 75, estime necesarias medidas cautelares, providencias precautorias o tcnicas de investigacin, har el requerimiento respectivo por escrito al Ministerio Pblico que corresponda. El Poder Judicial de la Federacin resolver sobre las solicitudes del Ministerio Pblico sealadas en un plazo que no exceda de 12 horas a partir de su presentacin. 25. Consideraron muy importante establecer en el artculo 77 que el personal de las instituciones de seguridad pblica y de las que conforman la Fuerza Armada permanente, dentro de la temporalidad y ubicacin geogrfica sealadas en la declaratoria, debern 7

respetar los derechos humanos y las garantas de las personas y para ello definen que se ajustarn a un protocolo que para tal efecto se establezca, el cual deber contener mecanismos de identificacin de los efectivos de las instituciones que participen en las acciones de la declaratoria; y los principios de racionalidad, proporcionalidad, profesionalismo, honestidad y uso legtimo de la fuerza. Proporcionalidad se refiere a que el empleo de la fuerza pblica o de las armas debe ser en proporcin y coherencia respecto al riesgo que se enfrenta, utilizando slo la fuerza necesaria para resolver el problema. Racionalidad se refiere a que el empleo de la fuerza o de las armas, debe hacerse en trminos de profesionalidad, capacidad y adiestramiento, respecto al problema que trata de resolverse para garantizar el mnimo de lesiones y respeto a la vida humana. Cabe hacer la precisin que el artculo Quinto Transitorio se establece que el Congreso de la Unin deber emitir la Ley para el Uso Legtimo de la Fuerza en un plazo no mayor a doce meses a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. 26. El artculo 78 ordena que la informacin contenida en las averiguaciones previas que se inicien con motivo de la declaratoria de afectacin a la seguridad interior, pueda ser utilizada en las tareas de inteligencia y contrainteligencia previstas en esta Ley. El Ministerio Pblico tendr la responsabilidad de procesar esta informacin guardando el sigilo o la reserva establecidos en las leyes. 27. Debe sealarse que, en el artculo Cuarto Transitorio se establece que las operaciones que a la entrada en vigor del presente Decreto desarrolle la Fuerza Armada permanente por alguna de las causas a que se refiere esta Ley, podrn continuar llevndose a cabo siempre que la autoridad correspondiente presente al Consejo la solicitud a que alude el artculo 69 fraccin I, dentro de los 90 das naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. En caso contrario las operaciones debern cesar de inmediato. 28. Con el proceso para la emisin de la declaratoria, se argumenta que dicho acto debe emitirse dentro de un marco legal claramente definido tanto en su procedencia como en su trmite y desahogo, a fin de brindar la certeza de la actuacin de las autoridades ante situaciones extraordinarias.

PROCESO DE ANLISIS DE LA MINUTA: AUDIENCIAS PBLICAS ESPECIALIZADAS Y FORO NACIONAL La Comisin de Gobernacin, encargada de dictaminar la Minuta por ser primera en recibir turno, decidi convocar a especialistas y representantes de la sociedad civil a una serie de Audiencias Pblicas Especializadas y al Foro Nacional Democracia, Seguridad Nacional, y Derechos Humanos para presentar sus observaciones y propuestas a los legisladores. A continuacin, se presenta un anlisis de los argumentos presentados en dichos ejercicios de 8

consulta, efectuados con arreglo a las disposiciones especficas del Reglamento de la Cmara de Diputados. Audiencias pblicas especializadas Lorenzo Crdova Vianello: Recordar que el bien ltimo a tutelar no es la emergencia, sino las libertades y los derechos de los individuos, para cuya garanta y proteccin se debe el Estado. No es retrica, sino una premisa conceptual que marca una diferencia cuyas consecuencias son radicalmente distintas. El problema es qu medidas asumir dentro de los parmetros infranqueables que nos plantea el Estado constitucional y el respeto irrestricto de los derechos fundamentales. Se debe proteger al ejrcito y a su prestigio como institucin clave en la democracia. Un ejrcito expuesto y vulnerable, expuesto al descrdito ante la opinin pblica a nadie conviene y al final del da resulta disfuncional para la recreacin de la convivencia democrtica. La propuesta de modificaciones viene a subsanar un problema normativo que trajo consigo el uso abierto de las fuerzas armadas nacionales en el combate al crimen organizado y que abri la puerta para que algunos constitucionalistas subrayaran su potencial falta de cobertura normativa. Martn Gabriel Barrn Cruz: El papel y las funciones que desempea las Fuerzas Armadas Mexicanas, es una de las tantas caractersticas de su atipicidad, la cual va ms all de su gnesis, su composicin y su tradicional subordinacin al sistema poltico. Los Ejrcitos no existen por los conflictos, sino porque cumplen una funcin del Estado que no se puede delegar y hoy existen principalmente porque son el sostn de la estructura de los Estados, as los Ejrcitos tienen una funcin poltica, porque son parte del Estado, pero no debe incursionar en la poltica puesto que sostiene a la estructura del Estado y no al gobierno de turno. Debatir la conveniencia de adoptar el concepto Seguridad Humana, no slo desde lo terico sino en lo prctico. El reto es consolidar, y en algunos casos crear, instituciones civiles fuertes; porque, la amplitud del concepto nos muestra las debilidades y vulnerabilidades del ser humano, as como sus potencialidades. La seguridad se ha tornado multidimensional, es decir, presenta nuevas formas y estructuras la cuales han rebasado lo estrictamente militar. Clara Jusidman: Los operativos del ejrcito han sido un factor comn para el incremento de la violencia en el caso de otros estados del pas. 9

 Es riesgoso para las libertades fundamentales de las personas, legalizar la presencia permanente del ejrcito en acciones de seguridad pblica por lo que incorporar cambios en la Ley de Seguridad Nacional para legalizar esa presencia, tendra implicaciones graves en la vida cotidiana de las comunidades del pas. El ejrcito no debe ejercer una funcin para lo cual no fue creado. Su funcin es la de intervenir en casos que pongan en riesgo la seguridad externa del pas, siendo as que una Ley de Seguridad Nacional tendra que dar primaca a los requerimientos de proteccin y salvaguarda del Estado Mexicano. Examinar en la propuesta de Ley de Seguridad Nacional las atribuciones que tendran los elementos de las fuerzas armadas en labores de inteligencia para solicitar a jueces civiles la autorizacin de cateos, allanamientos y otras operaciones de vigilancia. La labor del Poder Legislativo se vuelve poco efectiva si se contina en la aprobacin de leyes que no se articulan entre s con el claro objetivo de combatir al crimen organizado. Edgar Cortez: Insuficiente claridad de que debe integrar la seguridad interior para que efectivamente se distinga de la seguridad pblica. La seguridad interior se vincula a una idea de proyecto nacional, lo cual es inexistente y la experiencia muestra que dicho proyecto es el del gobierno en turno y no el que satisface las necesidades de la poblacin. Establecer en la Ley el mbito de seguridad interior diferenciada de la seguridad exterior supone crear una esfera especial para dar sustento jurdico a la actuacin de las Fuerzas Armadas lo que conlleva riesgos como: a) Pasar de lo que hasta ahora se ha planteado como una medida provisional a que se convierta en algo permanente; pues una ley como la que se discute crea todos los incentivos para que la seguridad permanezca militarizada. b) Ser mucho ms difcil y lenta la profesionalizacin en las policas civiles. creacin de capacidades y

c) Una vez establecida la seguridad interior se da paso a la posibilidad de declarar la existencia de afectacin de la misma. La interpretacin de la Seguridad Interior que el texto constitucional incorpora en a fraccin VI del artculo 89, como mbito interno de la Seguridad Nacional, por parte del autor de la reforma y de quienes la han revisado, se separa y opone, de la interpretacin ms comnmente aplicada y que asigna a tal concepto el de Seguridad Pblica; se muestra esto, en las opiniones de diputados y magistrados de la SCJN, en los documentos que con motivo de la controversia constitucional en relacin al uso de las fuerzas Armadas en actividades de Seguridad Pblica se plante. Alberto Montoya Martn del Campo: 10

 Este anlisis conduce a la conclusin de que la actual estrategia del gobierno mexicano conduce al fracaso. Mxico debe modificar de inmediato la estrategia seguida. El curso de accin que se propone es el siguiente: a) Regresar al ejrcito a los cuarteles y reforzar su apoyo al Ministerio Pblico Federal en los operativos que sean necesarios para sus labores de investigacin. b) Revertir las modificaciones jurdicas, institucionales y polticas que van en la direccin del establecimiento de un Estado policiaco, restableciendo el control del Poder Legislativo y Judicial sobre la polica y las instituciones de procuracin de justicia. c) Suspender la ayuda que se est otorgando al Ejrcito Mexicano por parte del gobierno de los Estados Unidos pues el Ejrcito Mexicano no requiere de ninguna ayuda extranjera para realizar las misiones substantivas que la Constitucin le encomienda. La aceptacin de tales ayudas tiene como correlato necesario la presentacin de informes a un congreso extranjero, sobre las acciones que deben corresponder de manera exclusiva al Estado mexicano y a sus poderes pblicos. d) Legalizar la produccin y el consumo medicinal de la marihuana y dar tratamiento de enfermos a las personas adictas. Este enfoque es consistente con la propuesta de legalizar las drogas que se ha presentado en las Naciones Unidas. e) Exigir la transparencia del sistema financiero y su cooperacin por mandato legal, para poder confiscar los bienes del sistema de la economa criminal, pues sus transacciones terminan inevitablemente en l. f) Promover una amplia toma de consciencia nacional sobre la naturaleza del sistema de la economa criminal, y de la necesidad de modificar la estrategia seguida. g) Exhibir en la opinin pblica a las empresas que colaboran con el sistema de la economa criminal, para que sean repudiados por la ciudadana. h) En lo que se refiere al consumo, se debe trabajar intensamente en la prevencin, especialmente entre los jvenes. Es muy importante la formacin tica sobre las races culturales de la violencia, en donde se debe terminar con la cultura de la violencia sobre las mujeres. i) Exigir plena responsabilidad sobre la utilizacin de la fuerza pblica: ningn acto de fuerza se justifica por el hecho de ser realizado al amparo de las atribuciones que otorgan las leyes a las instituciones. El estado no tiene a priori el monopolio de la violencia legtima, sino que sta se debe justificar en cada caso bajo el criterio de justicia. Se debe promover la cultura de la vida y no la de la muerte. j) Promover convenios amplios en todo el pas para la cooperacin de las instituciones educativas en las labores de prevencin, formacin y coordinacin para acotar los mrgenes de accin del sistema de economa criminal en cada comunidad. 11

k) Terminar tajantemente con la apologa del crimen, la cultura de la violencia y la promocin de los valores que alimentan el sistema de la economa criminal, que se hace de manera directa o indirecta a travs l) Involucrar a la sociedad civil en la responsabilidad preventiva del consumo de drogas, a travs de las instituciones escolares, los gobiernos municipales, las organizaciones de la sociedad civil. m) Modificar las leyes aprobadas para la extincin de dominio, para que todos los bienes confiscados sean entregados a las organizaciones de la sociedad civil y a proyectos de grupos de jvenes, en lugar de ser convertidos en bienes pblicos, con el objeto de detonar oportunidades para crear ingresos en la sociedad, al mismo tiempo que con ello se motivara ms ampliamente la participacin de la sociedad civil y reducira el consenso social que apoya al sistema de la economa criminal. n) Establecer una amplia agenda de investigacin en las universidades mexicanas sobre el sistema de la economa criminal, que incluya la investigacin social sobre este fenmeno; la evaluacin y propuesta de mejoramiento de las instituciones de procuracin e imparticin de justicia; desarrollo de tecnologas de informacin, programas de cmputo propios y de encriptacin de sistemas de comunicaciones, lo que constituye un ncleo fundamental de cualquier estrategia; un trabajo coordinado con las instancias correspondientes de las Naciones Unidas, para recuperar todos los trabajos de investigacin que ya han sido realizados. Marco Antonio Lpez Valdez: El tema de la Seguridad Nacional es de vital importancia para el desarrollo del pas, ya que el concepto ms que militar es poltico, incidiendo notablemente en todas las lneas de accin y estrategias polticas econmicas y sociales del Estado, lo cual permite su desarrollo y conservacin ante los nuevos retos que representa el nuevo y complejo escenario internacional. El avance de la ciencia y la tecnologa han hecho ms interdependientes las relaciones entre las naciones y por eso se presentan numerosas posibilidades de conflicto. Por esta razn un Estado debe contar con la garanta, confiabilidad y credibilidad de lograr los objetivos que se estableci conforme a sus intereses nacionales, es decir, requiere de la adopcin de un sistema de Seguridad Nacional que le permita estimular e impulsar en forma justa, ordenada e integral el desarrollo nacional y as, fortalecerse globalmente con los sacrificios mnimos posibles. El concepto de Seguridad Nacional es indefinido, es decir, que no existe una definicin perpetua ya que el concepto se adecua a la situacin que se este viviendo en un momento histrico determinado. La Seguridad es la razn de existir del Estado ya que de no ser as se fragmenta el vinculo de unin con el pueblo que le da legitimidad. La ausencia de una clara estrategia de Seguridad Nacional en Mxico es una gran ventana de vulnerabilidad, sin embrago, la Guerra Contra las Drogas a desvirtuado los intereses, objetivos y aspiraciones nacionales de nuestro pas; 12

Si el sistema poltico mexicano no responde a las necesidades de la sociedad, no es capaz de conducir el trnsito hacia un verdadero rgimen democrtico y no logra reformar al estado, los avances de los ltimos aos podran revertiese provocando un colapso nacional que pondra en grave riesgo nuestra supervivencia como Estado Nacin. Creacin de la Ley General que Establece las Bases de Integracin y Accin Coordinada de las Instituciones y Autoridades Encargadas de Preservar la Seguridad Nacional que garantice la posicin de las Fuerzas Armadas y de certeza jurdica a su actuacin en el combate al narcotrfico y una vez establecido el marco jurdico de accin de las Fuerzas Armadas, los actores polticos, con los nimos mas serenados de manera democrtica, consiente y responsable, se den a la tarea de elaborar una nueva Ley de Seguridad Nacional que refleje claramente nuestros intereses, objetivos y aspiraciones nacionales, para dar certidumbre y confianza al pueblo de Mxico en nuestro proyecto nacional.

Jos Francisco Gallardo: El eje conductor de la seguridad interior tiene que ver con la decisin que tomamos como mexicanos, para constituirnos en una repblica democrtica, federal, representativa, laica, mientras esos principios y los principios constitucionales no se trastoquen no estamos hablando de una amenaza a la seguridad interior del Estado, por lo tanto, desde mi punto de vista, el narcotrfico es una afectacin a la seguridad pblica, es un asunto de seguridad pblica y de salud pblica, por lo tanto, no se deben involucrar las Fuerzas Armadas en una guerra contras las drogas. Absolutamente no. Esta ley debera encaminarse a crear un Sistema de Inteligencia de Estado, ya que en Mxico no existen los servicios de inteligencia; la inteligencia de Estado se dirige hacia el exterior, no hacia el interior. En un Estado democrtico no se persigue al aspecto social, o sea, el enemigo no est aqu, el enemigo est afuera. Edmundo Salas Garza: Los militares deben participar como auxiliares del poder poltico La firma del Secretario de la SEDENA con la Comisin Nacional de Derechos Humanos compromete a las fuerzas armadas a buscar formas del respeto a los derechos humanos, pero los ciudadanos no les damos la importancia debida, pues solo los vemos como conveniencia y cuando ya no los necesitamos los regresamos a las bases. El Ejrcito ha sido eficaz en lo que en su estrategia militar se requiere. Se ha utilizado mal la capacidad militar, porque la capacidad militar se refiere a la utilizacin de fuerza en el posicionamiento territorial y en copar territorialmente al enemigo. La estrategia militar es totalmente diferente a la estrategia policaca. 13

 Se emplea al Ejrcito para hacer actividades de policas, lo cual est mal. El Ejrcito puede hacer una estrategia contra el narcotrfico, pero una estrategia basada en rdenes sistemticas de operaciones militares. Se optimizara y sera ms eficaz si dejamos que el Ejrcito establezca estrategias militares para ciertas condiciones. Miguel Pulido: Existe una preocupacin entre la poblacin y autoridades sobre la situacin crtica de inseguridad que se vive en el pas, as como respecto a la debilidad institucional que existe en varios mbitos para hacer frente a la delincuencia organizada. sta no es una preocupacin slo de carcter local. Distintos rganos internacionales y de carcter regional han venido discutiendo el desafo que enfrentan los estados para solucionar problemas de seguridad. No es claro quin tendr responsabilidades de promover, garantizar o asegurar la seguridad interior en sentido positivo, pero en cambio se entiende que la afectacin a la seguridad interior en sentido negativo es la justificacin de un paradigma de intervencin que concentra responsabilidad en un solo actor: la respuesta militar a los problemas ms complejos en materia de seguridad. No existe un conjunto de obligaciones especficas y determinadas para la emergente y dbil categora conceptual de seguridad interior y slo existe como condicin negativa para solicitar la intervencin de las Fuerzas Armadas, sta se da sin parmetros claros y especficos que permitan saber si en verdad es funcional. Se tiene que centrar la categora de seguridad nacional en una dimensin integral de la existencia y de la correlacin de las instituciones para que puedan estar al servicio de la ciudadana. La seguridad interior se asocia y se entiende como una dimensin propiamente de la seguridad pblica. Se distinguen claramente los riesgos que suponen amenazas internas a la incapacidad de la convivencia de las instituciones para estar al servicio de la ciudadana, de lo que son propiamente las condiciones de seguridad en el mbito interno del pas. Emergen nuevos cuerpos que se tienen que articular y que se tienen que coordinar para responder a un mandato especfico. La propuesta aborda algunas dimensiones de articulacin entre distintos mbitos de desempeo. La Administracin Pblica ha explorado la elaboracin de informes y reportes. Los nuevos cuerpos emergentes tendran que tener un conjunto de obligaciones para informar y reportar permanentemente y de acuerdo a parmetros claros y especficos, qu hicieron y con qu resultados. Y esto tendra que tener una primera dimensin de transparencia.

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 La declaratoria de afectacin a la seguridad interior es una categora que no se acepta. No es pertinente y parece bastante ms problemtica que los problemas que pretende resolver. Se necesita darle un sentido de tutelaje jurdico que atienda a condiciones objetivas y a un proceso riguroso. La restriccin por mnima que sea, de manera general, de los derechos, es un tema tan complejo que por ejemplo en el caso de los estados de excepcin, los estados en el derecho internacional se han dotado de reglas de extrema informacin. Un estado tiene que informar a la comunidad internacional por qu determin decidir suspender, aunque sea mnimamente, los derechos en una medida de carcter general. Miguel Sarre Iguiniz: Existe una situacin de legalidad, y se tiene que tener un marco jurdico distinto, con la aplicacin de los Convenios de Ginebra, y todo el derecho humanitario aplicado a una situacin, considerando que el Derecho Penal, el Derecho Procesal Penal da para manejar esas situaciones, se tiene que hacer bajo el rgimen de suspensin de garantas o crear un rgimen especial, pero con estricta sujecin a los Convenios de Ginebra. El impacto a los derechos humanos es muy grave porque se sabe que el reclamo es que las fuerzas armadas quieren una base legal. Si existen hechos que involucran la comisin de delitos por parte de habitantes de este pas, se tendra que someter a la autoridad militar, al tribunal correspondiente, y al juicio oral correspondiente para que se lleve a cabo una contradiccin en vivo, y se debata con un interrogatorio, para ver si las cosas ocurrieron, como se dice que ocurrieron. Se tiene por un lado derecho sin garantas y autoridades sin control pues es una frmula muy ominosa para poder hacer lo que queramos con cualquier habitante de este pas, es decir, un informe escrito no tiene el estndar de exigencia de veracidad, que da una audiencia y muchas veces, el asunto, y en cualquier tipo de asuntos se define por esas pequeas contradicciones que hay en los informes y en la manipulacin que se hace de los mismos para poder fincar responsabilidades a una persona. Luis Miguel Cano: Los Estados deben limitar al mximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben est dirigido a derrotar al enemigo, y no a la proteccin y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales. El deslinde de las funciones militares y de polica debe guiar el estricto cumplimiento del deber de prevencin y proteccin de los derechos en riesgo, a cargo de las autoridades internas. 15

 Preocupacin por el hecho de que los militares ejerzan funciones de investigacin, arresto, detencin e interrogatorio de civiles, y han indicado que las funciones de la polica judicial deberan estar exclusivamente a cargo de una entidad civil. La amenaza delincuencial, subversiva o terrorista invocada por el Estado como justificacin de determinadas acciones desarrolladas, puede ciertamente constituir una razn legtima para que un Estado despliegue sus fuerzas de seguridad en casos concretos, sin embargo, la lucha de los Estados contra el crimen debe desarrollarse dentro de los lmites y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la seguridad pblica como el pleno respeto a los derechos humanos de quienes se hallen sometidos a su jurisdiccin. La criminalidad ordinaria por muy grave que sea no constituye una amenaza militar a la soberana del Estado. Se requiere estar atentos y dispuestos a superar los conflictos a travs de medios pacficos bajo la perspectiva axiomtica de la seguridad ciudadana, segn la cual las diferencias se dan entre ciudadanos que hay que proteger y no frente a los enemigos que hay que combatir. Es obligacin del Estado determinar las razones y motivos que llevan a las autoridades internas a declarar un estado de emergencia y corresponde a stas ejercer el adecuado y efectivo control de esa situacin y que la suspensin declarada se encuentre, conforme a la Convencin, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situacin. Los Estados no gozan de una discrecionalidad ilimitada y corresponder a los rganos del sistema Interamericano ejercer ese control en forma subsidiaria y complementaria. En este caso, la Corte analiza la conformidad de los actos estatales en el marco de las obligaciones consagradas en el artculo 27 de la Convencin, en relacin con las otras disposiciones de la Convencin objeto de la controversia. La jurisdiccin penal militar en los Estados democrticos, en tiempos de paz, ha tendido a reducirse e incluso a desaparecer, por lo cual, en caso de que un Estado la conserve, su utilizacin debe ser mnima, segn sea estrictamente necesario, y debe encontrarse inspirada en los principios y garantas que rigen el derecho penal moderno. En un Estado democrtico de derecho, la jurisdiccin penal militar ha de tener un alcance restrictivo y excepcional y estar encaminada a la proteccin de intereses jurdicos especiales, vinculados a las funciones propias de las fuerzas militares. El derecho a la vida privada no es un derecho absoluto y puede ser restringido por los Estados, dichas injerencias no pueden ser abusivas o arbitrarias, deben estar previstas en la ley, perseguir un fin legtimo y cumplir con los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, es decir, deben ser necesarias en una sociedad democrtica.

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 Para que la regulacin de la intervencin de comunicaciones privadas pueda ser considerada como compatible con los derechos humanos, esta debe estar establecida en una Ley en el sentido formal y material del trmino, dicha ley debe ser accesible y las consecuencias y presupuestos de dicha ley deben ser previsibles, El derecho de acceso a la informacin pblica constituye un elemento fundamental sobre el cual se basa la existencia de una sociedad democrtica. El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestin pblica. El control democrtico por parte de la sociedad a travs de la opinin pblica, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestin pblica Es natural que se exija a los funcionarios pblicos un deber de confidencialidad, pero es importante que en la Ley se establezcan salvaguardas para los denunciantes internos de irregularidades que acten de buena fe. Los particulares no deben estar nunca sujetos a prohibiciones o sanciones por la publicacin o ulterior divulgacin de informacin confidencial o secreta, independientemente de si ha sido filtrada o no, a no ser que se cometa fraude y otro delito para la obtencin de dicha informacin No se debe considerarse una amenaza u obstculo a la seguridad nacional el ejercicio pacfico del derecho a la libertad de expresin, que: a) Abogue por el cambio no violento de la poltica del gobierno o del gobierno mismo; b) Constituya una crtica de, o incluso un insulto a, la nacin, al Estado o sus smbolos, al gobierno, sus organismos, o sus funcionarios, o a una nacin o estado extranjero o sus smbolos, su gobierno, sus organismos, o sus funcionarios; c) Constituya objecin, o apoyo activo de objecin, por motivos de religin, consciencia o creencia, a la conscripcin o al servicio militar, a un conflicto en particular, o a la amenaza o el uso de la fuerza para resolver disputas internacionales; d) Tenga como propsito la comunicacin de informacin sobre supuestas violaciones a los estndares internacionales de derechos humanos o del derecho internacional humanitario; entre otros supuestos. Miguel Concha Malo: Hacer un anlisis exhaustivo de las implicaciones de la reforma y de las medidas hasta ahora adoptadas por el Estado mexicano en la lucha contra el crimen organizado. Y para los contenidos de la reforma se consiente que deber: a) Respetar los tratados internacionales y las obligaciones que derivan de estos firmadas y ratificadas por el Estado mexicano en materia de derechos humanos. Y 17

que se sujete a la obligacin objetiva que tiene para garantizar el respeto y proteccin irrestricta de los derechos humanos, asumiendo la integralidad de los mismos. b) Adoptar un enfoque de seguridad que atienda una perspectiva ms amplia, como lo es el concepto de la seguridad ciudadana, abordando el problema en sus distintas dimensiones: social, econmica y cultural. c) La consulta debe ser efectivamente un proceso deliberativo que informe puntual y verazmente de los debates entre los diversos sectores que hoy se renen para hacer un replanteamiento de la reforma a la Ley de Seguridad Nacional. La principal fuente de violencia y de percepcin de inseguridad en el pas proviene de las actividades de la delincuencia organizada y de la poltica de seguridad implementada a fin de combatirla durante el presente sexenio (2006 2012). La poltica de seguridad desplegada durante este sexenio es un rotundo fracaso. Fracasada ser tambin toda legislacin que se proponga regularizar e institucionalizar esa poltica; tal es el caso de la Ley de Seguridad Nacional de seguir en los trminos en los que se ha planteado hasta ahora. Tres dimensiones bsicas del fracaso de esta poltica tienen que ver con: 1) La ausencia de medidas frontales para impedir el trfico de armas. 2) La notoria deficiencia en el combate al lavado de dinero y las fuentes de financiamiento de la delincuencia. 3) La debilidad institucional y la pobreza normativa del pas para hallar soluciones apegadas a la legalidad y el respeto irrestricto de los derechos humanos. Llama la atencin discutir una LSN que no habla de seguridad nacional, sino que se extiende en materias que por su naturaleza jurdica exceden esta ley. El concepto de seguridad interior preconizado por la Ley es insustancial porque carece de especificidad. De ah el riesgo de su adopcin. En el artculo 3 del documento de trabajo se le define as: o Seguridad Interior: la condicin de estabilidad interna y permanencia del Estado mexicano, que permite a la poblacin su constante mejoramiento y desarrollo econmico, social y cultural; y cuya garanta es una funcin que est a cargo de los tres rdenes de gobierno, con la concurrencia de los sectores social y privado. Incremento de 68% en la utilizacin de elementos de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pblica de 2006, ao en el que se desplegaron 30 mil elementos, hasta llegar a 45 mil en 2010, con la previsin de que a finales de 2011 sern 51 mil los militares En 14 de las 32 entidades federativas de la Repblica, los titulares de la dependencia encargada de la seguridad pblica es un militar mientras que en 6 entidades los 18

encargados de las instituciones policacas locales son militares, sin contar con la presencia de militares al frente de policas municipales o de algunas agencias estatales de seguridad en al menos 25 estados. Aunque se cuente con una ley para regularizar la intervencin de las Fuerzas Armadas en labores extra e inconstitucionales, las violaciones de derechos humanos y el menoscabo de la institucionalidad democrtica jams podrn quedar impunes. Si se llegara a aprobar la LSN en los trminos actuales, lo cual no es una opcin y la sociedad civil no lo permitir, los organismos y tribunales internacionales, as como el mismo pueblo, nos encargaremos de juzgar a los responsables y a la misma LSN.

Silvano Cant: Para justificar la construccin de una seguridad interior en la cual el uso de elementos de las Fuerzas Armadas resulta inconcebible a la luz del precepto constitucional contenido en el artculo 129 que prev que En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las que tengan exacta conexin con la disciplina militar., el documento de trabajo de la Cmara de Diputados postul un concepto graduado, relativo y belicista de la paz, en la cual podemos hallarnos ante medias paces, posiciones intermedias entre el estado de guerra y el de paz, que son situaciones con estatuto jurdico preciso, que no admiten las medianas. Hay paz o hay guerra, esta dicotoma no admite gradualidades. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha precisado en el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de 2009 que una poltica de seguridad ciudadana eficiente y respetuosa de los derechos humanos debe contar con una institucionalidad y una estructura operativa profesional adecuadas a esos fines. En cambio, Mxico presenta una creciente excepcionalizacin del derecho, reflejada en la actuacin sin controles democrticos de las Fuerzas Armadas y el establecimiento de sistemas penales autoritarios y militarizados, la cual genera un sistema paralelo de justicia en el que la arbitrariedad procesal premia la arbitrariedad en el uso de la fuerza. Resulta inaceptable que llegue a consumarse lo que ya una vez previ el documento de trabajo en relacin con la aplicacin extensiva de la jurisdiccin militar a casos en los que se hallan involucrados civiles. Lo anterior, adems de contravenir los estndares internacionales en materia de derechos humanos resulta inconstitucional, a la luz del artculo 13 de la Carta Magna. La Ley de Seguridad Nacional del proyecto de trabajo de la JUCOPO establece un sistema de excepcin penal en el que los destinatarios de las normas en las definiciones de amenazas y obstculos se encuentran ampliamente indeterminados, facilitando el abuso del aparato de justicia penal, lo que redundara en la criminalizacin de conductas que no son delictivas, tales como la protesta social pacfica, la defensa de derechos humanos o el ejercicio del periodismo. Foro nacional Democracia, seguridad nacional y Derechos Humanos Ponencia magistral 19

Sergio Garca Ramrez: La reforma a la Ley de Seguridad Nacional no debe aprobarse de manera aislada, sin modificar preceptos como el Cdigo de Justicia Militar. No se debe pretenderse que se solucionen con la justicia penal problemas que tienen origen en la seguridad social. Les pido que antes de aprobar lo que consideren pertinente, sometan a profunda revisin las propuestas que tienen sobre la mesa para adoptar las decisiones ms convenientes para el futuro de la nacin. Tenemos graves pendientes en el tema de seguridad nacional, en el Cdigo Penal Federal de Procedimientos Penales, y en el de Justicia Militar, solo por mencionar algunos. La minuta del Senado y el documento de trabajo presentado por el PRI justifican la intervencin militar en estados o regiones con la figura de declaratoria de afectacin a la seguridad interior, con una definicin muy laxa pero que, al mismo tiempo, incluye la aplicacin de tipos penales. El Poder Legislativo no puede aprobar la reforma considerando la disyuntiva de si prevalece el control del crimen o el debido proceso. Esa es una tesis absolutamente falsa y peligrosa. No queremos seguridad a costa de los derechos. Lo queremos todo. No se trata de seguridad o derechos humanos. Es derechos humanos, incluida la seguridad. Nos preocupa la prctica de torturas y tratos crueles en el curso de investigaciones, las desapariciones forzadas, los arraigos, cateos y visitas domiciliaras ilegales, el uso de cuarteles como centros de detencin de indiciados, los abusos en perjuicio de migrantes. El Ejrcito debe regresar a los cuarteles. Mesa 1. Marco constitucional de la seguridad nacional Emilio lvarez Icaza: Es necesario que la discusin de la reforma se d en el contexto de las nuevas disposiciones constitucionales en materia de derechos humanos y de la ley de amparo. No tenemos una poltica de Estado, ese es el problema sustantivo. Una dinmica con ms de 40 mil muertos y un nmero indefinido de desaparecidos requiere dar a este debate una visin de Estado y no slo sentarse a discutir una Ley de Seguridad Nacional. Eso es muy peligroso y toda modificacin debe suponer una armona con la reforma constitucional de derechos humanos, la reforma en materia de justicia y la de amparo. 20

 Toda modificacin debe suponer una armona con la reforma constitucional de derechos humanos, la reforma en materia de justicia y la de amparo. Las fuerzas armadas no estn capacitadas doctrinaria, tctica y presupuestalmente para lo que estn haciendo. Los militares estn entrenados en el uso letal de la fuerza extrema, por lo que la aplicacin est generando una enorme tensin, ya que estn aplicando labores que no le corresponden. John Ackerman: La Ley de Seguridad Nacional busca matizar y abrogar las garantas que existen en la Constitucin. Esta ley es anticonstitucional porque el artculo 129 constitucional es explcito: en tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las que tengan exacta conexin con la disciplina militar. La minuta que envi el Senado de la Repblica de la Ley de Seguridad Nacional es anticonstitucional, toda vez que ms que un Ley es una interpretacin jurdica respecto a la utilizacin de las Fuerzas Armadas. La Cmara de Diputados debe abordar esos matices para dejar claro las tareas de las Fuerzas Armadas para atender la seguridad interna y externa del pas, ya que no se pueden legalizar las acciones del Ejrcito para combatir el crimen organizado. Se deben buscar caminos claros y precisos para logra la retirada de las fuerzas militares para actividades pblicas. Santiago Corcuera: Las Fuerzas Armadas no deben desempear tareas de seguridad pblica, por lo que la Ley de Seguridad Nacional debe ser analizada y modificada por la Cmara de Diputados. La seguridad interior y seguridad pblica no es lo mismo, debe existir esta diferencia en la Ley para reconocer cul es el desempeo de los elementos policiacos y el de las Fuerzas Armadas, adems de garantizar que no existir violacin a los derechos humanos durante el combate contra el crimen organizado. La entrada de los militares rompe el orden constitucional y este debe de estar bajo el mando de orden civil, dado que no se han suspendido las garantas individuales adems de que expuso que es necesario darle un marco de claridad al ejrcito para que pueda cumplir con la tarea de procuracin de seguridad. los senadores dieron a las Fuerzas Armadas facultades discrecionales; de aprobarse tal cual la minuta, advirti, se estara ante la posibilidad de una afectacin equivalente a una suspensin de derechos contraria al Artculo 29 constitucional. Mesa 2. La salvaguarda de los derechos humanos, prioridad de la seguridad nacional. 21

Ernesto Lpez Portillo: No hay un objeto jurdico de seguridad nacional adems de que hay un rezago estructural en la materia debido a que el Estado se quedo atrs en los matices que generan violencia. Se debe de construir un mecanismo para que el Estado no intente resolver las amenazas de la misma manera que estas la crean, pues recalco que violencia genera violencia. Las fuerzas armadas deben de abandonar su doctrina militar y crear mecanismos democrticos si desempean labores de seguridad nacional. Mariclaire Acosta: Recalc que si bien la creacin de mecanismos en materia de Derechos Humanos e instituciones de acceso a la informacin fueron un paso importante, los resultados han sido insuficientes pues no han logrado bajar los ndices de violencia. Critic al viejo rgimen por pactar con los crteles y no intentar controlarlos y al gobierno federal, pues menciono que en vez de bajar los ndices de inseguridad, la actual poltica solo los ha incrementado adems de que es poco efectiva y coadyuva a difuminarla a lo largo del pas. Agreg que se deben de buscar alternativas para procurar la seguridad nacional y no solo atacar a las amenazas de la misma forma en la que ellas actan. La Ley de Seguridad Nacional, pues sera un paso ms hacia la construccin de un Estado de excepcin institucionalizado, socavando los esfuerzos de tantos aos por consagrar la democracia en nuestro pas. Recalc que la falta de un sistema de justicia eficaz est desquebrajando el tejido social y fracturando el Estado de derecho. La ineficacia procesal del sistema inquisitorio an vigente en la mayor parte de la Repblica, as como la inhabilidad de sus operadores para sancionar a los criminales y proteger a las vctimas han dado como resultado los altos ndices de impunidad que padecemos. Luis Armando Gonzlez Placencia: El Ejrcito no est preparado para ejercer posiciones de seguridad pblica, ya que no tiene la naturaleza que se espera de una institucin civil y que tendra que hacerse cargo de problemticas de este orden, por lo que la minuta de Ley de Seguridad Nacional colocara en este marco legal a una fuerza que nos ha probado que lo que sabe hacer no es necesariamente lo que se espera de una fuerza policial civil. Indic que en el pas hay una situacin exacerbada de violencia, en la que existe una serie de delitos que no son fcilmente perseguirles y atenderles con el modelo penal convencional y en un conjunto de actores en el sistema jurdico penal que carece de los elementos necesarios para enfrentar esta situacin. 22

 Cuando uno lee el planteamiento de la minuta, lo que queda claro es que hay situaciones ms all de las de seguridad pblica y requieren de una respuesta excepcional, pues no se sealan las bases y condiciones del respeto real a los derechos humanos y a los lmites constitucionales que se imponen en cada una de las instancias que van a intervenir. La estrategia va ms all de saber si el Ejrcito puede o no estar en las calles, se tiene que plantear un proyecto de nacin que tome en serio la necesidad de recomponer todas las problemticas que se han construido en los ltimos cien aos con medidas de corto, mediano y largo plazo. Ricardo Seplveda Iguiz: Desde una perspectiva de derechos humanos, la ley debe asegurar la existencia de contrapesos claros en la toma de las decisiones, fundamentalmente en la declaratoria de la afectacin a la seguridad nacional. Asimismo, garantizar que haya medios de control constitucional de derechos para el ciudadano frente a estos mecanismos. Sergio Lpez Aylln: La ley debe reglamentar la utilizacin de las fuerzas armadas de forma permanente para preservar la seguridad bajo una ley emitida por el Congreso. Agreg que la intervencin del Ejrcito en algunos municipios del pas se ha dado en el vaco, pues no cuenta con el marco jurdico que le establezca cul es su funcin, su temporalidad y su propsito.

Mesa 3. Seguridad nacional y seguridad pblica Samuel Gonzlez: La minuta contiene imprecisiones de redaccin y puso como ejemplo que el trmino estado de excepcin se confunde con suspensin de garantas. Persiste la ambigedad para que las fuerzas armadas intervengan cuando se considere que hay una amenaza o riesgo a la seguridad interior, desde luego que vamos a salir a protestar. Expuso que la Cmara de Diputados tiene la obligacin de precisar las atribuciones del Ejrcito y la Marina. La Constitucin es verdaderamente clara y distingue cules son las fases que le corresponden al municipio, al estado y a la federacin en los niveles de prevencin del delito; prevencin especial del delito; prevencin social del delito; investigacin y persecucin del delito, faltas administrativas y reinsercin social.

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 El Presidente de la Repblica tiene facultades y obligaciones para preservar la seguridad nacional y disponer de la fuerza armada permanente para la seguridad interior y la defensa exterior de la federacin, y este Congreso tiene facultades para expedir leyes en materia de seguridad nacional. No obstante, abund, se vuelve inconstitucional la Ley de Seguridad Nacional cuando el Congreso pretende desconocer requisitos y lmites para las operaciones de las fuerzas armadas y establecer un rgimen de sustitucin de autoridades, sin pasar por la suspensin de garantas. Destac que de acuerdo con el libro El manual del sicario mexicano, al no haber policas certificadas ni honradas, todos los recursos que el Congreso destina a ellas para la compra de armamento y combate al crimen organizado, slo genera ms violencia y se alimenta a los crteles del narcotrfico. Elena Azaola: Como especialista en derechos humanos no avalo la aprobacin de reformas a una ley, como se propone, porque legitima una desviacin inapropiada que es confundir el enemigo con el delito. Sera un error serio dejar a las fuerzas armadas la investigacin de los delitos, pues constitucionalmente corresponde slo al Ministerio Pblico por lo que se debe fortalecer esta institucin. Es necesario definir los conceptos de seguridad pblica, seguridad interna y seguridad exterior, adems de que manifest que no es por la va de las armas o la violencia del Estado, como se va a sacar adelante al pas. El ndice de criminalidad tuvo que ver con el abandono del fortalecimiento de las instituciones y con aceptar el crecimiento de las desigualdades. Gabriel Regino Garca: Una de las grandes preocupaciones que existen en torno a la minuta es la posibilidad de ampliar, a travs de una reglamentacin el llamado Estado de excepcin, que ciertamente la Constitucin ya establece. Hay que apostar primero a la gobernabilidad porque, a mi juicio, la nica virtud que tiene el Estado de excepcin es que elimina las asimetras sociales. En sntesis, los planteamientos fundamentales ms recurrentes en ambos ejercicios de consulta son los siguientes: La iniciativa de reforma a la Ley de Seguridad Nacional pretende subsanar el problema normativo que significa la decisin de involucrar abiertamente a las Fuerzas Armadas en funciones de seguridad pblica. Es inconstitucional, toda vez que es una interpretacin jurdica respecto a la utilizacin de las Fuerzas Armadas ms que una norma especfica sobre la Seguridad Nacional.
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La propuesta reglamenta, en la ley secundaria, un Estado de excepcin, eludiendo los preceptos y los supuestos del artculo 29 de la Constitucin que ya contempla el mecanismo
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de suspensin de garantas. Es necesario plantear la discusin en el contexto de las nuevas disposiciones constitucionales en materia de derechos humanos y de la Ley de Amparo. 3. Las operaciones militares han sido un factor para el incremento de los actos de violencia y de los atropellos a los derechos humanos. El fracaso de la actual poltica de seguridad ser tambin el destino de toda legislacin que se proponga regularizar e institucionalizar esa poltica. Las funciones propias del Ejrcito en tiempos de paz se relacionan con la disciplina interna. Su naturaleza institucional y los objetivos del entrenamiento de sus efectivos son diversos a las funciones de seguridad pblica, la persecucin de delitos y la procuracin y administracin de justicia.
4.

5. Es un error modificar la Ley para abrogar las garantas que existen en el artculo 129 Constitucional, ya que en tiempo de paz ninguna autoridad militar puede ejercer ms funciones que las que tengan exacta conexin con la disciplina militar. Legalizar la presencia permanente de las Fuerzas Armadas tendra graves implicaciones en la vida cotidiana de las comunidades del pas, pues afectara la paz y las libertades pblicas.
6.

La seguridad nacional no debe derivar del proyecto del gobierno en turno y por tanto sus medidas no pueden convertirse en disposiciones legales permanentes, pues requiere un consenso general.
7.

La frecuente confusin entre seguridad nacional y seguridad pblica en las instituciones se refrenda en esta iniciativa. No se avanza en la reforma y la coordinacin de las instancias de seguridad ni se exploran vas preventivas para atender afectaciones a la seguridad nacional.
8.

9. Para lograr una seguridad ciudadana, se requiere atender las dimensiones sociales, culturales, econmicas, ambientales y polticas que ponen en riesgo el bienestar y la integridad de las personas. El enfoque de Derechos es el punto de partida para avanzar hacia una seguridad humana integral. La autoridad debe atender conflictos entre ciudadanos que hay que proteger y no frente a los enemigos que hay que combatir, en palabras de Luis Miguel Cano.
10.

La jurisdiccin penal militar en los Estados democrticos, en tiempos de paz, ha de tener un alcance restrictivo y excepcional, por lo cual slo debe dedicarse a la proteccin de intereses jurdicos especiales segn las funciones propias de las fuerzas militares. Por tanto, es prioritario acatar las resoluciones de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para modificar el Cdigo de Justicia Militar antes de pensar en una reforma a la Ley de Seguridad Nacional.
11.

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VALORACIN DE IMPACTO PRESUPUESTAL La iniciativa del Ejecutivo responde a la legalizacin de su propia estrategia de seguridad y combate al crimen organizado en curso, que ha desarrollado una dinmica presupuestaria sumamente costosa para las arcas pblicas, incluso sin la creacin de nuevas instituciones ni reformas a la legislacin. En primer lugar, la incorporacin de las Fuerzas Armadas en las tareas de combate al crimen organizado ha significado un aumento inusitado de los presupuestos pblicos dedicados a ambas secretaras, segn podr apreciarse en el siguiente cuadro (con cifras en millones de pesos): Dependenci a SEDENA SEMAR SSP PGR FASP SEGOBSUBSEMUN TOTALES 66,306 77,261 104,907 106,967 2007 32,200 10,951 13,664 9,216 2008 34,861 13,382 19,711 9,307 2009 43,623 16,059 32,916 12,309 2010 43,320 15,846 35,732 12,069 2011 50,039 18,270 35,519 11,997 7,124 4,303 127,252

Resulta preocupante que sean las instancias que disponen de medios coercitivos las que acaparen la mayor parte de los recursos, ms aun cuando en el caso del combate al narcotrfico y crimen organizado se trata de atender delitos contra la salud y otros del fuero comn y federal que aquejan a un nmero mayor de ciudadanos, entre los que deben mencionarse aproximadamente 50 mil casos de homicidio y alrededor de 10 mil desaparecidos. Por esas razones, es contrario a la razn que el incremento al gasto en procuracin de justicia e investigacin del delito en los ltimos aos sea comparativamente el menor. En slo cuatro aos, el presupuesto dedicado al Ejrcito y a la Marina ha aumentado casi 93%. El ritmo de crecimiento promedio anual del presupuesto militar en Mxico es casi cinco veces (19%) que a nivel mundial, 4%. Es decir, que el costo de tener a las Fuerzas Armadas en las calles ha generado una espiral presupuestaria claramente perceptible, y es de esperar que esta tendencia se intensifique una vez que la reforma en cuestin legalice esta utilizacin de facto, que hoy por hoy es inconstitucional. En segundo lugar, los recursos dedicados al despliegue militar se han extrado de otras reas soberanas que han sufrido una gran merma en su capacidad institucional. As lo ilustran las 26

cifras del Operativo Conjunto Chihuahua que dur apenas 19 meses antes de ser cancelado. El gasto total se erog de la siguiente manera: Municipio de Ciudad Jurez: 319 millones de pesos (10 por ciento del presupuesto de egresos de municipio). Gobierno del Estado de Chihuahua: 139 millones de pesos (52 millones de pesos por sobresueldo de militares; 28 millones de pesos por combustibles; 14 millones en alimentacin;22 millones por renta de naves) Gobierno Federal: 182 millones de pesos. Incluso sin considerar los costos humanos, sociales y econmicos, la integracin de las Fuerzas Armadas a las tareas de combate al crimen organizado ha significado: a) un grave aumento en las erogaciones del ramo de seguridad y defensa; b) una desproporcin del gasto en detrimento de los recursos destinados a la procuracin de justicia; c) una distorsin de los presupuestos pblicos de Estados y municipios. En tanto que el artculo cuarto transitorio establece que Las operaciones que a la entrada en vigor del presente Decreto desarrolle la Fuerza Armada permanente por alguna de las causas a que se refiere esta Ley, continuarn llevndose a cabo siempre que se observe el procedimiento previsto en el artculo 69 dentro de los 90 das naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, se permitira que inmediatamente adquieran estatuto legal los despliegues militares y navales en curso, con el consecuente requerimiento de ampliacin de los recursos por un mayor periodo de tiempo. En su carcter de responsable exclusiva de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, la Cmara de Diputados debe tomar cartas en el asunto. Cabe recordar las palabras de Javier Sicilia en la reunin de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin y el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad en el Alczar de Chapultepec el pasado 28 de julio: El llamado a la intervencin de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad pblica, obligaba al Presidente a pedir la autorizacin de ese acto soberano; no lo hizo, y con ello viol la Constitucin. Pero ustedes -seores y seoras legisladoras- que tenan el poder para impedirlo, tambin la violentaron, no slo con la omisin de ejercer sus facultades y obligaciones, sino al asignarle a las fuerzas armadas el presupuesto para llevar a cabo esta guerra. Por lo tanto, debe considerarse que la aprobacin de la Minuta significara que esta Cmara sera no solamente corresponsable del crecimiento de los recursos pblicos dedicados a los sectores de seguridad y defensa para los ejercicios de gasto subsiguientes, sino que tambin asumira una enorme responsabilidad en los resultados de la aplicacin de una estrategia de seguridad altamente costosa, sin evaluacin ni supervisin congresual alguna ni el menor viso de rectificacin por parte del Ejecutivo.

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CONSIDERACIONES: ANLISIS Y VALORACIN SOBRE LOS ARGUMENTOS Y LOS TEXTOS NORMATIVOS PROPUESTOS EN LA MINUTA

PRIMERA. La reestructuracin de las disposiciones del artculo 3 de la Ley de Seguridad Nacional se encaminan nuevamente a equiparar los conceptos de Seguridad nacional con Seguridad pblica. Acerca de la primera, su definicin explcita no se encuentra en ningn precepto constitucional; pero en caso de la segunda, est perfectamente determinada por el artculo 21, como se ver adelante. Diversos enfoques de avanzada, muy difundidos en los rganos de las Naciones Unidas y de la Unin Europea, conllevan a redisear de la Seguridad Nacional con un enfoque transversal que permita la construccin de una Seguridad Integral, que parte de la proteccin de libertades con naturaleza inclusiva y multidimensional. A ese respecto, la reforma a la Ley de Seguridad Nacional debera dirigirse a la aplicacin de polticas pblicas de seguridad que afronten las condiciones que propician la violencia y las vulnerabilidades econmico-sociales y las debilidades institucionales bajo una visin de Estado. Cabe citar la exposicin de motivos de la Iniciativa de Ley de Seguridad Nacional del 30 de Octubre de 2003, los senadores Enrique Jackson Ramrez y Antonio Garca Torres, donde exploraron la gnesis del concepto en nuestro pas: El concepto de Seguridad Nacional se empez a manejar en el discurso oficial a partir del Plan Global de Desarrollo 1980-1982, donde se le vincul a las misiones de las fuerzas armadas. Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 transforma su significado adquiriendo la connotacin de un mecanismo para lograr un estatuto de libertad, estabilidad y orden social; el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, conforma el concepto como una condicin de equilibrio que perfila la seguridad como una funcin integral en la cual colaboran los agentes estatales. En el Plan Nacional de Desarrollo 1995- 2000, no establece una nueva definicin pero conforma la poltica de Seguridad Nacional en el fortalecimiento de la soberana, como el valor ms importante de nuestra nacionalidad. En la fraccin I del artculo 3 de la Minuta que reforma la Ley bajo dictamen, al redefinir la Seguridad Nacional como la condicin de integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, cuya preservacin es una funcin a cargo del Poder Ejecutivo Federal, a travs de polticas, acciones, recursos y medios dirigidos a hacer frente a Riesgos y Amenazas, se insiste en seguir el camino de una poltica reactiva que atiende los efectos, mas no las causas de la inseguridad, con mecanismos represivos a cargo del Ejecutivo. No se abunda en un replanteamiento del esquema de coordinacin institucional y de prevencin. Las organizaciones de la sociedad civil, los expertos y la oposicin han sealado que la seguridad nacional no es coyuntural, debe estar definida a largo plazo y por un amplio consenso, pues el tema corresponde a una poltica pblica de Estado y atae a toda la ciudadana. 28

SEGUNDA. La fraccin VI del artculo 89 de la Carta Magna fue reformada en 2004 a fin de conferir al Ejecutivo la facultad de Preservar la seguridad nacional, en los trminos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejrcito, de la Armada y de la Fuerza Area para la seguridad interior y defensa exterior de la Federacin. A la preexistente fraccin, que nicamente normaba la atribucin presidencial de disponer de las fuerzas militares para atender la seguridad interior y defensa exterior, se aadi una facultad integral: la preservacin de la seguridad nacional. El concepto, enteramente nuevo en el texto constitucional, se vincul as en esta fraccin sexta con la seguridad interior, sin definir los lmites, diferencias y alcances de ambos conceptos. Al separar ambos enunciados mediante conjuncin copulativa, no podra inferirse de modo alguno que el Legislador plante una relacin lgica o semntica entre seguridad interior y seguridad nacional. No hay manera en que una subsuma a la otra. Si bien no son conceptos excluyentes, ya que ambos ataen a un estado en que se encuentra la Repblica, la sintaxis de la fraccin constitucional no contempla una vnculo claro entre la facultad de emplear a las fuerzas militares y la de preservar la Seguridad Nacional El artculo 73 de la Constitucin Poltica, en su fraccin XXIX-M, otorga al Congreso de la Unin la facultad Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y lmites a las investigaciones correspondientes. Por tal razn, al detallar que la preservacin de la Seguridad Nacional es una funcin a cargo del Poder Ejecutivo Federal, a travs de polticas, acciones, recursos y medios dirigidos a hacer frente a Riesgos y Amenazas, la reforma al artculo 3, fraccin I privilegia una visin presidencialista, en detrimento de una visin de Estado que incorpore la amplia facultad del Legislativo en la materia. Adicionalmente, emitir la Declaratoria implicara la obligacin de reglamentar debidamente sus efectos, facultad que la Carta Magna no concede al Ejecutivo ni al Legislativo. Dado que no se definen adecuadamente la seguridad interior y la nacional, los supuestos para la Declaratoria benefician una ptica militarista y represiva. Tendramos una ley de seguridad nacional que regulara, contradictoriamente, la atencin a la seguridad interior, sin existir un fundamento constitucional para ello. TERCERA. El concepto de seguridad originalmente se centraba amenazas de origen externo y las internas de carcter armado, con la previsin de recurrir a las fuerza armadas para hacerles frente. Claramente, la evolucin histrica fue desplazando el foco, en pleno siglo XXI, se expanden hacia una amplia gama de fuentes que van desde eventos meteorolgicos hasta circunstancias econmicas desventajosas. Por lo anterior, la seguridad interior de la Federacin no equivale a la seguridad del gobierno o del Estado de acuerdo con la letra de nuestro texto constitucional; antes bien, seguridad interior implica a una condicin que se cumple en el territorio. Dado que el interior abarca la 29

totalidad de la integridad de la Federacin, ha de considerarse que solamente las amenazas que podran destruir su estructura jurdica y poltica ameritan el empleo de la Fuerza Armada Permanente. Al valorar el contenido de la Ley de Seguridad Nacional vigente, la Minuta del Senado observa que No establece las causas especficas y el procedimiento a seguir para que el Presidente de la Repblica disponga de la totalidad de la Fuerza Armada permanente para la seguridad interior. Ello resulta evidente, ya que los mbitos de legislacin y de aplicacin de la seguridad interior y la seguridad nacional no tienen por qu ser concomitantes. Los creadores de la Ley de Seguridad Nacional no tuvieron la intencin de incorporar la seguridad interior a dicho ordenamiento, puesto que no aparece ninguna mencin a dicho concepto. Por tanto, incluir en el artculo 3, fraccin IV una definicin de Seguridad Interior va en contra de la voluntad original de establecer una materia especfica de la Ley de Seguridad Nacional. CUARTA. El fin principal de esta Ley no es regular la emergencia que surge ante los riesgos o amenazas, sino generar condiciones de seguridad y fortalecer la capacidad del Estado para proveerlas, a travs de polticas pblicas, decisiones de gobierno y el estricto cumplimiento de las normas dentro de nuestro orden jurdico nacional y los derechos consagrados en los instrumentos internacionales. La Constitucin no prev que los actos para preservar la Seguridad Nacional sean facultad de la Fuerza Armada Permanente. No hay una determinacin teleolgica en la atribucin del Presidente, como es el caso de preservar la Seguridad Nacional, sino una asignacin instrumental: disponer de la Fuerza armada Permanente para la seguridad interior. El Ejecutivo no est facultado para determinar por cuenta propia la utilizacin de las Fuerzas Armadas a fin de garantizar la seguridad interior. Como bien ha sealado Jorge Carpizo, Si la situacin llegase a configurar una emergencia, el presidente tiene que solicitar al congreso la suspensin de garantas individuales; es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente para calificar lo crtico de la situacin sino que para ello se requiere la intervencin del congreso.1 Hay un contraste que debe hacerse para distinguir la facultad de la fraccin VI del artculo 89 de otras que dispone la Carta Magna. Dicha fraccin, al tratarse de una facultad administrativa, no tiene el mismo carcter que las facultades de gobierno, como son la planeacin democrtica del desarrollo o la poltica exterior. Resalta que el artculo 73 de la Constitucin Poltica, en su fraccin XXIX-M, otorga al Congreso de la Unin la facultad Para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y lmites a las investigaciones correspondientes. De esta manera, el Ejecutivo determina los lineamientos y las polticas especficas en la materia de acuerdo a la Ley respectiva, emitida por el Poder Legislativo.
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Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, Mxico, 2004, 18 edicin. Pg. 127

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Es as que las dos atribuciones de la fraccin VI del artculo 89 de la Constitucin se orientan al desahogo de la funcin administrativa del Ejecutivo. Ni la atribucin de disponer de la Fuerza Armada Permanente para la seguridad interior ni la de preservar la seguridad nacional forman parte del conjunto de las llamadas facultades reglamentarias del Ejecutivo. QUINTA. Por otro lado, la Ley de Seguridad Nacional no puede ser el mbito para reglamentar el artculo 29 de la Constitucin, considerando que las "leyes reglamentarias son las leyes secundarias que detallan, precisan y sancionan uno o varios preceptos de la Constitucin con el fin de articular los conceptos y medios necesarios para la aplicacin del precepto constitucional que regulan".2 La Ley vigente establece, en su artculo 3: Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano. Es decir, el Poder Legislativo tiene bajo sus atribuciones el mbito pleno de facultad legislativa sobre la Seguridad Nacional. La Seguridad Nacional se preserva en todo momento en que ejercen sus funciones legales las instancias encargadas de la Seguridad Nacional que integran el Consejo de Seguridad Nacional, su Secretario Tcnico, as como el Centro de Investigacin y Seguridad Nacional. Las amenazas a la Seguridad Nacional, definidas en el artculo 5 de la Ley vigente, son actos que pueden ocurrir en todo momento y son objeto de atencin especfica de la Ley. Abrir la puerta de la LSN a la suspensin de garantas es peligroso, pues el Legislador plasmara en la Ley una nocin coercitiva de la seguridad. El paradigma del Estado de excepcin, de carcter extraordinario, no debe convertirse en una forma de gobierno y mucho menos traducirse en una norma ordinaria. La materia de la Ley de Seguridad y los supuestos del artculo 29 son distintos y podran suscitar conflictos normativos de competencia. El principio de especialidad sera vulnerado al mezclar en la misma ley dos situaciones jurdicamente incompatibles. La suspensin de garantas obedece a situaciones extremas, es una suspensin parcial y temporal del orden constitucional; en cambio la Ley de Seguridad Nacional regula las condiciones absoluta que entraa el concepto de paz. Adems, cualquier estado de excepcin supone el surgimiento de una condicin extrajurdica: derecho y norma no coinciden. Por lo tanto, la Minuta del Senado no articula integralmente los preceptos diversos que alude, sino que genera confusin sobre las circunstancias de facto y sobre las premisas bajo las cuales las instancias y poderes intervendran. SEXTA. La iniciativa y la minuta respectiva constituyen una ley ex post facto, que bajo el argumento de brindar un marco legal a la actuacin de las Fuerzas Armadas, reconoce de hecho que la
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Federico Gaxiola y Manuel Gonzlez Oropeza, Ley reglamentaria en Diccionario jurdico mexicano, tomo VI, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Mxico, 1984. Pg. 56

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decisin del Ejecutivo en tal sentido es contraria a los preceptos constitucionales y legales, por lo que se requiere una adecuacin en el mbito legislativo. No se necesita blindar a las Fuerzas Armadas, como han argumentado algunos, sino fortalecer su institucionalidad mediante la transparencia, la rendicin de cuentas y los controles polticos y jurdicos que permitan actualizarlas a un rgimen democrtico. Ello acusa una indebida mezcla de facultades legislativas con facultades reglamentarias en la intencin del Ejecutivo y que reitera la Cmara que remite la Minuta. Debemos recordar que el Estado constitucional de derecho prev una organizacin de los poderes pblicos para la preservacin de la legalidad, y no contempla una nueva configuracin de poderes de acuerdo a la legitimidad que le den el objetivo de supuesta eficiencia para combatir al crimen organizado mediante la concrecin de estos esquemas de facto en una legislacin secundaria. Las facultades extralimitadas del Ejecutivo van en contra de la tradicin constitucional democrtica de la divisin de poderes. La sola concesin de poderes extraordinarios al Ejecutivo suscita un riesgo mayor de que el autoritarismo presidencial diluya el contrapeso legtimo del Legislativo y la relevancia de un Poder Judicial independiente. SPTIMA. Debemos recordar que el precepto del artculo 129 actual no estaba contenido en el proyecto constitucional de Venustiano Carranza. No obstante, en el debate surgi la necesidad de incluir prevenciones que acotaran la posible invasin de las competencias de otros rdenes de gobierno y poderes por parte del Ejrcito. Por ello, numerosos diputados pidieron la supresin de las comandancias generales del ejrcito en toda la Repblica y que esto se ordenara mediante una disposicin constitucional, toda vez que segn aparece en el correspondiente debate dichos organismos castrenses haban llegado a ser adversarios terribles para los gobiernos de los estados y una rmora para todo progreso, por lo que ventilndose ya el asunto, la comisin nombrada al efecto quiso en su dictamen dejar bien sentada la prohibicin de toda injerencia del ejrcito en la vida civil.3 Por tal motivo, en el artculo 129 el Constituyente decidi no solamente definir la institucionalidad del Ejrcito, sino tambin el carcter de las relaciones cvico-militares en la poca posrevolucionaria, bajo el imperio de la Carta Magna y en lo tocante a todos los rdenes de gobierno. En la medida en que la intervencin de los militares en reas ajenas al mbito de la defensa comprometa gravemente la gobernabilidad de la nacin, nuestra ley suprema concibi este artculo para limitar el poder de las armas que constitucionalmente detentan las Fuerzas Armadas ante probables: a) actos de abuso de autoridad contra la poblacin civil; b) extralimitacin de sus facultades en detrimento de los poderes de las entidades federativas y autoridades a nivel local.

Francisco Arturo Schroeder Cordero , Artculo 129 en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM y Procuradura General de la Repblica, Mxico, 1994, p. 625

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Por ello, la reforma pone en riesgo los derechos fundamentales de la poblacin al otorgar facultades ilimitadas al Ejecutivo y a las Fuerzas Armadas para intervenir en los trminos del Ttulo Sptimo, lo que instaurara un Estado de excepcin en la prctica, sin apelar al mecanismo constitucional de suspensin de garantas previsto en el artculo 29 de la Carta Magna, facultad exclusiva del Congreso de la Unin. Es oportuno resaltar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que Los Estados deben limitar al mximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben est dirigido a derrotar al enemigo, y no a la proteccin y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales.4 OCTAVA. La Minuta redistribuye las facultades en seguridad pblica y seguridad nacional entre las Fuerzas Armadas y las policas en una Ley secundaria, sin la adecuada delimitacin entre ambos conceptos. Puede advertirse que la iniciativa que dio origen a la Ley de Seguridad Nacional en los aos 2003 a 2005 era avanzar hacia una accin conjunta por parte de los poderes pblicos, bajo una visin de Estado, para atender fenmenos complejos. Se detalla en la exposicin de motivos que el objetivo de expedir la Ley es someter al marco del Estado de Derecho la integracin y accin coordinada de las instituciones y autoridades encargadas de garantizar la Seguridad Nacional. En ningn momento se pens en crear nuevas instancias ni modificar el marco jurdico dentro del que operan las instituciones de seguridad pblica, cuyas funciones estn claramente definidas por la Constitucin: Artculo 21. La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin. El ejercicio de la accin penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Pblico. La ley determinar los casos en que los particulares podrn ejercer la accin penal ante la autoridad judicial. () La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala.

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantoral Benavides Vs. Per. Fondo. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C No. 69. Prr. 51

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La actuacin de las instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin. Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y profesional. Como ya se ha mencionado, las posibles amenazas a la seguridad nacional provienen de mltiples fuentes. Sin embargo, cuando el origen de un riesgo o amenaza se ubica en actos cometidos por grupos de personas que pondran en riesgo la integridad, estabilidad y permanencia del Estado, existe un marco de regulacin a travs de los cuerpos civiles para prevenir, perseguir y sancionar a quienes cometan delitos de esa naturaleza. La magnitud de las acciones que pusieran en riesgo la seguridad nacional o la seguridad interior, sin embargo, no altera la naturaleza de las conductas delictivas individuales o grupales. En la reforma penal de 2007-2008 se cre la Ley Federal contra la delincuencia organizada: Artculo 1o.- La presente Ley tiene por objeto establecer reglas para la investigacin, persecucin, procesamiento, sancin y ejecucin de las penas, por los delitos cometidos por algn miembro de la delincuencia organizada. Sus disposiciones son de orden pblico y de aplicacin en todo el territorio nacional. Artculo 2o.- Cuando tres o ms personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por s o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, sern sancionadas por ese solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada Dicha Ley reglamenta el prrafo noveno del artculo 16 constitucional: Por delincuencia organizada se entiende una organizacin de hecho de tres o ms personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los trminos de la ley de la materia. No es, por lo tanto, la gravedad del delito, sino la existencia de una organizacin que permita la reiteracin y la permanencia de conductas delictivas. Por lo tanto, si una accin directa o indirectamente afecta a una determinada entidad federativa, municipio o delegacin, el Ejecutivo no tiene la facultad de modificar a su arbitrio el carcter de urgencia ni reemplazar a las autoridades civiles y al Poder Judicial para tal efecto. NOVENA. Se mantiene la posibilidad de que la funcin coordinadora recaiga en las Fuerzas Armadas, que contaran con plenas potestades y no slo desempearan labores de auxilio. Con ello se distorsiona la misin constitucional del Ejrcito, Fuerza Area y Marina en tiempos de paz y se les delegan tareas para las que no estn concebidos ni preparados. El artculo 21 constitucional establece una coadyuvancia que no deja lugar a dudas sobre las tareas que las policas desempean subordinadas a la funcin ministerial: La investigacin de 34

los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin. La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin. Por ello, el auxilio al que se refiere la Minuta es un concepto sumamente laxo; a ello se suma el hecho de que las Fuerzas Armadas, dentro de nuestra tradicin constitucional, obedecen al comandante supremo, el Presidente de la Repblica. El artculo 72 propuesto por la Minuta establece: Las fuerzas federales se coordinarn con las autoridades civiles locales y estarn subordinadas al orden jurdico establecido en la Constitucin, las leyes que de ella emanan y los tratados internacionales suscritos por los Estados Unidos Mexicanos. En este sentido, la Cmara de Senadores incurre en un grave equvoco, ya que la coordinacin con autoridades civiles no implica: a) una relacin jerrquica definida entre los cuatro actores: autoridades locales, titular del Ejecutivo, fuerzas federales y el Consejo; b) distribucin de competencias entre ellos; c) mecanismos para resolver las disputas entre los mbitos de competencia Paradjicamente, se establece que las fuerzas federales se subordinarn al orden jurdico, lo cual resulta redundante, dado que el total del Estado, sus ocupantes y la ciudadana deben observar lo que estipula el artculo 133 de la Carta Magna: Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. La subordinacin slo se puede dar entre los diferentes cargos pblicos o instituciones, ya que implica un vnculo de jerarqua donde necesariamente hay un superior. Un ciudadano no puede estar subordinado al orden jurdico fundado en las libertades y los derechos de las personas; antes bien, la Constitucin y las leyes tienen por fin el bienestar y la proteccin de la persona. No podra establecerse entre persona y ley, de manera alguna, un carcter equiparable. En todo caso, el avance progresivo de los Derechos Humanos ha tenido por motivacin la proteccin de la persona a toda costa frente a la acumulacin legal y factual del poder en el Estado. DCIMA. En el artculo 73, la Minuta vulnera el derecho al debido proceso, ya que permite que las Fuerzas Armadas intervengan en operaciones, pero slo da a los civiles la facultad de proveer informacin y presentar a las personas ante la autoridad competente. Ocurrira una grave anomia en el caso de que la instancia de coordinacin recaiga en un funcionario del Ejrcito, Fuerza Area o Armada, ya que los civiles tendran que presentar a 35

las personas detenidas a pesar de no ejercer funciones de coordinacin con respecto a las fuerzas armadas auxiliares. Es decir, en cuanto a la remisin, la Minuta aparentemente da a la autoridad civil una responsabilidad exclusiva; no obstante, en la estructura de operacin permite que una autoridad militar ejerza una funcin de coordinacin. Ello contradice la disposicin de la Tesis 38/2000 de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, donde se contempla que las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando stas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. A todas luces, tendran una funcin coordinadora sobre autoridades civiles, y no meramente de apoyo. Amn de la confusin, esta disposicin incentiva posibles prcticas violatorias de los derechos humanos: la detencin arbitraria; la tortura y los tratos inhumanos, crueles o degradantes; la desaparicin forzada, y la ejecucin extrajudicial antes de remitir a las personas ante la autoridad civil. UNDCIMA. La incorporacin de militares a tareas de seguridad pblica entraa un peligro para la estabilidad poltica y para la organizacin del Estado en todos sus niveles, pues se abre la puerta para la sustitucin de las autoridades locales y estatales, en sus mbitos de competencia por parte de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. En ese sentido, lesiona la soberana de las entidades que integran la Federacin. Podran darse distintas combinaciones nocivas en los supuestos de la Declaratoria. Por ejemplo, un acto o hecho potencialmente peligroso podra ser magnificado por la incapacidad de las instancias competentes, ante lo cual la respuesta del Ejecutivo y de las fuerzas federales no ayudara al fortalecimiento institucional, sino que creara una duplicidad de mando y una situacin de dependencia con respecto al apoyo del gobierno federal. Generara una ruptura geogrfica del Estado de Derecho, ya que trastocara la relacin entre autoridades y los ciudadanos contemplada en el orden jurdico. Ello atenta contra el principio de igualdad ante la Ley y la supremaca constitucional. DUODCIMA. Como se sostuvo antes, ampliar la accin de las Fuerzas Armadas a mbitos que exceden la mera disciplina militar al permitir su actuacin como parte coordinadora, viola la tesis de la Suprema Corte, segn la cual el mando civil se preserva inequvocamente en la totalidad de los supuestos considerar, y tambin es una violacin flagrante al artculo 129 de la Constitucin. A este respecto, cabe invocar dos preceptos que sugiere la Minuta. En su artculo 68 plantea: se considera que afectan la seguridad interior, los actos o hechos que pongan en peligro la estabilidad, la seguridad, la paz o el orden en una entidad federativa, un municipio, delegacin o regin En el artculo 69, fraccin I propone que: La Legislatura o el Ejecutivo de una entidad federativa o del Distrito Federal que considere que existe una afectacin en los trminos del 36

artculo anterior, presentar por escrito su solicitud de declaratoria al Secretario Ejecutivo, la cual deber contener toda la informacin en que se sustente. Los ayuntamientos podrn solicitar la declaratoria por conducto de la Legislatura local o del Ejecutivo del Estado. El citado artculo 69, en su fraccin IV, facultara al Secretario Ejecutivo para elaborar el proyecto de declaratoria de afectacin a la seguridad interior, que deber contener a) Las directrices, las instancias que colaborarn y el responsable de la coordinacin de las fuerzas federales que intervendrn. En este sentido, surgen dos problemas. Primero, la solicitud de apoyo podra provenir de una autoridad diversa a la que recibira el supuesto auxilio por parte de las Fuerzas Armadas. Por ejemplo, si la Legislatura de un Estado solicita el apoyo castrense en un municipio que no ha sustentado tal peticin, el acto contravendra el supuesto de la jurisprudencia. Segundo, se consiente que el responsable de la coordinacin de las fuerzas federales recaiga en un funcionario de los institutos armados, por lo que se cancelara la necesidad de una direccin civil en el caso de que las Fuerzas Armadas intervengan, bajo los supuestos del proyecto de Ley. Por ello, la propuesta de la Minuta atenta contra la forma de gobierno local definida como el Municipio Libre en el artculo 115 de la Constitucin Poltica. A mayor abundamiento, dicho artculo propone en su fraccin I: Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado. DECIMOTERCERA. La intervencin de la Comisin Bicameral de Seguridad se limita a una simple opinin sobre la Declaratoria de afectacin, sin carcter vinculante. La rendicin de un informe se restringe al Senado, a pesar de que es el Congreso General quien tiene la facultad de legislar sobre la Seguridad Nacional. Las definiciones de Estado excluyen en la ley al Congreso de la Unin, a pesar de la disposicin constitucional que le brinda expresamente la facultad legislativa en esa materia. No dispone ningn ejercicio efectivo de rendicin de cuentas o salvaguardas para los derechos de la ciudadana ante posibles abusos de poder en la ejecucin de la mencionada Declaratoria. En la fraccin V del artculo 69 se establece: El Secretario Ejecutivo remitir el proyecto de declaratoria al Presidente de la Repblica para su aprobacin, as como a la Cmara de Senadores o en sus recesos a la Comisin Permanente, para revisar su legalidad. En primer lugar, considerar nicamente al Senado (o en los recesos a la Comisin Permanente) para revisar la legalidad de la Declaratoria contraviene la fraccin XXIX-M del 37

artculo 73 constitucional, que establece palmariamente la facultad para legislar sobre la seguridad nacional a cargo del Congreso de la Unin, y no solamente en una de sus Cmaras. No se comprende bajo qu atribuciones se pretende que la Cmara de Senadores revise la legalidad de la declaratoria, ni se establece un mecanismo vinculante o de control previo que le d relevancia a su intervencin. No se detalla qu rgano (Comisiones, Pleno u rganos directivos) ser el responsable de tal revisin, ni cul ser el carcter de la resolucin (excitativa, punto de acuerdo, acuerdo de rgano de gobierno, etc.) DECIMOCUARTA. El ejercicio del control constitucional sobre las decisiones propuestas para el Consejo por parte de la Suprema Corte debera establecerse por la va del amparo, posibilitando a cualquier ciudadano y no por una revisin consultiva previa del Poder Judicial, que autorizara hipotticamente los actos que ordene una instancia de coordinacin, como lo han sugerido algunos miembros del Poder Legislativo que han propuesto modificar la Minuta del Senado. La intervencin de la SCJN en la Declaratoria evitara que las personas pudieran solicitar un Amparo, pues el artculo 73, fraccin I de la Ley de Amparo establece que el juicio de amparo es improcedente Contra actos de la Suprema Corte de Justicia. De esta manera, se convertira al Consejo de Seguridad Nacional en un superpoder que, adems de contravenir el artculo 49 constitucional, no enfrenta la posibilidad de ningn control constitucional sobre sus decisiones. DECIMOQUINTA. En el artculo 69, fraccin VIII se establece: El Secretario Ejecutivo informar de la declaratoria a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y a los organismos de proteccin de los derechos humanos en las entidades federativas, para que ejerzan sus facultades y atribuciones en materia de promocin y proteccin de los derechos humanos. Dicho informe a la CNDH y a los organismos en las entidades no tendra ningn efecto para la proteccin de los derechos de las personas, simplemente se creara un requisito meramente burocrtico. No se contempla una recomendacin especfica ni efectos especiales de la intervencin de los organismos que remedien la vulnerabilidad de los derechos de las personas. La concurrencia de los rganos de los Derechos Humanos en el proceso de la Declaratoria slo les permite recibir informacin, por lo que la Minuta es omisa respecto a las demandas de las organizaciones de la sociedad civil para participar en la creacin de las polticas de seguridad nacional, donde estn gravemente excluidas. DECIMOSEXTA. Dado que la reforma al artculo 89, fraccin VI de la Carta Magna, para atribuir al Ejecutivo la preservacin de la Seguridad Nacional, incluy la necesidad de expedir la ley respectiva, no podra creerse que ambos actos fueran en sentido contrario, pues corresponden a un mismo 38

conjunto de procesos legislativos, bajo los cuales se publicaron la reforma constitucional el 5 de abril de 2004 y la nueva Ley de Seguridad Nacional el 31 de enero de 2005. En la propuesta de reforma, el nuevo Ttulo Sptimo para casos urgentes se circunscribe al mbito de la seguridad interior, siendo que la conservacin de la paz, el orden pblico y la conservacin de la autoridad del Estado sobre el territorio nacional. Es decir, en el caso extremo de una intervencin extranjera, antes de existir una declaracin constitucional de guerra, la Ley de Seguridad Nacional resultara intil. En el diseo de la declaratoria no se contemplan amenazas de seguridad nacional del exterior y se reduce a seguridad interior con una definicin de seguridad pblica. DECIMOSPTIMA. Sin duda, la expresin ms flagrante de inconstitucionalidad en esta propuesta se aloja en su artculo 5, que establece: Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional, y a continuacin se enlista una serie de actos o hechos detallados. Sin embargo, la minuta propone en el ltimo numeral considerar como amenazas: XIII. Actos o hechos que, de conformidad con la declaratoria que al efecto se expida, afecten la Seguridad Interior. Si son amenazas a la Seguridad Nacional los actos o hechos () que afecten la seguridad interior, se est incurriendo en una redundancia que deja un amplio margen de discrecionalidad. Esta es la razn por la cual se sostiene que la emisin de la Declaratoria sera una norma ex post facto, que modifica el estatus legal de un hecho o de una conducta que ocurre con anterioridad a su entrada en vigor. Es completamente estril definir los tipos de amenazas a la Seguridad Nacional si, en ltima instancia, se otorga al Secretario de Gobernacin (en su carcter de Secretario Ejecutivo del Consejo) la libertad de definir en el proyecto de declaratoria de afectacin a la seguridad interior cules actos o hechos podran constituir una amenaza. Una norma jurdica nacional tan delicada no puede contener tal laxitud ni mucho menos favorecer el unilateralismo en la poltica de seguridad nacional, en perjuicio de los ciudadanos. DECIMOCTAVA. La anterior consideracin merece una reflexin en conjunto con el Artculo Cuarto Transitorio Las operaciones que a la entrada en vigor del presente Decreto desarrolle la Fuerza Armada permanente por alguna de las causas a que se refiere esta Ley, continuarn llevndose a cabo siempre que se observe el procedimiento previsto en el artculo 69 dentro de los 90 das naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. En conjunto, ambas disposiciones violan flagrantemente el artculo 14 de la Constitucin, que estipula: A ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. DECIMONOVENA. La fraccin XIII del artculo 5 viola el principio de la estabilidad de las normas jurdicas, adems de que genera incentivos perniciosos de dos tipos: 39

Un incentivo para perpetrar actos no contemplados previamente en la legislacin penal antes de que estos se conviertan en amenazas y que por lo tanto merezcan una atencin menor por parte de la autoridad En segundo lugar, un incentivo negativo: los supuestos de la Ley inhibiran a colectivos sociales protestar o movilizarse, ante la expectativa de que podran ser considerados como amenazas a la seguridad nacional. En tal sentido, la propuesta vulnera severamente las libertades pblicas. VIGSIMA. La creacin de la figura de Declaratoria es sumamente confusa y no tiene correspondencia precisa en el Derecho de nuestro pas. Considrese que la figura de declaratoria es corriente en diversas partes del mundo en Derecho de sucesiones o el Derecho inmobiliario: por ejemplo, hay declaratorias de propiedad, de herederos, de fbrica, entre otras. En espacios diversos, declaratoria es sinnimo de Declaracin, y se utiliza comnmente para expresar las conclusiones en encuentros de ndole internacional, multilateral y de la sociedad civil, como una expresin conjunta de las coincidencias alcanzadas en la discusin. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 42, da a las Secretaras de Turismo y de Medio Ambiente y Recursos Naturales la facultad de emitir Declaratoria de las zonas de desarrollo turstico. El artculo 30 de la Ley General de Desarrollo Social permite que la Cmara de Diputados efecte una Declaratoria de las Zonas de Atencin Prioritaria conjuntamente con el Presupuesto de Egresos de la Federacin. En el artculo 5 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicos, Artsticos e Histricos, se faculta al l Presidente de la Repblica, o en su caso el Secretario de Educacin Pblica a declarar monumentos y zonas de monumentos de oficio o a peticin de parte, mediante la expedicin de la correspondiente declaratoria. Asimismo, existe una Declaratoria de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico. Dado que en la Minuta no se precisa la naturaleza jurdica de la Declaratoria, indebidamente se permite al Ejecutivo ejercer una facultad reglamentaria autnoma. Por tanto, es una aberracin jurdica forjar un acto administrativo que, a pesar de carecer formalmente de todo efecto normativo y de la jerarqua legal, materialmente pretende erigirse en un acto legislativo, pues su entrada en vigor modificara sustancialmente los derechos de la ciudadana y las atribuciones de distintas instituciones del Estado en el lugar y por el tiempo que se fije su aplicacin. Retomando consideraciones precedentes, se otorga a las autoridades de Seguridad la capacidad de establecer un gobierno autoritario por decreto y atribuciones legislativas, ya que 40

en la Declaratoria de afectacin se pueden definir las situaciones que constituyan riesgos y amenazas, as como todas las directrices para la atencin de la situacin emergente. VIGSIMA PRIMERA. Asimismo, la facultad que se pretende dar al Ejecutivo y al Secretario de Gobernacin (en su carcter de Secretario Ejecutivo del Consejo) para precisar mltiples aspectos de la Declaratoria viola la disposicin del artculo 49, segundo prrafo, de la Constitucin Poltica, que No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar. La intencin originaria, la de preservar el Estado de derecho, se revela con los orgenes de dicha disposicin. Como sostiene un autor, no obstante lo previsto en el artculo 29 de la Constitucin de 1917, la concesin de facto de facultades extraordinarias eludi recurrir a dicho mecanismo en contradiccin con el texto constitucional, hasta el ao de 1938, en que el Presidente Lzaro Crdenas, para erradicar dicha prctica, propuso una adicin al segundo prrafo del artculo 49 de la propia Constitucin.5 La Constitucin Poltica y en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal no contienen preceptos que permitan concentrar tales atribuciones en una secretara del despacho, que en la prctica sera el responsable de la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Nacional. Por ello, debe asentarse claramente que la facultad de legislar sobre la Seguridad Nacional corresponde en todo momento al Poder Legislativo y no puede ser una facultad que, bajo el pretexto de la urgencia, se arrogue en particular el Consejo de Seguridad Nacional y, en general, el Poder Ejecutivo. VIGSIMA SEGUNDA. El artculo 77 de la Minuta en comento establece: El personal de las instituciones de seguridad pblica y de las que conforman la Fuerza Armada permanente, dentro de la temporalidad y ubicacin geogrfica sealadas en la declaratoria, debern respetar los derechos humanos y las garantas de las personas conforme al protocolo que se establezca para tal efecto, que entre otras cosas deber contener: a) Mecanismos de identificacin de los efectivos de las instituciones que participen en las acciones de la declaratoria, y b) Principios de racionalidad, proporcionalidad, profesionalismo, honestidad y uso legtimo de la fuerza.
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Luis Prez de Acha, Suspensin de garantas individuales, en El Mundo del Abogado, Mxico, ao 13, nmero 144, abril de 2011

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De esta manera, el respeto a los derechos humanos se circunscribe al protocolo asociado con la declaratoria, y no con la jerarqua constitucional de los mismos, que ha quedado establecida en la reforma sobre Derechos Humanos recientemente promulgada. No es posible supeditar el respeto a estos derechos a un protocolo en particular: es necesario someterse explcita e indeclinablemente a los dictados generales de la Constitucin y al rgimen internacional de los Derechos Humanos, que contienen sin duda las garantas especficas y suficientes para la proteccin de las personas. Adems, un protocolo no tendra la jerarqua normativa suficiente para obligar a las fuerzas armadas o a los cuerpos policiacos a actuar conforme a sus dictados. VIGSIMA TERCERA. La ampliacin de los supuestos en las modificaciones al artculo 51 en la Minuta para considerar como informacin reservada por motivos de seguridad nacional atenta contra los preceptos del artculo 14 la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que establece que no podr invocarse la reserva de informacin cuando se trate de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad. Resulta preocupante que, en primer lugar, se legisle a favor de acotar el acceso a la informacin cuando estn implicados los gobiernos extranjeros, habida cuenta de que existe una cultura de la opacidad acendrada en las autoridades mexicanas que han permitido la actuacin ilegal de instancias de inteligencia extranjera en territorio nacional. En segundo lugar, los supuestos de la Declaratoria entraan en s mismos violaciones a los derechos fundamentales, por lo que contravendran el artculo 14 de la citada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. En tercer lugar, el artculo 5, fraccin XIII posibilita al Consejo a definir como amenazas a la seguridad interior Actos o hechos que, de conformidad con la declaratoria que al efecto se expida, afecten la Seguridad Interior. Al articular esa disposicin con la fraccin II del artculo 51 reformado, que considera informacin reservada a aquella cuya revelacin pueda ser utilizada para actualizar o potenciar un Riesgo o una Amenaza, concluimos que se deposita en el propio Consejo la facultad discrecional de definir la informacin reservada. Es de hacer notar que la Minuta genera un conjunto importante de informacin confidencial y consolida la opacidad y la discrecionalidad del sistema de inteligencia; adolece de principios y procedimientos para la rendicin de cuentas y la transparencia, que impidan y sancionen el manejo indebido de los instrumentos de inteligencia. VIGSIMA CUARTA. En el prrafo segundo del artculo 72 de la Minuta, se establece que Las tareas de auxilio de la Fuerza Armada permanente a que se refiere este ttulo, las conductas que sus miembros realicen y pudieren ser constitutivas de delito que afecten a personas civiles, sern perseguidas y sancionadas por los tribunales competentes con estricta observancia a los principios de objetividad, independencia e imparcialidad, y de conformidad con lo dispuesto por los artculos 13 y 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 42

A este respecto, cabe recordar que en la sentencia del caso Rosendo Radilla, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dispuso que el Estado mexicano deber adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artculo 57 del Cdigo de Justicia Militar con los estndares internacionales en la materia y de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Desde esa fecha la Corte Interamericana ha reiterado en sus trminos la disposicin de reformar el Cdigo de Justicia Militar en las sentencias por los casos Ins Fernndez Ortega y Valentina Rosendo Cant del 30 y 31 de agosto de 2010, como en la sentencia del caso de Teodoro Cabrera y Rodolfo Montiel, el 26 de noviembre de 2010. Posteriormente, en julio de 2011, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tom dos determinaciones fundamentales: la necesidad de que los jueces efecten el control de convencionalidad e interpreten las normas internas a la luz de los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos y, por otro lado, la resolucin sobre el carcter obligatorio de las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dentro de la que se encuentran las ya referidas. En su discusin, la Suprema Corte coment la omisin del Poder Legislativo, como parte del Estado mexicano, para acatar la Sentencia, al no haber modificado a la fecha diversas disposiciones del Cdigo de Justicia Militar para cumplir plenamente con la sentencia. A la fecha, han transcurrido casi 20 meses desde la publicacin de la Sentencia del caso Radilla. Cabe recordar aqu que esta Cmara de Diputados est incurriendo en una grave irresponsabilidad. Sera inocuo pretender que el acotamiento del fuero militar se traslade a la Ley de Seguridad Nacional dentro de este conjunto de reformas. Dicha Ley no es el ordenamiento jurdico idneo para regular los juicios contra efectivos castrenses, ya que el instrumento que determina el ejercicio de la accin penal de las autoridades ministeriales y judiciales son los Cdigos Penales y el Cdigo de Justicia Militar. Aun en el caso de que se aprobare la Minuta en comento, a pesar de sus mltiples violaciones al orden jurdico nacional, subsistira un gran vaco en la restriccin del fuero de guerra dentro de la legislacin secundaria, por lo que la expresin de los tribunales competentes tendra dos referencias entreveradas: por un lado, el artculo 13 de la Constitucin, cuya interpretacin realizada por la Suprema Corte y la Corte Interamericana inequvocamente restringe la jurisdiccin militar; por el otro, un Cdigo de Justicia Militar obsoleto, que prolonga las violaciones a los derechos humanos y a los ordenamientos de aplicacin obligatoria.

SENTIDO GENERAL DE LA VALORACIN DE LOS TEXTOS NORMATIVOS PROPUESTOS PARA DICTAMEN Por todo lo anteriormente expuesto, se considera que las partes que integran la Minuta contienen serias contradicciones con la Constitucin Poltica y con los principios que rigen el Estado Democrtico de Derecho. 43

Sera un acto de suma irresponsabilidad para esta Cmara aprobar una legislacin cuyo planteamiento general es equivocado, cuyas bases obedecen a necesidades coyunturales, cuyos conceptos no responden a los retos de nuestros tiempos en materia de Seguridad Nacional y cuyas disposiciones no resuelven, sino que acentan, algunos de los problemas jurdicos que supone el marco jurdico actual. No se considera viable modificar o adicionar las reformas contenidas en la Minuta, pues se requiere un nuevo procedimiento de estudio, anlisis y discusin multidimensional de la Seguridad Nacional. En virtud de ello, las Comisiones Unidas proponen desechar la totalidad de las modificaciones y adiciones a la Ley de Seguridad Nacional que propone la Minuta, en congruencia con las valoraciones planteadas en el anlisis hacia la emisin de un dictamen y en las consultas que para tal efecto fueron convocadas. Por lo anterior, se somete a consideracin del Pleno de esta Cmara de Diputados el siguiente: ACUERDO NICO. En cumplimiento del artculo 72, fraccin D de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el artculo 82, numeral 1 del Reglamento de la Cmara de Diputados, las Comisiones de Gobernacin, Defensa Nacional y Derechos Humanos consideran desechar totalmente la Minuta Proyecto de decreto por el que se reforman diversos artculos de la Ley de Seguridad Nacional recibida de la Cmara de Senadores el 28 de abril de 2010; asimismo, que atendiendo la disposicin constitucional citada, la Minuta sea devuelta a la Cmara de Senadores, en su carcter de cmara de origen, con las observaciones planteadas en el presente. Palacio Legislativo de San Lzaro, a XX de XXXX de 2011.

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