1 - Escobal y Valdivia

PERU: HACIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO PARA LA SIERRA RURAL 1
Javier Escobal Martn Valdivia
Marzo, 2004
Estudio realizado a solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradecen la valiosa colaboracin de Jorge Mesinas en el desarrollo de la investigacin correspondiente y los comentarios de Sam Morley a diversas versiones previas. Los planteamientos del documento, as como sus errores u omisiones, son de exclusiva responsabilidad de los autores.
ndice I. Introduccin ....................................................................................................................... 1 II. El Contexto Nacional y Sectorial..................................................................................... 5 III. Evolucin de la Pobreza Rural en el Per ..................................................................... 13 III.1 Perfil Estructural y Dinmica de Corto Plazo de la Pobreza Rural en la Sierra.. 13 III.2. Dinmica de la Pobreza rural en la Sierra del Per ............................................. 20 III.3. Composicin de los Ingresos en la Sierra Rural.................................................. 23 IV. Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural ......................................................... 30 IV.1. El Recurso Tierra y la Distribucin de su Propiedad .......................................... 31 IV.2. Dotacin de Capital Humano .............................................................................. 34 IV.3. Distribucin y Acceso a Bienes Pblicos............................................................ 41 IV.4. Etnicidad y Exclusin en la Sierra Rural ............................................................ 44 IV.5. Relacin entre Desbalances Estructurales, Fallas de Mercado y Pobreza Rural 47 V. Programas Ligados al Desarrollo Rural en la Sierra Peruana......................................... 50 V.1. Caracterizacin de los Programas......................................................................... 50 V.2. Lecciones Aprendidas........................................................................................... 54 VI. Estrategias de Desarrollo Rural en la Sierra Peruana.................................................... 62 VI.1. Toolboxes para la generacin de oferta de servicios de apoyo productivo ........ 64 VI.2. Fortalecimiento de Alianzas Productivas Tripartitas ......................................... 66 VI.3. Reforma de los Programas Sociales .................................................................... 72 VI.4. Retos para el Diseo de Polticas: vacos de conocimiento, agenda de investigacin y diseo de experiencias piloto .............................................................. 75 Referencias .......................................................................................................................... 81 Anexo 1: Evolucin del sector agrario en la ltima dcada ................................................ 87 Anexo 2: Los programas de desarrollo en la sierra rural peruana ....................................... 89
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Introduccin
I. Introduccin La pobreza rural en el Per es un fenmeno persistente. Ms an, la evidencia de las ltimas dos dcadas muestra que el crecimiento econmico global, o del sector agropecuario, no alcanza para aliviar esta problemtica de manera sustantiva, especialmente en la Sierra, siendo cada vez ms claro que se necesitan polticas especficas que atiendan las caractersticas peculiares de los grupos poblacionales que residen en esta zona de tal
manera que puedan aprovechar las ventajas de una estabilidad macroeconmica y un
crecimiento econmico sostenido. Este estudio busca presentar una estrategia de intervencin para el desarrollo de la sierra rural que: (i) atiende las particularidades de los recursos naturales de que dispone, su estructura productiva actual, y sus antecedentes histrico-culturales, (ii) asume explcitamente una visin amplia de desarrollo rural que la separa de una estrategia exclusiva de desarrollo agrario, especialmente de aquellas que se concentran en las polticas comerciales, (iii) considera polticas neutrales para el desarrollo de los mercados y productos, pero tambin incorpora polticas de discriminacin positiva para el aumento de las capacidades productivas en el mediano y largo plazo, adems de polticas de asistencia para el alivio de la pobreza y la proteccin del capital humano de las generaciones futuras, y (iv) se basa fuertemente en la identificacin adecuada de las fallas de mercado para la determinacin del tipo de intervenciones para el aumento de las capacidades productivas en el mediano y largo plazo.
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Introduccin
La magnitud de la pobreza rural y la urgencia de priorizar su desarrollo no ha pasado desapercibida en el Per, y hay varios documentos acadmicos relativamente recientes que abordan el problema para identificar una estrategia de desarrollo en beneficio de esas poblaciones2. Un primer punto es que, en la prctica, varios de estos documentos identifican el desarrollo rural con el desarrollo agrario, limitando su anlisis de las posibilidades del empleo rural no agropecuario no slo como plataforma para una trayectoria de crecimiento sostenido en determinadas reas sino tambin como mecanismo de manejo de riesgo y estacionalidades. Asimismo, estas estrategias de desarrollo agrario tienden a concentrarse en la realidad de las zonas de mayor potencial agropecuario, es decir en la costa y algunas reas de la selva, dejando para la sierra rural fundamentalmente polticas de asistencia para el alivio de la pobreza. Varias de estos documentos identifican como claves a estrategias de manejo territorial que se basan en el aprovechamiento de complementariedades de diversas intervenciones, las que adems combinan la participacin del sector privado junto a la de la inversin pblica3. Sin embargo, ellas terminan estableciendo que el principal papel del sector pblico es el de identificar cules son los productos a impulsar. Alternativamente, el enfoque de este documento se basa en establecer las limitaciones de estas alianzas tripartitas e identificar alternativas de poltica que permitan fortalecer su sostenibilidad en el largo plazo. Un tipo de intervencin se basa en la generacin de cajas de herramientas
Ver, por ejemplo, Banco Mundial (2002), MINAG (2002), Valdivia (2001), Webb (2001), y del Castillo, et. al. (2000). 3 Ver Banco Mundial op. cit., y MINAG op. cit. Dichos documentos plantean la organizacin de las intervenciones a travs del fomento de corredores econmicos o cadenas productivas.
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Introduccin
que permitan al Estado promover oportunamente este tipo de alianzas a travs de la provisin sostenible de infraestructura econmica o servicios productivos, financieros y no financieros. Un segundo tipo de intervencin busca fortalecer estas alianzas ante los riesgos que surgen de la falta de informacin de precios y produccin o la ausencia de instrumentos para el manejo del riesgo, especialmente el climtico que tiende a afectar a todos los pobladores de un determinado valle o regin. Ms all de estas iniciativas acadmicas es importante indicar que los polticos tampoco se han quedado inmviles acerca de la problemtica de la pobreza rural. Desafortunadamente, estas iniciativas no toman en cuenta las iniciativas acadmicas ni han trado nada nuevo. Ms bien, lo que hacen es regresar a viejas polticas que probaron no funcionar para los ms pobres rurales, especialmente en la sierra4. Estas polticas se basan en la proteccin arancelaria, las exoneraciones tributarias y la generacin de un banco especializado en el financiamiento agropecuario. Es claro que no es que nueva evidencia emprica o nuevos marcos conceptuales han vuelto a poner este tipo de intervenciones sobre el tapete para atender el estancamiento econmico y la pobreza en la sierra rural. Ms bien, las razones parecen encontrarse en la falta de imaginacin de los polticos y en la defensa de los intereses de los grupos de productores agropecuarios con mayor capacidad de presin, los que obviamente no son los ms pobres rurales ni residen en la Sierra. En este marco, nos parece importante que este documento ample la gama de alternativas de poltica para el desarrollo de la sierra rural en el Per.
Ver Escobal (2000), Triveli et. al (2000), Eguren (2004) entre otros.
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Introduccin
Este documento se divide en 6 secciones incluida esta introduccin. La seccin II describe el contexto econmico nacional y del sector agrario, en trminos de produccin, precios y de los principales avances en trminos legislativos. La seccin III presenta una discusin profunda del perfil de la pobreza en la sierra rural y su evolucin reciente en comparacin con la evolucin econmica global. La seccin IV identifica y describe los desbalances estructurales que afectan a la sierra rural, identificando las fallas de mercado que las generan y sus implicancias para explicar el perfil de la pobreza rural establecido en la seccin III. La seccin V presenta un inventario de los principales programas pblicos y privados que se relacionan de manera directa o indirecta con el desarrollo de la sierra rural. Finalmente, la seccin VI plantea ampliamente la estrategia de intervencin que se propone para la promocin del desarrollo rural en la sierra peruana, identificando no slo las polticas neutrales para el desarrollo de mercados sino aquellas de discriminacin positiva a favor del desarrollo de capacidades productivas, y analizando los requerimientos institucionales correspondientes.
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El Contexto Nacional y Sectorial
II. El Contexto Nacional y Sectorial La dcada del noventa supuso una apertura de la economa peruana a los mercados internacionales, la privatizacin de muchas de las empresas pblicas ms grandes y la flexibilizacin de los mercados de factores, tales como el de predios rurales, el financiero y el laboral. Sin embargo, el dinamismo reformista se mantuvo slo hasta ms o menos 1996, quedando muchas reformas en el tintero, especialmente aquellas llamadas de segunda generacin. (ver Valdivia, 2001) La desaceleracin del proceso de reforma, aunada a las crisis financieras internacionales, detuvo el proceso de recuperacin econmica alcanzado entre 1993-96 y trajo consigo una aguda recesin, la que se vio an ms prolongada con la crisis poltica del 2000. La apertura y la flexibilizacin de mercados tambin alcanzaron al sector agrario, aunque de manera algo ms restringida. (ver Valdivia, op. cit.) En lo que sigue de este captulo, describimos brevemente las principales caractersticas de la evolucin reciente del sector agropecuario, con especial nfasis en lo ocurrido desde el ao 2000. Evolucin Reciente del Sector Agropecuario A nivel agregado, el sector agropecuario mostr una evolucin positiva durante la dcada de los noventa, arrastrado en parte por el crecimiento econmico logrado por la economa en su conjunto y la consiguiente expansin de la demanda interna. Como consecuencia de tal incremento en la produccin del sector el pas ha recuperado los niveles de PBI agropecuario per cpita de comienzos de los 70, luego de haber experimentado importantes retrocesos durante esa dcada y en los ltimos aos de los ochenta. (Valdivia, 2001) Dicha 5
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evolucin, sin embargo, no ha estado exenta de muy fuertes fluctuaciones. Dentro de ese periodo, la produccin agropecuaria experiment una fuerte cada (-9.0% en 1992) y lapsos de auge notorio (sobre todo en el periodo 1993-1995) En general, sin embargo, salvo por el notable crecimiento agropecuario en 1999, la tendencia de ese sector en los ltimos aos ha seguido una trayectoria muy similar a la de la produccin agregada5. (ver Grfico 1) Desde 1992, el PBI agropecuario mostr un crecimiento promedio anual de 5.2%, tasa superior a la del PBI total (3.9%). Esto ltimo se ve reflejado en la evolucin de la participacin del PBI agropecuario dentro de la produccin agregada. Si tomamos en cuenta que en el Grfico 1 el horizonte temporal mostrado es relativamente corto, (11 aos) puede decirse que la importancia relativa del sector agropecuario en la economa ha venido incrementndose significativamente. (de 7.3% a 9%)
La confiabilidad de las estadsticas agropecuarias oficiales se vio fuertemente cuestionada durante la dcada pasada, con acusaciones asociadas a la falta de sistematizacin en el proceso de recoleccin de la informacin, pero tambin a manipulacin poltica de las cifras. Sin embargo, el crecimiento que se reporta en este documento para todo el perodo se ve respaldado de alguna manera por el sustancial incremento de la oferta de fertilizantes, y en particular, del componente importado de dicha oferta. Entre 1991 y el 2001, la oferta total de fertilizantes se increment en 330% y la participacin de los fertilizantes importados en la oferta global cambi de 43% a 98% entre los mismos aos.
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Grfico 1 Evolucin del Sector Agropecuario: 1991-2002

170 9.5% 9.0% 8.5% 8.0% 7.5% 7.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Indices (1994=100)
150 130 110 90 70 50 30
Indice PBI Indice Oferta Fertilizantes (TM)
Indice PBI Agrop. PBI Agrop. / PBI
Fuente: INEI
Este crecimiento del producto agropecuario agregado no fue del todo generalizado, existiendo productos como el mango, esprrago, caf, papa y maz amarillo que marcaron la evolucin del sector con tasas muy amplias durante el perodo 1990-99. (Valdivia, op. cit.) Extendiendo el anlisis hasta el 2001, (Tabla 1) se puede agregar a la vid y el arroz cscara. Ntese que la papa y el maz amarillo son los nicos productos de esa lista que se cultivan de manera importante en la sierra, aunque la papa tiene tambin una produccin significativa en la costa. De otro lado, a la hora de explicar el importante crecimiento que presenta la mayora de productos agrcolas desde 1990, es importante poder diferenciar el incremento mostrado en el rea cosechada, del de las variaciones en el rendimiento obtenidos en el proceso de produccin. La muestra de productos que se observan en la Tabla 1 nos indica que en la mayora de los casos es el incremento del rea de produccin la que genera variaciones positivas de producto en los ltimos aos, siendo solamente la vid, el esprrago y la papa
Ratio PBI Agrop. / PBI
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las que muestran un crecimiento importante en sus rendimientos. Evidentemente, un crecimiento sostenido a largo plazo no puede ser sustentado solamente en el incremento de las reas cosechadas, debido a la escasez de este recurso, siendo indispensable pensar en un crecimiento guiado por incrementos de la productividad. (Valdivia, 2001) Tabla 1 Variaciones en los indicadores de produccin agrcola
Variacin % 1991-2001 Hectreas Rendimientos Produccin Caa de Azcar 14% 12% 28% Caf 42% 36% 94% Vid 32% 73% 127% Arroz Cscara 89% 32% 149% Maz Amarillo Duro 93% 27% 145% Trigo 43% 0% 43% Papa 28% 44% 84% Limn 15% -24% -13% Mango 86% 15% 113% Palta 76% 13% 99% Esprrago 78% 60% 184% Fuente: Ministerio de Agricultura Productos
En cuanto al comercio agropecuario, la apertura comercial llev al sector agropecuario, junto con la economa en su conjunto, a incrementar su interaccin con la economa mundial. (ver Grfico 2) Entre 1992 y el 2002, las exportaciones agropecuarias totales se triplicaron, llegando a ser de una magnitud de US$ 934 millones en el 2002. Las importaciones agropecuarias igualmente siguieron una fuerte tendencia creciente hasta 1998, ao en que producto de las crisis financieras internacionales y la menor disponibilidad de recursos para financiar a pases emergentes como el Per, oblig a un ajuste general del gasto agregado, el que se reflej tambin en el recorte de las importaciones agrcolas.
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Grfico 2 Balanza Comercial Agropecuaria: 1991-2002

1400 1200
Millones de US$
1000 800 600 400 200 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Exportaciones Agrop. FOB (US$) Importaciones Agrop. FOB (US$)
Fuente: Ministerio de Agricultura, Superintendencia Nacional de Aduanas, BCRP
En trminos generales, la balanza comercial agropecuaria sigui una evolucin similar al resto del sector externo peruano, caracterizado por un aumento del comercio internacional y, producto de los crecientes influjos de capital, una mayor capacidad de generar dficit comerciales hasta 1998. Sin embargo, en el caso de las exportaciones del sector agropecuario se evidenci durante los noventa un ligero mayor dinamismo en comparacin al total de las exportaciones del pas, lo cual se traduce en una ligera tendencia creciente de la participacin de las exportaciones agropecuarias en el total. (ver Grfico 3) En el caso de las importaciones se observ la situacin inversa. Estos dos factores juntos han hecho que la contribucin del dficit comercial agropecuario al dficit comercial global haya venido decreciendo a lo largo del tiempo. (Valdivia, 2001) Desde hace algunos aos, el principal producto de exportacin agrcola del pas es el caf, el cual representa como promedio entre el 2000 y el 2002, el 31% de las exportaciones agropecuarias. A pesar del la notoria importancia del caf, el peso de este producto 9
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tradicional en el componente agropecuario de nuestras exportaciones se ha reducido en 10 puntos porcentuales, (el caf represent en promedio el 41% de las exportaciones agropecuaria entre 1995 y 1999) y a su vez, han ganado espacio otros productos como los esprragos frescos y la madera. Al caf le siguen en orden de importancia los esprragos en conserva, (13%) los esprragos frescos, (10%) la madera aserrada (9%) y el mango (4%). (MINAG, 2003) Los principales pases destino de las exportaciones agropecuarias son
EE.UU. (31%), Espaa, (11%) Alemania (11%) y Mxico. (5%) Grfico 3 Ratio de Exportaciones (importaciones) Agropecuarias sobre Exportaciones (importaciones) Totales
18.0% 15.0%
Porcentaje
12.0% 9.0% 6.0% 3.0% 0.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Export. Agrop. / Export. Totales Import. Agrop. / Import. Totales
Fuente: Ministerio de Agricultura, Superintendencia Nacional de Aduanas, BCRP
Cabe destacarse el comportamiento del componente no tradicional de las exportaciones agropecuarias, el cual ha ido incrementndose fuertemente desde la dcada pasada. En el 2002, las exportaciones no tradicionales representaron el 72% de las exportaciones agropecuarias totales, siendo este mismo indicador de 42% en 1991.
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Por el lado de las importaciones, existen cuatro productos que, como promedio entre el 2000 y 2002 representaron el 50% de las importaciones agropecuarias totales: trigo duro, (20%) torta de soya, (11%) maz amarillo duro, (11%) y aceite de soya en bruto (8%). (MINAG, 2003) Para el mismo periodo, del total de las importaciones, los productos agrcolas representaron el 44%, los productos agroindustriales el 43% y el 13% restante lo conforman productos pecuarios, forestales e insumos. Entre el 2000 y el 2002, las importaciones peruanas provinieron en su mayora de Argentina (27%), EE.UU. (21%), Chile, (9%) Canad (7%) y Colombia. (5%) En resumen, es claro que la recuperacin econmica de la dcada pasada s lleg al sector agropecuario, pero este crecimiento se concentr de manera importante en productos de la costa y en la actividad de los medianos productores usualmente llamados modernos. Tal como se ver en la siguiente seccin, ste dinamismo tuvo un correlato en el crecimiento de los ingresos y una reduccin de la pobreza - al menos durante el periodo de crecimiento 1994-1997. En cambio, los productos de la sierra que tuvieron un importante crecimiento en los ltimos aos, como la papa que ms que duplic su produccin en la ltima dcada o el maz amilceo o la cebada que se incrementaron en ms de 50% en el mismo periodo, no beneficiaron a sus productores de manera significativa debido a que, siendo productos poco transables, los precios al productor tendieron a reducirse ante aumentos de la produccin. De hecho durante la ltima dcada los precios de productos como la papa se redujeron en trminos reales a la mitad del valor que tenan a inicios de la dcada de los noventa.
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No es de extraar que, en este contexto los ingresos rurales de la costa hayan crecido, gracias a la expansin de la actividad agropecuaria, mientras que eso no haya ocurrido en la sierra rural. La tabla 2 muestra, a manera de resumen cmo habran evolucionado los ingresos laborares en el mundo rural, basado en la comparacin de las encuestas de 1998 y la del 2002. Aqu se puede notar que mientras en la costa los ingresos salariales y no salariales crecieron en ms de 30%, en la sierra apenas crecieron o incluso, en el caso de la actividad independiente agrcola se redujo.6
Tabla 2
Crecimiento del Ingreso Laboral Rural Per Capita Real Por Fuentes Entre 1998 y el 2002 COSTA Ingreso Salarial Agropecuario Ingreso No-Salarial Agropecuario Ingreso Salarial No-Agropecuario Ingreso No-Salarial No-Agropecuario Ingreso Laboral Fuente: ENAHO 1998 y 2002 34% 38% -6% 0% 20% SIERRA -4% 2% 8% -28% -3% SELVA 201% -14% 39% -6% -1% TOTAL RURAL 20% 2% 11% -20% 2%
La cifra para ingreso salarial agropecuario en la selva aparenta ser sospechosamente alto. Sin embargo, es importante mencionar que ese rubro representa apenas el 8.5% de los ingresos laborales en esta zona del pas.
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Evolucin de la Pobreza Rural
III. Evolucin de la Pobreza Rural en el Per
III.1 Perfil Estructural y Dinmica de Corto Plazo de la Pobreza Rural en la Sierra De acuerdo a las cifras que provienen de la Encuesta Nacional de Hogares Rurales (ENAHO) del 2002 la tasa de pobreza en la Sierra Rural alcanza el 81.2% cifra sustancialmente mayor a la tasa de pobreza de todas las dems regiones del pas. De acuerdo a estas cifras ms de un tercio de 14.5 millones pobres que existiran en el pas estaran viviendo en est regin. Por su parte, de acuerdo a esta misma fuente la tasa de pobreza extrema (es decir el porcentaje de hogares cuyos gastos son inferiores a los requeridos para adquirir una canasta de alimentos que satisfaga una norma calrica mnima7) sera de 57.4%. De acuerdo a ests cifras ms de la mitad de los pobres extremos estaran ubicados en la sierra rural, haciendo evidente las condiciones extremas en las que viven los pobladores de esta regin del pas. La marcada diferencia de las tasas de pobreza y de pobreza extrema entre la sierra rural y las dems regiones del pas, por s sola, deberan ser una justificacin suficiente para designar a la sierra rural como un espacio de intervencin privilegiado. An ms, tal cmo ya se indic uno de cada 3 pobres y uno de cada dos pobres extremos estn en la sierra rural.
2232 caloras percpita por da para Lima Metropolitana, 2133 para la sierra y selva rural y 2194 caloras para los dems dominios.
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Tabla 3
Pobreza por mbito geogrfico 2002 (Nmero y % de individuos pobres) Nmero Absoluto (Millones) Pobre Extremo Pobre Lima Metropolitana Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural Total Fuente: ENAHO 2002 2.7 2.1 0.9 1.6 5.0 0.9 1.4 14.5 0.2 0.4 0.3 0.5 3.5 0.5 0.8 6.3 Tasas Pobre Extremo 2.8 9.1 24.6 16.0 57.4 29.8 43.3 23.4
Pobre 34.1 43.5 62.2 48.1 81.2 57.1 71.3 53.5
Tal como muchos estudios lo han mostrado8, los pobres rurales en general y los pobres rurales de la sierra del Per, en particular, tienen un conjunto de caractersticas que los diferencian de los pobres urbanos: Los pobres rurales tienden a tener familias ms numerosas que los no-pobres rurales e, incluso, que los pobres urbanos. Tienen mayores tasas de dependencia, es decir ms miembros que no trabajan por cada miembro que trabaja. Los pobres rurales tienden a tener una edad promedio mayor que los no pobres rurales. Tienden a ser menos educados. Esto est asociado tanto a una menor tasa de participacin escolar como a una mayor tasa de desercin. Tienen menor acceso a infraestructura pblica (caminos) y a servicios pblicos (especialmente electricidad y saneamiento bsico).
Escobal et. al (1998), Valdivia(2001), Herrera (2001), INEI(2002a) entre otros.
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La mayor parte de los pobres rurales tienen activos (en particular tierra) cuyos derechos de propiedad no son suficientemente seguros (ausencia de ttulos registrados); o, si son seguros, lo son a costa de elevados costos de transaccin.
La mayor parte de los pobres rurales poseen tierras que no han sido beneficiadas por los grandes proyectos pblicos de irrigacin.
Tienen peores indicadores de salud, en particular una tasa de mortalidad infantil ms alta.
La mayor parte de los pobres rurales tienden a tener una canasta diversificada de ingresos tanto entre actividades agropecuarias y no agropecuarias como al interior de cada una de stas. Est composicin es la respuesta a una estrategia frente a la alta vulnerabilidad que los caracteriza y depende de la cantidad y calidad de los activos pblicos y privados a su alcance.
Cuanto ms indigente son los pobres rurales, los subsidios y transferencias son proporcionalmente ms importantes en la composicin de su ingreso.
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Tabla 4
Perfil de la Pobreza Rural, 2002
Costa Rural Pobre E. Pobre NE. No Pobre Caractersticas del jefe de hogar Edad (Aos) Sexo (%) Mujer Hombre Nivel educativo (%) Primaria / sin educacin Secundaria Superior Lengua materna ( ENAHO 2001) Castellana / extranjera Indgena Caractersticas del hogar Ingreso pc promedio mensual (soles a precios de Lima) Tamao del hogar (#) Nmero de miembros (#) Miembros 0-13 Miembros 14-65 Miembros 65-+ Acceso a servicios pblicos Agua Electricidad Desage Valos de los bienes durables (soles) Ingreso pc promedio mensual (soles a precios de Lima) Fuente: ENAHO 2002 45.6 9.2 90.8 81.2 18.0 0.8 87.9 12.1 46.2 12.9 87.1 69.5 27.6 2.9 85.3 14.7 51.0 17.3 82.7 56.4 34.4 9.2 77.0 23.1 Total 48.3 14.3 85.7 65.5 29.0 5.5 81.6 18.4 Sierra Rural Pobre E. Pobre NE. No Pobre 46.4 14.9 85.1 83.5 15.7 0.8 33.7 66.3 48.5 18.9 81.2 74.3 22.9 2.8 40.2 59.8 52.6 22.7 77.3 64.1 23.4 12.6 51.6 48.4 Total 48.5 17.9 82.1 76.2 19.5 4.3 39.4 60.6 Selva Rural Pobre E. Pobre NE. No Pobre 41.9 7.1 92.9 77.1 21.3 1.7 76.4 23.6 42.7 8.1 91.9 69.1 27.4 3.6 80.0 20.0 43.6 15.0 85.0 60.1 26.4 13.5 78.2 21.8 Total 42.7 10.3 89.7 68.6 24.8 6.6 78.1 21.9
157.4 6.2 2.7 3.3 0.2 13.1 18.0 1.2 278.8 119.9
258.7 5.1 1.7 3.2 0.2 28.0 37.6 3.7 696.1 209.2
556.1 3.6 0.8 2.4 0.3 38.1 55.2 11.3 1377.2 474.3
380.4 4.6 1.5 2.9 0.3 30.0 42.2 6.8 939.9 317.9
111.8 5.2 2.3 2.6 0.3 32.0 20.5 2.3 234.3 114.8
204.4 4.1 1.4 2.4 0.3 39.3 34.8 4.2 399.0 214.4
507.8 3.1 0.7 2.1 0.4 47.2 47.8 12.6 796.7 448.8
236.2 4.4 1.7 2.4 0.3 37.7 31.1 5.4 419.4 225.2
146.0 5.7 2.8 2.8 0.1 13.1 13.6 1.3 174.3 122.3
227.6 4.7 1.9 2.7 0.2 15.4 17.3 2.6 325.7 213.3
523.3 3.5 1.1 2.3 0.2 27.6 33.1 7.2 722.3 475.6
308.2 4.6 1.9 2.6 0.2 19.1 21.9 3.8 418.8 278.2
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Para la sierra rural este perfil es an ms marcado. En particular los pobres de la sierra, como lo muestra la Tabla 4, son menos educados y ms viejos, en promedio que los pobres de las dems regiones rurales del pas. Adems, existen algunos elementos adicionales que diferencian a los pobres de esta regin respecto a los pobres de otras regiones rurales del pas, en particular de la costa. En primer lugar, la importancia del factor tnico es indudable. Aunque no todos los pobres rurales pertenecen a grupos indgenas, la mayor parte de los indgenas son pobres. Mientras uno de cada dos no-pobres tiene como lengua nativa el quechua o el aymara, dos de cada tres pobres extremos es quechuahablante. Este tema que ser profundizado ms adelante en la medida que condiciona cualquier estrategia de desarrollo rural sostenible. El otro elemento que distingue a la sierra rural de las dems regiones es la relativa homogeneidad en lo que se refiere al dficit de infraestructura bsica de servios pblicos. Ante una carencia tan generalizada de infraestructura pblica no es de extraar que no hayan diferencias significativas en el acceso a servicios pblicos entre los pobres (extremos o no) y aquellos que no son pobres. Cun robustas son estas diferencias entre la sierra rural y las otras regiones del Pas una vez que se controla por otros observables? En la Tabla 5 se muestra cunto se incrementa la probabilidad de ser pobre en la sierra rural ante cambios en factores claves. En la medida que la ENAHO del 2002 no incluy la pregunta asociada a lengua materna, algo que se hizo la encuesta del 2001, estamos incluyendo la Tabla 6 con la misma estimacin realizada para el 2001 incluyendo esta variable asociada a las caractersticas tnicas. 17
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Tabla 5
Determinantes de la pobreza rural, 2002 (efectos marginales) Variable Edad del Jefe del Hogar Edad del Jefe del Hogar al cuadrado Jefe del Hogar con educacin primaia Jefe del Hogar con educacin primaia Jefe del Hogar con educacin superior Jefe del Hogar hombre % de miembros entre 14 y 65 aos Nmero de habitaciones Vivienda con conexin de agua Vivienda con conexin de desage Vivienda con electricidad Hogar recibi o envi remesas Costa Rural 0.017 (0.007) -0.0003 (0.0001) -0.226 (0.057) -0.390 (0.066) -0.511 (0.077) 0.118 (0.049) -0.443 (0.071) 0.020 (0.013) -0.019 (0.040) -0.130 (0.080) -0.177 (0.037) -0.055 (0.035) 1046 -615.74 0.1493
*** *** *** *** *** *** ***
Sierra Rural 0.013 (0.002) -0.0002 (0.0000) -0.101 (0.020) -0.299 (0.030) -0.643 (0.044) 0.106 (0.019) -0.356 (0.024) -0.009 (0.005) -0.033 (0.014) -0.113 (0.032) -0.103 (0.015) -0.070 (0.013) 4582 -2105.9 0.1835
*** *** *** *** *** *** ***
Selva Rural 0.032 (0.005) -0.0004 (0.0000) -0.076 (0.046) -0.159 (0.054) -0.434 (0.068) 0.132 (0.044) -0.622 (0.051) -0.058 (0.011) -0.070 (0.034) -0.049 (0.067) -0.139 (0.034) -0.153 (0.027) 1805 -986.72 0.1785
*** ***
*
*** *** *** *** *** ***
**
*** *** ***
* *** *
*** ***
***
Observaciones Log likelihood Pseudo R cuadrado Errores Estandar entre parntesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1% Fuente: ENAHO 2002
En primer lugar, estas estimaciones muestran que, controlando por las dems caractersticas de los hogares, aquellos individuos de la sierra rural cuya lengua materna no es el castellano tienden a tener una mayor probabilidad de ser pobres. Este patrn es distinto al de las dems regiones del pas y es consistente con lo hallado por otros autores tales como Herrera (2002b) o Torero et,.al (2003).
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Tabla 6
Determinates de la Pobreza Rural (efectos marginales de un modelo probit) (1) RURAL Genero (1=hombre) Edad del jefe del Hogar Maxima educacin alcanzada por algn miembro del hogar Numero de miembros del hogar Proporcin de miembros menor a 14 Proporcin de miembros mayor a 65 Etnia (lengua indgena) Numero de habitaciones Piso de tierra Techo precario Agua potable en la vivienda Electricidad en la vivienda Recibi o envi remesas Bienes durables Bienes de transporte Ganado Numero de Observaciones Verosimilitud (log): LR chi2: Pseudo R2: Errores estandar entre parentesis * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1% FUENTE: basado en ENAHO 2001 -0.02 (0.02) 0.00087 (0.00067) -0.02 (0.00)*** 0.06 (0.01)*** 0.27 (0.05)*** -0.03 (0.03) 0.08 (0.02)*** -0.03 (0.01)*** -0.15 (0.03)*** 0.04 (0.02)** 0.04 (0.06) 0.02 (0.02) -0.07 (0.02)*** -0.12 (0.01)*** -0.00 (0.00) 0.03 (0.01)*** 4779 -1811.19 16.00 0.28 (2) COSTA RURAL -0.00 (0.14) 0.00240 (0.00483) 0.01 (0.02) 0.13 (0.04)*** 0.71 (0.29)** 0.35 (0.30) -0.08 (0.15) -0.05 (0.03)* -0.21 (0.16) 0.28 (0.09)*** (3) SIERRA RURAL -0.01 (0.02) 0.00076 (0.00059) -0.01 (0.00)*** 0.05 (0.01)*** 0.21 (0.04)*** -0.05 (0.03) 0.06 (0.02)*** -0.03 (0.01)*** -0.11 (0.04)*** 0.00 (0.01) 0.02 (0.06) -0.02 (0.02) -0.05 (0.01)*** -0.09 (0.01)*** -0.00 (0.00) 0.02 (0.01)** 3647 -1227.42 16.00 0.30 (4) SELVA RURAL -0.06 (0.06) 0.00086 (0.00198) -0.04 (0.01)*** 0.07 (0.02)*** 0.33 (0.14)** -0.07 (0.14) -0.00 (0.06) -0.03 (0.02) -0.11 (0.05)** 0.05 (0.11) 0.17 (0.14) 0.16 (0.04)*** -0.17 (0.05)*** -0.18 (0.04)*** -0.00 (0.01) -0.09 (0.04)** 872 -385.00 16.00 0.28
0.29 (0.08)*** -0.05 (0.10) -0.23 (0.07)*** 0.01 (0.01) -0.19 (0.11)* 252 -105.73 15.00 0.36
De otro lado, el menor nivel educativo de los pobres de la sierra respecto a los pobres de los dems sectores rurales del pas se traduce una mayor rentabilidad de la educacin en esta regin. Por ltimo, la relativa homogeneidad en la provisin de infraestructura pblica en la sierra mencionada lneas arriba se traduce en un menor efecto marginal respecto al registrado en otras regiones rurales.
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III.2. Dinmica de la Pobreza rural en la Sierra del Per Cunto han afectado las polticas pblicas implementadas en las ltimas dcadas a la pobreza de la sierra del Per? Para poder responder a esta pregunta se requiere, en
principio, de una serie estadstica consistente a lo largo del tiempo. El problema aqu es que las distintas encuestas de hogares utilizadas para el clculo del gasto percpita y la tasa de pobreza no han mantenido de manera uniforme sus metodologas a lo largo del tiempo. Por ejemplo, los clculos de Pobreza y pobreza extrema para 2002 basados en la Encuesta Nacional de Hogares Rurales (ENAHO) y que son mencionados a lo largo de esta seccin manejan se construyen en base a una metodologa que es similar a la utilizada en el 2001 pero difiere con la utilizada por el INEI en aos anteriores. De hecho, a partir del 2001 el INEI adopt una nueva norma calrica y una sola poblacin de referencia para la construccin de la lnea de pobreza. Adems esta lnea se construy de manera iterativa para hacer consistente el consumo de la poblacin de referencia con la norma calrica asumida. Adicionalmente, se construy un deflactor espacial de precios y se opt por mantener constantes en trminos reales las lneas de pobreza estimadas. Todas estas modificaciones llevan a un incremento de las tasas de pobreza respecto a los estimados que se hubiesen encontrado si no se hubiesen introducido estas mejoras. Adicionalmente, la encuesta ENAHO sufri una modificacin sustancial en el cuestionario para tratar de cubrir con mayor detalle el consumo alimentario del Hogar. Debido a ello las encuestas realizadas con anterioridad a 1997 no son comparables con aquellas realizadas a partir de esa fecha. Finalmente Si uno quisiera aprovechar la informacin de las encuestas ENNIV que si mantuvieron consistencia a lo largo de los 20
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aos, habra que tener presente que la cobertura del gasto es mayor en ENAHO y la metodologa de construccin de las lneas de pobreza es distinta.9 A pesar de todos estos problemas Herrera (2002) realiza un importante esfuerzo para tratar de hacer comparables las cifras de pobreza a partir de la informacin de la ENAHO. Sus cifras para los aos 1987-2001 son reproducidas en la Tabla 7.10 A sus cifras hemos agregado nuestros estimados para el 2002 bajo los mismos supuestos as como los estimados obtenidos a partir de la ENNIV los que, en estricto, no son comparables. Aunque hay que interpretar con cautela estas cifras existen algunas tendencias claras que vale la pena resaltar y que se observan ntidamente en el Grfico 4, dnde se presentan las tasas de pobreza para las tres reas rurales y para ambas encuestas. En primer lugar se observa que las tasas de pobreza en la sierra rural se han venido incrementando a lo largo de todo el periodo de anlisis, excepto una reduccin marginal entre 1991 y 1994 (casi con seguridad no significativa desde el punto de vista estadstico). Es interesante el contraste que se observa en el periodo 1994-1997 en la evolucin de las tasas de pobreza de las distintas zonas rurales del pas. Este es justamente el periodo de mayor dinamismo econmico de la ltima dcada, donde se increment de manera sustancial tanto la inversin pblica como la inversin. Mientras que las tasa de pobreza de la costa rural y de la selva rural muestran reducciones significativas (10.6 y 5.2 puntos
A partir de los datos presentados por Herrera (2002) se hace evidente que las lneas de pobreza crecen ms rpido en ENAHO que en ENNIV. 10 Las correcciones metodolgicas realizadas por Herrera(2002) incluyen tanto aquellas que aseguran consistencia en la metodologa de actualizacin de la lnea de pobreza como a un mismo marco muestral a lo largo del periodo de anlisis.
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porcentuales, respectivamente), la pobreza de la sierra rural no slo no se reduce sino que se incrementa en 3.4 puntos. Est evidencia sera indicativa de la poca respuesta que ha mostrado la sierra rural a entornos macroeconmicos positivos. As, aunque existe evidencia que a nivel agregado (tanto nacional, cmo urbano y rural) que en el corto y mediano plazo el efecto crecimiento domina al efecto distribucin11 - tanto en periodos de crecimiento como en periodos de recesin -, la respuesta de la sierra es evidentemente menos pro-cclica. El enorme aislamiento de esta regin producto de su dficit de infraestructura es probablemente una explicacin de este comportamiento. Tabla 7
Tasa de pobreza por mbito geogrfico (% de individuos pobres) ENNIV 1994 42.4 51.8 63.4 51.6 64.7 43.0 70.1 ENAHO 1999 2000 31.4 36.5 52 36.8 79.4 40.9 61.9 38.9 36.1 50.7 33.1 73.3 37.8 73.2 48.4
1985 Lima Metropolitana Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural 27.4 42.1 50.0 36.4 49.2 48.2 67.9
1991 48.2 54.2 45.9 67.5
1997 35.5 58.3 52.8 37.7 68.1 44.2 64.9
2000 45.1 53.1 64.4 44.3 65.5 51.5 69.2
1997 25.4 27.7 51.8 38.3 72.5 37 55.7
1998 24.1 31.6 45.2 35.9 73.2 37.4 58.1
2001 2002* 28.3 37.5 60.3 43.2 80.1 49.4 73.4 49.8 30.9 37.3 60.6 41.1 78.5 45.9 71.8 49.4
Total 41.6 54.5 53.4 50.7 54.1 42.7 42.4 47.5 Fuente: INEI, Hererera(2002); Cunto. Datos 2002 estimacin propia.. an preliminar
11
ver por ejemplo Medina (1996) o Escobal et. al (1998).
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Grfico 4
EVOLUCION DE LA POBREZA EN AREAS RURALES (tendencias)
85.0 80.0 75.0 70.0 65.0 60.0 55.0 50.0 45.0 40.0
1985 1991 1994 1997 1998 1999 Sierra Rural ENNIV 2000 2001 Sierra Rural ENAHO 2002 Costa Rural ENNIV Selva Rural ENNIV Costa Rural ENAHO Selva Rural ENAHO
III.3. Composicin de los Ingresos en la Sierra Rural Tan importante como verificar los niveles de ingreso y gasto de los pobres rurales es conocer cmo el perfil de sus ingresos. La literatura muestra cmo la diversificacin de ingresos puede ser un mecanismo de seguro de los pobres frente a fluctuaciones de algunos sus rubros de ingresos y, al mismo tiempo, para quienes tienen los activos complementarios necesarios, una fuente de ingresos adicionales que les permita salir de la pobreza. La ENAHO 2002 confirma que los ingresos rurales distintos a los generados como agricultor independiente son sustanciales: casi 70% de los ingresos rurales provienen del asalariamiento en actividades agrcolas y no-agrcolas; de actividades no-salariales noagropecuarias; as cmo de ingresos por rentas y transferencias. Si se excluyen los ingresos provenientes de rentas y transferencias el ingreso agropecuario independiente representa 23
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43% de los ingresos, dejando el 57% para ser cubierto por una amplia gama de actividades. Aunque obviamente la agricultura es un importante dinamizador de estas otras fuentes de ingreso, cada vez es ms comn encontrar fuentes de ingreso rural que no dependen directamente de la actividad agrcola. En particular, llama poderosamente la atencin la importancia relativa de las transferencias, las que llegan a constituir un tercio de los ingresos entre aquellos ubicados en el quintil ms pobre de la distribucin. En particular este es el rubro que mayor dinamismo habra tenido entre 1998 y el 2002. En la sierra rural las transferencias privadas se habran duplicado pasando de 108 a 208 soles per-capita (en soles constantes del 2002). El crecimiento de las transferencias habra sido mucho mayor entre los quintiles ms pobres que entre los quintiles ms ricos, siendo compatible con la evidencia que la migracin estacional constituira crecimiento una estrategia para sobrellevar la vulnerabilidad extrema que enfrentan estos productores.12 Una mirada a cmo se distribuyen las distintas fuentes de ingreso a lo largo de la distribucin del ingreso muestra ntidamente que una parte sustancial (algo ms del 50%) de la desigualdad de en la distribucin de los ingresos proviene de las diferencias en los ingresos no-agropecuarios mientras que slo 20% de la variabilidad se explica por diferencias en los ingresos provenientes de la actividad independiente agrcola13. Es decir es el acceso a las actividades no-agrcolas y los ingresos que provienen de estas actividades, antes que las diferencias en los ingresos provenientes de la actividad agrcola
It is important to note that public programs are not included in these income accounts. If they were, perhaps the extreme poverty numbers would be lower, but also the contribution of real production would be even less than it is shown now. 13 Al respecto ver Escobal (2002).
12
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independiente, la fuente de explicacin ms importante de porqu unos habitantes rurales ganan ms que otros. Complementariamente, la evidencia que aqu se muestra confirma que son justamente aquellos hogares ms ricos los que incrementan sus oportunidades de diversificacin hacia otras fuentes de ingreso distintas a la agricultura.
Tabla 8
Participacin del Ingreso Rural Per Capita Por Fuentes 2002 (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) (%) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Ingreso Salarial Agropecuario 5.7 8.3 11.9 14.0 (0.6) (0.8) (1.0) (1.3) Ingreso No-Salarial Agropecuario 53.2 44.0 36.7 30.3 (1.0) (1.1) (1.1) (1.2) Ingreso Salarial No-Agropecuario 1.7 6.2 11.2 15.3 (0.3) (0.7) (1.0) (1.0) Ingreso No-Salarial No-Agropecuario 6.3 8.4 10.1 12.2 (0.6) (0.6) (0.7) (0.8) Ingreso por Rentas 0.9 1.1 1.3 1.2 (0.2) (0.2) (0.2) (0.2) Ingreso por Transferencias y Otros 32.2 32.1 28.7 27.0 (0.9) (0.9) (0.9) (0.9) Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Elaboracin Propia en base a la ENAHO 2002 IV trimestre
5 7.5 (0.9) 23.8 (1.5) 29.0 (2.2) 15.3 (1.2) 2.3 (0.3) 22.1 (1.0) 100.0
Total 9.8 (0.6) 31.9 (0.9) 18.1 (1.1) 12.2 (0.6) 1.6 (0.1) 26.3 (0.6) 100.0
Tal como se muestra en la Tabla 8 el quintil ms pobre en el sector rural apenas logra diversificar sus fuentes de ingreso, concentrndose en actividades agrcolas independientes (ingreso no-salarial agropecuario) y recepcin de transferencias privadas y donde apenas el 10% de los ingresos provienen de actividades no-agropecuarias); mientras que el quintil ms rico tiene una estructura de ingresos sustancialmente ms diversificada, donde las actividad no-salarial agrcola cubre una proporcin menor de los ingresos. El trabajo de Escobal (2002) verifica, asimismo, que el quintil ms pobre en el sector rural apenas logra diversificar sus fuentes de ingreso, concentrndose en actividades agrcolas independientes (ingreso no-salarial agropecuario) y recepcin de transferencias y 25
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donde apenas el 10% de los ingresos provienen de actividades no-agropecuarias); mientras que el quintil ms rico tiene una estructura de ingresos sustancialmente ms diversificada, donde las actividad no-salarial agrcola cubre slo el 30% de los ingresos.
Tabla 9
Participacin del Ingreso Rural Per Capita Por Fuentes 1998 (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) (%) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Ingreso Salarial Agropecuario 5.6 11.5 11.5 13.8 (1.2) (1.4) (1.2) (1.5) Ingreso No-Salarial Agropecuario 61.9 49.8 44.7 32.8 (2.1) (2.3) (2.1) (2.0) Ingreso Salarial No-Agropecuario 1.4 6.7 9.7 20.4 (0.4) (1.3) (1.1) (1.6) Ingreso No-Salarial No-Agropecuario 8.5 12.7 16.6 15.5 (1.3) (1.3) (1.6) (1.7) Ingreso por Rentas 0.4 0.6 0.5 1.1 (0.1) (0.2) (0.2) (0.3) Ingreso por Transferencias y Otros 22.2 18.6 17.0 16.4 (1.5) (1.1) (1.1) (1.1) Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Elaboracin Propia en base a la ENAHO 1998 IV trimestre
5 5.9 (1.2) 27.0 (2.9) 27.0 (4.6) 21.5 (2.1) 2.7 (1.4) 15.9 (1.6) 100.0
Total 9.4 (0.9) 35.9 (1.9) 18.7 (2.3) 17.5 (1.1) 1.6 (0.6) 16.9 (0.9) 100.0
La comparacin entre la estructura de ingresos de 1998 (Tabla 9) y la del 2002 hace evidente que la importancia relativa de las transferencia privadas se ha incrementado sustancialmente entre estos dos aos, a costa de las actividades no-salariales, tanto agropecuarias como no agropecuarias. Esta dinmica es inclusive ms marcada en el caso de la sierra rural, tal como lo muestran la Tabla 10 y la Tabla 11.
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Tabla 10
Participacin del Ingreso Rural Per Capita Por Fuentes (Sierra) 1998 (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) (%) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Ingreso Salarial Agropecuario 5.0 10.7 10.3 9.8 (1.3) (1.7) (1.5) (1.7) Ingreso No-Salarial Agropecuario 64.4 53.3 45.0 32.3 (2.5) (2.7) (2.7) (2.4) Ingreso Salarial No-Agropecuario 1.4 5.1 10.6 23.0 (0.5) (1.1) (1.5) (2.2) Ingreso No-Salarial No-Agropecuario 8.8 12.8 17.1 18.4 (1.6) (1.6) (2.0) (2.6) Ingreso por Rentas 0.4 0.5 0.5 1.1 (0.2) (0.2) (0.2) (0.4) Ingreso por Transferencias y Otros 20.0 17.5 16.5 15.4 (1.7) (1.3) (1.3) (1.5) Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Elaboracin Propia en base a la ENAHO 1998 IV trimestre
5 4.0 (1.0) 22.5 (3.9) 32.5 (7.0) 20.4 (2.9) 3.9 (2.4) 16.7 (2.6) 100.0
Total 7.3 (0.9) 35.3 (2.6) 21.1 (3.5) 17.6 (1.5) 2.0 (1.0) 16.7 (1.2) 100.0
Tabla 11
Participacin del Ingreso Rural Per Capita Por Fuentes (Sierra) 2002 (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) (%) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Ingreso Salarial Agropecuario 5.6 6.3 8.3 9.4 (0.7) (0.8) (1.0) (1.1) Ingreso No-Salarial Agropecuario 53.9 45.8 37.2 31.1 (1.1) (1.4) (1.4) (1.5) Ingreso Salarial No-Agropecuario 2.0 7.3 13.5 18.2 (0.4) (0.9) (1.4) (1.3) Ingreso No-Salarial No-Agropecuario 6.7 8.7 11.1 13.2 (0.7) (0.8) (1.0) (1.3) Ingreso por Rentas 1.0 1.3 1.4 1.0 (0.2) (0.2) (0.3) (0.2) Ingreso por Transferencias y Otros 30.8 30.7 28.5 27.1 (0.9) (1.0) (1.1) (1.1) Ingreso Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Elaboracin Propia en base a la ENAHO 2002 IV trimestre
5 3.7 (1.1) 20.8 (1.9) 37.2 (3.5) 13.3 (1.8) 2.0 (0.3) 23.0 (1.5) 100.0
Total 6.4 (0.6) 33.0 (1.1) 20.8 (1.6) 11.5 (0.8) 1.5 (0.1) 26.8 (0.8) 100.0
Escobal (2002) muestra que las actividades salariales agropecuarias son sustitutas de todas las dems fuentes de ingreso. Tambin hace evidente que existe cierta sustitucin entre las actividades agrcolas independientes y las actividades salariales no-agrcolas. A nivel agregado slo se encuentra cierta evidencia de complementariedad a nivel de hogar entre las actividades no-salariales no-agrcolas (i.e. comercio artesana, pequea industria) 27
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y las actividades salariales no agropecuarias. Es interesante notar que el anlisis establece que a nivel de los segmentos ms pobres las actividades son sustitutas entre si, mientras que las complementariedades slo aparecen entre los segmentos ms ricos del rea rural los que, justamente son -como se ver ms adelante - los que acceden a bienes pblicos calves (i.e. vas, telecomunicaciones, electricidad) Principales conclusiones El anlisis realizado en sta seccin revela ntidamente que los niveles de pobreza de la sierra rural son tan extendidos que las polticas y programas que se requieren son de magnitud considerable. Uno de cada dos pobres extremos y uno de cada tres pobres encuentra en rea del pas. Con porcentajes de pobreza tan elevados (superiores al 80%) los riesgos de que haya filtracin en cualquiera de los programas se ejecuten son relativamente pequeos. En este contexto el tema de focalizacin es menos importante. Ms bien asegurarse que el proyecto o programa est bien diseado y sea costo efectivo, en trminos de reducir la vulnerabilidad de los ms pobres y generar condiciones para que pueda aumentar de manera sostenida los ingresos de la sierra rural, es el tema crtico. Tal como se ha mostrado en la seccin anterior y en sta, la pobreza en la sierra rural, a diferencia en la costa rural es bastante insensible a las polticas implementadas en los ltimos aos. Esto probablemente se deba a las condiciones estructurales desfavorables con las cuales parte un poblador rural de la sierra. Entre ellas destacaran la insuficiente dotacin de capital fsico y capital humano; la inadecuada dotacin de bienes y servicios
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pblicos y procesos histricos de exclusin. El estudio de estos determinantes ser el tema central de la siguiente seccin. Frente a estas restricciones y al patrn de exclusin que enfrentan las poblaciones de la sierra rural, las estrategias de diversificacin de ingresos que caracterizan a estos hogares son respuestas a la alta vulnerabilidad que enfrentan, antes que estrategias dirigidas a explorar mejores oportunidades de generacin de ingresos. Frente a shocks recurrentes, el peso de las transferencias privadas se ha incrementado de manera dramtica, generando un perfil de ingresos incluso ms precario. El proceso de incremento de la participacin de las fuentes de empleo rural no agropecuario que se haba venido observando tmidamente en la dcada pasada se habra detenido.
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Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural
IV. Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural En la seccin anterior se mostr no slo que la pobreza en la sierra rural es muy alta y persistente, sino tambin que la trayectoria de crecimiento econmico de la dcada pasada no llev a una reduccin de la pobreza en esa rea. Esos resultados refuerzan la idea de que la problemtica de la sierra rural tiene caractersticas peculiares que exigen una estrategia que incluya a sus poblaciones de manera explcita, tomando en cuenta no slo la capacidad productiva de la regin sino tambin sus estrategias familiares y comunales de supervivencia. La liberacin de diversos mercados de factores y productos durante la dcada pasada permiti una reduccin relativa del sesgo anti-agrario de las polticas anteriores, la misma que facilit el desarrollo de un pequeo pero pujante sector agro-exportador, compuesto fundamentalmente por medianos productores de los valles de la costa. Sin embargo, los pequeos productores habran estado excluidos de ese proceso debido a su escasa disponibilidad de bienes pblicos, de capital humano y gerencial, y a los costos de transaccin que genera la atomizacin de la propiedad rural para la provisin de servicios productivos financieros y no financieros. (Valdivia, 2001) En ese marco, se recomienda una estrategia que: (i) priorice la inversin en infraestructura econmica, especialmente la de comunicaciones, (ii) promueva la generacin de sistemas de provisin de servicios productivos que reduzcan los costos de transaccin asociados a la atencin de pequeos productores, especialmente a travs de su agrupacin en asociaciones productivas (iii) promueva la generacin de alianzas entre la empresa privada agro-industrial y/o agro30
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exportadora y grupos de pequeos productores de tal manera que los segundos puedan trasladar algunas de sus decisiones gerenciales, pero manteniendo la propiedad de sus tierras. En lo que sigue de esta seccin, se busca establecer en qu medida es necesario ajustar la caracterizacin de Valdivia (2001) cuando el inters se concentra en la poblacin de la sierra rural. Muchas veces este tipo de esfuerzos llevan a una visin altamente pesimista para la sierra rural restringiendo sus instrumentos de poltica a intervenciones de asistencia, descartando en la prctica una accin agresiva en intervenciones que apuntan a mejorar sus capacidades productivas. El enfoque en este caso buscar mantenerse en el objetivo de identificar estrategias para mejorar las capacidades productivas de la poblacin de la sierra rural.
IV.1. El Recurso Tierra y la Distribucin de su Propiedad Una de las caractersticas ms saltantes del sector agrcola peruano es la atomizacin de la propiedad de la tierra, situacin a la que se ha llegado luego de que en los aos ochenta se fueron parcelando la mayor parte de empresas asociativas y/o cooperativas creadas pro el proceso de Reforma Agraria de la dcada de los setenta. De acuerdo al III Censo Nacional Agropecuario (1994), el 24% de las unidades agropecuarias en el pas cuenta con menos de una hectrea y el 55% con menos de 3 hectreas. Slo el 5% de las unidades agropecuarias cuenta con ms de 30 hectreas. La situacin se presenta menos grave cuando las unidades de observacin son las hectreas y no las unidades agropecuarias. As, la mitad de la superficie agrcola pertenece 31
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a unidades productivas con ms de 10 hectreas, las que se suman un total de 271,250 unidades agropecuarias (el 15% del total). A nivel regional, se sabe que en la costa y sierra del pas se encuentran 2/3 del total de la superficie agrcola y casi tres cuartos de la superficie agropecuaria. Asimismo, en estas regiones se encuentran el 83.23% de las unidades agropecuarias y el 78% de la poblacin rural (6.6 millones de habitantes). Las diferencias por regiones son significativas y sugieren que la atomizacin de la propiedad rural es an ms aguda en la sierra. En primer lugar, a nivel nacional se tiene un tamao promedio de la unidad agrcola de 3.1 hectreas. En la costa, sin embargo, el tamao promedio de las unidades agrcolas sube a 3.5 hectreas, mientras que en la sierra es 2.3 hectreas. Una mirada ms clara al tema de la distribucin del tamao de las unidades agropecuarias por regiones se logra con las densidades kernel del logaritmo del tamao de las unidades productivas en hectreas (Grfico 5) Se observa que en la zona de la costa se tiene un mayor tamao medio de las unidades agropecuarias con relacin a la sierra, no obstante que la forma de la distribucin es similar. Adicionalmente, se tiene que las unidades agrcolas estn ms divididas y dispersas en la sierra. A nivel nacional, el nmero de parcelas por unidad agrcola es de 3.3, mientras que en la sierra, se tienen 4.1 parcelas por unidad agrcola. Finalmente, se tiene el tema de la calidad de la tierra en la sierra rural. Las parcelas tienden a ubicarse en diferentes espacios agro-climticos, varios de los cuales son poco propicios para cultivos agrcolas, aunque s para la ganadera. Asimismo, la complejidad del territorio aunada a una asignacin no clara de derechos de a propiedad plantea que la tasa de erosin sea muy alta en las tierras de este mbito. 32
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Grfico 5 Densidades Kernel de las hectreas (en logaritmos) totales estandarizadas, 1994
0.4 0.3 0.2 0.4 0.1 0 -15 -10 -5 Costa 0 5 Sierra 10 0.2 0 -15 -10 -5 0 Costa 5 10 Sierra 15 1 0.8 0.6
Fuente: III CENAGRO Elaboracin propia
Otra caracterstica importante de la propiedad de la tierra en la sierra rural es que en muchas zonas la misma se encuentra en muchas organizada en comunidades campesinas, lo que establece caractersticas peculiares a los derechos de propiedad y transferencia individuales. Segn el ltimo censo agropecuario, hay 5,680 comunidades campesinas y la mayora de ellas se ubica en la sierra. Se estima que ms de 2 millones de personas viven en familias comuneras en la sierra14. (35% de la poblacin rural total) Las comunidades campesinas son entidades reconocidas constitucionalmente y gozan de una condicin especial, en tanto la tierra que comprende no puede ser vendida o embargada. Las comunidades han jugado un rol muy importante en el manejo sostenible de la tierra, pero el mismo se ha reducido durante las ltima dcadas debido a las presiones demogrficas. La mayora de las comunidades han establecido derechos individuales de uso cada vez ms independientes sobre las tierras comunales ms frtiles. A pesar de ello, los esfuerzos
14
Ver Banco Mundial (2002)
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pblicos de titulacin (PETT) se ven impedidos de operar en la mayor parte de estas comunidades.
IV.2. Dotacin de Capital Humano Sin duda que el capital humano disponible en el mbito rural peruano puede condicionar la estrategia de desarrollo que se postule para este sector de la economa y la velocidad a la cual pueda lograrse el mismo. Por tanto resulta importante caracterizar algunos aspectos esenciales de dicho capital con el objetivo de contabilizar cuantitativa y cualitativamente la disponibilidad del mismo. Estructura de Edades: Sector Rural vs. Sector Urbano Las tendencias demogrficas en la sierra rural del Per estn fuertemente marcadas por una alta tasa de fecundidad y una alta tasa migratoria en busca de educacin y mejores condiciones econmicas. La tasa de fecundidad en zonas rurales tuvo una reduccin significativa durante los noventas pero, con 4.3 hijos por mujer, se mantiene al doble de la tasa de fecundidad en zonas urbanas, de acuerdo a la ENDES 200015. Durante el mismo perodo, la tasa de mortalidad infantil cay fuertemente de casi 160 por mil nios nacidos vivos en 1986 a 60 en el 2000. Estas tendencias estableceran una muy alta tasa de crecimiento poblacional en las zonas rurales, y en la sierra, en particular, que pondra en an mayor riesgo la sostenibilidad de los recursos naturales de la zona. Esta tendencia, sin embargo, se ve mediatizada por la
15
Ver Valdivia y Mesinas (2002).
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tambin muy alta tasa de migracin que se observa en esta zona. Los puntos de destino de esta migracin han sido tradicionalmente las ciudades ms cercanas de la costa y ciertamente Lima, dependiendo de las conexiones familiares que tengan en cada sitio. Sin embargo, las dos ltimas dcadas significaron un cambio tambin en este aspecto, aumentando sustancialmente la importancia de las ciudades y pob lados rurales de la ceja de selva y selva, en algunos casos atrados por las posibilidades econmicas asociadas a la produccin de coca para su comercializacin para el narcotrfico. Durante las dos ltimas dcadas, adems de la bsqueda de oportunidades de educacin y laborales, la sierra sur experiment un proceso de expulsin asociado a la agudizacin de la actividad terrorista. La combinacin de estas tendencias demogrficas establece un nivel poblacional relativamente estable en zonas rurales, pero con caractersticas especiales en lo que concierne a su composicin etrea. Segn proyecciones del INEI, la poblacin rural creci a una tasa anual de slo 0.7% durante la dcada pasada, mientras que la urbana lo hizo a una tasa de 2.2%. Una comparacin entre la distribucin de edades de los jefes de hogar de zonas urbanas y aquellos de zonas rurales seala que en el sector rural son relativamente menos los individuos entre los 15 y los 59 aos de edad (ver Tabla 12). Esta situacin es consistente con la idea que son los jvenes quienes mayormente migran, lo cual explicara la menor presencia relativa de individuos en su etapa de mayor productividad. De cualquier modo, lo que se plantea es que en las reas rurales existira una menor proporcin de adultos jvenes, lo que hace que los jefes de hogar tiendan a ser mayores en zonas rurales, mientras que los individuos en su etapa de mayor productividad se encuentran trabajando en las ciudades.
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Tabla 12: Poblacin por rangos de edad Global 0-14 15-59 60+ Total 34% 57% 9% 100% Urbano 30% 60% 10% 100% RuralSierra Rural 42% 51% 8% 100% 41% 50% 8% 100%
Fuente: Enniv 2000
Nivel de Educacin: Costa vs. Sierra rural Las limitaciones del sistema educativo peruano en las reas rurales son ampliamente conocidas. La infraestructura y la dotacin de materiales son muy pobres y los profesores tienden a ser los menos calificados, a pesar de los incentivos salariales existentes, Ms an, estos profesores tienden a ausentarse mucho, siendo muy reducido el nmero total de horas de clase que reciben los alumnos. Ciertamente, la situacin se complica an ms para la educacin secundaria, para la cual muchos de estos nios toman varias horas para llegar a la escuela, en tanto no cuentan con una en su propia localidad. Es por ello, que los nios con mayores capacidades se ven muchas veces forzados a migrar para proseguir sus estudios. Los que se quedan en las zonas rurales, a cargo de las unidades agropecuarias son los de menor potencial acadmico. Esta situacin se refleja en el nivel educativo de los jefes de hogar, el que no solamente es bajo, en general, sino que tambin muestra diferencias significativas segn el tamao de las unidades agropecuarias. As, conductores de unidades ms grandes tienden a ser en promedio ms educados. Estas diferencias son an ms notorias en la regin de la costa. (ver Grfico 6) En esta ltima regin, el 85% de los conductores de unidades 36
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agropecuarias de menos de 3 hectreas posee a lo ms un nivel de educacin de secundaria incompleta. En el caso de las unidades agropecuarias con ms de 10 hectreas este porcentaje disminuye al 60%, lo cual indica que un 40% de estos conductores cuenta con al menos secundaria completa. Por otro lado, en la sierra, el 91% de los conductores de unidades agropecuarias de menos de 3 hectreas posee a lo ms un nivel de educacin de secundaria incompleta. En el caso de las unidades agropecuarias con ms de 10 hectreas este porcentaje disminuye al 79%, lo cual indica que slo un 21% de estos conductores cuenta con al menos secundaria completa.
Grfico 6: % acumulado de unidades agropecuarias segn nivel de educacin del conductor y tamao de la unidad agropecuaria (hectreas totales estandarizadas) Costa Sierra
100 80 60 40 20 0 0 1 2 3 4 <3 Has 5 6 7 8 9
100 80 60 40 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
>10 Has
<3 Has
>10 Has
1: Ningn nivel 2: Primaria incompleta 3: Primaria completa 4: Secundaria incompleta 5: Secundaria completa 6: Superior no Universitaria incompleta 7: Superior no Universitaria completa 8: Superior universitaria incompleta 9: Superior universitaria completa Fuente: III CENAGRO, 1994 Elaboracin propia
Estos resultados muestran que a similar tamao de la unidad productiva, los conductores de la sierra tienden a tener un menor nivel de escolaridad. Por otro lado, que en la sierra rural las diferencias en los niveles de educacin de conductores de unidades 37
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agropecuarias con distinto tamao suelen ser menores. En otras palabras, en el sector rural la educacin promedio es menor y a su vez ms igualitaria en torno a este bajo promedio. En suma, los conductores con mayores niveles de educacin se encuentran principalmente en la costa y en unidades agropecuarias de 10 o ms hectreas. Este bajo nivel educativo tiene implicancias significativas sobre el capital gerencial disponible para un manejo tecnolgico adecuado y la gerencia de las unidades productivas correspondientes. Una forma de corroborar esa hiptesis es analizando la forma como los agricultores deciden acerca de los cultivos que deben sembrar. El Grfico 7 muestra la importancia relativa de diversas razones sealadas por los propios agricultores en el censo agropecuario para definir el cultivo a sembrar y muestra que ni las condiciones climticas ni del mercado son tomadas en cuenta tanto como la tradicin. (siempre siembra lo mismo) Esta situacin es particularmente aguda en la sierra donde el 72% de los agricultores dieron esta respuesta. En la costa, dicha respuesta fue escogida por el 40% de los productores, destacando tambin la importancia de los requerimientos financieros de los cultivos. (25%) Esta variable es reflejo de la importancia que se le da al crdito (o a su ausencia) en este tipo de decisin.
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Grfico 7: Razn Principal para sembrar los cultivos que tiene (% U.A)
80% 60% 40% 20% 0% P re c io C am paa a n te rio r COSTA S IE R R A SE LVA 5% 2% 10% M e rc a d o S ie m p re A s e g u ra d o s ie m b ra lo m is m o 13% 4% 16% 39% 72% 54% D is p o n ib ilid a d de Agua P oco G a s to O tra s R azones
8% 2% 0%
25% 14% 14%
8% 6% 6%
Fuente: III Censo Nacional Agropecuario, 1994. Elaboracin: Zegarra (2000)
Salud en el Medio Rural Aunque no hay mucha informacin agregada confiable acerca del estado de salud general de la poblacin peruana adulta, diversos estudios sugieren la presencia de fuertes diferencias en perjuicio de la poblacin rural, en general, y de la sierra en particular. Un rea donde hay relativamente buena informacin es el de la salud materno-infantil. Las diversas rondas de las ENDES sugieren que indicadores como la mortalidad infantil, la tasa de fecundidad, el acceso a controles durante el embarazo y a partos con presencia de personal profesional adecuado mejoraron sustancialmente durante la dcada pasada, aunque se mantuvieron amplias diferencias en perjuicio de los pobladores rurales, especialmente en la sierra16.
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Ver Valdivia y Mesinas, op. cit.
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Uno de los indicadores que no presentaron una evolucin positiva durante la ltima dcada es el de la tasa de desnutricin infantil, que se mantuvo prcticamente constante a nivel nacional (alrededor de 30%), aunque en zonas rurales baj de 47% en 1992 a 40% en el 2000. En zonas urbanas, esta tasa es de 15%. Uno puede pensar que parte de esta diferencia puede atribuirse a los menores ingresos de las familias rurales, pero resulta interesante comprobar que las diferencias entre zonas urbanas y rurales se mantienen ms all de las diferencias en ingresos. El Grfico 8 muestra en primer lugar que los niveles de desnutricin son mayores en la sierra y especialmente en el entorno rural para los mismos niveles de gasto per cpita17. Tal diferencia sugiere que en el medio rural hay factores contextuales que de por s son adversos para lograr mejoras en la salud de la poblacin, tales como la inaccesibilidad de centros de salud o la salubridad misma del entorno asociado al acceso a redes de agua potable y desage, entre otros18. Hay que tener presente que la desnutricin infantil tiene consecuencias futuras sobre el rendimiento de los adultos en la escuela y el mercado laboral, lo que limita la capacidad de incrementar rpidamente el stock de capital humano disponible para el esperado desarrollo rural.
El Grfico 8 tiene en el eje horizontal al nivel promedio del logaritmo del gasto per cpita de cada quintil segn el mbito correspondiente. 18 Ver Valdivia (2002).
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Grfico 8: Tasa de desnutricin nios menores de 5 aos

70 60
Tasa de desnutricin
50 40 30 20 10 0 5.8 6.2 6.6 7.0 7.4 7.8 8.2 8.6 9.0
Promedio del log del GPC en cada decil

Costa Urbana Sierra Urbana Sierra Rural
Fuente: ENNIV 2000 Elaboracin propia
IV.3. Distribucin y Acceso a Bienes Pblicos Tal como se puede observar en la Tabla 13 el acceso a bienes y servicios pblicos es an ms precario del ya bajo nivel registrado a nivel de todo el sector rural. El bajsimo acceso a infraestructura pblica y a servicios pblicos claves, aunado a la mayores dificultades existentes debido a la complejidad de la topografa y la variedad climtica de la sierra, hacen que los costos de transaccin que enfrentan los pequeos productores de la sierra para articularse a los mercados de bienes y factores son bastante ms altos. Segn Escobal (2002) el acceso a electricidad es el activo pblico que por si slo mayor impacto genera en las decisiones de participar en las distintas fuentes de empleo, reduciendo las probabilidades de mantenerse como agricultor independiente, e incrementando la probabilidad de participar en las otras fuentes de empleo. Le siguen en importancia el acceso a oportunidades de educacin secundaria, especialmente cuando se
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trata de opciones de empleo asalariado y el acceso a telfono, cuando se trata de oportunidades de empleo no-agropecuarias. Ms all del impacto que estos activos generan en las decisiones de participar en una o ms actividades de empleo, el acceso a estos activos tambin permite un incremento en la productividad de quienes acceden a estas fuentes de empleo.
Tabla 13
Acceso a Infraestructura en el Peru Rural y en la Sierra Rural (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) RURAL Tiene Luz Elctrica en la Vivienda (%) Tiene Agua Potable en la Vivienda (%) Tiene Desague en la Vivienda (%) Vive en CCPP con Escuela Secundaria (%) Vive en CCPP con Centro de Salud (%) Vive en CCPP con Acceso a Va Pavimentada (%) Vive en CCPP con Acceso a Va Afirmada (%) Vive en CCPP con Acceso a Travs de Trocha (%) Vive en CCPP con Acceso a Va de Herradura (%) Vive en CCPP con Acceso a Travs de Rio (%) Vive en CCPP con Acceso a Travs de Avin (%) 28.1 (1.9) 42.8 (2.2) 4.3 (0.6) 27.6 (2.4) 33.6 (2.4) 8.7 (1.5) 26.3 (2.2) 45.5 (2.3) 42.1 (2.3) 9.2 (1.4) 0.3 (0.3) SIERRA RURAL 30.5 (2.4) 49.8 (2.4) 5.2 (0.7) 22.1 (2.3) 28.2 (2.4) 8.3 (1.7) 26.2 (2.4) 46.9 (2.8) 50.3 (2.8) 2.9 (1.1) 0.0 (0.0) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 18.9 23.8 31.6 40.3 (3.3) (2.6) (3.3) (3.6) 41.4 48.3 53.0 51.3 (3.7) (3.1) (3.0) (3.3) 1.7 2.4 3.5 7.7 (0.6) (0.6) (0.8) (1.5) 19.8 22.6 23.6 22.4 (2.8) (2.7) (3.6) (2.9) 24.8 26.6 29.1 31.2 (3.0) (2.9) (3.3) (3.4) 3.5 10.8 8.7 12.2 (0.9) (2.6) (1.9) (3.0) 26.1 23.2 26.6 26.3 (3.5) (2.6) (3.3) (3.1) 49.8 46.5 46.1 47.4 (4.2) (3.4) (3.4) (3.7) 56.2 51.3 51.2 45.6 (3.8) (3.3) (3.5) (3.6) 1.7 2.2 2.5 2.2 (1.0) (0.9) (0.9) (0.8) 0.0 0.0 0.0 0.0 (0.0) (0.0) (0.0) (0.0)
5 48.0 (4.2) 60.9 (4.4) 15.1 (2.7) 23.0 (3.7) 31.8 (4.3) 7.9 (2.2) 30.6 (4.2) 42.4 (4.6) 42.4 (4.6) 7.4 (4.9) 0.0 (0.0)
Si se analiza en forma conjunta los cambios en la participacin y cambios en los ingresos se puede tener una que los activos pblicos analizados permiten incrementar los ingresos rurales entre 2% y 19% dependiendo del activo.19 Los impactos ms fuertes que se identifican en la simulacin tienen que ver con la mejora en el acceso a la infraestructura vial y a la infraestructura de salud. Es interesante notar que la inversin conjunta en
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El detalle de estas estimaciones aparece en Escobal(2002).
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caminos, educacin, salud y electrificacin permitira incrementos promedio de los ingresos rurales del orden de 34%, los que se daran gracias a incrementos sustanciales de los ingresos no-salariales no-agropecuarios como al incremento de oportunidades de ingreso en actividades salariales no-agropecuarias.
Tabla 14
Algunas Caracteristicas del Peru RURAL (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Aos de Educacin del Jefe del Hogar 3.6 3.8 4.3 4.9 1998 (0.2) (0.2) (0.2) (0.2) Tiene Luz Elctrica en la Vivienda (%) 17.7 18.6 21.7 36.3 (3.4) (2.5) (2.6) (3.4) Aos de Educacin del Jefe del Hogar 4.0 4.4 4.7 5.2 2002 (0.1) (0.1) (0.1) (0.1) Tiene Luz Elctrica en la Vivienda (%) 17.6 23.0 27.2 36.7 (1.9) (1.6) (1.8) (2.1) Elaboracin Propia en base a la ENAHO 1998 IV trimestre y 2002 IV trimestre
5 6.4 (0.3) 51.7 (3.7) 6.8 (0.2) 49.9 (2.4)
Es interesante notar que mientras que a nivel del sector rural en su conjunto en los ltimos aos se increment el acceso a ciertos bines pblicos claves cmo electricidad. El cambio es bastante menos pronunciado en la sierra rural, haciendo evidente el desigual acceso a bienes y servicios pblicos que se habra dado entre 1998 y el 2002.
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Tabla 15
Algunas Caracteristicas del Peru RURAL (Sierra) (Promedio y Desviacin Estandar Incluyendo Marco Muestral) Quintiles de Ingreso per capita Rural 1 2 3 4 Aos de Educacin del Jefe del Hogar 3.3 3.5 4.0 4.6 1998 (0.2) (0.2) (0.2) (0.3) Tiene Luz Elctrica en la Vivienda (%) 19.4 20.9 24.3 40.0 (4.1) (3.3) (3.6) (4.8) Aos de Educacin del Jefe del Hogar 4.0 4.3 4.4 4.9 2002 (0.1) (0.1) (0.1) (0.2) Tiene Luz Elctrica en la Vivienda (%) 17.7 25.0 29.4 39.2 (2.2) (2.1) (2.4) (2.8) Elaboracin Propia en base a la ENAHO 1998 IV trimestre y 2002 IV trimestre
5 6.5 (0.4) 54.0 (5.0) 6.4 (0.3) 54.7 (3.2)
IV.4. Etnicidad y Exclusin en la Sierra Rural Dependiendo de la definicin que se utilice, segn la ENAHO 2001, entre 34% y 48% de la poblacin Peruana puede ser considerada indgena (Trivelli, 2004). El primer dato refleja el porcentaje de peruanos que reconocen tener una lengua materna nativa, distinta del castellano. Si se amplia la definicin para recoger la ascendencia (padres o abuelos de cualquiera de los cnyuges tienen una lengua materna indgena, la cifra se eleva casi hasta alcanzar a uno de cada dos peruanos. En el caso de la sierra rural, la proporcin de la poblacin que puede ser considerada indgena se ubica entre 65% y 80%. A pesar de la magnitud de la dimensin tnica y que en el territorio Peruano conviven 55 grupos tnicos distintos (CVR, 2003), identidad tnica presenta rasgos bastante complejos. Tal como indica la propia CVR, quienes hablan un idioma indgena, por lo general prefieren ocultar sus orgenes tnicos.20
Diversos fenmenos, tales como la expansin educativa, los medios de comunicacin, el servicio militar, la urbanizacin, la industrializacin y las grandes migraciones, que cambiaron el
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La relacin entre etnicidad y pobreza es evidente, especialmente en la sierra rural. Tal como se mostr en el perfil de la pobreza reseado en la seccin anterior tener lengua materna indgena es un muy buen predictor de pobreza inclusive cuando ya se control por otras variables crticas como tamao de la familia, educacin o acceso a bienes y servicios pblicos. La tasa de pobreza de la poblacin indgena es obviamente ms alta que la que registra la poblacin no indgena. As, segn la ENAHO 2001 la tasa de pobreza en el segmento indgena es 64%, se reduce a 42% en el segmento no indgena. En el caso de la pobreza extrema la tasa es de 35% en el segmento indgena y de 17% en el segmento no indgena (Trivelli, 2004). La tasa de pobreza y pobreza extrema es an ms alta cuando nos restringimos a la sierra rural siendo, respectivamente, 80% y 56%. Como lo indican diversos autores, los grupos indgenas han sido tradicionalmente marginados y han sufrido, y sufren, de discriminacin cuando se relacionan con los estratos modernos de la sociedad, incluido el Estado. No slo tienen una menor salud y educacin, sino que tambin sus retornos a la inversin en capital humano es menor. Asimismo, los servicios del Estado no estn organizados para atender estos grupos poblacionales de una manera que respete sus necesidades, prcticas y creencias particulares.21 Al mismo tiempo, los grupos indgenas son los que menos utilizan mtodos modernos de planificacin familiar y por consiguiente, tienen un nmero de hijos mayor, an controlando por otros factores crticos que podran afectan el tamao del hogar.
rostro del pas, han roto las barreras tradicionales, facilitando la formacin de identidades sociales y tnicas ms heterogneas, como la expresada a travs de la palabra cholo. (CVR, 2003; Tomo VIII p. 89). 21 Al respecto ver Informe final de la Comisin de la Verdad (2003); Herrea(2003) y Trivelli(2004).
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El reciente informe final de la Comisin de la Verdad y de la Reconciliacin (CVR, 2003) plantea esta situacin de manera contundente y argumenta que la falta de ciudadana asociada a los grupos tnicos juega un papel importante en el desarrollo de la violencia por la que atraves el Per en los ltimas dos dcadas. La Comisin de la Verdad reconoci que el conflicto armado interno ocurrido en el Per en las ltimas dcadas no puede caracterizarse como un conflicto tnico o racial, debido a que ninguno de los actores de la violencia asumi motivaciones, ideologas o demandas tnicas explcitas. Sin embargo la CVR constato que el conflicto si tuvo un fuerte componente tnico: .. los campesinos quechuahablantes, especialmente de las comunidades rurales pobres y alejadas, terminaron siendo las principales vctimas de las violaciones de los derechos humanos cometidas en nombre de la lucha armada senderista o de la defensa del estado de derecho. (CVR, 2003; Tomo VIII p97). Es ms, la cuarta conclusin del informe de la CVR indica que La CVR ha constatado que existi una notoria relacin entre situacin de pobreza y exclusin social, y probabilidad de ser vctima de la violencia. En el departamento andino de Ayacucho se concentra ms del 40% de muertos y desaparecidos reportados a la CVR. Al sumar a ello las vctimas consignadas por la CVR en los departamentos de Junn, Hunuco, Huancavelica, Apurmac y San Martn se llega al 85% de las vctimas registradas por la CVR. (CVR, 2003; cuarta conclusin) Los procesos de exclusin que se generan por razones de rechazo a poblaciones indgenas pueden ser de diversa ndole. Por ejemplo se generan restricciones al acceso de bienes y servicios pblico que debera otorgar e Estado. En algunos casos esto se debera a lo remoto de la ubicacin de estos grupos y a los mayores costos que deben incurrir para
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acceder a un servicio pblico pero, tambin puede generarse restricciones de acceso debido a mecanismos de autoexclusin. Por ejemplo una distinta cosmovisin de la salud podra llevar a que una etnia particular opt por no acercarse a los servicios pblicos de salud o que lo haga a destiempo. La actitud de discriminacin por razn de etnia que ha sido documentada por otros autores.22 podra llevar a que la calidad del servicio pblico ofrecido por un proveedor pblico (maestro de escuela o auxiliar mdico en una posta) sea menor para quienes pertenecen a determinado grupo tnico. El conflicto armado interno ha profundizado los desencuentros entre Peruanos, afectando seriamente el orden democrtico, profundizaron la desigualdad y agravaron formas de discriminacin y exclusin que ya tenan larga data. Adems un proceso tan prolongado de violencia debilit las redes sociales y propici una cultura de temor y desconfianza. Cualquier estrategia de desarrollo rural debe considerar de manera fundamental este diagnstico e incorporar en el diseo de programas y proyectos dirigidos a la sierra rural no slo mecanismos de participacin de la poblacin involucrada en el proceso de superacin de la pobreza sino elementos de discriminacin positiva que permitan poner en igualdad de condiciones a quienes histricamente han sido excluidos.
IV.5. Relacin entre Desbalances Estructurales, Fallas de Mercado y Pobreza Rural La discusin de esta seccin nos plantea una economa rural serrana con alta predominancia de pequeas unidades agropecuarias manejadas por individuos con una baja dotacin de
Ver por ejemplo DFID y Banco Mundial (2003) o las evidencias presentadas por la propia Comisin de la Verdad (Tomo VIII. Captulo 2).
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capital humano y/o gerencial. Otro tema que caracteriza a los productores de la sierra rural es que tienen un acceso muy limitado a servicios productivos e infraestructura econmica. En primer lugar, diversos estudios muestran que a los productores de la sierra rural les es muy difcil obtener servicios tales como los de informacin comercial y tecnolgica relevante, la comercializacin de sus productos, la obtencin de crdito, entre otras La seccin IV.3 muestra la forma como la sierra rural est bastante menos provista de infraestructura, especialmente la de transportes y comunicaciones. Un tema relevante es que ha habido perodos y zonas del Per donde ha habido un sistema de oferta por estos servicios. En el Per, esta oferta exista y era de alta calidad en la etapa anterior a la reforma agraria. An hoy, esta oferta est presente para atender las necesidades de los productores medianos de la costa. El tema es que no est disponible para la pequea produccin rural, especialmente en la sierra. Una razn es que es muy costoso ofrecer estos servicios para pequeos productores lo que limita la oferta. El tamao de la propiedad es una limitante importante para la generacin espontnea de un mercado por estos servicios y su ausencia limita las posibilidades de re-estructuracin productiva, perpetuando las condiciones de baja productividad y bajos ingresos para los pequeos productores. Esta limitante explicara por qu el crecimiento del sector agropecuario costeo, por ejemplo, no se ha extendido a la sierra rural. En tal sentido, es crucial que una estrategia de desarrollo de capacidades productivas en esta rea se aboque a la generacin de una oferta sostenible de estos servicios para pequeos productores rurales, agropecuarios y no agropecuarios. Debe entenderse que la evidencia local e internacional es cada vez ms 48
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contundente en mostrar que el proceso de concentracin de la propiedad rural no se ha de dar en el corto o mediano plazo en el entorno rural peruano, particularmente en la sierra. En tal sentido, hay que ir ms all de polticas que apoyan el desarrollo de los mercados de tierras y aguas, hacia una estrategia que viabilice la pequea produccin.
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V. Programas Ligados al Desarrollo Rural en la Sierra Peruana
V.1. Caracterizacin de los Programas En el Per hay muchos programas, pblicos y privados, que buscan la superacin de la pobreza y el desarrollo en la sierra rural desde los ms diversos enfoques. Para este documento, hemos hecho un esfuerzo de inventario de los mismos, habiendo identificado ms de 71 programas que operan exclusivamente en la sierra rural, o la incluyen en su mbito de operacin. Ciertamente, muchos de estos programas son muy parecidos en diseo, y se diferencian slo por la agencia que los opera, o en el menor de los casos, por el mbito geogrfico en que trabajan. El Anexo 2 incluye una lista de todos los programas identificados y describe sus principales caractersticas tales como agencia que los opera, objetivo principal, tipo de focalizacin, nmero de beneficiarios, monto presupuestado y ejecutado, entre otras. Para fines de anlisis, hemos clasificado a estos programas en 12 categoras, segn las caractersticas de sus objetivos y estrategia. La lista de categoras es la siguiente:
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Tabla 16: Programas pblicos de desarrollo con incidencia en el mbito rural, por categora Cdigo TAP DMU DMM IFP IFS OKH DKH PAT RNM RNC GIE IYD Categora Transferencias de Activos e Insumos para la Produccin Ejemplo: Programa Regional Arequipa - DESCO Desarrollo de Mercados para la Produccin (Uni-mercados) Ejemplo: PETT Desarrollo de Mercados para la Produccin (Multi-mercados) Ejemplo: PRA Infraestructura Productiva Ejemplo: Energa, Infraestructura y Servicios Bsicos - ITDG Infraestructura Social Ejemplo: Provas Rural Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Oferta) Ejemplo: Educacin Bilinge Intercultural Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Demanda) Ejemplo: Programa de Desayunos Escolares Alivio Temporal Ejemplo: A Trabajar Rural Manejo de Recursos Naturales (Manejo Sostenible) Ejemplo: MARENASS Manejo de Recursos Naturales (Conservacin) Ejemplo: Administracin de RR.NN. - AID Gobernabilidad, Institucionalidad o Empoderamiento Ejemplo: Desarrollo de Pueblos Indgenas y Afroperuanos Investigacin y Desarrollo Ejemplo: Investigacin y Desarrollo - CONDESAN # de proyectos 6 7 8 2 5 16 12 4 3 1 5 2
No ha sido posible encontrar informacin completa acerca de cada unos de estos 71 programas, especialmente acerca del nmero de beneficiarios y montos presupuestados y ejecutados. Sin embargo, esta informacin es mucho ms accesible para los programas pblicos, y en particular, los ms grandes. Lo que presentamos a continuacin es un anlisis agregado de algunas caractersticas de los siguientes18 principales pblicos de desarrollo rural que operan en la sierra del Per:
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Tabla 17: Principales programas pblicos de desarrollo con incidencia en el mbito rural, por categora Monto anual Programa Categora (US $) PETT DMU 7.6 PRA Corredor Puno-Cusco Mejorando Tu Vida Provas Rural FITEL Programa Salud Bsica Para Todos Programa Vaso de Leche Programa de Alimentacin Infantil Wawa-Wasi PANFAR PACFO Programa de Desayunos Escolares A Trabajar Rural Programa de Apoyo Alimentario a Comedores PAR MARENASS PRONAMACHCS Total DMM DMM IFS IFS IFS OKH-DKH OKH-DKH OKH-DKH OKH-DKH OKH-DKH OKH-DKH OKH-DKH PAT PAT PAT-TAP RNM RNM 3.3 2.9 42.0 31.9 5.7 55.3 90.2 11.2 2.1 17.9 20.7 48.3 26.7 32.5 0.4 2.1 57.1 458.2
Sobre la base de este conjunto de programas, uno ahora puede analizar la distribucin del gasto por categoras de programas. (Tabla 18) Lo que se observa claramente es que ms de la mitad de los recursos se asignan a programas de apoyo a la inversin en capital humano, el que incluye a programas de salud y nutricin. Esta distribucin cambia significativamente, sin embargo, si nos fijamos exclusivamente en lo que se gasta en la
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sierra rural23. Lo ms saltante es que se reduce la importancia del apoyo a la inversin en capital humano y aumenta la importancia de programas de manejo de recursos naturales, lo que en este muestra, se relaciona fundamentalmente a la importancia del PRONAMACHS en la sierra rural del Per.
Tabla 18: Distribucin presupuestal del gasto en los 18 principales programas pblicos de desarrollo con incidencia en el mbito de la sierra rural, por categora Nacional Monto Tipo de Programa Desarrollo de mercados Infraestructura Apoyo a la inversin en capital humano Programa de alivio temporal Manejo de RR.NN. Total (Mill. US$) 13.9 79.6 245.8 59.6 59.2 458.2 Sierra Rural Monto % (Mill. US$) 3.0% 17.4% 53.7% 13.0% 12.9% 100.0% 10.2 52.7 81.0 23.7 59.2 226.8 % 4.5% 23.2% 35.7% 10.5% 26.1% 100.0%
Asimismo, es importante analizar las estrategias de focalizacin que utilizan estos programas. La Tabla 19 muestra, por ejemplo, que casi todos los programas analizados utilizan mecanismos de focalizacin geogrfica para identificar a los ms pobres, con la excepcin de aquellos denominados de desarrollo de mercados, que incluye al PRA y al del
Este clculo se ha realizado tomando en cuenta la distribucin porcentual de cada uno de estos programas por departamento y por tipo de localidad (urbano-rural). En casos como el programa del Vaso de Leche, la distribucin por urbano-rural se realiz a partir de la informacin de la distribucin del nmero de beneficiarios de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2002.
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corredor Cusco-Puno. No sorprende encontrar que la focalizacin individual no es utilizada para los programas de manejo de recursos naturales, pero s por los de alivio temporal. El mecanismo de auto-seleccin aparece como especialmente importante en los proyectos de infraestructura y de alivio temporal.
Tabla 19: Distribucin presupuestal del gasto en los 18 principales programas pblicos de desarrollo con incidencia en el mbito rural, por tipo de focalizacin y participacin comunitaria Total % segn tipo de focalizacin % Alta (Mill. Tipo de Programa Desarrollo de mercados Infraestructura Apoyo a la inversin en capital humano Programa de alivio temporal Manejo de RR.NN. US$) 10.2 52.7 81.0 23.7 59.2 226.8 AutoGeogrfica Individual seleccin 50.1% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 97.8% 50.1% 0.0% 57.9% 70.9% 0.0% 30.3% 0.0% 55.5% 0.6% 70.9% 3.5% 21.4% Participacin Comunitaria 50.1% 55.5% 36.4% 100.0% 100.0% 64.7%
V.2. Lecciones Aprendidas Un anlisis al conjunto de los programas identificados hace evidente que la mayor parte continan constituyndose en acciones aisladas insuficientemente evaluadas y que no suelen priorizar una visin territorial basada en la complementariedad que pudiera darse con otros proyectos o programas en el rea de intervencin. Este tipo de estrategia
responde a la visin que, como seala Escobal y Ponce (2000), dominaba tanto el escenario Peruano como el de Amrica Latina en la dcada de los noventa, y que apuntaba a la
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fragmentacin de los programas por sectores (programas sectoriales) desde una visin que prioriza las seales del mercado. Mientras que antes de la dcada de los ochenta dominaba una estrategia basada en intervenciones integrales que no incorporaban las seales del mercado y que eran diseadas verticalmente (apostando por estrategias diseadas a partir de estructuras centralizadas de la administracin pblica y sin mayor participacin de la comunidad); a partir de la implementacin de los programas de ajuste y de reformas estructurales pas a dominar una estrategia alternativa. Dicha estrategia, que domina la dcada de los noventa en el Per, se caracteriza por incrementar el rol de los beneficiarios (estableciendo una prioridad de las acciones basada tpicamente en la demanda) y le da al mercado un rol protagnico. Dichas intervenciones, aunque incorporan estos criterios positivos, lamentablemente pierden el sentido de integralidad que caracterizaba las intervenciones de combate a la pobreza en el pasado. Recogiendo las experiencias de las ltimas dcadas uno podra establecer que las nuevas intervenciones deberan incorporar cuatro elementos; a) un sentido de integralidad (intervenciones mltiples diseadas teniendo en cuenta la especificidad del territorio donde son aplicadas), b) una visin de eliminar las fallas de mercado, c) una visin ms partcipativa de la estrategia donde la enfoque demand driven sea complementado con diseos participativos que incorporen a poblaciones tpicamente excluidas y con poca capacidad para hacer sentir su voz ; y c) basadas en un diseo estratgico que reconozca que los proyectos tienen que ser validados antes de que su escala sea expandida hacia otros mbitos de intervencin. 55
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Lamentablemente, los enfoques integrados que incorporan en la programacin (identificacin y diseo), ejecucin y mantenimiento de los proyectos una visin territorial basada en la complementariedad de intervenciones y lo suficientemente flexibles para adaptarse a las especificidades de la zona de intervencin continan siendo, lamentablemente, minoritarios. Sin embargo es interesante resaltar varias intervenciones recientes, especialmente aquellas lideradas desde la cooperacin internacional (v.gr. FIDA, AID) que se han venido acercando a este nuevo paradigma. Las lecciones aprendidas y retos pendientes que pueden ser delineados a partir de la caracterizacin y anlisis de los programas identificados, han sido agrupados en cinco categoras que guardan estrecha relacin entre s y que apuntan fundamentalmente a las etapas de diseo, ejecucin y evaluacin de programas: a) diseo de las acciones de combate a la pobreza rural; b) focalizacin de los programas en poblacin pobre; c) sistemas de seguimiento y monitoreo; d) evaluacin de impacto; y e) sostenibilidad de los programas. a) Diseo de acciones
El combate a la pobreza requiere, por un lado, del ataque simultneo de sus diversas causas, para la creacin y fortalecimiento de la capacidad de la poblacin pobre de generar ingresos futuros, y por otro, de la atencin de las necesidades ms urgentes de la poblacin ms vulnerable.
El ataque simultneo a las causas tienen su correlato en la necesidad de atender al mismo tiempo la falla simultnea de varios mercados rurales.
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Los programas de combate a la pobreza rural deben ser diseados con la participacin de la poblacin beneficiaria. Al respecto, los programas evaluados han venido implementando estrategias de participacin de la poblacin de dos tipos: (a) planificacin participativa (involucra a la poblacin beneficiaria conjuntamente con el equipo del programa); y (b) programacin por demanda de los beneficiarios. Este ltimo esquema, aunque desde el punto de vista de revelar las demandas de la poblacin beneficiaria es ptimo, enfrenta problemas potenciales pudiendo generar un conjunto de proyectos fragmentados e inconexos que permitan nicamente soluciones parciales, descuidndose la estrategia integral de combate a la pobreza. De otro lado se corre el riesgo que los ms pobres no sean necesariamente los mejor representados por las organizaciones comunales que formulan las propuestas de proyectos. La experiencia de los proyectos FIDA tanto en el Per como en el exterior (FIDA, 2002) resalta la necesidad de que los proyectos estn basados en los principios de ofrecer servicios orientados a la demanda y adoptar prcticas participativas de seguimiento y evaluacin como alternativa para enfrentar estos riesgos.
Para que los programas y proyectos de lucha contra la pobreza rural puedan mejorar su eficacia deben redoblarse los esfuerzos de descentralizacin, a travs de la asignacin de competencias y mecanismos de interrelacin entre las distintas instancias de gobierno y entre stas y la comunidad.
La mayor parte de programas pblicos y privados mencionados en el acpite anterior no interactan con resto de actores sociales presentes en su mbito de accin. Por ejemplo,
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los programas ligados a Infraestructura estn escasamente ligados a otros programas como los de Desarrollo de Mercados.
Aunque los recursos destinados a los programas de combate a la pobreza rural en la sierra no parecen ser pocos, es obvio que son insuficientes dada la magnitud de la tarea. Junto con incrementar el gasto, falta mucho por hacer para mejorar la efectividad de dicho gasto. No hay duda que una reforma crtica para mejorar la calidad del gasto para enfrentar la pobreza rural en la sierra es la reforma del Estado.
Un elemento central para mejorar la calidad del gasto dirigido al combate de la pobreza rural y para poder evaluar la viabilidad de proyectos y programas antes que sean masificados es la introduccin de programas pilotos que validen o rechacen estrategias.
b)
Focalizacin Los problemas de focalizacin de los proyectos y programas son evidentes. Se reconoce que muchos programas no llegan a los ms pobres y que existe, en ms de un caso, superposicin de programas y problemas de coordinacin. Muchos de los programas no focalizan adecuadamente teniendo tanto errores de sub-cobertura como de filtracin. Sin importar dnde se localicen geogrficamente los programas, es
posible que se filtre poblacin a la que no se pensaba atender. Ello en muchos casos no es un problema de una inadecuada focalizacin del programa sino, ms bien, de un problema de diseo (ver Valdivia, 2004,a) c) Sistemas de Seguimiento y Monitoreo
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Los programas de combate a la pobreza rural en la sierra deberan incorporar procesos de monitoreo y seguimiento que permitan la revisin continua del desempeo del programa para alertar a tiempo de potenciales deficiencias o problemas de ejecucin que puedan ser superados mediante ajustes en el diseo inicial del programa. Sin embargo, no parece existe una relacin entre el monto de financiamiento de los programas y proyectos, y el nivel de desarrollo de sus sistemas de monitoreo y evaluacin. Existen proyectos muy grandes, que no cuentan con sistemas adecuadamente estructurados de seguimiento y monitoreo.
d)
Evaluacin de Impacto En cunto se ha elevado el bienestar de los beneficiarios del programa como resultado del mismo? En la mayor parte de experiencias, la evaluacin se entiende
predominantemente como una herramienta de gestin a nivel operativo, con muy poco nfasis en la evaluacin de impacto. Normalmente hay una mayor preocupacin por evaluar procesos y por mostrar el cumplimiento de actividades, en desmedro del inters por comprobar si es que las intervenciones estn dando resultados y logrando los impactos previstos en la disminucin de la pobreza.
El desconocimiento del impacto que los programas y proyectos tienen en las decisiones tanto del hogar en su conjunto, como de las decisiones intra-familiares, continuar afectando los criterios de focalizacin y podrn generar efectos inconvenientes tales como el desplazamiento de los esfuerzos privados (i.e. crowding-out).
La evaluacin de impacto requiere de la elaboracin de lneas de base y el desarrollo de grupos de control durante la etapa de programacin, para identificar las mejoras en la 59
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calidad de vida de los beneficiarios que pueden ser atribuidas al programa, as como para evaluar la efectividad de los mecanismos de focalizacin utilizados. Mientras que los procesos de evaluacin del impacto de los proyectos y programas de lucha contra la pobreza rural no sean rigurosos se seguir desconociendo si un no-pobre que est siendo "tratado" por un proyecto es muestra del xito del mismo (es, decir dej de ser pobre gracias al programa) o es un problema de filtracin. e)
Sostenibilidad Hay consenso que entre los principales obstculos que tpicamente impiden que los proyectos y programas de combate a la pobreza rural sean efectivos estn la debilidad de las instituciones; la escasa inversin en capital social y humano y, finalmente, la precaria infraestructura y los insuficientes servicios de apoyo que permitan
Es indispensable identificar los mecanismos institucionales, o de participacin de la poblacin, que afectan significativamente la sostenibilidad de los efectos del programa. Al respecto, es fundamental que la poblacin beneficiaria de los servicios de un programa sea capaz de mantener y/o reproducir estos beneficios a lo largo del tiempo (un case tpico es el de implementacin de obras de conservacin de suelos, o de pequeas obras de irrigacin, la poblacin debe ser capaz de utilizarlas eficientemente y de realizar las labores de mantenimiento que se requieran). Sobre este tema se observa una creciente toma de conciencia entre los implementadores de programas, pero hay mucho que hacer en la identificacin de las variables claves que explican los xitos y fracasos.
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Se requiere de mecanismos institucionales que le den transparencia al lobby que un proyecto puede realizar para obtener que otras intervenciones pblicas generen las sinergias necesarias para atacar simultneamente las fallas detectadas en varios mercados. Mientras que proyectos como INCAGRO, por ejemplo, tiene mecanismos que permiten direccional su intervencin a proyectos que muestren mayores probabilidades de ser sostenibles, proyectos como los de infraestructura son poco sensibles a las potencialidades que podran existir en el entorno dnde intervienen.
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VI. Estrategias de Desarrollo Rural en la Sierra Peruana El diagnstico presentado en las dos secciones anteriores sugiere que la problemtica del desarrollo rural est lejos de encaminada hacia una solucin equitativa y sostenible al nivel social, econmico y poltico. De un lado, se avanz en un conjunto de reformas para liberar los mercados de factores y de productos, los que habran reducido el sesgo anti-agrario de las polticas pasadas, aunque sin llegar a compensar la cada en el tipo de cambio real asociada a la apertura del mercado de capitales peruano y a los avances en la globalizacin financiera. A pesar de ello, se dio un desarrollo importante de un limitado sector de exportacin en los valles de la costa el que se explica por aumentos importantes de productividad y un manejo gerencial moderno. De otro lado, no se lograron avances en la superacin de varias fallas de mercado que limitaron el desarrollo del sector, y en especial, impidieron la posibilidad de viabilizar la pequea agricultura que incluye a una mayora abrumadora de los agentes actualmente involucrados en el sector. Tal como se plantea en la seccin anterior, estas fallas de mercado elevan los costos de transaccin, lo que afecta la capacidad de los pequeos productores de asumir transformaciones estructurales que lo lleven al aumento de la rentabilidad de sus operaciones. La capacidad gerencial de los productores puede superar las limitaciones del tamao de la unidad productiva, pero lo que ocurre en el Per es que los pequeos agricultores tienden tambin a tener mucho menos capital humano y gerencial, lo que hace an ms dramtica la situacin de este grupo.
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En este contexto, es necesario reformular sustancialmente las polticas del sector para permitir la expansin y consolidacin de las experiencias exitosas de la dcada pasada, relacionadas a la exportacin de productos agropecuarios no tradicionales; al mismo tiempo que se promueva la viabilidad econmica de los productores rurales pequeos y medianos de la sierra del Per. La reformulacin planteada no se basa en el desmantelamiento de las reformas de mercado implementadas durante la dcada. Lo que es necesario es complementar dichas reformas a travs de una visin que ataque a las principales fallas de mercado, en particular de aquellas que excluyen del mismo a los productores rurales pequeos y medianos. La discriminacin positiva a favor de los pequeos productores rurales, tomando en cuenta que no se considera viable que la concentracin de la propiedad se de en la Sierra rural ni en el corto ni mediano plazo. Sobre la base del diagnstico presentado, se plantea la necesidad de priorizar tres lneas de trabajo, que buscan identificar intervenciones de poltica de discriminacin positiva, siguiendo la terminologa de GERENS (2000):24 1) desarrollar instrumentos tipo caja de herramientas (toolboxes en ingls) para intervenciones asociadas a fallas de mercado especficas de relevancia para la sierra
Ciertamente, este listado no supone reducir la importancia de otro tipo de polticas neutrales necesarias para el desarrollo del sector agrario en su conjunto, entre las cuales se incluye la profundizacin de esfuerzos que ya se han venido realizando desde la dcada pasada. Entre ellas est la continuacin del proceso de consolidacin del marco legal de la propiedad sobre tierras, aguas y recursos forestales, la promocin de la participacin de la banca comercial en al agro, el apoyo al desarrollo de los sistemas de comercializacin, el fortalecimiento de un sistema de informacin agraria, la continuacin del desarrollo de un sistema de sanidad agraria, entre otras.
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rural, especialmente alrededor de la provisin de servicios de apoyo productivo tales como los de servicios financieros, asistencia tcnica, gestin empresarial, entre otros, 2) aumentar los mecanismos de coordinacin entre diferentes entidades pblicas y privadas para permitir el desarrollo de aquellos programas de desarrollo de capacidades productivas que a partir de una visin territorial establecen requerimientos especficos en cada valle, regin o corredor, y 3) re-evaluar los programas sociales para encontrar innovaciones que permitan atender mejor las necesidades de los pobres y excluidos. Ubicndonos en la sierra rural, es indispensable buscar mecanismos de intervencin que permitan eliminar la exclusin que sufren las nias y los grupos tnicos indgenas en educacin y salud bsica.
VI.1. Toolboxes para la generacin de oferta de servicios de apoyo productivo En la sub-seccin IV.6 se argumenta que los costos de transaccin que deben asumir los pequeos productores para acceder a servicios de apoyo productivo los excluye de ese tipo de mercados. En tal sentido, es necesario trabajar en el desarrollo de sistemas de oferta que explcitamente haga viable su uso por parte de los pequeos productores rurales. Al respecto, es importante primero identificar los ms importantes para los pequeos productores. En segundo lugar, es crucial entender la naturaleza de las fallas de mercado relacionadas, tanto para identificar aquellas que son ms factibles de afectar como para asegurarse que los instrumentos de intervencin que se propongan generen una estructura de incentivos en los diferentes agentes involucrados, que sea compatible con los objetivos
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de desarrollo econmico global, de crecimiento del sector rural, de uso eficiente de los recursos pblicos, y de superacin de la pobreza rural. Un ejemplo de este tipo de esquema sera el desarrollado por INCAGRO para los servicios de asistencia tcnica agropecuaria, el que busca reducir los costos de transaccin a travs de su organizacin en grupos de 20 pequeos productores con necesidades tecnolgicas relativamente homogneas. En la ausencia de una oferta consolidada de este servicio en muchas zonas rurales, el subsidio es asignado a empresas previamente certificadas en cuanto a su capacidad, en lugar de entregar certificados de pago a los propios productores. Este esquema an no ha sido evaluado plenamente en el Per, pero ha tenido resultados positivos en algunos otros pases en donde ha sido promovido por el Banco Mundial y el BID. La pregunta es si este esquema es aplicable para el contexto de la sierra rural. Una alternativa es la que ha venido promoviendo el FIDA en varios pases, incluido el Per. Un ejemplo de ello es el proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS), el que subsidia a los lderes tecnolgicos de las comunidades de la Sierra Sur para que transmitan sus tcnicas de manejo productivo con los productores menos avanzados. Estos productores son a su vez capacitados por el proyecto a travs de pasantas en otras comunidades donde absorben nuevas tcnicas validadas en ese entorno, las que luego deben transmitir a los productores de sus comunidades. En el contexto de la Sierra Sur, se pueden considerar otros servicios productivos como los de financieros, o los de gerencia comercial, a travs del cual se ofrezca servicios de comercializacin de la produccin a pequeos productores organizados. Un aspecto 65
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importante de la estrategia es que la misma no se limita a los servicios agropecuarios, sino que tambin incluyan a actividades no agropecuarias como podran ser el turismo, la artesana, entre otras. Pero no slo los servicios financieros se ajustan a este esquema. Puede tambin utilizarse para desarrollar inversiones en infraestructura, como lo demuestra la experiencia del Programa de Caminos Rurales.
VI.2. Fortalecimiento de Alianzas Productivas Tripartitas El diseo de mecanismos que permitan la utilizacin del capital gerencial de agentes distintos a los de los propietarios o usuarios actuales de la tierra. La separacin de la propiedad de la gerencia de las unidades productivas es vista como necesaria para incluir a los pequeos productores en el desarrollo del sector. El fortalecimiento de las alianzas productivas entre el sector privado, sector pblico y pequeos productores organizados es una alternativa en esa lnea. Estas, sin embargo, requieren de un enfoque territorial que combina varias intervenciones en un mismo territorio, de tal manera de garantizar las condiciones necesarias para su xito. En tal sentido, el fortalecimiento de estas alianzas productivas va en contra de los paradigmas de intervencin de la dcada pasada. La dcada de los noventa represent en muchos casos un ajuste de las intervenciones para el desarrollo promovidas por las agencias internacionales, en busca de un trabajo especializado asociado a una falla de mercado determinada. Esa visin explica en el Per el surgimiento de programas tales como el Programa Especial de Titulacin de Tierras (PETT) o el de Innovacin y Competitividad Agropecuaria (INCAGRO). El primero aborda el problema de los derechos de propiedad individual sobre los predios rsticos,
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mientras que el segundo lo hace con la ausencia de un mercado de servicios de asistencia tcnica para pequeos agricultores25. Tambin es claro que la leccin que transmiti el movimiento de microfinanzas durante la dcada pasada fue precisamente que deban generarse entidades especializadas en la provisin de servicios financieros para pequeos productores en el mbito urbano y rural. Hoy en da, sin embargo, esta visin es crecientemente cuestionada por los operadores de programas de desarrollo que ven la insuficiencia de estos esfuerzos aislados y descoordinados para combatir efectivamente la pobreza. La lgica de programas como el PRA es crecientemente popular y los programas basados en el desarrollo de corredores econmicos o cadenas productivas son vistos como particularmente prometedores26. Un anlisis de las intervenciones del PRA muestra claramente que es posible desarrollar exitosamente este tipo de estrategias en la sierra rural del Per, especialmente si el enfoque no es exclusivamente agropecuario. (ver Recuadro 1) A nivel acadmico, estudios como el de Escobal y Torero (2001) muestran la importancia de la complementariedad de activos para reducir la pobreza rural en el Per. Es esperable que el mismo tipo de efecto ocurra con las intervenciones sobre las fallas de mercados. Un aspecto importante es que este tipo de intervenciones integrales se diferencia de aquellos promovidos entre los sesentas y ochentas en que se definen sus intervenciones con un enfoque de mercado, incluso en alianzas productivas con el sector privado, como un mecanismo de promover la sostenibilidad de los efectos de las mismas.
INCAGRO tambin incluye un componente de innovacin tecnolgica. Ver la lista de proyectos en el anexo 2, el que muestra el creciente nmero de proyectos en la categora de desarrollo de mercados que abordan varios mercados a la vez con un enfoque territorial.
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Recuadro 1: El Proyecto de Reduccin y Alivio de la Pobreza (PARA) del USAID*

El PRA es financiado y asistido tcnicamente por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica, USAID, y ejecutado en la actualidad por la empresa consultora norteamericana Chemonics International Inc. a travs de 10 Centros de Servicios Econmicos (CSE) operados por consorcios conformados por Organismos No-gubernamentales (ONGs) y empresas privadas del interior del pas. Este proyecto busca potenciar las capacidades productivas y propiciar un clima favorable a la inversin privada a travs de una intervencin coordinada en el territorio. En tal sentido, el proyecto identifica polticas que mejoran la productividad y la eficiencia en la produccin y comercializacin de bienes y servicios y fomenta la inversin pblica en infraestructura (caminos, agua de riego y energa), apoya la educacin bsica y los servicios sociales bsicos. Las zonas de intervencin, denominadas Corredores Econmicos, se definieron de acuerdo a los flujos comerciales entre reas rurales y ciudades intermedias con una lgica propia de articulacin e impacto regional. Actualmente el programa concentra sus esfuerzos en 10 corredores en la sierra y selva: Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Hunuco, Pucallpa, Huaylas, Jan, Puno y Tarapoto. La estrategia de intervencin parte de establecer Centros de Servicios Econmicos, (CSE) los cuales poseen las siguientes funciones: 1) Facilitar contactos de mercado dentro y fuera del pas; 2) apoyar la organizacin de la oferta una vez identificada una demanda concreta; 3) canalizar la asistencia tcnica que requiera un negocio para mejorar su competitividad; (organizar oferta local, mejorar calidad y procesos postcosecha, etc.) 4) proporcionar informacin de mercado e informar a los agentes econmicos locales acerca de fuentes de servicios financieros, de asistencia tcnica, de capacitacin, entre otros; 5) identificar coordinadamente con la red institucional local los obstculos a la inversin privada, con la finalidad de formular propuestas de polticas para superar las restricciones al crecimiento y desarrollo regionales. Entre las numerosas intervenciones exitosas que posee el proyecto dentro de este mbito presentamos, a manera de ejemplo, las siguientes:
Producto Origen Destino Trucha Huancayo EE.UU. congelada Quinua Puno EE.UU. Acciones del CSE Promocin de Joint-Venture con piscifactora de la zona, asistencia tcnica comercial. Resultados Ventas adicionales: US$ 950,000
Introduccin de la Quinua Roja peruana al mercado de Ventas adicionales: US$ EE.UU., mejora en el procesamiento tradicional de la quinua 92,500 para satisfacer requerimientos de exportacin. Apoyo en la coordinacin de la produccin de varias empresas, apoyo comercial: contactos externos. Aumento de 174% en las ventas, en un ao. Ventas adicionales: US$ 70,000
Tara
Cajamarca Blgica
Artesanas Ayacucho EE.UU. y Asistencia tcnica con orientacin hacia el mercado de Europa tejidos y artesanas, por parte de diseadoras extranjeras. Flores Ancash
Alemania, Asistencia tcnica en aplicacin de fertilizantes, rotacin de Ventas adicionales: US$ Holanda cultivos. Contactos comerciales. 70,813 en tres meses
Ver boletn Proyecto PRA informa varios nmeros; disponibles en la pgina web del proyecto: http://www.chemonicspe.com/pra/obje.htm
De otro lado, aunque se entiende que las dotaciones actuales del sector rural exigen importar capital financiero y gerencial, se plantea como absolutamente necesario que los instrumentos de poltica incluyan explcitamente a los productores pequeos y medianos, 68
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los que son mayoritarios en el sector rural peruano actual. El modelo que se trat de implementar la dcada pasada resolva las carencias de capital gerencial entre los agentes actuales del sector a partir de la reconcentracin y transferencia de la propiedad de la tierra a grupos mejor dotados en ese sentido. Sin embargo, viabilizar a las unidades productivas pequeas y medianas contribuye a establecer un patrn de crecimiento con equidad que es fundamental para la sostenibilidad social y poltica del mismo. Se plantea tambin que incluir a estos actores entre los beneficiarios del sector es un eje fundamental para viabilizar la profundizacin de varias de las reformas diseadas e implementadas durante la dcada pasada, especialmente de aquellas relacionadas al funcionamiento de los mercados de tierras y aguas. En realidad, el modelo planteado sugiere un tercer camino para mejorar la viabilidad de la pequea agricultura: la organizacin de los productores. La organizacin de los productores puede ayudar a reducir o eliminar el sesgo de los costos de transaccin sobre la pequea agricultura, en la medida que la misma puede asumir los costos de transaccin en nombre de todos los productores involucrados, aunque dejando la gestin de las unidades a los dueos de la tierra. Sin embargo, hay dos consideraciones que sugieren la insuficiencia de ese camino. En primer lugar, el mismo hecho que no se hayan formado organizaciones de productores para ese tipo de fines sugiere la existencia de factores importantes que no permiten a los productores ver la conveniencia de es tipo de esquema.27 En segundo lugar, y probablemente de mayor importancia, es el hecho que la organizacin de los pequeos
En la costa, la experiencia de las cooperativas de produccin ha establecido la importancia de los problemas de free-riding y las dificultades que se presentan para un adecuado monitoreo y control de las actividades de los funcionarios de este tipo de organizaciones. (ver Valdivia, 1987)
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productores por s misma no resuelve el problema de la escasez de capital humano y/o gerencial. Las caractersticas establecidas en la seccin III plantean contundentemente la magnitud de esta carencia y abogan por una estrategia que suponga un aumento del capital gerencial con que se manejan las pequeas unidades productivas rurales. La clave de la estrategia a promover entonces es promover la generacin de alianzas entre el sector empresarial moderno, el Estado en su manifestacin local o nacional, y los grupos de pequeos productores de la sierra rural, y utilizar estas alianzas como instrumento complementario para la focalizacin del gasto pblico en las zonas con mayor capacidad de generar crecimiento econmico en el corto plazo. Hay tres elementos claves a considerar respecto a la promocin de estas alianzas: 1. La importancia de la complementariedad de las intervenciones simultneas. Este enfoque comparte con programas como el PRA o el de corredores econmicos la nocin que intervenciones aisladas pueden aportar al mejoramiento de las condiciones de las poblaciones beneficiarias, pero que hay muchas sinergias por aprovechar cuando se acumulan varias intervenciones en un mismo mbito geogrfico, sea de nivel distrital, provincial o departamental. Estas sinergias seran especialmente importantes si las inversiones se hacen de manera coordinada con una participacin del sector empresarial privado que tambin est dispuesto a intervenir en el mismo mbito. 2. Acerca del tipo de intervencin necesaria. Un aspecto importante es establecer que la intervencin debe evitar que derive en la identificacin de las actividades especficas a desarrollar en cada mbito geogrfico por parte de funcionarios pblicos iluminados. En primer lugar, porque es difcil imaginar que los funcionarios pblicos estn en 70
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capacidad de realizar dicha actividad tomando en cuenta los mecanismos usuales en la seleccin de los mismos. En segundo lugar, se da que la promocin de determinadas actividades tambin da seales confusas acerca del compromiso del estado acerca del proyecto y de la distribucin del riesgo en caso que la empresa no funcione luego de un tiempo. Lo que s se puede establecer como funcin del sector pblico es la promocin de las alianzas a travs de la inversin complementaria en bienes pblicos, que puede incluir la reparacin de caminos o carreteras, como el subsidio directo para la generacin de oferta de servicios productivos financieros y no financieros (por ejemplo, asistencia tcnica). Un segundo tipo de intervencin ms general se refiere al diseo de mecanismos que viabilicen los convenios entre pequeos productores y el sector empresarial, especialmente aquellos relacionados a la transparencia de los contratos en la presencia de alta incertidumbre. Hay que tener presente que las ltimas 2 dcadas tiene varios casos con este tipo de asociaciones, las que han fracasado despus de un tiempo debido muchas veces a la desconfianza que surge en el contexto de fluctuaciones muy fuertes en el clima o en el mercado. (precios) 3. Acerca del tipo de actividades a apoyar. Es muy importante que los mecanismos de apoyo que se generen sean lo ms neutrales posibles respecto al tipo de actividades prioritarias. Sabemos que la actividad agropecuaria es tradicional y en muchos casos la de mayor potencial de desarrollo. Sin embargo, se entiende que en otras zonas puede haber mucho mayor potencial en actividades no agropecuarias como el turismo, u otras actividades de servicios, la minera, el manejo forestal, etc. Asimismo, es importante
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tomar en cuenta que la diversificacin de actividades es un elemento fundamental para el mejoramiento del bienestar de la poblacin. Estas dos estrategias de promocin de capacidades productivas deben ser complementadas con un conjunto de programas de apoyo a la inversin en capital humano, que busque quebrar los mecanismos de transmisin intergeneracional de la pobreza en la sierra rural del Per.
VI.3. Reforma de los Programas Sociales Un tema fundamental acerca de la provisin de servicios sociales en la Sierra rural es el de los mecanismos de discriminacin en contra de la poblacin que pertenece a grupos tnicos indgenas y nativos. Como se indica en la sub-seccin IV.4, diversos estudios destacan que los procedimientos de atencin en los establecimientos de salud no estn adecuadamente sensibilizados para respetar la dignidad y autonoma de las poblaciones indgenas, especialmente de las mujeres, y en temas reproductivos. Una situacin similar se plantea en el sector educativo. En este sector, sin embargo, el proceso de exclusin se da no slo for comportamientos discriminadores de los proveedores, sino que los mismos se refuerzan por patrones culturales que reducen la importancia de la educacin para las nias. Este marco plantea que sea ticamente necesario que la provisin de los servicios de salud y educacin en la sierra rural desarrolle procedimientos de accin afirmativa en beneficio de los grupos tnicos ms vulnerables. Los mismos deben incluir mejoras de infraestructura y de materiales, pero tambin abordar la problemtica de las diferencias inter-culturales con los proveedores de servicios, incluidos no slo los mdicos y 72
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profesores, sino tambin el resto de profesionales involucrados. Cmo hacerlo? La respuesta es muy complicada en la medida en que son muy pocos los esfuerzos anteriores relacionados a este objetivo, muy pequeos en escala y mal documentados en cuanto a sus resultados. En ese marco, resulta un imperativo tico igualmente importante el que se trabaje con paciencia y rigurosidad para identificar las mejores intervenciones para lograr la sensibilizacin de estos servicios al reto tnico que enfrentan en la Sierra rural del Per. De otro lado, las evaluaciones de los resultados de los programas sociales muestan muy poca eficiencia en los mismos, no slo en la Sierra rural, sino en todo el pas. En el caso de los programas nutricionales, por ejemplo, no slo muchos de los recursos se pierden antes de llegar a los hogares sino que muchos de los hogares beneficiarios no son pobres.28 Asimismo, la distribucin de las raciones al interior del hogar incluyen a miembros que no estn en las edades prioritarias, lo que hace que el efecto nutricional se minimice en tanto las raciones consumidas por individuo se reducen29. A pesar que las evaluaciones son muy negativas, la reforma de estos programas es un tema complicado debida a la sensibilidad poltica de los mismos. En algunos casos, son los clubes de madres las que se oponen a reformas que les exijan algn nivel de control o transparencia en sus operaciones con los programas nutricionales. En otros, son los proveedores locales que se han venido beneficiando de las compras de los programas alimentarios, o los profesionales involucrados en la provisin de los servicios de salud y
28 29
Ver Alczar et. al. (2003). Ver Valdivia (2004.a).
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educacin. En ese marco, debe quedar claro que cualquier alternativa de reforma debe incorporar la economa poltica que sustenta la situacin actual. Las consideraciones polticas, aunadas a la incertidumbre acerca de los resultados de las innovaciones que se insertan, plantea aqu tambin la necesidad de moverse con cuidado a travs de experiencias piloto diseadas para ser rigurosamente evaluadas en cuanto a su impacto. Trabajando en pequea escala puede facilitar avanzar en el perfeccionamiento de las opciones de intervencin sin demasiada oposicin poltica. Luego, con resultados positivos importantes, ser ms fcil enfrentar la presin poltica de estos grupos de inters. La experiencia de los operadores locales y la internacional que es reportada en la literatura relacionada dan espacio para varias intervenciones con potencial de xito. Una de las ms prometedoras en la actualidad se relaciona a pasar de los programas de transferencias en productos (alimentos, salud, educacin) a transferencias en efectivo condicionadas a la inversin en capital humano por parte de los hogares30. Este tipo de programas es crecientemente popular en pases en desarrollo debido a los resultados robustamente positivos encontrados hasta ahora. Habindose aplicado inicialmente en Mxico y Brasil, hoy la experiencia se extiende a otros pases latinoamericanos tales como Honduras y Guatemala. Ciertamente, sin embargo, no deberamos repetir los errores del pasado en tratar de reproducir automticamente aquello que funciona en otros pases, no importa que tan similares creamos que sean. Hay varios factores que pueden hacer dudar de su aplicabilidad
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Ver Morley (2003).
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en el entorno de la sierra rural del Per. En primer lugar, hay que tener presente que este tipo de programas requiere de una adecuada distribucin de la infraestructura de educacin y salud. Sin embargo, la complejidad de la topografa de la sierra sur del Per hace que muchos poblados rurales no cuenten, por ejemplo, con acceso a establecimientos de salud a una distancia manejable31. Lo mismo ocurre con las escuelas de nivel secundario. En ese marco, ser necesario ingeniarse mecanismos que no exluya a las poblaciones ms remotas de la sierra. Lo importante es que estas innovaciones incorporen un sistema riguroso de monitoreo y evaluacin que nos permite ver su impacto en diferentes contextos y para diferentes grupos poblacionales.
VI.4. Retos para el Diseo de Polticas: vacos de conocimiento, agenda de investigacin y diseo de experiencias piloto Uno de los principales planteamientos que surgen de la discusin en las secciones IV, V, y lo que va de sta, es que se requiere trabajar en mejorar los mecanismos de coordinacin entre diferentes entidades pblicas y privadas para permitir el desarrollo de aquellos programas de desarrollo de capacidades productivas que a partir de una visin territorial establecen requerimientos especficos en cada valle, regin o corredor. Otra cosa que se busca aprovechar con este tipo de intervenciones es la complementariedad en la intervencin simultnea sobre varias fallas de mercado. Reconocindose la importancia de
La dcada pasada supuso un mejora sustancial en la distribucin geogrfica de la infraestructura de salud. Sin embargo, en muchos casos, este tipo de inversiones no llegan a beneficiar a la poblacin rural. Ver Valdivia (2004.b).
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la complementariedad de las intervenciones especializadas, es crucial analizar las fortalezas y debilidades de este tipo de intervenciones integrales con lgica territorial. El enfoque territorial actual se basa en el planteamiento de alianzas productivas entre el sector privado, el sector pblico y pequeos productores organizados. El principal rol del sector privado es el de establecer la conexin con el mercado urbano local o internacional, aunque puede tambin involucrarse en el cofinanciamiento de algunas de las inversiones requeridas. El tema es que este tipo de arreglos tiene antecedentes no tan auspiciosos en Amrica Latina con la agricultura por contrato. Muchas de estas experiencias han terminado fracasando, debido a la escasez de informacin transparente sobre precios y el efecto de factores climticos32. La ausencia de un sistema de informacin de precios hace inviable la posibilidad de establecer contratos contingentes en los cuales los precios varen segn como se den las condiciones del mercado al momento de la venta de la produccin. En tal sentido, si el mercado tiene un precio ms alto (bajo) que el acordado por las partes, los productores (agro-industriales o comerciantes) se ven incentivados a incumplir el convenio y vender (comprar) al precio ms alto (bajo). Este problema de informacin imperfecta se agrava en la presencia de shocks climticos cuando no se ha considerado un mecanismo de seguro climtico para la produccin. A nuestro conocimiento, ninguno de los esfuerzos de intervenciones con enfoque territorial en el Per est abordando esta problemtica.
32
Ver, por ejemplo, Valdivia y Agreda (1994).
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En ese marco, el reto para la investigacin y el diseo de polticas es identificar mecanismos para fortalecer las alianzas productivas entre el sector privado llamado moderno y los pequeos productores, buscando asegurar su sostenibilidad en el tiempo. El tema de informacin climtica y de precios es crucial. Igualmente, el de mecanismos de seguros contra eventos climticos. I En general, reconociendo que sabemos poco acerca de como lograr de manera
efectiva este objetivo, es importante tener en mente trabajar con una estrategia basada en el diseo de experiencias piloto que evalen rigurosamente el impacto de determinadas intervenciones sobre el bienestar de la poblacin beneficiaria, y las posibilidades de replicar el mismo en otros entornos y a mayor escala. La literatura internacional muestra de manera cada vez ms contundente que este tipo de evaluaciones con experiencias piloto resulta viable y muy efectivo para identificar nuevas formas exitosas de intervencin y para concentrar los esfuerzos del sector pblico en ellas33. La mejor manera de identificar efectos causales entre una intervencin y cambios en el bienestar de los beneficiarios es a travs de la seleccin aleatoria tanto de aquellos productores que se han de beneficiar (grupo de tratamiento) con la misma como los que no lo harn inicialmente. (grupo de control) Antes de ello, sin embargo, es importante establecer claramente cual es la intervencin a evaluar y la unidad de anlisis34.
Ver Duflo, et. al. (2004). En los casos que un programa ya est en operacin, no se puede evaluar el programa en s, pero si algunas innovaciones al mismo. Con intervenciones en el marco del enfoque territorial, es posible que el individuo no sea la unidad de anlisis sino el grupo de productores, o la comunidad en su conjunto.
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Adicionalmente, sin embargo, est el reto institucional de quin dentro del sector pblico debiera tener el rol de promover este tipo de planeamiento estratgico. A continuacin discutimos algunas opciones que se basan en los esfuerzos actuales de reforma del Estado peruano. Requerimientos Institucionales En el Per de hoy, coexisten los programas pblicos en la sierra rural que se concentran en una falla de mercado con aquellos que van asumiendo este llamado enfoque territorial. De un lado, se tiene al PETT o INCAGRO, y del otro al Corredor Cusco-Puno, entre otros35. Es, entonces, necesario lograr la coordinacin entre este tipo de proyectos para que, por ejemplo, si uno de los problemas en el corredor Cusco-Puno, es el de la ausencia de una oferta de servicios de asistencia tcnica para pequeos productores, la misma pueda ser organizada, e incluso financiada, a travs de INCAGRO. En general, las iniciativas territoriales pueden servir como un elemento adicional para definir donde coloca INCAGRO, u otros programas similares, los recursos. La pregunta es quien coordinara este tipo de acciones desde el sector pblico? Adicionalmente, es necesario identificar el organismo que debiera liderar este esfuerzo de innovaciones para fortalecer los convenios entre el sector privado moderno y los pequeos productores de la sierra rural, todo ello con una visin multidisciplinaria que supere un enfoque exclusivamente agropecuario del desarrollo rural.
35
Para el segundo tipo, y desde el sector privado, se tiene al PRA.
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Para proponer una instancia que lidere este tipo de esfuerzos, es necesario primero ver lo que se est trabajando actualmente en trminos de reforma del Estado alrededor de la problemtica de la lucha contra la pobreza y el desarrollo rural. Los principales actores actuales son el Ministerio de Agricultura (MINAG) y la Presidencia del Consejo de Ministros. (PCM) El protagonismo del MINAG surge precisamente de la visin agropecuaria del desarrollo rural que tienen muchos grupos, pero en el marco planteado en este documento, no sera muy consistente trabajar con ellos una estrategia que debe ser necesariamente multi-sectorial. La PCM es actualmente el ente coordinador y es por ello que suele asumir el liderazgo de aquellos esfuerzos multisectoriales como es el de la lucha contra la pobreza y el desarrollo rural. De hecho, es bajo la PCM que se trabajan las comisiones multisectoriales de Lucha contra la Pobreza, Desarrollo Rural y Seguridad Alimentaria36. Estas comisiones han venido trabajando, con altibajos, en el diseo de las estrategias correspondientes, sin embargo, no queda claro an quien se encargar de la coordinacin intersectorial de la implementacin de las mismas. Adicionalmente, el ejecutivo viene desarrollando una propuesta de una oficina independiente de planeamiento estratgico de la accin del Estado para la lucha contra la pobreza y la promocin del crecimiento econmico. Se entiende que esta unidad, ms que funciones de coordinacin, tendr funciones de planeamiento, las que podra incluir aquellas descritas en esta seccin para el fortalecimiento de las alianzas entre los pequeos productores rurales y el sector privado moderno. Este tipo de unidad podra trabajar en el diseo de las experiencias piloto ms relevantes de evaluar, considerando la experiencia
36
La secretara tcnica de las dos ltimas est a cargo del MINAG.
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previa tanto local como internacional. Tambin podra disear los mecanismos de coordinacin intersectorial necesarios para su funcionamiento. La PCM se mantendra a cargo de los esfuerzos de coordinacin de las actividades requeridas pos los planes desarrollados.
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Per: Hacia una Estartegia de Desarrollo para la Sierra Rural
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Anexo 1: Evolucin del sector agrario en la ltima dcada
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Referencias
Distribucin de las edades de los jefes de hogar

Global Rural .03 Urbano Sierra Rural
.025
.02
.015
.01
.005
0 10 20 30 40 50 60 Aos cumplidos 70 80 90 100
Fuente: Enniv 2000
Tasa de desnutricin crnica infantil segn deciles del GPC

70 60
Tasa de desnutricin
50 40 30 20 10 0 5.8 6.2 6.6 Nacional 7.0 Rural 7.4 7.8 Costa Rural 8.2 8.6 9.0
Promedio del log del GPC en cada decil

Sierra Rural
Fuente: Enniv 2000
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Anexo 2: Los programas de desarrollo en la sierra rural peruana
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Programa Institucin Participacin de Plazo Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin la comunidad Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? S S S Se otorga prestamos a grupos de Cajamarca, Ucayali, Contribuir al desarrollo integral de Arequipa, Cusco, la comunidad, brindando 25 a 35 mujeres para financiar algunas actividades: costura, Puno oportunidad de crdito y educacin confecciones, panadera, calzado, a mujeres de escasos recursos para que desarrollen actividades entre otras. econmicas e incrementen sus ingresos y mejoren su calidad de vida. S 1997Piura, Ancash, Lima, Brindar servicios financieros de Ucayali y todos los calidad a microempresarios de una departamentos de la actividad econmica productiva, sierra salvo Pasco de manera eficiente y oportuna para promover su desarrollo social y econmico. 2002Cajamarca Incrementar sosteniblemente la S S La poblacin objetivo est compuesta por pequeos produccin, productividad, y productores que poseen menos de rentabilidad de los cultivos de 3 hectreas de tierra cultivable. alcachofa variedad Green Globe y maz variedad Baby Corn de los productores agrcolas organizados. Incrementar el ingreso total y la inversin en alimentos en las familias rurales en inseguridad alimentaria mediante un sistema articulado de capacitacin, asistencia tcnica e informacin de mercados. S S Familias rurales que poseen menos de 3 hectreas de tierra cultivable, invierten ms del 55% del total de sus ingresos en alimentos y viven en zonas con potencial productivo para ofertar productos con demanda en los mercados locales, regionales o nacionales. La poblacin objetivo est compuesta por pequeos productores que poseen menos de 3 hectreas de tierra cultivable. 20022008 mbito de accin Objetivo principal Beneficiarios 7436 clientes (Setiembre 2003) Monto Clase* DMU
Anexos
Programa Desarrollo ADRA Econmico (Bancos Comunales)
Microcrditos
PRISMA
A setiembre 2001 tiene ms de 36,000 clientes
A setiembre DMU de 2001 tiene US$6.5 millones en cartera. DMU
Asistencia Tcnica Agroexportacin Pequeos Agricultores
PRISMA
Servicios Agropecuarios SAP
PRISMA - AID Ancash, Cusco y Apurmac
3,531 productores (2002)
DMU
Promenestras
PRISMA FONCODES
Piura
Incrementar sosteniblemente la produccin, productividad, y rentabilidad de los cultivos de menestras y pimientos de los productores agrcolas organizados. Generar las condiciones bsicas para el desarrollo de un mercado de tierras rurales en el pas a fin de promover la inversin en el agro.
2002-
234 productores (2002)
DMU
PETT
MINAG
A nivel nacional
No
No
No
Prioriza zonas de alta concentracin parcelaria, en tierras no comunales
Baja
1992-
210,637 ttulos inscritos y entregados a beneficiarios
Conjunto de Programas CEDAP
CEDAP
Ayacucho
Apoyar y promover al desarrollo humano sostenible y con equidad, priorizando la descentralizacin, regionalizacin, institucionalidad democrtica y la participacin ciudadana.
42 millones DMU de soles (Presupuesto 2002). 26.7 millones de soles (Ejecutado 2002). 80 millones de soles (Presupuesto 2003) DMU-OKHIFP-IFSTAP
Programa de Generacin de Ingresos Agropecuarios (Cadena productiva comercial)
ADRA
Ayacucho, Hunuco, Mejorar los ingresos de los Cajamarca agricultores de la sierra y selva rural al incrementar su produccin y productividad agrcolas mediante la construccin de infraestructura bsica, el otorgamiento de asistencia tcnica e informacin sobre mercados.
Se potenciales 90 ubica a losen el mbito de beneficiarios Centro Poblado, teniendo en cuenta zonas productoras de lneas de producto con demandas concretas y con cadenas productivas concertadas. Luego se realiza una convocatoria a agricultores independientes y/o organizados.
Alta
13,500 familias en todo el proyecto
DMM
GRADE
Programa PRA - Corredores Econmicos Institucin AID Chemonics Otros mbito de accin Hunuco, Puno, Cajamarca, Huancayo, Huaylas Tarapoto, Jan Pucallpa, Ayacucho, Cusco Objetivo principal Reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida expandiendo oportunidades de empleo productivo y crecimiento sostenido de ingresos a travs de corredores econmicos seleccionados, brindando servicios de asistencia tcnica, informacin sobre mercados, fomentando la inversin pblica en infraestructura (caminos, agua de riego y energa), el apoyo en educacin bsica y los servicios sociales bsicos en los Corredores Econmicos. Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Alta Plazo 1998Beneficiarios Monto US$3.34 millones (Inversin 2002) Clase* DMM
Anexos
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? S S Si Focaliza en Comunidades Pobres y a partir de all realiza Diagnsticos Participativos.
Programa de CARE Reduccin y Alivio de Pobreza
PODERES
CARITAS
Proyecto Cajamarca- CE - MIPRE La Libertad
A Producir
FONCODES
Contribuir al alivio y reduccin de la pobreza a travs de la generacin de ingresos y empleos sostenibles en el corredor econmico de Puno. Arequipa, Cusco, Brindar a las familias pobres en los Puno, Moquegua y corredores econmicos Tacna seleccionados, mayores oportunidades de desarrollo social y econmico a travs de varios servicios que incluyen asistencia tcnica, informacin de mercados, entre otros. Cajamarca, La Apoyar a la creacin sostenible de Libertad riqueza y el empleo, a travs de la promocin de actividades mediante la introduccin de elementos de innovacin en los procesos productivos. Micro Corredores Financiar proyectos productivos Socioeconmicos cuyo propsito principal es (MCSE). Piura, San promover la mejora en los Martn, Loreto, Puno, ingresos, monetarios y no Amazonas, Ancash, monetarios, de las familias rurales Cajamarca, Madre de de distritos en situacin de Dios, Huancavelica, pobreza, focalizados en Micro Apurmac y Corredores Socio Econmicos Ayacucho (MCSE).
Puno
20002003
DMM
20022008
DMM
19982004
100,000 12.1 millones DMM durante todo el de euros proyecto durante todo el proyecto
a) Familias localizadas en distritos calificados como Pobres o Muy Pobres que estn comprendidos en el mbito de los Micro Corredores Socio Econmicos, b) Familias con pequeos negocios en marcha y articuladas al mercado, c) Familias con unidades productivas que respondan a mejoras de seguridad alimentaria y a una articulacin gradual al mercado, d) Familias que, adems, estn organizadas y funcionen como una asociacin de hecho. Organizado a travs de Foncodes. Concursos a iniciativas empresariales formuladas y presentadas por los mismos usuarios.
Alta
640,810 personas (2002)
22 millones de soles (2002)
DMM
Corredor Puno-Cusco FONCODES FIDA
15 provincias de Puno y Cusco
Contribuir a la reduccin de las condiciones de pobreza extrema, desarrollar las capacidades de los campesinos y micro empresarios(as), mediante una serie de servicios para fortalecer las cadenas productivas, los cuales involucran asistencia tcnica, informacin, capacitacin entre
No 91
Alta
10.2 millones DMM de soles (Presupuesto 2002)
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Programa PROFAR Institucin PRISMA mbito de accin Objetivo principal Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Baja Plazo 2003Beneficiarios Se espera que entre 20032006 se beneficien 1,000 productores directos y 5,000 indirectos Monto Clase* DMM
Anexos
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? Piura, Ancash, Cusco Incrementar los ingresos S S S Se hace una convocatoria a los agropecuarios de pequeos productores, normalmente en agricultores a travs de una reuniones de comisiones de intervencin integral que aborda regantes. Requerimientos bsicos asistencia tcnica, crdito y apoyo para ser seleccionado por el en la comercializacin. programa: terrenos concentrados, libres de gravamen, menores a 3 ha. pertenecientes a productores menores de 65 aos. Huancavelica Contribuir a la modernizacin y desarrollo de la sociedad agraria y rural, en la que campesinos y pequeos agricultores tengan un papel protagnico al consolidar sus derechos de propiedad y al fortalecer sus organizaciones gremiales. Promover el Desarrollo Local Sostenible y la microempresa con afirmacin de la institucionalidad y el fortalecimiento de las capacidades locales y consolidar espacios de ejercicio democrtico para la planificacin y gestin de desarrollo con liderazgo del municipio y participacin de lderes, autoridades, microempresarios (as) e instituciones locales. S
Programa de CEPES Fortalecimiento de la Institucionalidad Rural
GIE
Conjunto de Programas SEPAR
SEPAR
Huancavelica, Ayacucho, Junn
GIE
Programa de Fortalecimiento de Organizaciones Sociales
SER
Cajamarca
Promover y fortalecer las capacidades de lideres, autoridades y organizaciones sociales, prioritariamente del mbito rural, para que eficientemente realicen su gestin social, empresarial y participen activamente en los procesos locales de desarrollo.
Alta
GIE
Red Nacional y Redes CARE Regionales para la Educacin de la Nia Rural Proyecto de PCM Desarrollo de Pueblos Indgenas y Afroperuanos
Promover la calidad de la educacin disponible para las nias rurales a travs de la movilizacin de lderes nacionales, regionales y locales. Lima, Ica, Amazonas, Fortalecer las organizaciones y San Martn, comunidades indgenas y afro Cajamarca, Loreto, peruanas para que estas puedan Pasco, Ucayali, disear e implementar el desarrollo Junn, Ayacucho, de iniciativas comunitarias, Huancavelica, Cusco, generando las capacidades en las Puno organizaciones de los Pueblos Indgenas y Afro peruanos para la utilizacin efectiva de los servicios ofrecidos por el estado y otros sectores de la sociedad civil y canalizando recursos hacia programas y proyectos de iniciativa indgena y afro peruano.
Ayacucho, Junn, Amazonas y San Martn
No
No
Se establece en zonas que poseen los peores indicadores de brecha de gnero.
Alta
1999-
GIE
Alta
2001-
9 millones de GIE-PAT soles (Presupuesto 2002)
92
GRADE
Programa Investigacin y Desarrollo Institucin CONDESAN mbito de accin Cajamarca Objetivo principal Investigacin y aplicacin enfocada en el mejoramiento de la planificacin del uso de los suelos, la reforestacin de las reas degradadas, el manejo adecuado del agua y del suelo y la creacin de empleos que no estn relacionados con la agricultura. Establecer un sistema agrario de innovacin tecnolgica descentralizado y liderado por el sector privado, con el propsito de incrementar la productividad y mejorar la competitividad del sector agrario. Tipo de Focalizacin Geogrfica Individual Autoseleccin S Criterio de Focalizacin Cmo focaliza? Participacin de la comunidad Alta Plazo Beneficiarios Monto Clase* IYD
Anexos
INCAGRO
MINAG
Tumbes, Piura, Lambayeque, Lima, Ica, Ancash, La Libertad, Junn, Pasco, Hunuco, Huancavelica, San Martn, Amazonas, Cajamarca
No
Empresas asociadas a pequeos productores organizados concursan por cofinanciamiento.
Alta
20012012
Mejorando Tu Vida
FONCODES
Todo el mbito rural Mejorar la calidad de vida de la poblacin rural a travs del financiamiento de proyectos de infraestructura social y econmica, orientados a la satisfaccin de necesidades bsicas insatisfechas y focalizados de acuerdo al Mapa de Pobreza. Departamentos de la Contribuir a la superacin de la Sierra, San Martn y pobreza y el desarrollo rural mediante la consolidacin de la Madre de Dios transitabilidad de la red vial rural con participacin financiera e institucional de los gobiernos locales, y participacin del sector pblico y privado y sociedad civil. A nivel nacional Promover el Acceso Universal a los servicios de telecomunicaciones esenciales en reas rurales y lugares declarados de preferente inters social.
No
Se aprueba proyectos de infraestructura presentados por los miembros de comunidades pobres extremas (de acuerdo a mapa de pobreza) y de menos de 700 familias.
Alta
1,447,480 personas (2002)
US$ 14 IYD-DMU millones para la primera fase (Presupuesto 2001-2003). 16 millones de soles (Presupuesto 2003) 147 millones IFS de soles (Ejecutado 2002)
PROVIAS - Rural
MTC
No
No
Identifica Provincias pobres y luego, con participacin comunal prioriza caminos rurales que se conectan a la red primaria y satisfacen ciertos criterios (extensin, poblacin beneficiada, capacidad municipal) reas rurales por lo general de menos de 3,000 habitantes, de baja densidad poblacional, servicios bsicos e infraestructura inexistentes o precarios, y deficiencia de energa, geografa adversa para la instalacin del servicio de telecomunicaciones o poblacin con bajo poder adquisitivo ubicada en reas alejadas de los centros urbanos, cuya actividad primordial es la agricultura, ganadera, pesca o minera.
Baja
1995-
IFS US$151 millones entre el 2001 y 2004.
FITEL
OSIPTEL
No
No
Baja
1993-
IFS US$33.4 millones (Presupuesto 2002-2008)
Programa Agua y Saneamiento
SER
Cajamarca
Contribuir a que las poblaciones rurales y periurbanas tengan acceso a los servicios sostenibles de agua potable y saneamiento.
93
IFS
GRADE
Programa Servicios de Salud Institucin mbito de accin Objetivo principal Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Baja Plazo Beneficiarios Monto Clase*
Anexos
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? S S No Prioriza las zonas que poseen Mejorar la capacidad del sector AID - Agencias Todos los mayor riesgo para contraer departamentos salvo pblico y privado de proporcionar ejecutoras enfermedades infecciosas tales Cajamarca, Madre de servicios de salud que respondan a pblicas y como tuberculosis, malaria y Dios y algunos de la las necesidades de los peruanos y privadas fiebre de dengue y zonas con peruanas--especialmente los costa mayor incidencia de desnutricin jvenes y los grupos vulnerables-y con servicios de salud de baja para mejorar la capacidad calidad. productiva de la poblacin y sus oportunidades de desarrollo.
IFS-OKH US$23.7 millones (Presupuesto 2002) US$21.7 millones (Presupuesto 2003)
Programa de Energa, ITDG Infraestructura y Servicios Bsicos Proyectos de Riego ITDG
Cusco
Mejorar el acceso de los pobres a servicios de infraestructura manejados localmente. Contribuir a una mayor seguridad en los medios de vida de pequeos agricultores promoviendo soluciones tecnolgicas y prcticas sostenibles en el manejo de sus recursos naturales. A travs del otorgamiento de mltiples servicios, busca crear las condiciones sociales, econmicas, tcnicas y fsicas para que los beneficiarios, concientizados de su rol protagnico, puedan identificar y aprovechar las oportunidades de desarrollo existentes, obteniendo de stas los beneficios necesarios para mejorar el nivel y la calidad de vida.
Alta
1985-
IFP-IYD
Cajamarca, Cusco
Alta
1991-
IFP-TAP
Programa Cordillera Negra
CE - CTAR Ancash
Ancash
1997-
24,500 familias
TAP
CEPES Programa de Servicios para el Desarrollo Productivo
Huancavelica
Programa de Desarrollo
CONDESAN
Puno
Mediante el financiamiento rural y la capacitacin en gestin empresarial se busca contribuir a la modernizacin y desarrollo de la sociedad agraria y rural, en la que campesinos y pequeos agricultores tengan un papel protagnico. Incrementar la productividad de los sistemas pecuarios; aumentar los ingresos a travs de un mejor mercadeo de la carne, productos lcteos y alimentos procesados; desarrollar una produccin intensiva de hortalizas en invernaderos; y mejorar la calidad y mercadeo en la existente industria casera de fibra de alpaca.
TAP
TAP
Programa Huancavelica
DESCO
Huancavelica
Busca fortalecer y promover actividades que generen el mayor impacto en el desarrollo regional de la zona, mediante servicios de asistencia tcnica, capacitacin empresarial, entre otros; con la participacin de las organizaciones locales y la concertacin entre los actores pblicos y privados de la regin.
94
1999-
40 comunidades
TAP
GRADE
Programa Programa Regional Arequipa Institucin DESCO mbito de accin Arequipa (valle de Colca, Caravel) Objetivo principal Busca mejorar las condiciones productivas, socio-econmicas y culturales a fin de elevar la calidad de vida del poblador rural a travs de la implementacin de un programa de desarrollo rural sostenible, que involucre la asistencia tcnica y la mejora de la infraestructura comunal. Tipo de Focalizacin Geogrfica Individual Autoseleccin S Criterio de Focalizacin Cmo focaliza? Participacin de la comunidad Plazo 1985Beneficiarios 15 distritos Monto Clase* TAP
Anexos
PASA - Seguridad Alimentaria
Cooperar para la reduccin de la CE - Ministerios Loreto, Junn, Huancavelica, pobreza, tanto a travs del acceso Ayacucho, Apurmac, generalizado a los servicios Puno sociales bsicos de educacin y salud as como a travs del desarrollo econmico local.
Educacin Bsica
AID - Agencias ejecutoras pblicas y privadas
San Martn, Hunuco, Pasco, Junn, Ucayali, Cusco, Ayacucho
Mejorar la capacidad del sistema educativo peruano para responder a las necesidades educativas de la poblacin ms pobre mediante tcnicas educativas modernas, lo que posteriormente ayudar a mejorar su capacidad productiva y reducir el riesgo de conflictos sociales.
No
Baja
TAP-OKHUS$25.7 DKH millones (aporte de la CE para el 2002 a distintos organismos gubernamenta les) US$2 OKH millones (Presupuesto 2002) US$3.2 millones (Presupuesto 2003)
Red Rural de Fe y Alegra
Fe y Alegra
Piura, Loreto, Cusco Proveer los insumos necesarios (maestros capacitados, infraestructura, equipamiento) para que los nios rurales accedan a una educacin de calidad. Todos los departamentos de frontera Mejorar la calidad de la educacin y el fortalecimiento de la identidad nacional en las poblaciones localizadas en frontera, dentro del marco de la educacin intercultural, el desarrollo sostenible y la equidad. Tiene como propsito combatir los factores que detienen la inclusin exitosa, participacin, permanencia y culminacin de la educacin primaria de nias y nios en escuelas rurales.
No
No
El proyecto se establece en reas rurales deprimidas, donde la poblacin tiene dificultades para acceder a servicios educativos.
Alta
1995-
OKH
Programa Especial de MINEDU Educacin en Fronteras PECEF
No
No
Se concentra en las poblaciones localizadas en frontera.
1998-
82,255 estudiantes (1999)
OKH
Abriendo Puertas para UNICEF/AID la Educacin de las Nias Rurales
Ayacucho y Apurmac
No
No
Se concentra en la subregin Chanka, la cual tendra la ms grande brecha de gnero en los Andes peruanos.
Alta
1999-
Entre 19992003 se beneficiaran 25,000 nios y 700 maestros y autoridades educativas.
OKH
PROEDUCA
GTZ - MINEDU Piura, Cajamarca, La Lograr que la calidad de la Libertad, San Martn, enseanza en los centro educativos Huancavelica, mejore. Para ello, el programa Ayacucho, Apurmac, trabaja para que los maestros en Cusco, Madre de formacin y en servicio particularmente los que trabajan en Dios y Tacna educacin bilinge interculturalconduzcan con eficiencia procesos de aprendizaje pertinentes, tanto en los centros educativos como en las comunidades.
20022006
OKH
95
GRADE
Programa Institucin mbito de accin Piura y Sur Andino Objetivo principal Promueve el desarrollo de prcticas pedaggicas efectivas y habilidades de liderazgo en educacin para el incremento de la participacin y del mejoramiento de logros educacionales de las nias y nios marginados. Tiene como propsito fomentar oportunidades educacionales para las nias dentro de los programas de desarrollo basados en la comunidad y en la escuela, mediante la capacitacin de maestros y el nfasis en temas de gnero. Contribuir al establecimiento de mejores condiciones de vida entendiendo por ello el logro del sustento material, el desarrollo de la persona, la familia y la comunidad mediante el trabajo productivo rentable y el empleo as como de las relaciones sociales y servicios a los que tienen derecho en armona con su medio natural. Contribuir a la continua optimizacin de la salud de los y las adolescentes, a travs de una mejora en la oferta y utilizacin de los servicios de salud desarrollados para este grupo de edad, del fortalecimiento del trabajo intra e intersectorial y del mejoramiento de los niveles de informacin en sexualidad de los y las adolescentes. Revalorar las culturas rurales y otorgar una educacin culturalmente pertinente para convertirse en procesos dinamizadores de la sociedad rural y de su economa y para alcanzar un desarrollo sostenible que se ajuste a las culturas y la realidad del pas. Para ello, se garantiza una educacin de calidad y pertinente a las reas rurales, a sus culturas, lenguas y al aprovechamiento y conservacin de su medio ambiente. Alta Tipo de Focalizacin Geogrfica Individual Autoseleccin Proyecto Equidad en AID el Aula Criterio de Focalizacin Cmo focaliza? Participacin de la comunidad Plazo 2000Beneficiarios Monto Clase* OKH
Anexos
Nuevos Horizontes de CARE las Nias
Ayacucho
1998-
OKH
Conjunto de Programas ARARIWA
ARARIWA
Cusco
52,675 campesinos
OKH-TAP
Servicios de Salud Reproductiva con nfasis en VIH
GTZ - MINSA
Puno, Hunuco, Ucayali y Lima
Se han instalado 12 Centros de Desarrollo Juvenil (CDJ) en los cuatro departamentos involucrados para que los adolescentes acudan y accedan a los servicios.
20002004
OKH-DKH
Programa Estratgico MINEDU de Educacin en reas Rurales
reas rurales en todos los departamentos del pas.
No
No
Se establece en las zonas ms pobres y alejados del pas, sobre todo en las que predominan sociedades bilinges.
Alta
2002-
7280 docentes (2002)
OKH-DKH
Intervida
Intervida
Lambayeque, La Libertad, Apurmac, Cusco, Arequipa, Puno Puno
Masuq Yachay
CARE
Mejorar las condiciones de vida de la poblacin a travs de la inversin en proyectos productivos, infraestructura bsica, educacin y salud. Promover el establecimiento de metodologas interculturales bilinges para profesores de preescolar y primaria, y sensibilizar acerca de la importancia de la equidad de genero en el aula.
Alta
1996-
OKH-DKH
96
Alta 19991691 nios, 48 facilitadores, 2702 familiares y 12 autoridades (2001) OKH-DKH
GRADE
Programa Nueva Educacin Bilinge y Multicultural de los Andes Institucin CARE mbito de accin Puno, Ancash Objetivo principal Implementar y validar un programa educativo integral dirigido a nias, nios, jvenes y adultos de las comunidades indgenas, que responda a las necesidades del desarrollo personal y del contexto local desde un enfoque intercultural y de gnero. Tipo de Focalizacin Geogrfica Individual Autoseleccin S Criterio de Focalizacin Cmo focaliza? Participacin de la comunidad Alta Plazo 20022005 Beneficiarios 40 autoridades comunales, 12 promotores juveniles, 80 participantes en crculos de alfabetizacin, 20 docentes, 366 nios y 160 padres de familia. Monto Clase* OKH-DKH
Anexos
Educacin Bilinge Intercultural
MINEDU
15 departamentos de Fomentar la capacidad de la costa, sierra y selva comunicacin y aprendizaje de los nios indgenas a travs del uso de su lengua nativa por parte de los profesores de su escuela.
No
No
Se seleccionan zonas de intervencin en base al censo nacional y el programa se concentra en aquellas regiones donde existe una mayora de hablantes vernaculares, sobre todo las regiones monolinges.
Alta
1995-
Entre 19982000 se han capacitado 11,000 maestros.
OKH-DKH
Programa Salud Bsica para Todos
MINSA
A nivel nacional
Asegurar el acceso universal a un Paquete de Salud Bsico de carcter preventivo promocional y brindar atencin suplementaria y mdica adicional a los grupos de mayor riesgo, priorizando nios menores de cinco aos y madres gestantes. Mejorar el nivel nutricional de los sectores ms pobres y fomentar la participacin de la comunidad organizada mediante la entrega de raciones.
No
184 millones OKH-DKH de soles (Presupuesto 2001)
Programa Vaso de Leche
MEF Municipios distritales
A nivel nacional
No
Programa de MIMDES Alimentacin Infantil PRONAA
A nivel nacional
Mejorar el estado nutricional y prevenir los daos de la poblacin infantil entre 6 meses y 6 aos de vida mediante la entrega de raciones.
No
No
Todos los municipios distritales del pas. Cada municipio se encarga de la localizacin intradistrital. Luego los comits de madres distribuyen las raciones. En principio, el programa est destinado a nios menores de 6 aos, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, pero tiene grandes filtraciones (nios mayores y ancianos). Nios entre 6 meses y 6 aos de edad localizados en distritos de pobreza extrema. Focaliza en funcin de indicadores de concentracin de poblacin infantil vulnerable y desnutricin. Localizado en zonas urbanomarginales pobres. Atiende a nios menores de 3 aos. Focaliza en base a tasas de desnutricin, madres que trabajan e ndices de pobreza. Localizado en zonas de pobreza extrema con 5 factores de riesgo. Focaliza en funcin de altas tasas de desnutricin crnica, NBI, mortalidad infantil, analfabetismo de mujeres y PEA sin empleo y ruralidad. Focalizacin individual mediante ficha de identificacin del beneficiario (nios menores de 3 aos y sus madres)
Alta
1985-
3,485,406 personas (2000)
455.2 millones de soles (Gasto 2000)
OKH-DKH
Alta
1995-
306,879 personas (2000)
54.9 millones OKH-DKH de soles (Gasto 2000)
Wawa Wasi
MIMDES PRONAA MINSA
A nivel nacional
Desarrollo integral de los nios menores de 3 aos de sectores en extrema pobreza mediante su cuidado, estimulacin y nutricin.
No
Alta
1993-
33,975 personas (2000)
PANFAR (familias en MINSA alto riesgo)
A nivel nacional en zonas priorizadas
Mejorar el estado de nutricin y salud de las madres y sus nios menores de 3 aos en riesgo de desnutricin o muerte.
No
Baja
1988-
97
385,735 personas (2000)
GRADE
Programa Institucin mbito de accin Trapecio Andino Objetivo principal Mejorar el estado nutricional de los nios entre 6 y 36 meses. Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Nula Plazo 1994Beneficiarios 187,402 personas (2000) Monto Clase*
Anexos
MINSA Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Riesgo (PACFO) MINSA Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia - PANTBC KUSIAYLLU PRISMA
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? S S No Focalizacin en funcin de tasas de desnutricin. Atiende a nios entre 6 y 36 meses de edad.
A nivel nacional
Contribuir a la recuperacin integral del paciente ambulatorio con tuberculosis y a la proteccin de su familia mediante canastas alimenticias.
No
Localizado en las subregiones con mayor prevalencia de tuberculosis (ndice de prevalencia de tuberculosis). Identifica a las personas que padecen de dicha enfermedad. Mapa de pobreza e indicadores de desnutricin de los nios menores de 3 aos identificados por voluntarios entrenados de la comunidad. La poblacin objetivo est compuesta por mujeres gestantes y los nios entre los 6 y 12 meses de edad que viven en zonas con una prevalencia de desnutricin crnica mayor al 30% y en donde la carencia de saneamiento se encuentra por encima del 70%. Alta
1986-
37,893 personas (2000)
A nivel nacional en zonas urbano marginales
Mejorar el estado nutricional y de salud de las madres y sus nios menores de 5 aos.
No
1988-
20,019 personas (1999)
6 millones de OKH-DKH soles (1999)
Salud y Nutricin Infantil
PRISMA
Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junn, Hunuco, Ucayali, Ancash, Puno y San Martn
Mejorar el estado nutricional y de salud de los nios menores de 3 aos de edad en familias que viven en los Corredores Econmicos priorizados y en las principales zonas productoras de coca.
20012008
OKH-DKH
Programa de MIMDES Desayunos Escolares FONCODES
A nivel nacional
Mejorar el nivel nutricional de los nios entre 4 y 13 aos de edad de los centros educativos estatales y contribuir a reducir la desercin y ausentismo escolar. Mejorar el nivel nutricional, el rendimiento escolar e incentivar la asistencia de la poblacin en edad escolar por medio de la entrega de raciones alimenticias. Contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin mediante el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin y de programas pedaggicos de educacin a distancia, permitiendo as su descentralizacin, democratizacin y equidad. Reducir en 50% la tasa de analfabetismo en el pas hacia el 2012, en contextos hispano hablantes y bilinges, mediante programas de amplia convocatoria nacional.
No
No
Nios entre 4 y 13 aos de edad pertenecientes a centros educativos de zonas en pobreza y pobreza extrema segn mapa de pobreza de FONCODES. Toma como referencia el mapa de la estrategia focalizada de lucha contra la pobreza y las tasas de desnutricin (censo de talla) Da prioridad a las reas donde existe mayor concentracin poblacional, las zonas rurales, de selva, de frontera y urbano marginales.
Baja
1993-
2,077,115 personas (2000)
OKH-DKH
Programa de MIMDES Alimentacin Escolar PRONAA MINEDU
A nivel nacional
No
No
Alta
1994-
974,661 personas (2000)
Programa Huascarn MINEDU
A nivel nacional
No
No
Baja
20022010
1,103 centros educativos, 1.37 millones de alumnos y 63,289 docentes. (meta 2002)
29.6 millones OKH-DKH de soles (Ejecutado 2002)
Programa Nacional de MINEDU Alfabetizacin
A nivel nacional
No
98
mbitos de mayor volumen y concentracin de poblacin analfabeta (zonas rurales de pobreza extrema, zonas urbano marginales y poblaciones originarias vernculo hablantes. En estas zonas se prioriza a la poblacin entre 15 y 44 aos, indgenas monolinges o con diferente grado de bilingismo, o poblacin promovida de los programas de alfabetizacin pero an con educacin bsica incompleta.
Alta
20022012
73,554 alfabetizados (meta 2002)
44.3 millones OKH-DKH de soles (Presupuesto 2001)
GRADE
Programa Institucin mbito de accin Objetivo principal Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Plazo 20012003 Beneficiarios 400 jvenes analfabetos Monto Clase* DKH
Anexos
Impacto de una CARE Educacin Bsica de Calidad
Cajamarca (provincia Lograr que 400 jvenes y de Celendn) adolescentes analfabetos y analfabetas 15 y 25 aos de edad, excluidos del sistema educativo, accedan a una Educacin Bsica de Calidad, desarrollando capacidades para abordar en forma integral su problema de exclusin. Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua y Tacna Mejorar las condiciones de empleo de los jvenes y mujeres con difcil acceso al mercado de trabajo mediante la capacitacin laboral y la asistencia tcnica. Mejorar la calidad de vida de 58,500 familias pobres de 4 regiones del pas mediante mayores niveles de seguridad alimentaria.
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? S S No Se identific 400 jvenes y adolescentes analfabetos y analfabetas 15 y 25 aos de edad, excluidos del sistema educativo.
Surempleo
CARITAS
1999-
6,200 personas
DKH
Programa de Seguridad Alimentaria Sostenible
CARE
Ayacucho, Ancash, Cajamarca y Puno
No
Alta
20022006
58,500 familias durante todo el proyecto con nios menores de 3 aos 68,985 empleos generados (2002)
25 millones DKH-TAP de euros (Presupuesto 2004-2006)
A Trabajar Rural
FONCODES
Rural
Promover el empleo temporal financiando pequeas obras de infraestructura.
Programa de Apoyo Alimentario a Comedores
MIMDES PRONAA
A nivel nacional
Programa de Apoyo al MIMDES Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia PAR
Hunuco, Lima, Huancavelica, Ayacucho, Junn, Apurmac y Puno
Mejorar la calidad de vida, elevar el nivel nutricional de los grupos ms vulnerables y brindar seguridad alimentaria a la poblacin en extrema pobreza. Establecer las condiciones bsicas para el desarrollo humano sostenible de las poblaciones afectadas por la violencia terrorista y de las zonas declaradas en emergencia poltica, econmica y social, a fin de contribuir a la consolidacin de la paz. Mejorar la poltica ambiental, construir capacidades de las instituciones ambientales del Per, apoyar a que los gobiernos locales y las comunidades respondan a asuntos ambientales claves y promover iniciativas para aumentar el conocimiento de problemas ambientales y la demanda pblica para solucionarlos.
No
No
No
Segn su presupuesto, FONCODES decide en cuntos distritos financiar obras. Luego, segn el Mapa de la Pobreza, determina en qu distritos financiar las obras. La comunidad participa en la determinacin de las obras a realizar. Zonas de extrema pobreza segn el mapa de la estrategia focalizada de lucha contra la pobreza. Prioriza la atencin a nios y ancianos. Apoya a las provincias ms afectadas por la violencia terrorista.
Alta
2001-
160 millones PAT de soles (Ejecutado 2002)
Alta
1993-
1,200,974 personas (2000)
PAT
Nula
3 aos
354,768 personas (estimado para toda la vida del programa)
1.3 millones PAT-TAP de soles (Presupuesto enero-octubre 2003)
Administracin de RR. NN.
San Martn, Hunuco, Pasco, Junn, Ucayali, Cusco, Ayacucho
No
No
Centra sus acciones sobre ecosistemas diversos amenazados, zonas boscosas y zonas con recursos forestales destruidos.
Alta
1996-
US$5.1 RNC millones (Presupuesto 2002) US$3.8 millones (Presupuesto 2003)
99
S No S Se ha sub zonificado por microcuencas y reas de concentracin poblacional, tomando el criterio de agrupar cinco comunidades ms cercanas y homogneas o circunscritos a una jurisdiccin distrital. Alta 19982004 282 comunidades dentro de 135 distritos (2002) 7.2 millones RNM de soles (Presupuesto 2003)
MARENASS
MINAG - FIDA 13 provincias de los Ampliar las reas cultivables e departamentos de incrementar el valor comercial de Apurmac, Ayacucho los RR.NN. productivos de los (zona sur) y Cusco agricultores de la Sierra Sur del (provincias altas) Per mediante el fomento del mercado de asistencia tcnica en el manejo de dichos recursos.
GRADE
Programa PRONAMACHCS Institucin MINAG mbito de accin Sierra Rural Objetivo principal Tipo de Focalizacin Criterio de Focalizacin Participacin de la comunidad Alta Plazo 1988Beneficiarios Monto Clase*
Anexos
Geogrfica Individual Autoseleccin Cmo focaliza? Promover el manejo sustentable de S No No Se prioriza las zonas altoandinas los recursos naturales en las y las pequeas cuencas cuencas de la sierra, el hidrogrficas denominadas mejoramiento de la calidad de vida "Microcuencas", en cuyo espacio de las poblaciones rurales y la se seleccionan las comunidades preservacin del medio ambiente. campesinas, caseros, anexos y otros, que se encuentran en situacin de pobreza y extrema pobreza, aplicando criterios contenidos en los mapas de pobreza. El logro de un mejoramiento efectivo y sostenible de las condiciones de vida de la poblacin rural. a travs de estrategias para incrementar el ingreso familiar rural, el apoyo para lograr el uso sostenible y proteccin de los RR.NN., contribuciones al desarrollo alternativo y asesoramiento en el desarrollo institucional y organizacional. S
200 millones RNM de soles (Presupuesto 2003)
Programa de Desarrollo Rural Sostenible
GTZ
Tumbes, Piura, Cajamarca, San Martn, Lima, Junn, Ucayali, Ica, Arequipa, Apurmac, Cusco, Madre de Dios
Alta
1995-
RNM-TAP
*Clase TAP DMU DMM IFP IFS OKH DKH PAT RNM RNC GIE IYD
Transferencias de Activos e Insumos para la Produccin Desarrollo de Mercados para la Produccin (Uni-mercados) Desarrollo de Mercados para la Produccin (Multi-mercados) Infraestructura Productiva Infraestructura Social Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Oferta) Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Demanda) Alivio Temporal Manejo de Recursos Naturales (Manejo Sostenible) Manejo de Recursos Naturales (Conservacin) Gobernabilidad, Institucionalidad o Empoderamiento Investigacin y Desarrollo
100
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X X Otorgamiento de crditos colectivos a travs de la organizacin de Bancos Comunales, capacitacin de la asociacin comunal (pre-crdito, gestin de la cuenta interna, gestin empresarial, entre otros) Servicios financieros a travs de bancos comunales y grupos solidarios. Unidad de intervencin Productor Mercados Quin maneja Participacin de la Participacin de los Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Nula Nula Mercado No No DMU crediticio
Anexos
Programa Desarrollo ADRA Econmico (Bancos Comunales)
Microcrditos
PRISMA
Productor
Los productores organizados y el programa El programa
Alta
Nula
Mercado crediticio
No
No
DMU
Asistencia Tcnica Agroexportacin Pequeos Agricultores
PRISMA
Servicios Agropecuarios SAP
PRISMA - AID
Productor Capacita en organizacin y en gestin empresarial, da asistencia tcnica para promocionar y mejorar el cultivo de alcachofas Green Globe y maz Baby Corn, implementa centros de acopio y cadenas de fro, da servicios de informacin de mercado. El proyecto articula actividades de Productor capacitacin para el fortalecimiento de las asociaciones de productores y de asistencia tcnica en campo para el incremento de la produccin y manejo de la post cosecha con las actividades de informacin de mercado mediante un sistema informtico. Productor Capacitacin a los productores en organizacin y en gestin empresarial, asistencia tcnica para mejorar el cultivo de menestras y pimientos, implementa centros de acopio y cadenas de fro para mejorar el manejo post cosecha, da servicios de informacin de mercado. 1) Formacin, Actualizacin y Parcela Conservacin del Catastro Rural, 2) Saneamiento Fsico Legal de Predios Individuales, 3) Saneamiento Fsico Legal de Comunidades, 4) Saneamiento Fsico Legal de Tierras Eriazas. Capacitaciones de campesino a campesino va concursos interfamiliares e intercomunales, capacitacin en salud, conservacin de suelos, manejo pecuario, formacin de microempresas, gestin empresarial y manejo de crdito; capacitacin de profesores; obras de infraestructura de riego, sanitarias y comunales, viveros, entre otros. Productor Asistencia tcnica en el desarrollo de nuevas lneas de productos, infraestructura bsica de produccin, informacin sobre mercados de productos agropecuarios.
Nula
Nula
Mercado de bienes finales
No
DMU
El programa
Nula
Nula
Mercado de informacin
No
DMU
Promenestras
PRISMA FONCODES
El programa
Nula
Nula
Mercado de bienes finales
No
DMU
PETT
MINAG
El programa
Nula
Nula
Mercado de tierras
No
No
DMU
Conjunto de Programas CEDAP
CEDAP
Mercado de asistencia tcnica
DMU-OKHIFP-IFSTAP
Programa de Generacin de Ingresos Agropecuarios (Cadena productiva comercial) PRA - Corredores Econmicos Programa de Reduccin y Alivio de Pobreza PODERES
ADRA
El programa
Nula
Nula
Mercados de insumos y bienes finales regionales.
No
DMM
AID Chemonics Otros CARE
CARITAS
Informacin sobre mercados, asistencia Productor tcnica, capacicin, infraestructura productiva. Presta servicios no financieros y de Empresa asistencia tcnica a empresas privadas para atender mercados nacionales y de exportacin. Productor Ofrece a los pequeos productores herramientas y canales para vincular su produccin con los mercados establecidos, educacin en salud y nutricin con asistencia alimentaria, servicios financieros
Alta
101 El programa
El programa Nula Nula
Asistencia tcnica e informacin Asistencia tcnica e informacin Mercado crediticios y de bienes finales locales.
DMM
DMM
No
DMM
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X X Unidad de intervencin Mercados Quin maneja Participacin de la Participacin de los Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola DMM El programa Mercado de tierras, mercado crediticio
Anexos
Proyecto Cajamarca- CE - MIPRE La Libertad
Formalizacin de la propiedad de la tierra, Productor acciones de extensin rural, principalmente aquellas relacionadas con el uso de la tierra y del agua; informacin y formacin en temas financieros a los productores, capacitacin en planeamiento y gestin. Financia los servicios de capacitacin, Familia asistencia tcnica e informacin especializada que permitan resolver la principal restriccin para mejorar, consolidar o posicionar los pequeos negocios rurales en marcha. Productor Pequeas obras de infraestructura, informacin y promocin de oportunidades de negocios, certificaciones, asesoras legales y contables, asistencia tcnica, capacitacin en servicios financieros.
A Producir
FONCODES
Las familias organizadas
Alta
Nula
Asistencia tcnica, crdito e informacin.
No
DMM
Corredor Puno-Cusco FONCODES FIDA
Comits Locales de Asignacin de Recursos
Alta
Alta
PROFAR
PRISMA
Programa de CEPES Fortalecimiento de la Institucionalidad Rural Conjunto de SEPAR Programas SEPAR
Programa de Fortalecimiento de Organizaciones Sociales
SER
Apoya la planificacin, financiacin, Productor siembra, control cultural, acopio, y comercializacin de productos agrcolas. Asistencia tcnica constante desde la preparacin de la tierra hasta la comercializacin. Busca, compara y selecciona proveedores de insumos y servicios de maquinaria. Otorga crditos de produccin en forma de insumos, asistencia tcnica y efectivo. Fomenta la formalizacin de los derechos Municipio, de propiedad de las comunidades productor campesinas y apoya a las organizaciones gremiales. Promueve la participacin colectiva a travs Comunidad de la formulacin y ejecucin de planes de desarrollo local, el establecimiento de mesas y/o espacios de concertacin institucionalizados, el establecimiento de mesas locales de negociacin y comercializacin con productores organizados. Capacitacin y asesora para promover la Comunidad participacin activa y propositiva de comunidades campesinas y rondas campesinas respecto a cambios legislativos que respalden sus derechos, el seguimiento al proceso de formalizacin de la propiedad de la tierra. Comunidad Contribuye la toma de conciencia en cuestiones de gnero apoyando la participacin local para promover la educacin de las nias; asistencia tcnica y fortalecimiento institucional. Promueve la participacin colectiva para Comunidad fortalecer los organizaciones y comunidades indgenas y afroperuanas, canaliza recursos hacia programas y proyectos de iniciativa indgena y afro peruano.
El programa
Alta
Nula
Asistencia tcnica, servicios financieros, informacin, bienes y servicios. Asistencia tcnica, bienes y servios intermedios y finales, mercado crediticio.
DMM
No
DMM
Ninguno
GIE
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
GIE
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
GIE
Red Nacional y Redes CARE Regionales para la Educacin de la Nia Rural PCM Proyecto de Desarrollo de Pueblos Indgenas y Afroperuanos X
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
GIE
El programa 102
Ninguno
No
No
GIE-PAT
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X X Unidad de intervencin Quin maneja Participacin de la Participacin de los Mercados Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Tecnologa, No No IYD asistencia tcnica, bienes de la zona.
Anexos
Investigacin y Desarrollo
CONDESAN
Comunidad Estudios sobre suelos y agua, irrigacin, clima, produccin agrcola, diversidad biolgica, propiedad de la tierra, capacidad institucional, alimentacin familiar y mercados potenciales para los productos locales; los cuales son posteriormente aplicados a la localidad a travs de un consorcio municipal. Financia parcialmente la ejecucin de subproyectos de servicios de extensin, de investigacin adaptativa, de investigacin estratgica y de servicios de apoyo a la extensin Financia la ejecucin de obras de infraestructura local. Mejoramiento de las condiciones transitables de las redes viales vecinales, a travs de la rehabilitacin, el mantenimiento rutinario de caminos rurales, mejoramiento de caminos de herradura y el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales para la transferencia de la gestin vial. Primera etapa: provee de servicios de telecomunicaciones en lugares donde tal servicio es inexistente. Segunda etapa: aumenta la teledensidad de acceso a Telfonos Pblicos en provincias y pueblos con insuficientes servicios (aproximadamente 1,600 pueblos que tienen entre 1,000 y 5,000 habitantes). Tercera etapa: masificacin de los servicios (telfonos pblicos y cabinas de internet) Construccin de obras civiles y capacitacin en educacin sanitaria, gestin, administracin para el sistema. Infraestructura y servicios de salud, asistencia tcnica sanitaria. Productor
INCAGRO
MINAG
Empresa
Nula
Asistencia tcnica
Si
No
IYD-DMU
Mejorando Tu Vida PROVIAS - Rural
FONCODES MTC
X X
Comunidad Municipio
La comunidad El programa
Alta
Nula Busca que Municipalidades cofinancien mantenimiento
Ninguno Ninguno
No Si
No Si
IFS IFS
FITEL
OSIPTEL
Comunidad
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
IFS
Programa Agua y Saneamiento Servicios de Salud
SER
Comunidad
Ninguno
No
No
IFS
Individuo
Las agencias ejecutoras
Nula
Nula
Ninguno
No
No
IFS-OKH
Programa de Energa, ITDG Infraestructura y Servicios Bsicos
Plantas de energa hidrulica, elica, solar, Comunidad biomasa, eficiencia energtica y sistemas pequeos de dotacin de agua potable para zonas rurales. Desarrollo y transferencia de tecnologa, plantas piloto, entrenamiento, diseminacin de informacin, desarrollo de conceptos y mtodos de implementacin y manejo de los sistemas. Otorga crditos a gobiernos locales y productores campesinos. X Asistencia tcnica en tecnologas de cultivo, Comunidad crianza, manejo de huertos y viveros forestales, almacenes de semillas y sistemas de riego; capacitacin de organizaciones para la gestin de sistemas de riego; estudios y construccin de infraestructura de riego; servicios de consultora en manejo de recursos naturales, agricultura campesina, negocios agrcolas, entre otros.
El programa
Baja
Baja
No
No
IFP-IYD
Proyectos de Riego
ITDG
El programa
Nula
Nula
No
No
IFP-TAP
103
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X X Titulacin de tierras, mejoramiento gentico del ganado, produccin de semillas, obras de infraestructura de produccin agropecuaria y servicios bsicos, entre otros. Financiamiento rural y capacitacin en gestin empresarial. Unidad de intervencin Productor Mercados Quin maneja Participacin de la Participacin de los Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Ninguno No No TAP
Anexos
Programa Cordillera Negra
CE - CTAR Ancash
CEPES Programa de Servicios para el Desarrollo Productivo Programa de Desarrollo CONDESAN X
Productor
Mercado crediticio
TAP
Programa Huancavelica
DESCO
Construccin de estructuras de Productor invernaderos de bajo costo, asistencia tcnica en el mejoramiento del control de calidad y el empaque de productos. Productor Asistencia tcnica, capacitacin para la produccin, constitucin de empresas, pequeas obras para mejorar las condiciones sanitarias, invernaderos, difusin de prcticas sanitarias, entre otros. Productor Pequeas obras de electrificacin, rehabilitacin y mejora de infraestructura productiva, asistencia tcnica en manejo de suelo y agua, mejoramiento gentico de camlidos, entre otros. Infraestructura, equipamiento, promocin de pequeos proyectos productivos, acciones en salud, capacitacin pedaggica, asistencia tcnica. Asistencia tcnica para mejorar las prcticas educativas, la cual contiene mtodos modernos de enseanza y materiales educativos. Comunidad
El programa
Ninguno
No
No
TAP
El programa
Ninguno
No
TAP
Programa Regional Arequipa
DESCO
El programa
Ninguno
No
TAP
PASA - Seguridad Alimentaria
CE - Ministerios
TAP-OKHDKH
Educacin Bsica
AID - Agencias ejecutoras pblicas y privadas Fe y Alegra X
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
Red Rural de Fe y Alegra
Capacitacin de maestros, mejoramiento de Individuo la infraestructura educativa, monitoreo de las prcticas gerenciales y pedaggicas, distribucin de materiales y equipo. Capacitacin de maestros, entrega de materiales y equipo, diversificacin curricular. Capacitacin de maestros con nfasis en la toma de conciencia en temas de gnero, diversificacin curricular, distribucin de materiales de enseanza. Mejora la calidad educativa y fortalece la gestin de los Institutos Superiores Pedaggicos mediante capacitaciones. Adems, colabora con la poltica magisterial y la formacin continua de docentes, sobre todo los de Educacin Bilinge Intercultural. Capacitacin de maestros con nfasis en la toma de conciencia en temas de gnero. Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
Programa Especial de MINEDU Educacin en Fronteras PECEF Abriendo Puertas para UNICEF/AID la Educacin de las Nias Rurales PROEDUCA GTZ - MINEDU X
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
Proyecto Equidad en AID el Aula Nuevos Horizontes de CARE las Nias X
Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH
104
El programa Nula Nula Ninguno No No OKH
Capacitacin de maestros con nfasis en la Individuo toma de conciencia en temas de gnero; distribucin de materiales de enseanza. Comunidad Capacitacin en el manejo de cuencas, capacitacin docente, educacin en salud, atencin primaria en salud, financiamiento para la consolidacin de los bancos
Conjunto de Programas ARARIWA
ARARIWA
El programa
Nula
Nula
Mercado crediticio
No
No
OKH-TAP
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X Unidad de intervencin Mercados Quin maneja Participacin de la Participacin de los Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Nula Nula Ninguno No No OKH-DKH
Anexos
Servicios de Salud Reproductiva con nfasis en VIH
GTZ - MINSA
Programa Estratgico MINEDU de Educacin en reas Rurales
Servicios de animacin sociocultural, Individuo consejera, talleres formativos y atencin clnica, con especial nfasis en la salud sexual y reproductiva. Individuo En los proyectos piloto se ha logrado la capacitacin de maestros de inicial y primaria para la planificacin de su trabajo de aula, la diversificacin curricular y la aplicacin de fichas de observacin sobre prcticas de crianza y socializacin. Se realizan actividades educativas conjuntas con las organizaciones indgenas para sensibilizar a los padres de familia en relacin con la educacin bilinge intercultural. Interrelacionan la educacin ambiental y productiva con proyectos productivos en las escuelas. Individuo Educacin Bilinge, capacitacin de maestros, proyectos productivos, mejoramiento de la infraestructura escolar, atencin en salud, distribucin de uniformes. Individuo Capacitacin de maestros, educacin bilinge, diversificacin curricular, informacin en salud. Comunidad Educacin bilinge e intercultural, capacitacin comunitaria, docente y de promotores juveniles. Educacin bilinge, produccin y entrega Individuo de materiales, capacitacin de maestros y personal administrativo. Comunidad Reactivacin de los puestos de salud del pas y aseguramiento las intervenciones bsicas de salud, para la atencin maternoinfantil, el control de las enfermedades transmisibles y los daos prevalentes a nivel local. Entrega de 250ml. de leche Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Intervida
Intervida
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Masuq Yachay
CARE
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Nueva Educacin Bilinge y Multicultural de los Andes Educacin Bilinge Intercultural Programa Salud Bsica para Todos
CARE
El programa
Ninguno
OKH-DKH
MINEDU
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
MINSA
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Programa Vaso de Leche
MEF Municipios distritales Programa de MIMDES Alimentacin Infantil PRONAA MIMDES PRONAA MINSA PANFAR (familias en MINSA alto riesgo) MINSA Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Riesgo (PACFO) Programa de MINSA Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia - PANTBC KUSIAYLLU PRISMA Wawa Wasi
El municipio
Alta
Alta
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Alimentacin complementaria con raciones Individuo no fortificadas. Raciones precocidas para los ms pequeos. Cuidado diurno, estimulacin del nio y Individuo entrega de 3 raciones por da. Canasta complementaria por familia con Individuo raciones fortificadas. Raciones precocidas para los ms pequeos. Alimentacin complementaria con racin Individuo fortificada. Otorga raciones precocidas para los ms pequeos.
El programa
Baja
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
El programa
Baja
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
El programa
Alta
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Canasta familiar para el paciente con TBC Individuo y 2 miembros de su familia.
105 El programa
Alta
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Canasta familiar mensual (por 6 meses) y Individuo educacin en nutricin para las familias que
El programa
Alta
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X Unidad de intervencin
Anexos
Quin maneja Participacin de la Participacin de los Mercados Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Nula Nula Ninguno No No OKH-DKH
Salud y Nutricin Infantil
PRISMA
Programa de MIMDES Desayunos Escolares FONCODES Programa de MIMDES Alimentacin Escolar PRONAA MINEDU Programa Huascarn MINEDU
Atencin preventiva de salud mediante la Familia distribucin directa de alimentos y educacin bsica en nutricin, higiene y saneamiento. Alimentacin complementaria con raciones Individuo fortificadas (hierro y micronutrientes) Racin fortificada para desayunos, no fortificada para almuerzos. X Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Programa Nacional de MINEDU Alfabetizacin
Brinda informacin educativa en aulas con Individuo innovacin informtica, acceso a cabinas pblicas de internet para alumnos y docentes, televisin educativa segn grados de estudio y currculo, capacitacin a docentes. Construccin de currculos diversificados Individuo de acuerdo a las realidades regionales y locales, elaboracin de materiales educativos, capacitacin de maestros, servicios educativos bsicos. Educacin bsica. Individuo
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
OKH-DKH
Impacto de una CARE Educacin Bsica de Calidad Surempleo CARITAS
El programa
Nula
Nula
Ninguno
No
No
DKH
Programa de Seguridad Alimentaria Sostenible A Trabajar Rural
CARE
Capacitacin ocupacional y de insercin Productor laboral en empleos dependientes y en autoempleos, crdito institucional, asistencia tcnica en gestin, comercializacin, formalizacin y tcnicas productivas. Asistencia tcnica, capacitacin directa a Familia las familias.
El programa
Nula
Nula
Mercado de trabajo
No
No
DKH
El programa
Asistencia tcnica
No
No
DKH-TAP
FONCODES
Empleo temporal (6 meses), financiamiento Individuo de las obras de infraestructura. Transferencia de 230 g. de alimentos para almuerzo. Individuo
La comunidad
Alta
Nula
Laboral
No
No
PAT
Programa de Apoyo MIMDES PRONAA Alimentario a Comedores Programa de Apoyo al MIMDES Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de Emergencia PAR Administracin de RR. NN. AID - Agencias ejecutoras pblicas y privadas MINAG - FIDA
El programa
Alta
Nula
Ninguno
No
No
PAT
Reparacin psicosocial y material en el Municipio mbito familiar y comunal, capacitacin para el desarrollo de capacidades, mejoramiento de la infraestructura afectada. X Asistencia tcnica en el manejo forestal y de parques, servicios financieros y comercializacin para negocios forestales. Comunidad
El programa
Nula
Ninguno
No
No
PAT-TAP
Alta
Nula
RNC
MARENASS
Capacitacin de los campesinos y sus hijos Comunidad en el uso de alternativas tecnolgicas para la recuperacin y conservacin de los recursos naturales productivos y la difusin extensin de dichas alternativas a travs de concursos denominados PACHAMAMA RAYMI. Infraestructura de riego, asistencia tcnica y Comunidad capacitacin, herramientas, materiales de construccin.
La comunidad
Alta
Alta
Asistencia tcnica
No
No
RNM
106
PRONAMACHC S y las comunidades Alta Baja No No RNM
PRONAMACHCS
MINAG
GRADE
Programa Institucin Tipo de bien o servicio transferido Pblico Privado Semi-pblico Descripcin X Unidad de intervencin
Anexos
Quin maneja Participacin de la Participacin de los Mercados Clase* Realiza algn tipo de conexin los Recursos? comunidad en el gobiernos locales en involucrados Agrcola/No Urbano/Rural manejo de los RR. el manejo de los RR. Agrcola El programa Ninguno No No RNM-TAP
Programa de Desarrollo Rural Sostenible
GTZ
Transferencia de tecnologa y capacitacin Comunidad en el mejoramiento de la rentabilidad, diversificacin de la produccin, manejo del agua, alimentacin, obtencin de lea y material de construccin, uso de la biodiversidad para la medicina, entre otros. Adems, apoya el mejoramiento de las organizaciones campesinas.
*Clase TAP DMU DMM IFP IFS OKH DKH PAT RNM RNC GIE IYD
Transferencias de Activos e Insumos para la Produccin Desarrollo de Mercados para la Produccin (Uni-mercados) Desarrollo de Mercados para la Produccin (Multi-mercados) Infraestructura Productiva Infraestructura Social Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Oferta) Apoyo a la Inversin en Capital Humano (Demanda) Alivio Temporal Manejo de Recursos Naturales (Manejo Sostenible) Manejo de Recursos Naturales (Conservacin) Gobernabilidad, Institucionalidad o Empoderamiento Investigacin y Desarrollo
107

1 - Escobal y Valdivia

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PERU: HACIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO PARA LA SIERRA RURAL 1

Javier Escobal Martn Valdivia

El Contexto Nacional y Sectorial

El Contexto Nacional y Sectorial

El Contexto Nacional y Sectorial

Grfico 1 Evolucin del Sector Agropecuario: 1991-2002

150 130 110 90 70 50 30

Indice PBI Indice Oferta Fertilizantes (TM)

Indice PBI Agrop. PBI Agrop. / PBI

Ratio PBI Agrop. / PBI

El Contexto Nacional y Sectorial

El Contexto Nacional y Sectorial

Grfico 2 Balanza Comercial Agropecuaria: 1991-2002

Fuente: Ministerio de Agricultura, Superintendencia Nacional de Aduanas, BCRP

El Contexto Nacional y Sectorial

Fuente: Ministerio de Agricultura, Superintendencia Nacional de Aduanas, BCRP

El Contexto Nacional y Sectorial

El Contexto Nacional y Sectorial

Evolucin de la Pobreza Rural

III. Evolucin de la Pobreza Rural en el Per

Evolucin de la Pobreza Rural

Pobre 34.1 43.5 62.2 48.1 81.2 57.1 71.3 53.5

Escobal et. al (1998), Valdivia(2001), Herrera (2001), INEI(2002a) entre otros.

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

1991 48.2 54.2 45.9 67.5

1997 35.5 58.3 52.8 37.7 68.1 44.2 64.9

2000 45.1 53.1 64.4 44.3 65.5 51.5 69.2

1997 25.4 27.7 51.8 38.3 72.5 37 55.7

1998 24.1 31.6 45.2 35.9 73.2 37.4 58.1

ver por ejemplo Medina (1996) o Escobal et. al (1998).

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Evolucin de la Pobreza Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Fuente: III CENAGRO Elaboracin propia

Ver Banco Mundial (2002)

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Ver Valdivia y Mesinas (2002).

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Fuente: Enniv 2000

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

25% 14% 14%

Fuente: III Censo Nacional Agropecuario, 1994. Elaboracin: Zegarra (2000)

Ver Valdivia y Mesinas, op. cit.

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural

Los Desbalances Estructurales en la Sierra Rural