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Republica de Colombia

Rama Judicial del Poder Publico


TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL
DE BOGOTA - SALA CIVIL
Bogota, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil once (2011).
1. IDENTIFICACI6N D EL PROCESO
Maglstrada Poncnte: CLARA INES MARQUEZ BULLA
Radlcacl6n: 1100122030002011 00965 00
Acclonantes: Maria del Carmen Sandoval y otros.
Acclonados: Comlsl6n de Regu l acl6n de Agua
Potabl e y Saneamlento Baslco y otra.
Proceso: Accl6n de Tutela
Asunto: Sentencla prlmera instancia
Di scutido y Aprobado en Sal a de Declsl6n del tres (3) de
agosto de 2011. Acta 25.
2. PRop6sITO DE LA DECISI6N:
Surtldo el tramite propio de esta Instancla, procede la Sala a
dlrlmlr la accl6n de tutel a promovlda por MARiA DEL CARMEN
SANDOVAL, FLOR MARiA RAMiREZ PABON, JORGE ELlECER
OSPINA MANCO, ADRI ANA RUIZ RESTREPO, qulen actua en
nombre proplo y como agente oflclosa de GLORIA INES PEREZ,
JOHN ALEXANDER PEDRAZA PEREZ, GUSTAVO LOPEZ PERILLA,

JONATHAN CONTRERAS Y ANTONIO VALENCIA BOTERO I
ROBINSON, contra l a COMISI6N DE REGULACI6N DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO BAsICO -CRA- y la UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL D E SERVI CIOS PUBUCOS -UAESP.
3. ANTECEDENTES:
Como supuestos factlcos de l a solicitud de amparo se
expusi eron los que l a Sal a precede a compendlar:
3.1. La Unidad Admlnlstrat l va Especial de Servlcios Publlcos
UAESP, abrl6 Licitaci6n Publi ca 001 de 2011, con e l objeto de
concesionar l a prestaci6n del servicio publico de aseo -
recoleccl6n, barrido, IImpleza de vfas, corte de cesped, pada
de a rboles, tran sporte de reslduos- para Bogota, en la cua! se
dispuso l a inclusl6n de l a pobl acl6n que ejerce e l reciclaje en
condiciones de vulnerabilidad, junto con la adjudicacl6n de
areas de servicio exclusivo, debldo a l pr6xlmo fenecimiento
del contrato de concesl6n anterior.
Mediante resolucl6n 541 de 2011, l a Comisi6n de Regu l aci6n
de Agua Potable y Saneami e n to Baslco -CRA-, autorlz6 a l a
Alcaldfa de Bogota, l as areas de servlclo en l a nueva
convocatorla publica.
3.2. Sostlene que no se han atendldo las observaciones a las
condi ciones del pliego, por cuanto se hacen adendas que
son objeto de reparo, perc con gran Improvi sacl6n e l
cronograma de l a I1citacl6n avanza, toda vez que se valldaron
a l gunas organizaciones de recicladores, sin resolver todas y
cada una de las Inconformldades planteadas par los
participantes.

4. PRETENSI6N
Para la protecci6n canstltucianal de los derechos
fundamenta les al debido proceso, igualdad, IIbertad de
asocfaclon, minima vital y al trabajo, as! como los prlncipios
de la buena fe, partlelpacion efectlva, confianza legitlrna y la
discri minacl6n posltlva de los recieladores, solicita como
medlda cautel ar l a suspensi6n de la licltaci6n 01 de 2011.
Impetra l a anulaci6n de l as resoluciones 541 de 2011 de la
Comi sl6n de Regu l acl6n de Agua Potabl e y Saneamlento
Basico y la 364 de 2011 de la Unldad Admlnistratlva Especial
de Servlclos Publlcos, asi mismo, se adopten todas la
acciones aflrmatlvas en favor de l os reclcladores
tradlclonal es 0 de oflclo.
5 . CONTESTACI 6N AL AMPARO.
5.1. La Jefe de la Ofici na Juridlca de l a Comisi6n de
Regulacl6n de Agua Potabl e y Saneamiento Baslco, a traves
de apoderado Judicial , seiial 6 que su funci6n es consultlva,
toda vez que se Ilmita a verlficar las condiciones que expone
e l e n te terrItorial, para la prestacl6n del servicio publi co de
aseo en Bogota con areas de uso excluslvo, 10 cua l se realiza
dentro del marco legal de su competencia.
Destac6 la Improcedencla de ampliar el plazo maximo
previsto en la regulaci6n para los contratos de concesi6n del
servfclo de aseo, bajo la modalldad de areas de servlcio
excluslvo, pues una vez se cumple, opera el fen6meno del
decaimiento del acto administrativo.

5.2. La ciudadana Marcela
petlcl6n de tutela. SOSluvo que
estudlos prevlos reallzados por
Agua Potabl e y Saneamiento BaskD
reallzado modlflcaciones y ane os a pIiego
Implden la pluralldad de ofer e ntes en ~ _ : I O
pobl aci 6n vulnerabl e.
5.3. La Directora General de la Unidad Adm,,,,straUva
Especial de Serviclos Publicos, memor6 toda la actuaclon
adelantada e n la Ii cltacl6n, Indic6 que la mi sma se reallz6
con observancla de las pautas legalmente est ablecidas.
tenlendo en cuenta las directrices de la Corte Const it ucional
sabre acciones afirmativas para beneficiar a los recicl adores
de oflclo en condici ones de vulnerabilidad.
Sostuvo que los textos comple me ntarios se reallzaron en
l egal forma, de modo que el pllego de condi ciones mantlene
las rutas tradlcionales de reciclaje, asegura la mayor
partlcipacion de l a poblacl6n afi li ada a las organlzaclones de
segundo grado dedlcadas a esta actividad, conforme a la
dlrectrlz proferlda en auto 268 de 2010 de l a Corte
ConstitucionaL
5.4. EI senor Misael Castro Castro, en su condlcl6n de
r epresentante l egal de l a asociaclon de segundo nlvel
denominada Federacl 6n Sindical de Reclcladores y
Carreteros de Bogota, en su co ndlci6n de partlcipante en la
Il citacl6n 01 de 2011 de l a UAESP, depreco l a improcedencia
de la demanda constltucional , par cua nto parte de
suposiciones que no pueden probarse.

5.5. EI senor Jesus Pabon PabOn. 0iI_="
FUNREDAMBIENTE, a pesar de a gunas
a la conformaci6n de l os terminos de rete t!f'lCia del ego ..
manifest6 que l as prctensiones d e la tutelante", se perfi'an a
beneficiar a l os oferentes que ella h a asesorado.
5.6. Flnalmente, l a sef10ra Nohra Padilla He r rer a, dirigente
de l a Asociaci6n Cooperativa de Reclcladores d e Bo g o ta,
Intervino en apoyo de los demandantes, en punta a que s e
han desnaturalizado l as acciones afirmatlvas para mitlgar el
estado de vulnerabllldad de los reclctadores, por cuanlo l as
a lternatlvas que ofrece la convocatorla impacta de manera
negatlva e l valor del reclclaje.
6. CONSIDERACIONES
6.1 . Es competente esta Corporacl6n para dirlmir c l sub-
examine, de conformldad con 10 dlspuesto en e l articulo 86 de
l a Constltuci6n Polftlca, e l Decreto 2591 de 1991 artic ulo 37, V
e l articulo 1 del Decreto 1382 del aRo 2000.
6.2. La tutel a es un mecanismo Jurlsdicclonal de caracter
extraordinario V subsldlarlo, creado con el prop6slto de
proteger los derechos constltuclonal es de los miembros de la
colectlvldad que resulten amenazados 0 vulnerados por l as
acclones u omlslones de las autoridades publlcas 0 por l os
particulares en los casos expresamente senal ados par 18 lev.
En este orden, ella unicamente procede c uando e l afeclado no
cuente con otro mecanl s mo d e d e f e n sa judicial d e s u s
prerrogatlvas fundamentales , 0 s i , aun exist iend o, se util ice
como mecani sm o transitorio p ara evitar un perjuicio
irremediabl e.

6.3. EI derecho a la Igualdad consagrado en
la Carta Politica expresa que todas .as personas :eben sef"
tratadas de la misma manera sin Importa S<J condici6n
social, cultural, racial, etnica, entre otrO'S tCKtOres Que
puedan presentarse, slendo siempre necesaoo que .f!Xlstan
minlmo dos sujetos de la relacl6n, tenlendo en c.uenta que
se debe presentar una dlscrlmlnacl6n en la ap/lcacl6n de
alguna norma, tralO 0 procedirniento, es decir, debe recaer
sobre una pluralidad de elementos que Ie perm.tan al Juez
constltuclonal ejercer termlnos de comparacl6n y tener un
punto de referencla.
La Ley 80 de 1993, en el articulo 30, establece que: .... . Se
entiende por IIcitacl6n publica el procedimlento mediante el
cual la entldad estatal formula publica mente una convocatorla
para que, en igualdad de oportunidades, los interesados
presenten sus ofertas y seleccione entre elias la mas
favorable ... ".
Este tr<lmlte se convlerte en la herramienta id6nea para
salvaguardar la funcl6n publica, por cuanto asegura mediante
el desarrollo de un procedimlenlo reg lado, l a transparencla e
Imparclalldad de las entidades para elegir al mejor
proponente, protege ademas, los prlnclplos constituclonales
de igualdad y libre concurrencia, al otorgar a todas l as
personas que reunan l a capacldad tecnica, administratlva,
econ6mlca y flnanclera, la oportunidad de presentar ofertas a
l a Admlnistraci6n y de obtener el derecho a ser beneficiario de
la adjudicacl6n del contrato, slempre y cuando presenten la
propuesta mas favorable.
Ha sostenldo la Corte Constituclonal que .. ... Ia li cltaci6n publica
es un procedimiento adminlstratlvo que se Inl cia (i) con una

etapa previa que corresponde al cumplimlento de los
requlsitos Que se imponen en la ley para SU aDertura, tales
como, ,' eallzar l os estudlos y anall sl s prevlos, obtener la
habilitacion presupuestal y reallzar la pubhddad de los
prepllegos, etc.; (II) continua con la resolucl 6n de apertura
mediante la cual se decide contratar; (III) proslgue con la
publicaclon de avisos y del contenldo del pliegos de
condiciones; (Iv) a contlnuacl6n, y a sollcltud de cualquler
Interesado, es poslbl e practlcar audienclas aclaratorlas a su
contenldo; (v) para reclblr con posterloridad la presentaclon
de l as ofertas que es la fase central en donde se flJa la
posicion de l os IIcltantes; (vi) luego debe entregarse por el
comite evaluador el informe de evaluaci6n, la
realizacl6n de observaciones a su contenido por parte de los
oferentes; y flna l mente, (vii) se produce l a seleccl6n y
adjudicacl6n del contrato en donde definltlvamente se
compromete la voluntad estatal ... ".'
6.4. No cabe duda que l a convocatorla publ ica es una
actlvldad reg l ada en cuyo desarrol l o se fiJan con antelacl on
los lineamientos y directrices por los que ha de guJarse
aquel l a de forma tal que los Interesados conozcan de
antemano las condiciones, requlsltos, eta pas, Y demas
circunstancias en las que tendril lugar, en manera alguna
puede aludlrse trato deslgual 0 dlscrlmlnatorlo, pues
preclsamente 10 que busca garantlzarse es que los
partlclpantes se pongan en Identlcas de condiciones, con el
objeto de materlalizar una relaci6n de tlpo contractual entre
la admlnlstraclon y los orerentes.
EI articul o 40 del Estatut o de contratacion publica, entiende
como parte esencial las clausulas y estlpulaclones prevlstas en

el. pllego de condici ones, pues """=0$
normativo del procedimi ento e:s
Interpretar e Integrar las dcsPC:lSKje+ !S
negocio jurfdico suscrito entre e
6,5, Puntuaimente gravlta el reprod'1e en
convocatorla publica, asi como del con,ten>OO
de la
al9."nas
condiciones precontractuales, junto con sus a ~ 1 C e S
efectuadas en l a IIcitacl6n 001 de 2011 para l a prestad6n del
serviclo de aseo en ei Oistrito Capital, determinacion adopt ada
por la Unidad Administrativa Especial de Servlelos Pu bflcos -
UAESP-, pues en su sentir hay puntos senslbl es que mereeen
ser dlscutldos ampllamente, habida cuenta que se debe n
incl ulr acelones aflrmativas tendlentes a favorecer a la
poblacl6n marglnada que eJerce e l oflclo del reciclaJe.
En la precitada sentencia se define e l pllego de condicion es
como " .. . el conjunto de reglas que el abora exclusivan1ente la
Administraci6n para dlsciplinar el procedlmlenl'o de seleccl6n
objet/va del conl'ratlsta y delimitar el a l cance del contrato
estatal . Se trata de un acto de con ten/do general, que flja 105
paramel'ros para comparar l as propuestas presentadas par l os
oferentes y que perrnlte regular l os derechos y obligaclon es
que en1anan de l a suscrlpcl6n del contrato. De a l1f que no sea
un sImple acto de l'ram/te, sIno un verdadero acto
adfnln/strativo mediante el cual se plaslna tina declaracl6n de
/ntellgencla y vofuntad dirigida a produc;r efectos juddlcos,
maxlfne c uando los pI/egos tlenen esencialmente un canten/do
normativo por ser la ley de la Iicitaci6n y l a ley del cantrato ... ".
Ahora bien, en principia las condiciones contractuales son
e l aboradas unilate ralme nte por la Adml n lstracl on, si n n l nguna
parti cipaci 6 n de los eventual es p roponentes, quien a traves de

sus e ntida d es estalales evalua discredonalmente la
con veni e n c l a, idoneidad, suficlencia y proporcional1dad de los
requisitos h abl lfta ntes y de los factores de selecclon en elias
previstos, con e l prop6sl to d e satisfacer el interes publico que
subyace en l os fines de l a contratacl6n estatal, sin embargo,
no es menos eierto, que por tralarse de una Ii c ltacl6n para
conceslonar l a prestacl6n del se,"vi clO publico de as eo para
Bogota, se deben incorporar actuacl ones positivas que
permitan l a inclusl6n de los reci c l adores i nformal es,
aten d l e n do l os precedenles con s tltucionales.
Medi a nte auto 268 de 2010, e l 6rgano de ei erre con stitu cional
o rden6 que en l a Ii citacl6n se debia ' n cluir como r equlslto
habllitante, que los proponentes se presenten conformados
can una organlzacl6n de segundo nlvel de r eclcl adores de
Bogota, asi com o incluir dos c r lterios de califl cacl6n
partl clpacl 6n accional"la de l a organl zaci6n de segundo nlvel y
magnitud de l os residuos s6lidos a aprovech ar dentro del
proyecto, hacienda enfasis en la mano de obr a que se
empl eara-.
6.6. La Corte Con stltucional en scnte n cia T-12B de 2007/
reiter6 l a excepcl onalldad de l a queja constituci o n a l contra
aetos adminlstrativos que vulne r en derechos fundamentales,
para Indi car que l a mlsma tan 5610 emerge apropi ada cuando
se constate l a exlsten c i a de un perjuicio irremediable y l a
acci6n admlnlstrati va no resulta eficaz. En suma, ha perfilado
como regia gen eral , que aquella es improcedente para
con trovertlrlos, pues e l ordenamiento jurfdico tlene prevista la
acci 6 n de nulidad y restabl eclmlento del derecho, luego exlste
un media de defensa judicial propio, especifico, y eficaz que
excluye la prevista en el articulo 86 Superior.
-
, MIf{Ii-'r.do Aa_" . tau ..... ell! .. E." __ _

NO obstante, ha senalado que ante
perjul clo irremediabl e, puede resuttar P f O C ~ p eI
cuando l a accl on de nulidad y restabJec.mi.,.,!<:> del derectc
resulta Inadecuada para la efectiv,dad de los dtse:hos
funda m ental es v io l ados, dada l a situaclon concreta.
6.7. Desde el exordio se advi erte 10 impr6spero del amparo.
hablda cu enta que el plJego d e condiciones corresponde a un
acto admini strativo general, pues flja las reg las que dl.scipl an
el procedimi ento d e sel ecci 6n objeti va del contratista de
mane ra Impersonal, impar ci al y abstracta frente a todos los
proponentes,
manifestaci 6n
determinaci6n que al erlg l r se como Ie
d e voluntad por parte d e Unidad Adminlstrativa
Especial d e Servi cl o's Publl cos, r esulta controvertible a traves
d e l a vfa contencioso admini strativ8, eventualldad que a todas
luces cl ausura l a oportunidad para que el Juez de tutela
Intervenga en l a soluci6n d e este asunto. Ademas, se abre l a
posl b ilidad de proponcr l a su spensi 6n prov i sional de los
efectos d e l os termlnos precontractual es.
En ese o rden d e ideas, l a d emandante cu enta con acciones
adminlstratl vas, pues esta corresponde a l a natural eza de las
preten siones formuladas -artfculo 238 Constltucl6n Politl ca y
artl culos 152 y 55 del C6dlgo Conte ncioso Admi" lstratlvo-.
6 . .8. En el s ub examine, no milita mate ri al que revele una
actuacl6n ablertamente irregul ar, pues l as quejas de la
pretensa tutel ante, se afl nca n en su especi al interpretaci 6n de
l as condiciones d el pllego, suposlclones que no pueden
verifi carse en la realidad, pues es apenas 16gico que en un
proceso licitatorio, al menos uno de los oferentes slenta
vuineracl6n de sus prerrogativas.

Ftna tme nte, a t no aereditarse para e caso un oerju\cio
I rre m e diabl e que haga v iable el amparo translt:Drlo dada Ia
improeede neia e n general de la aect6n de tutela para d nm r
controversias origlnadas e n actos adminlstrativos, se concluye
que la tutela debe ser denegada.
7. DECISI6N
En m erito de 10 expuesto EL TRIBUNAL SUPERIOR DEL
DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTA D.C., en Sala de Declsi 6n
Civil , admini strando just icia e n nombre de la Republi ca y par
autoridad de la ley,
RESUELVE:
7.1. NEGAR el ampar o Incoado por MARiA DEL CARMEN
SANDOVAL, FLOR MARiA RAMiREZ PAB6N, JORGE
ELIECER OSPINA MANCO, ADRIANA RUIZ RESTREPO,
quien aetua e n nombr e propio y como agent e oflci osa de
GLORIA INES PEREZ, JOHN ALEXANDER PEDRAZA PEREZ,
GUSTAVO L6PEZ PERILLA, JONATHAN CONTRERAS Y
ANTONIO VALENCIA BOTERO / ROBINSON, cont ra la
COMISI6N DE REGULACI6N DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BAsICO -CRA-
y l a UNlOAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PUBLICOS
UAESP- , par las razones precedentemente expuestas.
7.2. NOTIFICAR a las partes la presente decision por la v ia
mas expedlta y en la forma m as rapida posible.
7.3. REMITIR el expediente a la honorable Corte
Constituclonal para su eventual revisi6n, en caso de no ser

impugnada, segun 10 establecido en el articulo 31 del Decretc
2591 de 1991.
,
NOTIFIQUESE,
CA
BULLA
ENA MOJICA
M istl'il
Magistrado
- -----
'A ES
'-

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