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Instituto de Geografia ufu Programa de Ps-graduao em Geografia

POLTICA DE GESTO URBANA NO BRASIL: LIMITES E DESAFIOS PARA SUA CONSOLIDAO1

Patrcio Aureliano Silva Carneiro Mestre em Geografia pela UFMG patriciocarneiro@yahoo.com.br

RESUMO O objetivo deste trabalho consiste em discutir a emergncia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), no bojo do processo de redemocratizao do pas, os avanos e retrocessos alcanados com a criao dos novos instrumentos de gesto urbana, previstos na Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade, e os limites e desafios para a efetivao dos princpios da reforma urbana no Brasil. Palavras-Chave: Constituio Federal, Reforma Urbana, Estatuto da Cidade.

POLITICS OF URBAN MANAGEMENT IN BRAZIL: LIMITS AND CHALLENGES FOR YOUR CONSOLIDATION

ABSTRACT The objective of this article consists of discuss the emergency of the National Movement by the Urban Reform (MNRU), in the course of democratization of the country, the advancements and setbacks achieved with the creation of the new instruments of urban management, foreseen in the Constitution of 1988 and in the Statute of the City, and the limits and challenges for the consolidation of the beginnings of the urban reform in Brazil. Key-Words: Federal Constitution, Urban Reform, Statute of the City.

O Padro Perifrico de Crescimento Urbano Os planos diretores fracassaram no s em So Paulo, mas em todo o Brasil e Amrica Latina. Fracassaram no s porque eram falhos, mas porque tomaram os desejos pela realidade (SINGER, 1995 apud VILLAA, 2005, p.1). A poltica econmica brasileira, a partir da dcada de 1960, visando criar as condies para a expanso da produo capitalista, se pautou pela centralizao, pela concentrao urbana e da renda e pela explorao da fora de trabalho, produzindo uma urbanizao incompleta e excludente. Bolaffi (1979, p.42) ressaltou que embora a produo tenha se tornado social em virtude da diviso do trabalho, requerida pela tecnologia contempornea, a apropriao e o consumo continuam individuais e privados. A supervalorizao da terra urbana em relao inflao agravou a especulao imobiliria. Bonduki e Rolnik (1979, p.128) ressaltaram que a produtividade do setor de moradias esteve restrita ao alto custo representado pelo componente terreno, que onerava o preo da mercadoria final (moradia), restringindo a demanda solvente. O Estado, que deveria ser o responsvel pelo financiamento e gesto dos itens de consumo coletivo para a reproduo da fora de trabalho, desvencilhou-se, ao mximo, dos encargos sociais, entre eles a habitao.
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Recebido em 05/01/2008 Aprovado para publicao em 22/12/2008

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A drenagem dos recursos financeiros e das funes do Banco Nacional da Habitao para a iniciativa privada, com investimentos totalmente estranhos habitao popular, acentuou a produo descontnua na ocupao do solo urbano, com a incorporao de novas reas perifricas ilegais, onde se ampliaram formas domsticas de produo de moradias, atravs do prolongamento da extensa jornada de trabalho nas horas livres. A autoconstruo foi uma soluo estrutural encontrada pela populao carente para driblar o problema habitacional em face da omisso do poder pblico. Durante a dcada de 1970, conforme Bolaffi (1979, p.41), o dficit habitacional foi formulado como um falso problema, pois a melhor forma de diminuir ou eliminar o problema real da carncia seria conceber um modelo econmico alternativo, no qual os recursos fossem canalizados para o aumento da produo e da produtividade, antes de o serem para o consumo. O processo de autoconstruo das moradias, ao rebaixar o custo de reproduo do trabalhador, inclusive com a retrao de necessidades bsicas como alimentao e higiene para a produo da moradia, nada tem de anacrnico numa sociedade urbano-industrial, pois segundo Kowarich (1979, p.56), a produo capitalista organiza-se no para prover os trabalhadores com os meios de vida necessrios para sua subsistncia, mas para realizar um excedente que privadamente apropriado. Opera-se, segundo o autor, a espoliao urbana que consiste, genericamente, na negao do direito s camadas populares do acesso aos servios de consumo coletivo. A expanso descontnua da mancha urbana provoca uma baixa densidade de ocupao do solo, com impactos negativos nos custos para a implantao de servios pblicos, no tempo desperdiado do deslocamento cotidiano casa-trabalho e no aproveitamento per capita dos equipamentos instalados. O resultado do padro perifrico de crescimento foi e continua sendo a elevao dos custos de habitao, com a conformao de duas morfologias espaciais distintas, segundo Maricato (2000): a cidade legal, dotada de infra-estrutura, e a cidade ilegal, ignorada pelo poder pblico, pelos rgos de pesquisa etc. Para Camargo et al. (1976), o processo catico de crescimento urbano, apesar da aparente desordem, possui uma lgica: a do desenvolvimento capitalista em formaes sociais perifricas. Bonduki e Rolnik (1979) enfatizaram que a proliferao dos loteamentos perifricos de extrema relevncia para a acumulao do capital e para a reproduo da fora de trabalho. Alguns planejadores ainda acreditam que os problemas urbanos derivam somente da falta de planejamento e a soluo para a questo est na elaborao de planos e legislaes. Apesar dos avanos em termos de poltica urbana no pas, a legislao tem garantido mais a reproduo dos interesses particulares do que a reduo dos problemas urbanos, principalmente os das reas mais carentes. A funo social da cidade e da propriedade urbana ainda no foi assegurada por meio das instituies polticas. Os resultados decorrentes do desvio da funo social da propriedade urbana refletem, principalmente, a imposio do poder do mercado imobilirio e a falta de regulamentao e de fiscalizao dos instrumentos de gesto urbana previstos nas legislaes. A Emergncia dos Movimentos Sociais e a Discusso da Reforma Urbana Nos anos de 1960, os movimentos sociais estiveram condicionados ao populismo e manipulao pelas elites. Cardoso (1983) ressaltou que foi somente a partir dos anos 70 que as massas marginais, se recusando disciplina produtiva e reivindicando o direito a uma vida melhor, apareceram nas associaes de bairro, trazendo para a cena uma camada popular participante, capaz de definir objetivos e formas de luta condizentes com seus interesses. Mas, as manifestaes populares foram confundidas apenas como uma crtica radical ao sistema poltico, centralizador e autoritrio, no como conflitos politizados. O modo particular de apropriao do espao urbano sinalizava a necessidade de uma profunda reforma urbana, que garantisse aos cidados, de forma mais igualitria, o acesso cidade, principalmente em termos do direito moradia, do saneamento bsico, transporte e equipamentos coletivos em geral. Isto motivou, segundo Costa (1988), a criao de mecanismos que garantissem populao a manuteno dos direitos adquiridos e sua participao no estabelecimento de prioridades e que permitissem ao poder pblico o combate especulao imobiliria.

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A unidade dos movimentos populares, conforme Cardoso (1983), foi garantida pelo Estado, inimigo e legitimador. Mas, seria muito simplificador tomar as carncias das periferias urbanas como fator capaz de induzir, espontaneamente, as reivindicaes. Segundo a autora, o que une os manifestantes um sentimento de injustia e no a exigidade de recursos. Os movimentos contaram com o apoio da Igreja, que forneceu um espao para discusses, a imprensa, devido divulgao das manifestaes, alm de grupos de profissionais que encontraram seu campo de ao. Os movimentos populares foram apresentados como instrumentos polticos novos, cuja originalidade se resumiu na sua espontaneidade, no senso de justia e nas suas demandas decididas entre iguais que garantiram sua independncia frente s elites e aos partidos. Questionavam a ao do Estado; no buscavam apenas viabilizar suas demandas, mas lutar pelo reconhecimento de seus direitos como cidados (crena em direitos garantidos pela justia social); e colocaram-se ao lado dos partidos polticos como novos atores. Na dcada de 1980, a discusso do processo constituinte, com a possibilidade de apresentao de emendas populares, criou um ambiente frtil para o debate em torno da questo urbana. A partir de encontros liderados pela Comisso Pastoral da Terra, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) surgiu com o intuito de unificar as numerosas lutas urbanas pontuais nas grandes cidades, conforme ressaltou Maricato (1994). Na convocao da Assemblia Nacional Constituinte, o MNRU adquiriu contornos de movimento nacional, procurando encaminhar proposta popular de emenda constituio sobre reforma urbana. Congregando entidades tcnico-profissionais, acadmicas, sindicais e movimentos populares, o MNRU desafiou as matrizes tradicionais da cultura poltica brasileira e os modelos habituais de planejamento urbano, se assentando em pressupostos de democratizao da gesto das cidades e na perspectiva de incluso delineada pelo reconhecimento do direito moradia e cidade, atravs do emprego de novos instrumentos normativos garantidores da funo social da propriedade. A participao popular passou a ser a panacia para a recuperao da eficcia social da ao do poder pblico. Brasil (2004) destacou que a esfera local tem se afirmado como terreno privilegiado de concretizao dos avanos e experimentaes que se tecem nas interseces entre o poder pblico e a sociedade. No mbito da poltica urbana, o Captulo II da Constituio de 1988 trouxe avanos. Dentre eles, destacam-se: o princpio da funo social da propriedade, com a converso do direito de propriedade em um direito propriedade que deve ser definido pelos planos diretores municipais, instrumento obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes e orientador da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana; o princpio da democracia mista, representativa e participativa, para garantir a gesto democrtica da cidade; e a autonomia municipal, por meio da atribuio s autoridades locais a faculdade de promulgao de leis. Acrescentam-se ainda os instrumentos de controle do uso do solo - parcelamento ou edificao compulsrios, imposto progressivo e desapropriao com ttulos da dvida pblica - a serem empregados em terrenos no edificados ou subutilizados, e o usucapio, aplicvel em reas urbanas privadas aps cinco anos de ocupao. A constituio de 1988 trouxe avanos na poltica urbana, se considerarmos que as anteriores foram praticamente omissas no mbito da questo urbana. Segundo Maricato (2000), o IPTU progressivo constitui o instrumento de arrecadao fiscal mais importante previsto na constituio. Mas, conforme salientou Costa (1988), alguns dos avanos ainda dependem de novas regulamentaes legais, no nvel federal, estadual ou municipal. J no mbito do movimento pela reforma urbana, Costa (1997) apontou que as solues concentraram-se, essencialmente, na responsabilidade do Estado, do que numa abordagem scio-espacial dos problemas que procurasse avaliar o potencial de transformao que eventualmente pudesse surgir da praxis urbana. O movimento pela reforma urbana cometeu um grande equvoco na opinio de Maricato (2000), qual seja, considerar a ausncia de novas leis ou novos instrumentos urbansticos para controlar o mercado como a principal causa da excluso social urbana. Villaa (2005), por exemplo, destaca o carter messinico atribudo ao Plano Diretor por algumas camadas sociais. Segundo este terico:

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Nossa sociedade est encharcada da idia generalizada de que o Plano Diretor (na concepo ampla) um poderoso instrumento para a soluo de nossos problemas urbanos, na verdade indispensvel, e que, em grande parte, se tais problemas persistem porque nossas cidades no tm conseguido ter e aplicar esse miraculoso Plano Diretor (VILLAA, 2005, p.10).

O autor mencionado ainda acrescenta que o rpido crescimento urbano apontado como principal causador dos problemas, no a desigualdade de riqueza e de poder poltico entre a populao, o desemprego, a misria, as ms condies de saneamento, de sade, de educao etc. O desprezo da maioria da populao carente para com o Plano Diretor tem sido atribudo incompetncia das massas populares e/ou ao seu desinteresse pela soluo dos problemas que as afetam diretamente. Todavia, deve-se ao fato de que, geralmente, a lei citada nada tem a dizer s classes sociais subalternas. Os Instrumentos de Gesto Urbana: Limites e Avanos da Legislao Urbanstica No dia 10 de julho de 2001, o Captulo da Poltica Urbana da Constituio Brasileira, especialmente os instrumentos de gesto urbana, foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade que contou com a participao de diversos atores sociais na sua elaborao2. O objetivo principal do estatuto atingir o conjunto das prticas especulativas que condicionam o crescimento desigual da cidade. Ele confere liberdade lei municipal especfica, cabendo ao poder municipal a promoo da poltica urbana, o controle urbanstico e a fiscalizao sobre o uso do solo. Nas diretrizes gerais da poltica urbana do estatuto destacam-se: a gesto democrtica, a parceria pblico-privada e entre governos, a oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, o ordenamento e controle do uso do solo, a recuperao dos investimentos pblicos decorrentes da valorizao imobiliria, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populaes carentes3. Nos instrumentos da poltica urbana regulamentados alguns merecem destaque como o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriao com pagamentos em ttulos e o usucapio de imvel urbano sem distino entre rea pblica e privada. Novos instrumentos, bastante polmicos, foram criados como a outorga onerosa, a transferncia do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas4. A aprovao do Estatuto da Cidade, com a introduo de uma certa dose de flexibilidade na aplicao de ndices e dispositivos legais, segundo Compans (2004), referendou a chamada parceria pblico-privada e embaralhou o jogo de interesses conflituosos em torno do controle do uso e da ocupao do solo urbano. Para a autora, o grau de flexibilizao conferido aplicao dos instrumentos onerosos cresce na razo inversa de seu carter redistributivo [...] (COMPANS, 2004, p.204). E acrescenta: tomando como exemplo o Plano Diretor Estratgico de So Paulo, a outorga onerosa do direito de construir perde a caracterstica de instrumento de captura de mais-valia urbana. Nas operaes urbanas, todos os recursos advindos da venda de imveis devero ser utilizados na prpria operao, o que valoriza e concentra a renda ainda mais. Fix (2004) apontou que a operao, ao contrrio de ser um instrumento de justia social, incompatvel com as diretrizes da poltica esboada em nvel constitucional, uma forma de canalizao de recursos pblicos e privados para o mercado, principalmente ao possibilitar a venda de excees lei de zoneamento. O governo acaba cumprindo o papel de uma empresa de desenvolvimento imobilirio. Conforme a autora:
Se tudo funcionar, e forem angariados mais recursos do que os necessrios para a construo da obra, o lucro ser dividido entre a iniciativa privada,
Na implantao do Estatuto da Cidade houve veto significativo em relao ao instrumento de regularizao fundiria da concesso especial de uso para fins de moradia. 3 A captao da valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos de extrema importncia para conter o aumento dos preos de terrenos e imveis, porm muito rejeitada na Amrica Latina, conforme Maricato (2000, p.175), pois a valorizao imobiliria vista como um direito do proprietrio e no como um ganho que lhe alheio. 4 O estatuto omitiu um ponto importante, o do cadastro imobilirio. Este instrumento seria necessrio para mapear os terrenos ociosos, destinados especulao imobiliria, para posteriormente enquadr-los na lei especfica.
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que ganha com a valorizao dos novos empreendimentos, dos terrenos e dos imveis, e a Prefeitura, que recupera os gastos oramentrios com a obra [...] Mas, se der prejuzo, quem paga sempre o Estado (FIX, 2004, p.187).

Villaa (2005) destacou que os grandes avanos no Estatuto da Cidade foram a funo social da propriedade, a fora conferida ao Plano Diretor e as penalidades, muito mais que os dispositivos associados ao controle do uso e ocupao do solo. Para o autor, o sucesso desses instrumentos depende muito mais do interesse que vier a despertar no mercado imobilirio. O Estatuto da Cidade tambm ampliou o tratamento da participao, estabelecendo como uma das diretrizes da poltica urbana a gesto democrtica, prevendo instncias distintas de participao como rgos colegiados de poltica urbana; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre assuntos de interesse urbano; e iniciativa popular de projeto de lei. Brasil (2004) destacou que o conceito de participao vem redefinir as relaes entre Estado e sociedade, se configurando como instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicao de democracia participativa, em carter de complementaridade aos mecanismos de representao. Neste sentido, novas possibilidades de renovao se delineiam no campo das polticas pblicas, seja no alargamento dos limites da agenda pblica ou mesmo no seu contedo substantivo. Do ponto de vista do direito urbanstico, o estatuto abre possibilidades para o desenvolvimento de uma poltica urbana voltada para a incluso socioterritorial nas cidades, em virtude da aplicao de uma srie de instrumentos de reforma urbana que visam garantir o direito cidade e a eficincia pblica. Porm, as legislaes responsveis pela normalizao da produo do espao urbano no Brasil, conforme Maricato (2000, p.147), tem desconsiderado a condio da ilegalidade em que vive grande parte da populao urbana em relao ocupao da terra e moradia, demonstrando que a excluso social passa pela lgica da aplicao discriminatria, [arbitrria e ambgua] da lei. Segundo a autora, a gigantesca ocupao ilegal do solo urbano ignorada na representao da cidade oficial; a ilegalidade funcional para a aplicao arbitrria da lei, para a manuteno do baixo custo de reproduo da fora de trabalho e de um mercado imobilirio especulativo. O resultado : planejamento urbano para alguns, mercado para alguns, leis para alguns, modernidade para alguns, cidadania para alguns (MARICATO, 2000, p.125). Na concepo de Fernandes (1998), a legislao urbana no foi capaz de desempenhar um papel de destaque como um instrumento qualificado de planejamento urbano, seja por causa de diretrizes constitucionais ou devido aos obstculos judiciais. Conforme o autor:
[...] muito freqentemente tem-se inclinado pela aplicao de determinadas leis para a soluo imediata dos problemas urbanos, como se a legislao, por si prpria, no fosse um instrumento problemtico de planejamento e reforma urbana [...] As leis urbanas existentes esto longe de serem satisfatrias, enquanto a ideologia da propriedade privada ilimitada e sua colocao na prtica em forma de lei continua sendo muito forte e bem difundida na sociedade brasileira (FERNANDES, 1998, pp. 206 e 213).

A evoluo da legislao urbanstica tem redefinido a natureza e o mbito dos direitos individuais, aumentando o poder de interveno do Estado na produo do espao urbano e imposto limites ao direito de propriedade privada. Fernandes (1998) destacou que o tema mais importante acerca do direito urbanstico no Brasil de natureza conceitual, mais do que os aspectos meramente tcnicos e os instrumentos legais necessrios para o planejamento urbano. Trata-se da concepo do direito de propriedade que deve ser rediscutido no mbito do direito a propriedade. Porm, o judicirio ainda marcado pelo conservadorismo quando se trata de conflitos sociais que envolvem a propriedade privada, reafirmando o Cdigo Civil como paradigma jurdico que defende a propriedade privada individualista. Para Maricato (2000), o distanciamento da produo de idias em relao realidade das cidades constitui um universo caracterizado pelo que pode ser chamado de idias fora do lugar (planos e leis bem intencionados, mas no aplicados ou excludentes) e o lugar fora das idias (a imensa cidade ilegal para a qual a legislao e o planejamento urbano no tm propostas abrangentes) expresses dos socilogos Roberto Schwarz e Francisco de Oliveira. Segundo a referida autora:

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No por falta de Planos Urbansticos que as cidades brasileiras apresentam problemas graves. No tambm, necessariamente, devido m qualidade desses planos, mas porque seu crescimento se faz ao largo dos planos aprovados nas Cmaras Municipais, que seguem interesses tradicionais da poltica local e grupos especficos ligados ao governo de planto (MARICATO, 2000, p.124).

A legislao urbanstica brasileira bastante avanada. O Estatuto da Cidade, em especial a definio da funo social da propriedade, citado no mundo como exemplo a ser seguido. necessrio aplicar e democratizar essa lei. Desafios para a Efetivao dos Pressupostos da Reforma Urbana Os Planos Diretores avanaram no trato da questo social, especialmente no tocante definio de propostas que incorporem um princpio redistributivista, presente nas idias de regularizao fundiria, de coibir a especulao imobiliria, de recuperar a valorizao da terra e de ampliar a eficincia da ao pblica. Porm, Maricato (2000) ressaltou que o Plano Diretor est desvinculado da gesto urbana, consistindo num discurso pleno de boas intenes, mas distante da prtica. Segundo a autora, quando a preocupao social surge no texto, o plano no mais cumprido. Ele se transforma no plano-discurso [...] Esconde a direo tomada pelas obras e pelos investimentos que obedecem a um plano no explcito (MARICATO, 2000, p.138). Isto porque a localizao dos investimentos pblicos visa valorizao das propriedades fundirias e imobilirias. As leis urbansticas tm criado alguns movimentos de mercado. Fernandes (1998) apontou que devido sua dupla natureza, o processo especulativo tem se apropriado da legislao urbanstica e estimulado a periferizao das cidades. Em Belo Horizonte, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, de 1976, no intuito de controlar a especulao imobiliria, redistribuiu, de forma diferenciada, a intensidade e permissividade dos diferentes usos do solo nas reas centrais e perifricas, provocando impactos imediatos nos preos dos terrenos e um redirecionamento do mercado na busca de regies que at ento no vinham sendo utilizadas (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 1995). A conformao de reas homogneas, nitidamente estratificadas e segregadas, foi uma das principais conseqncias. A legislao urbana est sempre defasada em relao realidade que se quer regular. A sociedade sendo dinmica exige um contnuo aperfeioamento dos instrumentos jurdicos. Fernandes (1998) destacou a necessidade de abrir mais espao no processo poltico para garantir no s a aprovao de uma legislao de orientao social, mas tambm, e de maneira mais importante, o seu cumprimento. Em grande medida, so os grupos mais carentes que esto expostos ao poder de polcia que decorrem de alguns instrumentos normativos. Uma reforma urbana deve possuir um carter estrutural que alcance as relaes sociais de produo e de consumo do urbano, em especial, a propriedade fundiria e imobiliria, questo central para Maricato (2000, p.184)5. Os direitos universais do Estado do bem-estar, segundo Maricato e Tanaka (2006), se aplicaram a uma parte restrita da sociedade; o planejamento urbano tem colaborado mais para a excluso social do que para minimizar as desigualdades, e a correlao de foras na sociedade ainda no torna favorvel a implantao dos pressupostos da reforma urbana. Como exemplo, o programa de regularizao fundiria de favelas encontra resistncias ideolgicas para ser desenvolvido; impostos e taxas que deveriam ser aplicados para captar a valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos, de extrema importncia para conter o aumento dos preos de terrenos e imveis, demonstram a aplicao arbitrria da lei. A conquista da reforma urbana passa pela construo de uma poltica habitacional municipal, pela aplicao da reforma tributria, instrumento de justia social, e pela reforma administrativa, necessria para transformar uma mquina burocrtica, inadequada e fragmentada. Busca-se, assim, garantir a articulao entre a formulao de poltica urbana e o controle sobre uso e ocupao do solo (MARICATO, 1994). Julga-se tambm necessrio avaliar, de forma mais profunda, as funes do Estado, ou seja, o seu papel e as maneiras possveis de interveno,
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No Brasil, o direito de propriedade fundiria ainda possui papel central para o exerccio da cidadania. Segundo Lago (2004), a propriedade da terra base e condio para o acesso a uma srie de outros direitos.

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questes que, segundo Costa (1997), no esto sendo apropriadamente desenvolvidas no momento atual. Apesar dos avanos na gesto urbana no nvel local, a urbanizao brasileira um fenmeno vigoroso e complexo e, conforme Bernardes (1986), sem uma estratgia de desenvolvimento regional e ordenamento do territrio qualquer poltica urbana est fadada ao insucesso. A dimenso dos problemas sociais necessita de uma interveno aqui e agora, mas conforme Souza (2003, p.397), mudar a cidade exige muito mais que mudar apenas a cidade, e muito mais que pensar em mudar apenas os padres de consumo coletivo na cidade. A fiscalizao efetiva dos instrumentos urbanos e a participao ativa dos cidados tambm so fundamentais para a reduo da excluso socioespacial e incluso da cidade real. preciso construir, segundo Costa (2003), um equilbrio entre vises de longo prazo, associadas s atividades de planejamento, e mecanismos de deciso direta da populao organizada, ou seja, articular a viso micro do desenho urbano e gesto local com a do planejamento e gesto estruturais, ambas legitimadas pela participao. Na concepo de Souza (2003, p.31), se hiper privilegiarmos a idia de gesto em detrimento da de um planejamento de longo alcance, estaremos contribuindo para o triunfo do imediatismo. Num contexto de competies inter-urbanas, em que ganham importncia a marca e a imagem, preciso destruir a representao ideolgica da cidade unificada e tomar a cidade real com suas demandas e contradies sociais. Uma interveno territorial dever valorizar a cooperao intermunicipal em detrimento do individualismo localista na construo de uma estratgia nacional de desenvolvimento urbano. REFERNCIAS BERNARDES, L. Poltica urbana: uma anlise da experincia brasileira. Anlise & Conjuntura, Belo Horizonte, v.1, n.1, p.83-119, jan./abr. 1986. BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In: MARICATO, E. (Ed.). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Editora Alfamega, 1979, p.37-70. BONDUKI, N.; ROLNIK, R. Periferia da Grande So Paulo: reproduo do espao como expediente de reproduo da fora de trabalho. In: MARICATO, E. (Ed.). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo: Editora Alfa-mega, 1979, p.117-154. BRASIL. Constituio Federal de 1988. Braslia: Senado Federal, 1988. ______. Lei n 10.257, de 10 de Julho de 2001. Braslia: Senado Federal, 2001. BRASIL, F. de P. D. Participao cidad e reconfiguraes nas polticas urbanas nos anos noventa. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, Rio de Janeiro, v.6, n.2, p.3552, nov. 2004. CAMARGO, C. P. F. et al. So Paulo 1975 crescimento e pobreza. So Paulo: Edies Loyola, 1976. CARDOSO, R. C. L. Movimentos sociais urbanos: balano crtico. In: SORJ, B.; ALMEIDA, M.H. (Orgs.). Sociedade e Poltica no Brasil ps-64. So Paulo: Brasiliense, 1983, p. 215239. COMPANS, R. Plano Diretor: entre a reforma urbana e o planejamento estratgico. In: SCHICCHI, M. C.; BENFATTI, D. (Orgs.). Urbanismo: Dossi So Paulo-Rio de Janeiro. Campinas: PUCCAMP/PROURB, 2004, p.199-212. COSTA, G. M. Excluso scio-espacial na era urbano-industrial: uma introduo ao tema. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 8., Recife. Anais... Recife: ANPUR/MDU/UFPE, 1997, p.1421-1436. COSTA, H. S. M. A reforma urbana e a busca da cidadania. Revista Indicador, Belo Horizonte, n.27, out./dez. 1988.

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