ANLISIS SOCIOLGICO DE LAS RELACIONES CONSTITUCIN ESTADODEMOCRACIACIUDADANA

POR RICARDO PAZ BALLIVIN

LA PAZ - 2003

NDICE ANLISIS SOCIOLGICO DE LAS RELACIONES CONSTITUCIN ESTADO- DEMOCRACIA- CIUDADANA I.- Configuraciones estatales, Poderes del Estado, Nacionalidad, Ciudadana y Representacin, definidas en la Constitucin Poltica del Estado I.A. Configuraciones estatales definidas en la Constitucin Poltica del Estado I.A.a. La Libertad I.A.b. La independencia I.A.c. La soberana I.A.d. Lo multitnico y lo pluricultural I.A.e. La Repblica I.A.f. Repblica Unitaria I.A.g. Democracia Representativa I.A.h. Unidad y Solidaridad I.B. Poderes del Estado I.B.a. La soberana popular I.B.b. Poder Legislativo I.B.c. Poder Ejecutivo I.B.d. Poder Judicial I.C. Nacionalidad I.D. Ciudadana I.E. Representacin II.- Experiencias de redefinicin del Estado a partir de los cambios en las constituciones de otros pases

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II.A. La Reforma Constitucional como instrumento de refundacin del pacto social II.A.a. Una nueva justicia para una nueva democracia II.A.b. La reemergencia los derechos sociales en el marco de la nueva situacin II.A.c. La institucionalizacin de la lucha contra la corrupcin II.A.d. La coordinacin y la independencia de los poderes del Estado II.A.e. Sistemas parlamentarios o presidencialistas II.A.f. El efecto de las reformas en Amrica Latina III. Anlisis comparativo de los mecanismos de Participacin Ciudadana en regmenes democrticos III.A. La Participacin ciudadana en Amrica Latina III.B. Democracia directa e Institucionalidad III.C. Reforma Constitucional y Participacin Ciudadana III.D. El ejercicio de la Democracia directa III.E. Ciudadana y Participacin directa IV. Evolucin de los mecanismos de Participacin Ciudadana en Bolivia desde la reinstauracin de la Democracia IV.A. Participacin y Descentralizacin IV.B. Las demandas de Democracia Participativa IV.C. Reforma Constitucional para la Participacin Ciudadana en Bolivia IV.D. Necesidad de la Reforma Constitucional ahora V.A. Modo de Conclusin

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ANLISIS SOCIOLGICO DE LAS RELACIONES CONSTITUCIN ESTADO- DEMOCRACIA- CIUDADANA I.- Configuraciones estatales, Poderes del Estado, Nacionalidad, Ciudadana y Representacin, definidas en la Constitucin Poltica del Estado I.A. Configuraciones estatales definidas en la Constitucin Poltica del Estado El artculo primero de la Constitucin Poltica del Estado en actual vigencia no realiza una definicin propia del Estado boliviano en el sentido de que no afirma de manera categrica, como otras Constituciones, el Estado...etctera. Ms bien el concepto queda implcito y subsumido dentro de la categora de Bolivia. 1 Ahora bien, como se sabe en materia de Derecho Constitucional, lo implcito o lo vago puede, en algunos casos, resultar muy peligrosos. Es por eso que en el tratamiento de la actual Reforma Constitucional que se halla radicado en la Cmara de Diputados, la Ley 2410 de Necesidad de la Reforma Constitucional ha realizado un importante agregado que explcitamente define al Estado boliviano.2 Hecha la aclaracin pasemos a repasar las principales configuraciones que define la Constitucin Poltica en relacin al Estado. I.A.a. La Libertad En un valioso texto de comentario crtico de la Constitucin Poltica del Estado, editado por la fundacin Konrad Adenauer, varios investigadores3 resumieron este primer concepto cardinal de la siguiente manera:
La constitucin proclama que el Estado boliviano es libre, lo que implica que no est vinculado por un lazo de dependencia a otro u otros Estados (1)

La libertad, en este sentido, es decir como bien jurdico, se constituye ms que en una caracterstica en un verdadero requisito existencial del Estado. No es algo que el Estado puede o no ser, en realidad desde este punto de vista, si el Estado no es libre, entonces no es Estado. Por consiguiente, la proclama de la libertad esencial, inaugural, se convierte en la configuracin fundamental del
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Artculo 1 Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural, constituida en Repblica unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa, fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos. 2 Se agrega a la redaccin anterior Es un Estado Social y Democrtico de Derecho que sostiene como valores fundamentales de su ordenamiento jurdico la libertad, la igualdad y la justicia 3 Jost Stefan, Rivera Jos Antonio, Molina Rivero Gonzalo y Cajias J. Huscar

Estado boliviano. No por nada el Libertador Simn Bolvar haba reflexionado en la elaboracin de la primera Constitucin boliviana afirmando:
Qu quiere decir Bolivia? Un amor desenfrenado de libertad, que al recibirla vuestro arrobo, no vio nada que fuera igual a su valor (2)

Esta definicin categrica sin duda responde a la caracterstica histrica de conformacin del Estado boliviano. Luego de diecisis largos aos de guerra libertaria, no era de esperarse otra cosa en las sentencias inaugurales de la Constitucin Boliviana. El haber surgido como Estado como el resultado de una guerra de liberacin contra un poder opresor marc de manera indeleble nuestra vocacin por la libertad. Libertad entendida como autodeterminacin, como posibilidad de eleccin y sobre todo como ausencia de interferencia y como liberacin frente a algo que nos limita. Es decir que el concepto ordenador de nuestra Constitucin es el de libertad poltica, el de autonoma respecto de otros Estados, en suma la posibilidad de regir nuestro propio destino. I.A.b. La independencia Si bien este concepto tiene como objeto el reforzar, mediante la reiteracin, la idea libertaria, tambin inaugura un modelo de accin en el concierto de las relaciones interestatales. Es un primer ejercicio del libre albedro como pas. La declaracin constitucional de independencia es entonces una muestra preliminar del uso del atributo que significa la libertad. Una independencia que se opone y rechaza las presiones o coacciones que procedan del exterior del Estado. Esto sin evadir el hecho de constituir parte de una comunidad de Estados con la responsabilidad que ello establece. Precisamente en ese sentido se comprende la incorporacin del trmino de independiente en la Constitucin, como el resultado de una accin objetiva, de una decisin tomada en el pleno ejercicio de la libertad como Estado. La independencia significa que nos hallamos regidos por nuestras propias leyes, parecidas o distintas a las de los otros Estados y no necesariamente incompatibles con ellos. Tal independencia no implica que no nos rijamos tambin por las leyes de otra esfera (la internacional), sino que armonizamos nuestro derecho con el del resto en trminos autnomos y no de sujecin u opresin. El texto ya citado de la fundacin Konrad Adenauer, dice al respecto que el status jurdico poltico del Estado boliviano es:
independiente, lo que significa que como Estado no depende poltica, econmica ni jurdicamente de otro Estado, ni forma parte de un protectorado, federacin, o confederacin alguna (3)

Aunque, como ya hemos dicho, el concepto va algo ms all del contenido terico que tiene, sino que contiene una carga adicional resultado de la historia difcil de lucha independentista que tuvo Bolivia y a la cul el estudioso Charles Arnade denomin una dramtica insurgencia. I.A.c. La soberana El concepto clsico de soberana fue el que inspir la inclusin de esta configuracin estatal en la Constitucin Poltica boliviana, vale decir aquel que establece la supremitas, el imperium, la potestas romana, o sea, la propiedad del poder o el poder sobre el poder.4 Un concepto de soberana que vale para el exterior como afirmacin de poder frente a los dems Estados, pero que tambin expresa, al interior, el poder del Estado respecto de los componentes del mismo. No debemos olvidar que precisamente por nacer la Constitucin de un proceso libertario en contra de una forma de absolutismo (poder colonial), de alguna forma se produce una sustitucin de la figura monrquica (virrey) por la de la nueva forma jurdica de representacin general que es el Estado. Ahora bien, el Estado es soberano hacia fuera y hacia adentro, pero al haber trascendido la personificacin del Estado de una forma individual y de origen inmaterial o divino (rey, virrey) a una de ndole general y social, entonces el titular de la soberana tambin cambia y pasa a residir en el mbito de la comunidad. Por eso el artculo 25 de la Constitucin establece que la soberana reside en el pueblo boliviano y que siendo inalienable e imprescriptible, se la ejerce delegada en los poderes del Estado. En los ltimos tiempos, el concepto de soberana clsico ha empezado a ceder terreno a favor de otro que, sin renunciar a la esencia del mismo (el ejercicio del poder sin sometimientos), permite concurrir a los Estados a los procesos de integracin regional. Estos procesos se construyen mediante la suscripcin de acuerdos interestatales que necesariamente tienen que velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales de cada pas. Para que esto suceda en la mayora de los casos de ha optado por desarrollar un nuevo y moderno concepto de soberana e incluirlo en el texto de la constitucin. Ese es precisamente el caso de la mayora de los Estados europeos que concurren al tratado de Masstrich (Unin Europea).

Miltn Cairoli Martinez, constitucionalista uruguayo, hace referencia a esta idea tradicional de soberana en contraste con las modernas que permiten los procesos de integracin. 5 Artculo 2.La soberana reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio est delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinacin de estos poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder pblico: legislativa, ejecutiva y judicial, no pueden ser reunidas en el mismo rgano.

En nuestro caso, los procesos de integracin a los que concurrimos, si bien no han provocado todava colisin con nuestra disposicin interna, sin embargo han mostrado ya la necesidad de adecuar el texto constitucional a la nueva realidad internacional en la que nos desenvolvemos. En todo caso, la soberana como atributo estatal no est en discusin, aunque s la forma moderna de asumirla y entenderla hacia el exterior. En lo interno no quedan dudas de que la titularidad de la misma est en la comunidad y que la tendencia es ms bien a profundizar esa caracterstica. I.A.d. Lo multitnico y lo pluricultural Estas configuraciones estatales se incorporaron al texto constitucional boliviano en la Ley de reforma constitucional 1585 del 12 de agosto de 1994 como el resultado final de muchos aos de lucha e intensas deliberaciones en prcticamente todos los mbitos ciudadanos del pas. A decir de Jorge Luis Vacaflor Gonzales:
No es slo una mera declaracin lrica, sino que por el contrario tiene profundas repercusiones en el orden jurdico normativo de Bolivia. A partir de esta declaracin, de esta afirmacin constitucional, las polticas y las normas se deben adecuar al carcter multitnico y pluricultural del pas, esta caracterstica es una matriz transversal al mbito estatal y societario (4)

Uno de los grandes logros de la lucha poltica es el reconocimiento que los gobiernos hacen de la legitimidad del pluralismo tnico y cultural en el seno de las sociedades nacionales. Lo anterior significa ir mas all de la simple constatacin de que existe una multiplicidad de pueblos particulares portadores de culturas que los caracterizan. Esto ha causado el reconocimiento del pluralismo poltico en los Estados nacionales y la participacin de los sectores tnicos en la vida poltica de los pases. Probablemente el aporte ms importante hechos por la Reforma Constitucional de 1994 a la modernizacin de nuestra economa jurdica, se expresa en el mandato al Estado de reconocer la diversidad tnica y cultural de la Nacin boliviana, como una caracterstica esencial y definitiva. Se manifiesta as el principio de la unidad en la diversidad, que declara una verdadera condicin de nuestra Nacin, rechazada por anteriores Cartas Polticas en su afn de construir una cultura nica nacional. Al declararse la condicin multitnica y pluricultural del Estado boliviano se evidencia el reconocimiento y proteccin real de colectivos humanos que poseen una cosmovisin distinta de la sociedad mayoritaria, expresada en prcticas y relaciones sociales, culturales, econmicas, lingsticas, religiosas, etc.

As, la proteccin que la Constitucin extiende a la anotada diversidad se deriva de la aceptacin de formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y permanente reproduccin cultural son imputables a estas comunidades como sujetos colectivos autnomos y no como simples agregados de sus miembros que precisamente, se realizan a travs del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido que surge de las distintas vivencias comunitarias. El reconocimiento de la diversidad tnica y cultural en la Constitucin supone la aceptacin de la alteridad ligada a la aceptacin de multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensin del mundo diferentes de los de la cultura occidental. En Bolivia, la cultura es fundamento de la nacionalidad; incluye entre otros, los derechos humanos y sus manifestaciones, que forman parte integral de la identidad nacional. El Estado por tanto, mediante la disposicin constitucional, se obliga a reconocer y respetar la diversidad y variedad cultural de la Nacin en el marco de la convivencia, el pluralismo y el respeto. De esta manera, la cultura como el fundamento de la nacionalidad, se realiza en una poltica que da cuenta de la diversidad de manifestaciones culturales, idiomas, formas de organizacin social, sistemas de valores, tradiciones y creencias. El tratamiento para lo multitnico y pluricultural, recogido desde el espritu constitucional y en el marco de la ley, puede permitir la expresin y el ejercicio de la diversidad cultural, y sus manifestaciones de sentido de pertenencia, comunidad de origen y destino y conciencia de identidad, que buscan sealar el papel de dichas expresiones en la definicin y construccin constante de la nacionalidad y el Estado boliviano. I.A.e. La Repblica La definicin republicana del Estado boliviano es otra de las tesis sustantivas de la parte dogmtica de la Constitucin. Esta determinacin que significa que el poder reside en el Pueblo delegada a sus representantes ha estado presente desde 1825, aunque en la primera constitucin bolivariana se hallaba seriamente matizada por la figura del Presidente vitalicio y el Vicepresidente hereditario. La idea bolivariana del Presidente Vitalicio tena un sesgo monrquico indiscutible y era argumentado de la siguiente manera:
El Presidente de la Repblica viene a ser en nuestra constitucin, como el sol que, firme en su centro, da vida al universo. Esta suprema autoridad debe ser perpetua; porque en los sistemas sin jerarquas se necesita ms que en otros un punto fijo alrededor del cual giren los magistrados y los ciudadanos: los hombres y las cosas ( 5)

Ya en 1832 se desestim esta idea y se ratific la caracterstica clsica del republicanismo que se mantiene vigente hasta nuestros das. Sin embrago, en no pocas oportunidades, se intent reponer la figura del Presidente vitalicio por 8

los muchos dictadores de turno que plagaron nuestra historia. El intento ms serio se produjo durante el primer gobierno de Mariano Melgarejo y su intento de reforma de la Constitucin. A pesar de estos intentos, la forma republicana se impuso y desde entonces Repblica y Democracia, como veremos ms adelante, son las categoras ordenadoras de la configuracin estatal de la organizacin poltica del Estado en Bolivia. I.A.f. Repblica Unitaria Este aspecto bsico de la configuracin estatal que define a la Nacin boliviana como unitaria se encuentra presente desde la fundacin de la Repblica y la adopcin de su primera Carta Magna redactada por el Libertador Simn Bolvar. De acuerdo al estudioso constitucionalista Guillermo Cabanellas el Estado unitario est:
regido por un gobierno central con poderes iguales y plenos sobre todo el territorio nacional, con unidad legislativa y subordinacin provincial y municipal (6)

Se entiende como Repblica Unitaria aquella cuya divisin poltica y administrativa no admite autonomas polticas a su interior, llmense estas Estados, Provincias, Regiones, etctera. Es una categora que modernamente se contrapone a la de las Repblicas Federales. En la actualidad, en todo el mundo, las Repblicas se diferencian por su definicin unitaria o federal. La tendencia de los ltimos cien aos es indudablemente hacia el federalismo. De cierta manera el unitarismo es considerado un anacronismo en la forma de organizacin del Estado. Esta concepcin parte de la idea de que el desarrollo (entendido ste dentro del paradigma capitalista) produce formas de organizacin estatal asociadas a tres elementos: forma de organizacin poltica democrtica, forma de organizacin econmica el libre mercado y forma de organizacin territorial federal. Bolivia no ha estado ajena a ese debate. En realidad desde la guerra federal de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en la que triunfaron los liberales con la bandera del federalismo que nunca aplicaron, se halla presente la disyuntiva. En los ltimos veinte aos se ha profundizado la discusin sobre todo a raz del importante desarrollo alcanzado por la regin oriental del pas. El unitarismo ha sido defendido a ultranza por todos los gobiernos republicanos, basados en el argumento de que la diversidad tnica, cultural y regional de Bolivia requiere de un mecanismo centralizador del Estado muy vigoroso y capaz de controlar las fuerzas centrpetas que aparentemente nos acechan. En ese sentido se cree que una forma estatal de organizacin federal podra favorecer esas fuerzas y provocar la disgregacin nacional. 9

En la otra vereda, quines propugnan el federalismo, afirman que la disgregacin nacional puede provocarse ms bien por no aceptar la diversidad del pas e impedir autonomas relativas en el marco de la adscripcin voluntaria a un Estado central. Apoyan sus argumentos afirmando que el unitarismo centralista solamente est exacerbando las disputas regionales y provocando el atraso y el subdesarrollo. Como un trmino medio de estas posiciones ha surgido con fuerza el planteamiento de formular un esquema de descentralizacin administrativa que sin cambiar el carcter unitario del Estado, atienda las demandas de las regiones que sufren las deficiencias del centralismo. Si bien es evidente que el texto constitucional actual, en el rgimen especfico determina la descentralizacin administrativa, lo que ahora se pretende es elevar esta caracterstica a un rango de configuracin estatal. En el texto de la fundacin Konrad Adenauer que ya hemos citado, al respecto se argumenta que:
La divisin poltica del Estado no ha recogido la realidad econmica, poltica, social y cultural. En ese orden, ha establecido una divisin de departamentos, provincias, secciones y cantones, obviando el proceso de conformacin de los ncleos sociales y territoriales de base, como son las comunidades campesinas, los villorrios y los pueblos indgenas...Entonces, el unitarismo, en vez de lograr una cohesin interna que permita la unidad nacional en base a la diversidad, se ha constituido en uno de los principales factores de la dispersin y hasta de la prdida y desmembracin territorial...en base a ello, se sugiere el siguiente texto alternativo: Artculo 1.- I.- Bolivia es un Estado libre, independiente y soberano, organizado bajo la forma de Estado unitario descentralizado (7)

Tambin el Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional elaborado por el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional6 ha recogido esa propuesta, aunque la Ley 2410 del 1 de agosto del 2002 de Necesidad de la Reforma Constitucional ha preferido obviar este delicado tema por su carcter controversial y ausente de consenso. I.A.g. Democracia Representativa Esta es otra de las caractersticas fundacionales de la configuracin estatal de la Repblica de Bolivia. La opcin por la democracia representativa ha estado presente en la Carta Magna a lo largo de toda la vida republicana y no ha sido planteada su modificacin, salvo en acontecimientos puntuales y efmeros como aquel de la llamada Asamblea Popular de 1970 que quiso generar un ordenamiento jurdico radicalmente distinto, a travs de una configuracin estatal de corte socialista corporativa.

Artculo 1 Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural, constituida en Repblica unitaria descentralizada, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y participativa, fundada en la unin y solidaridad de todos los bolivianos.

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En la teora de la democracia, tal como resalta el investigador italiano Norberto Bobbio, confluyen tres tradiciones histricas: a) la aristotlica o clsica, que la diferencia de la monarqua y de la aristocracia, por el contenido de decisin popular que conlleva la constitucin del gobierno de la misma, b) la medieval o romana, expresada en la supremaca del pueblo en la constitucin del poder supremo y que da origen al concepto de soberana y c) la moderna o maquiavlica que la considera una forma particular de repblica con predominancia popular. La discusin acerca de su definicin, sus principales caractersticas y sus diferencias con otras ideologas, formas de gobierno o culturas, segn la perspectiva desde la que se indague, parece tener origen en los albores de la organizacin social. Ya en la Grecia de Herodoto se escuchan los primeros debates que son recogidos en los textos del precursor del estudio histrico. La clebre discusin entre Otanes, Megabizo y Daro en torno a la mejor manera de organizar el gobierno de Persia es el primer encuentro verbal acerca de la democracia que haya sido documentado. All aparecen los conceptos de isonomia o igualdad ante la ley y el de oligarqua, que aos despus servira a la construccin de la teora de las elites. Posteriormente Platn con su clasificacin de las cinco formas clsicas de gobierno: aristocracia, timocracia, oligarqua, democracia y tirana, buscara la sistematizacin de estos conceptos. Sabido es que el filsofo griego era partidario de la aristocracia y que en su democracia no tenan lugar los esclavos por ser considerados infrahumanos. Luego Aristteles resumira en su Poltica los principios fundamentales de la concepcin acerca de la democracia que domin hasta la aparicin del derecho romano y que se resume en la idea que la democracia es una forma de gobierno, nacida de la voluntad popular y con ventaja de los pobres, en detrimento del monarca. En lo posterior, con pocas excepciones, las ideas aristotlicas acerca de la democracia y sus infinitas subclasificaciones, fueron universalmente aceptadas y desarrolladas por importantes pensadores como Santo Toms, Bodino, Hobbes, Locke, Rousseau, Kant y Hegel. Durante la edad media, surgi la llamada teora de la soberana popular, aparecida de manera ordenada en el clebre Digesto del emperador Justiniano I y redactada principalmente por Paulo y Ulpiano, y en la que se establece que no existe soberana posible, en gobierno alguno, que no emane del pueblo. Es decir que no interesaba tanto quin detenta o ejercita el poder, sino que la fuente originaria del mismo es siempre la voluntad popular, que a su vez es transferida siempre de manera temporal y de acuerdo a las circunstancias. Qued entonces determinada la idea que era impensable una forma de gobierno que se pretendiera democrtica y no respetara el principio elemental de la soberana popular. Pueblo y Democracia aparecieron entonces como categoras, no solamente indisolubles, sino adems recprocamente determinantes para su correcta definicin.

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La meditacin de estos temas al final de la edad media, llevaron a pensadores como Santo Toms y principalmente Maquiavelo, a la elaboracin de teoras que rescataron la visin aristotlica y las descritas en el derecho romana acerca de la democracia, formulndolas de manera complementaria y ratificando el antagonismo fundamental entre democracia y aristocracia, como formas de gobierno y de organizacin de la sociedad, estableciendo las repblicas como representativas de la primera y los reinos y principados como expresiones de la segunda. Deriv la teora de la soberana popular, conteniendo las ideas aristotlicas, en la del contractualismo, ampliamente explicada por Juan Jacobo Rousseau en su obra principal acerca del Contrato Social y que, junto al pensamiento de Locke, sentaron las bases de la teora moderna de la democracia, donde el ideal republicano y el democrtico coincidieron perfectamente hasta fundirse en una sola categora. Ya en el siglo XIX la idea democrtica puso el acento en el tema de la libertad y tuvo en Benjamin Constant a su iniciador en su famoso discurso sobre La libertad de los antiguos comparada con la de los modernos. All se argumenta a favor de la libertad individual como generadora de todas las dems libertades colectivas, llmense civiles o polticas. Tocqueville y John Stuart Mill desarrollaron este concepto y lo adornaron de ejemplos histricos extrados bsicamente de la realidad norteamericana, planteando a esta sociedad como el paradigma a seguir por los dems pases interesados en cristalizar sus propias aspiraciones democrticas. Posteriormente se diferenciaron matices en funcin del nfasis que se pusiera en la delegacin o en la participacin directa del pueblo en la constitucin de los rganos de gobierno, dando nacimiento a corrientes participacionistas o representativistas, segn el caso. Democracia participativa o representativa se plante un tiempo como dilema, pero que gradualmente fue resuelto mediante la generacin de mayores mecanismos de participacin para la concurrencia a la construccin de las representaciones sociales. En ese contexto aparecieron las teoras socialistas, que se reclamaron desde el vamos a s mismas como la conclusin depurada del ideal democrtico, pero que al mismo tiempo fueron clasificadas, por los liberales, como la quintaesencia de la negacin de la democracia. Marx y Engels en primera instancia y Lenin despus con la revolucin bolchevique, fueron los principales promotores de las ideas socialistas. Los primeros vean a la democracia representativa como a la expresin estatal del capitalismo y por consiguiente como una fase a ser cualificada con el socialismo, en el trnsito hacia el comunismo, culminacin real y directa de la democracia en su sentido primario, es decir como gobierno del pueblo. Lenn, en cambio, pensaba que la democracia liberal era no slo innecesaria y prescindible, sino que representaba un tropiezo y un lastre que distraa al pueblo de su verdadero objetivo revolucionario, paradjicamente, la instauracin de una dictadura, la del proletariado. De hecho, estas dictaduras, que luego se instalaron en la 12

realidad, no slo en la Unin Sovitica, sino en buena parte de Europa Oriental, adoptaron el nombre de democracias populares. De all que la democracia sea, al mismo tiempo, una de las ideas ms antiguas que concibi el hombre para convivir en comunidad y, como dice el socilogo francs Alain Touraine, una idea nueva, en el sentido de constituirse en el principal desafo de la cultura poltica moderna, posterior al derrumbe de los regmenes del socialismo real. No deberamos, por tanto, quedarnos, hoy da, con la definicin, insuficiente, de que la democracia es una forma republicana de gobierno, en la que se admiten nfasis liberales o socialistas, segn se ponga el acento en las libertades individuales o en las conveniencias generales. Tampoco parece cubrir nuestras expectativas, la, muy de moda, crtica que se hace a la clase poltica, que por otra parte no es tan nueva, ya que surgi como inmediata respuesta a la teora de las elites, a principios de nuestro siglo. Menos todava nos convencen, las versiones instrumentales de que nos dicen que la democracia es un mtodo o un conjunto de reglas procesales para la constitucin de un gobierno y para la formacin de las decisiones polticas, ms que una determinada ideologa. Aceptar ello, implicara concebir a la democracia como una simple lgica de funcionamiento y no como una verdadera forma de vida, una cultura. Es preciso que no nos contentemos con acompaar el pndulo, en su movimiento de retorno a las libertades constitucionales, sino trascender, de la libertad poltica a los mbitos de la vida econmica y social. De hecho la democracia no es nicamente un conjunto de garantas institucionales, no puede estar reducida a la esfera del derecho solamente, ni asumir que el estado, por bien organizado que este o representativo que sea, sea el nuevo rey, ni siquiera, como sugieren las propuestas populistas que el pueblo sea el rey. Se trata, en realidad, que ya no haya rey, que se genere un avance cualitativo de la participacin social, que d la mayor libertad posible al mayor nmero, y que proteja, y reconozca, la mayor diversidad posible. La democracia, por otra parte, no puede desarrollarse al margen del reconocimiento de la diversidad de las creencias, los orgenes, las opiniones y los proyectos. Esta concepcin, como vimos, tiene dos versiones antagnicas: la liberal ortodoxa, que excluye la participacin del Estado como representacin del inters colectivo, y que niega que la democracia sea el poder del pueblo y que piensa que debe limitarse al reconocimiento del derecho de los individuos, sin importar la colectividad; y la otra, que es la que viene de la tradicin de izquierdas, donde el ejercicio de la democracia est restringido a los sectores hasta entonces desposedos del poder econmico o poltico. Ninguna, en realidad, fue democrtica, en el sentido de democracia poltica de libertad y pluralismo. Adicionalmente vale la pena resaltar que desde la izquierda siempre se contrapuso a la democracia con la revolucin, precisamente por que la primera implica siempre la libertad, el consenso y el disenso, mientras que la segunda parte de una visin unidimensional de la sociedad y del Estado, 13

en la que la transformacin de las relaciones sociales, implica una ruptura violenta. La discusin est a la orden del da y se plantea la necesidad de encontrar nuevos derroteros para continuar la tarea de ampliar y enriquecer el concepto para democratizar ms a la democracia. En un mundo que discurre por el tnel angustiante del fin de milenio, donde una suerte de existencialismo pos moderno, nihilista, se ha apoderado de la gente, se va entendiendo que es el momento del esfuerzo, de la imaginacin y sobre todo del coraje, para pensar y actuar sin dogmas ni prejuicios. No tendramos porque elegir entre los modelos ingles, francs o norteamericano de democracia, ni entre regmenes parlamentarios o presidencialistas, ni siquiera en modificar leyes y constituciones. Esto est bien, pero no es lo esencial. La democracia se impone hoy como la forma normal de organizacin poltica y sus formas operativas dependen de las situaciones especficas. Las tareas en la mayora de las sociedades y en especial en Sudamrica parecen obvias, como la recuperacin de los usos polticos tradicionales que poseen las comunidades indgenas, la superacin de los mecanismos autoritarios prevalecientes, la innovacin institucional en todos los niveles y la modernizacin del estado, que permita garantizar educacin para todos, trabajo, salud, medio ambiente sano y productivo, en resumen, vida digna para todos. Sin embargo, lo que realmente preocupa es la gente, su desconcierto, su desazn, su perplejidad, su sentimiento de no-pertenencia a una identidad colectiva. No hay democracia posible sin conciencia de pertenencia a una colectividad, una nacin en la mayora de los casos, pero tambin una comuna, una regin, como reclama Touraine. Por esta falencia, el espritu democrtico est en peligro en todas partes, ya no tanto por la amenaza desptica o totalitaria, sino porque el estupor puede degradarlo o hacerlo desaparecer. Para poder hablar de la democracia en este fin de siglo es indispensable plantearse este problema y reconocer que los sistemas polticos, para ser democrticos, deben reconocer estos conflictos de valores y la pluralidad cultural de respuesta a los mismos. Esta es la libertad, ya que, como sabemos, as como la libertad de los antiguos se basaba en la igualdad de los ciudadanos, y la de los modernos en el respeto a la diversidad social y cultural de los miembros de una sociedad; la contempornea, la que nos sirve, es una sntesis de ambas. No hay democracia que no sea pluralista y esto se debe explicitar en equidad y justicia para todos, pero sobre todo, para cada uno de los componentes de la colectividad. La tarea parece ser entonces, la de promover una cultura democrtica de complementariedad y de convergencia que supere en definitiva aquella de la ruptura y el enfrentamiento.

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Como se sabe, la democracia representativa ha sido asumida por la mayora de los pases del mundo como la forma de gobierno ms adecuada para el logro de la felicidad general. De hecho el prembulo de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, establece que la democracia representativa es condicin indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la regin7. I.A.h. Unidad y Solidaridad El Mariscal Antonio Jos de Sucre haba dicho en su mensaje de despedida al pas, que por encima de cualquier consideracin se mantuviera la unidad de los bolivianos a fin de mantener inclume la obra de su creacin, es decir la Repblica de Bolivia. Desde entonces la unidad nacional es vista como la piedra fundamental del entramado social en Bolivia. Tantas fueron las luchas intestinas en el proceso de creacin de Bolivia y posteriormente durante prcticamente toda la Repblica, que el imperativo de la unidad nacional aparece siempre como un requisito indispensable para la supervivencia. De hecho el lema que aparece en las monedas bolivianas reza a la letra la unin es la fuerza. El principio de la unidad es para los bolivianos un instrumento de organizacin social que responde a la tendencia a la dispersin y el enfrentamiento que ilustra su historia. Al incorporar este acpite se refuerza la conviccin unitaria del Estado que se contrapone a aquellas otras que favorecen la dislocacin y la desunin, amenazas estas ltima casi siempre asociadas a peligros externos o supranacionales. Por ello no son pocas las ocasiones en que se apela a la unidad nacional para resolver cualquier tipo de conflicto interno, refiriendo siempre al desafo exterior como peligro latente. Ahora bien, la unin aparece ligada de manera consustancial y conceptual a otra categora central que explica las convicciones de configuracin estatal de la Constitucin boliviana, la solidaridad. En un breve artculo el estudiante boliviano Fernando Escobar Pacheco afirma que:

En una resolucin aprobada en la quinta sesin plenaria, celebrada el 5 de junio de 1991 se fue inclusive ms all y se instruye al Secretario General que solicite la convocacin inmediata del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupcin abrupta o irregular del proceso poltico institucional democrtico o del legtimo ejercicio del poder por un gobierno democrticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organizacin para, en el marco de la Carta, examinar la situacin, decidir y convocar una reunin ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General, todo ello dentro de un plazo de 10 das.

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la solidaridad es un principio reconocido por la Constitucin Poltica del Estado; en

este principio de solidaridad encontramos adems el fuerte lineamiento del Constitucionalismo Social que impera en nuestra Constitucin desde el 30 de octubre de 1938, no obstante, cabe aclarar que el concepto textual de solidaridad no surge formalmente hasta la reforma de 1994, pero si materialmente en 1938, pues pese a que en la Constitucin de 1938 no se encuentra el concepto expreso de solidaridad, las reformas de segunda generacin que sufren los derechos individuales a raz del constitucionalismo social hacen que materialmente exista tcitamente en el Constitucionalismo boliviano el principio de solidaridad como el eje fundamental de las relaciones sociales (8)

Efectivamente el concepto de solidaridad ha servido centralmente para establecer en la Constitucin boliviana el principio de la justicia social, entendida esta como la igualdad de oportunidades para el acceso a condiciones de existencia dignas y decentes. Al establecer la solidaridad como ordenador de las relaciones sociales se mitiga de manera formal la tendencia natural a la desigualdad que tiene la sociedad. As se convierte en obligacin estatal, el interceder de manera proactiva en la atenuacin de las disparidades sociales, polticas y econmicas, todo por supuesto en el marco del respeto a la libertad individual y los derechos de las personas. Al respecto Nstor Pedro Saqus dice que:
"La justicia social opera como una justicia protectora de los carecientes y dbiles. Para ella justo no es de por si lo libremente convenido por las partes (al estilo de Hobbes) sino aquello que respete bsicamente a la dignidad humana. De hecho es una justicia en buena medida niveladora, de ningn modo ciega a las desigualdades irritantes o ilegtimas"(9)

La unin y la solidaridad son entonces categoras incorporadas como fruto de la evolucin poltica del ordenamiento jurdico y responden a las tendencias de mitad del siglo XX que incorporaron en las constituciones latinoamericanas este tipo de conceptos de accin positiva. Si bien hoy en da no estn en cuestin, sin embargo, las nuevas teoras que tienen mayor predicamento a principios del siglo XXI buscan precisar el contenido de estos trminos, de manera que no signifiquen una intervencin estatal desmedida en la vida social. I.B. Poderes del Estado Tomas Hobbes desarroll una teora del origen contractualista del Estado, segn la cual el hombre primitivo que viva en estado salvaje, pas lentamente a la vida social mediante un pacto entre todos. Ms an el hombre es un lobo para el hombre, o sea que el hombre primitivo era un ser antisocial por definicin, y viva en guerra permanentemente con sus vecinos. El Estado vendra a ser, por tanto, la resultante inevitable de dicha situacin, para imponer el orden y la organizacin en la vida social, a la manera de un Leviatn. El Estado, segn esta concepcin, a medida que crece, presenta las dimensiones de un dinosaurio, amenazando la libertad de todos los individuos.

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Aunque es un lugar comn afirmar que a teora de los tres poderes del Estado fue formulada por primera vez por el Marqus de Montesquieu, la verdad es que Aristteles y despus John Locke son los verdaderos precursores de la idea. La justificacin para citar al filsofo francs en relacin a la teora de la triparticin poltica est en que l (Montesquieu) analiza, examina y revisa los sistemas polticos modernos con una claridad didctica y una profundidad terica superior a la del britnico Locke. Ante ello se suele argumentar que el ingls es antimonrquico por definicin constitucional moderada. Sin embargo, el radicalismo de Locke en su pronunciamiento antimonrquico, es atemperado por la difusa descripcin del sistema de reemplazo. Tiene lagunas en su descripcin del Poder Ejecutivo. El origen del Poder Legislativo, tal como corresponda a la realidad britnica, tiene vicios sociales de nacimiento, pues est constreido a los propietarios privados, y el Poder Judicial debe ceirse a la regla sagrada de la proteccin de la propiedad y a la sancin in extremis de los transgresores o usurpadores de bienes materiales ajenos. Montesquieu no postula la lucha entre la monarqua y la nobleza o entre sta y el Tercer Estado, pero est abierto a la recepcin de otra clase de valores, o de virtudes, como lo expresa en la nocin de virtud como amor a la patria y amor a la igualdad que entiende como virtudes polticas. Las diferencias conceptuales entre Locke y Montesquieu, sin negar sus bsicas coincidencias en lneas generales, saltan a la vista en el captulo VI del ''Espritu de las Leyes'' dedicado al examen de la Constitucin de Inglaterra vigente despus de la Revolucin de 1688. Pero tambin tiene en la mente el modelo poltico francs en el que la monarqua admite simulacros de parlamentos regionales y la ficticia monarqua de unos Estados Generales que no convoc en un siglo. Menciona constantemente a otros reinos europeos, donde el rey ejerce el Ejecutivo y el Legislativo, dejando a los sbditos el Poder Judicial; y el caso de Turqua, donde el sultn controla los tres poderes en forma desptica y totalitaria. El poder Legislativo es el que hace las Leyes o deroga las existentes, el Ejecutivo tiene la responsabilidad de aplicar y el Judicial castiga los delitos y tiene a su cargo la interpretacin de las diferencias entre las personas. La importancia de separar los rganos del Estado, la sintetiza: La libertad de un ciudadano es la tranquilidad de espritu que proviene de la confianza que tiene cada uno en su seguridad; para que esta libertad exista es necesario un gobierno tal, que ningn ciudadano pueda temer de otro. Cuando el poder legislativo o el poder Ejecutivo se rene en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad; falta confianza por el temor de que el monarca o el Senado hagan leyes tirnicas y las ejecutan ellos mismos tirnicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no est separado del poder Legislativo se podra disponer arbitrariamente de la libertad y de la vida del ciudadano; si el juez fuera el poder Ejecutivo tendra la fuerza de un opresor. Todo se habra 17

perdido si el mismo hombre o la misma cooperacin de prceres o la misma asamblea ejerciera los tres poderes. Montesquieu consider convenientemente que los miembros del poder Judicial fueran transitorios y salidos de lo "ms popular" en tanto para los Poderes Legislativo y Ejecutivo podran ser permanentes "porque no ejercen particularmente contra persona alguna". A pesar de ello lo fundamental de su Teora de la separacin funcional se mantiene actualmente, sin embargo, lo ms importante es, no la separacin sino la coherencia de sus funciones para que el Estado acte con unidad. Por ello es que Montesquieu plantea que la separacin de poderes no constituya una formalidad, sino que el deslinde de poderes corresponda a los hechos, y se rija por la libertad. No deja duda sobre su pensamiento, enderezado al frente francs, de que cuando el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo se renen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad y que igualmente del poder de legislar y de ejecutar. Dice:
''Todo se habra perdido si el mismo hombre, la misma corporacin de prceres, la misma asamblea del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares... considrese cul puede ser la situacin de los ciudadanos en semejantes repblicas... todos los poderes se reducen a uno solo.(10)

Si bien en la poca en que se escribieron estas lneas un ataque directo a la monarqua francesa era impensable, Montesquieu se dio modos para expresar su planteamiento de una manera disimulada y poco agresiva. Los receptores de mensajes poltico lo entendieron as. Montesquieu se maneja con prudencia. Admite que
''el supremo poder ejecutor debe estar en las manos de un monarca, por ser una funcin de gobierno que exige casi siempre una accin momentnea y est mejor desempeada por uno que por varios; en cambio lo que depende del Poder Legislativo lo hacen mejor algunos que uno solo.(11)

La modernidad del pensamiento poltico de Montesquieu se enfatiza en el anlisis de las relaciones, lmites y jurisdicciones de los poderes del Estado, dentro del juego de balances y poderes, checks and balances, recogidos por el constitucionalismo contemporneo. Locke luce opaco, carente de imaginacin, ante la fertilidad de opciones, hiptesis y posibilidades encaradas por Montesquieu. Obviamente, Montesquieu no pensaba en la figura poltica del Presidente de la Repblica, sino en el monarca. Y cuando se refiere al Parlamento piensa en el parlamento francs, compuesto por nobles y el pueblo. Por ello recomienda que el Legislativo, en el caso extremo que deba denunciar la comisin de delitos polticos, denuncie a los nobles ante la proporcin de nobles y a los legisladores populares en su segmento social afn.

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Recurdese que el parlamento francs del dieciocho es policlasista en teora y uniclasista en la realidad. Ahora bien, dentro del sistema de poderes balanceados, Montesquieu recomienda que el Ejecutivo tome parte en la labor legislativa por su facultad de restriccin o veto a las leyes. Montesquieu reconoce tres especies de gobiernos: el republicano, el monrquico y el desptico. A pesar de su cautela y de su instinto de clase, el escritor francs expresa su inclinacin al republicano definiendo como
''aquel en que el pueblo, o una parte del pueblo, tiene el poder soberano. Identifica repblica y democracia, porque el poder soberano reside en el pueblo...Las leyes que se establecen el derecho de sufragio son, pues, fundamentales en esta forma de gobierno. Porque, en efecto, es tan importante determinar cmo, por quin y a quin se han de dar los votos, como lo es en la monarqua saber quin es el monarca y de qu manera debe gobernar. (12)

Montesquieu transmite uno de los legados fundamentales al pensamiento poltico moderno proponiendo el sistema de gobierno democrtico por sufragio popular, y la reformulacin de la teora de los poderes autnomos balanceados. A corto plazo, constituye el mensaje poltico fundamental de la Ilustracin francesa a la nueva nacin norteamericana. Pero el mensaje poltico de Montesquieu, es un mensaje dual que involucra, tambin a la monarqua constitucional. Montesquieu concibi que la monarqua absolutista francesa poda convertirse en una monarqua constitucional a condicin de que los aristcratas sirvieran de poder intermediador ante el monarca y de que instituciones gravitantes en la direccin gubernamental como la Iglesia, redujeran sus privilegios y asumieran una jurisdiccin especfica en el terreno temporal. Acepta prerrogativas para aristcratas y el clero, pero en forma moderada. Insiste, quizs excesivamente, en la templanza, en el honor, como valores subjetivos de los aristcratas, que acten como freno moral para impedir desbordes y que el gobierno monrquico se pase al extremo del gobierno desptico. Rechaza, por ello, la existencia de censores, en la monarqua y los admite en la repblica; en la monarqua es imprescindible la libertad para denunciar la corrupcin; la repblica, pretende que la censura impedira los excesos del populacho. Ms que escptico, Montesquieu es realista acerca de la flaqueza de los hombres y por consiguiente de la corrupcin de cualquier sistema de gobierno, sea democrtico o monrquico. Al igual que Platn y Aristteles, reitera advertencias sobre las funestas consecuencias que advienen cuando la monarqua se vuelve tirana y la democracia, demagogia. Una intuicin ms que una conviccin, le convierte en augur de los desbordamientos del rgimen popular en la repblica francesa. La frmula para frenar los excesos es la autonoma e interdependencia de poderes en la repblica; la templanza, en cambio, es una amortiguador ambiguo que no resuelve en forma concreta la tendencia natural de los monarcas al centralismo personal ilimitado.

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I.B.a. La soberana popular El artculo 2 de la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia declara de manera clara y solemne su adscripcin a la teora de los tres poderes del Estado y a la idea republicana de que la soberana popular es el origen del poder en la sociedad y el Estado8. Esta definicin parte de la idea de que la soberana es un concepto histrico construido en el ejercicio de la misma en diversas pocas y etapas del desarrollo de la humanidad. En el siglo XVI se inicia el pensamiento individual, el Hombre est capacitado para pensar por s mismo, pero algunos de estos libre-pensadores acaban en la hoguera; no obstante se inicia el camino del Renacimiento, en donde destacaran figuras como las de Campanella, Giordano Bruno, Galileo, etc., fuente de la que beber la Ilustracin, que dar origen a la Revolucin Americana (emancipacin de las colonias inglesas del Norte y creacin de los Estados Unidos) y a la Revolucin Francesa. Todo ello va a suponer libertad, igualdad, constitucin y soberana popular; es la primera democracia occidental. Hasta aqu se ha producido una lnea vertical ascendente en la conquista de las libertades. La soberana en la poca absolutista se entenda como poder absoluto y sin lmites cuyo sujeto era el monarca. En la poca de la Ilustracin el sujeto fue la Nacin, entendida como agrupacin de ciudadanos individuales soberanos, o bien entendida como pueblo-nacin, es decir como sujeto colectivo, por tanto ser el sujeto colectivo entendido como pueblo el que ostentar el poder, la soberana. Sin embargo ser recin con el Estado de derecho, ya que el derecho significa poner lmites al poder por medio de normas, cuando se puso limitacin a la idea de soberana como poder absoluto. La Constitucin boliviana dice que la soberana reside en el pueblo y que su ejercicio est delegado a los poderes del Estado". Esto significa que utiliza un concepto antiguo de soberana, "reside en el pueblo", pero no es entendida como poder absoluto sino que se limita su ejercicio por medio de normas. Se asume, por tanto, que en las sociedades democrticas modernas el concepto de soberana absoluta no existe, ya que se halla limitado por el constitucionalismo, que establece que la soberana debe estar limitada por la ley y por los derechos individuales. Ello significa que hoy en da, en las sociedad democrticas, la base del poder no se vincula al abstracto concepto de voluntad general (Rousseau) o al pueblo producto de la historia, tradicin, lengua y cultura comn (como sujeto colectivo), sino a la ley bsica vinculante para los que hayan participado en su discusin, elaboracin y aprobacin (a las

ARTCULO 2.- La soberana reside en el pueblo; es inalienable e imprescriptible; su ejercicio est delegado a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La independencia y coordinacin de estos poderes es la base del gobierno. Las funciones del poder pblico: legislativa, ejecutiva y judicial, no pueden ser reunidas en el mismo rgano.

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constituciones) con los lmites que esa misma ley pone a la idea de soberana como poder absoluto. El filsofo francs Juan Jacobo Rousseau configur como voluntad general el concepto moderno de poder soberano. Dicha voluntad general es superior a las voluntades individuales, y ser patrimonio del pueblo, de un ente colectivo, a quin corresponder su ejercicio. La soberana popular aparece, en ese contexto, como un principio de legitimidad. Y en ese sentido hay coincidencia en sealar que el poder slo es legitimo cuando procede del pueblo y se basa en su consentimiento. El gobierno de las personas solo es posible de forma duradera, cuando existe un acuerdo suficiente sobre lo que es o no legtimo. La idea matriz de la soberana popular de una sociedad, por tanto, es entendida como un conjunto de personas titulares de los mismos derechos fundamentales y sujetos en el orden poltico de voluntades equivalentes. El valor de la soberana popular como criterio de legitimacin democrtica del poder estriba en que el acuerdo o consenso sobre el que se articule la decisin mayoritaria sea el producto de una deliberacin racional alcanzada bajo condiciones formales que permitan una situacin comunicativa ideal y tenga por objeto intereses generalizables o necesidades que puedan ser compartida a travs de la comunicacin. I.B.b. Poder Legislativo En Bolivia, existe conforme lo establece la Constitucin la delegacin de la soberana popular en tres poderes: El Poder Legislativo, El Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. El Poder Legislativo es de carcter bicameral, est presidido por el Vicepresidente de la Repblica, elegido por 5 aos en frmula con el Presidente, por el Senado (27 escaos, 3 por cada uno de los nueve departamentos, asignados dos por mayora y uno por minora) y por la Cmara de Diputados (130 escaos, 68 elegidos en circunscripciones uninominales por simple mayora y 62 en circunscripcin plurinominal departamental de manera proporcional) elegidos por 5 aos. Llamado el primer poder del Estado, est encargado de crear las leyes, fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo y gestionar demandas de los electores. Las Cmaras se renen conjuntamente como Congreso Nacional. El Poder Ejecutivo lo conforman el Presidente y el Gabinete de Ministros de Estado. Adems de promulgar las leyes, el Presidente es la autoridad mxima de la Administracin Pblica y Capitn General de las Fuerzas Armadas. El Poder Judicial es el encargado de administrar justicia, est compuesto por la Corte Suprema de Justicia (12 Magistrados), el Tribunal Constitucional (5 Magistrados), el Consejo de la Judicatura (4 Consejeros), las Cortes Superiores de Distrito y los Juzgados de diversas instancias. El Ministerio Pblico tambin

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es parte del Poder Judicial y lo encabeza el Fiscal General de la Repblica y los Fiscales en cada Distrito Judicial. El Poder Legislativo es el rgano depositario de la soberana del pueblo. Con el fin de legislar, controlar y gestionar, el Poder Legislativo es el encargado de elaborar normas generales y abstractas con incidencia directa sobre el ejercicio de los derechos de los habitantes. Como dijimos antes, uno de los sustentos fundamentales de la democracia se encuentra en la existencia de varios poderes que, a travs de un juego de equilibrios, impiden que alguno de ellos opere arbitraria e injustamente por encima de los dems o del conjunto de la sociedad. Es un principio elemental. Entre todos esos poderes hay una instancia, el Poder Legislativo, que expresa, en su propia conformacin plural, casi siempre manifestacin de la diversidad de opciones polticas existentes en el pas, incluyendo las minoritarias, y en su modo de operar, esencialmente deliberativo, la ms clara expresin de la soberana y la representatividad popular. El Poder Legislativo es, en esencia, el gran foro democrtico de la democracia. En un diagnstico del Poder Legislativo boliviano realizado el ao 2001 por Alfonso Ferrufino se adverta que el Congreso adoleca de debilidad institucional. Deca el experto:
Esa debilidad la identifico con los siguientes elementos: baja representatividad, tanto porque los procedimientos de la eleccin de los representantes hoy da muestran deficiencias, como porque hay una percepcin ciudadana que, fundada o no, es un dato de la realidad. Hay una sensacin de la ciudadana de que no est suficientemente representada en la constitucin de los poderes pblicos y en particular en el Congreso de la Nacin......Escasos vnculos con la ciudadana. El Congreso no ha logrado superar esa lgica de hermetismo que caracteriz el funcionamiento del Poder Legislativo, tradicionalmente, y esto se ha visto con demasiada evidencia cuando se han aprobado leyes muy importantes para la vida de la Nacin...... la subordinacin al Poder Ejecutivo. Ciertamente este es un dato de la historia que ha venido ocurriendo desde la fundacin de la Repblica, sin embargo, tengo la impresin de que ha adquirido cada vez mayor evidencia en los ltimos aos......creciente prdida de legitimidad social. Es decir que la ciudadana cuestiona cada vez ms la legitimidad del Congreso Nacional, como consecuencia del deterioro general de la calidad en su desempeo y de algunos factores especficos, entre los que podemos sealar: a) Los excesos de la inmunidad parlamentaria, los casos estn registrados en los medios de comunicacin. b) No existe rendicin de cuentas sobre el ejercicio del mandato del ciudadano......el carcter hbrido de la Vicepresidencia de la Repblica que tiene incidencia negativa en el desempeo general del Congreso y, sobre todo, en la autoridad poltica del Congreso frente al Ejecutivo......Finalmente, la imprevisibilidad y la discontinuidad del accionar del Congreso. Podramos decir que el Congreso trabaja por encargo. El ejecutivo define sus prioridades y el Congreso tiene que estar listo para atender esas prioridades y eso me parece que contribuye tambin al debilitamiento de la imagen y de la autoridad del Congreso...(13)

En la actualidad la situacin no ha variado mucho, aunque los resultados de la eleccin general del ao 2002 hacan prever que habran cambios en la relacin entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Hasta el momento no

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se han visto seales de ese cambio y los aspectos estructurales que apunta Ferrufino siguen vigentes. I.B.c. Poder Ejecutivo Amrica Latina, probablemente por influjo de los Estados Unidos, ha seguido una tradicin presidencialista en todos los sistemas de gobierno, contrariamente a la tradicin que ha acompaado a los pases del rea de influencia britnica, todos aquellos que formaban parte del Comonwell y de los pases del tercer mundo, que se han ido asociando, que han seguido bsicamente regmenes parlamentarios. El sistema de organizacin del Estado boliviano ha sido denominado por los especialistas9 como semipresidencialista. Esta clasificacin se basa en la presencia de un Poder Ejecutivo fuerte y un Poder Legislativo que posee atribuciones muy desarrolladas y que le permiten, por lo menos en teora, sostener un equilibrio sostenido. Inclusive, en los ltimos aos, muchos nombramientos claves de la administracin del Estado, como los miembros del Poder Judicial, las Superintendencias, la Corte Nacional Electoral y varias presidencias y directorios de importancia poltica, econmica y social, son realizados por el Poder Legislativo mediante el ejercicio de lo que se ha dado en llamar el consenso a la boliviana que es el mecanismo de los dos tercios. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen un modo de eleccin diferenciada y al mismo tiempo interrelacionada, puesto que si ninguno de los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica obtienen el 50% ms uno de los votos, entonces la eleccin pasa al Congreso Nacional que debe elegir entre las dos duplas mayormente favorecidas por el voto. Sin embargo esto no pone en cuestin la legitimidad del Poder Ejecutivo que garantiza su autonoma ajustndose a los mecanismos constitucionales de colaboracin y coordinacin entre poderes. En el caso boliviano se produce lo que en la doctrina constitucional se denomina como el monocefalismo del Ejecutivo, es decir, el hecho de que rene en una sola figura las jefaturas de Estado y de gobierno. Sin embargo esta caracterstica no tiene el propsito de dotar al Poder Ejecutivo de facultades amplias que lo puedan incitar a abusar del poder, tal como sucede en otras realidades. El Presidente y sus Ministros tienen frente a s diversos dispositivos de control que estn en manos del Congreso y de la Corte Suprema de Justicia. El Presidente en Bolivia tiene capacidad de veto frente a prcticamente todas las leyes con la que estn en desacuerdo. La excepcin est referida a la Reforma Constitucional. Este hecho provoca que, formalmente en la Constitucin, los pesos y los contrapesos estn muy bien establecidos para
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Especialmente Dieter Nolhen y Alen Liphjarth que colaboraron en la Reforma Constitucional de 1994

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delimitar las relaciones equilibradas entre el Legislativo y el Ejecutivo. El Congreso no puede destituir al presidente, pero dispone del poder de juicio de Responsabilidades. Por su parte, reiteramos, el Presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene poder de veto. Para abundar a este respecto veamos lo que dice al respecto el estudio de la Konrad Adenauer a la que hemos estado haciendo referencia de manera constante:
...esa separacin de los rganos de poder no es rgida ni establece barreras infranqueables de un rgano hacia el otro; es una separacin flexible, lo que implica un funcionamiento basado en la coordinacin e interrelacin de funciones. Es decir, como dispone el artculo 2, la coordinacin de funciones es la base del gobierno, lo que implica que los tres rganos estn obligados a coordinar e interrelacionarse, para cuyo efecto la propia Constitucin establece mecanismos e instituciones que permiten cumplir con este precepto. Asimismo, mecanismos para superar conflictos o bloqueos que podran generarse.(14)

I.B.d. Poder Judicial La Constitucin Poltica establece que los doce magistrados que componen la Corte Suprema de Justicia, los cinco que conforman el Tribunal Constitucional, los cuatro consejeros de la judicatura (rgano disciplinario y administrativo del Poder Judicial) y el Fiscal General de la Repblica con los respectivos fiscales de Distrito, son nombrados por el Poder Legislativo. Esta es una caracterstica central que diferencia el Poder Judicial boliviano de otros Estados, donde existe eleccin popular directa de magistrados u otras formas de participacin de la ciudadana en la nominacin de los jueces. El Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado al cual le ha sido atribuida, con exclusividad, la funcin de administrar justicia. En su carcter de poder del estado es un rgano poltico, siendo las sentencias que de l emanan actos polticos . Sin embargo, en la prctica, se lo califica como "no poltico". Esto se debe a la independencia e imparcialidad de todo partidismo poltico, que lo distingue de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Es tambin un rgano de gobierno, por formar parte del mismo. Como ejerce el control de constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno, asegurando la supremaca de la Constitucin Nacional, se dice que es un rgano de control. El Poder Judicial tiene una caracterstica organizativa particular: no se agota en un solo rgano tal como lo hacen los poderes Ejecutivo (su rgano es el Presidente de la Repblica) y Legislativo (su rgano es el Congreso de la Nacin) sino que lo conforman los jueces y tribunales de las distintas instancias que forman una estructura piramidal cuyo rgano mximo es la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Tambin, como dijimos, son rganos permanentes del poder judicial el Tribunal Constitucional y el Consejo de la Judicatura.

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La independencia del poder judicial es una condicin indispensable para su buen funcionamiento. Con ella se hace referencia a la independencia e imparcialidad de todo partidismo poltico (rgano o poder "no poltico"). La independencia del juez debe estar sujeta a la ley y no a rdenes de un superior, otro poder del Estado o la opinin publica. Nada debe presionar al juez en tal o cual sentido, solo la fuerza de la ley y su obligacin de buscar la verdad material del caso. El Poder Judicial es un poder del Estado porque modera el desenvolvimiento poltico de los otros poderes, sin dejar, por ello, de ser un tribunal de justicia; un rgano de control, que asegura la supremaca de la Constitucin, mediante un rgano especfico, el Tribunal Constitucional, a cuyo fin declara la inconstitucionalidad o la nulidad, en su caso, de las leyes o de los actos de gobierno. Es tambin un rgano de gobierno y un agente de cambio social, pues debe permitir la interpretacin transformativa y dinmica del derecho; un rbitro en el sistema de poderes. El Poder Judicial es un poder de funcionamiento permanente, cuyos rganos gozan de estabilidad, y cuyas funciones son absolutamente indelegables, pero no puede actuar de oficio, sino a pedido de parte, no pudiendo juzgar sobre el contenido de la ley, sino segn la ley. Desde el punto de vista institucional, el Poder Judicial cumple la funcin de controlar a los restantes poderes pblicos; pero tambin a los particulares, en la medida en que stos ejercen, de acuerdo a las leyes, el poder pblico. Jurisdiccionalmente, asigna normas jurdicas para dirimir conflictos: a tal fin realiza un acto complejo de aplicacin-creacin del derecho, definido como el conocimiento y decisin de todas las causas que versan sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes de la Nacin. Y, si bien el Judicial constituye un poder independiente de los restantes poderes del Estado, para que se cumplan sus decisiones, el Ejecutivo debe prestarle la fuerza pblica, y es el Congreso el que reglamenta la jurisdiccin y su organizacin y el que participa en la eventual remocin de los mismos, es estricto apego a lo que determina la Constitucin. En Bolivia el tema de la seguridad jurdica resulta la preocupacin mayor actual respecto del Poder Judicial. Se sostiene que la independencia terica y la supuesta autonoma que proclama la Constitucin no se reflejan en la realidad. Sobre el tema, el investigados Edgar Montao dice que:
Decimos que slo existir seguridad jurdica en los pases cuando el Poder Judicial sea confiable. Cuando tengamos un Poder Judicial autnomo, independiente no existir el descrdito del sistema que hoy por hoy se viene reflejando en nuestro Poder Judicial. (15)

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En ese sentido se ha planteado que el Poder Judicial debe constituirse, en realidad, en el rostro reflejo del Estado, porque debe actuar siempre con probidad, transparencia, equidad y celeridad. Los componentes debieran ser verdaderos profesionales que acten nicamente aplicando el mandato de la ley. Dice Montao:
Consideramos que en este momento todava no existe una identificacin de los operadores del sistema con el trabajo que estn realizando. Felizmente el escalafn judicial creo que va a mejorar este servicio, ya tenemos inaugurado el instituto donde se van a profesionalizar no solamente aquellos jueces y funcionarios auxiliares que estn trabajando, sino aquellos que como egresados de la facultad de Derecho, ya como abogados, quieran abrazar la carrera de la judicatura. (16)

Para producir mejoras en el Poder Judicial10 se viene llevando en Bolivia un proceso de reforma judicial, que ha sido un tema de gran importancia desde por lo menos mediados de la dcada de los ochenta. Este cobr impulso como resultado del inters particular de algunos pases de impulsar polticas antinarcticos. Desde el comienzo, el inters principal se centraba en mejorar la eficiencia del sistema judicial, particularmente reducir el nmero de casos pendientes en las varias instancias del sistema. Se trataba tambin de mejorar la percepcin popular de la administracin de justicia, dado el bajo nivel de apoyo para esta institucin que demostraban todas las encuestas desde finales de la dcada de los ochenta. Es obvio que de por medio tambin se encontraban los intereses de algunas agencias internacionales, de actores polticos especficos, y de otros. Lo interesante del caso boliviano es que a principios de la dcada de los noventa el pas se sumi en una fiebre de reformas sin paralelo en Amrica Latina. Y las reformas al sistema judicial son particularmente importantes. Para entender el proceso de reforma judicial es importante ponerlo en el contexto poltico que la gener. Durante el gobierno de Snchez de Lozada (1993-1997), se aprobaron una serie de leyes y se ratific una reforma constitucional que permiti la reforma judicial. Por ejemplo, en 1993 se aprob la Ley de Organizacin Judicial y en 1994 bajo la nueva constitucin se autoriz el establecimiento de un tribunal constitucional, un consejo de la judicatura, un ministerio pblico, y una defensora del pueblo. Para llegar a este nivel fue necesario contar con el apoyo de los partidos de la coalicin gobernante as como la de los partidos de oposicin. Visto desde cualquier punto de vista este logro fue muy significativo. En alguna medida refleja la naturaleza de las coaliciones polticas que en ese entonces a pesar de estar influenciadas por las clsicas presiones prebendales o patrimoniales, responda tambin a la necesidad de llevar adelante las reformas.

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Toda la reflexin sobre la reforma del Poder Judicial es el resultado de una glosa del trabajo que sobre el tema realiz el estudioso boliviano Eduardo Gamarra para el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas 2002.

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Como era de esperarse el proceso no estuvo libre de controversia y de enfrentamientos, desde conflictos entre agencias de financiamiento internacional con la Corte Suprema hasta conflictos entre partidos polticos sobre el contenido de las reformas. Adems se movilizaron en contra de las reformas varios gremios, incluyendo al mismo Colegio de Abogados. Eventualmente fueron las relaciones entre los principales actores las que primaron y las que influenciaron el ritmo de la reforma y el contenido de estas. Durante el perodo de Snchez de Lozada, las relaciones entre el recin creado ministerio de justicia y su ministro Ren Blattman con las agencias internacionales parece haber sido la clave para el diseo de las reformas. Blattman impuls reformas que posteriormente lo transformaron en el ministro ms popular del gabinete. Sin embargo a pesar del papel jugado por Blattman, el proceso de reforma judicial pas a ser a tercer o cuarto lugar en el orden de prioridades del gobierno de Snchez de Lozada quien le dio protagonismo a la Capitalizacin de empresas estatales, y a la Ley de Participacin Popular. Cuando el presidente Bnzer asumi la presidencia en 1997, el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y la Defensora del Pueblo existan como lo mandaba la Constitucin del 94; sin embargo, la reglamentacin de estas no haba sido aprobada. El gobierno de Banzer introdujo la reglamentacin de las instituciones mencionadas y el Congreso Nacional pudo en efecto establecerlas. Adems se logr que el Congreso aprobara el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal que desde mayo 31 del 2001 se encuentra vigente en Bolivia. En 1997 se aprob la reglamentacin para la Defensora del Pueblo otra institucin que en poco tiempo ha tenido un impacto dramtico en el pas. Un anlisis objetivo del proceso de construccin institucional en Bolivia revela que dos gobiernos a pesar de ser enemigos polticos y a pesar de que el contexto de las reformas estaba minado por las batallas polticaslograron transformar de manera fundamental el proceso judicial en Bolivia. Para evaluar el proceso de construccin institucional y su impacto sobre el sistema de justicia en Bolivia, es necesario enfocar por lo menos cuatro aspectos: el nivel de independencia del poder judicial; el grado de acceso del ciudadano a la justicia; el nivel de eficiencia del sistema; y el grado en el que los mecanismos de resolucin de conflictos fueron mejorados en el pas. En trminos generales el proceso de reforma ha sido notorio en estas cuatro dimensiones, inclusive en algunos casos los avances son mayores de lo que se debera esperar en un perodo tan corto. Sin embargo es tambin obvio que el proceso de reforma es incipiente y que los obstculos son aun enormes. El escollo principal radica en el hecho concreto que el sistema judicial en Bolivia depende aun demasiado en el sistema de partidos, por lo tanto su independencia a pesar de las modificaciones estructurales sigue estando seriamente comprometida.

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Es por dems conocido que la independencia del sistema judicial en Bolivia siempre ha estado en duda. Bolivia no est sola en esto, pues cualquier anlisis serio de pases latinoamericanos concluira que la separacin de poderes en la constitucin no garantiza la independencia del sistema judicial. La independencia de la justicia en Bolivia desde la transicin a la democracia se ha visto histricamente afectada por dos fuerzas concretas: la influencia directa de los partidos polticos, en particular de los que controlan el poder ejecutivo; y, la negativa influencia de una profunda cultura de corrupcin que transform a las cortes, jueces y abogados en eficientes administradores de chantajes legales. Afortunadamente Bolivia no ha experimentado el tipo de violencia contra jueces y cortes que han sufrido pases como Colombia y Per en los cuales el terrorismo, el paramilitarismo, y otras formas de violencia han servido para intimidar el accionar de los jueces. Si bien la independencia del sistema judicial dentro del esquema de separacin de poderes es algo deseable, es tambin importante recordar la advertencia de que demasiada independencia contribuye a la construccin de una judicatura que no respeta normas, que no emite fallos, y que lleva a la conclusin de que los jueces no le responden a nadie. En otras palabras el proceso de reforma en Bolivia intentaba lidiar con la independencia del sistema y a la vez establecer mecanismos de accountability, tarea por dems difcil en cualquier pas del mundo. Para entender el proceso de reformas en Bolivia y la posibilidad de lograr un sistema de justicia independiente, es importante hacer un pequeo acpite sobre la cooperacin internacional, otra dimensin que afecta la independencia del sistema. Se podra argumentar que la reforma judicial en Bolivia fue impulsada no por la voluntada poltica de uno u otro gobierno, sino por la presin de donantes extranjeros y los intereses especficos de sus respectivos pases. En otras palabras, la independencia del poder judicial en Bolivia ha sido de alguna manera afectada por la presencia y presin significativa de agencias internacionales. En trminos del impacto de las reformas sobre la independencia del poder judicial es aun muy temprano para llegar a una conclusin definitiva. Sin embargo, est claro que la independencia depender mucho de la relacin de las reformas con el sistema de partidos. Los entrevistados para este proyecto sostienen la tesis que la despolitizacin del sistema de justicia no ha sido posible y que los intentos de parte de distintos gobiernos de controlar al poder judicial continuaran a pesar de las reformas.

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I.C. Nacionalidad El tema de la nacionalidad11, en la Constitucin boliviana, tiene un tratamiento anacrnico y que no ha sufrido mayores cambios a lo largo de la sucesivas reformas constitucionales que hemos experimentado. La Constitucin Poltica del Estado, en el Captulo I del Ttulo Tercero, de su Primera Parte, Artculos del 36 al 39, regula el concepto de la nacionalidad de la siguiente manera: En sus Artculos 36 y 37 establece dos clases de nacionalidad boliviana. La nacionalidad boliviana de origen y la nacionalidad boliviana por naturalizacin. A su vez, la Constitucin en lo que se refiere a la nacionalidad de origen, (Artculo 36) establece un criterio mixto, es decir, tienen nacionalidad boliviana de origen las personas nacidas en territorio nacional y las personas nacidas en el extranjero de padre o madre bolivianos. Este concepto es adoptado en varios pases. Con respecto a la nacionalidad por naturalizacin (Artculo 37), la Constitucin establece cuatro situaciones: primero, la posibilidad para espaoles y latinoamericanos de adquirir la nacionalidad boliviana sin perder la origen cuando existan convenios internacionales de nacionalidad plural; segundo, la posibilidad para extranjeros de adquirir voluntariamente la nacionalidad boliviana habiendo residido dos aos en el pas; tercero, los extranjeros que a la edad legalmente requerida presten el Servicio Militar; y cuarto, los extranjeros que por su servicio al pas obtengan la nacionalidad boliviana de la Cmara de Senadores. El Artculo 38 se refiere en particular a la mujer que en dos situaciones se le permite por lo menos para nuestro ordenamiento jurdico-constitucional
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ARTICULO 36.- Son bolivianos de origen: Los nacidos en el territorio de la Repblica, con excepcin de los hijos de extranjeros que se encuentren en Bolivia al servicio de su gobierno. Los nacidos en el extranjero de padre o madre bolivianos por el slo hecho de avecindarse en el territorio nacional o de inscribirse en los consulados. ARTICULO 37.- Son bolivianos por naturalizacin: Los espaoles y latinoamericanos que adquieran la nacionalidad boliviana sin hacer renuncia de la de su origen, cuando existan, a ttulo de reciprocidad, convenios de nacionalidad plural con sus gobiernos respectivos. Los extranjeros que habiendo residido dos aos en la Repblica declaren su voluntad de adquirir la nacionalidad boliviana y obtengan carta de naturalizacin conforme a ley. El tiempo de permanencia se reducir a un ao tratndose de extranjeros que se encuentren en los casos siguientes: Que tengan cnyuge o hijos bolivianos. Que se dediquen regularmente al trabajo agrcola o industrial. Que ejerzan funciones educativas, cientficas o tcnicas. Los extranjeros que a la edad legalmente requerida presten el servicio militar. Los extranjeros que por sus servicios al pas la obtengan de la Cmara de Senadores. ARTICULO 38.- La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad. La mujer extranjera casada con boliviano adquiere la nacionalidad de su marido, siempre que resida en el pas y manifieste su conformidad, y no la pierde an en los casos de viudez o de divorcio. ARTICULO 39.- La nacionalidad boliviana se pierde por adquirir la nacionalidad extranjera, bastando para recobrarla domiciliarse en Bolivia exceptuando a quienes se acojan

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mantener una Doble Nacionalidad: primero, la mujer boliviana casada con extranjero; y segundo, la mujer extranjera casada con boliviano. Finalmente, el Artculo 39 de la Constitucin sobre la prdida y recuperacin de la nacionalidad y la doble nacionalidad establece lo siguiente: Artculo 39.- La nacionalidad boliviana se pierde por adquirir nacionalidad extranjera, bastando para recobrarla domiciliarse en Bolivia exceptuando a quienes se acojan al rgimen de nacionalidad plural en virtud de convenios que a este respecto se firman. Todo esto significa que para nuestro ordenamiento jurdico la nacionalidad boliviana se obtiene por: Nacimiento u origen (Artculo 36) Naturalizacin (Artculo 37) Situacin de la mujer casada (Artculo 38) Recuperacin (Artculo 39) Suscripcin de convenios (Artculo 39) (Nacionalidad plural) A diferencia de lo que dispone el Artculo 39 de la Constitucin boliviana sobre la prdida de la nacionalidad por adquirir otra extranjera, algunos pases disponen expresamente que su nacionalidad no se pierde por adquirir otra en el extranjero. En el contexto de un sistema internacional cada vez ms integrado e interdependiente, donde los paradigmas de la globalizacin no slo involucran aspectos econmicos y polticos, sino tambin otras reas como la cultura, la ciencia y la tcnica, en el concepto rgido de nacionalidad como vnculo jurdico y sociolgico de una persona a una sola Nacin-Estado, se ha ido adecuando a una realidad actual, principalmente, a partir de la segunda mitad de siglo XX, caracterizado entre otras cosas por la gran movilidad de personas en todo el mundo, debido no slo a circunstancias econmicas, polticas y sociales, sino tambin a los avances tecnolgicos de los medios de transporte y las comunicaciones. El fenmeno de las migraciones, por diversas causas, es parte de la dinmica del mundo actual que no se puede soslayar. Bolivia, al igual que muchos pases latinoamericanos y del mundo, sufre permanentemente por distintos motivos la salida de gran cantidad de sus nacionales. Es por todos conocido que en la Argentina radican cerca de un milln de bolivianos y en los Estados Unidos se calcula que asciende a medio milln (slo en el rea metropolitana de Washington radican ms de 80 mil bolivianos).

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Este gran nmero de bolivianos fuera del pas al adquirir, en muchos casos, una nacionalidad extranjera, pierde la nacionalidad boliviana de acuerdo a la disposicin del Artculo 39 de la Constitucin Poltica del Estado, lo que significa un desarraigo de su pas de origen. Los bolivianos que visitan el pas, luego de adquirir otra nacionalidad, lo hacen con visa de turismo, reduciendo su estada a las limitaciones consiguientes, y creando en ellos un sentimiento de frustracin y completo rechazo a su origen y condicin de connacionales. Esta situacin conduce a que una buena cantidad de bolivianos que han adquirido otra nacionalidad por razones de fuerza mayor, principalmente relacionadas a responsabilidades laborales, debiliten sus vnculos con el pas, hecho que supone el grave peligro de perder ese capital humano y el de sus descendientes en los que disminuir, hasta desaparecer, en muchos casos, todo deseo e intencin de seguir manteniendo relaciones con el pas. El mayor peligro est en que, al haber perdido los padres la nacionalidad boliviana por adopcin de otra los hijos ya no tendran derecho en el exterior a la nacionalidad boliviana. Ms an, debemos puntualizar que compatriotas bolivianos en Estados Unidos transfieren al ao importantes recursos financieros como ayuda al sostenimiento de sus familias. Se estima que dicho monto alcanzara a una cifra que se sita aproximadamente entre 30 y 50 millones de dlares. Por todo ello, se hace necesario que nuestra Carta Magna establezca una disposicin que reconozca el principio de la Doble Nacionalidad, a fin de no perder o recuperar una gran cantidad de bolivianos que han decidido radicar en el exterior. Este concepto de la Doble Nacionalidad acompaa el texto y el espritu de la Declaracin Americana de los Derechos del Hombre, y la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, que establecen el principio de que toda persona tiene derecho a tener una nacionalidad. El Artculo 15 de la Declaracin Universal seala: Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. A nadie se privar arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar su nacionalidad. Ahora bien, es cierto que la segunda parte del Artculo 39 abre la posibilidad para suscribir acuerdos internacionales que establezcan un rgimen de doble nacionalidad o plural. Sin embargo, esta posibilidad est condicionada a la suscripcin de acuerdos internacionales, lo que significa que la voluntad nacional no es suficiente y se requiere de la voluntad, a ttulo de reciprocidad de otro pas.

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De all que, se ha propuesto en el actual proceso de reforma constitucional acometer en la solucin de este problema, mediante el expediente del reconocimiento general y automtico de la Doble Nacionalidad para bolivianos. La tendencia creciente en muchos pases de Latinoamrica es por el reconocimiento del concepto de la Doble Nacionalidad en sus textos constitucionales o en leyes ordinarias especiales. Es innegable la importancia de recuperar o de mantener los vnculos jurdicos, polticos y econmicos con los varios miles de bolivianos que, radicando en otros pases, adoptan la nacionalidad extranjera por diversas razones, entre ellas necesidades de trabajo y facilitacin del desenvolvimiento diario de la familia en general y de los hijos en particular. La experiencia muestra que los bolivianos en el exterior conservan inalterables su espritu, sus costumbres y su cultura de apego a sus races nacionales de origen, y esta visin es transmitida a los hijos de bolivianos nacidos en el exterior, a quienes es correcto reconocerles y darles la oportunidad jurdica de la Doble Nacionalidad de forma automtica y por una norma constitucional especfica. Una reforma al texto del Artculo 39 de la Constitucin Poltica del Estado, reconociendo de forma general del concepto de la Doble Nacionalidad para los bolivianos de origen, responde a necesidades de distinto orden: En el orden jurdico y poltico el reconocimiento a la Doble Nacionalidad para bolivianos de origen significa la preservacin de sus derechos ciudadanos, aunque no habiten permanentemente en el pas, asegurando adems, de esta manera, que sus hijos podrn tambin ser ciudadanos bolivianos. Es decir, los hijos en el exterior no podran obtener la nacionalidad boliviana si los padres han perdido la nacionalidad boliviana. En el orden econmico, se brinda la posibilidad para los ingresos de divisas al pas como consecuencia de un incremento de transacciones y relaciones comerciales entre el migrante boliviano y su familia en Bolivia, adems de posibilidades de ahorro y de inversin para el pas. En el orden social y cultural significa una expansin y una preservacin de la nacionalidad boliviana, como concepto sociolgico, ms all de sus fronteras. I.D. Ciudadana

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La Constitucin boliviana tiene una definicin formal de la ciudadana12, prcticamente circunscrita a las formas tradicionales de la democracia representativa en su vertiente ms ortodoxa. La idea de ciudadana hunde sus races en el tiempo. A lo largo de la historia ha experimentado una incesante evolucin. Su significado ha ido modulndose con el paso de los aos, reflejando la cambiante relacin entre los individuos y el poder, amplindose e incorporando nuevos contornos y matices. Tal evolucin conoci importantes hitos en la era de las revoluciones francesa y americana, y otros, no menores, en las dcadas centrales del siglo XX. En aos recientes la idea de ciudadana ha devenido expresin de aspiraciones e ideales que van ms all de su estricta significacin. De ah la inusitada popularidad y relevancia que ha adquirido. La explicacin del prestigio y valor simblico con los que aparece revestido el trmino en nuestros das debe buscarse en su virtualidad para denotar la plenitud de derechos que es propia de los ciudadanos de un Estado democrtico, e incluso la posesin de las condiciones que hacen posible el disfrute de los mismos. En la acepcin con que frecuentemente se utiliza, el trmino ciudadana connota la cualidad de miembro pleno de la sociedad. Y es lcito sospechar que, en no pocas ocasiones, lleva implcita la aspiracin de extender el status de ciudadano pleno a todos los miembros de la sociedad. En la misma vena, pero en sentido inverso, a veces se utiliza para aludir a las carencias y limitaciones que algunos individuos y grupos padecen a ese respecto. No obstante lo que antecede, conviene reconocer el carcter polismico, cuando no ambiguo, del concepto ciudadana. En efecto, su significado no siempre resulta inequvoco, ni est exento de una cierta bruma conceptual. Y no tanto porque en ocasiones se aplique a mbitos o espacios diversos, desde el municipal al internacional, pasando por el nacional o estatal, como porque se emplea con distintas acepciones; sobre todo con dos. La primera acepcin del trmino ciudadana es de naturaleza predominantemente formal y jurdica. En efecto, ciudadana alude ante todo a
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ARTICULO 40.- La ciudadana consiste: En concurrir como elector o elegible a la formacin o al ejercicio de los poderes pblicos. En el derecho a ejercer funciones publicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley. ARTICULO 41.- Son ciudadanos los bolivianos, varones y mujeres mayores de dieciocho aos de edad, cualesquiera sean sus niveles de instruccin, ocupacin o renta. ARTICULO 42.- Los derechos de ciudadana se suspenden: Por tomar armas o prestar servicios en ejrcito enemigo en tiempo de guerra. Por defraudacin de caudales pblicos o quiebra fraudulenta declarada, previa sentencia ejecutoriada y condenatoria a pena corporal. Por aceptar funciones de gobierno extranjero, sin permiso del Senado, excepto los cargos y misiones de los organismos internacionales, religiosos, universitarios y culturales en general.

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los derechos y deberes que corresponden a los miembros de un Estado. Por ejemplo, la Enciclopedia Britnica define la ciudadana como
"la relacin entre un individuo y el Estado del que es miembro, definida por la ley de ese Estado, con los correspondientes derechos y obligaciones". (17)

La ciudadana es, pues, el vnculo jurdico que liga a un individuo con el Estado del que es miembro y, por tanto, la condicin jurdica que le habilita para participar plenamente en sus decisiones, a travs del derecho de voto y de la posibilidad de ser elegido para cargos pblicos. En sta su ms bsica definicin, ciudadana es prcticamente equivalente a nacionalidad. De hecho, en algunos pases ambas condiciones se expresan con un mismo trmino: citizenship. As, ciudadano es prcticamente sinnimo de nacional. Desde un punto de vista formal, slo los nacionales de un estado poseen la plenitud de los derechos que ste reconoce. Los extranjeros pueden tener reconocidos los derechos civiles, e incluso los socio-econmicos, pero no poseen la totalidad de los derechos polticos. Sin embargo, si el significado del concepto ciudadana se limitase a esa definicin, con ser sta correcta, difcilmente se comprenderan su actualidad e importancia. Como ya se ha apuntado, hay una segunda acepcin del trmino, ms moderna y cada vez ms usada. Como la otra, tambin alude a la relacin del individuo con el Estado, pero en una forma ms amplia y sustantiva, no estrictamente jurdica, e incluyendo a la sociedad de la que el Estado es expresin poltica. En esta acepcin, la ciudadana supone y representa ante todo la plena dotacin de derechos que caracteriza al ciudadano en las sociedades democrticas contemporneas. Tal como se concibe desde las dcadas centrales del siglo XX, la ciudadana resulta de la acumulacin de los derechos civiles, los derechos polticos y los derechos socio-econmicos, que se extienden y cobran carta de naturaleza con la universalizacin de los servicios pblicos y el Estado de bienestar. En realidad, en su acepcin sustantiva, la ciudadana no se limita a la posesin de derechos: stos son condicin necesaria pero no suficiente de aqulla. La ciudadana implica tambin la posesin de las condiciones necesarias para poder hacer efectivos aquellos, o por alguna de las circunstancias que conducen a la exclusin social. La ciudadana constituye la culminacin, con los contemporneos Estados de Bienestar, de un largo proceso histrico. La ciudadana es un estatus, es decir, un reconocimiento social y jurdico por el que una persona tiene derechos y deberes por su pertenencia a una comunidad, en general de base territorial y cultural. Los ciudadanos son iguales entre ellos. En teora no se puede distinguir entre ciudadanos de primera, segunda, etc. En el mismo territorio, sometidos a las mismas leyes, todos deben ser iguales. La ciudadana acepta la diferencia, no la desigualdad. La ciudadana se origina en las ciudades, caracterizadas por la densidad, la diversidad, el autogobierno, las normas no formales de convivencia, la apertura al exterior... O lo que es lo mismo, la ciudad es intercambio, comercio y cultura. 34

No es solamente urbs, es decir, concentracin fsica de personas y edificios. Es civitas, lugar de civismo o participacin en los asuntos pblicos. Es polis, lugar de desempeo y realizacin de la poltica, de ejercicio cotidiano y pleno del poder. Pero hay que entender que la ciudadana es un concepto evolutivo, dialctico: entre derechos y deberes, entre estatus e instituciones, entre polticas pblicas e intereses corporativos o particulares. La ciudadana es un proceso de conquista permanente de derechos formales y de exigencias de polticas pblicas, de las luchas de reivindicacin y satisfaccin para hacerlos efectivos. La ciudadana ha ido vinculada a la nacionalidad, es decir, es un estatus atribuido por el Estado a los que tienen su nacionalidad. Hoy, seguramente, es necesario replantear esta vinculacin. Al respecto el socilogo francs Alain Touraine dice que:
La ciudadana no es la nacionalidad, aunque en ciertos pases estas nociones son jurdicamente indiscernibles: la segunda designa la pertenencia a un Estado nacional, mientras que la primera funda el derecho de participar, directa o indirectamente en la gestin de la sociedad. La nacionalidad crea una solidaridad de los deberes, la ciudadana da derechos. (18)

Las bases sobre las que se sustentaba el Estado-Nacin se han modificado: los conceptos de defensa nacional y de economa nacional han perdido gran parte de su sentido y, por tanto, tambin el de su soberana nacional. No hay razones serias para limitar los derechos de los no nacionales por cuestiones de inters nacional o de patriotismo, la insercin de los pases europeos en entidades supranacionales es un hecho tan potente como irreversible. Por otra parte, la globalizacin comporta la revalorizacin de las entidades subestatales, ciudades y regiones, con mbitos socioeconmicos y sobretodo, de autogobierno (relativo) y de cohesin social y cultural. A ms globalizacin, ms se debilitan los Estados, ms oportunidades tienen las regiones y las ciudades de fortalecerse. Y ms necesitan los ciudadanos tener poderes polticos prximos y mbitos significativos de identificacin cultural. En este contexto, no debe sorprender el renacimiento de las nacionalidades integradas en estados. Hoy los ciudadanos ya no se pueden identificar solamente con un nico mbito territorial, quitando que se les excluya y que se tengan que refugiar en l. La ciudadana, como conjunto de derechos y deberes, no se puede limitar a un solo mbito llamado Estado, aunque se defina como un Estado-Nacin. Esta complejidad precisamente podra permitir resolver el multiculturalismo que progresivamente se instala en nuestras sociedades. Entre el unitarismo de exclusin o de marginacin y la integracin que quiere disolver las identidades en una, se puede encontrar una va intermedia a partir de admitir la convivencia de colectivos diferentes sobre la base de su igualdad poltico-jurdica.

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Por eso podemos decir que es posible separar nacionalidad de ciudadana. En otra dimensin, est claro que una democracia consolidada no se puede lograr sin una ciudadana fuerte, informada y con capacidad de exigir cuentas, debatir y deliberar. Pero, una democracia representativa no puede ser eficiente, si no logra crear instituciones independientes de los gobiernos, que cumplan funciones de Estado. Espacios en donde la participacin ciudadana garantice una representacin plural y transparente. As como se ha logrado crear una Corte Nacional Electoral ciudadanizada en el mbito electoral, debern crearse espacios semejantes para la educacin, el cuidado del medio ambiente, las relaciones internacionales, la fijacin del salario, la generacin de informacin pblica, los medios de comunicacin, o las finanzas nacionales. Son los contrapesos que requiere todo poder en la democracia. Estos espacios necesitan tener un perfil cuyas resoluciones sean vinculantes, que obliguen a las partes, porque la etapa de las meras recomendaciones, ha probado sus limitaciones. La democracia representativa, la que slo deja el voto como nica oportunidad de participacin ciudadana, es un modelo que actualmente est en crisis, incluso en los pases con una larga tradicin poltica en ese paradigma. En Bolivia se necesita hacer un doble esfuerzo: por una parte se requiere enfrentar los desafos del mundo globalizado, la prdida de soberana y la reduccin de las dimensiones estatales, las incapacidades de la economa para satisfacer las necesidades ms elementales de la poblacin, o el crimen organizado; y al mismo tiempo, nuestro pas tiene que enfrentarse a sus propias inercias autoritarias y conseguir informacin alternativa, un rgimen de medios de comunicacin transparente, y garanta plena de los derechos humanos sociales y polticos. Ahora bien, en la raz de la ciudadana est el sentimiento de identidad y de pertenencia. La pertenencia no se refiere slo a ser parte de una misma nacin o a usar una misma lengua, sino que es tambin una trama de acontecimientos histricos que mantienen a las personas unidas; la pertenencia se proyecta tambin en unas preocupaciones comunes respecto al futuro. La pertenencia a un grupo suscita la preocupacin. Cuando los individuos se preocupan de los dems, reflexionan y actan contribuyendo as al bienestar de la sociedad, incluso antes de que aparezca la reivindicacin de participar en las decisiones. El punto de partida de la elaboracin de un nuevo contrato social, pues, debe ser el reconocimiento de la soberana del pueblo. La ciudadana poltica se construye sin cesar a partir de la base, como fruto de esfuerzos parciales y a veces contradictorios. Lo que significa que las personas inevitablemente son los autores de toda mejora de su propia calidad de vida. Dar poder a las

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personas para hacer eso no es slo una aspiracin: exige dilogo, accin, en forma de proyectos concretos, en el marco legal establecido. La participacin es un trmino que se emplea tanto a propsito del desarrollo, que se vaca de contenido. Una participacin dbil, a nivel de comunidad, significa que los beneficiarios de un proyecto determinado contribuyen, mediante su trabajo, su dinero o sus tierras, a construir o mantener los equipamientos que constituyen un bien comn de la comunidad, pero sin expresar su opinin sobre la preparacin o la gestin del proyecto. Este mtodo se emplea a menudo para reducir los costos de perforacin de un pozo o de construccin de dispensarios, escuelas primarias o caminos rurales. Es necesario, por tanto, favorecer deliberadamente la participacin en los proyectos de desarrollo. El nivel de esta participacin puede variar, desde una encuesta formal sobre las necesidades de la poblacin hasta una apreciacin sobre el terreno sobre la evaluacin del proyecto, comprometiendo a las comunidades, y la identificacin directa de sus necesidades, sus prioridades y sus recursos. La ciudadana pertenece, por supuesto, a la sustancia misma de la democracia. En numerosos pases de reciente implantacin democrtica, la ciudadana es un factor que se ha dignificado a lo largo de un proceso de devolucin de poder a las poblaciones. En otros pases, el sentimiento de pertenencia se ha transformado en participacin, sin que esto implique por s mismo un grado ms elevado de ciudadana. En este ltimo caso, la democracia no est reforzada ni las personas adquieren ms poder. Para que la participacin de los ciudadanos pueda convertirse en un derecho y una prctica universales, debemos integrar la participacin en los modos de gobierno en todos los niveles, en los pases en desarrollo y en los dems. Lo mismo que la ausencia de participacin produce un sentimiento de impotencia, de inseguridad y de alienacin, as la participacin lleva consigo la conviccin de estar en situacin de influir sobre lo que antes se juzgaba que estaba fuera del alcance de nuestra influencia. Si se estimula la participacin en cualquier campo de la vida social, las actitudes que suscita se manifiestan en otras actividades: por ejemplo, en lo que se refiere al alojamiento y al medio ambiente, as como a la salud y la planificacin familiar. Al participar, los individuos se asocian activamente a las decisiones que afectan de cerca a la vida familiar, al trabajo y a la comunidad. Conciben, ejecutan, gestionan y evalan los proyectos locales. En el proceso de retorno a la democracia en Amrica Latina y en la creciente afirmacin de los derechos de los ciudadanos, es importante analizar la otra cara de la ciudadana, la de su responsabilidad y de la construccin de esferas de participacin activa en la vida pblica. sta se

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encuentra fuera de la esfera de la vida de familia y de la vida domstica, pero no est tan distante como la esfera del Estado. Reinventar la esfera pblica y el espacio para la participacin pblica en el que podr estar presente el Estado, sera una novedad que habra que explorar. Probablemente el desafo del siglo XXI es la emergencia de un pensamiento creador sobre estas diversas esferas de participacin. I.E. Representacin La representacin poltica es una figura que implica una condicin indispensable de los regmenes democrticos, en los que se supone que el poder del Estado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. La representacin tiene sus orgenes en los antiguos teatros griegos donde los actores y actrices utilizaban mascaras aparentando ser un personaje diferente con cada una de ellos al escenificar las obras. Si lo que personificaba es un ente publico, se habla de rganos o instituciones, aun mas si se refiere al todo, es por consecuencia el estado a quien se refiere. La idea de representacin o personificacin surge en el momento mismo de que alguien o algunos necesitan realizar o estar presentes y ante la imposibilidad de hacerlo por si mismos nombran a otro para que decidan a nombre de ellos. Desde la antigedad, los ciudadanos de las polis griegas, convirtieron en ley la costumbre de reunirse a deliberar sobre los asuntos de inters publico o de las ciudades. Las leyes se discutan y se votaban de acuerdo a lo que les convena. El reducido numero de habitantes permita entonces la discusin directa de dichos asunto, pero con el paso del tiempo y el crecimiento de la poblacin, se establecieron rganos deliberativos con un numero determinado de personas elegidos por sus provincias para estar presentes y as fue como naci la representacin popular. La representacin es una institucin jurdica por lo cual una persona, en nombre y por cuenta de otra realiza uno o ms actos jurdicos, cuyos efectos se producen en relacin con la persona representada. El representante acta en nombre y por cuenta del representado, con poderes para efectuar actos de representacin. Segn que estos poderes resulten de la ley o del acuerdo de voluntades, la representacin ser legal o conveccional. Es legal la que la ley confiere a las personas incapaces para practicar por si actos de la vida civil, son formas de representacin, la patria potestad, la tutela y la curatela. Es conveccional, la representacin que resulta del mandato, civil o comercial, es decir de un contrato por el cual alguien recibe de otros poderes para practicar actos o administrar intereses en su nombre.

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La Representacin Poltica es, por su parte, una forma de racionalizacin de la actividad del poder en el Estado. Convierte al gobierno en responsable de las decisiones que adopta en nombre de la comunidad poltica. Completa el sistema de creencias que sirve de soporte a la denominacin legal, caracterstica de la organizacin poltica moderna. De ah su conexin con la eleccin, en cuanto mecanismos de transmisin del poder de autoridad y con el sufragio, en cuanto energa o actividad que materializa el poder electoral. La teora del mandato representativo sostiene que la idea del mandato condiciona la naturaleza jurdica de la representacin poltica. Quien confiere el mandato a travs de la eleccin es el nacin, como unidad indivisible y no el elector en el colegio electoral. El mandato representativo, tambin es denominado electivo o legislativo, inviste al representante de los poderes de sus representados y en conjunto del ejercicio de la soberana. Los actos que realiza el representante se consideran hechos por sus mandantes y en consecuencia, los actos de los diputados deben de ser considerados "obra del pueblo entero", que ejerce su soberana por intermedio de sus representantes. Este supuesto mandato legislativo, se nutre de apariencias. Tal mandato legislativo, se nutre de apariencias. Ya que es inexistente, pues no se dan, ninguno de los elementos y caracteres especficos del mandato ordinario, mxime si se considera al diputado representante de la nacin, no subordinado a sus electores ni sujeto a mandato imperativo alguno. El error que se le atribuye consistira en atribuir a la nacin, que es una universalidad abstracta, una voluntad dirigida a la formacin de los rganos legislativos la teora de la representacin libre excluye relacin mandato en la representacin poltica. No estando el diputado sujeto a otra voluntad que a la propia, no es representante de sus electores, sino de la Nacin. La eleccin no es un mecanismo de transmisin de poder sino un modo de designacin, un procedimiento para la eleccin de los ms capaces, los mas carismticos, o los que mayor convencen. Permite a los electores ejercer influencia sobre las personas a elegir, pero las excluye de influir en la legislacin. Mediante el sufragio los electores ejercen influencia sobre la accin poltica de sus representantes, a quienes eligen de acuerdo a sus opiniones, pero no intervienen en el proceso de formulacin de las leyes. La legislacin est reservada exclusivamente al juicio, opinin y voluntad de los representantes, quienes son independientes de sus electores, no teniendo con ellos sino una relacin de representacin de derecho pblico. Mediante el sufragio los electores ejercen influencia sobre la accin poltica de sus representantes, a quienes eligen de acuerdo a sus opiniones, pero no intervienen en el proceso de formulacin de las leyes. La legislacin esta reservada exclusivamente al juicio, opinin y voluntad de los representantes,

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quienes son independientes de sus electores, no teniendo con ellos sino una relacin de representacin de derecho publico. La idea de representacin encuentra su explicacin en la investidura, toda vez que los gobernados hacen, mediante la eleccin, es investir de poder a los gobernantes, quienes ejercen con carcter autnomo dentro de los limites de su competencia. La nacin no se gobierna a s misma, es gobernada. Los electores no trasmiten a los elegidos poderes que estn conferidos y establecidos por un proceso de diferenciacin del que ha resultado el constitucionalismo. Las elecciones no encierran en su mandato o procuracin ni elector trasmite al diputado ningn poder. El elector designa al que habr de desempearse como rgano temporario, pero con autonoma funcional dentro de su campo de competencia. Los diputados son delegados de la nacin y por consiguiente sus representantes. La organizacin estatal no tiene voluntad propia. La que se expresa a travs del gobierno es voluntad meramente humana. Que al objetivarse, en virtud del ordenamiento jurdico, se la considera voluntad de la comunidad. La voluntad de los gobernantes se encuentra sometida a una funcin, la que debe de cumplirse dentro de los cuadros previstos por la Constitucin. En la Constitucin boliviana se determina quienes y bajo que condiciones tienen derecho a gobernar y de que manera desempearan su funcin gubernamental. Su investidura proviene de la Constitucin y de las leyes que confieren legitimidad a sus actos en virtud de la forma en que han sido designados y las funciones que desempean. Es legitimo un gobierno instituido conforme a las previsiones constitucionales y legales. La legitimidad se refiere a la investidura. La representacin, por consiguiente, es la situacin objetiva por la que la accin de los gobernantes se imputa a los gobernados, siendo para estos de efecto obligatorio, siempre que se ejercite legtimamente en su nombre y con su aprobacin expresa. Esta situacin demuestra una relacin dinmica. Los especifico del proceso es la vinculacin entre el grupo gobernante y la comunidad poltica, pudiendo varias el mecanismo de designacin y el grado de aprobacin y participacin de los gobernantes. En general es representativa toda actividad del poder que se ejercita a nombre del pueblo. En particular, lo representativo se vincula a la funcin legislativa. La eleccin, en cuanto tcnica para la designacin de los gobernantes, hace visible la vinculacin entre representantes y representados. La particularizacin de la representacin de los encargados de la funcin legislativa tiene una razn histrica, en razn del origen y desarrollo del rgimen representativo. En la forja del Estado Liberal, la lucha contra el absolutismo monrquico convirti en instrumento de combate y programa de realizacin la implantacin del parlamento, o s se quiere, del poder de las asambleas lectivas erigidas en centros de poder efectivo. El poder ejercido por quienes estaban invertidos de 40

la representacin popular, materializada el tipo ideal del estado. En realidad, reflejaban el ideal de moderacin poltica y de justo medio caracterstico del pensamiento liberal. La representacin poltica se justifica como respuesta en trminos de poder, a un cambio de la estructura social, una evolucin de las ideas y una transformacin de la organizacin interior del poder en el Estado. Las asambleas de representantes, hasta entonces fuera o al margen del poder politizo se convierte en centros de poder efectivos. Dejan de ser la expresin de los intereses para transformarse en rganos del gobierno. El parlamento es la asamblea deliberante de la nacin y el diputado representa a la nacin o al pueblo sin dejar de ser el representante virtual de sus electores. La justificacin poltica de la representacin supone que la diversidad de intereses dentro de la comunidad puedan alcanzar, mediante la deliberacin y la critica, un grado de coordinacin que los haga compatibles sino idnticos, con el inters publico. De ah que la unidad estatal tenga que ser recreada constantemente en el proceso poltico cuyos ingredientes son los dirigente, los partidos polticos, las elecciones y la accin gubernamental. Esa unidad poltica consiste en la reduccin de las diferencias para hacer posible un orden de vida y el cambio dentro del orden. II.- Experiencias de redefinicin del Estado a partir de los cambios en las constituciones de otros pases. II.A. La Reforma Constitucional como instrumento de refundacin del pacto social13 Luego de que las dictaduras militares cayeran y la democracia empezar su democratizacin franca e irrefrenable hacia fines de la dcada del setenta, slo tres pases en la regin gozaban de un rgimen democrtico, Costa Rica, Colombia y Venezuela. Como se sabe hoy en da, todos gozan al menos de elecciones libres, competitivas y peridicas para renovar autoridades, en las que la poblacin adulta tiene derecho a votar. Con la excepcin notable de Costa Rica que mantiene su constitucin de 1949, todos los otros pases han dictado una nueva o introducido importantes modificaciones de las vigentes antes del rgimen autoritario. En algunos casos, incluso se han redactado de manera completa nuevas constituciones que han venido a reemplazar la anterior. No es posible obviamente, en los lmites de este trabajo, dar cuenta de la amplia gama de cambios. Sin embargo, se pueden recoger ligeramente lneas comunes que evidencian algunos de los dficit que se trataban de superar. En ese sentido, pueden vislumbrarse cuatro grandes ejes por los que atravesaron
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Este acpite glosa buena parte de la investigacin que realiz al respecto el profesor argentino Ricardo Gil Lavedra.

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preocupaciones similares y a los que se intent dar respuestas de cierta analoga.

II.A.a. Una nueva justicia para una nueva democracia El tema de la justicia ha sido objeto de consideracin en casi todas las reformas constitucionales. Especialmente en dos aspectos, los mecanismos de designacin de los jueces y el rgano encargado de efectuar el control de constitucionalidad. Los rganos judiciales de Amrica Latina han estado tradicionalmente vinculados al ejecutivo y han funcionado durante dcadas junto a dictadores militares o gobiernos autoritarios; asimismo, sus cuadros han provenido de los sectores mas conservadores de la sociedad y sus decisiones han tendido al mantenimiento del statu quo. Es razonable entonces que los desvelos constituyentes se dirigieran a tratar de asegurar una mayor independencia de los jueces, a travs de formas de nombramiento que garantizaran su autonoma y a tratar de hallar mas legitimidad para la tarea mas delicada que realicen: el control de los actos de la mayora. De otro lado, la expansin en materia de derechos, determina necesariamente que la vista repose en quienes estn destinados a asegurar su vigencia: los jueces. En general, aunque con multiplicidad de variantes los caminos siguen dos direcciones, en cuanto a designaciones quitar facultades para efectuarlas al presidente o al parlamento, y otorgrselas a tribunales superiores o a un nuevo rgano de la justicia que ha hecho su aparicin en estas tierras, el Consejo de la Magistratura. Respecto del control de constitucionalidad, introducir un Tribunal Constitucional encargado de esa tarea. La Constitucin de Argentina de 1994 incorpor un Consejo de la Magistratura, integrado por jueces, abogados y representantes de los rganos polticos, con importantes facultades de gobierno del Poder Judicial, entre ellas la seleccin de los miembros de tribunales inferiores, por medio de concursos pblicos. La designacin sigue en manos del Poder Ejecutivo y del Senado, pero sobre la base de una terna propuesta por el Consejo. La designacin de jueces de la Corte Suprema exige una mayora de dos terceras parte de los miembros del senado y la realizacin de una sesin pblica a ese efecto. La reforma de la Constitucin de Bolivia de 1994, como explicamos antes, cre un Consejo de la Judicatura, integrada por el Presidente de la Corte y representantes del Congreso, con facultades administrativas y disciplinarias, encargado de proponer al Congreso las ternas de candidatos a jueces de la Corte Suprema, y a esta ltima para la designacin de vocales de las Cortes de Distrito. Incorpora tambin un Tribunal Constitucional, designado por el Congreso, que tiene a su cargo el control de constitucionalidad de las leyes y de los conflictos que se suscitan entre los poderes del estado.

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En el caso de Chile, la Constitucin establece que la designacin de jueces de la Corte la efecta el Presidente, pero en base a una nmina que propone la misma Corte en la que debe figurar el ministro mas antiguo de las Cortes de Apelaciones. Se contempla tambin un control preventivo y abstracto de constitucionalidad por un Tribunal Constitucional, quedando el control concreto en manos de la Corte Suprema. Colombia cre en su Constitucin de 1991 un Consejo Superior de la Judicatura, integrado por jueces elegidos por el Congreso, que elabora las listas de candidatos de jueces. Tanto la Corte Suprema como el Consejo de Estado (jurisdiccin contencioso-administrativo) designan sus propios miembros a propuesta del Consejo de la Judicatura. El control de constitucionalidad est a cargo de una Corte Constitucional, integrada temporalmente por el Senado a propuesta del Presidente, de la Corte Suprema y el Consejo de Estado. La Constitucin de Ecuador de 1998 (que recogi algunas de las reformas de 1993 y 1996) estableci tambin un Consejo Nacional de la Judicatura y un Tribunal Constitucional. La propia Corte Suprema designa sus miembros con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Los jueces son designados por concurso de merecimientos y oposicin. El Tribunal Constitucional, que efecta el control preventivo de constitucionalidad es designado por el Congreso. Tambin en Per la Constitucin de 1993 cre el Consejo Nacional de la Magistratura, encargado de nombrar previo concurso pblico de mritos y evaluacin personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Un Tribunal Constitucional es el rgano de control de la Constitucin, sus miembros son elegidos por un plazo por el Congreso Nacional por el voto de dos tercios de sus miembros. Paraguay en su Constitucin de 1992 prev un Consejo de la Magistratura, integrado de modo plural, encargado de proponer ternas al Senado para la designacin de jueces de la Corte Suprema y a ste para la designacin de jueces inferiores. II.A.b. La reemergencia los derechos sociales en el marco de la nueva situacin Varias constituciones han establecido con cierta minuciosidad los principios generales a los que debe sujetarse la accin del legislar, fijando las polticas a seguirse en muchas materias, como el orden econmico, el financiero, el cultural, el educativo, etc.. Asimismo, se ha recogido generosamente en los textos constitucionales los llamados derechos sociales. En algunos casos, no slo se han incorporado algunos derechos colectivos relativamente recientes, como la proteccin al medio ambiente, al consumidor o a la competencia, sino que algunas constituciones han dado cabida a una variedad multicolor de

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derechos, no dejando prcticamente sin tutela ningn segmento de la vida humana. Se enrolan en esta lnea, la Constitucin de Brasil de 1988 que establece los principios de la actividad econmica, la poltica urbanstica, la agrcola y la financiera; y los derechos derivados del orden social, la seguridad social, la salud, la previsin social, la educacin, la cultura, el deporte, la ciencia y tecnologa, la comunicacin social, la familia, el nio, el adolescente, los ancianos y los indios. La Constitucin de Ecuador de 1998 regula los derechos econmicos, sociales, culturales, los del trabajo, la familia, la salud, los grupos vulnerables, la seguridad social, la cultura, la educacin, la ciencia, la comunicacin, los deportes de los pueblos indgenas y negros o afroecuatorianos. Luego establece con detalle el sistema econmico y la planificacin econmica y social. De modo parecido, aunque quizs con mayor minuciosidad la Constitucin Bolivariana de Venezuela de 1999, establece gran cantidad de derechos sociales y la funcin del estado en la economa, el rgimen presupuestario, tributario, monetario, y la coordinacin macroeconmica. Con diferencia de matices, es similar el camino seguido por la Constitucin de Colombia de 1991, del Paraguay de 1992 , de Per de 1993 y de Bolivia de 1994. Otros pases han incorporado derechos por va indirecta. As, la Constitucin Argentina de 1994 le dio jerarqua constitucional a diversas convenciones sobre derechos humanos, que pasaron a integrar el cuerpo constitucional, entre las que debe destacarse el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas. II.A.c. La institucionalizacin de la lucha contra la corrupcin Los rganos y mecanismos de control de la actividad estatal se han multiplicado, como as tambin han aparecido disposiciones destinadas a combatir actos de corrupcin de funcionario pblicos. La Constitucin de Colombia de 1991 enumera como organismos de control a la Contralora General de la Repblica para vigilar la gestin fiscal de la administracin, con importantes facultades, a cargo de un controlador elegido por el Congreso de una terna de candidatos presentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. El Procurador General de la Nacin como director del Ministerio Pblico, ejerce la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempean funciones pblicas, inclusive las de eleccin popular, pudiendo desvincular del cargo, previa audiencia, a quien encuentre responsable de infringir la Constitucin o la ley, o incurrir en indebido aprovechamiento patrimonial. La Constitucin de Paraguay de 1992 trae tambin una Contralora General de la Repblica, cuyo titular es designado por la Cmara de Diputados de una terna propuesta por el Senado, que fiscaliza los bienes pblicos y el patrimonio

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del Estado, la ejecucin presupuestaria, y las declaraciones de bienes de los funcionarios. Argentina en la reforma de 1994 incorpor a su constitucin la Auditoria General de la Nacin, rgano parlamentario, encargado del control externo del sector pblico nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos. En materia de corrupcin la Constitucin del Per de 1993 establece la obligacin de presentar declaracin jurada de bienes a quienes administran o manejan fondos del estado, debiendo el Fiscal de la Nacin formular cargos cuando se presuma enriquecimiento ilcito. Por su parte, la Constitucin del Ecuador de 1998 establece que las acciones y las penas correspondientes a los delitos de peculado, cohecho, concusin y enriquecimiento ilcito son imprescriptibles, e incluso que los juicios se iniciarn y continuarn an en ausencia de los acusados. Asimismo, se consagra en el texto constitucional la obligacin para todos los funcionarios de presentar una declaracin jurada patrimonial (si no lo hacen no pueden asumir sus cargos), la que es examinada al final de su gestin por la Contralora General del Estado. La falta de presentacin de declaracin al cesar en el cargo har presumir enriquecimiento ilcito. La Constitucin tambin crea una Comisin de Control Cvico de la Corrupcin, compuestas por organizaciones de las Sociedad Civil, que en representacin de la ciudadana, acepta e investiga denuncias, elevndolas luego al Ministerio Pblico o a la Controlara General del estado. La Constitucin Bolivariana de Venezuela de 1999 establece como uno de los poderes del estado al Poder Ciudadano, integrado por la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y la Contralora General. Estos rganos conforman el Consejo Moral Republicano, que tiene a su cargo investigar y sancionar todas las infracciones a la tica pblica cometida por funcionarios, para lo cual cuenta con grandes facultades. II.A.d. La coordinacin y la independencia de los poderes del Estado Las caractersticas cesaristas que ha tenido el presidencialismo en Latinoamrica, con una fuerte hegemona de un ejecutivo con aroma caudillista, y la preocupacin por asegurar la gobernabilidad y la estabilidad institucional, llevaron a introducir reformas constitucionales que buscaban asegurar una mejor relacin entre el presidente y el parlamento. No es posible trazar al respecto patrones comunes, pues el presidencialismo asume en Amrica Latina modalidades diferentes entre s, y su anlisis debe efectuarse interrelacionndolo con otras variables del sistema que juegan un papel fundamental como el rgimen electoral, el nmero de partidos polticos y su grado de disciplina.

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A pesar de ello puede observarse que se ha tratado por un lado de atenuar el poder presidencial, desconcentrando algunas de sus facultades en un ministro o aumentando las atribuciones del Congreso para censurar al gabinete o a uno de sus miembros, pero por otro lado se han aumentado poderes del presidente en materia legislativa, para intentar evitar los bloqueos parlamentarios. Bolivia posee uno de los tipos de presidencialismo ms puros. La separacin entre los poderes es rgida, el presidente no puede ejercer facultades legislativas y si bien la reforma de 1994 admite la censura de los ministros, por mayora de votos de los presentes en cada Cmara, ella no implica la renuncia del afectado, pues el presidente puede aceptarla (en materia comunal se admite la censura constructiva) o rechazarla. Cabe sealar que cuando ningn candidato a presidente obtiene la mayora absoluta, el ganador lo dirime el Congreso entre los dos ms votados, lo que ha dado origen a que se llame al boliviano presidencialismo parlamentarizado. En Brasil la discusin sobre el rgimen de gobierno ha sido intensa, habiendo fracasado el plebiscito destinado a imponer un rgimen parlamentario. La Constitucin de 1988 otorga al presidente las siguientes facultades en materia legislativa: a) leyes delegadas por el Congreso, que puede reservarse la facultad de apreciar el proyecto del Ejecutivo al que aprueba o desecha en votacin nica; b) medidas provisionales en caso de relevancia y urgencia, las que deben ser aprobadas por el Congreso en el plazo de treinta das, de lo contrario pierden vigencia; c) solicitar trmite de urgencia para algunos proyectos, que desplaza la consideracin de otros en la agenda legislativa. El presidente en Chile puede pedir al Congreso autorizacin para dictar leyes delegadas por un plazo no superior a un ao y solicitar al Congreso la urgencia en el despacho de un proyecto, debiendo la Cmara respectiva pronunciarse dentro del plazo mximo de treinta das. El presidente del Paraguay, segn la Constitucin de 1992, no puede dictar medidas de naturaleza legislativa, pero puede solicitar hasta tres veces por perodo ordinario el tratamiento urgente de los proyectos de ley que enva al Congreso, en cualquier etapa del trmite. Si las Cmaras no lo rechazan en el plazo de sesenta das, el proyecto se tiene por aprobado (sancin ficta). A su vez, ambas Cmaras por mayora de dos tercios pueden censurar a ministros y altos funcionarios, recomendando su remocin al presidente o al superior jerrquico, que puede ser o no aceptada. La Constitucin de Ecuador de 1998 tambin admite la censura de los ministros, pero la permanencia en el cargo depende de la decisin del presidente. En materia econmica el presidente puede calificar de urgentes a ciertos proyectos, que deben ser aprobados, modificados o rechazados por el Congreso dentro del plazo mximo de treinta das, si ello no ocurre el presidente lo promulga como decreto-ley. La Constitucin de Colombia de 1991 faculta al Congreso a otorgar al presidente precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exige o la conveniencia pblica lo aconseje. El 46

presidente puede asimismo solicitar trmite de urgencia para cualquier proyecto de ley, debiendo decidirse por el Congreso dentro del plazo de treinta das, excluyendo cualquier otro asunto de la agenda parlamentaria. Por su parte, el Congreso puede por mayora absoluta de los integrantes de cada Cmara, censurar a los ministros removindolos de su cargo. La Constitucin del Per de 1993, admite la delegacin legislativa al presidente sobre materia especifica y por plazo determinado. Se contempla un Presidente del Consejo de Ministros designado por el presidente con facultades de coordinacin del gabinete, de refrendo y de proponer al presidente los restantes integrantes del gabinete o aceptar su remocin. El Congreso puede censurar al Consejo de Ministros o a alguno de sus integrantes, a iniciativa de al menos el veinticinco por ciento de los congresistas, por el voto de la mayora del nmero legal de miembros del Congreso. La censura determina la renuncia del afectado. Lo mismo ocurre si el Presidente del Consejo de Ministros plantea una cuestin de confianza al Congreso y sta le es rehusada. El presidente de la Repblica puede disolver el Congreso y llamar a elecciones si aquel ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros. La reforma de Argentina de 1994 introdujo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, designado por el presidente, a cargo de la administracin y con las facultades polticas que le delegue el presidente. El Congreso puede censurarlo y removerlo por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras. Por su parte el presidente puede dictar medidas legislativas cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir con los trmites ordinarios para sancionar las leyes, estos decretos deben ser considerados por una Comisin Bicameral Permanente. De igual modo puede el Congreso delegar al ejecutivo facultades legislativas en materias determinadas, con un plazo fijado y estableciendo las bases. Se admite tambin la posibilidad de promulgar parcialmente las leyes. De manera parecida, la Constitucin Bolivariana prev un Vicepresidente Ejecutivo, nombrado por el presidente, con tareas de coordinacin y las que le encargue el presidente, sugiriendo los nombramientos y remocin de los ministros. Tanto el Vicepresidente Ejecutivo como los ministros pueden ser censurados y removidos por el voto de las tres quintas partes de los miembros de la Asamblea Nacional. La remocin del Vicepresidente Ejecutivo en tres oportunidades en el mismo perodo constitucional, da derecho al presidente a disolver la Asamblea Nacional y convocar a lecciones. En materia legislativa, la Asamblea puede dictar leyes habilitantes por el voto de tres quintas partes de sus integrantes, fijando plazo y directrices para que el presidente dicte normas con fuerza de ley. El caso del Uruguay presenta algunas semejanzas con los anteriores. La Asamblea General, convocada por cualquiera de las Cmaras, puede censurar o desaprobar los actos de ministros, o del Consejo de Ministros, por el voto de la mayora absoluta de sus componentes, provocando la renuncia de los que se trate. El presidente puede observar el voto desaprobado si ha sido hecho por 47

menos de los dos tercios de los miembros de la Asamblea y solicitar que se convoque a una nueva. Si sta no se rene queda revocada la desaprobacin, si la mantiene por menos de los tres quintos de sus componentes, el presidente puede mantenerse al censurado o censurados, disolver las Cmaras y llamar a elecciones (si la desaprobacin es individual el presidente slo puede ejercer esta facultad una sola vez durante su mandato). La nueva Asamblea mantendr o revocar la censura por mayora absoluta de sus miembros, cayendo el Consejo de Ministros si la mantiene. Respecto de facultades legislativas, el presidente no las posee, pero puede declarar de urgente consideracin un proyecto de ley, el que queda sancionado si dentro de los plazos que fija la Constitucin la Asamblea no lo desecha o lo aprueba total o parcialmente. II.A.e. Sistemas parlamentarios o presidencialistas Los cambios constitucionales han reflejado muy plidamente la intensa discusin de todos estos aos sobre la forma de gobierno mas conveniente para consolidar las nuevas democracias latinoamericanas. El gran impulsor de este debate fue Juan Linz a partir de sucesivos trabajos, en los que traz las dificultades del sistema presidencial latinoamericano para establecer democracias estables. La preocupacin se centraba en si el sistema presidencial, por sus caractersticas poda generar inestabilidad o rupturas institucionales. La tesis de Linz parte de la premisa que las instituciones constituyen variables independientes con aptitud para modificar conductas y preferencias sociales, y puede sintetizarse de la siguiente manera. Las caractersticas que definen al presidencialismo son dos: una legitimidad democrtica dual, derivada de que tanto el parlamento como el presidente son elegidos por el pueblo (ste ltimo directamente o a travs de colegios electorales); y segundo, tanto la eleccin del presidente como del parlamento son por un perodo corto y ambos son independientes entre s14. De estas caractersticas derivan ciertos dficit. La rigidez del sistema determina que no haya salidas a situaciones de crisis, lo que provoca la ruptura del rgimen. Un gobierno dividido, en el que el presidente no posea mayora parlamentaria, hace que se vea expuesto a situaciones de bloqueo por la oposicin parlamentaria, en las que no puede llevar adelante su programa de
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Democracia presidencial o parlamentaria. hay alguna diferencia? en Presidencialismo vs Parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma Constitucional, Concejo para la Consolidacin de la Democracia, Eudeba, Bs. As. 1988, pg. 19 y sigts. La versin ampliada de este trabajo liminar presentado en el simposio de la Universidad de Georgetown, Democracia parlamentaria o presidencial, supone una diferencia? en Mayo de 1989, y publicado luego en Hacia una democracia estable: La opcin parlamentaria Linz, Liphart y Valenzuela, Santiago de Chile, 1991, aparece luego en The Failure of Presidential Democracy Comparative Perspective, John Hopkins University Press, 1994 (hay versin en castellano, Linz y Valenzuela, Las crisis del presidencialismo. Perspectivas comparadas, Alianza, Madrid 1997, pg. 25 y sigts.)

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gobierno. La caracterstica de juego de suma-cero que tiene la eleccin presidencial, ya que por tratarse de un nico cargo el partido que triunfa gana todo, hace que no se facilite la cooperacin, la bsqueda del consenso, ni las alianzas. En ese sentido Liphart15 que efectu un importante aporte al distinguir entre los modelos de democracias consensuales y mayoritarias, llega a la conclusin, que el presidencialismo tiende al mayoritarismo pero, paradjicamente, en caso de desacuerdo con el parlamento no surge el consenso (por la autnoma legitimidad de ambos), sino la debilidad del presidente, por lo que concluye sosteniendo la inferioridad del presidencialismo frente al parlamentarismo. La posicin de Linz encontraba sustento en anlisis comparativos, que evidenciaban que desde 1945 treinta pases del tercer mundo con sistema presidencialistas haban experimentado quiebres institucionales, en cambio la casi totalidad de los pases del tercer mundo que haban optado por sistemas parlamentarios haban mantenido sus gobiernos. La conclusin que derivaba de estos muestreos (inestabilidad del presidencialismo), fue objetada por Scott Mainwaring y Mattew Shugert16, quienes demostraron que en todo el siglo XX las rupturas haban alcanzado a un mayor nmero de sistemas parlamentarios, que lo propio haba ocurrido hasta la segunda guerra mundial y que, en realidad, los sistemas presidencialistas imperan en Latinoamrica y los parlamentarios en Europa y en las antiguas colonias britnicas, lo que relativiza el valor de las comparaciones. Asimismo, comenz a considerarse en el debate que los presidencialismos no podan entenderse como referidos a un modelo nico, sino que haba diferentes tipos. Que deba contemplarse la incidencia de la cantidad de partidos, su fragmentacin, el grado de disciplina interno y, obviamente, el rgimen electoral. De all, se extraan algunas combinaciones; el parlamentarismo es estable ya sea con sistemas bipartidistas o multipartidistas, pero siempre requiere como condicin necesaria, que los partidos sean cohesionados y disciplinados, pues slo as pueden sostener al gobierno; el presidencialismo no es estable con sistemas multipartidistas; el presidencialismo funciona mejor con sistemas bipartidistas; el presidencialismo se ve menoscabado por la representacin proporcional pues ella tiende a la representacin plural; la disciplina partidaria puede ser favorable o desfavorable al presidencialismo, segn se trate de un presidente mayoritario o en minora. Todas las diferentes variables apuntan a la posibilidad que tiene el gobierno de llevar adelante su programa, sin que se produzcan bloqueos u obstrucciones en el parlamento. Si stas ocurren el gobierno se paraliza, pierde consenso y puede entonces derrumbarse. Por esta razn, corresponde que el estudio de
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Las democracias contemporneas Ariel, Barcelona, 1987. Ver tambin Democratizacin y modelos democrticos alternativos, en Presidencialismo vs Parlamentarismo... cit., pg. 3
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Presidents and Assemblies: Constitucional Design and Electoral Dynamis. Cambridge Universty Press, 1992, pg. 40.

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las distintas combinaciones se complemente con el estudios de los poderes legislativos del presidente, pues segn cual sea la intensidad de ellos el presidente puede evitar el obstruccionismo parlamentario. En esa lnea, Shugart y Mainwaring17 distinguen entre las clases de poderes legislativos, al veto (y dentro de ste al parcial que confiere mayor poder), a los decretos presidenciales (en sus diferentes modalidades, urgencia, habilitacin o delegacin), y a la iniciativa legislativa exclusiva en ciertas reas. Sobre esa base, clasifican cuatro diferentes presidencialismos latinoamericanos (potencialmente dominante, provocativo, reactivo y potencialmente marginal). Por su parte, Sartori18 seala a los poderes de veto (de bolsillo, global y parcial), de iniciativa (facultades de decreto y de emergencia) y de referendo y de disolucin del Congreso. Sobre esa base, Nohlen19 piensa que debe desecharse un anlisis unidireseccional basado en la adjudicacin de un valor dominante al factor institucional, debiendo considerarse los factores culturales, histricos y econmico sociales que le han dado tan fuerte arraigo al presidencialismo en Amrica Latina, sugiriendo adaptar al presidencialismo para que tenga un mejor funcionamiento y asegure la gobernabilidad. La posibilidad de un sistema mixto de gobierno, a semejanza del de la V Repblica de Francia, esto es, un ejecutivo bicfalo integrado por el presidente elegido popularmente por trmino fijo y un primer ministro, designado por el presidente, pero que depende del apoyo parlamentario, ha constituido tambin una propuesta para cambiar el presidencialismo. Las caractersticas flexibles de ese modelo, en que prevalece el presidente, si tiene mayora en el parlamento, o el primer ministro, si el presidente es minoritario, le dan un carcter oscilante que le permite adaptarse a los cambios de preferencia del electorado. En la Argentina, Carlos Nino20 ha atacado con dureza al presidencialismo argentino (al que califica de hiperpresidencialismo), desde una concepcin deliberativa del proceso democrtico, destacando que el presidencialismo dispersa la soberana popular, no permite procesar el consenso, es una mediacin imperfecta de la representacin y empobrece el debate pblico, sugiriendo la adopcin de un sistema mixto.
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Presidentialism and Democracy in Latin Amrica, Cambridge University Press, 1997, pg. 40 y sigts.
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Giovanni Sartori Ingeniera Constitucional comparada Fondo de Cultura Econmica . Mxico 1994, pg.195. 19 Presidencialismo vs. Parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos. En Nohlen-Fernndez El presidencialismo renovado.... cit.,pg.15 y sigts. 20 El presidencialismo y la justificacin, estabilidad y eficiencia de la democracia, Centro de Estudios Institucionales, Bs.As. 1991, pg. 11 y sigts.; El presidencialismo puesto a prueba, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1992, pg. 19 y sigts., Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, Bs.As. 1992, Pg. 569 y sigts.

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Otra propuesta diferente ha sido la de Sartori de un presidencialismo alternativo o intermitente. Se basa en las siguientes ideas: el presidente es elegido popularmente y su periodo de cuatro o cinco aos coincide exactamente con el del parlamento; el parlamento puede elegir un gobierno uno o dos veces durante el perodo, funcionando el sistema como parlamentario; si el gobierno fracasa, el presidente asume el gobierno que ya no depende de la confianza parlamentaria, y entonces el sistema funciona como presidencial, lo que lleva a decir que es un sistema de dos motores cuando uno se apaga se enciende el otro. II.A.f. El efecto de las reformas en Amrica Latina Las reformas constitucionales han perseguido como objetivos finales el lograr mayor legitimidad, eficacia, y estabilidad para los distintos regmenes democrticos. La estabilidad, como propiedad del sistema depende del grado de legitimidad y de eficacia de los gobiernos. Si un gobierno goza de legitimidad y obtiene los objetivos que desea la colectividad, tender a la estabilidad; a la inversa, autoridades ineficaces y que el pueblo considera ilegtimas, no podrn permanecer en el poder. La legitimidad y la eficacia, por su parte, son susceptibles de grados y se encuentran entrelazadas entre s, de modo que no es fcil advertir el grado de influencia recproco. Pero la legitimidad subjetiva de un gobierno puede ser erosionada por la falta de eficacia en encontrar soluciones a los problemas de la sociedad, pues la concesin de poder poltico de parte del pueblo busca la satisfaccin de ciertos intereses materiales o ideales, que si no son logrados deterioran gradualmente la base de legitimidad. Los gobiernos democrticos en Amrica Latina han subsistido, algunos con grandes dificultades, pero los resultados que la poblacin esperaba no han aparecido; antes bien, las condiciones socio-econmicas se han agravado en varios pases. Esta falta de eficacia en la accin de gobierno ha afectado seriamente la legitimidad. Segn el Latinobarmetro Survey, entre 1996 y 2000 en Latinoamrica prefieren la democracia alrededor del 60 % de las personas, pero se encuentran insatisfechas con sus resultados cerca del 65%. En lo que hace a las instituciones, en el mismo periodo, la institucin presidencial goza de cerca del 15 % de confianza, el 8% el Congreso y slo el 5 % los partidos polticos. En el caso de la Argentina, en una muestra realizada en diciembre del 200121, el 93% de los encuestados desconfa de los polticos, porque no estn capacitados, son corruptos, no cumplen sus promesas, ni rinden cuentas; el 93% tambin desconfa de los partidos polticos, el 91 % desconfa del gobierno nacional y el 90 % del Congreso. En cuanto a la democracia, el 63% la identifica con el bienestar, el trabajo, la salud y la educacin, el 27 % con el voto y la libertad de expresin. El 57 % afirma que la democracia es preferible a
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Informe sobre la democracia en la Argentina, PNUD, diciembre 2001.

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cualquier otra forma de gobierno (este porcentaje decreci del 76 % desde 1995 al 2001), pero el 85% sostiene que se encuentra insatisfecho con el funcionamiento de la democracia (este porcentaje trep desde el 44% de insatisfaccin en 1995) y entre cuatro a cinco de cada 10 argentinos toleraran un gobierno autoritario si de esta manera se resolviesen los problemas econmicos y de seguridad. Resulta evidente que el ensanchamiento de la brecha entre la confianza en la democracia y la satisfaccin por sus resultados, coloca en tensin a todo el sistema. Cuando el grado de insatisfaccin llega a un cierto punto, la confianza en los mritos de un rgimen democrtico naturalmente se reduce. En este momento, segn la percepcin popular, la responsabilidad por la falta de obtencin de resultados la tienen las instituciones mediadoras y, en especial, los partidos polticos y los polticos en general. Parecera entonces que lo que est en cuestionamiento es el sistema de representacin. Las instituciones latinoamericanas han seguido el esquema adoptado por la constitucin americana a fines del siglo XVIII, el ideario de los federalistas en la discusin de la constitucin de Filadelfia es conocido. El temor que provocaban las facciones, los intereses inmediatos las pasiones momentneas o la falta de moderacin, encuentra remedio en la representacin y en los controles recprocos entre los poderes, que logran neutralizarlos o equilibrarlos obteniendo inaccin y estabilidad. Los diversos intereses sociales son filtrados a travs de:
un grupo escogido de ciudadanos cuya prudencia puede discernir mejor el verdadero inters de su pas y cuyo patriotismo y amor a la justicia no estar dispuesto a sacrificarlo ante consideraciones parciales o de orden temporal (48)

y cuanto mas grande sea territorialmente el estado menor ser la posibilidad de que puedan lograrse mayoras facciosas pues la diversidad de partidos e intereses equilibra las posiciones. Pero, adems, el diseo institucional procura evitar la concentracin del poder, por medio de una compleja trama de frenos y contrapesos que evita que las leyes puedan ser dictadas de modo apresurado y ser producto de un solo sector de la sociedad (bicameralismo, veto presidencial, control judicial de constitucionalidad). Por supuesto que este esquema produce ciertos beneficios innegables, la segmentacin del poder previene el riesgo de la tirana de una apersona o de una mayora circunstancial. Asimismo, la cantidad de instancias que debe superar una determinada iniciativa para tener vigencia, fomenta el debate pblico y aumenta la posibilidad de que la decisin sea ms imparcial. En suma, los dispositivos antimayoritarios (control constitucional, (separacin de poderes y frenos y contrapesos) protege los derechos individuales de los individuos de los intereses o pasiones de la mayora.

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Pero cabe preguntarse si esta mediatizacin de la voluntad popular, que ha provocado tambin una corporativizacin y profesionalizacin de los representantes (los polticos), no da lugar en la actualidad al desencanto generalizado con el funcionamiento del sistema. El modelo de los padres fundadores era representacin plena de todos los intereses de una sociedad mas deliberacin de los representantes, y pareciera que el actual diseo poltico, concebido hace mas de dos siglos para una sociedad mas simple, tiene dificultades para asegurar la representacin de todos los grupos e intereses que existen en la sociedad moderna. En sociedades con escasos recursos, necesidades bsicas insatisfechas, fuertes grupos corporativos que procuran imponer sus intereses, cierta opacidad en el acceso y difusin de la informacin derivada tambin de controles corporativos, el camino para que las decisiones colectivas gocen de mayor legitimidad e imparcialidad, es el de multiplicar los mbitos y foros de discusin pblica, otorgando algn peso al debate extraparlamentario, descentralizar en la mayor medida posible la toma de decisiones para facilitar la intervencin directa de los afectados, y recurrir a alguno de los controles exgenos de que hablaban los antifederalistas para preservar el cumplimiento de la voluntad popular por los representantes. Mayor participacin, mejor discusin y mas control, podran ser los ejes de una nueva institucionalidad. Los mecanismos de democracia semidirecta establecidos en las nuevas constituciones y el control de ejercicio del poder, resultan herramientas idneas en tal sentido, y debera robustecerse su prctica y alcances. Respecto de la disputa sobre la forma de gobierno, el presidencialismo se muestra mas prximo a una concepcin pluralista de la democracia, que a una basada en la discusin y en el consenso colectivo. Al depositar las esperanzas del electorado en un hombre, la dinmica del presidencialismo personaliza el ejercicio del poder, crea lderes. La comunidad confa sus destinos en las virtudes de un conductor (a veces iluminado o providencial), mas que en un conjunto de ideas compartidas por la mayora luego de un debate pblico. La frustracin de las expectativas, alimentadas generalmente por promesas electorales vagas de bienestar, erosiona el consenso de la figura presidencial sin que el sistema brinde salidas al cambio de preferencias del pueblo, ante la rigidez del mandato presidencial, salvo la salida anticipada del poder del presidente. El parlamentarismo o bien los sistemas mixtos (con ejecutivo bicfalo, pero respetando siempre que el titular del gobierno dependa de la confianza parlamentaria), parece adaptarse mejor a las necesidades de sociedades que requieran favorecer la cooperacin y el consenso, y que las polticas del gobierno puedan adaptarse rpidamente a las variaciones y oscilaciones del apoyo popular. Pero cualquier cambio institucional deber enfrentar un obstculo tradicional en Amrica Latina. Me refiero al patolgico incumplimiento de la ley, a la tendencia a la anomia y a la ajuridicidad, ocultas detrs de constituciones y leyes que 53

desde sus orgenes plasmaron en sus textos las mejores corrientes liberales. Superar una desigualdad indignante y satisfacer las necesidades mas bsicas de la poblacin, son los problemas de la democracia en Latinoamrica. Estos objetivos difcilmente sean realizables si no se asegura la vigencia efectiva del orden jurdico. En ese sentido, la lucha por el imperio del derecho puede ser el primer paso para construir una sociedad de hombres libres e iguales. III. Anlisis comparativo de los mecanismos de Participacin Ciudadana en regmenes democrticos22. III.A. La Participacin ciudadana en Amrica Latina Superadas las limitaciones que existan respecto del voto universal, las constituciones de la regin fueron incorporando mecanismos de los llamados de democracia-semidirecta, que posibilitan una intervencin mas activa de los ciudadanos en la discusin de los asuntos pblicos, complementando la representacin poltica. La Constitucin de Colombia de 1991 enumera como mecanismos de participacin del pueblo al plebiscito, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria, dejando a la ley la reglamentacin. El Presidente de la Repblica, de acuerdo con sus Ministros y el Senado, puede consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional, el resultado es obligatorio. Un nmero de ciudadanos equivalente a la dcima parte del censo electoral pueden convocar a un referendo para derogar una ley, la que quede abolida si lo determina la mayora de los votantes siempre que participe una cuarta parte del censo electoral. La reforma a la Constitucin de Argentina de 1994 estableci la iniciativa legislativa por ciudadanos que representen el tres por ciento del padrn electoral. Asimismo, tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo pueden someter a consulta vinculante un proyecto de ley, y a consulta no vinculante cualquier otra cuestin en el mbito de sus respectivas competencias. Las ms recientes Constituciones de Ecuador (1998) y la Bolivariana de Venezuela (1999), contienen las disposiciones mas avanzadas en la materia. La primera contempla la posibilidad de consulta popular en asuntos de trascendental importancia para el pas que no sean la reforma constitucional, convocada por el presidente o por ciudadanos que representen el ocho por ciento del padrn, la decisin que surja de la votacin es obligatoria. Se regula tambin la iniciativa de proyectos de ley por personas que representan la cuarta parte del uno por ciento del padrn, (o a travs de movimientos sociales de carcter nacional), y participar de los debates parlamentarios apoyando el
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Este acpite glosa el trabajo de investigacin Instituciones de Democracia directa en Amrica Latina del profesor Juan Rial realizado en Octubre 2000

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proyecto por medio de delegados. Asimismo, se prev la revocatoria del mandato en el orden comunal por actos de corrupcin o incumplimiento injustificado del plan de trabajo, convocndose a la ciudadana si el pedido lo formula el treinta por ciento de los empadronados. La de Venezuela es seguramente la ms generosa de Latinoamrica. Materias de especial trascendencia nacional podrn ser sometidas a referendo consultivo por el Presidente en Consejo de Ministros, por la Asamblea Nacional, o por un nmero no menor del diez por ciento de los electores (lo propio ocurre a nivel parroquial, municipal o estadual). Pueden revocarse los mandatos de todos los cargos y magistraturas de eleccin popular, si solicita un referendo a ese efecto un nmero no menor del veinte por ciento de los electores, y el funcionario es excluido si as lo decide un nmero igual de electores al que lo eligi, siempre que concurran a votar al menos un veinticinco por ciento de los inscriptos en el padrn. Se puede convocar tambin por la Asamblea un referendo obligatorio para aprobar un proyecto de ley, y puede haber un referendo derogatorio de ley o decreto-ley si lo solicita un diez por ciento de los electores, y concurre a votar un cuarenta por ciento de los electores inscriptos (no puede tratarse de ciertas materias). Existe por otro lado el derecho de iniciativa legislativa para los ciudadanos, si quienes lo presentan alcanzan el 0,1 por ciento de los inscriptos en el registro civil. La iniciativa, la consulta popular, la revocatoria de los mandatos, son fruto de la presin de la sociedad civil para encontrar otros modos de participacin mas directa ante la desvalorizacin que sufre en general la representacin poltica. Estas alternativas son sumamente saludables en la medida que puedan ser tiles para favorecer la discusin pblica. Para ello, es necesario que se asegure el acceso a la informacin y la racionalidad del debate para garantizar que se intercambien razones y argumentos. Debe prevenirse la posibilidad de que estas valiosas herramientas de participacin popular, sean manipuladas para tratar de otorgar legitimidad a ciertas decisiones, sin un adecuado proceso previo de informacin y debate. Hasta el presente, estas modalidades de intervencin mas directa de la ciudadana no han tenido mayor desarrollo. De cualquier modo, su incorporacin a las constituciones es un paso positivo y abre un importante camino para el futuro y que pasamos analizar enseguida. Si bien la totalidad de los regmenes polticos latinoamericanos son de carcter representativo, un nmero creciente de pases vienen incluyendo, desde el inicio de la transicin democrtica (1978), procedimientos y mecanismos de participacin y decisin ciudadana. Estos mecanismos, llamados tambin instituciones de democracia directa, constituyen formas de participacin poltica mediante el ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo no es la eleccin de los miembros de los

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rganos democrtico-representativos (legislativo o ejecutivo) sino involucrar al conjunto de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones. En Amrica Latina todos los regmenes de gobierno son bsicamente presidencialistas, aunque hay formas de accin parlamentarizada previstas constitucionalmente en Uruguay, o que se dan en la practica como en Bolivia. Tambin algunos pases tienen ciertas formas propias de los regmenes parlamentarios como la reunin del Consejo de Ministros en ciertas circunstancias, o la presentacin de Ministros frente al Parlamento. Sin embargo, en la totalidad de los casos se trata de regmenes basados en formas representativas y todos suponen, bsicamente, un forma "vertical" de democracia. Por ello, para muchos analistas las instituciones de democracia directa deben ser vistas como complementarias a la frmula poltica que, en lo sustancial, no varan la carcterizacin bsica de los mismos: regmenes presidenciales en un marco representativo. Las dificultades que enfrentan los pases de la regin para mantener un rgimen poltico estable estn asociadas a problemas de carcter econmico y social as como de ingeniera institucional. El discurso de la gobernabilidad que aparece a fines de los aos sesenta, sealando la existencia de demandas constantes como resultado de la modernizacin de las estructuras econmicas y sociales, tena por correlato la necesidad de contener esas demandas de los sectores populares en el mbito poltico23. Se sostena en estos aos que lo importante no era la frmula o el rgimen poltico, sino la capacidad del gobierno para asegurar la estabilidad y el orden y evitar la violencia y las explosiones sociales. El resultado del proceso fue el apoyo efectivo a regmenes autoritarios24. Como parte de la guerra fra surgi, durante la segunda mitad de los setenta, un discurso liberal, especialmente bajo la forma de la defensa de los derechos humanos, que se expandi rpidamente y fue dejando, progresivamente, sin base legitima al autoritarismo. El retorno hacia la democracia representativa fue la tendencia triunfante y, tras la cada del Muro de Berln en 1989, se convirti en la nica alternativa. A partir de esa fecha cobr fuerza en Amrica Latina, la tendencia moderna de expandir los mecanismos de democracia directa, en busca de mayores niveles de participacin ciudadana, para corregir la crisis de representacin y tratar de combatir la corrupcin enquistada en sectores importantes de la clase poltica. No se trat, empero, de una demanda popular como lo demuestra el hecho de que ni los acuerdos o pactos de transicin democrtica de los pases de Amrica del Sur ni los acuerdos de paz que pusieron fin a los conflictos armados centroamericanos contemplaran estas instituciones.
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Huntington expres esta posicin en Poltical Order in Changing Societies trabajo que luego llev al Informe sobre gobernabilidad de 1972 de Crozier, Huntington y Watanabe. 24 La obra de Guillermo ODonnell sobre el Estado burocrtico-autoritario de 1972 (Buenos Aires: Paids), sigue esta lgica de razonamiento.

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As, apoyada limitadamente por algunos acadmicos, los mecanismos de democracia directa fueron sustancialmente una medida promovida por ciertas ONGs, por algunos periodistas y por aquellos sectores poltico-partidistas que consideraban difcil acceder al gobierno inmediatamente, en el nuevo escenario. Resultado de este proceso, a fines de 1990, trece pases de Amrica Latina regulan a nivel nacional diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que la casi totalidad de las constituciones reformadas en Latinoamrica durante la dcada del noventa (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. Sin embargo, a la fecha, solo unos pocos pases han hecho uso de estos mecanismos, y en algunos casos de forma muy limitada. Otros pases que usaron ms frecuentemente estos mecanismos de democracia directa, como Ecuador, lo hicieron bajo un marco constitucional que ya no existe. En Uruguay, en cambio, los mecanismos preceden a sta poca y los actualmente vigentes datan de 1919 en adelante. Cuatro pases de la regin (Bolivia, Repblica Dominicana, Honduras y Mxico) no tienen contemplados en sus textos constitucionales estos mecanismos de democracia directa. Costa Rica lo contempla constitucionalmente pero slo en el mbito sub-nacional. Por su parte, El Salvador, Nicaragua y Paraguay que si los incluyen, nunca los han empleado hasta el presente. III.B. Democracia directa e Institucionalidad A nivel comparado latinoamericano, existe una gran variedad de instituciones de democracia directa, sumado a una pluralidad terminolgica que suele generar cierta confusin por su uso indistinto. Por ello, y no obstante que la mayora de las constituciones latinoamericanas distinguen entre plebiscito, referndum (o referendo) y consulta popular, lo cierto es que cualquier bsqueda de un acuerdo en torno a los conceptos jurdicos que vaya ms all del mbito nacional pareciera intil. Una primera clasificacin distingue entre si el resultado es vinculante o no, y si el carcter vinculante del resultado depende de reunir un determinado qurum. En el caso de Amrica Latina observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constitucionales. En Per se requiere para aquellas reformas que teniendo mayora absoluta no llegan a obtener los 2/3 de los integrantes del Parlamento. Ciertas vas de reformas a las Constituciones de Colombia y Ecuador requieren tambin la ratificacin del electorado. En Chile se plebiscitan las reformas constitucionales slo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento. Cabe advertir que salvo Uruguay, los otros pases de la regin no asocian la validez de un referendo con un determinado qurum de la votacin. En algunos casos esto es el resultado de la vigencia de normas que hacen que

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el voto sea obligatorio. En Uruguay ese qurum se estableci antes que el voto fuese considerado obligatorio. En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela los referendos contra leyes tienen carcter vinculante. En Nicaragua tambin lo tienen las consultas propuestas por el 60% de los integrantes del Parlamento. El Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante en Argentina y Paraguay. En Colombia cuestiones propuestas por el Presidente con el acuerdo del Parlamento tambin pueden tener carcter vinculante. Mecanismos facultativos de democracia directa estn previstos en total en nueve pases de la regin. En Argentina, Brasil, Nicaragua y Paraguay, la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Parlamento. En Guatemala ambos (Ejecutivo y Parlamento) estn facultados para dar inicio a un referendo. En Colombia es el Congreso el nico que puede iniciar un referendo dirigido a convocar una asamblea constituyente. En los pases restantes los mecanismos de democracia directa constituyen recursos de accin del Ejecutivo. En algunos pases, El Salvador y Panam, algunas decisiones que conciernen a la soberana nacional quedan libradas a la decisin de los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una repblica unida de los pases del Istmo. En el segundo, el destino del Canal de Panam. De forma similar, en Guatemala, las regulaciones del conflicto fronterizo entre este pas y Belice tienen que ser sancionadas mediante referendo. Entre 1978 y el 2000, se realizaron un total de veintinueve consultas populares en 10 pases de la regin. Cinco de estas consultas, la de Panam en 1983, la de Uruguay en 1980 y las de Chile en 1980, 1988 y 1989 se llevaron a cabo durante la vigencia de regmenes autoritarios. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfavorable para los militares abriendo as el camino a cuatro aos de negociacin que desembocaron en la restauracin de la democracia. En cambio, en Chile, el rgimen del General Pinochet venci en 1980 e impuso la Constitucin elaborada por los militares. Pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar la continuidad de Pinochet en el ejercicio de la Presidencia, el resultado les fue desfavorable. La tercera consulta (1989), si bien se realiz tambin durante el rgimen pinochetista, consisti en perfeccionar un acuerdo de salida motivado por la derrota sufrida por el rgimen militar un ao antes. Las consultas realizadas en Argentina en 1984, las colombianas de 1990 (a pesar que esta fue seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente, lo cual de hecho la torn muy relevante) y 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador en junio de 1986 y las "consultas-encuestas", no tuvieron carcter vinculante, aunque la ltima de 1997 llev a una Asamblea Constituyente que incorpor una buena parte de lo sometido a consulta y aprobado por la ciudadana.. Las restantes s lo tuvieron. De stas, diecisis fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales 4 (seis de ellas en Uruguay -tres aprobadas y otras tres rechazadas-, dos en Chile aprobadas, tres 58

en Panam -dos de ellas rechazadas-, dos en Guatemala -una aprobada y otra no-, y una cada una aprobadas en Ecuador, Per y Venezuela). Dos de las consultas fueron referendos derogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitim e integr el mismo da una Asamblea Constituyentes. Lo mismo ocurri en Venezuela en abril de 1999. De la totalidad de las consultas a la ciudadana realizadas en Amrica Latina durante el perodo 1978-2000 la gran mayora de las mismas resultaron de iniciativas desde arriba. El poder Ejecutivo promovi las consultas de Argentina en 1984, de Colombia en 1997 y las cuatro llamadas consultasencuestas de Ecuador. En total seis casos. III.C. Reforma Constitucional y Participacin Ciudadana En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales cabe sealar que si bien estas son formalmente promovidas por los rganos legislativos y/o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo: Guatemala en 1994; Panam en 1998; Per en 1993; Venezuela en 1999/2000 y Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los regmenes militares. O sea, el Ejecutivo inici 12 de las 29 consultas realizadas. Otras diez fueron la consecuencia de acuerdos de la clase poltica plasmados en constituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucionales previamente acordadas, como las referidas consultas brasileas de 1993 y la chilena de 1988. Los restantes siete casos se trataron de iniciativas desde abajo. Seis de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y dos referendos contra leyes. La sptima tuvo lugar en Colombia, en 1990, y desemboc como ya se seal en la reforma constitucional de 1991. En muchos casos las consultas si bien fueron aprobatorias o negativas, el porcentaje de votantes fue muy bajo respecto al total de ciudadanos que podra haber intervenido. Es notorio el caso de Guatemala, as como el de Colombia, pases donde el sufragio no es obligatorio. En Guatemala, adems hay que agregar un problema de subregistro notorio. Pero este problema tambin se da en las elecciones de representantes y presidenciales, por lo cual el punto debe analizarse como parte de los problemas de expresin de la capacidad ciudadana, lo que no constituye nuestro tema. Hay casos en que las consultas, traducidas a porcentaje sobre el padrn electoral, resultan aprobadas o rechazadas por menos del 50% de los ciudadanos inscriptos. A veces obtener ese porcentaje slo puede indicar problemas del padrn electoral, sub-registro o sobre-registro, por lo cual el problema tiene un componente adicional que tampoco tratamos aqu. En todo caso en la mayora de los casos que ello ocurre nunca se ha contestado no slo la legalidad del resultado, sino que tampoco su legitimidad. La cultura poltica de cada pas ha aceptado esos resultados sin problemas. Por ejemplo, en Uruguay en 1996 la 59

aprobacin de reformas constitucionales de mucha relevancia, ya que cambiaban el sistema electoral, fue slo por 50,46% de votos y respecto al padrn electoral fue slo por el 43,3%. En el mismo pas los militares aceptaron el rechazo de la Constitucin propuesta en 1980 a pesar que respecto al padrn electoral ese rechazo fue el del 48%. El punto clave est en que no puede presumirse cual ser la posicin de aquellos que no votan o no puede saberse cuantos son los que emigraron en perodos recientes o los que dejaron de ser ciudadanos en perodos muy recientes y el dato no fue recogido dado el proceso manual con que se mantiene al da el padrn electoral. En la consulta de 1997 en Ecuador, la aprobacin de las once preguntas promedi el 60%, el 35% del electorado, pero ello afirm la destitucin de Bucarn aprobada por 75% de quienes participaron de la consulta que eran el 44% de los electores y que aceptaron que se convocara a una Constituyente por 64% de los votantes, un 37% del electorado y el mandato del presidente Alarcn. Algunas de las recomendaciones aprobadas en la consulta fueron recogidas en la nueva Constitucin de 1998, otras fueron desechadas. Un caso importante lo plantea Venezuela, donde los referendos de 1999 si bien fueron aprobados por alto porcentaje, el 86% y el 71%, la participacin fue baja, haciendo que el porcentaje de aprobacin sobre ciudadanos fuese del 32% en abril y del 28.4% para la aprobacin de la nueva Constitucin. Sin embargo, no ha sido muy diferente el comportamiento de la ciudadana en las elecciones que eligieron por dos veces a Hugo Chvez como presidente. Este fenmeno ya registra como antecedente al abstencin de casi el 40% en las elecciones en que fue electo el Dr. Caldera en 1993, registrndose una cada notoria en la participacin respecto al pasado. La oposicin nunca consider que la abstencin creciente ilegitimara los resultados electorales. El anlisis de la experiencia latinoamericana de las ltimas dos dcadas evidencia, pese a la percepcin que existe en contrario, que el uso de los mecanismos de participacin ciudadana directa ha sido limitado. En efecto, los mecanismos de participacin ciudadana han sido utilizados en 10 de los 13 pases que regulan estos institutos, pero de manera frecuente slo en cinco de ellos. En Uruguay y en Ecuador en primer lugar, y en Guatemala, Panam y Venezuela en segundo lugar, aunque ste ltimo pas muestra una tendencia a incrementar el uso de mecanismos plebiscitarios. Se observa, asimismo, una tendencia creciente en cuanto al uso de estos mecanismos. En la dcada de los aos 70 se realizo un solo referendo (Ecuador en 1978). En los 80 se llevaron a cabo ocho eventos de participacin ciudadana: uno en Argentina (1984), tres en Chile (1980,1988 y 1989), uno en Ecuador (1986), tres en Uruguay (1980 y dos en 1989). Por su parte la dcada del 90 registra un total de veinte consultas, especialmente dada la repeticin de la "consultas-encuesta" realizadas en Ecuador en tres ocasiones, as como los plebiscitos de reforma constitucional y otro de referendo contra leyes en

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Uruguay, para un total de cinco consultas25, y las dos consultas habidas en Guatemala, Panam y en Venezuela respectivamente. En la mayora de los casos estos mecanismos se utilizaron para legitimar o rechazar reformas constitucionales, sea la sancin o legitimacin de una nueva Carta Magna, o de una reforma constitucional propuesta o sancionada por los rganos representativos. III.D. El ejercicio de la Democracia directa La finalizacin de los conflictos armados en Centroamrica durante los aos noventa registra un slo caso de consulta popular asociado a los procesos de paz, el de Guatemala de 1999 que fue rechazado por la ciudadana. Ni en Nicaragua ni en El Salvador se llevaron a cabo procesos de consulta popular. Tampoco en Paraguay. En Panam, el intento de aprobar popularmente las reformas democratizadoras elaboradas luego de la destitucin de Noriega fue rechazado por la ciudadana en 1992, debiendo realizar esta tarea el Parlamento. Tambin result rechazado en este pas el intento del entonces Presidente Balladares de modificar la Constitucin para autorizar la reeleccin del Ejecutivo. Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Per (exitoso) y de Serrano Elas en Guatemala (fracasado) condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambos pases en 1993, las cuales trajeron como consecuencia una nueva Constitucin en Per y reformas a la Constitucin guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron a la destruccin del sistema poltico partidario vigente en Venezuela desde el pacto de Punto Fijo de 1961, condujeron a dos consultas populares en 1999 y a la adopcin de una nueva Constitucin. Tambin se convoc una nueva consulta para diciembre del ao 2000 para reformular el movimiento sindical. A nivel nacional, no es posible establecer una regla general que explique porque algunos pases han empleado ms que otros estos mecanismos. Pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura poltica dominante de cada pas. En Uruguay estos mecanismos preexistan al proceso de restauracin democrtica. Despus del retorno democrtico slo se registr como novedad el uso, hasta entonces desconocido, del mecanismo de derogacin de leyes
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Este nmero resulta de considerar la fecha, pero en realidad son ms. En 1992 se produce el referendo contra la ley de obras pblicas. En 1994 se plebiscitaron dos reformas constitucionales en noviembre, una favorable, la de jubilados y una rechazada promovida por el sector educativa. Previo en agosto se rechaz una reforma constitucional que separaba las instancias electorales municipal y nacional. En 1996 se aprob una reforma constitucional de contenido sustancialmente electoral. En 1999 se plebiscitaron y fracasaron dos reformas constitucionales. Uno prevea una limitacin a las candidaturas, impidiendo que quienes fueron directores de empresas pblicas pudiesen candidatearse en los cuatro aos siguientes a la expiracin de su mandato y otra peda un porcentaje fijo del presupuesto nacional para el poder Judicial. Adems fracasaron dos intentos de pedir referndum derogatorios contra leyes, una referida al marco energtico y otra sobre crditos laborales

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por medio de un referendo. En Ecuador, diversos presidentes en situacin de asedio constante o de dudosa legitimidad, ante un sistema poltico partidario muy dbil y fragmentado, recurrieron a la opinin ciudadana para tratar de zanjar crisis polticas. En los pases ms grandes como Brasil y Argentina, los mecanismos prcticamente no han sido utilizados. Argentina, como vimos, registra a nivel nacional nicamente un ejercicio ritual a travs de una consulta no vinculante sobre el tema del laudo limtrofe sobre el canal del Beagle. La consulta obligatoria establecida en la constitucin brasilea de 1988 respecto a la posibilidad de implantar el parlamentarismo result un fiasco, al efectivizarse en 1993. Mxico no contempla hasta ahora el uso de estos mecanismos en su ordenamiento constitucional. El uso de los mecanismos de participacin popular por parte de quien esta el poder comenz con Napolen, quien organiz plebiscitos para legitimar condicin de "Emperador de los franceses. A partir de all, la tentacin utilizar mecanismos de "democracia plebiscitaria" es grande de parte quienes tienen una posicin de predominio26. en su de de

El problema que se plantea en estos casos de manipulacin es la tentacin de manejar el rgimen en forma "iliberal", mediante la convocatoria a elecciones, para luego, triunfo de por medio en las urnas, obtener legitimidad y con ello desarrollar formas de gobierno semi-autoritarias o lo que Talmon27 denomin el "totalitarismo democrtico", o de tirana de mayoras como refirieron en escritos clsicos Tocqueville y Madison28. La tentacin de recurrir a formas de democracia iliberal es grande, especialmente como mecanismo para eludir condenas por prcticas autoritarias de tipo clsico. Y para ello, el principal instrumento legitimador que se busca manipular es, precisamente, la participacin ciudadana.

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La aprobacin de la Constitucin peruana de 1992, de hecho, fue un plebiscito de la gestin del presidente Alberto Fujimori. Sus reelecciones posteriores tenan, en parte, este contenido. El Presidente venezolano Hugo Chvez, que asumi su gobierno jurando "sobre esta moribunda Constitucin", apel al "contenido substantivo" plebiscitario, no la forma, en el manejo de la reforma constitucional de 1999. 7 Ver Jacob L. Talmon, The Origins of Totalitarian Democracy (London: Seen & Warburg, 1952)
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Precisamente y a modo de ejemplo citaremos que en Per el Congreso puede tratar sobre tablas cualquier proyecto enviado por el Ejecutivo y aprobarlo, sin necesidad que sea estudiado por comisiones, haya informes de mayora y minora y se debata. El antiliberalismo de la frmula es clara y ya se ha empleado varias veces. 28 En suma, la sociedad civil ha desempeado hasta la fecha, y slo en unos pocos casos, ms un papel de control y freno que de creacin e innovacin, salvo la consulta informal colombiana de 1990. Como algunos expertos han sealado, este fenmeno no debe sorprender dado que en la actualidad predominan las formas dbiles y reactivas, hasta cierto punto elitistas, de participacin popular, fundamentalmente a travs de organizaciones no gubernamentales, con escasa capacidad de accin a nivel masivo.

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Si bien algunos Estados prevn la intervencin de la ciudadana para propulsar la consulta popular, en general en la mayora de los pases se reserva esa potestad al Ejecutivo o al Congreso. En muchos casos, la consulta esta mandatada por la Constitucin cuando se trata de reformas constitucionales, que es la forma ms comn de consultas populares a la fecha. En todo caso siempre supone un acuerdo de la clase poltica a los efectos de poder asegurar el mnimo de respaldo. Varios Presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de democracia directa con suerte diversa. En Panam, como ya vimos, el ex presidente Prez Balladares fracas en su intento de lograr que la ciudadana le permitiese competir por un nuevo mandato. En Ecuador, el Presidente Sixto Durn logr respuestas favorables en una consulta-encuesta pero negativas en la segunda, debilitando su gestin de gobierno. La clase poltica uruguaya registra una derrota en 1994 al no lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de votacin municipal de las nacionales; reforma que fue votada por 2/3 de los integrantes del parlamento. Luego esa norma fue parte de la reforma aprobada en 1996. Por su parte, los presidentes Fujimori de Per y Chvez de Venezuela, han utilizado estos mecanismos de manera exitosa para sus proyectos polticos, aunque el primero, finalmente, debi conceder una reduccin drstica de su tercer mandato como presidente, en septiembre del 2000. Hasta los aos setenta slo se prevea la existencia de plebiscitos refrendatarios de la reforma constitucional en algunos pocos pases de la regin. En los aos posteriores, y tras el retorno o la instauracin de la democracia, las reformas constitucionales introdujeron nuevas instituciones de democracia directa de carcter complementario. Normalmente se trata de un mecanismo legitimador de los acuerdos alcanzados por la clase poltica para aprobar una Carta constitucional. En estos casos, la capacidad de la ciudadana de decidir estriba en la posibilidad de aprobar o rechazar. Los ordenamientos constitucionales de varios de los pases de la regin prevn asimismo la iniciativa de la ciudadana para reformar la Constitucin lo que s presupone una mayor capacidad de decisin de parte de esta. Cada pas exige para ello un determinado porcentaje o nmero de electores. Empero debe tenerse presente que a la fecha nicamente Uruguay ha utilizado este mecanismo y solo en dos casos de manera exitosa. La iniciativa de la sociedad civil a travs de movimientos ad hoc, se dio slo en los casos de las reformas constitucionales planteadas en Uruguay, en 1989, 1994 y 1999 para defender al sector de jubilados y pensionistas, a sectores ligados a la enseanza y al poder judicial, habiendo triunfado nicamente las que presentaron los jubilados en 1989 y 1994. En todos los casos la mayora de los partidos polticos apoyaron las demandas del movimiento de retirados. Tambin fueron de iniciativa social los referendos derogatorios planteados en el Uruguay. El de 1989 referido a los abusos de los derechos humanos fue promovido por una coalicin de partidos de izquierda y un movimiento ad hoc 63

de la sociedad civil. El de 1992, que rechaz la posibilidad de privatizar parcialmente la empresa telefnica, fue promovido tambin por fuerzas partidarias de izquierda en conjunto con el sindicato de trabajadores de esa empresa. Como puede verse la ingerencia de la llamada sociedad civil ha sido limitada en Uruguay dado que en los dos casos se registr la alianza de esos movimientos sociales ad hoc con fuerzas partidarias. En Colombia el movimiento estudiantil promovi los cambios que llevaron a la reforma constitucional de 1991. En el resto de los casos registrados, la iniciativa correspondi al Presidente, principalmente, o al Parlamento, por lo general de acuerdo con las normas constitucionales que obligan a la consulta ciudadana. Varios pases prevn asimismo la iniciativa legislativa de parte de la ciudadana pero exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores que varia de caso en caso. Algunos pases (entre ellos Brasil y Venezuela) tambin establecen en su Carta Magna que si el parlamento rechaza un proyecto presentado por iniciativa popular, un determinado porcentaje de los ciudadanos puede pedir que se someta a referndum popular para su aprobacin directa. Paraguay, Per y Uruguay tambin prevn constitucionalmente este mecanismo, pero al igual que en los pases arriba citados aun no se sancionaron las leyes necesarias para su puesta en marcha. Hasta el momento nunca se ha utilizado este mecanismo en ningn pas de la regin. En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido puede afirmarse que el uso de los mismos no ha dado mayor protagonismo real a la sociedad civil, habiendo incrementando o reforzando los niveles de control ciudadano sobre el gobierno o respecto de los otros rganos del sistema representativo slo en forma limitada. nicamente en Uruguay los mecanismos de referendo contra leyes pueden citarse como ejemplo y el resultado obtenido todava es objeto de debate, a pesar de aceptarse el resultado como legtimo. Por otro lado, y pese a estar previstos constitucionalmente, la puesta en marcha de estos mecanismos a iniciativa de la sociedad civil no es fcil. Se requiere una conjuncin de voluntades alrededor de un tema relevante y movilizador y la conformacin de un movimiento social que lo impulse. Formalmente y hasta el presente, salvo en el caso de Uruguay donde hubo dos intentos de derogacin de leyes, uno fracasado y el otro aprobado, no existen otros ejemplos. Pero incluso en Uruguay desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar nuevos plebiscitos derogatorios en dos oportunidades, no se lleg a contar con la adhesin del 25% de los ciudadanos del padrn electoral para llegar a la consulta obligatoria. La razn de esa cifra alta establecida en 1966 era que se consideraba que era un mecanismo excepcional y luego no se reformul porque se trata de un mecanismo que puede ser considerado peligroso para la gobernabilidad y ms an para la estabilidad poltica. 64

El comportamiento ciudadano en todos estos casos ha sido diverso. No hay una tendencia uniforme. La constatacin es que en muchos casos la ciudadana no se pronuncia a favor o en contra del tema puesto a su consideracin, sino que expresa su frustracin frente a los deseos o percepciones acerca de que debe hacer o no el gobierno de turno. En este sentido, los referendos en ciertos pases, a diferencia de las elecciones, han servido para dar expresin al desencanto general que existe con la poltica y con la clase dirigente. En este sentido ha de ser interpretado el claro rechazo de los ciudadanos uruguayos a la minireforma constitucional de 1994 que contaba con el pleno apoyo de todas las fracciones parlamentarias, y que poco tuvo que ver con el contenido concreto de las cuestiones sometidas a votacin. III.E. Ciudadana y Participacin directa Tambin en ms de una caso aunque el tema parezca relevante, la ciudadana suele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura poltico partidaria del momento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en 1999, ya que las reformas que deban confirmar los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil de 36 aos, no interesaron a la ciudadana, la cual mayoritariamente no particip en el proceso, y quienes si lo hicieron votaron en un alto porcentaje en contra de su aprobacin, como forma de demostrar su descontento con el gobierno del momento. En los casos en que toc realmente a la ciudadana resolver cuestiones de relevancia, como en Brasil para optar entre el presidencialismo o el parlamentarismo, la misma mantuvo el status quo. El nico pas donde se uso el mecanismo de derogacin de leyes, Uruguay, muestra dos procesos con resultados diferentes: uno que mantuvo la ley, otro contrario a la misma. De acuerdo a los estndares y pautas internacionales referidas a los Derechos Humanos, la resolucin de la ciudadana uruguaya de 1989 (apoyo a la propuesta gubernativa de extincin de la accin punitiva del Estado) sera contraria a la tendencia predominante hoy en el plano internacional. A su vez, la decisin uruguaya de rechazar la privatizacin parcial de la empresa telefnica estatal, en 1992, tambin fue contraria a las tendencias econmicas predominantes en la poca, y de todos modos no pudo reducir el empuje hacia la privatizacin que ha sido tema de discusin constante en el pas. En suma, la duda no siempre la pudo resolver la ciudadana de acuerdo a lo que se esperaba de ella. Frente a este fenmeno, la clase poltica y los titulares del poder Ejecutivo se han vueltos ms cautos a la hora de usar estos instrumentos. En general apelan a ellos cuando estn seguros de un resultado favorable, o cuando no queda otra alternativa, como es el caso de la reformas constitucionales. El uso de los mecanismos de participacin ciudadana no puede decirse que mejore o empeore el funcionamiento de un sistema poltico determinado. La mayora de los pases avanzados recurre muy ocasionalmente a la consulta 65

popular a nivel nacional. Los Estados Unidos de Norteamrica no muestra un solo caso, tan solo para citar a uno de los pases ms estables y exitosos. La existencia y uso de estos mecanismos tampoco pareciera que tiene un impacto directo en cuanto a la mejora de la representacin o la participacin. Tampoco parecen disminuir el desencanto, sino ms bien constituir canales para su articulacin fuera de las elecciones normales. Como ejemplo citamos nuevamente a Guatemala. En un pas donde todava falta hacer efectiva la ciudadanizacin a un buen nmero de indgenas (los sectores pobres e iletrados y dentro de ellos especialmente las mujeres y jvenes) no importa mucho si la consulta es directa o no. Otro caso importante lo presenta Ecuador, pas fracturado por lneas regionales y tnicas. Como caso totalmente diferente puede citarse a Uruguay donde antes de la dictadura de los aos setenta ya haba una tradicin fuerte de recurrencia a plebiscitos para aprobar o rechazar las reformas constitucionales. Al mantener el uso de estos mecanismos los militares enfrentaron una derrota en 1980. Pero esto se debi, sustancialmente, a la existencia previa de una fuerte cultura democrtica y liberal. En Chile en cambio, tras la polarizacin de la sociedad a comienzos de los 70, los militares lograron aprobar la nueva constitucin de 1980 en un marco donde la percepcin de la garanta del voto no era clara. Pero fueron derrotados posteriormente en 1988 y 1989. No puede decirse tampoco que los mecanismos de democracia directa mejoren o compliquen la estabilidad poltica. Como todo mecanismo de ingeniera electoral debe ser parte de una arquitectura mayor y es en ese marco en que debe analizarse su funcionamiento. En general no se han utilizado estos mecanismos para resolver controversias entre el Parlamento y el Ejecutivo, salvo indirectamente en Ecuador, cuando los presidentes Sixto Duran y Fabin Alarcn recurrieron a esas consultas no vinculantes para tratar de mejorar los niveles de legitimidad de su debilitada situacin como titulares del Ejecutivo. En algunos pases o momentos determinados, el uso de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad poltica. Ecuador, uno de los pases que ms recurri en los ltimos aos a la participacin ciudadana, es un buen ejemplo de ello. Las consultas-encuestas, no vinculantes, sin instrumentacin posterior, llevaron a acentuar la ingobernabilidad del pas y si bien no puede atribuirse responsabilidad directa a estos mecanismos en la perdida de estabilidad poltica que llev a la cada de dos presidentes constitucionales, tampoco puede decirse que su existencia ayudo a evitar esa falta de estabilidad. Colombia que se debate en una profunda crisis tiene una de las legislaciones ms amplias referidas a la participacin ciudadana pero prcticamente sin uso. Por el contrario, Costa Rica, pas que no tiene previsto mecanismos de participacin directa a nivel nacional, es uno de los ms estables polticamente de toda la regin.

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En cuanto a la gobernabilidad se refiere, y dado que el concepto supone consensos y acuerdos de elite, los mecanismos no han tenido a la fecha mayor relevancia. Sustancialmente pueden llegar a legitimar o rechazar acuerdos, pero no promoverlos. En general, los mecanismos de democracia directa suelen favorecer las soluciones conservadoras. No es fcil para la ciudadana aceptar cambios de frmula poltica. El ejemplo mas claro es el rechazo al parlamentarismo en Brasil. En otros casos los resultados son contradictorios. La separacin de elecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadana uruguaya en 1994, se aprob en 1996. En julio de 1986 la ciudadana ecuatoriana rechaz la posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los partidos. En cambio las acept en una encuesta-consulta de 1994, luego materializada en una reforma constitucional aprobada por el parlamento. En mayo de 1997 se acept en una consulta-encuesta promover normas para profesionalizar la carrera judicial que haban sido rechazadas en 1995. Mientras en los pases avanzados los mecanismos de democracia directa han tenido efectos conservadores29, en cambio, en nuestra regin, estos han tenido un resultado mixto, oscilando entre intentos de manipulacin demaggica o como parte de procesos de legitimacin por regmenes plebiscitarios, por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistas por la otra. Aunque la valoracin que pueda hacerse de los instrumentos de democracia directa no sea enteramente positiva, es un hecho que hay que aceptar que han llegado para quedarse. De ah que el tema central pase por como utilizarlos adecuadamente y, ms importante an, cuando y para que temas. En sociedades como las latinoamericanas, donde la pobreza crece o se percibe como ms aguda y donde la equidad esta retrocediendo, los mecanismos de participacin ciudadana, si son bien utilizados, pueden ayudar a contrarrestar los efectos de deslegitimacin del sistema poltico. En este marco las instituciones de democracia directa devienen en gran medida, ms que en una forma complementaria de ejercer el gobierno, en un ejercicio de control social. Se trata de un ejercicio de protesta reglado, que busca canalizar frustraciones populares. Precisamente, por ello, es importante, en un contexto econmico, social y poltico como el latinoamericano, evitar el peligro de una posible manipulacin
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Tambin puede dar lugar a medidas que pueden considerarse francamente como una expresin de la tirana de las mayoras o exclusionarias y en algunos casos hasta contrarias a los derechos bsicos. Puede citarse como ejemplo el referendo que negaba atencin de salud y educacin a hijos de inmigrantes ilegales en California. La Justicia del estado californiano consider nulo el referendo.

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demaggica de estos mecanismos. De ah la importancia de establecer lmites claros a los temas que pueden ser sometidos a referndum. En efecto, la experiencia de estas dos dcadas en el uso de los mecanismos de democracia directa aconseja una utilizacin prudente de los mismos. En los casos de las consultas obligatorias en materia constitucional, su valor como hemos visto es ritualista y legitimador. En el mbito legislativo pareciera conveniente someter a consulta popular nicamente aquellos temas claramente debatidos y expresados que requieren una fuerte legitimidad para su resolucin, o que suponen dos posiciones muy tajantes que tambin es conveniente zanjar con una consulta a la ciudadana. En el caso de referendos derogatorios, debera excluirse de esa posibilidad todo lo que hace a la poltica econmica sustancial del Estado, lo referido a impuestos y presupuesto, as como toda medida que tendiese a recortar derechos humanos y polticos, o a desconocer convenciones internacionales firmadas por el Estado. La posibilidad de utilizar el mecanismo de iniciativa popular debe medirse cuidadosamente. En principio, cuestiones referidas al medio ambiente, a la defensa del consumidor y a situaciones que afectan la salud pblica pero que tienen un contenido de debate muy alto, por sus implicancias religiosas y ticas, podran ser materias idneas para este tipo de procedimientos. El resto de la legislacin debera seguir pasando por los caminos normales de la discusin parlamentaria. En suma, no se puede pedir demasiado a los mecanismos de la de democracia directa. La base de la estabilidad poltica y la gobernabilidad sigue reposando en la representacin. IV. Evolucin de los mecanismos de Participacin Ciudadana en Bolivia desde la reinstauracin de la Democracia IV.A. Participacin y Descentralizacin La historia de las demandas en materia de descentralizacin y participacin ciudadana, en Bolivia, se remontan a su creacin como repblica independiente en 1825. Sin embargo, es recin en la Constitucin Poltica del Estado de 1967, donde se incorporan estos conceptos centrales para el real ejercicio de la ciudadana. El voto universal para la constitucin de los poderes pblicos y la definicin de que "son ciudadanos bolivianos los varones y mujeres mayores de veintin aos (hoy de dieciocho aos, merced a la reforma de 1994), cualesquiera sean sus niveles de instruccin, ocupacin o renta", aparecen recin entonces, al igual que el principio de la Descentralizacin Administrativa como "un rgimen mediante el cual se ejerce el Poder Ejecutivo a nivel departamental". Este proceso de Descentralizacin deba partir de una Ley, pero esta no se aprob en el Congreso de entonces, ni en los pocos posteriores que hubieron, 68

pues recordemos que entre 1969 y 1982, Bolivia vivi bajo el signo de las dictaduras militares. A partir de 1982 y hasta 1994, se discutieron cerca de veinte proyectos de Ley de Descentralizacin Administrativa en el Parlamento, pero no fue sino hasta el 20 de abril de ese ao que se aprob la denominada Ley de Participacin Popular, que en los hechos era una Ley de Descentralizacin a partir de la delegacin de atribuciones econmicas, polticas y funcionales a los municipios. As y todo se aprob, el 28 de julio de 1995 otra Ley, denominada de Descentralizacin Administrativa y que pretenda normar el rgimen a nivel departamental, en concordancia con el rgimen municipal. Entre ambas leyes se produjo la Reforma Constitucional del 12 de agosto de 1994. Antes de continuar, recordemos que Bolivia est dividida polticamente en 9 departamentos, 112 provincias, 311 secciones de provincias y 1067 cantones (art.108 Constitucin Poltica del Estado). En cada Departamento existe un Prefecto, mxima autoridad poltica administrativa, designado directamente por el Presidente de la Repblica y un Consejo Departamental compuesto por delegados de todos los gobiernos municipales del departamento que cumplen funciones consultivas, de supervisin y de control (Ley de Descentralizacin Administrativa) En las provincias no existen rganos de poder. En cada una de las secciones de provincia existe un gobierno municipal electo por votacin universal y secreta, compuesto de un Alcalde y un Concejo Municipal con atribuciones reglamentarias y de fiscalizacin. En los cantones hay un Agente Cantonal municipal electo por votacin universal y secreta (Ley de Participacin Popular). Como consecuencia de la aplicacin de la Ley de Participacin Popular, a partir de 1994, se instituyeron como sujetos de derecho con personera jurdica, las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y los Comits de Vigilancia, con atribuciones de control y fiscalizacin sobre los gobiernos municipales. Actualmente existen ms de trece mil OTBs, agrupadas en trescientos once Comits de Vigilancia. El marco global del planteamiento que contextualiza la aplicacin de la descentralizacin boliviana presupone, en lo econmico, la adscripcin a la "economa social de mercado", entendida esta como el conjunto de medidas de ajuste estructural que condujeron a la liberalizacin de la economa, con un nfasis particular en la "humanizacin" del modelo. En lo poltico, se identifica plenamente con el sistema democrtico y sus reglas de alternabilidad, ejercicio irrestricto de las libertades, constitucin universal de los poderes pblicos, etc. Mientras que en lo social el eje es la profundizacin de la participacin ciudadana en todos los mbitos. Fue planteada por el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada, en 1994, como una "revolucin en democracia" para profundizar la participacin ciudadana, acortar la gran brecha entre las ciudades y el campo y redistribuir en forma ms equitativa los ingresos del Estado. Se parti de la premisa innegable de que 69

Bolivia era "un Estado centralista, concentrador vertical y sectorialista" y de que "las gestiones poltica y pblica eran ineficientes porqu se centraban exclusivamente o fundamentalmente en las reas urbanas". En 1993 se constat que el 92% de los recursos del Estado iban a las reas urbanas y el 8% restante a las rurales, siendo que el 42% de la poblacin resida en las reas rurales y el 58% en reas urbanas. Adems qued claro que ms de 12.000 organizaciones, barriales, campesinas e indgenas, no estaban reconocidas por el Estado, dando lugar a la existencia de una sociedad civil aislada y marginada. La respuesta fue la Ley de Participacin Popular, promulgada el 20 de abril de 1994, y en la que se estableci la organizacin de un gobierno municipal urbano rural por cada una de las 311 secciones de provincia, con lo cul se abarc la totalidad del territorio nacional. Antes, los gobiernos municipales se organizaban por capitales de departamento, provincias, secciones de provincias y cantones, dando lugar a la existencia de miles de ellos y que en varios casos no tenan delimitaciones precisas. Los municipios estaban encargados de la planificacin del desarrollo urbano, la administracin de los catastros, la implementacin de infraestructura bsica, la reglamentacin de los servicios pblicos, la atencin del aseo urbano, la expropiacin de inmuebles, la preservacin del medio ambiente, el alumbrado pblico, los mercados y otras atribuciones menores. La nueva Ley les ampli sus facultades transfirindoles adems la infraestructura fsica en salud, educacin, deportes, caminos vecinales y microriego. De igual forma redistribuy el ingreso de los municipios bajo el principio per capita de distribucin de los recursos de coparticipacin tributaria que vienen del 20% de la totalidad de los impuestos que pagan los bolivianos. Es decir que cada gobierno municipal cuenta, desde entonces, con la cantidad de recursos equivalentes al nmero de poblacin que posee. Posteriormente se promulg la Ley de Descentralizacin Administrativa, en julio de 1995, donde se establecieron los Consejos Departamentales, elegidos por el conjunto de los gobiernos municipales del Departamento y con atribuciones limitadas a la presentacin de planes y proyectos, aprobacin del presupuesto departamental presentado por el Prefecto y la consideracin de aspectos inherentes al desarrollo regional. El Prefecto contina siendo nombrado directamente por el Presidente de la Repblica y es la mxima autoridad poltica administrativa del departamento. En el campo de las realizaciones, el modelo boliviano de descentralizacin no pudo revertir el enfrentamiento excluyente de la relacin campo - ciudad, bsicamente porque los municipios rurales no tuvieron los medios y la fortaleza 70

institucional para poder asumir con xito el desafo planteado. La avalancha de liquidez financiera en municipios pequeos provoc, en la mayora de los casos, incremento de la corrupcin y sus secuelas prebendales de clientelismo y nepotismo. Tampoco se modificaron grandemente el gasto y la inversin orientados a los sectores sociales; por el contrario, las obras de maquillaje como empedrados o refaccin de infraestructura fsica, tuvieron prioridad por su vistosidad y rdito poltico inmediato. El objetivo de "recuperar el territorio" no fue alcanzado porque las grandes obras viales de integracin intraregional se quedaron postergadas y ms bien la planificacin global se dificult ms que antes. De igual forma, lejos de existir una "revalorizacin de lo pblico", la actividad poltica sigui siendo vista, cada vez ms, por los ciudadanos, como execrable e indigna. Finalmente tampoco se consigui "desencadenar las fuerzas productivas de la sociedad civil", simplemente porque los esfuerzos de los municipios aislados no consiguieron dar respuesta a problemticas socio - econmicas que los rebasan con suficiencia. Por otra parte, s se lograron fortalecer los poderes locales en funcin de la "estructuracin de sus escenarios para constituir lo nacional", desde una va no tradicional como la que permiti la Ley de Participacin Popular (LPP). Tambin se lograron avances significativos en la metodologa participativa de la "planificacin desde abajo" con el concurso directo de los sujetos del desarrollo. La institucionalizacin las OTBs y el funcionamiento de los Comits de Vigilancia, primero, y los Consejos Departamentales despus, ampliaron indudablemente el horizonte de fiscalizacin y control desde la sociedad civil. IV.B. Las demandas de Democracia Participativa Ahora bien, si es cierto que en Bolivia se cuenta con una institucionalidad democrtica consolidada que data de veinte aos y que los avances en materia de Descentralizacin por la va municipal son innegables, se hace evidente en las ltimas pocas que la ciudadana organizada clama por una ampliacin de la democracia que vaya ms all de lo meramente formal y transite de la democracia representativa hacia la democracia participativa. Para ello, se argumenta, es necesario crear una cultura de participacin, en virtud de la cual los espacios pblicos estatales se abran a la ciudadana y, de igual forma, la ciudadana organizada "aprenda" a participar haciendo uso de sus derechos y deberes de participacin ciudadana. Lo que se pretende es contribuir a la formacin de una cultura para la participacin ciudadana, teniendo como referencia la transformacin de los escenarios de la discusin y constitucin de lo pblico, en los que se ha formado "un mercado de opiniones ciudadanas", que implica entre otras cosas el necesario surgimiento de nuevos modos culturales de hacer poltica.

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Estas ideas tienen como antecedentes el la Reforma Constitucional de 1994 y sobre todo el proceso de discusin realizado para la elaboracin de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410 del 1 de Agosto de 2002. En ese sentido, entendemos como participacin ciudadana la intervencin de la ciudadana organizada en la actividad pblica en tanto portadora de intereses sociales. Esta definicin da nfasis a dos dimensiones de la participacin: a) como medio de socializacin de la poltica, desde una perspectiva amplia y no poltica-electoral, y en ese tanto ayudando a profundizar la democracia y siendo un complemento de la democracia participativa; y b) como forma de ampliar lo pblico hacia esferas de la sociedad civil y por ende, de fortalecer a esta. Por ello, nos parece necesario ofrecer informacin, mtodos y anlisis referentes a la participacin ciudadana como concepto, pero tambin como prctica que se construye a partir del conocimiento y la accin de las organizaciones sociales frente a lo pblico. Cmo se materializa la participacin ciudadana? Algunos autores consideran que existen diferentes formas bajo las cuales puede materializarse la participacin ciudadana. Estas pueden agruparse comenzando por la esfera ntima o de la familia, pasando luego a la esfera de las asociaciones, donde destacan aquellas de trabajo voluntario, yendo luego a los movimientos sociales y finalizando con las formas de comunicacin pblica. Sin embargo, las actividades desarrolladas en el marco asociativo (autogestionario, cooperativo, gremial) no necesariamente constituyen acciones para la participacin ciudadana, en el tanto estas no supongan una relacin con el Estado y, por ende, la necesidad del actuar en el mbito pblico. As las cosas, son diversos los campos en los cuales puede darse la participacin ciudadana, principalmente aquellos que implican la defensa de intereses difusos y colectivos, como la planificacin, ejecucin y control de obras y actividades comunales o nacionales, el control de la calidad de los servicios pblicos, la defensa de los ciudadanos ante eventuales arbitrariedades, y en el proceso de toma de decisiones, bien sea a escala local, municipal o nacional. Se ha llamado la atencin sobre el hecho de que en Bolivia no se ha creado la institucionalidad, ni la legislacin ni los mecanismos polticos suficientes que permitan asegurar que la participacin ciudadana no estar excluida del nivel en el que se toman decisiones. Es ms, de all surge la necesidad de crear mecanismos ms efectivos, establemente ms orgnicos dentro del Estado y en consecuencia con caractersticas jurdicas e institucionales para que la participacin ciudadana no solo ocurra, como un acontecimiento de cultura, sino tambin como un proceso de ejercicio del poder. Ahora, por supuesto que la participacin ciudadana no es la panacea de la democratizacin de Bolivia, pues para poder ejercer esa participacin es 72

indispensable saber bien cmo funciona el Estado. De no conocer el funcionamiento del Estado, la participacin ciudadana seguir siendo, principalmente, un ejercicio tambin retrico y propicio para procesos ms que todo de naturaleza jurdico partidario. IV.C. Reforma Constitucional para la Participacin Ciudadana en Bolivia La ltima Reforma Constitucional en Bolivia se produjo entre 1993 y 1995. Desde entonces varios sectores de la Sociedad Civil y tambin instituciones estatales plantearon la necesidad de encarar una nueva Reforma Constitucional que atienda los temas que no fueron tocados en esa reforma. Durante el ltimo cuatrimestre de 1998, la Comisin de Constitucin, Justicia y Polica Judicial de la H. Cmara de Diputados realiz una consulta a varias entidades, desde los mismos poderes pblicos (Poder Judicial y Poder Ejecutivo) hasta otras entidades de la sociedad civil como la misma COB, comits cvicos, universidades etc., en la que se les solicitaba a cada una de ellas propuestas sobre la modificacin de la Constitucin Poltica del Estado. Muchas de ellas fueron tomadas en cuenta en una propuesta de temario. Para encauzar y sistematizar el proceso de la reforma constitucional se ejecut, desde febrero del 2001, un Programa de Reformas Constitucionales con el concurso del Ministerio de Justicia (luego la Cmara de Diputados), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Programa Nacional de Gobernabilidad Democrtica (PRONAGOB-BID). Las tres instituciones aunaron esfuerzos y contrataron los expertos para que elaboren el proyecto, establezcan sus productos intermedios, organicen el equipo para cumplir las metas, acompaen el proceso de principio a fin y evalen los resultados a la luz de las realizaciones. A este emprendimiento colaboraron diversas instituciones y personas entre las que destacan las fundaciones boliviano alemanas FUNDEMOS, FES-ILDIS y KONRAD ADENAUER. En fecha 14 de febrero del 2001 el entonces Presidente Constitucional de la Repblica, General Hugo Bnzer Surez, a instancias del Dr. Luis Vsquez Villamor entonces Ministro de Justicia y Derechos Humanos y luego Presidente de la Cmara de Diputados, se dirigi a la Nacin mediante un Mensaje en el Congreso Nacional dando a conocer la propuesta de Reforma Constitucional para la Participacin Ciudadana elaborada por los consultores del Programa de Reformas Constitucionales. Uno de los objetivos ms importantes del proyecto tuvo que ver con el proceso de socializacin de la Reforma Constitucional, de ah que para facilitar la difusin y discusin de la misma, al tiempo de legitimarla ciudadanamente y darle un gran peso moral se conform un Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, compuesto de personalidades en la materia: Luis Ossio S. Ex Vicepresidente Constitucional de la Repblica y Ex Presidente Constitucional del Congreso Nacional. 73

Waldo Albarracn Presidente de la Asamblea Permanente de los Derechos Humanos. Carlos Mesa G, Comunicador Social, lder de opinin, actual Vicepresidente de la Repblica y Presidente nato del Congreso Nacional Jorge Asbn, Presidente de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales. Mara Antonieta Pizza, Presidenta del Colegio Nacional de Abogados. Juan Carlos Urenda, Abogado especialista en Descentralizacin. Martha Urioste de Aguirre, Presidenta de CEPROLAI. Carlos Gerke, Rector de la Universidad Catlica Boliviana y Pablo Dermizaky, Ex Presidente del Tribunal Constitucional.

Este Consejo lider las labores de discusin y difusin que se realizaron a travs de 4 seminarios nacionales y 8 talleres temticos en diferentes distritos del pas, lo cual permiti una discusin abierta y transparente. Por la complejidad de las temticas, primero se realizaron los referidos al Sistema de Derechos y Garantas Constitucionales, luego las relativas a la Reforma Poltica y a la Reforma Institucional, para finalmente concluir con los Regmenes Especiales y el procedimiento de la Reforma Constitucional. El objetivo general de todo este proceso de consulta ciudadana era la elaboracin de un proyecto de Ley de necesidad de Reforma Constitucional que contenga, en la medida de lo posible, las demandas de todos los sectores ciudadanos que aporten al diseo jurdico del nuevo pacto social boliviano y que incluya propuestas de cambios polticos e institucionales dirigidas a fortalecer el sistema de garantas y derechos constitucionales, incrementar la participacin ciudadana, mejorar el funcionamiento de los tres poderes del Estado y adecuar la insercin de Bolivia en el nuevo marco de relacionamiento internacional. El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional sesion dos veces al mes desde su creacin el 18 de mayo del 2001 hasta principios de septiembre. A partir del martes 4 de septiembre del 2001 sesion semanalmente hasta el martes 6 de noviembre del 2001 para elaborar el anteproyecto de Ley de necesidad, conocer los avances del proceso de Reforma Constitucional, realizar sugerencias sobre el mismo y verificar el cumplimiento de los objetivos del Programa de Reformas Constitucionales. De igual manera y en la medida de su disponibilidad de tiempo, los miembros del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional participaron de los Talleres y Seminarios planificados por el Programa de Reformas Constitucionales en calidad de observadores. El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional concluy sus labores el 7 de noviembre del 2001, con la entrega del anteproyecto de Ley de Necesidad de la Reforma Constitucional, resultado de todo el proceso de consulta ciudadana.

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Una vez realizado el proceso de consulta ciudadana se dio inicio a la fase de concertacin poltica que consisti en reunir a los principales partidos polticos del pas en torno a una Mesa de Reforma Constitucional. El objetivo principal fue el de consensuar el proyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional para que pudiera ser luego debatido y aprobado institucionalmente en el mbito del Congreso Nacional. Para el efecto se conform una Mesa Poltica de Concertacin para la Reforma Constitucional, conformada por todas las fuerzas con representacin parlamentaria. El inicio de este trabajo se produjo durante los meses de marzo a julio del 2002, tiempo en el que los partidos polticos hicieron conocer al pas sus planteamientos con relacin a la Reforma de la Constitucin. A partir de all qued constituida la Mesa Poltica de Concertacin para la Reforma Constitucional que trabaj intermitentemente, sobre todo producto de la campaa electoral para los comicios generales, hasta el fines de julio en la bsqueda de los consensos posibles y necesarios. Paralelamente al proceso de concertacin poltica, el Congreso Nacional inici los trmites legislativos para el tratamiento de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional. La cmara de origen fue la de Diputados, dado que all, como se prevea, se produjo la discusin mayor y se aminoraron los disensos. De alguna manera la fecha tope de aprobacin de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional era el 1 de agosto del 2002, puesto que al da siguiente se producira la instalacin de un nuevo Congreso Nacional. El documento base para la discusin en el Congreso Nacional fue el Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional elaborado por el Consejo Ciudadano. La hermenutica de trabajo en el Congreso fue la de discutir en el plenario de la cmara respectiva los acuerdos obtenidos en la Mesa Poltica de Concertacin para la Reforma Constitucional para su aprobacin definitiva. El resultado final fue la aprobacin de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410, el 1 de agosto del 2002, justamente al filo de las posibilidades de su aprobacin. Los partidos polticos hicieron un esfuerzo supremo para aprobar este importante instrumento de transformacin, poniendo sus diferencias a un lado, en la certeza de que no aprobar la Ley de Necesidad hubiera postergado las reformas por ms de cinco aos. La Ley 2410 declar la necesidad de reforma de la Constitucin Poltica del Estado conforme al procedimiento establecido en los Artculos 230, 231 y 232 de la Constitucin Poltica del Estado y comprendi los Artculos 1, 4, 75

6, 7, 9, 12, 15, 16, 23, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 52, 59, 61, 62, 66, 71, 72, 93, 95, 106, 107, 117, 118, 119, 120, 122, 124, 125, 126, 152, 154 155, 201, 205, 222, 223, 224, 231, 232 y 233. Los artculos relacionados a la incorporacin de mecanismos de participacin directa fueron los siguientes: ARTCULO 4 I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referndum Constitucional establecidos por esta Constitucin y normados por Ley. Toda fuerza armada o reunin de personas que se atribuya la soberana del pueblo comete delito de sedicin.

II.

En este artculo se produce una reparacin histrica de profundidad al establecer en sentido positivo que el pueblo s delibera y gobierna por medio de representantes y determinadas instituciones creadas en esta misma oportunidad. En la Constitucin vigente al plantear el derecho al gobierno y a la deliberacin en sentido negativo (El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y de las autoridades creadas por ley) en realidad se estableca un derecho de manera confusa y restrictiva. Con la reforma propuesta queda muy claro, en consecuencia con el artculo 2 que establece que la soberana reside en el pueblo, la capacidad popular de deliberacin y gobierno. Slo posteriormente y luego de enunciar el derecho de manera inequvoca y positiva se pasa a establecer el mecanismo y los canales para hacerlo efectivo y operativo. Dado que nuestra democracia es representativa, se establece que el derecho se lo ejerce mediante representantes, sin embargo como una seal muy poderosa en la va de avanzara un contenido ms participativo de la democracia se incluyen las instituciones de la iniciativa legislativa ciudadana y el referndum constitucional. La iniciativa legislativa ciudadana consiste en el derecho que todo ciudadano tiene para presentar proyectos de ley a consideracin del poder legislativo. Actualmente esta capacidad se halla restringida a los senadores, diputados, defensor del pueblo, poder ejecutivo y poder judicial en materia de su competencia. Al ampliar esta capacidad a todos los ciudadanos se produce un avance de gran importancia en el afn de construir mecanismos de participacin ciudadana efectivos. Quines no estn convencidos de las bondades de esta reforma afirman que no se gana mucho al dotar a los ciudadanos del derecho de presentar proyectos de ley que con probabilidad no sern tratados ni considerados por el poder legislativo. Al respecto es importante establecer, primero, que obviamente es mejor tener el derecho que no tenerlo y segundo, que en la 76

medida en que el proyecto de ley propuesto tenga consenso ciudadano, es muy difcil que los representantes puedan ignorarlo. La incorporacin del referndum constitucional resulta tambin muy importante porque entrega al pueblo la decisin final sobre la reforma constitucional. Actualmente todo el proceso de la reforma est bajo la decisin de los senadores y diputados, sin participacin directa de los ciudadanos, lo que indudablemente limita la legitimidad de la transformacin de la carta magna. Como se sabe este asunto fue uno de los ms debatidos durante el proceso de aprobacin de la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional y volveremos sobre l cuando comentemos y analicemos la reforma propuesta al artculo 231 de la actual constitucin. Por ahora debemos decir que la incorporacin del referndum constitucional como institucin ampliatoria de los derechos ciudadanos al gobierno y a la deliberacin es indudablemente positiva e importante. ARTCULO 40 La ciudadana consiste: 1. 2. 3. En concurrir como elector o elegible a la formacin o al ejercicio de los poderes pblicos. En el derecho a ejercer funciones pblicas salvo las excepciones establecidas por Ley. En el derecho a participar en la gestin de los asuntos pblicos en los trminos establecidos por Ley.

La inclusin de este numeral tercero a la definicin conceptual de la ciudadana coloca a nuestra constitucin precisamente en la opcin de avanzar a formas de democracia participativa que trasciendan el mero acto del sufragio o la representacin poltica. Cuando los ciudadanos son habilitados a participar directamente de la gestin de los asuntos pblicos, la apertura conceptual que se produce es de enormes consecuencias. Mediante legislacin consecuente queda abierta la posibilidad de varios tipos de consulta ciudadana, referndum, plebiscito, etctera. La potencialidad de esta reforma es muy grande y si es positiva y adecuadamente utilizada se convertir en la llave para la ciudadanizacin de la poltica. ARTCULO 61 Para ser Diputado se requiere:

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1. Ser boliviano de origen y en caso de los hombres, haber cumplido los deberes militares. 4. Ser postulado por un partido poltico o por agrupaciones ciudadanas en la forma determinada por esta Constitucin y las Leyes. En este artculo se incorpora la posibilidad de que los ciudadanos puedan ser postulados a cargos electivos sin necesidad de ser mediados obligatoriamente por partidos polticos. Se introduce en el texto constitucional el concepto de las agrupaciones ciudadanas en ese marco. Cuando analicemos las transformaciones propuestas en los artculos 222, 223 y 224 profundizaremos el significado crucial de la llamada desmonopolizacin partidaria de la representacin ciudadana. ARTCULO 222 La Representacin Popular se ejerce a travs de los partidos polticos y agrupaciones ciudadanas con arreglo a la presente Constitucin y las Leyes. Como dijimos antes aqu se produce una de las ms importantes propuestas de la presente reforma constitucional. Se incorpora la posibilidad de que los ciudadanos puedan organizarse en asociaciones no partidarias para intervenir, sin la mediacin de los partidos polticos, en postulaciones para cargos electivos. Representa sin duda el avance ms agresivo en materia de participacin ciudadana y por s solo podra justificar la aprobacin de la presente reforma constitucional. La apertura tiene un especial significado porque, por lo menos en esta primera instancia que es la Ley de Necesidad, han sido los propios partidos polticos los que se han avenido a la transformacin. Sin duda que ello es el resultado del desgaste de los partidos polticos como medios y mecanismos de representacin y que la apertura obedece a la bsqueda ciudadana por encontrar instrumentos legtimos de mediacin, pero de ninguna manera significa que se trata del primer paso hacia la desaparicin de los partidos polticos. En realidad todo lo contrario. El resultado ms previsible de la aplicacin de esta propuesta probablemente ser el fortalecimiento de los partidos polticos que tendrn que competir con las agrupaciones ciudadanas el favor popular. Esa competencia sin duda ser beneficiosa para la democracia, porque al mismo tiempo que se remozarn las representaciones con las agrupaciones ciudadanas, se dar lugar a una nueva generacin de partidos polticos modernizados, democrticos y representativos. ARTCULO 224 Las agrupaciones ciudadanas podrn postular directamente candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, Concejales, Alcaldes y 78

Agentes Municipales, en igualdad de condiciones ante la Ley, cumpliendo los requisitos establecidos por ella. Hay quin pretende ver un monumental engao en este artculo que vendra a anular la intencin de desmonopolizar la representacin poltica. El argumento es que si las agrupaciones ciudadanas tienen que cumplir los mismos requisitos de los partidos polticos, entonces qu los diferencia de ellos?. En primer lugar algo sustantivo y esencial. Las agrupaciones ciudadanas por definicin son asociaciones de carcter especfico y circunstancial, mientras que los partidos polticos son instituciones que pretenden ser sostenibles en el tiempo. Por supuesto que si los ciudadanos de una agrupacin ven que sus intereses y objetivos trascienden una eleccin y una gestin, entonces podrn contemplar la posibilidad de constituir un partido, pero eso ya es otra cosa. Por otra parte las agrupaciones ciudadanas pueden constituirse con el objetivo de promover una candidatura a un gobierno municipal de una seccin de provincia y nada ms, o para postular a un candidato a diputado uninominal en una circunscripcin especfica. En estos casos cumplirn los requisitos planteados a los partidos polticos de manera proporcional al tamao de su objetivo. Para decirlo claro, si una agrupacin de ciudadanos de la zona sur de la ciudad de La Paz (circunscripcin # 9) desea postular un candidato a diputado uninominal no tendr que reunir el 3% del padrn electoral nacional para participar (ms o menos 60.000 firmas), sino el 3% del padrn electoral de su circunscripcin (ms o menos 1.500 firmas). Queda muy claro entonces que la reforma propuesta es una genuina y revolucionaria manera de avanzar hacia una democracia ms ciudadana, legtima y representativa. ARTCULO 231 III. IV. Las Cmaras deliberarn y votarn la Reforma ajustndola a las disposiciones que determine la Ley de declaratoria de aquella. Dentro de los siguientes quince das de haberse sancionado la Ley de Reforma, el Congreso Nacional convocar a Referndum Constitucional a objeto de que la ciudadana pueda aprobar o rechazar la Reforma Constitucional, acto que se realizar dentro de los noventa das siguientes a la fecha de convocatoria, encargando su organizacin a la Corte Nacional Electoral.

El procedimiento de la reforma constitucional ha sido la temtica ms controversial de la presente reforma y con seguridad la ms discutida y analizada. Luego de muchas opciones, los legisladores concluyeron en la sntesis que se halla planteada en este artculo.

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En primer lugar se dispone que sea la Ley de Necesidad la que determine la manera como se deliberar y votar la reforma propiamente dicha, eliminando implcitamente el requisito de los dos tercios existente en la CPE actual. En segundo lugar se incorpora el referndum constitucional que representa conceptualmente un reconocimiento consecuente con lo dispuesto en el artculo 2 de la Constitucin. La soberana reside en el Pueblo y por consiguiente resulta acertado y legtimo el trasladar la decisin final de la aprobacin o no de la reforma constitucional al Pueblo de manera directa a travs del referndum constitucional. ARTCULO 232 La Reforma Constitucional quedar aprobada con la mayora simple de votos vlidos favorables emitidos en el Referndum Constitucional y pasar al Ejecutivo para su promulgacin sin que el Presidente de la Repblica pueda observarla o vetarla. Como no poda ser de otra manera, se establece el carcter obligatorio y vinculante del resultado del referndum constitucional, refrendando as el concepto del poder originario de la soberana popular. IV.D. Necesidad de la Reforma Constitucional ahora El Estado boliviano ha estado regido de manera formal y dogmtica mediante el sistema democrtico representativo y, en general, las instituciones han sido resistentes a la participacin ciudadana. Las organizaciones ms representativas de la sociedad civil demandan la aplicacin de un modelo que permita mrgenes mucho mayores en la participacin directa por parte de los ciudadanos. Cierto que cada sector con reivindicaciones de carcter especfico, pero todos con el rasgo comn de la exigencia de mecanismos, canales y nuevas formas de participacin. Los partidos polticos por su parte y las elites polticas tienen una actitud contradictoria respecto de la participacin. En los ltimos tiempos se ven seales interesantes de apertura, como reflejaron las ltimas elecciones nacionales y por supuesto la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional, pero, sin embargo, todava los ciudadanos se sienten insatisfechos y no encuentran que el sistema poltico se haya hecho ms flexible, permitindoles una mayor participacin. Bolivia vive una etapa de consolidacin y cualificacin del rgimen democrtico. Parece ser sta una etapa con plena disponibilidad social y poltica para avanzar en la consolidacin de las prcticas ciudadanas. Hemos desarrollado una gran capacidad para la construccin de consensos en el seno de las elites polticas y queda como tarea pendiente incorporar a los ciudadanos, no necesariamente ligados a las instituciones partidarias, en las decisiones que emerjan de la concertacin. La actitud defensiva que se percibe 80

en algunos estratos deber ir resignando terreno ante el embate, cada vez ms vigoroso, de las organizaciones ciudadanas. Un tema central para el xito de este propsito est en comprender que todos los sectores ciudadanos que demandan mayor participacin, no lo hacen solicitando la sustitucin de la democracia representativa, sino la profundizacin de la misma, de manera que incorpore sus demandas. Existe el pleno convencimiento de estas organizaciones en sentido que no se los considere un peligro para la democracia formal o para la vigencia de los partidos polticos. No hay intencin de suplantacin, sino ms bien el deseo de ampliar las fronteras de la participacin. De all que, teniendo como norte la ampliacin de la democracia, se hace indispensable pensar en reformas inmediatas que permitan un acceso efectivo de los ciudadanos y ciudadanas a las decisiones, reconociendo la diversidad del pas y afirmando la concertacin entre sociedad civil y Estado como principio fundamental para el desarrollo y la generacin de polticas. Ese es el sentido y la urgencia de la reforma planteada a lo largo del proceso que ha culminado con la aprobacin de la Ley 2410 de Necesidad de Reforma Constitucional el primero de Agosto del 2002. Ojal que seamos capaces de entender todos, sociedad civil, operadores gubernamentales, polticos, gremios, sindicatos, sectores sociales, grupos de presin y ciudadanas y ciudadanos en general que estamos ante la oportunidad histrica de lograr que la lgica de la poltica se imponga a la lgica de la guerra, que la concertacin, la negociacin y el acuerdo puedan vencer las pulsiones que pretenden llevarnos al enfrentamiento, el antagonismo y la eliminacin del adversario. Es posible reformar nuestro sistema poltico de manera pacfica y concertada, utilizando los mecanismos que tenemos a nuestra disposicin. La prueba est en la Ley 2410. All se encuentran propuestas de transformacin de un profundo contenido revolucionario, democrtico y participativo. Continuar en la discusin del procedimiento de la reforma y eventualmente rifar la oportunidad que se nos presenta aqu y ahora, definitivamente nos har retroceder en los avances y el progreso en la ciudadanizacin de la poltica hasta aqu logrado. Quines plantean la Asamblea Constituyente como mecanismo idneo para la reforma constitucional deberan analizar con mayor detenimiento la propuesta que hoy est en la mesa. Es ms, en mi criterio personal, inclusive estn perfectamente habilitados a plantear la inclusin de la Asamblea Constituyente con una redaccin alternativa del artculo 231 ya sancionado en la Ley de Necesidad para su modificacin. Lo importante es no quedarse en un dilogo de sordos que inviabilice la reforma. Es imperativo que busquemos por todos los medios la cristalizacin de las transformaciones que demandan los ciudadanos. Estamos en el tiempo justo para el esfuerzo final. El hambre de democracia y participacin ya no esperan. 81

V.A. Modo de Conclusin Qu implicaciones tiene este estudio tanto para la evaluacin de las teoras generales sobre la participacin ciudadana como para la comprensin de la cultura poltica en Bolivia en particular? La teora del deterioro de la participacin ciudadana sugiere que a fines del siglo XX muchas sociedades postindustriales han experimentado un distanciamiento generalizado de los ciudadanos de los canales tradicionales de participacin poltica. Se cree que los sntomas de este mal incluyen la cada en los niveles de participacin electoral (ejemplificada quizs en las recientes elecciones mexicanas), la intensificacin de los sentimientos antipartidistas (ilustrada por la acentuacin repentina del apoyo a partidos de la extrema derecha, como el Frente Nacional de Le Pen en Francia y el partido de Pym Fortuyn en Holanda) y la decadencia de las organizaciones civiles, como partidos, iglesias y sindicatos. Los brotes impredecibles de protestas pueden considerarse tambin como desestabilizadores de los gobiernos, ya sea que ocurran en reuniones de jefes de estado en Seattle, Gotenburgo y Gnova o en las calles de Buenos Aires, Caracas y Tiquipaya. La teora de la modernizacin que se esboza en este estudio sugiere que los cambios socioeconmicos en los procesos de produccin subyacen a los cambios en el Estado; en particular, que el aumento en los niveles de educacin, alfabetizacin y riqueza en la transicin de las economas agrcolas de subsistencia a naciones industrializadas genera condiciones que favorecen una mayor participacin ciudadana en las urnas. La transicin subsecuente de las sociedades industriales a postindustriales, con niveles crecientes de educacin, informacin y comunicaciones, establece las bases para una participacin ciudadana con formas ms exigentes de expresin, organizacin y movilizacin poltica, ejemplificadas por las manifestaciones. Las formas ms antiguas de participacin ciudadana tradicional no necesariamente se atrofian con ello, en un juego de suma cero, aunque los nuevos canales complementan a los anteriores. Los ciudadanos con mayores habilidades cognoscitivas y mejor informados pueden volverse ms crticos de las operaciones del gobierno y del funcionamiento de las instituciones polticas tradicionales, pero al mismo tiempo muestran un acopio considerable de fe en los principios e ideales de la democracia representativa. Las evidencias que se han presentado en este documento proporcionan un apoyo emprico constante de esta explicacin, ya sea en trminos de conductas, como la participacin electoral, el activismo asociativo, o la poltica de protesta, o de los indicadores de actitud de las culturas democrticas, aunque al mismo tiempo el ritmo de cambio derivado del proceso de modernizacin se ve condicionado en cualquier nacin en particular por la estructura y las instituciones del estado, el papel de las agencias movilizadoras en cualquier sociedad y las diferencias de recursos y motivacionales entre los distintos grupos e individuos.

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Cmo encaja Bolivia dentro de esta interpretacin general? En las encuestas sistemticas a nivel micro de actitudes y conductas polticas, en la obra Auditoria de la Democracia: Bolivia 2002 de Mitchell A. Seligson (2003) se considera a Bolivia como un pas que combina aspiraciones y marginacin. Este estudio encontr que muchos bolivianos expresaban orgullo sobre su sistema poltico y aspiraciones de participar en la poltica, adems de confianza en su capacidad de hacerlo. Sin embargo, al mismo tiempo, los bolivianos mostraron los niveles bajos de actividad poltica, participacin en asociaciones de afiliacin voluntaria e informacin poltica. Muchos bolivianos carecen de experiencia y de habilidad poltica, pero sus esperanzas y su nivel de confianza son elevados; sin embargo, las tendencias generalizadas de ambicin de los participantes se combinan con cinismo y marginacin respecto a la infraestructura y la burocracia poltica. Las tendencias a largo plazo en la etapa de apertura democrtica que sucedi a las dictaduras, muestran que Bolivia, al igual que muchas naciones de Amrica Latina, ha experimentado niveles crecientes de participacin electoral, aunque al mismo tiempo las pautas durante los ltimos veinte aos muestran fluctuaciones sin tendencia definida. Bolivia manifiesta tambin un promedio relativamente bajo de participacin electoral (votos/poblacin en edad de votar) durante los aos noventa en comparacin con otros pases de Amrica Latina. En trminos de su capital social, los bolivianos son moderadamente activos en las asociaciones de afiliacin voluntaria y organizaciones comunitarias (con un nivel superior al promedio en Amrica Latina), pero tambin muestran un nivel bastante bajo de confianza social (aunque sta ha aumentado en aos recientes). Bolivia presenta niveles bajos de participacin en la poltica de protesta y las manifestaciones, adems de poca fe en los ideales democrticos, baja aprobacin del funcionamiento de la democracia y confianza moderada en las instituciones polticas. Slo puede esperarse que las actitudes culturales bsicas y las pautas de comportamiento poltico que se adquieren en el hogar y la familia, el lugar de trabajo y la comunidad durante los aos formativos de la juventud y la adolescencia se modifiquen gradualmente, por lo que mostrarn un marcado retraso con respecto a las reformas institucionales. Queda por verse qu tanta capacidad tienen los importantes cambios institucionales que se han experimentado en los ltimos aos en Bolivia como parte del proceso de consolidacin para generar una renovacin de la participacin ciudadana y de la confianza en el proceso poltico, particularmente en las generaciones ms jvenes, en las dcadas por venir.

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