Trabajo de Descentralizacion

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La Descentralizacin en el Per, una oportunidad para el desarrollo local regional y la participacin ciudadana
ndice
1. Formulacin del problema....
2. Hiptesis.. 2.1. Variable
3. Marco Terico. 3.1. Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin econmica. 3.2. Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin poltica administrativa.
4. Sntesis de Investigaciones sobre el Proceso de Descentralizacin..
5. Anlisis del Plan de Gobierno de Gana Per en materia de Descentralizacin.
6. Anlisis del Plan de Gobierno de Fuerza 2011 en materia de Descentralizacin.. 7. Referencias Bibliogrficas
1.
Formulacin del problema
Cmo el proceso de descentralizacin peruano ha fortalecido el desarrollo local regional y la participacin ciudadana durante el periodo 2002 al 2011? 2. Hiptesis
Nos animamos a postular que an existe un centralismo poltico y una centralizacin econmica que no permite que haya un verdadero desarrollo local y regional; y por otro el proceso de la descentralizacin ha democratizado en gran medida el proceso de toma de decisiones, y ello se refleja en un aumento de la participacin de los ciudadanos. 2.1.
Gobierno de Fujimori
Variables
Descentralizacin Desarrollo Local Regional
(v. Antecedente)(v. Independiente)(v. Dependiente) + (v. Dependiente) + + Participacin Ciudadana
Voluntad Poltica de los Actores (v. de Control)
3.
Marco Terico
La descentralizacin ha viabilizado avances importantes en materia de cobertura de servicios sociales y de participacin poltica, pero an est lejos de reducir la concentracin econmica y de promover el desarrollo local regional, aunque se ha fortalecido la participacin ciudadana en estos nuevos espacios. Es este contexto el que configura un marco terico y analtico para observar los procesos descentralistas desde una aproximacin econmica o poltica administrativa.
3.1. econmica
Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin
3.1.1.
El modelo Principal Agente
Este modelo fue desarrollado inicialmente por Daniel Levinthal (1988) para analizar el interrelacionamiento entre dos organizaciones econmicas en la que una es agente de la otra. Como afirmaCasadesus y Spulber1 elmodelo principal agente es sin duda un marcoterico en el anlisis econmico. Esel principal modo deanlisis en el estudio de los contratos, las organizaciones, los incentivos, lateora de la empresa,trabajo, derecho y polticas fiscales.Elmodelose utiliza para estudiarlosincentivos creados porlos trminos del contrato formalentre elprincipal y el agentecomo elpago por rendimiento, el beneficio, y variasotras contingencias. El modelo econmicode la agenciatambin ejerceuna fuerte influencia enotras disciplinas comolos estudiosjurdicos, polticosy de la gestin . La interpretacin es que las empresas contratan individuos para que realicen varias actividades; en general no se podr observar todas las acciones de los miembros de la organizacin por lo que habr un informacin asimtrica. Para cubrir este vaco es necesario darles motivacin (incentivos materiales), esto es un anlisis principal [empresa] agente [empleado]. Los problemas de esta relacin es que hay una dependencia del esfuerzo (costo para el empresario) del agente y de los factores aleatorios del control del agente. David Heymann (1988) lo aplico a los gobiernos, estos entregan mrgenes de libertad a las burocracias para que produzcan servicios pblicos 2. Como lo sealan Campbell, Peterson y Brakarz (1991) tanto el
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CASADESUS-MASANELL, Ramn y SPULBER, Daniel F. (2007) Agency Revisited en Cuadernos de Trabajo N 3 (Fundacin BBVA) - Traduccin propia FINOT, Ivan. (2001) Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y prctica. CEPAL, Serie Gestin Pblica N12, ILPES: Santiago de Chile.
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economa, regulacin, economa de la salud, la contratacin privadaylas
modelo de la opcin pblica local como el de principal agente son de utilidad para analizar el funcionamiento de un Estado descentralizado, ya que los gobiernos locales realizan tareas tanto en calidad de cabezas de autonomas como en el papel de agentes del gobierno central 3 En ese sentido, el anlisis de esta relacin en el caso de un gobierno sera que un Gobierno Central define una poltica, pero encuentra que sera ms conveniente que su ejecucin sea descentralizada: los gobiernos locales tienen ms informacin sobre las condiciones locales pero tambin tienen sus propias prioridades, lo que implica el riesgo de que se utilice los recursos centrales en funcin de stas ltimas. Para evitar que ello ocurra los gobiernos centrales debe elaborar contratos ms detallados y hubiera ese posible conflicto de intereses4. 3.1.2. El modelo Neo Institucionalista
desarrollar sistemas ms complejos de seguimiento y evaluacin que si no,
Este modelo parte de la crtica general al modelo econmico de competencia perfecta y sus supuestos. Efectivamente, dentro de la disciplina econmica, ha comenzado a fortalecerse la corriente neoinstitucional dentro del corpus terico ortodoxo en el contexto posterior de la crisis de los pases de Europa del Este incorporados a la economa de mercado en la dcada del 90 . Esta corriente pone nfasis, siguiendo a Rodrik y Subramanian 5, en el rol central que juegan las instituciones en el desarrollo econmico, relegando a un segundo plano la tradicional importancia otorgada por el mainstream al mercado como tal. En efecto, para la corriente neoinstitucionalista, el mercado por s slo no es capaz de garantizar el buen desempeo econmico, sino que para que ste ltimo sea ptimo, el mercado debe estar sostenido por las correctas instituciones. Dentro de
Ibd. Ibd. 5 RODRIK, Dani y SUBRAMANIAN, Arvind. (2003) La primaca de las instituciones (y lo que implica) en Finanzas y Desarrollo, n 40.
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este marco, lo autores de la corriente tratan de explicar las diferencias de desarrollo actuales de los distintos pases desde la calidad de las instituciones con las que cuentan, vulgarmente definidas como las reglas del juego o como la forma en que los jugadores juegan el juego. Osborne y Gabler6 sealan que la Nueva Administracin Pblica parte del supuesto de que el sector pblico es ineficiente en comparacin con el sector privado y que para superar la crisis fiscal y la insatisfaccin de los ciudadanos, los pases deberan reaccionar con reformas orientadas por las siguientes directrices7:
Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas

pblicas, buscando ceder responsabilidades en los niveles inferiores.
Revisar lo que el gobierno debera hacer y pagar, lo
que debera pagar pero no hace, y lo que no debera ni hacer ni pagar.

Reducir el funcionario y reducir costos. Estudiar medios ms rentables de prestar servicios, Simplificar normas y establecer criterios y medidas
como la subcontratacin.
de rendimiento 3.2. Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin
poltica administrativa. 3.2.1. Modelo de DescentralizacinPoltica de Borja
Borja considera que si bien, la centralizacinhistricamente ha tenido aspectos progresistas, contemporneamente es poco eficiente desde el punto de vista econmico global, injusta desde el punto de vista social e
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OSBORNE Y GABLER (1997) La reinversin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector publico. Barcelona: Paidos
7 OSBORNE (1998). La reduccin de la burocracia, cinco estrategias para reinventar el gobierno. Barcelona: Paidos
inaceptable desde el punto de vista poltico, ya que ha conducido a un modelo tecnoburocrtico vinculado estrechamente a las oligarquas econmico sociales, generando as una expropiacin poltica de las clases populares y medias8. Borja9 enfoca el problema como sigue: La descentralizacin sera una opcin progresista ante la crisis tanto de los pases socialistas como del Estado del bienestar, ya que ella sera consubstancial a la democracia y al proceso de democratizacin del Estado, al permitir: (a) ampliar el campo de derechos y libertades, (c) viabilizar un mayor control y participacin populares en la actuacin de las administraciones pblicas. Para implementar el proceso, habra que partir del reconocimiento jurdico de la existencia de colectividades con base territorial y transferir a estos sujetos competencias y recursos bajo el principio de Tocqueville: todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en un nivel superior. Para este autor lo fundamental de la descentralizacin sera viabilizar la participacin. De lo contrario sera ficticia. Para ello se requerira de: (i) sistemas de informacin (en ambas direcciones); (ii) nuevos procedimientos electorales (mecanismos mayoritarios y personalizados); (iii) apoyo a todo tipo de asociaciones y formas de vida colectiva; (iv) colaboracin entre empresas y administracin pblica y (v) defensa de derechos tales como el medio ambiente, la informacin, la salud. Jordi Borja, sin duda uno de sus ms influyentes impulsores, considera a la descentralizacin poltico-administrativa como medio adecuado para
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BORJA, Jordi, VALDES, Teresa, POZO, Hernn y MORALES, Eduardo (1987). Descentralizacin del Estado, Movimiento Social Y Gestin Local. ICI/FLACSO/CLACSO: Santiago de Chile. 9 Ibd.
(b) incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas y
promover la socializacin poltica de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, as como las transformaciones socioeconmicas de tendencia igualitaria10. Tambin afirma que la descentralizacin hoy parece consustancial con la democracia, al proceso de democratizacin del Estado, es decir, a) ampliacin del campo de los derechos y libertades; b) progresiva incorporacin de los sectores excluidos y marginados de las instituciones representativas y, c) mayor control y participacin populares en la actuacin de las administraciones pblicas. 11 Concluye que la descentralizacin como proceso poltico-
administrativo, la revalorizacin de los poderes locales, la conciencia de la competencias y recursos necesarios y la potenciacin del autogobierno y de la participacin se han convertido hoy en objetivos intelectuales y en prcticas polticas caractersticas de las democracias modernas12. 3.2.2. Modelo descentralista de Rondinelli
necesidad de su reestructuracin para que puedan asumir con eficiencia las
Este autor elabora su marco terico unificando dos posturas: el enfoque politolgico tradicional y el enfoque econmico de la opcin pblica. Observaba este autor que la provisin, el financiamiento y el mantenimiento de los servicios pblicos y de la inf raestructura representan una parte sustancial del gasto pblico pero en la mayora de los pases en desarrollo se haba puesto en duda la capacidad de los gobiernos centrales para proveer estos servicios con eficiencia y equidad, y se planteaba, en cambio, que los gobiernos locales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales podran jugar un papel ms importante para estos propsitos 13
Ibd. Ibd. 12 Ibd. 13 FINOT, Ivan. (2001) Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y prctica. CEPAL, Serie Gestin Pblica N12, ILPES: Santiago de Chile.
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Rondinelli 14 (1989) (citado en Finot) aborda el problema como sigue: La descentralizacin como la transferencia de
responsabilidades de planificacin, gerencia y recaudacin y asignacin de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales. Distingue cuatro formas principales o grados de descentralizacin: desconcentracin, delegacin, devolucin y privatizacin o regulacin. Descon Redistribucin centracin de poder de decisin y de responsabilidades financieras y de administracin entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no
localizadas en la capital. Transferencia de poder de decisin y administracin incluidas responsabilidades financieras - sobre funciones
Delegacin
pblicas a organizaciones semiautnomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero responsables en ltimo trmino ante ste. Por ejemplo: empresas pblicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos oficiales. Transferencia de autoridad, financiamiento y
administracin hacia gobiernos locales. Particularmente, hacia municipios que eligen sus alcaldes y concejos, cobran Devolucin
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sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones de inversin. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayora de los pases en desarrollo los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no son lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma econmica y eficiente.
Ibd.
Poltica dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios, cooperativas, asociaciones Privatizacin voluntarias privadas, individuos, pequeas empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales. Para este autor, la privatizacin consiste desde dejar la provisin de bienes y servicios enteramente a la competencia econmica hasta partenariados entre agencias pblicas y empresas privadas.
Rondinelli seala que la responsabilidad del financiamiento es un tema que est en el ncleo del concepto de descentralizacin. Lo decisivo sera: quin paga, cmo se determina el monto y qu forma de pago se adopta. El financiamiento de las funciones descentralizadas podra darse a travs de: El autofinanciamiento y recuperacin de costos El cofinanciamiento, donde los usuarios aportan
(peajes, tarifas, impuestos por mejoras, etc.)

o
servicios o se hacen cargo del mantenimiento, a fin de reducir costos (por ejemplo aportes no tributarios de comunidades)
o
Expansin de ingresos locales: impuestos a la Transferencias intergubernamentales Autorizacin de emprstitos locales (incluso
propiedad o indirectos;
o o
garanta),
o
Acuerdos para proveer servicios de empleo y Medidas para reducir costos, modificando o eliminado
aumento de ingresos, y
o
regulaciones. Entre las transferencias intergubernamentales, distingue: a) impuestos compartidos, pero recaudados por el gobierno central;
10
b) transferencias definidas por frmula: segn tipo de servicios y nmero de habitantes o usuarios, c) transferencias ad hoc, para servicios que el gobierno central desea promover, d) reembolso de cierto tipo de gastos, e) reduccin de impuestos a individuos o empresas que inviertan en determinados lugares y f) reembolsos por gastos en servicios individuales o a los hogares
Seala como ventajas y desventajas del sistema de transferencias para

financiar funciones descentralizadas: Ventajas Los gobiernos tener capacidad recaudacin Se puede Desventajas El riesgo de un Desincentivar mayor control demasiado la recaudacin de y gasto (seran los de la eficiencia en el y constituyen porcentaje alto de ingresos. Indica, finalmente, que habra pocas alternativas de descentralizacin en pases con gobiernos fuertemente centralizados y creciente demanda de servicios pblicos. En estos casos, su implementacin requerira de una evaluacin previa muy cuidadosa dentro de polticas dirigidas a mejorar el manejo econmico y financiero. Sin embargo, se le pueden sealar tres insuficiencias para analizar los procesos contemporneos de descentralizacin: un muy dichos
centrales pueden inducir de proveedores
mayor competencia entre estricto sobre el ingresos locales y ampliar el rango de casos de Colombia, gasto cuando ellas escogencia de los Nigeria consumidores Pakistn)
11
(i)
No da cuenta de los casos en que gobiernos
subnacionales realizan funciones en calidad de agentes del gobierno central (ii) proveedoras (iii) sociales. 3.2.3. Modelo descentralista de Boisier No de distingue bienes entre y organizaciones organizaciones pblicos
productoras de dichos bienes; Utiliza el concepto de privatizacin para referirse tanto a empresas privadas como a organizaciones
instrumental. Es fin y medio simultneamente y ello ha contribuido a un cierto nivel de confusin conceptual en el debate descentralizador15. Para el autor16, la descentralizacin societal, bajo el liberalismo, representa la aplicacin en la prctica del principio de subsidiariedad (cada organizacin social es competente para intervenir sobre su propio mbito) y del principio moral de la solidaridad (expresin practica del amor basado en el reconocimiento, entendimiento y cooperacin). Estos conceptos metajurdicos, como sugiere Gaspar Ario17,estn ligados al de Estado Social o Estado de Bienestar que se inicio en 1930. El concepto de subsidiariedad se refiere a dos diferentes fenmenos: (a) subsidiariedad institucional: significa que no deben centralizarse al ms alto nivel aquellas decisiones que pueden ser adoptadas con igual o mayor eficacia a un nivel poltico y administrativo inferior y, por consiguiente, ms prximo a los ciudadanos, y (b) subsidiariedad estatal: quese refiere a las relaciones entre los individuos y el Estado; sobre cul ha de ser el grado de intervencin y protagonismo del Estado en la vida econmica y social de un pas. Por otro lado el principio de solidaridad es el segundo parmetro del orden social, sta es la consecuencia de la naturaleza social
BOISIER, Sergio (2004). Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente en Revista Eure(Vol. XXX, N 90) 16 Ibd. 17 ARIO, Gaspar. Economa y Derecho. Leccin Tercera: El estado Social
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La descentralizacin es un concepto tanto teleolgico como
del hombre que debe llevar a contribuir el logro del bien comn. Sobre la solidaridad, la ayuda, la identidad colectiva y el sentido de la historia se ha llegado a afirmar que la democracia neoliberal ha destruido estas formas tradicionales as como tambin ha producido la atomizacin de los ciudadanos18 Segn Boisier 19 las siguientes tendencias mundiales contribuiran a crear escenarios favorables para la descentralizacin en Amrica
r
La revolucin cientfica y tecnolgica, que a travs de
sus efectos en la produccin, la informacin y el transporte, estaran determinando la deslocalizacin, la desconcentracin y la descentralizacin de la estructura industrial. Por otro uniformes con gestin descentralizada y la telemtica el transporte de esta informacin.
r
lado, la informtica permite la utilizacin de patrones
La reestructuracin poltica y administrativa del
Estado que en los pases centrales est acompaando a esa transformacin.

r
La creciente demanda de mayores espacios de reivindicacin de la participacin y
autorrealizacin:
conciencia de la posibilidad y conveniencia del autogobierno y escepticismo respecto a las organizaciones nacionales.
r
La tendencia a la privatizacin, que sera otra forma
de descentralizacin. Hay tres formas de traspaso de competencias20: la descentralizacin, desconcentracin y la deslocalizacin. 1. La descentralizacin pura es de tres modalidades:
MANSILLA, H. C. F. (2008) Las ambivalencias de la democracia contempornea en un mundo insoportablemente complejo e insolidario en Persona y Sociedad Vol. XXII/N3 19 FINOT, Ivan. (2001) Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y prctica. CEPAL, Serie Gestin Pblica N12, ILPES: Santiago de Chile. 20 BOISIER, Sergio (2004). Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente en Revista Eure(Vol. XXX, N 90)
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13
(a) funcional, cuando se crea un ente con personalidad jurdica, normas y presupuesto propio, estando su accionar limitado a una funcin, actividad o sector (por ejemplo, una empresa pblica generadora de energa elctrica); (b) territorial, cuando se crea un ente con las caractersticas sealadas, de alcance multisectorial, pero cuya actuacin se restringe a un espacio poltico/administrativo ejemplo, un gobierno regional); y (c) poltica, cuando cumplidos los requisitos bsicos, la generacin del ente deriva de procesos electorales populares, secretos e informados, como puede ser, por ejemplo, un Municipio. Mientras que las modalidades mixtas de la descentralizacin se pueden concebir al combinar por pares las tres anteriores, y de entre ellas la combinacin de una descentralizacin simultneamente territorial y poltica (un gobierno regional electo) es la de mximo inters, siendo al mismo tiempo una sentida aspiracin en los pases de rgimen poltico unitario. 2. La desconcentracin alude a una cesin de capacidad de decisin desde un nivel jerrquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratndose en consecuencia de una cuestin interna que no requiere sino la voluntad del nivel jerrquico superior. 3. Y por ltimo la deslocalizacin que sera el simple traslado de actividades administrativas, sin poder de decisin. Finalmente el autor concluye que en el debate cotidiano la descentralizacin es entendida fundamentalmente como una reforma de la administracin pblica, lo que en verdad en la prctica vendr a ser simplemente una desconcentracin, incluso territorial, del aparato tecnoburocrtico de gobierno; en otros casos la discusin sube de nivel y se interpreta la descentralizacin como una reforma del Estado, envolviendo en este caso un cambio estructural en la articulacin del Estado con la sociedad civil y en la distribucin espacial del poder, que como tal definido (por
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involucra a todo el tejido poltico y social de una nacin, un nuevo contrato social21. En ese mismo sentido: Work (2001) enfatiza que: la descentralizacin es mucho ms que una reforma del sector pblico, de la administracin o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil22
3.2.4.
Modelo
descentralista
de
los
Organismos
Internacionales: PNUD. BID, BM. A) El modelo de descentralizacin propuesto por el
BID23 enfatiza una efectiva participacin. Teniendo en cuenta que la intensificacin de la participacin ciudadana ha recibido creciente atencin de parte de los gobiernos en virtud de los procesos de democratizacin que han venido desarrollndose en los diversos pases de Amrica Latina y el Caribe en las ltimas dcadas. La promocin de una amplia participacin de l a sociedad civil en las diversas fases del proceso de adopcin de decisiones se ha convertido en un componente clave del concepto de desarrollo sostenible. En este contexto, en toda Amrica Latina se han diseado y aplicado diversas estrategias y
Ibd. Ibd. 23 BID (2001). RE 250: Resumen de conclusiones de Descentralizacin y efectiva participacin ciudadana: seis relatos cautelares. Junio de 2001. Oficina de Evaluacin y Supervisin, OVE
21 22
15
procesos destinados, en teora, a integrar la participacin activa de los ciudadanos en el proceso de adopcin de decisiones pblicas. La descentralizacin de los procesos de adopcin de decisiones, es decir el proceso tendiente a compartir las facultades y atribuciones de adopcin de decisiones esenciales con los gobiernos locales e instituciones basadas en la comunidad, se ha convertido en un componente esencial del concepto de desarrollo participatorio. Este ltimo, a su vez, es concebido como la inclusin de los beneficiarios previstos en el proceso de desarrollo, hacindolos participar en todas y cada una de sus fases, lo que comprende un diagnstico inicial y la determinacin de los problemas y necesidades de la comunidad. En resumen, la descentralizacin ha recibido respaldo como mecanismo tendiente a promover la democracia y la equidad. En un documento de trabajo del BIDreferente a ese tema se sostiene que: Ello (es decir la descentralizacin) puede permitir una mayor distribucin del poder y la aplicacin de mtodos ms eficaces para atender las necesidades de los segmentos ms pobres de la poblacin. La sensacin que causan en el pueblo las autoridades del Gobierno central es que estas ltimas viven muy distantes de las necesidades y deseos de la poblacin local, y sin contacto con ellas, por lo cual el fortalecimiento de la posicin de las autoridades subnacionales a travs de la descentralizacin y las facultades reales de adopcin de decisiones puede mejorar el proceso democrtico de adopcin de decisiones y con el tiempo conducir al fortalecimiento de las instituciones polticas subnacionales. A travs del reparto del poder puede suscitarse una percepcin ms ntida de la existencia de equidad poltica, fenmeno no menos importante que la equidad concebida desde el punto de vista puramente econmico. El aumento de la estabilidad poltica nacional emanado de una sensacin ms ntida de un reparto equitativo del poder puede constituir un instrumento de respaldo de los esfuerzos realizados por el Gobierno central en procura de
16
la estabilidad macroeconmica. En consecuencia, los aspectos de la descentralizacin vinculados con el reparto del poder guardan relacin, en algunos aspectos, con el argumento de la eficiencia fiscal. La salvedad, a este respecto, es, naturalmente, que slo puede haber un reparto democrtico del poder si existen instituciones democrticas subnacionales. Cuando ellas son dbiles, el Gobierno central debe utilizar su experiencia tcnica para respaldarlas24.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1993), a su vez, distingue bsicamente dos formas de descentralizacin: una horizontal (hacia agencias de un mismo nivel de gobierno) y otra vertical, que comprendera: (i) desconcentracin (a niveles inferiores de la administracin central), (ii) delegacin (a gobiernos locales o a agencias paraestatales) y (iii) devolucin (a autoridades locales)25. 3.2.5. Modelo descentralista para facilitar el desarrollo
econmico local de Finot Finot parte de la diferenciacin de los conceptos de provisin y produccin para distinguir dos tipos de descentralizacin: una poltica, y otra, econmica; la condicin fundamental para que la descentralizacin poltica contribuya a la eficiencia sera la participacin democrtica de los ciudadanos en las decisiones, no slo sobre gasto sino, principalmente,
24
IAN GERSHBERG, Alex y JACOBS, Michael (1998). Descentralizacin y recentralizacin: Lecciones provenientes de los sectores sociales en Mxico y Nicaragua, nmero 379 de la serie de documentos de trabajo, agosto
25
FINOT, Ivan. (2001) Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y prctica. CEPAL, Seri e Gestin Pblica N12, ILPES: Santiago de Chile.
17
B)
El modelo del PNUD
sobre los aportes que ellos realizarn para solventar dicho gasto. Este requisito an no se habra podido cumplir en los procesos latinoamericanos debido a que en ellos se habra dado un tratamiento similar a la provisin de infraestructura bsica y servicios pblicos, que seran bienes locales, y a la de salud y educacin, que seran bienes pblicos nacionales
26
En sntesis las definiciones que plantea Finot 27 (2001) son: Descentralizacin poltica: es la transferencia de competencias de decisin para la provisin de bienes pblicos desde gobiernos centrales a procesos polticos subnacionales. La transferencia de competencias podra que tambin realizan funciones de provisin. Dos aspectos esenciales son: el empoderamiento local en donde la distribucin de atribuciones entre los representantes y el ejecutivo local, la forma de eleccin de ambos y los mecanismos de participacin ciudadana, por un lado, y la obligacin de rendir cuentas por parte de los elegidos, son cruciales; y el otro aspecto esencial es la autonoma que implica por un lado, el reconocimiento del derecho de las comunidades subnacionales a autoimponerse, y por otro, que incluso las ms pobres puedan realizar autnomamente su respectiva provisin de bienes locales Descentralizacin Operativa o administrativa: es la transferencia de competencias de operacin de decisiones sobre provisin a administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nivel. La delegacin sera una forma de descentralizacin operativa territorial. Descentralizacin administrativa seria entonces la transferencia por norma legal de competencias decisorias desde una administracin central a otras administraciones con autonoma de gestin, independientemente de que sus titulares sean electos o no, ya que en este caso ellos deben responder de su gestin primordialmente al gobierno
dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a organizaciones sociales
26 27
Ibd. Ibd.
18
central donde se toma las decisiones fundamentales sobre los bienes pblicos as provistos. Descentralizacin Econmica: transferencia de procesos productivos referidos a la provisin de bienes pblicos, a la competencia econmica. Las ventajas de la descentralizacin econmica en trminos de eficiencia seran dobles: (i) reducir la ineficiencia tcnica y, al disminuir el nmero de asignaciones que deben ser objeto de decisiones poltico-administrativas, (ii) facilitar la eficiencia asignativa y (iii) la participacin ciudadana. Pero si bien en principio es descentralizable toda produccin que se podra realizar privadamente, la privatizacin no es indispensable [y a veces ni siquiera recomendable]para que la produccin sea ms eficiente. El necesariamente cambiar la propiedad. En su anlisis la descentralizacin poltica es fundamental para el proceso de democratizacin y tiene como objeto hacer viable el desarrollo local; esta emerge ya no solamente como una condicin para profundizar la democratizacin y como parte de una estrategia para enfrentar la crisis de la deuda [1982] sino como la forma de organizacin ms adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y pblico asimismo la descentralizacin facilita la competitividad para una nueva forma de producir, y es el medio para que el Estado desempee nuevas funciones como mayor eficiencia fiscal, provisin de servicios pblicos, descongestin de la administracin pblica y una mayor participacin ciudadana28 3.2.6. Tello El autor parte de la tesis de que uno de los agentes claves en el impulso del desarrollo econmico local es el gobierno, en ese sentido es importante que el proceso de descentralizacin complemente este proceso. Modelo descentralista en los pases en desarrollo de
objetivo es asegurar la competencia, abrir los monopolios estatales, no
28
Ibd.
19
La descentralizacin es definida como el proceso de transferencia de autoridad o responsabilidad de las decisiones de poltica, planeamiento; y administracin de las funciones pblicas a entes locales, regionales, pblicos, privados o mixtos localizados en reas geogrficas especficas 29 Siguiendo a Tello30 la descentralizacin del gobierno puede ser de aspectos: econmicos, fiscales, polticos y administrativos
spectos econmicos de la descentralizacin: son aquellos relacionados a la eficiencia de la asignacin de recursos y se basan en dos teoras. Ambas desarrolladas en la literatura del federalismo fiscal de los
Estados Unidos. La primera ha sido formulada por Oates (1972) que relacionada al gobierno sugiere que los gobiernos locales o descentralizados son ms eficientes en la provisin de dichos bienes y servicios pblicos que la provisin realizada por un solo gobierno (central) a todas las reas geogrficas. Por ejemplo las carreteras como la Panamericana Norte-Sur, el control de las epidemias y la contaminacin son ejemplos de bienes y servicios pblicos que generan multiplicidad de externalidades entre reas geogrficas y como consecuencia son ms eficientes que sean provistas por un gobierno centralizado. Sin embargo, para bienes y servicios pblicos tales como: carreteras locales (dentro de las reas geogrficas); irrigaciones internas a las reas y de menor envergadura; las clnicas locales; etc., es ms eficiente que estos bienes sean provistos por los gobiernos descentralizados o locales. La segunda est relacionada con el nmero de unidades descentralizadoras de gobierno que pueden proveer los bienes y
TELLO, Mario (2008). Desarrollo Econmico Local, Descentralizacin y Clusters: Teora, Evidencia y Aplicaciones. Lima: Centrum. 30 TELLO, Mario (2006). Las teoras del desarrollo econmico local y la teora y prctica del proceso de descentralizacin en los pases en desarrollo. Lima: CIES
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20
servicios. El nmero ptimo de dichas unidades es determinado por la segunda teora, expuesta por Tiebout (1956). Bajo perfecta movilidad de los consumidores entre reas geogrficas, y un determinado conjunto de instrumentos que determinan los ingresos y gastos de los bienes y servicios pblicos locales, los consumidores pueden determinar el nivel apropiado de gobierno local que provea dichos bienes de la manera ms eficiente. As por ejemplo, los servicios pblicos de educacin, polica, proteccin contra incendios; recreacin, saneamiento, incluyendo salud pueden ser provistos eficientemente en comunidades de diez mil personas.
Aspectos fiscales de la descentralizacin: si ciertos bienes y servicios
gobiernos locales, y otro grupo de ellos por un gobierno central entonces cules seran las formas y las responsabilidades de cada nivel de gobierno que se requerir para financiar (a travs de la recoleccin de impuestos u otros medios) y asignar los gastos de los bienes y servicios pblicos de ambos mbitos el nacional y el local? La literatura del federalismo fiscal asigna tres papeles al gobierno: a. b. c. Estabilizacin macroeconmica; Redistribucin de ingresos (reduccin de la pobreza); Asignacin eficiente de los recursos.
Las primeras dos funciones o responsabilidades son asignadas al gobierno central y la tercera funcin es asignada a todos los niveles del gobierno.
Aspectos polticos de la descentralizacin: se refiere al grado de
representatividad de los entes de polticos de los intereses de los ciudadanos en las diferentes reas locales de un pas. La literatura de los aspectos polticos de la descentralizacin es extensa e incluye
21
pblicos pueden ser provistos de manera ms eficiente por
a) Problemas
de
la
agencia
gobernabilidad
(agentelos ciudadanos y principallos entes polticos) por la existencia de costos de transaccin; costos polticos e informacin asimtrica de los agentes; b) Problemas de responsabilidad e incentivos para el cumplimiento de las actividades delegadas a los entes polticos; c) Problemas de participacin de las ciudadanos de las reas locales en funcin del inters local; d) Problemas de sistemas de votacin y descentralizacin de los entes polticos.
Aspectos administrativos de la descentralizacin: Este aspecto se
refiere a la capacidad de los entes polticos de alcanzar asignaciones de recursos eficientes y equitativas a travs de intervenciones fiscales y regulaciones. Los problemas de la capacidad de la implementacin de polticas del gobierno central son extendidos a los gobiernos locales ante la escasez de una burocracia calificada (Litvack 1999). El gobierno central puede transferir las diversas funciones a los gobiernos regionales o locales a travs de cuatro formas: desconcentracin, privatizacin, delegacin y devolucin.
4.
Sntesis de Investigaciones sobre el Proceso deDescentralizacin
Desde la fundacin de nuestra Republica hasta la actualidad apreciamos que el centralismo, un mal estructural, ha estado presente. La realidad nos da la razn: un tercio de la poblacin est ubicada en Lima; y no solo eso, tambin el grueso de la actividad econmica y de servicios, acompaada de la centralizacin de decisiones polticas. Este problema se debe abordar como una Reforma del Estado [y no como una reforma de la Administracin Pblica] que garantice un desarrollo local y
22
regional y fortalezca la democratizacin. Para abordar este problema en la realidad peruana utilizaremos el marco terico planteado por Tello, por ser de gran utilidad metodolgica, que lo estudia en sus cuatro aspectos: econmico, fiscal, poltico y administrativo; que adems, sintetiza las teoras anteriores. En ese sentido resumiremos cuatro investigaciones sobre el proceso descentralista peruano.
a)
En el aspecto fiscal y econmicoresumiremos el trabajo de Javier
Paulini (2010) La centralizacin de la descentralizacin presupuestal31 Paulini analiza dos temas centrales del proceso de descentralizacin presupuestal: la distribucin del presupuesto segn el nivel de gobierno y la ejecucin presupuestal del mismo. El objetivo central es evaluar el avance de la proponer una pauta metodolgica de anlisis. Para el anlisis de la distribucin del gasto pblico segn niveles de gobierno se utiliza la informacin del presupuesto pblico 2010 y para la ejecucin presupuestal la informacin del presupuesto 2009. Sustenta con los datos del presupuesto general de la repblica, que ha pasado de S/. 75 355 millones el 2009, a S/. 81 857 millones el 2010, lo que significa un 9% de incremento. En el caso de las instituciones del Gobierno Nacional (GN), este incremento fue del 24%, en el caso de los Gobiernos Regionales (GR) el aumento fue del 4%, mientras que los Gobiernos Locales (GL) registran una cada 20%. Estas cifras estaran mostrando una orientacin hacia la re-centralizacin del presupuesto destinado a instituciones del gobierno nacional, que dependen del Ejecutivo, es decir, del presidente y sus ministros. El mtodo que propone para afirmar con mayor precisin y seguridad si ha existido una decisin centralista en el presupuesto 2010, es que para examinar el presupuesto desde la ptica de la descentralizacin de los recursos, este debe centrarse en analizar el gasto de capital y diferenciar este anlisis segn la fuente de financiamiento, profundizando el estudio de los Recursos Ordinarios (RO).
descentralizacin presupuestal en estos dos importantes aspectos, pero a su vez
31
PAULINI, Javier (2010) La centralizacin de la descentralizacin presupuestal en Per Hoy, Centralismo y concentracin. Lima: desco
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Se propone centrar el anlisis en el gasto de capital porque la asignacin a otros grupos de gastos no refleja con tanta claridad la decisin de centralizar o descentralizar la administracin de recursos en niveles subnacionales de gobierno.Asimismo Para evaluar la decisin descentralista en el presupuesto de un ao especfico, es indispensable realizar un anlisis que diferencie el presupuesto segn fuentes de financiamiento. La nica fuente de financiamiento sobre la que el MEF tiene un control importante en la asignacin de fondos, son los RO. El resto de fuentes tienen lgicas propias que tienen poco que ver con la decisin de asignacin del MEF o el Ejecutivo central. Afirma que en el presupuesto 2010 los recursos para el financiamiento de gastos de capital han crecido de manera desigual entre los distintos niveles de gobierno. gobiernos regionales han mantenido su mismo nivel de gasto (0% de crecimiento) y los gobiernos locales han registrado una cada de 42%. A comparacin del 2009, los gastos de capital administrados por el GR representaban el 18.2% del presupuesto total para gastos de capital, mientras que en el 2010 representan slo 17%. Los GL de una participacin relativa de 38% el 2009, han reducido a 21% su importancia relativa en el gasto de capital total. Se plantea estas interrogantes para realizar su anlisis: A qu se asocian los incrementos o disminuciones en los gastos de capital observados en cada nivel de gobierno? y de dnde provienen los recursos que financian el mayor gasto o cules son las fuentes que se han visto afectadas? Las instituciones del gobierno nacional como conjunto, han aumentado su presupuesto para gastos de capital en S/. 3798 millones respecto del 2010, por toda fuente de financiamiento. El mayor incremento se ha dado en la fuente RO y es del orden de S/. 3688 millones. Las otras fuentes de financiamiento han tenido variaciones aunque poco significativas. El incremento en los recursos ordinarios est concentrado en cuatro sectores: Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construccin y Saneamiento, Educacin y Mujer y Desarrollo Social; que explican el 77% del incremento registrado.
Las instituciones del gobierno nacional han crecido en 52%, mientras que los
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Hace un anlisis detallado de los sectores presentando que en el sector Transportes y Comunicaciones, la diferencia se explica en la mayor asignacin que ha recibido la unidad ejecutora Provas Nacional (S/. 1626 millones), destinadas principalmente a la carretera interocenica. En el sector Vivienda, Construccin y Saneamiento, S/. 342 millones adicionales han sido destinados al Programa Agua Para Todos. En el sector Educacin, S/. 158 millones adicionales han sido asignados al Programa Nacional de Infraestructura Educativa, destinado principalmente para la reconstruccin de colegios emblemticos en las regiones. Y por ltimo en el sector Mujer y Desarrollo Social, S/. 301 millones han sido destinados al Fondo de Cooperacin y Desarrollo Social (FONCODES), para el financiamiento de obras en el marco de la constitucin de Ncleos Ejecutores. De esto concluye, en concordancia con el marco terico propuesto por Tello, que en la asignacin de recursos adicionales al Programa Agua Para Todos, Infraestructura Educativa y Ncleos Ejecutores, es clara la decisin centralista porque muchos de los proyectos que ejecutan estos programas (pequeos proyectos de infraestructura social y econmica), podran ser ejecutados por los GR y/o GL. A diferencia del caso de los recursos asignados a Provas Nacional, para la carretera interocenica, ya que este tipo de proyecto slo puede ser ejecutado por una entidad de mbito nacional como el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. En el caso de la financiacin de los Gobiernos Regionales el autor encuentra que los recursos ordinarios han registrado un incremento de aproximadamente 36% (S/. 400 millones), mientras que se estima4 que los GR van a registrar una cada de 36% (S/. 635 millones) en la fuente canon. Los recursos por endeudamiento han aumentado S/. 244 millones. Estas cifras muestran que a nivel del conjunto de GR, el incremento de recursos en RO y endeudamiento, han tenido un efecto compensatorio respecto de la cada registrada en los recursos determinados. En ese sentido la conclusin que propone es que el rol compensatorio de la fuente RO y endeudamiento, no ha sido suficiente para asegurar que todos los GR reciban, por lo menos, la misma cantidad de financiamiento del ao anterior. Son doce los GR los que han disminuido los recursos para inversiones.
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b)
En el aspecto poltico resumiremos el trabajo de Romeo Grompone
(2002) Los dilemas no resueltos de la descentralizacin32. Para el autor la descentralizacin es una reforma ineludible en un pas que haciendo un anlisis histrico ha destinado menos del 5% de su presupuesto a los gobiernos locales. Al mismo tiempo se advierten las dificultades de emprenderla, ya que se vincula con la reforma del Estado, con nuevas formas de articulacin y representacin polticas, y con propuestas de desarrollo. La descentralizacin es una construccin institucional que requiere saber lo que est pasando con el Estado, las organizaciones polticas, las sociedades regionales y la participacin ciudadana. Desarrolla sus ideas en el marco de la resistencia del Estado a la descentralizacin; durante el autoritarismo, la polmica sobre la descentralizacin resultaba irrelevante y en los primeros meses de la transicin democrtica predomin el frgil consenso de lo no dicho y lo no cotejado. En ese sentido considera que estamos ante un cambio que afecta tanto a la estabilidad poltica como al alcance y la viabilidad de las transformaciones que se consideran necesarias introducir para crear una nueva institucionalidad, ms abierta a la intervencin ciudadana. Crtica que algunos defensores de una propuesta regionalista pareciera que esperan resolver aquello que el sistema poltico ha dejado todava en suspenso, como es la reconstitucin de partidos y organizaciones sociales con este proceso. Existe la confianza de que debilitadas las experiencias de articulacin de intereses, especialmente los gremios, y reconocida la decadencia o el severo cuestionamiento a las propuestas de cambio radical sustentadas por los partidos, la descentralizacin sea la asignatura pendiente cuya superacin permita ingresar a una nueva etapa. Analiza el contexto y formula que con el regreso a la democracia el Estado retorna al primer plano, en los trminos de ThedaSkocpol, por la insistencia de la
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GROMPONE, Romeo (2002) Los dilemas no resueltos de la descentralizacin. Documento de trabajo, 118 Serie sociologa y poltica, 30. Lima: IEP.
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discusin sobre los cambios en esta institucin en el perodo reciente. Desde el punto de vista de un significativo grupo de personas y organizaciones que asocia el proceso de descentralizacin con el de la regionalizacin, una reforma en esta direccin supone una transferencia del poder en que los contrapesos institucionales tienen su real expresin en los territorios y no slo en la relacin de poderes propios del Estado de Derecho. El proceso sera, adems, el camino ms adecuado para profundizar la democracia, ampliando las representaciones y dndole una referencia tangible a la participacin ciudadana, as como facilitar las bases para un pacto social y poltico en una dinmica progresiva y sostenida, capaces de reconstruir a la sociedad y al Estado estableciendo nuevos fundamentos para las relaciones entre estas dos instancias. Por esta va, puede afirmarse, en otro plano, un desarrollo econmico sustentable y ms equitativo que cambie la manera de
entender el pas. Utilizando la teora del estado afirma por un largo perodo hubo dificultades para percibir al Estado como un actor autnomo. Desde una perspectiva pluralista, no era ms que el reflejo de la competencia y las negociaciones de distintos grupos insertos en la sociedad. En una orientacin marxista, resultaba la expresin de la interaccin de diferentes fuerzas en desiguales condiciones de poder. Cuando se trataba de posturas neoliberales extremas, se entenda que la intervencin del Estado creaba rigideces para el libre desarrollo del mercado, como consecuencia no slo de la creciente intervencin estatal en el proceso productivo, sino tambin del peso que en l tienen organizaciones de intereses que distorsionan los procesos econmicos en la asignacin de recursos. Siguiendo con el anlisis precisa que las polticas de ajuste estructural emprendidas por el Per desde 1990 exigan, de acuerdo con las sugerencias de los organismos multilaterales, un cuidadoso manejo de variables macroeconmicas y, en teora, una relativa indiferencia a las presiones y las reivindicaciones que surgen desde la sociedad. Y criterios inspirados en la misma racionalidad tecnocrtica debieran inspirar una segunda etapa que tiene que ver con la reforma del Estado. Otra vez se repite en este perodo la renuencia a descentralizar o ms bien se ingresa en el proceso contrario, porque de la transferencia progresiva de competencias antes parcialmente concedidas a las regiones se pasa a una nueva
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etapa caracterizada por una todava ms marcada concentracin de competencias en el gobierno central. En concordancia con el anlisis esa complejidad a la que se ha hecho referencia es la que se plantea en primer plano con el retorno a la democracia en la que tiene que establecersenuevos vnculos entre Estado y sociedad fortaleciendo lasrepresentaciones polticas y sociales, auspiciando la participacin ciudadanay los mecanismos de rendicin de cuentas. La reforma constitucionalaprobada en marzo del 2002 para que funcione una instanciade gobierno regional es el inicio de un proceso en la que hay que ordenarniveles de planificacin y gasto, definir las competencias normativas yfiscalizadoras de los Consejos Regionales y las consultivas del Consejode Coordinacin Regional, asegurar unidad en la gestin, decisionesque se tomen. Y en esta misma dinmica definir las
conciliar laeficiencia con la democratizacin y con la transparencia en las competenciasdesconcentradas y las descentralizadas que van a tomar en adelante laspolticas sectoriales que ya no van a depender exclusivamente del mandocentralizado de los ministerios. Seala que autores como Chirinos que plantea la creacin de una instancia regional entiende necesario expandir las competencias de los municipios, ya no por defecto de otras formas de descentralizacin, sino como resultado de una evaluacin favorable acerca de las capacidades que han desarrollado los gobiernos locales luego de ms de dos dcadas de eleccin democrtica de sus autoridades. O tambin como Manuel Dammert asume en sus recientes trabajos que ya estn dadas las bases para restarle la primaca urbana a Lima tomando en consideracin tendencias que se estn haciendo notar con rasgos cada vez ms marcados en el conjunto del pas. Algunos patrones actuales de desarrollo prefiguran a su criterio una visin de futuro en la que la capital perdera buena parte de su capacidad de articulacin poltica y econmica. En ese sentido, adecuadamente plantea que la descentralizacin tiene que ser integrada como Reforma del Estado y siguiendo a Guerra Garca y Santa Cruz, que entienden que el nuevo diseo institucional requiere ser complementado con polticas sectoriales e intersectoriales bien definidas, contrastando con la posicin que sostienen los defensores de un modelo municipalista y los regionalistas
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extremos, tendencias enfrentadas pero que comparten la misma despreocupacin por el tema. Finalmente propone algunas conclusiones tentativas para el contexto en el que est desarrollando su anlisis tales como que la descentralizacin regional es el criterio razonable para organizar administrativamente al pas, distribuir con mayor criterio de equidad los recursos que se generan y contribuir, aunque sea slo en parte, a un desarrollo econmico ms equilibrado. Es tambin una reforma difcil de realizar por la cantidad de modificaciones que hay que introducir, por ms que se hable que el proceso tiene que ser gradual y flexible. La acumulacin de experiencias fallidas en nuestra historia parece demostrarlo. La situacin actual slo es alentadora por la existencia de una decidida voluntad de cambio, no sobre dudas y desaciertos.
c) La Descentralizacin en el Per, una oportunidad para el desarrollo local regional y la participacin ciudadana
necesariamente en los caminos emprendidos para lograrlos que suscita temores
En el aspecto administrativoresumiremos el trabajo de la USAID
(2009) Proceso de Descentralizacin 2008. Balance y Recomendaciones33 La agencia USAID analiza la situacin de la Descentralizacin al 2008 a travs de sus ocho dimensiones. A continuacin resumiremos solo la dimensin administrativa. La Agencia afirma que la transferencia de responsabilidades del Gobierno Nacional a los niveles de gobiernos regionales y locales constituye una etapa clave del proceso de descentralizacin. Ello, en la medida que implica dejar en manos de los niveles de gobiernos subnacionales responsabilidades y tareas que deben incidir de forma positiva en el desarrollo regional y local, pero sobre todo deben satisfacer las necesidades de su poblacin; es decir, que los servicios que se presten mejoren de manera cualitativa la calidad de vida de las personas y se alcance un mayor desarrollo y progreso. Sealan que este proceso se viene implementando desde el ao 2003 a travs de la transferencia especfica de proyectos, programas y funciones8. Durante los aos 2004, 2005 y 2006 se continu progresivamente con el proceso de transferencia de responsabilidades mediante la aprobacin de Planes Anuales de Transferencia de
USAID (2009). Proceso de Descentralizacin 2008. Balance y Recomendaciones. Lima: Proyecto USAID Per ProDescentralizacin.
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Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales. Sin embargo, resulta innegable que dicho proceso ha tenido como dato ms significativo la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales. Muestran como punto importante que el 20 de diciembre de 2007 fue publicada la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo [LOPE], la misma que vino a completar el paquete de normas bsicas que deba acompaar el proceso de descentralizacin, por lo que tiene como objetivo adecuar la legislacin del Gobierno Nacional al nuevo diseo de un estado unitario con un gobierno descentralizado. No obstante, a pesar que la Ley de Bases de la Descentralizacin dispuso que mediante la LOPE se debieran establecer las funciones especficas del Ejecutivo, esta norma no las precisa sino que deja dicho tema a las leyes de organizacin y funciones de los implementacin de la LOPE y con el objetivo de tener claridad respecto a las responsabilidades que corresponden a cada nivel del gobierno, la PCM public los lineamientos para la elaboracin de la matriz de competencias y funciones, y los anteproyectos de Ley de Organizacin y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas De acuerdo a estos lineamientos, para la elaboracin de sus respectivos proyectos de organizacin y funciones los ministerios deba elaborar una matriz de distribucin de funciones que precise cules corresponden al Gobierno Nacional, cules a los gobiernos regionales y cules a los gobiernos locales; as como, cules son los mecanismos de articulacin entre dichos niveles de gobierno. Por otro lado sobre la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales sealan que a partir de octubre de 2006 el proceso de transferencia de funciones experiment cambios significativos, a raz del anuncio del Presidente de la Repblica que expres su voluntad de acelerar la transferencia de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales. As, se dispuso que los diferentes sectores del Gobierno Nacional debieran transferir a los gobiernos regionales las 185 funciones sectoriales enumeradas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales hasta el 31 de diciembre de 2007, aunque posteriormente este plazo fue ampliado al 31 de diciembre de 2008. En ese contexto, se aprob el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del Ao 2007, que incluy las funciones pendientes de transferir de los Planes
ministerios que tengan a su cargo competencias compartidas. En el marco de
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Anuales 2004, 2005 y 2006. Asimismo, en mayo de 2007 se publicaron las Normas para la ejecucin de la transferencia de las funciones sectoriales incluidas en los planes anuales de transferencia, que simplific y flexibiliz el procedimiento de transferencias de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales, as como, las Normas para la efectivizacin del proceso de transferencia del ao 2007 de los sectores del gobierno nacional a los gobiernos regionales. Asimismo tambin sealan que los mtodos y procedimientos simplificados contenidos en las mencionadas Directivas han permitido avances en cuanto a nmero de funciones transferidas. No obstante, de las 185 funciones previstas en el Plan Anual de Transferencias 2007 no se han transferido cinco de ellas, por ello la funciones para cada gobierno regional (25). A junio de 2008 el estado de las transferencias era el siguiente: 2 460 funciones haban sido transferidas; 1 325 funciones haban sido acreditadas con actas de entrega y recepcin debidamente firmadas; 702 funciones haban sido acreditadas pero las actas de entrega y recepcin estaban pendientes de ser firmadas y; 13 funciones estaban por potenciar. La Secretara de Descentralizacin actualiz dichos datos en noviembre de 2008, indicando que el estado de la transferencia para entonces era de aproximadamente el 88%24. De ah que en diciembre de ese ao se dispusiera que los sectores del Gobierno Nacional y los gobiernos subnacionales involucrados en el proceso de transferencia correspondiente al Plan Anual 2007, realicen las acciones para culminar dichas transferencias hasta mximo el 31 de diciembre de 2009, incluyendo la conformacin de comisiones in tergubernamentales con el objetivo de adoptar acciones finales para el cierre del proceso25. No obstante, en febrero de 2009 la Secretara inform que el porcentaje en el avance de la transferencia es de 94% y que slo quedaban pendientes de transferir 272 funciones26. Sin dejar de lado la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales apuntan una crtica constante a los Planes Anuales de Transferencia que no contemplan a las municipalidades; sin embargo, es posible citar dos ejemplos de transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales: la transferencia de los programas de proteccin social que se encuentran a cargo del Ministerio de la
meta de funciones a transferir fue 4 500 funciones, correspondientes a 180
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Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), y los pilotos de municipalizacin de la salud y la educacin. Finalmente su conclusin es que resulta evidente que la transferencia de responsabilidades a los gobiernos regionales se ha flexibilizado y acelerado; sin embargo, la transferencia de recursos, los ajustes al Sistema de Acreditacin y la implementacin de una Sistema de Seguimiento, Evaluacin y Monitoreo de lo transferido no tiene el mismo ritmo. Lo mismo viene sucediendo con la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales que experimenta un proceso menos gil, debido a que todava se encuentra en construccin el diseo de los procedimientos para que sta se verifique; precisamente ese es uno de los retos que debe enfrentar el Gobierno en el 2009, sealaban.
d)
En el aspecto polticoresumiremos el trabajo deEduardo Balln
(2011) Participacin ciudadana y descentralizacin34 Este trabajo ha sido elaborado por el equipo de Propuesta ciudadana, quedando a cargo de la redaccin Eduardo Balln. El contexto es marzo del presente ao, donde se exponen ideas sobre la participacin de la ciudadana como consecuencia del proceso de descentralizacin iniciado en el ao 2002. Partiendo de que en la Constitucin nacional se define un conjunto de elementos que constituyen el rgimen de participacin de la ciudadana en las decisiones de las autoridades polticas y la gestin del Estado; y en el marco de la democracia representativa: el ordenamiento as establecido contempla un conjunto de derechos de participacin y distintos mecanismos para hacerla posible: los directos (referndum, revocatoria y remocin de autoridades), los de concertacin con la ciudadana (planes de desarrollo concertado, consejos de coordinacin regional y local, y presupuesto participativo [PP]) y los de control y proposicin (derecho al acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas e iniciativa legislativa). Relaciona descentralizacin y participacin a partir de las primeras propuestas. Posteriormente, la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin (ley 27680) estableci el Consejo de Coordinacin
34
BALLON, Eduardo (2011) Participacin ciudadana y descentralizacin en Agenda descentralista / Cartilla N2 Marzo 2011. Grupo Propuesta Ciudadana: Lima
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Regional (CCR) y defini un conjunto de criterios iniciales. Este dispositivo legal, como la Ley de Bases de la Descentralizacin, encuentra dos de los pilares bsicos de la reforma en el Presupuesto Participativo y en los planes de desarrollo concertados (PDC). La conformacin de gobiernos regionales y su origen en el voto popular (Ley Orgnica de Gobiernos Regionales) fue un avance decisivo en esta direccin. Sobre las instancias intermedias de Gobierno,Balln afirma que la eleccin directa y el funcionamiento de las instancias intermedias de gobierno de base departamental constituyen un factor importante para la nueva distribucin del poder en el pas. Los gobiernos regionales son potencialmente un contrapeso del gobierno nacional en la puja por la distribucin de recursos, pero tambin en la la construccin del marco de la descentralizacin, se estableci la conformacin de los consejos de coordinacin regionales (CCR), que posteriormente se ampliaron a los gobiernos locales. Se trat de un proceso conflictivo, lleno de marchas y contramarchas. Sin embargo, ms all de sus limitaciones, los CCR y CCL son parte de la estructura de los gobiernos regionales y municipales; y, por lo tanto, son instituciones orientadas a modificar el sistema poltico. La participacin de representantes de la sociedad civil en estos espacios supone una nueva manera de establecer las relaciones entre Estado y sociedad, entre autoridades y representados. Seala adems que aunque la composicin de los distintos CCR y CCL es muy desigual, en todos los casos se mantiene el criterio que consagra un 60% de representantes del Estado y un 40% de representantes de la sociedad civil. Se puede afirmar que el inters de las organizaciones sociales en estas instancias declin como resultado de la lgica misma de los consejos y de la poca atencin de los presidentes regionales y alcaldes a su funcionamiento y a la implementacin de sus limitados acuerdos. Por otro lado enfatiza que desde que la Ley de Bases de la Descentralizacin estableciera que los gobiernos descentralizados deban incorporar a los presupuestos participativos como instrumentos de gestin pblica y, posteriormente, la Ley Marco del Presupuesto Participativo definiera sus aspectos
definicin de las orientaciones y las polticas pblicas en el pas. Desde el inicio de
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centrales, el desarrollo de este mecanismo ha resultado relativamente exitoso, al extremo que los agentes participantes han superado, al ao 2008, los 320.000 (incluyendo regiones, provincias y distritos).La experiencia del PP introduce mecanismos relativamente abiertos para la presencia de la sociedad civil en la toma de decisiones y un proceso relativamente fluido de informacin, capacitacin, diagnstico, priorizacin e identificacin y anlisis tcnico de propuestas. De este modo, contribuye tanto a ampliar la ciudadana como la transparencia en la gestin pblica. Aunque la parti cipacin es an minoritaria en muchos lugares del pas por la debilidad de la convocatoria y la organizacin de los procesos, es innegable que ha ido mejorando con el aporte de la sociedad civil. El proceso ha permitido la generacin de formas y mecanismos de participacin ciudadana organizada y no organizada, que contribuyen a la democratizacin paulatina de algunos de los
componentes de la gestin pblica descentralizada. A manera de conclusin, en general, existen distintos temas polmicos sobre los avances de la participacin en el pas. El primero de ellos se relaciona con los lmites estructurales que tiene. Una segunda observacin sobre la participacin se refiere al presupuesto participativo. Versados en el tema tienen la percepcin de que el PP atomiza la inversin pblica por priorizar pequeos proyectos. Y por ltimo, la rendicin de cuentas debe ampliarse a los gobiernos locales para garantizar que, en todos los mbitos, el resumen ejecutivo de la presentacin sea distribuido previamente entre todas las organizaciones inscritas para elegir al CCR y entre los agentes participantes.
5. Anlisis del Plan de Gobierno de Gana Per en materia de Descentralizacin
La situacin actual en el pas (altamente centralizado, ms de la tercera parte de la poblacin habita la capital, generando altos ndices de desigualdad, riesgo en la salubridad de la poblacin, migracin e incremento de conflictos sociales), es producto de una poltica centralista en la mayora de gobiernos(incluido el de Alan Garca), pese a las polticas de descentralizacin, es muy difcil brindar un servicio de gobierno y fiscalizacin para las regiones alejadas, incluso es ms difcil tomar iniciativas de conformacin de regiones capaces de generar un desarrollo autosostenible(esto es
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debido a la negativa de una gran parte de la poblacin a formar parte de alguna macroregin). El proceso de regionalizacin en los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan Garca ha obtenido logros relativos en la ejecucin de polticas pblicas y su fiscalizacin, que como consecuencia llevaron a cabo polticas pblicas mediante organismos ejecutores cuyo desempeo y control es ms factible pero no compatible con el proceso de un pas con necesidad de desarrollo e inclusin. Estas polticas son dadas debido a la incompetencia de diversos gobiernos locales y regionales.
y En el plan de gobierno de Ollanta Humala se seala la necesidad de
capacitar a la burocracia regional mediante rotacin entre la burocracia central y local, sin incremento alguno de la burocracia total, esto supone un desarrollo estrecha entre el Gobierno Central y los Gobiernos Regionales, creando un ambiente de legitimidad del Gobierno Central y local, tambin se puede resaltar la importancia de esta poltica de gobierno en el sector de la Administracin Pblica que brindara una mejor dinmica para s.
de gobiernos locales y sus polticas, que tambin conllevara a una relacin
y La propuesta de generar un espacio formal de fiscalizacin del Gobierno
Central, Gobiernos Locales y la Sociedad Civil es atinada debido a que la poca participacin de la sociedad civil es encabezada por Organizaciones Polticas que en su mayora han generado conflictos sociales, y lucran con estos, este problema se puede disminuir dando un espacio formal para la participacin ciudadana y fiscalizacin de proyectos pblicos.
y Respecto a la propuesta de proteccin del gasto social cabe resaltar que
esta tiene un fin necesario, pero no tan factible, debido a que en sectores como educacin, salud y proteccin social la inversin no presentara resultados a corto ni a mediano plazo(especialmente en el sector de proteccin social) , pero en cierto modo si se puede llevar a cabo esta propuesta de acuerdo a un anlisis de impacto sobre su repercusin en el sistema econmico(en entidades privadas de salud, educacin ) y en la poblacin.
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y La propuesta del incremento del financiamiento del FONCOMUN es
muy acertada pues no tiene un impacto negativo sobre la poblacin en general, mas tiene un incremento apreciable en el presupuesto de Gobiernos Locales (no se afecta a personas con poco ingreso econmico y tambin se eleva solo un punto porcentual a la tasa del Impuesto de Promocin Municipal).
y El rol de los gobernadores, prefectos y subprefectos se suponen
transferir para los gobiernos locales y regionales en el criterio del plan de gobierno de Humala, que posibilitara una disminucin de personal y optimizacin de l mediante el mecanismo ya explicado de rotacin de la burocracia con el Gobierno Central y la coordinacin con OPDs.
y Despus
de
diversos
reordenamientos por rol la un
de
los el
Organismos nacional proceso de de
PblicosDescentralizados descentralizacin
(OPDs)
comisin
que tiene
protagnico en
descentralizacin y desarrollo del pas, Ollanta Humala propone un trabajo de representantes de estos organismos con Consejos Consultivos Locales para mejoras en temas jurdicos, Mesas de Trabajo y Redes Tcnicas Locales.
y La Fiscalizacin de Oficinas Sectoriales y OPDs
por parte de los
consejos de coordinacin locales suponen para el presidente electo un mayor protagonismo de la participacin local.
y El rol de las Empresas de Servicio Pblico es importante para la
salubridad y la conservacin ambiental, lo que segn la lgica de Humala requiere de una modificacin de la Ley Orgnica de Municipalidades, especficamente en la recaudacin de arbitrios lo que significa una inversin conveniente a largo plazo en el bienestar general de la poblacin. La Ley de Ordenamiento Territorial va estrechamente relacionado con la viabilidad del desarrollo estatal y regional, que lleva actualmente consigo ms de 250 conflictos sociales, dicho ordenamiento territorial tiene como objetivo para Ollanta Humala el replanteamiento de la relacin gubernamental y la nueva configuracin del Territorio
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Nacional, esto se pliega a la necesidad de implementarla con la Ley de Consulta Previa que asegurara la legitimidad del Gobierno, el Desarrollo Nacional, Local, y la participacin de la Sociedad Civil, acabando con diversos conflictos sociales. La posible incapacidad de diversos gobiernos locales y regionales llevan a Ollanta Humala a plantear la creacin de una entidad autnoma capaz de supervisar, monitorear y penalizar a dichos Gobiernos. La motivacin como mecanismo para el Proceso de Descentralizacin es sealada por Humala de la siguiente forma: 1. Una implementacin de un Registro Tributario Amplio que promueva que el domicilio fiscal de las empresas sea fijado en la regin donde se realicen sus actividades, esto representara un gran movimiento de recursos y posibilitara asimismo una mejor relacin del de Desarrollo en estas regiones.
Gobierno Central y Local con las empresas y adems generara Polos
2. Ejecucin de un Sistema de Bonificacin en las Transferencias segn indicadores de desempeo, que generara una mayor competitividad. 3. Fomento en las Municipalidades de la aplicacin de Impuestos de Cargo Directo que la Ley lo permita.
4. Promocin de un impuesto regional a las planillas que puede evitar distorsiones y paliar el carcter regresivo.
A diferencia del Plan de Gobierno de Fuerza 2011, Gana Per hace un considerablemente amplio (aunque poco sistemtico) anlisis del problema del centralismo en nuestro pas y del actual proceso de descentralizacin. Seala que la actual organizacin gubernamental y sus respectivas instituciones no responden a la realidad geogrfico-econmica de nuestro pas, donde el proceso de urbanizacin y el protagonismo adquirido por algunas regiones beneficiadas por el auge de la exportacin de sus recursos, han hecho totalmente inadecuado el modelo actual de Estado centralista, producto de visiones oligrquicas y neoliberales. Esto se ve
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reforzado por las modificaciones espontneas de los ejes de articulacin de las distintas regiones, que han despertado otras problemticas sociales (La falta de integracin de la Amazona a la Nacin, la explotacin de los recursos amaznicos que entran en contradiccin con los pueblos indgenas, la concentracin de la produccin en las zonas costeras, la ampliacin de poblaciones andinas en pobreza y con falta de servicios bsicos, etc.), as como la influencia de la problemtica ambiental. Por ello, se afirma, en forma general, en el documento: La descentralizacin debe lograr un reencuentro con las races y potencialidades territoriales de la nacin. Se afirma en dicho documento, que la tmida descentralizacin iniciada luego de la cada del rgimen fujimorista, ha sido abandonada. Las regiones carecen de recursos propios, salvo las beneficiadas por el Canon, que a su vez no logran aprovechar dichos recursos porque carecen de capacidad de inversin, debido al centralismo del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNP), que pone en manos del MEF toda decisin acerca de inversiones en todos los rincones del pas, lo que cohbe a los gobiernos regionales y perjudica a las regiones porque estas inversiones son planeadas sin atender las condiciones particulares de cada regin y sus prioridades.
Ante esto, Gana Per propone, en forma general, lograr la constitucin de regiones dinmicas con mayor independencia poltica (competencias) y fiscal (presupuesto) con relacin al gobierno central, que permitan que el desarrollo llegue a todos los rincones del pas. Incentivar la formacin de microrregiones transversales y microrregiones, as como la distribucin clara y especfica de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas en los distintos niveles de los gobiernos regionales, para que realicen sus propias polticas sectoriales y no sean meros administradores de las nacionales. El respeto a los derechos de los pueblos indgenas conforme a los tratados internaciones.
Espacios macrorregionales de desarrollo. El gobierno nacional, los gobiernos regionales subnacionales y las ciudades intermedias metropolizadas tendrn competencias compartidas, a partir de la trama nacional del ncleo estratgico de infraestructura, para articular grandes espacios macrorregionales de desarrollo territorial, de acuerdo al nuevo Plan Nacional de Regionalizacin.
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Gobiernos regionales. Se incentivara la formacin de regiones ms amplias, transversales, a partir de las propuestas de estatutos que formulen las propias regiones y sus integrantes, y sean aprobadas por el Congreso Nacional, de acuerdo a lo que se establezca en el Plan Nacional de Regionalizacin. Gobiernos municipales, provinciales y distritales. Se afirmara su rol de gobierno local, de representacin de la ciudadana, con modernos sistemas de gestin, ampliacin de las modalidades de participacin ciudadana y responsabilidad en las competencias compartidas del desarrollo econmico local.
La pregunta es cmo capacitar a estos gobiernos para que stos tomen las decisiones correctas, sobre todo si la inversin del dinero pblico para el beneficio del mercado interno ser mediante las exportaciones, o para qu sector estar destinada las inversiones, si lo que l quiere es cambiar la poltica del neoliberalismo.
Ciudades activas, educadoras, sanas, saludables y seguras. Se recuperara el rol de las ciudades como sujetos activos de la descentralizacin, en un sistema nacional urbano-regional, que organice una relacin territorial adecuada y sus espacios pblicos, en su respectiva relacin suelo-agua poblamiento-infraestructuras, entre las ciudades metropolizadas, las ciudades organizadoras de su espacio urbano-rural y las ciudades de mbito rural y los centros poblados. Comunidades campesinas y nativas en territorios indgenas y reas comunales. Se reconocer y promover las atribuciones de administracin de gobierno local en los asuntos de su competencia y en coordinacin con los niveles subnacionales de gobierno.
No queda claro a qu se refiere Humala en este aspecto. Dice mucho y a la vez nada Dichas atribuciones llegarn a ampliarse con respecto a la ley? Porque slo el hecho de reconocer dichas atribuciones no le daran la capacidad a los gobiernos locales para tomar decisiones que resolvieran conflictos como los de Bagua o el de los pueblos Aimaras. Reconocer significa que todo est resuelto en la ley y slo hace falta
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ejecutarlo, cuando vemos que existen serias contradicciones entre las mismas y el derecho de autonoma de dichas comunidad para, por ejemplo, decidir sobre sus tierras.
Juntas de coordinacin y desarrollo, asociaciones vecinales y otras organizaciones de la sociedad civil. En una nueva relacin del Estado con la sociedad civil, se afianzaran las distintas formas de participacin ciudadana en los servicios del Estado (salud, educacin, seguridad, alimentacin) y en los asuntos pblicos regionales y locales.
Una de las tesis que sostenemos en la diagnosis que hacemos al inicio de este descentralizacin es imposible sin sta. Por ello, sealamos como importante esta propuesta, pero sin embargo debe ser aterrizada en dispositivos concretos que permitan su ejecucin (cmo se har?).
trabajo es que la descentralizacin favorece la participacin ciudadana, es ms, dicha
Incentivos para la conformacin de regiones como unidades polticas, con la unin entre departamentos y reas colindantes. La formacin de regiones polticas debe darse dentro de un plan de ordenamiento territorial y regionalizacin aprobado con mayora calificada por el Congreso de la Republica. Distribucin y delimitacin clara de las competencias exclusivas, compartidas y delegadas, entre cada nivel de gobierno local, regional y nacional, para que los gobiernos subnacionales puedan desarrollar sus propias polticas sectoriales y no sean meros administradores de las polticas nacionales. Verdadera autonoma econmica y financiera de los gobiernos subnacionales con una adecuada descentralizacin fiscal para que existan los recursos que permitan hacer efectivas las polticas locales y regionales. Esta autonoma debe apuntar a terminar con la dictadura del Ministerio de Economa y Finanzas, que obliga a los gobiernos locales y regionales a mendigar mensualmente por el dinero disponible.
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Aqu, Humala, enfoca el problema unilateralmente. Responsabiliza al MEF de las pocas polticas pblicas realizadas por los Gobiernos Regionales y hasta afirma que stos deben mendigar para su aprobacin, cuando olvida, adems, que un gran problema de estos gobiernos es que carecen de los tcnicos capacitados para elaborar polticas pblicas consistentes. Esta propuesta debera ir acompaada por la creacin, por ejemplo, de un centro de capacitacin para la elaboracin de polticas pblicas o, el incentivo a profesionales especializados en dicha materia (politlogos, por ejemplo).
Modificacin del sistema electoral, al elevar el porcentaje mnimo de votos para ser elegido, de manera tal que se d mayor estabilidad a los gobiernos subnacionales. Reconocimiento de las diversas modalidades de participacin ciudadana, de las organizaciones de las fuerzas sociales y la sociedad civil. Reconocimiento efectivo de los derechos de representacin, territorio y gobierno local-comunal de los pueblos indgenas en el marco del Convenio 169 de la OIT.
La crtica concreta a este programa es la excesiva abstraccin de la misma, tanto en la diagnosis como en las propuestas de solucin. La mayora de sus propuestas no son ms que de precisin de normas y ejecucin verdadera de las mismas, pero en ningn momento seala qu entiende por verdaderas. En conclusin, no parecen pasar el plano puramente discursivo. Finalmente cabe sealar en el tema del manejo de la deuda pblica la bsqueda de canalizarla a nicamente la inversin pblica y no a gastos corrientes.
6. Anlisis del Plan de Gobierno de Fuerza 2011 en materia de Descentralizacin
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El Per tiene de un pasado marcadamente centralista, lo que ha generado grandes diferencias entre Lima y Las regiones; esta concentracin de poder poltico y econmico en la capital produce un problema en la estructura del Estado Peruano. A poco tiempo de que termine el Gobierno de Alejandro Toledo, se pone en ejecucin este proceso; La descentralizacin tiende principalmente a transferir a los Gobiernos Regionales y Locales aquellas competencias y recursos que ser mejor por estos que por el Gobierno Central. Para esto se contempl como vital importancia: La gradualidad, la permanencia y la Integridad. Una mirada no muy profunda al acontecer Nacional, nos hace dar cuenta de que este proceso no ha sido implementado de la mejor manera, porque no existe reforma del Estado, mecanismos de control para que se verifique que los Gobiernos Regionales de la ciudadana sobre lo que por Derecho y como deber le corresponde para el mejor utilizacin de Recursos que son asignados a Gobiernos, adems de contribuir con la estructuracin del presupuesto participativo designados a los mismos, Los Gobiernos Regionales y Locales no han tenido a bien rendir cuentas y organizar cabildos para la mayor participacin ciudadana. En general los mecanismos de participacin y concertacin para la implementacin de medidas que generen una eficaz descentralizacin, tanto con la participacin de los ciudadanos con sus gobiernos, como la relacin del Gobierno Central hacan los Gobiernos Regionales y Locales, i la cooperacin entre regiones ha hecho que hasta la actualidad no se haya alcanzado el fin que tena la descentralizacin que era eliminar la brecha social, cultural y econmica que existe entre Lima y las dems Regiones. Ante este Panorama y la pasada coyuntura electoral (Elecciones Presidenciales 2011) El Partido Poltico Fuerza 2011 contemplo en su plan de Gobierno las Siguientes medidas: PILAR 2: CREAR UN GOBIERNO EFICIENTE QUE RESPONDE A LAS NECESIDADES DE TODOS LOS PERUANOS EJECUTAR LAS REFORMAS INSTITUCIONALES QUE QUEDAN
y Locales est llevando a cabo las tareas que les han sido transferidas, poca informacin
PENDIENTES PARA QUE UN ESTADO EFICIENTE RECUPERE SU LEGITIMIDAD FRENTE A LOS CIUDADANOS
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Eje 8. El pas contar con un plan de desarrollo nacional, cuyas metas sern responsabilidad compartida de todos los niveles de gobierno, haciendo que los gobiernos centrales, regionales y municipales contribuyan coordinada y efectivamente al desarrollo de todas las regiones del pas.
PLAN DE DESARROLLO NACIONAL 1. Plan con metas de todos y para todos los peruanos. - Plan de Desarrollo Nacional con objetivos y metas para los 5 aos de gobierno
- Conjunto de metas e indicadores para medir logros del Estado 2. Presupuesto alineado a resultados del Plan - Profundizacin del presupuesto basado en resultados. - Asignacin de todos los recursos pblicos de acuerdo a Plan de Desarrollo Nacional. - Fortalecimiento de capacidad del Ejecutivo de evaluar programas y proyectos. - Implementacin de presupuesto multianual de inversiones 3. Metas nacionales para todos los niveles de gobierno. - Monitoreo de metas especficas de gobiernos regionales y municipales - Rendicin de cuentas de gobiernos regionales y municipales - Asignacin de mayores recursos por resultados 4. Fortalecimiento de la gerencia y la inversin en regiones y municipios. - Apoyo a la profesionalizacin en regiones y municipios - Fortalecimiento de capacidades de gestin y del ciclo de inversin pblica - Creacin e implementacin de un Banco de Proyectos de Inversin - Sistemas de coinversin para municipios con menores recursos - Reduccin desigualdad de oportunidades entre las regiones
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- Mecanismos de compensacin a las regiones menos favorecidas 6.1. Un plan con metas para todos y de todos los peruanos. La nica manera de guiar la gestin del Estado es contando con un Plan de Desarrollo Nacional que contemple los objetivos y metas que el Gobierno debe cumplir durante sus cinco aos de gestin, en el que adems, todos los peruanos veamos reflejadas nuestras prioridades de desarrollo. La historia de los gobiernos del Per est llena de ofertas electorales que nunca se cumplen y por las cuales los elegidos nunca rinden cuenta a los electores. Nuestro gobierno se propone revolucionar el concepto de gestin y rendicin de cuenta de los gobernantes frente a sus electores. Para ello, el Gobierno elaborar un Plan de Desarrollo Nacional que proponga al pas un conjunto de metas e indicadores para medir su logro. El Gobierno quedar obligado por esas metas frente al pas. Metas como la eliminacin de la desnutricin propuesta en programas, proyectos y sus recursos pblicos debern alinearse nuestro Plan de Gobierno sern metas nacionales, con las que todos los programas, proyectos y sus recursos pblicos deberan alinearse. De esta manera el Gobierno ser capaz de evaluar cmo contribuyen dichos programas, proyectos y recursos pblicos a la consecucin de las metas nacionales y, eventualmente, adoptar las medidas correctivas para lograr una contribucin efectiva.
6.2. Un presupuesto alineado a los resultados del plan. Profundizaremos los avances modestos implementados en materia de presupuesto basado en resultados. De esta manera, la asignacin de todos los recursos pblicos deber responder a los resultados expresados en las metas nacionales del Plan de Desarrollo Nacional. Para ello se fortalecer la capacidad del Poder Ejecutivo de monitorear y evaluar los programas y proyectos. Adems implementaremos el Presupuesto multianual de inversiones, de manera que los objetivos del Plan de Desarrollo Nacional se vean reflejados en la proyeccin presupuestal de varios aos.
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Anlisis: Para el 2009, segn la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), los nicos gobiernos regionales que tenan capacidad de gasto eran los de Lambayeque con 76.3% de avance y san Martn con 71.1%, mientras que los dems gobiernos regionales no haban llegado ni al 50% de avance casi al finalizar el dcimo mes del ao. Por otra parte, en espera se encontraban tres gobiernos regionales, que paradjicamente, y como suele suceder en nuestro pas, cuentan con buen presupuesto, pero en capacidad de gasto muy deficiente. Estos gobiernos regionales eran Ancash con 13.8%, Tacna con 13.7%, y Loreto con 17.7%. El presupuesto pblico asignado a los gobiernos regionales para el 2010 se redujo en promedio un 28% en relacin al PIM del 2009, siendo el Gobierno Regional de Ancash el que registra la mayor disminucin de su presupuesto (-69%). Le siguieron Tacna (-66%), Lima Metropolitana (-63%), y Moquegua (-60%). En cambio, los gobiernos regionales de Ayacucho y San Martn tienen una reduccin mnima del 3%, y el de Apurmac es el nico que tiene un leve crecimiento en su presupuesto (0.1%). Se desmorona la poltica de Estado y rompe con un buen trabajo de descentralizar recursos, adems de que en lugar de premiar el buen trabajo de las regiones, se las castiga reducindoles el presupuesto. Para el presente ao, El Presupuesto aprobado por la Ley N 29626, incrementa el monto total asignados a los proyectos de inversin del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales para el ao 2011 en S/. 462 millones (3,6%) con relacin al Proyecto de Presupuesto remitido en agosto de 2010. Este incremento se efecto por la inclusin de nuevos proyectos de inversin orientados principalmente a saneamiento, agropecuaria, transportes y vivienda y desarrollo urbano gracias a una redistribucin de recursos, sin incrementar el monto total del presupuesto. Los mayores recursos orientados a los proyectos de inversin, en el caso del Gobierno Nacional ascendi a la suma de S/. 323 millones (3,2%), y en los Gobiernos Regionales a S/. 139 millones (4,8%). De estos ltimos, destacan los incrementos destinados a los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Piura (S/. 33 millones), Arequipa (S/. 25 millones), Loreto (S/. 20 millones), Ica (S/. 20 millones), Moquegua (S/. 12 millones) y Cajamarca (S/. 11 millones).
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Ante esta situacin, ms que fortalecer la Capacidad del Poder Ejecutivo de monitorear y evaluar los programas y proyectos, lo importante es brindar los mecanismos posibles (Creacin de impuestos, Adecuar normas a nuestra realidad) para que los Gobiernos Regionales y Locales tengan ms y mejor calidad en la capacidad de Gestin. 6.3. Las metas nacionales sern de todos los niveles de gobierno. Los gobiernos regionales y municipales debern responder por su contribucin a las metas nacionales. La descentralizacin ha entregado funciones y recursos a los gobiernos regionales y municipales. Es cierto que son ellos ahora los responsables de Poder Ejecutivo se sienta liberado de la obligacin de atender las necesidades de los ciudadanos. Independientemente de qu nivel de gobierno debe prestar un servicio, es derecho de los ciudadanos recibirlo. El Plan de Desarrollo Nacional promover que los Gobiernos Regionales y Municipales cuenten con metas especficas alineadas a las metas nacionales. Si las regiones deben encargarse de lograr una cobertura de 100% de vacunacin en sus territorios, debern rendir cuenta de ello a los ciudadanos, y el cumplimiento o incumplimiento de dichas metas deber contemplar nuevos incentivos y sanciones en el marco de la descentralizacin. Por ejemplo, una regin o un municipio que cumple puntualmente con sus obligaciones en materia de prestacin de servicios podra, a manera de incentivo, tener mayor libertad para el uso de sus recursos pues ha demostrado contar con capacidad de gestin. 6.4. Fortalecer la gerencia y la inversin de regiones y municipios. 6.4.1. Apoyando la profesionalizacin en regiones y municipios. Estableceremos incentivos en el marco legal de la descentralizacin que permitan a regiones y municipios disponer de mayor libertad en el uso de recursos para cubrir gastos corrientes, cuando stos estn destinados a financiar puestos pblicos cuyos funcionarios hayan sido seleccionados competitivamente en base a los criterios definidos por SERVIR.
llevar servicios de salud, nutricin o educacin, pero ello no es excusa para que el
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Anlisis: El rol de SERVIR consiste, en formular las polticas nacionales, emitir opinin tcnica vinculante, dictar normas, supervisar su cumplimiento y resolver conflictos sobre los recursos humanos del Estado. Esta reforma, cuyos resultados estn planificados para el mediano y largo plazo, encuentra sus cimientos en las Polticas de Estado suscritas en el Acuerdo Nacional, El Estado peruano necesita modernizar sus instituciones pblicas (sean del Gobierno Nacional, de los gobiernos regionales o de las municipalidades), profesionalizar la funcin pblica y fortalecer las oficinas de recursos humanos para pasar de una administracin de planilla a la gestin de personas, as como desarrollar una mayor capacidad gerencial. No existen estadsticas exactas sobre la eficacia del reglamento sobre contratacin de servidores pblicos, pero como ya es sabido la designacin y contratacin de servidores pblicos en la mayora de Gobiernos Regionales y Locales no son en su mayora reguladas, es por ello que con cada Gobierno electo la renovacin del contrato de personal no nombrado, no se da, ya que la mayora de estos gobiernos dan prioridad a las personas que han sido consecuentes con ellos; eliminando de esta manera la transparencia y respeto que se debe tener en un rgano de gobierno regional y local. Es una realidad, tambin, que la mayora de personal recomendado que ingresan a trabajar en los distintos Gobiernos Locales y Regionales no son profesionales capacitados en dichas reas, y por lo mismo no tienen la vocacin de servicio que deberan de tener para obtener resultados ptimos en la prestacin de servicios administrativos o gerenciales en estas instituciones. Por ltimo, no se trata de dar preferencia a personas de nuestro entorno, se trata de crear incentivos para atraer al sector pblico a los mejores profesionales, pues las decisiones y, por tanto, los aciertos y los errores de los servidores pblicos afectan a grandes sectores de la poblacin. Para esto, deben ser efectivas las evaluaciones constantes para determinar la productividad de los servidores pblicos con el fin de remunerar mejor al servidor eficiente, que genera valor a su institucin, y de cesar al servidor ineficiente ha pedido de su propia entidad contratante, contemplados en SERVIR.
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6.4.2. Fortaleciendo las capacidades de gestin y el ciclo deinversin pblica. A travs de Convenios para el Mejoramiento de la Gestin Pblica que establezcan metas de gestin por cumplir por los gobiernos municipales en materia de mejoramiento de sus sistemas de gestin pblica, el Poder Ejecutivo proveer asistencia tcnica a dichos municipios. Las metas de gestin incluirn el compromiso de los municipios de implantar reformas en sus sistemas de administracin financiera, adquisiciones, administracin tributaria y de inversiones, con el fin de mejorar el manejo del gasto, la recaudacin tributaria y priorizar inversiones de calidad para acortar las brechas de infraestructura y mejorar la provisin de servicios. Estos convenios constituirn un mecanismo de apoyo del Poder Ejecutivo a los municipios correspondan en relacin con el cumplimiento de las Metas Nacionales del Plan de Desarrollo Nacional. 6.4.3. Creacin e implementacin de un Banco de Proyectos de Inversin Capitalizando la experiencia acumulada por programas ejecutados en los noventa como FONCODES, PRONAMACHS y Caminos Rurales, crearemos un Banco de Proyectos de Inversin que contendr modelos de infraestructura social (aulas, postas mdicas, centros comunales, canales de riego, agua potable) adecuados para cada regin y pre aprobados, de manera que sus documentos tcnicos y fina ncieros se encuentren a disposicin de los municipios cuando stos decidan ejecutar dichas obras y no requieran de mayores requisitos de pre inversin.
para stos cuenten con la capacidad para alcanzar al trabajador los resultados que les
Anlisis: FONCODES tiene como misin segn la ley: promover, canalizar y asistir la gestin de recursos pblicos y privados para facilitar el acceso a servicios sociales bsicos, generar oportunidades econmicas y mejorar capacidades humanas e institucionales que contribuyan al desarrollo local sostenible e inclusivo, reduciendo efectivamente la pobreza, integrando territorios; articulando con los gobiernos sub nacionales y otras instituciones. Segn el MEF, en el 2006, FONCODES dedic el 12% de su presupuesto en administracin; en el 2007, esto lleg al 18%; pero en el
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2008, bajo la direccin de Carlos Arana, este programa dedic ms de 32 millones de soles en gastos administrativos, es decir, el 36% de un presupuesto ejecutado de 88 millones de soles. El ao 2010, se gast el 54.9% de alrededor de 58 millones de soles del presupuesto de inversiones que se le asign. En la actualidad, El SNIP es un sistema administrativo del Estado que a travs de un conjunto de principios, mtodos, procedimientos y normas tcnica s certifica la calidad de los Proyectos de Inversin Pblica (PIP) y la Direccin General de Poltica de Inversiones es el rgano de lnea del Ministerio de Economa y Finanzas, con competencia de carcter nacional, encargado de disear los lineamientos de poltica de tratamiento de la inversin tanto pblica como privada. Asimismo, es el rector del Sistema Administrativo Nacional de Inversin Pblica (SNIP), con autoridad tcnico modalidad de participacin de la inversin privada. La preinversin tiene como objetivo evaluar la conveniencia de realizar un Proyecto de Inversin Pblica (PIP) en particular, es decir, exige contar con los estudios que sustenten que es socialmente rentable, sostenible y concordante con los lineamientos de poltica establecida por las autoridades correspondientes. Estos criterios sustentan su declaracin de viabilidad, requisito indispensable para iniciar su ejecucin. En conclusin, no es seguro que la creacin de una entidad para velar por proyectos de menor envergadura en el acontecer Nacional asegurara la eliminacin de la burocratizacin para la realizacin de obras de infraestructura social (aulas, postas mdicas, centros comunales, canales de riego, agua potable), ya que el clientelaje y la corrupcin son pan de cada da, incluso en la dcada de los noventa, al que apela este tem del plan de Gobierno. 6.4.4. Proyectos cofinanciados. Generar los incentivos para un mejor uso de los recursos pblicos como sistemas de coinversin mediante los cuales el Gobierno Central aporta recursos complementarios a aquellos municipios con menores recursos que deciden implementar
normativa a nivel nacional, promoviendo la ejecucin de proyectos mediante cualquier
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infraestructura necesaria para reducir la desigualdad de oportunidades de sus habitantes y mejorar sus condiciones de vida. Anlisis: No solo se necesita sistemas de coinversin para que los municipios que manejan pocos recursos implanten la infraestructura para su mejor desarrollo, es de vital importancia que las autoridades de estos gobiernos se encuentren comprometidos y utilicen todos los mecanismos necesarios para poder lograr la disminucin de desigualdades en su regin, se trata de estos evalen, e identifique las potencialidades y limitaciones que tiene su regin para poder elaborar las medidas que ayudaran a lograr el tan anhelado desarrollo. 6.5.5. Reducir las desigualdades inter-regionales. Moquegua tiene un ingreso per cpita que duplica el promedio nacional y el doble de gasto pblico que el promedio en todo el pas. Mientras tanto en Puno el ingreso per cpita y el gasto pblico son la mitad del promedio del pas. Pero la situacin de disparidad en el gasto pblico se mantiene incluso si no se contabiliza el canon, lo que significa que la descentralizacin no ha contribuido a reducir las disparidades entre regiones y que el canon las ha acentuado. Nuestras polticas establecern mecanismos para compensar estas desigualdades, de manera que los recursos que el Gobierno Central destina a la reduccin de la pobreza e inversin pblica prioritaria respondan a las necesidades reales de cada regin.
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7.
Referencias bibliogrficas: CONSTITUCION POLITICA DEL PERU LEY ORGANICA DE GOBIERNOS REGIONALES LEY N27867 RES PRES N 042-CND-P-2003 LEY ORGANICA DE GOBIERNOS MUNICIPALES LEY N27783 CODIGO TRIBUTARIO LEY MARCO DEL SISTEMA TRIBUTARIO NACIONAL LEY DE GESTION PRESUPUESTARIO LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERA DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO LEY DE LA TRIBUTACION MUNICIPAL D LEG N776- LEY 26725
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1. Formulacin del problema....

2. Hiptesis.. 2.1. Variable

4. Sntesis de Investigaciones sobre el Proceso de Descentralizacin..

5. Anlisis del Plan de Gobierno de Gana Per en materia de Descentralizacin.

Formulacin del problema

(v. Antecedente)(v. Independiente)(v. Dependiente) + (v. Dependiente) + + Participacin Ciudadana

Voluntad Poltica de los Actores (v. de Control)

Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin

El modelo Principal Agente

economa, regulacin, economa de la salud, la contratacin privadaylas

desarrollar sistemas ms complejos de seguimiento y evaluacin que si no,

Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas

pblicas, buscando ceder responsabilidades en los niveles inferiores.

Revisar lo que el gobierno debera hacer y pagar, lo

que debera pagar pero no hace, y lo que no debera ni hacer ni pagar.

de rendimiento 3.2. Teoras de la Descentralizacin desde una aproximacin

poltica administrativa. 3.2.1. Modelo de DescentralizacinPoltica de Borja

(b) incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas y

necesidad de su reestructuracin para que puedan asumir con eficiencia las

(peajes, tarifas, impuestos por mejoras, etc.)

Seala como ventajas y desventajas del sistema de transferencias para

centrales pueden inducir de proveedores

No da cuenta de los casos en que gobiernos

La descentralizacin es un concepto tanto teleolgico como

La revolucin cientfica y tecnolgica, que a travs de

lado, la informtica permite la utilizacin de patrones

La reestructuracin poltica y administrativa del

Estado que en los pases centrales est acompaando a esa transformacin.

La creciente demanda de mayores espacios de reivindicacin de la participacin y

La tendencia a la privatizacin, que sera otra forma

Internacionales: PNUD. BID, BM. A) El modelo de descentralizacin propuesto por el

El modelo del PNUD

dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a organizaciones sociales

objetivo es asegurar la competencia, abrir los monopolios estatales, no

pblicos pueden ser provistos de manera ms eficiente por

Sntesis de Investigaciones sobre el Proceso deDescentralizacin

En el aspecto fiscal y econmicoresumiremos el trabajo de Javier

descentralizacin presupuestal en estos dos importantes aspectos, pero a su vez

En el aspecto poltico resumiremos el trabajo de Romeo Grompone

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En el aspecto administrativoresumiremos el trabajo de la USAID

ministerios que tengan a su cargo competencias compartidas. En el marco de

meta de funciones a transferir fue 4 500 funciones, correspondientes a 180

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