IDIAS ECONMICAS E PODER POLTICO: O INGRESSO DAS REFORMAS ESTRUTURAIS NA AGENDA POLTICA ARGENTINA

Javier Amadeo

RESUMO
O presente trabalho busca discutir o papel poltico das idias econmicas em um contexto de transformao estrutural. A Argentina enfrentou, durante os anos 80 e 90, os dilemas prprios de um processo de reformas estruturais. Para entender a modalidade de mudana estrutural seguida pela Argentina existem alguns elementos fundamentais. Em primeiro lugar, aqueles de carter econmico relacionados com o impacto da crise. Contudo, embora a crise econmica tenha constitudo um estmulo poderoso para o incio de um programa de reformas estruturais, por si s no foi suciente para denir quando, como e em que medida era necessrio fazer o ajuste. A interpretao das causas da crise foi central na direo da inovao poltica. Assim, o debate de idias cumpriu um papel chave na entrada das reformas econmicas na agenda pblica. Para a direo da inovao poltica foi central a interpretao das causas dos desequilbrios econmicos. A controvrsia entre alternativas de polticas constituiu a primeira via de entrada das reformas estruturais na agenda pblica. Portanto, o desenlace da disputa de interpretaes que se estabeleceu durante esses anos acerca da denio da natureza dos desequilbrios o foco central de nosso trabalho.

PALAVRAS-CHAVE
Argentina, poltica econmica, reformas estruturais, histria do pensamento econmico, idias econmicas.

TEORIA

SOCIEDADE n 17.1 janeiro-junho de 2009

p.32-57

INTRODUO Durante as dcadas de 80 e 90 os pases da Amrica Latina enfrentaram os dilemas prprios de uma mudana de poca, que se caracterizaram pela reduo do papel do Estado na economia e pela redenio das suas relaes com o mercado, bem como pela conexo entre economias nacionais e mercado internacional. Como arma Torre (1998) com o impulso das reformas estruturais mediante as quais as orientaes foram implementadas na ltima dcada, o modelo de desenvolvimento interno, promovido pelo Estado, que havia presidido o desenvolvimento econmico e social da Amrica Latina, foi substitudo por um novo padro de desenvolvimento centrado no investimento privado, na abertura externa e nos sinais do mercado. O giro s reformas estruturais foi produzido sob o impacto da crise da dvida externa. As conseqncias da alta nas taxas de juros internacionais, da subseqente moratria em seus compromissos da dvida externa, e o abrupto cessamento dos uxos nanceiros voluntrios do exterior tiveram severos efeitos sobre as instituies econmicas da Amrica Latina. Na dcada de 30, outra crise do comrcio internacional havia conduzido esses pases adoo de um novo curso no processo de desenvolvimento em direo industrializao substitutiva. Na dcada de 80 a regio se encontrou novamente frente a um fenmeno familiar: as mudanas exgenas precipitaram uma mutao nas regras do jogo e na organizao de suas economias. Como ocorreu durante as dcadas de trinta e quarenta, as respostas dos pases mudana no contexto internacional dentro do qual se desenvolviam suas economias apresentaram destacadas diferenas. O m do ciclo de desenvolvimento interno e promovido pelo Estado seguiu diferentes trajetrias nos distintos pases latino-americanos, dependendo das circunstncias especcas de cada um

O presente artigo parte de um estudo mais amplo que teve como resultado elaborao da tese de doutorado defendida na Universidade de So Paulo com o ttulo O debate econmico na Argentina da democratizao. Gostaria de agredecer especialmente a Maria Herminia Tavares de Almeida, orientadora da citada tese.

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deles. Embora ao longo desses anos tenha sido visvel a convergncia entorno de polticas de austeridade scal, privatizaes, liberalizao comercial, e desregulao econmica, a oportunidade, o ritmo e os alcances do ajuste estrutural de uns e outros, o novo cenrio no foi uniforme. Ainda que as mudanas no contexto internacional tenham condicionado fortemente as opes de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina, no ditaram, no entanto, as respostas concretas que estes deram aos desaos impostos pela crise. Para entender essa diversidade nas respostas preciso considerar as restries e os fatores contextuais de natureza interna (Torre 1998). Considerado a partir de uma perspectiva regional o processo de transformao econmica pelo qual passou a Argentina nos ltimos anos parte dessa tendncia geral. Em decorrncia da crise da dvida a Argentina conheceu uma dcada particularmente convulsionada, com comoes externas, deterioramento dos termos de troca e alta nas taxas de juros, alm de desequilbrios scais e altos nveis de inao. Esses fatos, tanto internos como externos, tornaram evidente o esgotamento do modelo de desenvolvimento, cujas manifestaes, no entanto, j estavam presentes desde antes da crise. A resposta inicial emergncia econmica, que teve um alcance limitado, consistiu em ajustes de curto prazo que no comportaram mudanas apreciveis na organizao econmica. Esse alcance limitado das polticas de ajuste foi correspondido com diagnsticos que postulavam que os desequilbrios macroeconmicos, apesar de sua gravidade, eram desequilbrios de curto prazo e que os problemas da balana de pagamentos e das contas pblicas podiam ser controlados com medidas conjunturais extraordinrias sobre os gastos e ingressos scais, a poltica monetria, o cmbio, etc. Em 1985 o pas questionou a terapia antiinacionria gradualista, de corte recessivo, em voga no continente lanando um plano de estabilizao heterodoxo. Chamando ateno sobre os componentes inerciais da dinmica inacionria, os economistas heterodoxos sustentaram que as polticas de demanda, ademais de socialmente custosas, eram inecazes para resolver em um prazo razovel a alta e persistente inao. Entretanto, o novo plano no conseguiu controlar a inao. O fracasso da experincia heterodoxa abriu as portas para a ortodoxia. Desde o nal dos anos oitenta, a agenda governamental esteve dominada por uma onda de polticas de reformas estruturais que transformou radicalmente as instituies econmicas estabelecidas depois da segunda guerra mundial. O governo eleito em 1989 estabeleceu uma nova orientao de poltica econmica, de inspirao liberal, a partir da qual levou adiante um processo de reformas que transformou substancialmente a relao Estado-sociedade, e o modelo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes foi substitudo por uma nova viso

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de desenvolvimento. Uma srie de novas orientaes condensam esta mudana: a racionalizao e a redenio do papel do Estado na economia e a redenio das relaes entre as economias nacionais e os mercados internacionais. Embora a crise econmica tenha constitudo um poderoso estmulo para o andamento de um programa de ajuste estrutural, por si s no bastou para denir quando, como e em que medida deveria ser efetuado. Para explicar a modalidade de mudana estrutural que levou adiante a Argentina necessrio analisar uma srie de fatores internos: o conito de interesses sociais e polticos, o papel das instituies na implementao das polticas pblicas, e a inuncia das idias. O problema central , portanto, explicar como esta mudana produziu-se.

O INGRESSO DAS REFORMAS ESTRUTURAIS NA AGENDA PBLICA A extensa literatura (Haggard e Kaufmam 1992, 1996; Kahler 1992; Nelson 1990; Stallings 1992, 1995; Williamson 1994, entre outros) sobre o processo de reformas estruturais pode ser agrupada de acordo com a seguinte diviso: a entrada das reformas na agenda pblica, o lanamento do processo de reformas e as reaes sociais ao ajuste, enquanto o nosso interesse central fundamenta-se no primeiro dos problemas . A pergunta central da literatura poltica sobre o lanamento poltico do processo de reformas refere-se aos fatores que condicionam a capacidade dos governos para levar adiante as propostas de reforma. Diversos estudos sobre as condies polticas do ajuste acentuam a idia da capacidade estatal e as vantagens da autonomia para levar adiante as reformas estruturais. Outros trabalhos enfatizam os problemas de ao coletiva que rodeiam a reforma, os perdedores estariam concentrados enquanto os benecirios estariam dispersos, a conseqncia lgica a necessidade de uma autoridade forte para resolver os problemas de ao coletiva . Outra parte da literatura poltica sobre as reformas estruturais voltou-se anlise das reaes sociais frente ao ajuste. A tolerncia popular ao ajuste uma situao anmala sob condies de regime democrtico, a populao no parece inclinada a subscrever voluntariamente programas econmicos que impliquem concentrao de renda, desemprego e diminuio dos benefcios sociais. Por essa razo uma das pressuposies da literatura que a destinao de recursos prefe1 2

Para uma anlise mais detalhada desta diviso ver: Torre 1998. Para uma anlise detalhada ver Etchemendy 2001.

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rida pela maioria resulta incompatvel com a destinao prescrita pela populao. Essa armao parte de dois pressupostos. Em primeiro lugar, calcula-se que as preferncias da populao so contrrias ao ajuste. Em segundo, considera-se que o regime democrtico permite uma expresso mais genuna das preferncias, potencializando a incompatibilidade. A vericao da dbil resistncia s reformas estruturais em situaes democrticas estimulou uma variedade de hipteses . A direo analtica que orienta uma parte importante da literatura poltica (Gourevitch 1986; Nelson 1990; Haggard e Kaufmam 1992; Stalling 1992; Khaler 1992; Sola 1993, 1994; Biersteker e Kearney 2000; Torre 1998) sobre o ajuste estrutural nos pases em desenvolvimento, ao invs de tratar as opes que fazem os governos frente adversidade econmica como um dado exgeno, procura explicar por que escolhem um conjunto delimitado, porm diferenciado, de polticas de reforma. Um ponto de partida essencial entorno da discusso sobre a entrada das polticas de reforma na agenda diz respeito s condies adversas do choque externo na experincia dos pases em desenvolvimento nos anos 80. Um argumento arma que o ambiente internacional diminuiu o leque de opes polticas; assim um dos eixos centrais do debate terico e emprico refere-se ao grau no qual as respostas nacionais podem ser explicadas a partir dos choques econmicos ou do poder poltico e inuncia ideolgica dos credores internacionais e das instituies multilaterais. Por um lado, se comparamos as polticas econmicas dos anos 80 com a poltica econmica dos anos 70 parece incontestvel que os pases em desenvolvimento foram forados a se ajustarem s mudanas no ambiente internacional e foram forados a adotar posies polticas mais ortodoxas. Stalling (1992) argumenta que isso foi o resultado das restries econmicas e destaca as assimetrias nas relaes de poder entre credores e devedores. Por outro lado, a variao nas respostas nacionais crise sugere que a relao entre as restries externas e as opes polticas no so to bvias como parece. Retomando a idia de aprendizagem social, Gerchunoff e Torre (1996) armam que as reformas estruturais ganharam prioridade como resultado de dois desenvolvimentos paralelos. O primeiro foi o processo de aprendizagem posto
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Uma analise interessante destas hipteses encontra-se em Navarro 1995. Outros textos que analisam as reaes sociais ao ajuste so: Mora y Araujo 1993; Palermo e Torre 1992; Palermo e Novaro 1996.

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Para o caso argentino ver: Canitrot 1991; Gerchunoff e Torre 1996. Ver, tambm, Canitrot 1991; Torre 1998; Sola 1993 e 1994.

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em movimento pela aguda emergncia econmica que seguiu crise da dvida externa. Os sucessivos fracassos colhidos no esforo em corrigir os desequilbrios macroeconmicos mediante ajustes de curto prazo aumentaram a presso por solues mais compreensivas e radicais. Ao mesmo tempo, outro desenvolvimento teve lugar no plano das propostas de poltica. O inuente consenso que comeou a ser perlado sob os auspcios do discurso neoliberal que permeava o pensamento econmico dominante nas instituies nanceiras internacionais e nos crculos governantes dos pases credores. Outro enfoque orientado para a explicao da poltica econmica emergiu nos ltimos anos com muita fora. A idia central que a poltica de reformas foi uma reao aos interesses e s demandas oscilantes das coalizes sociais e polticas. Esse enfoque, mais antigo, recebeu um novo impulso na dcada de 80, quando Peter Gourevitch (1986, 1989) armou que as polticas econmicas so antes de tudo uma resposta a certas coalizes que representam setores econmicos diferenciais e que estas coalizes criam-se e recriam-se como conseqncia das mudanas na economia internacional, mudanas que modicam os interesses subjacentes de seus membros. O argumento do autor que as mudanas na economia internacional possibilitam a formao de coalizes polticas em apoio a novas polticas pblicas. Como arma Biersteker (1995) h um nmero plausvel de explicaes para a drstica transformao no pensamento econmico. Em primeiro lugar possvel que os pases em desenvolvimento tenham nalmente sido educados e aceitado a superioridade das idias econmicas as quais haviam resistido por anos. Isso pode ser melhor descrito como uma variante da explicao da aprendizagem social. Em segundo lugar possvel que as mudanas na poltica econmica simplesmente reitam o poder das instituies nanceiras internacionais, as quais zeram cumprir uma nova orientao nos pases em desenvolvimento. Apesar de sua inuncia ser matria de debate, seu poder foi indubitavelmente reforado a partir do incio da recesso global de 1981, o estalido da crise da dvida, e da continuidade do problema de nanciamento. Em terceiro lugar, talvez as mudanas na economia global, junto com a evidncia do xito dos modelos de desenvolvimento orientados para as exportaes, tenham possibilitado a formao de coalizes polticas em apoio a novas polticas pblicas. Em quarto, talvez tenha sido o esgotamento dos modelos anteriores de acumulao. Embora cada uma dessas explicaes seja parcialmente correta e possa servir de parmetro para se entender a transformao em pases particulares, nenhuma por si s prov uma explicao completa do fenmeno, ademais, estas explicaes do ateno insuciente ao importante papel das idias.

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O papel das idias econmicas

O debate de idias cumpriu um papel central na entrada das reformas econmicas na agenda pblica. Para a direo da inovao poltica central a interpretao das causas dos desequilbrios econmicos, e as idias so chaves nesta operao intelectual. Assim, as idias tm uma inuncia essencial na elaborao de polticas, porm este papel no facilmente descrito. Qualquer tentativa de especicar as condies nas quais as idias adquirem inuncia poltica baseia-se, inevitavelmente, sobre as margens do reducionismo. Por outro lado, negligenciar o papel das idias na economia poltica implica perder um componente na explicao das transformaes econmicas e polticas. A inuncia de um novo conjunto de idias est ligada s circunstncias polticas e econmicas. Dessa maneira, alm da coerncia e fora internas das idias, sua disseminao e implementao dependem diretamente de um conjunto concreto de condies econmicas e polticas. Para prover uma viso da classe de condies que afetam o processo de difuso de determinadas idias til destacar os fatores que parecem ser centrais no julgamento das idias por parte dos polticos. No h dvida de que as idias econmicas devem ser julgadas em primeiro lugar a partir do ponto de vista econmico, fazendo referncia a sua habilidade para resolver os problemas econmicos. Igualmente, a recepo das idias econmicas depende de sua viabilidade poltica, julgada por meio da anidade entre as idias econmicas e os ns e interesses existentes na sociedade e pela classe de associao que as idias podem adquirir nas arenas polticas. Peter Hall (1989) analisa trs fatores centrais nos julgamentos dos polticos. A viabilidade econmica das idias econmicas refere-se capacidade destas, ou ao menos sua aparente capacidade, para dar uma explicao dos problemas da economia e propor cursos de ao com vistas a resolver as decincias da economia. Alguns elementos centrais na viabilidade econmica das idias referem-se a: 1) relao com as teorias existentes; 2) natureza da economia nacional; 3) restries internacionais. Um aspecto central refere-se ao nvel de aceitao das idias econmicas pelos encarregados de elaborar propostas econmicas, isto , os economistas (Salant 1989, por exemplo). Tambm importante a forma como as idias econmicas so recebidas, a estrutura da economia do pas e a forma de insero no sistema econmico mundial. O pobre e errtico crescimento econmico da dcada de 80 e as diculdades na estabilizao das economias da regio abriram as portas para programas de reforma mais radicais.

Nos baseamos em Peter Hall 1989.

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A viabilidade administrativa. A recepo das idias econmicas ser inuenciada, tambm, pela congurao institucional do Estado e sua experincia prvia em relao a este tipo de poltica (Weir e Skocpol 1985; Weir 1989). Os estados devem estar predispostos a certas polticas com as quais tenham tido certa experincia favorvel, e inclusive as demandas dos partidos polticos e dos grupos de interesses devem estar baseadas nas concepes das capacidades estatais e dos legados das polticas existentes. Esse aspecto da viabilidade nos constitui um conjunto de ferramentas para explicar as variaes nacionais na recepo das idias econmicas. As variaes podem ser explicadas pela referncia congurao institucional das partes do Estado que levam adiante as polticas pblicas e pelo conjunto de polticas econmicas relevantes anteriormente aplicadas em cada nao. A crise scal do Estado pode ser considerada como uma das caractersticas salientes para se entender a viabilidade administrativa das idias ortodoxas. A viabilidade poltica. A poltica econmica, como qualquer outra poltica a ser implementada, deve ter atrativos para os setores polticos que se decidam a implement-la. O andamento de programas econmicos tem importantes implicaes polticas. Sem dvida toda proposta de poltica econmica necessita de sustentao poltica para poder ser levada a cabo. A viabilidade econmica est inscrita na viabilidade poltica, isto , em sua capacidade de ter atrs de si uma aliana de foras polticas e sociais que permitam que as propostas econmicas sejam coroadas pelo xito.

PARA UMA EXPLICAO MULTICAUSAL DA MUDANA: INTERESSES, INSTITUIES E IDIAS O problema de grande parte da literatura sobre o processo de reformas estruturais que toma como um dado o que em realidade o problema, porque os pases da regio adotaram uma determinada opo de poltica econmica. Isso nos leva ao papel desempenhado pela crise. Como arma Juan Carlos Torre (1998) na literatura sobre as reformas uma proposio familiar sustentar que as crises econmicas so um forte incentivo inovao em matria de polticas pblicas. No entanto, esta enunciao deixa aberta a pergunta central: qual direo dever tomar a mudana? Armar que as crises produzem mudanas, diferente de predizer que mudanas sero produzidas. As crises podem desacreditar as polticas macroeconmicas sem modicar a conana na organizao econmica ou, podem promover uma modicao profunda das instituies econmicas. A interpretao das causas da crise, conse-

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quentemente, ser central na direo da inovao poltica. Esse processo implica uma operao de carter intelectual. A evoluo oscilante dos diagnsticos da emergncia econmica durante os anos oitenta foi uma clara mostra disso, e por essa razo, o objeto central desta investigao. A controvrsia entre alternativas de polticas, que foram levadas a cabo tendo como pano de fundo a emergncia econmica, constituiu a primeira via de entrada na reconstruo do caminho pelo qual ingressaram as reformas na agenda pblica. As controvrsias sobre as polticas de estabilizao foram centrais na evoluo dos diagnsticos sobre a crise econmica. Em meados dos anos 80 o diagnstico ortodoxo, capitalizando sucessivas frustraes nas tentativas estabilizadoras, identicou a reforma das instituies do desenvolvimento interno e promovido pelo Estado como a soluo da instabilidade econmica. O vnculo estabelecido pelo diagnstico neoliberal entre a reorganizao das instituies econmicas existentes e a superao da crise iluminava certas dimenses da emergncia econmica e omitia outras. As diculdades para a estabilizao no haviam provindo somente do alcance limitado das polticas de ajuste. Fatores que escapavam ao controle dos governos exerceram tambm inegvel gravitao, como o contexto de incerteza que rodeava as negociaes da dvida externa e a evoluo dos juros internacionais, assim como as utuaes dos termos de intercmbio. Porm, sua relevncia no foi contemplada pelo novo paradigma que se ofereceu como alternativa ao problema pblico que monopolizava as urgncias polticas do momento (Torre 1998). De maneira geral as mudanas das dcadas de 80 e 90 representaram uma revoluo no campo das idias que podem ser analisadas em termos do conceito, proposto por Peter Hall, de paradigmas de polticas (policy paradigms) (Hall 1993). Em campos tecnicamente complexos como o da elaborao da poltica macroeconmica, os polticos geralmente guiam-se por um conjunto amplo de idias que especicam como os problemas que enfrentam devem ser percebidos, que resultados devem ser obtidos por meio das polticas pblicas e que classe de tcnicas devem ser usadas para chegar a esses resultados. As idias sobre cada um destes temas interatuam para formar um conjunto relativamente coerente que deve ser descrito como paradigma de poltica , que estrutura a forma na qual os polticos vem o mundo e seu papel nele. As doutrinas econmicas associadas com a heterodoxia e a ortodoxia eram, at a dcada de 80, exemplos ideais deste tipo de paradigma de poltica. A economia
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Por sua vez, Biersteker e Kearney 2000 propem a categoria doutrinas econmicas como forma de enfocar a interrelao entre interesses, instituies e idias.

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enquanto conjunto de inter-relaes humanas e interesses materiais, que no pode ser entendida a partir do olho nu, deve ser interpretada ou modelada para ser entendida, e de modelos divergentes so derivadas diferentes prescries polticas. Assim, as discrepncias entre ortodoxos e heterodoxos derivavam de concepes muito diferentes sobre como a economia funciona. Os heterodoxos tendiam a ver a economia privada como instvel e necessitada de interveno estatal; os ortodoxos viam a economia privada como basicamente estvel e a interveno estatal como mais prejudicial que benca. Os heterodoxos viam o desemprego como um problema de insucincia de demanda, enquanto que os ortodoxos acreditavam que uma taxa natural de desemprego xada pelas condies estruturais do mercado de trabalho que relativamente independente das polticas pblicas. Os heterodoxos viam a inao como um problema proveniente dos excessos de demanda, presses salariais excessivas, e inrcia que deviam ser tratadas mediante uma poltica de ingressos; os ortodoxos argumentam que a inao invariavelmente um fenmeno monetrio, derivado do dcit scal, somente manejvel mediante ou via controle da oferta monetria e da reduo dos gastos estatais. O movimento para a ortodoxia foi em ltima instncia uma histria sobre o movimento das idias, como conceito de paradigmas polticos em concorrncia. A disponibilidade e a atrao das idias monetaristas foram centrais para direcionar a transformao na poltica macroeconmica. Como o problema da inao e do estancamento econmico provaram ser persistentes frente s prescries heterodoxas, os polticos comearam a buscar solues alternativas; e entre as possveis, a doutrina monetarista mostrou mritos especiais. Em particular, ela falava diretamente ao problema da inao, que havia sido transformado no principal assunto econmico, e era um problema no qual as prescries heterodoxas eram crescentemente insatisfatrias. Assim, o desenlace da disputa de interpretaes que se entabulou nesses anos acerca da denio da natureza dos desequilbrios teve uma relevncia central para a questo que nos ocupa. Ao longo do mesmo no somente debilitou-se a conana nos antigos instrumentos macroeconmicos, mas tambm na crena em que era possvel dominar a emergncia econmica com ajustes de curto prazo. Esse vazio conceitual foi preenchido pelas teses ortodoxas. O prestgio que foi ganhando este diagnstico abriu as portas das agendas dos governos s reformas estruturais devido ao fato de que quando se consegue fazer prevalecer uma denio do diagnstico econmico se est pressupondo aes polticas para super-las. As dcadas de 80 e 90 representaram para Argentina um perodo de fortes modicaes, tanto dos instrumentos de poltica econmica, como das caractersticas do desempenho econmico, e das prprias relaes econmicas. Durante

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esse tempo levou-se adiante um amplo conjunto de reformas, que cobriram quase todo o espectro de instrumentos e instituies econmicas, e que transformaram o modo de operao da economia; com seu conseguinte impacto, tambm, no debate econmico. Sob o governo de Carlos Menem o modelo ortodoxo de gesto econmica substituiu a poltica heterodoxa do governo anterior, e modicou as bases econmicas sobre as quais se havia desenvolvido o pas. Como explicar o giro para a ortodoxia? O processo completo por meio do qual se produziu o movimento em direo ortodoxia implicou mudanas importantes no mbito econmico, no conito entre os interesses polticos e sociais, modicaes institucionais e na disputa entre interpretaes alternativas sobre o funcionamento da economia. O eixo analtico de nosso trabalho o papel poltico que cumpriram as idias econmicas, em articulao com as caractersticas institucionais, e com as transformaes econmicas e sociais do perodo. Desenvolvimentos econmicos e interesses sociais em conito A poltica econmica instrumentada pela ditadura militar na Argentina foi um primeiro passo no giro para a ortodoxia. As medidas macroeconmicas tomadas potencializaram os conitos do esgotamento do modelo de industrializao substitutivo mediante uma abertura comercial assimtrica e nanceira. Este processo de transformao destrutiva iniciada na segunda metade da dcada de 70 condicionou fortemente as opes do futuro governo democrtico. A reforma nanceira implementada pelo ministro Martinez de Hoz, em 1977, teve um papel central na transformao econmica e social, ao transferir ao setor nanceiro o papel central que o Estado tinha at esse momento na distribuio da renda entre setores sociais. O repasse das transferncias intersetoriais do Estado ao setor nanceiro signicou uma mudana de poder. Esta colocou a indstria em uma situao de dependncia em relao ao setor nanceiro. Nos anos posteriores reforma surgiram na economia vrios gigantes nanceiros que se estenderam ao controle de grupos industriais e ainda a ramos inteiros da produo. Desta forma, aumentou consideravelmente a importncia do setor nanceiro na economia e em sua capacidade para condicionar as polticas macroeconmicas (Canitrot 1979; Barbeito e Lo Vuolo 1992) . A poltica econmica da ditadura provocou, consequentemente, profundas transformaes sociais e polticas. Por um lado, o perodo ps 1976 pode ser visto
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Para uma anlise detalhada deste processo, ver Azpiazu, Basualdo e Khavisse 1986 e 1989; Nochteff 1991; Basualdo 2000.

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como o de ruptura da sociedade de empate do perodo substitutivo, o golpe no foi dirigido contra o governo ou contra a situao social imediatamente anterior, mas sim contra a estrutura social resultante da estratgia substitutiva; a poltica econmica da ditadura teve como um de seus objetivos centrais o disciplinamento social. Por outro lado, a ruptura da sociedade de empate e a quase destruio das estruturas sociais e polticas criadas a partir dos anos 30, implicava que um dos objetivos da poltica econmica foi instalar a elite econmica como o ator social governante. No perodo ps 1976 houve um crescimento ntido do poder econmico de alguns grandes grupos econmicos de capital local e de algumas Empresas Transnacionais, os quais se converteram a partir desse momento na elite econmica do pas. A evoluo da economia argentina durante as dcadas de 70 e 80 caracterizouse por um processo de transformao destrutiva (Barbeito e Lo Vuolo 1992). Neste processo reconheciam-se duas etapas: a primeira, que havia comeado durante a ditadura militar, mediante o uso intensivo do poder do Estado e das margens oferecidas pela entrada macia de capitais, criou as condies para o desmantelamento das instituies de integrao econmica e social. Os limites estabelecidos pelas polticas econmicas do governo militar condicionaram severamente as opes do governo democrtico que assumiu em 1983. A segunda etapa, que se iniciou com a restaurao democrtica, caracterizou-se pelas restries ao das polticas pblicas, as quais foram denidas em grande medida pelo estalido da crise da dvida e pelas transformaes no funcionamento do sistema econmico e das relaes do poder social produzidas na etapa anterior. A crise da dvida, a reverso dos uxos nanceiros internacionais, e o traslado da responsabilidade de pagamento do endividamento privado ao setor pblico, mudaram o funcionamento da economia; o sistema econmico passou a desenvolver-se condicionado por duas brechas: a scal e a externa. Dadas as polticas instrumentalizadas, agregavam-se novas restries estruturais que geravam uma presso difcil de serem revertidas com as polticas econmicas tradicionais. O Estado foi colocado no centro da disputa pela renda, recebendo permanentes presses para sustentar os grandes agentes econmicos. O governo de Alfonsn herdou uma situao econmica na qual o poder de veto dos grandes grupos econmicos colocou-se como rbitro permanente da poltica pblica. Isto se complementou com a ao dos organismos internacionais de crdito, cuja presena cresceu exponencialmente como resultado das necessidades de nanciamento externo aps a crise de 1982, e que pressionaram para impor sua viso econmica favorvel ao desmantelamento das instituies econmicas e sociais construdas como parte da estratgia substitutiva.

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As polticas econmicas do governo radical hierarquizaram a busca de objetivos antiinacionrios mediante o uso de instrumentos globais. Aps uma primeira tentativa para aplicar as linhas tradicionais de uma poltica de demanda efetiva, em junho de 1985 aplicou-se um plano heterodoxo de estabilizao, o Plano Austral. Este plano chegou como uma tentativa de correo, porm, se encontrou connado dentro de fortes desequilbrios macroeconmicos, e no foi capaz de colocar as bases de uma renovao mais profunda de organizao econmica, algo que parecia um requisito inevitvel para a estabilizao. O salto hiperinacionrio de 1989 foi central para entender a forma como se congurou o processo econmico e poltico da dcada de 90. A hiperinao foi a expresso mxima do conito distributivo subjacente na crise econmica que arrastava a economia argentina desde muito tempo. Com a crise hiperinacionria, no somente zeram ecloso os componentes conitivos do fenmeno inacionrio, mas tambm ao mesmo tempo criaram-se as condies polticas para uma profunda reforma institucional. Em suma, a prolongada queda na renda real ao longo dos anos 80, a desarticulao das nanas pblicas, e em especial a experincia do elevado custo do processo hiperinacionrio, deixaram importantes marcas nos economistas e nos formuladores de polticas pblicas. Por um lado, foi gerada uma forte demanda pela estabilidade, de forma tal que permitisse ordenar o sistema econmico e uma ampliao do horizonte das decises. Por outro lado, reforou-se a percepo de que o deterioramento da economia argentina no era um trao temporal, que podia ser facilmente solucionado mediante algumas medidas de conjuntura. A crise da economia respondia ao esgotamento de uma determinada organizao econmica, na qual uma das formas de expressam deste esgotamento era a situao do setor pblico (Heymann e Kosacoff 2000). Fatores institucionais: a crise scal do Estado A inuncia das idias ortodoxas dependeu fortemente das circunstncias, algumas econmicas, outras polticas, e todas condicionadas pelo emaranhado institucional dentro do qual a poltica desenvolveu-se. Do ponto de vista institucional, a crise scal do Estado foi essencial para entender o giro para a ortodoxia. No nal da dcada de 80 o Estado argentino encontrava-se com uma baixssima capacidade de regulao das condutas econmicas; a expresso mais acabada deste processo era a crise scal na qual se encontrava. O carter do dcit scal, associado a polticas expansivas de investimento pblico e subsdio demanda interna, havia sido alterado drasticamente durante a ditadura militar nos seguintes sentidos. Dado que o gasto estatal havia convertido-se em uma via de transferncia

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de recursos associada ao esquema de acumulao dos grupos locais mais concentrados, o desequilbrio das contas pblicas havia assumido um carter estrutural. A apropriao de recursos por parte destes setores transnacionalizados, havia questionado ademais o nanciamento do dcit mediante a emisso monetria. Assim, o dcit scal nanciado com endividamento externo e interno, concluiu na quebra denitiva do Estado, preparando o caminho para a privatizao do setor pblico (Lozano e Faletti 1991). A deciso poltica de nacionalizar a dvida externa do setor privado abriu as portas para que o Estado passasse a desempenhar um papel ativo tambm na iniciao de um ciclo perverso: a reproduo da tendncia aceleracionista dos preos. As formas de nanciamento do dcit pblico passaram a depender cada vez mais dos nveis de poupana interna, em particular, da capacidade de endividamento do Estado. Isto, por sua vez, teve um forte componente subjetivo na medida em que variou tambm junto com a credibilidade de que dispunham os governos de turno com relao ao setor privado, principal fonte de recursos em um mercado nanceiro pequeno e vulnervel. Em tais circunstncias, esse mercado converteu-se em rbitro principal da capacidade do Estado de honrar a dvida. O fato de que aceitasse absorver apenas ttulos de curto prazo, a juros crescentes, no processo de colocao da dvida interna sinalizava a baixa credibilidade do Estado. Assim, na ausncia de uma profunda reforma scal e administrativa, cavam poucos mecanismos para reduzir a brecha de credibilidade entre as necessidades de nanciamento e disponibilidade de recursos. O resultado foi o imposto inacionrio, a taxas cada vez mais altas. Este processo de ajuste trouxe consigo uma srie de transformaes, por um lado a passagem de um regime inacionrio a outro de alta inao; ao anterior somava-se o estabelecimento de um vnculo sempre maior entre as expectativas e as turbulncias polticas de toda classe. Por outro lado, produziu-se um efeito paradoxal e perverso da crise scal do Estado consistente na mudana de relaes entre este e a sociedade. O Estado passou a ser percebido como protagonista ativo, principal responsvel pela mudana de regime inacionrio, fato que obscurecia no somente a dinmica econmica e poltica que caracterizava a paralisia scal, mas tambm a total submisso do Estado a um subconjunto das foras sociais que integravam o mercado . Em suma, no comeo do governo democrtico a captura privada do Estado havia alcanado um nvel sem precedentes. O controle das principais variveis macroeconmicas cou ento completamente submetido ao jogo das presses entre os credores externos e os operadores nanceiros. O quadro de impossibili9

Retomamos a anlise de Lourdes Sola 1994 sobre o Brasil, porm tambm aplicvel ao caso argentino.

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dade tcnica do nanciamento scal desembocou no auge do deterioramento das capacidades estatais, e, portanto no aniquilamento de sua capacidade de regular as relaes sociais. Um dos saldos mais importantes da experincia em poltica econmica foi o progressivo mal estar frente ao Estado, e apario gradual de um consenso em relao necessidade de sua reforma (Palermo e Novaro 1996). O processo hiperinacionrio marcou o ponto denitivo de quebra de um Estado atravessado por mltiplas demandas, cada vez mais asxiado pela crise scal e pela necessidade de tomar crditos em um contexto nanceiro completamente desfavorvel. A crise condicionou severamente as margens de ao do novo governo e facilitou, por sua vez, a difuso nos meios locais e a aceitao de amplos setores da populao do diagnstico neoliberal sobre as causas que levaram situao de crise, assim como das principais propostas de poltica econmica que supostamente permitiriam revert-las. A crise que gerou as condies sociais necessrias para aceitar como inevitveis as reformas estruturais propostas pelos organismos de crdito internacional e pelos economistas neoliberais locais, frente evidencia irrefutvel de que o Estado estava em quebra e de que j no podia seguir funcionando como at ento. O traslado de funes do Estado ao mercado tinha uma certa lgica, dadas as condies do Estado, j que se deixava de lado a necessidade de regular as atividades econmicas, coagir os agentes econmicos, supervisionar e administrar a economia, e ter polticas ativas. A opo de privilegiar os mecanismos de mercado em detrimento dos mecanismos de regulao estatal implicou uma redistribuio do poder social. Dentro da esfera poltica os argumentos neoliberais insistiam em que o Estado era culpado de todos os males da economia, e a utilidade dos mecanismos de mercado para o melhoramento das condies econmicas transformou-se em um pilar do consenso social para a retirada do estado, a privatizao das empresas pblicas, em suma para a redenio do papel do estado na sociedade. A ortodoxia, portanto, foi a sustentao ideolgica no processo de transferncia das funes estatais ao mercado, em um perodo em que o Estado havia se transformado em um trava no processo de acumulao. O poder poltico das idias A mudana da heterodoxia para a ortodoxia nos modos de regulao econmica foi em ltima instncia uma histria sobre o movimento das idias, como paradigma de polticas em conito. O debate econmico na Argentina dos anos 80 pode ser visto como um enfrentamento entre dois paradigmas de polticas. Um paradigma especica como

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o mundo econmico funciona, como deve ser observado, que ns so alcanados com determinadas polticas, e que instrumentos devem ser utilizados para obtlos. Um paradigma um prisma pelo qual os polticos vem a economia, assim como seu papel dentro dela. A experincia argentina pode ser associada com uma mudana de um paradigma a outro, a partir da heterodoxia em matria econmica para a ortodoxia. Apesar do movimento ter comeado com as medidas econmicas aplicadas na ditadura militar a mudana mais intensa nas polticas econmicas produziu-se com a eleio de Menem em 1989. No somente as prioridades das polticas mudaram, mas tambm a hierarquia dos ns e os de instrumentos empregados para guiar a poltica. A inao transformou-se na preocupao exclunte da poltica econmica, os esforos macroeconmicos para reduzi-la com polticas heterodoxas foram rechaados em favor de polticas ortodoxas, eliminao do dcit scal e um processo de reformas estruturais. As prioridades econmicas dos anos 90 passaram a ser a desregulao econmica e a liberalizao, e os principais instrumentos foram a reforma do Estado, a privatizao das empresas pblicas e a eliminao das barreiras alfandegrias e no alfandegrias. Vrios instrumentos reguladores associados com a interveno estatal, como as polticas de renda, controles de cmbios, limites quantitativos sobre emprstimos, foram eliminados. Como a poltica mudou to radicalmente? A eleio de Menem foi, sem dvida, uma parte fundamental da histria. De forma similar, apesar dos baixos nveis de desenvolvimento econmico e do aumento das taxas de inao terem ajudado a provocar a mudana, cit-los como os nicos componentes no dizem muito sobre o processo de mudana. necessrio um emaranhado conceitual para entender o processo pelo qual a poltica econmica mudou durante os anos 80 e 90. Com este propsito til retornar ao conceito de paradigma de polticas. Os heterodoxos e os ortodoxos eram exemplos essenciais desses paradigmas, estas duas ideologias econmicas foram durante este tempo dois paradigmas distinguveis. No somente as prescries dos ortodoxos divergiam daquelas dos heterodoxos, elas tambm estavam baseadas em concepes diferentes de como funcionava a economia. Enquanto os heterodoxos viam a economia privada como instvel e com necessidade de interveno pblica para segurar o crescimento econmico, os ortodoxos viam a economia privada como estvel e as polticas governamentais como polticas discrecionais que impediam a ecincia econmica. Enquanto os economistas heterodoxos atribuam as utuaes econmicas e a inao aos ciclos da economia real o aos salrios excessivos e a presso nos preos, os ortodoxos partiam da viso de que as utuaes econmicas e a inao eram causadas fundamentalmente por excessos no aumento da oferta monetria, decorrente do dcit scal do setor pblico.

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A proposta original do Plano Austral (1985) havia sido combater a inao mediante um programa heterodoxo que pusesse o acento no componente inercial desta e evitasse as medidas de corte recessivo caractersticas das propostas ortodoxas. A inao, na concepo heterodoxa, era caracterizada como um fenmeno pluricausal, portanto era congruente com uma variedade de hipteses sobre o aumento de preos, disputa distributiva, expectativas inacionrias, inao por demanda e inao inercial (Cf. Frenkel 1984; Secretaria de Planicacin, 1985; Heymann 1986; Fanelli e Frenkel 1986). O principal objetivo do Plano Austral havia sido estabilizar a economia evitando aplicar medidas ortodoxas; o programa de estabilizao havia buscado manter os nveis de emprego e atividade econmica, tratando, assim, de diminuir os custos sociais. O rechao heterodoxo aos planos de ajuste ortodoxos baseava-se em que os ltimos encaravam os problemas de dcit externos e da inao como produto de excessos de demanda no mercado de bens e de oferta no mercado de dinheiro. Os instrumentos centrais da poltica de estabilizao ortodoxa passavam pela reduo do dcit scal fundamentalmente mediante a reduo dos gastos e polticas de restrio monetria, as quais continham a inao mediante uma poltica recessiva (Sourrouille 1986). Para os heterodoxos, um programa de estabilizao deste tipo (heterodoxo), era a melhor soluo para as altas taxas de inao nos pases que tinham complexas estruturas sociais e polticas retomando postulados do pensamento estruturalista. Por outro lado, a poltica de estabilizao havia sido concebida como o primeiro passo de uma poltica de crescimento, que buscava combinar crescimento com estabilidade. O passo seguinte seria o incio de uma estratgia de desenvolvimento que se baseasse no crescimento das exportaes, fundamentalmente de origem industrial. Esta estratgia devia combinar a expanso simultnea das exportaes e o investimento, mediante uma srie de polticas estatais ativas. Na concepo heterodoxa os ajustes scais e monetrios eram vistos como insucientes para produzir por si mesmos, o desenvolvimento e o crescimento da economia, era necessrio implementar uma estratgia industrial seletiva (Secretaria de Planicacin 1985; Sourrouille 1987). O Plano Austral, apesar de seu xito inicial, no conseguiu uma estabilizao completa, e a menos de um ano de seu lanamento comeou a transitar por um plano inclinado at que nalmente fez-se necessrio reformul-lo mediante o lanamento de um novo pacote de medidas, assim a poltica de estabilizao heterodoxa mostrava seus limites para conter os elementos estruturais da inao. O ano de 1987 foi chave no debate econmico entre ortodoxos e heterodoxos, e nas medidas econmicas implementadas pelo governo. Por um lado a polmica entre as propostas ortodoxas e heterodoxas continuou sendo central no debate

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econmico, mas por outro, o diagnstico da equipe econmica comeou a ir em uma direo cada vez mais ortodoxa. Entretanto, tratava-se mais de medidas ad hoc, dentro de um paradigma heterodoxo, que da aceitao completa das medidas ortodoxas. Na reexo econmica do perodo comeou a aparecer cada vez com mais fora a discusso sobre a necessidade de um programa de reformas estruturais, em sentido ortodoxo, para alcanar a estabilidade macroeconmica. Se bem no simples explicar as causas pelas quais o governo comeou um giro para a ortodoxia, abandonando os componentes mais heterodoxos que formaram parte essencial do Plano, uma explicao relaciona-se com as diculdades que a equipe econmica encontrou para estabilizar a economia argentina. O Austral um plano econmico tecnicamente bem elaborado deparou-se com graves problemas, frente a esta situao os economistas do governo lentamente foram seduzidos pelas propostas liberais, em um contexto internacional, que ia aceleradamente para a ortodoxia. Neste sentido, o ano 1987 marcou um ponto de inexo tanto no diagnstico como nas medidas econmicas implementadas pelo governo. No novo diagnstico heterodoxo, a inao e o estancamento eram manifestaes de uma crise estrutural de longa data; a crise de uma economia fechada e de um estado sobrecarregado de funes (Sourrouille 1987). Frente a este nascente diagnstico, o governo props o incio de uma poltica de reformas estruturais. As reformas colocadas pela equipe econmica apontaram para dois objetivos centrais. Em primeiro lugar, a reforma do estado: eliminar a excessiva interveno estatal, desmonopolizar, desregular e privatizar distintas reas do governo. A reforma do estado, no somente pretendia diminuir o dcit scal, mas tambm a reforma buscava uma maior desregulao do processo econmico, abrindo reas regulao do mercado. Em segundo lugar, a abertura da economia: a estratgia era buscar um crescimento, diferente, que por meio de uma maior integrao no mundo estimulasse a concorrncia e a inovao. Uma maior desregulao liberaria as energias produtivas do pas (Sourrouille 1987: 83). Em suma, os sucessivos fracassos na tentativa de estabilizao levaram o grupo de economistas heterodoxos a experimentar uma srie de medidas ortodoxas, ad hoc, como forma de recuperar o controle da economia ajustando as tradicionais prticas heterodoxas. Entretanto, o efeito destas adaptaes contribuiu para debilitar a coerncia intelectual do paradigma, sem servir para controlar o fenmeno inacionrio. A doutrina heterodoxa gradualmente perdeu coerncia e credibilidade aos olhos dos polticos, e do pblico em geral. Aps a frustrada tentativa de estabilizao e de recomposio estatal que implicou o Plano Austral, o processo culminou na exploso hiperinacionria que sacudiu a economia argentina em meados de 1989. O mal estar originado

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pelo deterioramento da ordem econmica e estatal surgido durante o processo de substituio de importaes, exacerbado pela crise da dvida, e a crise scal do Estado, serviram de caldo de cultivo para a implementao das receitas ortodoxas. A hiperinao foi interpretada como a concluso inexorvel de um processo de deterioramento de um modelo de organizao econmica. Esta interpretao estabeleceu um vnculo de sentido entre os males do modelo e as reformas propostas pelo programa que prometia super-los. A experincia hiperinacionria preparou o terreno para que o novo governo, comprometido com um programa de reformas econmicas de inspirao neoliberal, lanasse uma poltica de ajuste estrutural. O diagnstico heterodoxo mudou signicativamente a partir do fracasso do Austral, e da experincia hiperinacionria. O diagnstico emergente sustentava que a falta de reformas havia impedido o xito das tentativas de estabilizao heterodoxas (Machinea 1990). A concluso dos economistas heterodoxos era que as reformas estruturais eram indispensveis para a estabilizao da economia. O fracasso da experincia heterodoxa tambm foi analisado como parte de um processo de aprendizagem pelo mtodo de tentativa e erro, que permitiu aperfeioar o diagnstico. Este processo havia sido iniciado com o Plano Austral, e foi marcado por escales sucessivos de fracassos e reiniciaes. A aprendizagem referia-se passagem do ajuste desvalorizatrio aos planos de estabilizao, e destes de reforma do Estado e liberalizao (Canitrot 1992). O programa de reformas estruturais era, portanto, o resultado nal dessa aprendizagem. O diagnstico ortodoxo capitalizou os sucessivos fracassos de estabilizao heterodoxa, a crise hiperinacionria, e a desapario de um pensamento e programa econmico alternativo, e identicou a reforma das instituies de desenvolvimento interno e centrado no Estado como a soluo para a instabilidade econmica. Em sntese, o movimento para a ortodoxia foi uma resposta ao persistente pobre desempenho da economia, e aparente incapacidade das polticas heterodoxas para reticar a situao. A desiluso com os resultados colocou em pauta a busca de alternativas. Sobre o fundo da crise econmica, o fracasso da estabilizao heterodoxa e a desapario do paradigma heterodoxo, realizou-se uma operao de carter intelectual, que consistiu em estabelecer um vnculo de sentido entre estatismo, economia fechada e crise hiperinacionria, por um lado; e estabilizao e reformas estruturais ortodoxas por outro. Esta ligao foi o que proveu de eccia interpretativa a estratgia da econmica ortodoxa, para concitar respaldo ao programa de reformas. O novo governo, que assumiu em meio crise hiperinacionria, apropriou-se do diagnstico ortodoxo, e ps em andamento um drstico programa de reformas

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estruturais. No entanto, foi somente a partir do incio do Plano de Convertibilidade (1991) que as medidas ortodoxas pareceram dar seus frutos. A fase inicial do novo Plano foi um perodo de ajuste e reformas estruturais, com expanso econmica. Esta progressiva superposio de estabilizao macroeconmica e ajuste estrutural em um contexto de ameaa hiperinacionria modicou a percepo do custo das reformas. Os custos inerentes s reformas foram compensados pelos benefcios que trouxeram embutidos a estabilidade, a reativao e uma maior disponibilidade de recursos scais. Com o incio da Convertibilidade o diagnstico ortodoxo pareceu conrmar-se aos olhos da maioria da populao, a qual j havia pago um alto custo em termos de crise econmica. Os resultados macroeconmicos pareciam conrmar os pressupostos bsicos do diagnstico do governo: os nexos constitudos entre as reformas estruturais e o m da instabilidade econmica. A estabilidade, a recuperao econmica e a sensao coletiva de ordem pareciam corroborar o vnculo de sentido estabelecido em 1989. O incio do Plano de Convertibilidade marcou um novo ponto de inexo na disputa de idias econmicas, a partir desse momento reforou-se o consenso ortodoxo. No debate da dcada de 90 estruturou-se um grande consenso sobre a importncia do novo clima macroeconmico que havia sido alcanado a partir do incio do Plano de Convertibilidade. Este consenso continuou durante a maior parte da dcada de 90 (Gerchunoff e Machinea 1995; Kosacoff 1995; Fanelli e Frenkel 1997; Fanelli 1998). A unanimidade referia-se ao fato de que as autoridades de poltica econmica, por meio do programa de convertibilidade entendido como programa de estabilizao e reformas estruturais de mercado haviam dado com o rumo adequado (Gerchunoff e Machinea 1995). Entre os pontos de consenso entre ortodoxos e heterodoxos se destacavam: a privatizao de empresas pblicas, o processo de abertura da economia, a progressiva integrao comercial, o equilbrio das contas pblicas, a consolidao da dvida interna e externa e a desregulao dos mercados. Apesar das diferenas quanto a determinadas polticas, existia um ponto de partida em comum: o marco de estabilidade macroeconmica (Kosacoff 1995).

CONSIDERAES FINAIS A experincia argentina no nal da dcada de 80 marcou uma mudana radical a partir da heterodoxia para a ortodoxia nos modos de regulao macroeconmica, que implicaram mudanas simultneas tanto nos instrumentos de polticas econmicas como na hierarquia dos ns que se perseguiam com a poltica.

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Como arma Torre (1988), as crises econmicas so um forte incentivo inovao em matria de polticas pblicas, as crises podem desacreditar as polticas de governo de turno sem afetar a conana na sade das instituies econmicas fundamentais ou, podem promover um reajuste global da organizao econmica. Portanto, a direo da inovao poltica depende de qual seja a interpretao das causas da crise econmica que prevalea. A evoluo mutante dos diagnsticos da emergncia econmica durante os anos 80, como vimos, foi uma clara ilustrao disso. O desenlace da disputa de interpretaes que se entabulou nesses anos acerca da denio da natureza dos desequilbrios econmicos teve uma relevncia central para a questo que nos ocupa. Ao longo do mesmo no somente debilitou-se a crena de que era possvel dominar a crise econmica com ajustes de curto prazo, tambm foi erodindo-se a conana nos instrumentos conhecidos e provados da interveno estatal e da estabilizao heterodoxa, j que estes eram vistos como parte dos desequilbrios econmicos. O fracasso da experincia heterodoxa levou a um vazio conceitual que foi preenchido pelo paradigma ortodoxo, o qual viu precisamente nestes a raiz do problema. A ascenso que foi ganhando este diagnstico abriu as portas s reformas estruturais devido ao fato de que ao prevalecer uma denio de um problema pblico condicionaram-se, ao mesmo tempo, as opes de ao. Para a ortodoxia as presses inacionrias estavam vinculadas ao comportamento das instituies econmicas caractersticas do padro de desenvolvimento interno e promovido pelo Estado. Por um lado enfatizava-se a baixa da exposio da economia concorrncia externa produto do carter fechado das economias. Por outro lado marcava-se a crise scal gerada pelas empresas estatais e a poltica de subsdios estatais. Na proposta ortodoxa a inao cou vinculada ao dcit scal e neste ltimo o peso das empresas pblicas era central, assim, a privatizao destas transformou-se em um dos aspectos centrais da nova poltica econmica. A reforma do Estado, a privatizao e o equilbrio scal caram intimamente vinculados com a estabilidade econmica. A hiperinao foi interpretada pela ortodoxia como o resultado inevitvel do deterioramento de um modelo de um desenvolvimento econmico. Esta interpretao estabeleceu um vnculo de sentido entre os males desse modelo e as reformas propostas pelo programa que prometia super-los. A hiperinao criou um forte sentido de urgncia, era necessria uma sada para a crise; o norte organizador dessa sada foram as reformas estruturais. Os nexos existentes entre estabilizao e reformas estruturais eram matria de debate. Porm, a ortodoxia apresentou ambas articuladas, e o xito em fazer com que a opinio pblica assim as percebesse foi decisivo para que as reformas fossem apoiadas, na convico

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de que se tratava da ponte mais convel condizente estabilizao. Em outras palavras a ligao entre economia fechada, estatismo e alta inao, por um lado, e privatizaes, desregulao, abertura e controle da inao por outro, foi o que proveu de eccia interpelativa a estratgia ortodoxa. O mrito da hiperinao foi seu poder persuasivo para uma operao poltica de construo do sentido entre estabilidade e reformas estruturais. Com o incio do Plano de Convertibilidade, e a reativao econmica que o acompanhou, reforou-se o vnculo de sentido entre estabilidade, reformas estruturais, os resultados macroeconmicos da primeira etapa pareciam conrmar os pressupostos bsicos da proposta ortodoxa. Em suma o movimento para a ortodoxia no manejo da poltica pblica foi um processo complexo com vrios ingredientes. Nele os desenvolvimentos econmicos, a disputa entre interesses sociais, a crise do Estado tiveram um papel fundamental. Entretanto, o movimento para a ortodoxia foi em ltima instncia uma histria sobre o movimento das idias, como conceito de paradigmas de polticas em conito. A disponibilidade e a capacidade de seduo das idias ortodoxas foram centrais na direo de mudana da poltica econmica.

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SOCIEDADE n 17.1 janeiro-junho de 2009

ABSTRACT
The present work seeks to discuss the political power of the economic ideas in a context of structural transformation. Argentina faced, during the 80s and the 90s, the characteristic dilemmas of a process of structural reform. To understand the modality of such structural change in Argentina, some fundamental elements exist. In the rst place, those of economic character related with the impact of the crisis. But, although the economic crisis constituted a powerful stimulus for setting in march a program of structural reform, by itself it was not enough to dene when, how and in what measure the adjustment had to be made. The interpretation of the causes of the crisis was central in the address of the political innovation. The debate of ideas played a key role in the entrance of the economic reform in the public agenda. A central role in the direction of the political innovation Was played by the interpretation of the causes of the economic imbalances. The controversy among alternative policies has constituted the rst entrance of the structural reforms into the public agenda. Therefore, the outcome, in those years, of the debate between interpretations about the denition of the nature of the imbalances, is the central focus for our work.

KEY WORDS
Argentina economic politics structural reform history of the economic thought economic ideas

RECEBIDO EM
janeiro de 2009

APROVADO EM
novembro de 2009

JAVIER AMADEO
Licenciado em Cincia Poltica pela Universidade de Buenos Aires, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo, ps-doutorado pelo Departamento de Histria da mesma Universidade e Professor Adjunto da rea de Cincias Sociais da Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP).

IDIAS ECONMICAS E PODER POLTICO Javier Amadeo

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