Metrpole, legislao e desigualdade1

ERMINIA MARICATO2 RESUMO - O processo de urbanizao brasileiro deu-se praticamente no sculo XX. No entanto, ao contrrio da expectativa de muitos, o universo urbano no superou algumas caractersticas dos perodos colonial e imperial, marcados pela concentrao de terra, renda e poder, pelo exerccio do coronelismo ou poltica do favor e pela aplicao arbitrria da lei. Este texto tem como objetivo fazer uma leitura da metrpole brasileira do final do sculo XX destacando a relao entre desigualdade social, segregao territorial e meio ambiente, tendo como pano de fundo alguns autores que refletiram sobre a "formao" da sociedade brasileira, em especial sobre a marca da modernizao com desenvolvimento do atraso. Para tanto, destaca-se o papel da aplicao da lei para manuteno de poder concentrado e de privilgios nas cidades, o qual reflete e ao mesmo tempo promove a desigualdade social no territrio urbano. ABSTRACT- The brazilian urbanization process happened in practical terms in the XX century. Nevertless, contrary to the expectation of many, the urban universe didn't overcome some characteristics of the colonial and imperial periods marked by land, income and power concentration, by the action of "colonels" or the policy of favoritism and by an arbitrary law deployment. This paper has the objective to address the Brazilian metropolis by the end of the XX century making evident the relationship about social inequality, territorial segregation and environment, having as a reference some authors whose work reflected the Brazilian society "building", specially the mark of modernization with the development of the tardiness. In doing so, a great relevance is given to the role of the law in keeping concentrated power and privileges in the cities, which reflects - and at the same time enhances - the urban territory social inequality. Introduo O processo de urbanizao brasileiro deu-se, praticamente, no sculo XX. No entanto, ao contrrio da expectativa de muitos, o universo urbano no superou algumas caractersticas dos perodos colonial e imperial, marcados pela concentrao de terra, renda e poder, pelo exerccio do coronelismo ou poltica do favor e pela aplicao arbitrria da lei. Pretende-se fazer, aqui, uma leitura da metrpole brasileira do final do sculo XX, destacando a relao entre desigualdade social, segregao territorial e meio ambiente, tendo como pano de fundo alguns autores que refletiram sobre a "formao" da sociedade brasileira, em especial sobre a marca da modernizao com desenvolvimento do atraso. Destaca-se o papel da aplicao da lei para manuteno de poder concentrado e privilgios, nas cidades, refletindo e ao mesmo tempo promovendo, a desigualdade social no territrio urbano. Nas dcadas iniciais do sculo XX, as cidades brasileiras eram vistas como a possibilidade de avano e modernidade em relao ao campo que representava o Brasil arcaico. A proclamao da Repblica e a abolio da mo-de-obra escrava no superaram a hegemonia agrrio-exportadora, o que viria acontecer apenas aps a Revoluo de 1930. Desde ento, o processo de urbanizao / industrializao ganha,
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Esse texto foi elaborado utilizando a parte II do livro de minha autoria, Metrpole na periferia do capitalismo, So Paulo, Hucitec, 1996. 2 Profa. Titular da USP, secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo (1989 - 1992) e Secretria Executiva do MCidades (2003 - 2005). Participou da criao do MCidades (2003) e coordenou a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (at 2005).

com as polticas oficiais, um novo ritmo3. No correto afirmar que as cidades brasileiras no tinham importncia no perodo imperial ou colonial, como corrige Francisco de Oliveira (Oliveira, 1984). As metrpoles tinham uma importncia especial por seu papel como lugar de financiamento e comercializao dos bens primrios exigidos pelo mercado europeu. Salvador tinha, em 1780, mais de cinqenta mil habitantes, somando os moradores do centro e de 21 freguesias, que incluam os subrbios (Cedu, 1978). Era a maior metrpole das Amricas segundo Milton Santos (Santos, 1993). Apesar dos grandes e importantes plos, que representavam o Brasil urbano, ate o final do sculo XIX, a grande maioria da populao permaneceu no campo. A julgar pelas fontes disponveis, a populao urbana totalizava entre 6,8 a 10% em 1890. A emergncia da mo-deobra livre, em 1888, contribui para definir o inicio de um processo, no qual urbanizao e industrializao caminhariam juntas sob o lema positivista da ordem e do progresso. O rumo tomado parecia representar um caminho certo para a independncia de sculos de dominao das elites oligrquicas ligadas exportao de produtos primrios. No foi s o governo. A sociedade brasileira em peso embriagou-se, desde os tempos da abolio e da repblica velha, com as idealizaes sobre progresso e modernizao. A salvao parecia estar nas cidades, onde o futuro j havia chegado. Ento era s vir para elas e desfrutar de fantasias como emprego pleno, assistncia social providenciada pelo Estado, lazer, novas oportunidades para os filhos... No aconteceu nada disso, claro, e, aos poucos, os sonhos viraram pesadelos (Santos, 1986, p. 2). As mudanas polticas havidas na dcada de 1930, com a regulamentao do trabalho urbano (no extensiva ao campo), incentivo industrializao, construo da infra-estrutura industrial, entre outras medidas, reforaram o movimento migratrio campo-cidade. No final do sculo XX, algumas dcadas depois, a imagem das cidades brasileiras parece estar associada violncia, poluio das guas e do ar, criana desamparada, trfego catico, enchentes, entre outros inmeros males. As oportunidades que de fato havia nas primeiras dcadas do sculo XX para a populao imigrante e depois para a populao migrante (insero econmica e melhora de vida) parecem quase extintas. A extenso das periferias urbanas (a partir dos anos de 1980 as periferias crescem mais do que os ncleos ou municpios centrais nas metrpoles) tem sua expresso mais concreta na segregao espacial ou ambiental configurando imensas regies nas quais a pobreza homogeneamente disseminada. Pela primeira vez na histria do pas registram-se extensas reas de concentrao de pobreza, que se apresentava relativamente esparsa nas zonas rurais antes do processo de urbanizao. A alta densidade de ocupao do solo e a excluso social representam uma situao indita. A segregao urbana ou ambiental uma das faces mais importantes da desigualdade social e parte promotora da mesma. dificuldade de acesso aos servios e infra-estrutura urbanos (transporte precrio, saneamento deficiente, drenagem inexistente, dificuldade de abastecimento, difcil acesso aos servios de sade, educao e creches, maior exposio ocorrncia de enchentes e desmoronamentos etc.) somam-se menos oportunidades de emprego (particularmente do emprego formal), menos oportunidades de profissionalizao, maior exposio violncia (marginal ou policial), discriminao racial, discriminao contra mulheres e crianas, difcil acesso justia oficial, difcil acesso ao lazer. A lista interminvel. O desenvolvimento da desigualdade desafia a construo de conceitos: excluso social, incluso precria, segregao territorial, informalidade, ilegalidade, e alimenta um debate sobre a "funcionalidade" ou no do excesso de populao para o capitalismo brasileiro ou a no aplicao do conceito marxista de exrcito industrial de reserva. A tradio secular de desigualdade social, a reestruturao produtiva
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O conceito de revoluo utilizado aqui foi tomado de Florestan Fernandes, 1976.

internacional (tomando a expresso de Harvey), do final do sculo XX, acrescentou caractersticas mais radicais. Antes mesmo das chamadas dcadas perdidas (anos de 1980 e 1990) a insero social nas relaes capitalistas apresentavam relao complexa entre regra e exceo. Trabalhadores do setor secundrio e at mesmo da indstria fordista brasileira foram excludos do mercado imobilirio privado e, freqentemente, buscaram a favela como forma de moradia. Trata-se do "produtivo excludo", resultado da industrializao com baixos salrios. A moradia tem sido predominantemente, nas metrpoles, obtida por meio de expedientes de subsistncia. Trata-se de uma mercadoria que no produzida via processo de trabalho marcado por relaes capitalistas (Ferro, 1969 e Maricato, 1979). A produo do ambiente construdo e, em especial o ambiente urbano, escancara a simbiose entre modernizao e desenvolvimento do atraso. Padres modernistas detalhados de construo e ocupao do solo, presentes nas leis de zoneamento, cdigo de obras, leis de parcelamento do solo, entre outras, convivem com a gigantesca cidade ilegal onde a contraveno regra. Como lembram Schwarz e Arantes, inspirados em Brecht, "a exceo a regra e a regra exceo" numa sociedade onde a maioria no alcana a condio de cidadania (Schwarz, 1990 e Arantes, 1992). Em sua reflexo terica sobre as classes sociais na Amrica Latina, Florestan Fernandes reconhece que os "dinamismos nucleares e determinantes" nestas sociedades provem das relaes "mais adiantadas e ativas do regime de classes". H especificidades, entretanto, em relao s sociedades capitalistas europias e norteamericanas, j que as sociedades latino-americanas "no se organizam para um desenvolvimento autnomo da economia, da sociedade e da cultura". A diviso repartida (externa e interna) do excedente econmico, continuidade de privilgios senhoriais na formao da mentalidade burguesa e, portanto, adaptao de heranas coloniais no processo de modernizao, a excluso das classes "baixas" dos processos histricos e sociais (negando inclusive sua existncia como classe com direitos a serem respeitados como ocorreu no capitalismo "maduro") so caractersticas s quais se soma um decorrente "complexo padro de mercantilizao do trabalho"4. A excluso social no passvel de mensurao, mas pode ser caracterizada por indicadores como a informalidade, a irregularidade, a ilegalidade, a pobreza, a baixa escolaridade, o oficioso, a raa, o sexo, a origem e, principalmente, a ausncia da cidadania. "A carncia material a face externa da excluso poltica" (Demo, 1993, p. 3). Segundo Pedro Demo, a caracterizao da pobreza a partir de nmeros mensurveis relativos carncia material, obscurece o "cerne poltico da pobreza" ou o que o autor chama de "pobreza poltica". "Ser pobre no apenas no ter, mas sobretudo ser impedido de ter, o que aponta muito mais para uma questo de ser do que de ter" (Demo, 1993, p. 2). A ilegalidade sem dvida um critrio que permite a aplicao de conceitos como excluso, segregao ou at mesmo de apartheid ambiental. No que a elite brasileira no recorra historicamente utilizao de expedientes ilegais quando Ihe convm, como lembram Schwarz e Bosi sobre o histrico e paradigmtico exemplo do trfico de escravos no Brasil do sculo XIX: proibido por lei mas apoiado, na prtica, pelas autoridades. Poderamos utilizar muitos outros exemplos atuais. A ilegalidade em relao propriedade da terra, entretanto, tem sido um dos principais agentes da segregao ambiental, no campo ou na cidade. Miguel Baldez lembra que at 1850, a ocupao de terra no Brasil era forma legtima de conseguir sua posse. A emergncia do trabalhador livre acompanhada da emergncia de legislao sobre a terra que ir garantir a continuidade do domnio dos latifundirios, sobre a produo (Baldez, 1986
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Ela (a ordem social competitiva) reconhece a pluralizao das estruturas econmicas, sociais e polticas como fenmeno legal. Todavia, no a aceita como fenmeno social e, muito menos como fenmeno poltico. Os que so excludos do privilegiamento econmico, sociocultural e poltico tambm so excludos do valimento social e do valimento poltico. Os excludos so necessrios para a existncia do estilo de dominao burguesa, que se monta dessa maneira (Fernandes, 1977, p.222).

e Osrio Silva, 1996). A legislao urbana no surgir seno quando se torna necessria para a estruturao do mercado imobilirio urbano, de corte capitalista. Os Cdigos Municipais de Posturas, elaborados no final do sculo XIX tiveram um claro papel de subordinar certas reas da cidade ao capital imobilirio acarretando a expulso da massa trabalhadora pobre do centro da cidade. A nova normatividade contribui para a ordenao do solo de uma parte da cidade mas tambm contribui, ao mesmo tempo, para a segregao espacial. A escassez alimenta a extrao da renda imobiliria. A submisso da terra aos capitais de promoo, construo e financiamento imobilirio no se tornou homognea como nos pases avanados, convivendo com formas arcaicas de produo do espao como a autoconstruo em loteamentos ilegais ou em reas invadidas, simplesmente. Uma das caractersticas do mercado residencial privado legal no Brasil (como em todos os paises perifricos ou semiperifricos) , portanto, sua pouca abrangncia. Mercado para poucos uma das caractersticas de um capitalismo que combina relaes modernas de produo com expedientes de subsistncia. A maior parte da produo habitacional no Brasil se faz margem da lei, sem financiamento pblico e sem o concurso de profissionais arquitetos e engenheiros (Maricato, 2001 e Institute Cidadania, 2000). A relao legislao / mercado restrito / excluso talvez se mostre mais evidente nas regies metropolitanas. E nas reas rejeitadas pelo mercado imobilirio privado e nas reas pblicas, situadas em regies desvalorizadas, que a populao trabalhadora pobre vai se instalar: beira de crregos, encostas dos morros, terrenos sujeitos a enchentes ou outros tipos de riscos, regies poludas, ou... reas de proteo ambiental (onde a vigncia de legislao de proteo e ausncia de fiscalizao definem a desvalorizao). Durante o regime militar, o Planasa - Plano Nacional de Saneamento Bsico, abandonou os critrios legais de uso e ocupao do solo para estender o fornecimento de gua populao at ento no atendida em diversas reas metropolitanas. A Sabesp, empresa pblica responsvel pelo saneamento bsico no Estado de So Paulo, ampliou a rede de guas at os loteamentos ilegais, inclusive aqueles situados em rea de proteo dos mananciais, desenvolvendo para isso instalao de rede formada por elementos leves e de baixo custo. Essa atitude teve repercusso direta na queda do ndice de mortalidade e infantil, objetivo do plano. J entre 1989 e 1992, a mesma companhia se recusou a estender a rede de guas a loteamentos ilegais situados na mesma regio de proteo dos mananciais, e que apresentavam inmeros casos de hepatite (Jardim Marilda, na Capela do Socorro, municpio de So Paulo, por exemplo) sob a argumentao de que o loteamento era ilegal. A mesma dificuldade, a Sabesp manifestou ao resistir em ligar a rede de gua em diversas obras de urbanizao de favelas executadas pela Sehab no perodo. A legislao pode servir para justificar tanto uma ao como uma inao. A ilegalidade em relao posse da terra parece fornecer, freqentemente, uma base para que a excluso se realize em sua globalidade. Em um estudo que trata da dimenso jurdico-social de uma favela que o autor chama de Pasrgada, Boaventura de Souza Santos mostra que o medo do despejo ou de chamar ateno para suas condies de ilegalidade na ocupao da terra, motivo (ou um dos motivos) para que os moradores nunca procurem a justia. A mesma explicao foi dada pelos moradores para o hbito de a polcia invadir suas casas "quando bem entende" (Souza Santos, 1993, p. 45). A legislao oficial no seguida na favela e a polcia e os tribunais so vistos como ameaa (Souza Santos, 1993). A expresso "ns ramos e somos ilegais" (de um antigo morador da favela), que, no seu contexto semntico, liga o status de ilegalidade com a prpria condio humana dos habitantes de Pasrgada, pode ser interpretada como indicao de que nas atitudes destes para com o sistema jurdico nacional, tudo se passa como se a legalidade da posse da terra repercutisse sobre todas as outras relaes sociais, mesmo sobre aquelas que nada tm com a terra ou com a habitao (Souza Santos, 1993, p. 45).

No de se estranhar que em tais situaes possa ocorrer o desenvolvimento de normas, comportamentos, mecanismos, procedimentos extralegais que so impostos comunidade pela violncia ou que so aceitos espontaneamente e at desejados. A indisponibilidade estrutural dos mecanismos oficiais de ordenao e controle social e a ausncia de mecanismos no oficiais comunitrios criaram uma situao que designarei por privatizao possessiva do direito. [...] A privatizao possessiva do direito constitui-se por uma dialtica entre a tolerncia extrema e a violncia prxima (Souza Santos, 1993, p. 47). Entre o legal e o ilegal, arbtrio e ambigidade No se trata de um "Estado paralelo" ou universo partido. A realidade bem mais complexa. Uma ambigidade entre o legal e o ilegal perpassa todo o conjunto da sociedade do qual no escapa, mas ao contrrio, ganham posio de destaque, as instituies pblicas. Wanderley Guilherme dos Santos lembra que o Brasil constitui uma poliarquia (acumulao material diversificada, intenso crescimento econmico de 1949 a 1980, diversidade e multiplicidade de grupos de interesses etc.), mas que acaba no funcionando como tal (desperdcios continuados, no reviso de erros etc.). Por qu? Ao lado de abundante e contnua legislao regulatria, que o autor chama de face polirquica, o Brasil mostra um outro lado de desprestgio e desconfiana nas instituies (por exemplo, na justia e na polcia), falta de interesse pelo voto e pelos polticos. Some-se a isto a imprevisibilidade sobre a vida futura, a insegurana, a impunidade associada punio aleatria, a desmoralizao das normas e os cdigos de conduta coletiva etc. A fratura no seria, segundo Guilherme dos Santos, nem geogrfica nem entre classes sociais, trata-se de uma "dicotomia institucional" (Santos, 1993, p. 101). Transitamos todos, segundo o autor, entre as instituies polirquicas para as no polirquicas, como se estas constitussem um nico universo institucional. notvel a tolerncia que o Estado brasileiro tem manifestado em relao s ocupaes ilegais de terra urbana. Esse processo significativo em suas dimenses, se levarmos em conta, especialmente, a grande massa de migrantes que rumou para as cidades neste sculo e que se instalou ilegalmente, j que no teve acesso ao mercado imobilirio privado e nem foi atendida pelas polticas pblicas de habitao. Aparentemente constata-se que admitido o direito a ocupao mas no o direito cidade. A maior tolerncia e condescendncia em relao produo ilegal do espao urbano vem dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competncia constitucional de controlar a ocupao do solo. A lgica concentradora da gesto pblica urbana no admite a incorporao ao oramento pblico da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatria de servios pblicos. Seu desconhecimento se impe, com exceo de aes pontuais definidas em barganhas polticas ou perodos pr-eleitorais. Essa situao constitui, portanto, uma inesgotvel fonte para o clientelismo poltico. Em 1987, o desmoronamento de diversas encostas ocupadas por loteamentos ilegais na cidade de Petrpolis, aps uma intensa chuva, resultou em tragdia sem precedentes devido ao nmero de desabrigados e mortos, os quais passaram de cem em nmero. Nos anos seguintes, as mortes por soterramento repetiram-se com freqncia. L, como em muitas cidades, a ocupao ilegal de encostas que apresentam riscos geotcnicos se d a olhos vistos. O caso mais impressionante talvez esteja na Serra do Mar junto s rodovias Anchieta e Imigrantes, que ligam So Paulo Baixada Santista. A segurana da ocupao fica comprometida no apenas pela precariedade das construes mas tambm pelo despejo de lixo nas encostas, gela ausncia de obras de drenagem e pelo encharcamento do terreno promovido pela infiltrao de esgotos provenientes das fossas individuais. Em vez de planejar a

remoo da populao (cujo custo bastante alto) os governos incentivam a ocupao executando um programa de obras pontuais de iluminao pblica e asfaltamento do acesso para a entrada do transporte coletivo.5 O poder de polcia sobre o uso das terras pblicas urbanas exercido de forma discriminatria nos diversos bairros da cidade. reas de proteo ambiental, no raramente, so priorizadas para ocupao pela populao pobre, seja nas favelas ou nos loteamentos irregulares, abertos diante da condescendente (ou inexistente) fiscalizao. No por ausncia de legislao que tal acontece. A tolerncia pelo Estado em relao ocupao ilegal, pobre e predatria de reas de proteo ambiental ou demais reas pblicas, por parte das camadas populares, est longe de significar uma poltica de respeito aos carentes de moradia ou aos direitos humanos. A populao que a se instala no compromete apenas os recursos que so fundamentais a todos os moradores da cidade, como o caso dos mananciais de gua. Mas ela se instala sem contar com qualquer servio pblico ou obras de infra-estrutura urbana. Em muitos casos, os problemas de drenagem, risco de vida por desmoronamentos, obstculos a instalao de rede de gua e esgotos torna invivel ou extremamente cara a urbanizao futura. Um cenrio freqente resultante dessa dinmica de ocupao ilegal de reas de proteo ambiental o conflito que ope a populao, que luta para permanecer no local, apoiada por um parlamentar clientelista, insensvel questo social ou ambiental, ou por um parlamentar democrtico, perplexo, sensvel a ambos os problemas, e que tem, como adversrios, o ministrio pblico e ONGs dedicadas causa ambientalista. O que sucede mais freqentemente, entretanto, a consolidao das ocupaes ilegais em reas de proteo ambiental devido ao custo invivel de sua remoo. Os nmeros da ilegalidade no uso e ocupao do solo na Represa do Guarapiranga, em So Paulo (que serve a necessidade de gua de um tero da populao do municpio) so uma prova definitiva dessa afirmao. Desde a promulgao da lei de Proteo aos Mananciais (1975) a terra perdeu valor para o mercado imobilirio legal e passou a ser cada vez mais ocupada por loteamentos ilegais e favelas. Os mapas que apresentam o uso e a ocupao do solo na Bacia, evidenciam a macia ilegalidade (UGP/Sema, 1999). O outro manancial localizado na periferia da metrpole paulistana, a Represa Billings, tem um diagnstico de uso e ocupao do solo mais grave do que o da Guarapiranga6. A falta de alternativas habitacionais, seja via mercado privado, seja via polticas pblicas sociais, , evidentemente, o motor que faz o pano de fundo dessa dinmica de ocupao ilegal e predatria de terra urbana. A orientao de investimentos dos governos municipais revela um histrico comprometimento com a captao da renda imobiliria gerada pelas obras (em geral, virias), beneficiando grupos vinculados ao prefeito de planto. H uma forte disputa pelos investimentos pblicos no contexto de uma sociedade profundamente desigual e historicamente marcada pelo privilgio e pela privatizao da esfera pblica. Para completar esse quadro, preciso lembrar a intensidade do processo migratrio campo cidade que configura uma reverso demogrfica: se aproximadamente 10% da populao era urbana no final do sculo XIX, no final do sculo XX aproximadamente 20% dela rural. Essa grande massa que se instalou nas
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A autora pde viver pessoalmente uma experincia que comprova o que foi dito aqui sobre Petrpolis em 1987: aps participar de uma reunio com uma comunidade de um loteamento ilegal, nosso retorno foi impedido devido uma barreira de terra que havia fechado a nica passagem de veculo que dava acesso ao loteamento. O acesso tinha sido asfaltado h pouco tempo (pelo qual a comunidade muito satisfeita agradeceu ao ento prefeito) e no correspondia boa tcnica de engenharia. Isso era evidente pela ausncia de embasamento adequado e pela espessura da pavimentao, alm do temerrio corte realizado na encosta do morro, para a execuo do acesso que permitia a passagem de um veculo apenas, em alguns trechos. 6 A Represa Billings foi objeto de um diagnstico ambiental terminado em meados de 1999. Ambos reservatrios esto em processo de mudana da legislao, sob a coordenao de Sema - Secretaria Estadual de Meio Ambiente.

cidades, o fez por sua prpria conta e risco. Nessas condies podemos dizer que a ocupao ilegal de terras parte intrnseca desse processo. Ela , de fato, institucional. Se considerarmos que todos os moradores de favelas existentes no municpio de So Paulo invadiram terra para morar (a definio da favela est exatamente na relao jurdica de no propriedade) estamos nos referindo a aproximadamente dois milhes de pessoas. O nmero aproximado, pois o rigor nos obrigaria a descontar os moradores de aluguel, nas favelas. De qualquer modo, a dimenso confirma a assertiva de que a exceo a regra. Curitiba, tomada como cidade modelo de planejamento urbano, est cercada por uma coroa formada de numerosos ncleos de terras invadidas, muitos dos quais esto em reas de proteo ambiental. Nenhuma grande cidade brasileira foge ao destino aqui descrito. E cada vez mais as cidades de porte mdio seguem o mesmo caminho. Basta ver o aumento do nmero de cidades com favelas a cada ano (SNIU/Mincid). A explicao na qual se apia a ordem dominante faz peripcias para ocultar a realidade. Esta no pode ser assumida formalmente pelo Estado (em especial pelo judicirio) sem colocar em risco toda a ordem jurdica vigente, em especial a que diz respeito propriedade privada de terras e imveis. Muitos so os fatores que determinam quando a lei e aplicada ou no. Um nos parece principal. Quando a localizao de uma terra ocupada por favelas valorizada pelo mercado imobilirio, a lei se impe. Lei de mercado, e no norma jurdica, determina o cumprimento da lei. No por outra razo que as reas ambientalmente frgeis, objeto de legislao preservacionista, "sobram" para o assentamento residencial da populao pobre. Nessas localizaes, a lei impede a ocupao imobiliria: margens dos crregos, reas de mangues, reas de proteo ambiental, reservas. Mesmo quando se trata de reas pblicas, priorizadas nos assentamentos de favelas, sua proteo contra a ocupao depende de sua localizao em relao aos bairros onde atua o mercado imobilirio, legal, privado. As reas pblicas ocupadas esto localizadas, geralmente, nas periferias esquecidas. Durante uma reunio do Movimento Nacional de Luta pela Moradia (fevereiro de 1995, na cidade de Goinia), uma liderana de movimentos de moradia do Estado do Esprito Santo revelou toda a sua angstia e perplexidade porque um prefeito de uma cidade litornea daquele estado incentivava a populao pobre a ocupar as reas de mangues, enquanto que as lideranas do movimento buscavam evitar a ocupao daquela rea ambientalmente frgil, exigindo outra soluo. Autoridades que detm o poder de polcia e deveriam garantir a preservao do patrimnio ambiental incentivam sua deteriorao. As lideranas populares que supostamente deveriam perfilar-se ao lado daqueles que desesperadamente lutam por um pedao de terra para morar, encontram-se atnitas, em conflito com seus iguais que vem no prefeito mais "compreenso" para seu desespero. A ocupao pela populao pobre e o progressivo aterramento de mangues nas cidades litorneas brasileiras praticamente uma regra. Esse caminho combina a ausncia de investimentos em programas habitacionais (a precria e lenta urbanizao do mangue alimentar a relao clientelista durante muitos anos) e a preservao dos terrenos privados para o mercado formal. A ao do Estado, no Brasil, fornece exemplos freqentes nos quais o patrimnio fundirio privado merece mais cuidados que o patrimnio pblico como convm a uma sociedade patrimonialista como bem definiu Raymundo Faoro em sua obra Os donos do poder. A ocupao ilegal como as favelas so largamente toleradas quando no interferem nos circuitos centrais da realizao do lucro imobilirio privado. Se, de um lado, o crescimento urbano foi intenso durante dcadas, e o Estado teve dificuldades de responder s dimenses da demanda, de outro, a tolerncia para com essa ocupao anrquica do solo est coerente com a lgica do mercado fundirio capitalista, restrito, especulativo, discriminatrio e com o investimento pblico concentrado (Maricato, 1999). Qualquer anlise superficial das cidades brasileiras revela essa relao direta entre moradia pobre e degradao ambiental. Isto no quer dizer que a produo imobiliria privada ou que o Estado, atravs da produo do ambiente construdo, no

causem danos ao meio ambiente. So abundantes os exemplos de aterramento de mangues em todo o litoral do pas para a construo de condomnios de lazer. Ou poderamos citar as indefectveis avenidas de fundo de vale com canalizaes de crregos to ao gosto dos prefeitos municipais e de uma certa engenharia "das empreiteiras" (para ficarmos em apenas dois exemplos relativos ocupao urbana do solo). O que interessa chamar ateno aqui que grande parte das reas urbanas de proteo ambiental esto ameaadas pela ocupao com uso habitacional pobre, por absoluta falta de alternativas. As conseqncias de tal processo atingem toda a cidade, especialmente as camadas populares. A nova legislao urbana: o Estatuto da Cidade Como vimos, a lei utilizada como expediente de manuteno e fortalecimento de poder e privilgios, contribuindo para resultados como a segregao e a excluso. A questo central no est na lei em si, ou seja, na sua inadequao, mas na sua aplicao arbitrria. Estamos questionando a justia e no a lei embora seja preciso reconhecer que a clareza e a preciso do texto legal nunca esto completamente desvinculadas de sua aplicao. Tanto a Constituio Federal de 1988, em seus captulos dedicados poltica urbana (n 182 e 183), como o Estatuto da Cidade no resultaram textos de fcil aplicao. A primeira porque os adversrios da chamada Reforma Urbana preconizada pelos movimentos sociais conseguiram incluir na redao alguns detalhes que remeteram aplicao de alguns instrumentos, como o IPTU progressivo para imveis no utilizados ou subutilizados, para lei complementar. O segundo porque remeteu utilizao dos instrumentos de reforma urbana elaborao do Piano Diretor. Isto , com exceo dos instrumentos de regularizao fundiria, os demais, que dizem respeito ao direito a habitao e cidade, ficam dependentes de formulao contida no Plano Diretor. O que parece ser uma providncia lgica e bvia resultou em um travamento na aplicao das principais conquistas contidas na lei. A sociedade brasileira protelou longamente as providncias para o enfrentamento dos problemas urbanos, dos quais a questo fundiria / imobiliria citada aqui central, mas no a nica. O novo sculo se inicia sem que o Brasil, Estado e sociedade apresentem polticas sociais para as cidades minimamente eficazes para conflitos que passaram a adquirir dimenses gigantescas. As mortes por desmoronamento, causadas pela ocupao irregular de encostas, tm crescido a cada ano. Entre 1988 e 2003 morreram 1.303 pessoas por esse motivo, destas, 53 foram mortas nos primeiros cinco meses de 2003. Dos habitantes de reas urbanas, 60 milhes aproximadamente no tm coleta de esgotos e, do esgoto coletado, 75% jogado in natura nos crregos, rios, lagos, praias etc. (SNIS/Mincid) A populao moradora de favelas cresce mais do que a populao urbana. Nas metrpoles, as periferias crescem mais do que os bairros ricos (IBGE). O transporte de massa talvez seja o setor que mais involuiu, especialmente nas grandes metrpoles. Um crescente nmero de transportes clandestinos (muitos dos quais se descobre, no nicio de 2003, que esto associados ao crime organizado e lavagem de dinheiro) mudou, nos ltimos vinte anos, o quadro da mobilidade urbana. Mais pessoas andam a p e exatamente os de mais baixa renda, que freqentemente no saem de seus bairros perifricos (Maricato, 2001). O trnsito mata mais do que qualquer outra modalidade de violncia. So perto de trezentos mil acidentes por ano, com vtimas, das quais, aproximadamente trinta mil encontram a morte. O Ipea estima que os custos de congestionamento e acidentes resultam em prejuzos sociais de R$ 4,3 ao ano. Mas a chamada violncia urbana decorrente de assaltos, roubos, seqestros e especialmente homicdios que aterroriza os moradores urbanos. E quem mais sofre com ela so os que habitam a periferia de forma ilegal e as favelas, pois os levantamentos mostram que a as taxas de homicdios so muito mais elevadas (Ver a respeito estudos do NEV-USP e Cesec/Ucam). A reestruturao produtiva do capitalismo internacional do final do sculo XX, transformao que tem sido chamada de globalizao, tem muito a ver com a evoluo (ou involuo) aqui apontada. Em primeiro lugar pelo impacto do chamado

desemprego tecnolgico. Um olhar superficial na histria recente do ABCD - regio dos municpios de Santo Andr, So Bernardo, So Caetano e Diadema, que concentrou a poderosa e moderna indstria fordista produtora de automveis e o sindicalismo que mudou a histria do pas, revela o quanto as estratgias adotadas pelas empresas causaram impacto na vida local em todos os nveis, dos governos aos moradores (Klink, 2000). A velocidade imposta s comunicaes, a crescente informatizao e a tambm crescente semantizao das relaes humanas deu ao capitalismo condies de mudar a relao espao e tempo como bem desenvolveu Harvey (Harvey, 1992). rigidez do welfare state seguiu-se a flexibilizao e a desregulamentao das polticas sociais e da relao capital / trabalho mudando a poltica, o Estado, os sindicatos e as empresas. A ideologia presente nestas mudanas pelo Consenso de Washington completou o trabalho de desarticular e desorganizar boa parte daquilo que no havia ainda adquirido escala universalizante na sociedade brasileira: emprego, previdncia social, assistncia sade, educao, moradia, transporte, saneamento... No campo do urbanismo, no foram poucos os que se deixaram levar pelo canto das sereias dos "planos estratgicos" inspirados no marketing urbano e nas intervenes culturais caractersticas da "cidade do espetculo" (Arantes e Vainer, 2000). As cidades brasileiras sofreram profundamente o impacto das mudanas ocorridas nas duas ltimas dcadas do sculo XX. Nesse mesmo perodo, a eleio de governos municipais democrticos que testaram polticas sociais participativas, as lutas sociais pela mudana dos marcos legais que regulam o uso e a ocupao do solo lograram apresentar avanos. J desenvolvemos, anteriormente, em diversas ocasies, a tese de que no por falta de planos e leis que a situao descrita nas pginas anteriores acontece (Maricato, 1996 e 2000 e Villaa, 1999). A conhecida lei de zoneamento, utilizada largamente como instrumento de ampliao da carncia habitacional poderia, dependendo de sua formulao, ter o efeito contrrio (Maricato, 2001). No entanto, no se pode negar que a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade de 2000 constituem paradigmas inovadores e modernizantes no que diz respeito s relaes de poder sobre a base fundiria e imobiliria urbana. O n da questo reside, como j foi destacado, na aplicao dos novos instrumentos urbansticos trazidos por essa legislao quando se deseja reestruturar (porque o problema de estrutura) todo o quadro da produo habitacional de modo a conter essa determinao da ocupao ilegal e predatria pela falta de alternativas. A resistncia mudana nas regras do jogo so evidentes quando aps muitas lutas sociais as conquistas se restringem principalmente admisso da regularizao fundiria. No que no haja resistncias para sua aprovao nos executivos, legislativos, judicirio, assim como na prpria sociedade, mas cada vez mais bvio que a regularizao urbanstica e jurdica das ocupaes ilegais vem sendo crescentemente admitida (Labhab, 2000). O mesmo no acontece com a mudana na chamada estrutura de proviso de moradia, ou seja, a dificuldade est em apresentar alternativas para que grande parte da populao no seja forada a invadir terras para poder morar. Em outras palavras, o desenvolvimento urbano includente exige que se atue em dois eixos: urbanizar e legalizar a cidade informal conferindo-lhe melhor qualidade e o status de cidadania e produzir novas moradias para aqueles que, sem outras sadas e recursos tcnicos ou financeiros, invadem terras para morar. Aparentemente, as aes governamentais comeam a reconhecer o primeiro dos eixos descritos. A prpria legislao recentemente aprovada abre mais caminho nesse sentido e menos no outro. A consolidao e melhoria da cidade ilegal e sem urbanizao exige o contraponto da produo de novas moradias, do contrrio estaremos consolidando a dinmica da "mquina de produzir favelas" com as polticas pblicas correndo sempre atrs do prejuzo. A urbanizao de favelas tem sido uma poltica crescentemente adotada nos municpios brasileiros a partir das experincias pioneiras de Recife, Belo Horizonte e Diadema (Denaldi, 2003). A regularizao jurdica completa a melhoria das condies sociais j que confere mais estabilidade e

segurana ao morador que pode at passar a livrar-se de uma condio penosa de morador de favela, condio essa que interfere nas chances de obteno de emprego, credirio e at salrios. A democratizao da produo de novas moradias e do acesso moradia legal e cidade com todos seus servios e infra-estrutura exige a superao de dois grandes obstculos terra urbanizada e financiamento que, durante toda a histria da urbanizao brasileira, foram insumos proibidos para a maior parte da populao. Estamos fazendo referenda mais exatamente ao contexto da relao entre terra (urbanizada), financiamento, subsdios, Estado e mercado. O mercado privado no tem atingido nem mesmo a classe mdia (cinco a dez salrios mnimos) quando a maior parte da populao situada abaixo dos cinco salrios mnimos necessita de subsdios. Esse ser o grande desafio da poltica urbana nas primeiras dcadas do sculo XXI, ao lado do saneamento e do transporte de massa. para eles que a sociedade brasileira e suas instituies devem se preparar. Bibliografia ARANTES, O.; VAINER, C. e MARICATO, E. A cidade do pensamento nico. Petrpolis, Vozes, 2000. ARANTES, P. E. Sentimentos da dialtica. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1992. BALDEZ, M. Solo urbano, reforma urbana, propostas para a Constituinte. Rio de Janeiro, Fase, 1986. BOSI, A. Dialtica da colonizao. So Paulo, Companhia das Letras, 1992. CARVALHO, E. G. O negcio da terra. Rio de Janeiro, UFRJ, 1991. CEDU - Companhia Estadual de Desenvolvimento Urbano / Governo do Estado da Bahia. A grande Salvador: posse e uso da terra. Salvador, 1978. DEMO, P. Pobreza poltica. Papers. So Paulo, Fundao Konrad Adenauer-Stiftung, 1993. DENALDI, R. Polticas de urbanizao de favelas: evoluo e impasses. So Paulo, Tese de Doutorado, FAU-USP, 2003. FERNANDES, F. A revoluo burguesa no Brasil. Rio de Janeiro, Zahar, 1976. _____. Problemas de conceituao das classes sociais na America Latina. Em ZENTENO, R. B. As classes sociais na Amrica Latina. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977. FERRO, S. O canteiro e o desenho. So Paulo, Projeto, 1969. FRANCO, M. S. As idias esto no lugar. Cadernos de Debates, 1. So Paulo, Brasiliense, 1976. HARVEY, D. A condio ps-moderna. So Paulo, Loyola, 1993. HOLANDA, S. B. de. Razes do Brasil. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1971. INSTITUTO CIDADANIA. Projeto moradia. So Paulo, Instituto Cidadania, 2000. KLINK, J. J. Cidade e regio. Reestruturao produtiva da Regio do Grande ABC. Rio de Janeiro, D e P, 2000. LABHAB. Parmetros para urbanizao de favelas. So Paulo, LABHAB/FAU-USP/ Finep/CEF, 2000. MARICATO, E. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So Paulo, Alfa-Omega, 1979. _____. Metrpole de So Paulo, entre o arcaico e a ps-modernidade. Em SOUZA, M. A. de et alii. Metrpole e globalizao. So Paulo, Cedesp, 1999.

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