Capitulo - Tres PECITI

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Gobernanza del Sistema nacional de innovacin: el papel de la poltica pblica
Este captulo aborda varios aspectos que condicionan la construccin de la gobernanza del Sistema Nacional de Innovacin (sni). Inicia con una descripcin analtica de la evolucin de la poltica de ciencia, tecnologa e innovacin (cti) basada en una caracterizacin de sus concepciones subyacentes. Enumera polticas pblicas relativas a diferentes reas de la economa que tambin tienen efectos significativos sobre las actividades innovadoras. Incluye un anlisis detallado de la estructura de gobernanza del sni y una reflexin sobre el papel que los Centros Pblicos de Investigacin (cpi) tienen para su concrecin. En conjunto, la exposicin busca poner en claro las condiciones, formales e informales, jurdicas y polticas, que posibilitan que se geste y ponga en prctica esa capacidad endgena de coordinacin, regulacin y conduccin que se denomina la gobernanza del sni.
3.1 la evolucin de la poltica de cti

3.1.1 las concepciones subyacentes1
Ante los problemas existentes en Mxico, y segn distintas interpretaciones sobre la insercin de la economa mexicana en el contexto global, los gobiernos de los ltimos siete sexenios han elegido estrategias de poltica de cti (pcti) que respondieron a distintas concepciones y condujeron a las actividades de cti por divergentes rumbos. Es posible distinguir concepciones implcitas subyacentes en las decisiones presupuestales, los programas e instrumentos asociados a las polticas y la legislacin vigente en la materia. Ellas provienen de racionalidades y culturas de distintos
1 Basado en Casas (2006a).
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agentes que buscan, mediante estos instrumentos, ver satisfechos sus requerimientos en materia de desarrollo cientfico y de innovacin. El anlisis sugiere la existencia de cuatro concepciones subyacentes de la pcti: 1. La concepcin acadmica, que se origina en propuestas de los investigadores cientficos, se enfoca principalmente hacia la poltica para la ciencia; es decir, plantea el aumento de recursos para el desarrollo cientfico y la preservacin de las normas tradicionales de autonoma, integridad, objetividad y control sobre los fondos y la organizacin del trabajo. 2. La concepcin de gestin pblica, que impulsan funcionarios y profesionales de la administracin del Estado, mediante sus agencias, comits, consejos y cuerpos asesores, la cual se concentra principalmente en privilegiar la administracin efectiva, la coordinacin, la planeacin y la organizacin de las actividades de cti. En este caso, la preocupacin por la ciencia privilegia sus usos econmicos y sociales. 3. La concepcin empresarial, relacionada con el mundo de los negocios y la administracin de las empresas industriales, se concentra en los usos tecnolgicos de la ciencia y del conocimiento. El espritu empresarial se expresa en la idea de transformar los resultados cientficos en innovaciones exitosas que sean difundidas comercialmente en los mercados. 4. La concepcin interactiva con orientacin econmica y social, que pretende promover y fomentar la coordinacin entre los distintos agentes que conforman el sni para definir reas estratgicas que incidan en el desarrollo del pas. En los distintos ejercicios de poltica puestos en prctica desde 1971, las concepciones contenidas en los planes y programas, as como en el discurso de los funcionarios y tomadores de decisiones han ido evolucionando de la primera a la cuarta concepcin, pero se puede decir que a este nivel actualmente coexisten. Sin embargo, en la prctica de las polticas, de los instrumentos y del ejercicio del presupuesto sigue predominando la concepcin acadmica, que refuerza un enfoque lineal que va de la ciencia a la generacin de innovaciones. Esto es as en la medida en que los recursos para la cti se concentran primordialmente en apoyo a las becas de posgrado, el Sistema Nacional de Investigadores (sninv) y el fondo para proyectos de investigacin en ciencia bsica.
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La concepcin acadmica predominante ha llevado a que numerosos campos cientficos hayan logrado un desarrollo cualitativo importante, como, por ejemplo, la astronoma, algunas ramas de la fsica y de las matemticas, la bioqumica, las ciencias biomdicas y la biotecnologa. Para ello han hecho uso de la orientacin prevaleciente en las polticas, pero sin lograr definir prioridades que orienten la estructura cientfica hacia aspectos estratgicos para el desarrollo del pas.
3.1.2.las etapas de evolucin de la poltica de cti2 Primera etapa: 1935-1970 Las actividades cientficas y tecnolgicas estuvieron moldeadas entre 1935 y 1970 por acciones y estrategias emanadas de las grandes instituciones de educacin superior e investigacin; los primeros institutos nacionales de salud y de investigaciones agrcolas, forestales y pecuarias; las academias de investigacin mdica y de ciencias; los colegios y sociedades de ingeniera; y los departamentos de i+d de algunas grandes empresas privadas ubicadas principalmente en las industrias del cemento, del acero, automotriz, qumica, farmacutica, vidrio y cerveza.3 Con la excepcin de la Universidad Nacional de Mxico, y las escuelas agrarias, todas las dems organizaciones se crearon entre los aos sealados. Al mismo tiempo, los incentivos provenientes de las agencias de fomento del gobierno, entre las que destacan Nacional Financiera (nafin, 1935) y el Banco Mexicano de Comercio Exterior (Bancomext, 1937), tuvieron influencia sobre la orientacin de algunas actividades tecnolgicas. La evolucin histrica de las actividades cientficas y tecnolgicas est pautada en esa primera etapa por dos hechos que conviene destacar, ms que en s mismos, en relacin con diferentes y divergentes perspectivas que hoy llamamos concepciones de las polticas de cti. El primero es el proceso de creacin del ipn (1935-1936, 1938) y el segundo la fundacin de la Academia de la Investigacin Cientfica (1958, hoy Academia Mexicana de Ciencias).
2 Esta seccin se basa en Puchet Anyul (2007). Inicialmente, el enfoque de la poltica se orientaba hacia la c&t; en la ltima dcada se ha introducido el concepto de innovacin y la poltica ha pasado a ser una poltica de cti. En esta seccin se usan ambos conceptos de acuerdo a las etapas de su desarrollo. Para la historia de las instituciones distintivas de este primer periodo conviene consultar Garcadiego (1996).
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La Universidad Nacional de Mxico (hoy unam) fue, desde su refundacin en 1910, la institucin por excelencia de la libertad de ctedra y el progreso por el saber. Ms all de las discusiones e intensos debates que la atravesaron durante su primer cuarto de siglo, el asunto de orientar la educacin profesional hacia las necesidades del incipiente desarrollo industrial y econmico siempre fue extremadamente polmico y, casi siempre, marginal. La fundacin en 1936 del ipn, como el lugar paradigmtico de la formacin de profesionales para la industria y de la investigacin orientada hacia el desarrollo econmico, marc un punto de inflexin fundamental en las polticas del Estado mexicano no slo hacia la educacin superior sino tambin en relacin con la c&t. La fundacin de la Academia de la Investigacin Cientfica en 1958 es un punto de tensin fundamental en ese proceso. Los miembros de la academia recin fundada mantendran su pertenencia a la asociacin si cada tres aos publicaban por lo menos dos artculos en revistas cientficas internacionales con arbitraje. As se cre una corporacin de cientficos que, en la polmica entre ciencia para el desarrollo versus ciencia para el avance del conocimiento, se situaba del lado de esta ltima. Probablemente las dos instituciones que expresan mejor la presencia de esa polmica son el Colegio de Posgraduados (de Chapingo), fundado en 1959, dedicado principalmente a las ciencias y las ingenieras agrcolas, y el Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados (cinvestav), fundado en 1961, para desarrollar investigacin en diferentes ramas de la fsica, la qumica, la biologa, las matemticas y las ingenieras. La dualidad entre ciencias e ingenieras en las mismas reas de dedicacin de estos centros revela la presencia de la polmica referida. Tambin en Mxico el proceso de sustitucin de importaciones volvi predominante, entre los formuladores de polticas, el enfoque lineal basado en la idea de que la investigacin cientfica empujara y producira desarrollo tecnolgico de nuevos procesos y productos (Science&Technology push).4 As la ciencia creara las condiciones necesarias para que tecnologas
4 El modelo lineal de innovacin era inicialmente concebido como Science & technology push (ofertademanda), ya que asignaba a la oferta de C&T un rol central en las actividades de desarrollo tecnolgico. Posteriormente surgi la versin Demand pull (demanda-oferta), donde el mercado y los clientes eran la fuente de las nuevas ideas. En los aos 70 y 80 se transit hacia el modelo de acoplamiento entre ciencia, tecnologa y mercado o modelo interactivo, donde se defini un conjunto de etapas secuenciales interdependientes. En los aos 90 el nfasis se traslad hacia el modelo de integracin de sistemas y redes (Rothwell, 1994). Estos modelos tienen implicaciones sobre el enfoque de la PCTI. De acuerdo con el modelo lineal, la PCTI debe estar orientada bsicamente a la inversin en ciencia o a estimular tanto la oferta de tecnologa como las necesidades del mercado. En los ltimos dos modelos, la poltica de CTI debe tener un enfoque que equilibre la oferta de tecnologa y las necesidades del mercado, adems de fomentar la creacin de redes (Dutrnit, 2008).
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apropiadas sustituyeran importaciones. Este enfoque prevaleciente entre los responsables de la gestin pblica, aunado al enorme peso de la unam en el incipiente sistema de c&t, determin que la concepcin acadmica se impusiera y dominara el diseo e instrumentacin de las polticas.
Segunda etapa: la creacin del conacyt y sus primeros aos (1970-1981) La formalizacin de las polticas de c&t se asocia con la creacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (conacyt) en 1970. Es concebido como una institucin de planeacin y fomento de las actividades en el marco de una poltica econmica dirigista orientada hacia la sustitucin de importaciones. En sus inicios, los principales instrumentos operados por el conacyt fueron el amplio programa de becas de posgrado y los programas indicativos para el desarrollo de las ciencias exactas, naturales y sociales. En esta etapa se refuerza el proceso de creacin de instituciones de c&t. Durante esos aos se crean los institutos pblicos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico, ligados algunos a empresas paraestatales, como el imp y el iie, as como otros vinculados a rganos reguladores, como el imta. Se reforman los institutos nacionales de salud y se crean otros institutos en el rea. Tambin surgen los principales cpi bajo el impulso directo del conacyt o de las polticas de c&t alentadas en el periodo. Se crean ies federales, como la uam, y otras estatales en diferentes entidades federativas. Una mirada retrospectiva muestra que entre 1935-1945 y 1970-1982 se crearon casi todos los institutos nacionales, cpi y universidades responsables de las actividades de c&t en Mxico. Ambas oleadas de creacin de organizaciones coinciden con formulaciones de poltica econmica que se centraron en la intervencin del Estado en la economa y en la promocin del desarrollo industrial. La comunidad cientfica jug un papel activo en la creacin del conacyt, lo cual contribuye a explicar el predominio de la concepcin acadmica sobre las polticas de c&t (y posteriormente de cti) de la ltima dcada. Al igual que en los consejos de c&t de toda Amrica Latina, tambin en Mxico predomin desde su fundacin un enfoque lineal de los procesos de innovacin. Tercera etapa: la crisis y las reformas desde 1982 hasta finales de los noventa Tres programas nacionales correspondientes a tres administraciones distintas cubren el periodo 1982-2000: el Programa Nacional para el Desarrollo Tecnolgico y Cientfico (1984-1988); el Programa Nacional para
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la Modernizacin de la Ciencia y la Tecnologa (1990-1994), y el Programa de Ciencia y Tecnologa (1995-2000). Estos documentos postulan prcticamente los mismos objetivos y estrategias para desarrollar la c&t que aquellos elaborados en los setenta. De hecho, en su diseo el conacyt us el mismo diagnstico porque los problemas de c&t eran en gran medida los mismos. Sin embargo, una diferencia de nfasis merece ser comentada. En contraste con el enfoque de la c&t de los setenta, estos programas hicieron la distincin entre poltica para la ciencia y poltica para la tecnologa, dos reas que, aunque interrelacionadas, requeran distintos instrumentos de poltica para promover su desarrollo. Cuando comenzaron las reformas econmicas de la primera mitad de los ochenta, la estructura de las actividades cientficas y tecnolgicas estaba compuesta por un conjunto de organizaciones dedicadas a la investigacin cientfica y en menor medida al desarrollo tecnolgico, ubicadas en: 1. Las ies pblicas federales (unam, ipn, Colmex y uam) o privadas (itesm). 2. El inah, el Colpos y el cinvestav. 3. Los grandes institutos vinculados a Pemex, la Comisin Federal de Electricidad y la Comisin Nacional del Agua, a la Secretara de Salud, junto con los institutos Mexicano de Seguridad Social (imss) y de Servicios y Seguridad Social de los Trabajadores al Servicio del Estado (issste), y a la Secretara de Agricultura. 4. Los cpi-conacyt. Esa estructura se extenda hacia algunas otras ies que son universidades estatales: buap, udg y la Universidad Autnoma de Nuevo Len, e integraba departamentos de i+d de grandes empresas privadas de capital nacional. Las administraciones pblicas encargadas de la orientacin, promocin, fomento y organizacin de c&t tenan por lo menos tres diferentes lneas organizativas que las articulaban y, a la vez, influan sobre el diseo y la puesta en prctica de polticas de c&t. stas eran: 1. La Subsecretara de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de la Secretara de Educacin Pblica que, a la vez, coordinaba al conacyt como rgano desconcentrado, y al ipn.
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2. Las secretaras de Estado que coordinaban institutos y centros que realizaban investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico y que actuaban como rganos desconcentrados en la rama respectiva del gobierno federal: salud, energa, agricultura. 3. Los gobiernos de las entidades federativas que segn la concepcin que tuvieran de c&t impulsaban y apoyaban algunos centros de investigacin e innovacin tecnolgica. La dispersin de las responsabilidades era acorde con las diferencias en la concepcin de polticas especficas para el desarrollo cientfico y tecnolgico. En 1984 se crea el Sistema Nacional de Investigadores (sninv), que tiene una influencia decisiva en la profesionalizacin y extensin de la actividad cientfica y en el comportamiento mismo de los cientficos. Originalmente fundado para paliar los efectos de la crisis de 1982 sobre los salarios de los investigadores, este sistema de estmulos directos concedidos mediante becas no gravables fiscalmente se convirti en cinco aos en uno de los principales instrumentos para regular y desarrollar las carreras cientficas (vanse secciones 6.1 y 7.2.2).5 Al mismo tiempo, la pertenencia del personal acadmico al sistema se convirti en un componente fundamental de la evaluacin de los programas de estudios de posgrado, de las ies y de los cpi. En su conjunto, esta estructura emergente de la fase de la sustitucin de importaciones estaba articulada por las instituciones formales surgidas de la ley orgnica del conacyt completadas tardamente, luego del impacto de la crisis de 1982, por el decreto presidencial de creacin del sninv. La caracterstica central de esas instituciones era el fomento y el desarrollo de capacidades de c&t. En particular, se pona el nfasis en la creacin de organizaciones para tal efecto, la instalacin de infraestructura cientfica y tecnolgica, el financiamiento de estudios de posgrado y la compensacin de los ingresos de los investigadores para mantener funcionando el sistema cientfico. En Amrica Latina, desde los aos ochenta, bajo el influjo de las reformas estructurales, se impone entre los policy-makers una estrategia de desarrollo que se extiende a las polticas de c&t en la que el mercado se considera la nica institucin capaz de regular la economa y determinar la formulacin de polticas. En consecuencia, la intervencin estatal
5 Vanse el Acuerdo de creacin contenido en el decreto del Poder Ejecutivo federal del 26 de julio de 1984 y el Reglamento del 14 de agosto de 1987 del SNI (1989).
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para apoyar instituciones de fomento productivo era concebida de manera negativa, pues generara una menor flexibilidad de precios. Como la intervencin pblica slo se justificaba para hacer frente a fallas estticas de los mercados, las polticas tecnolgicas asumieron un papel marginal. Esta concepcin asimila el problema de la generacin y difusin tecnolgica al que se presenta cuando no existe disponibilidad y acceso a la informacin. Por tanto se limita el rol estatal a la correccin de asimetras informativas del mundo productivo, o que surgen entre ste y las actividades de c&t. De esta forma, el gobierno se dedic, casi en forma exclusiva, a la regulacin y el control del funcionamiento del marco legal y del acceso al sistema educativo. Las polticas de c&t de la regin se distinguieron, en primer lugar, por la adopcin de polticas horizontales para asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados y, en segundo lugar, por conceder primaca a las demandas de las empresas en la seleccin de la tecnologa y la definicin del papel del sistema de c&t. La mayora de esas polticas, ms que privilegiar sectores o actores del mercado, buscaron un mayor compromiso con el desarrollo tecnolgico por parte del sector productivo. En los noventa fue introducida la idea de que la industria juega un papel importante para desarrollar tecnologa y capacidades innovadoras. En este sentido, Mxico puso en prctica algunos programas especiales y nuevas regulaciones enfocadas a promover la i+d privada y la innovacin en el sector productivo. Emerge as el concepto de innovacin en la poltica de c&t, y sta se comienza a transformar en pcti. Entre los nuevos programas introducidos destacan el fondo para la i+d y la modernizacin tecnolgica (fidetec),6 despus transformado en el programa para apoyar la modernizacin tecnolgica de la industria (promtec), y el fondo para fortalecer las capacidades cientficas y tecnolgicas (forccytec).7 Tambin se cre el programa especial para promover los vnculos industria-academia (preaem),8 y el Programa de Incubadora para las Empresas Basadas en Tecnologa (piebt)9. Adems el gobierno introdujo varios cambios regulatorios con la intencin de incentivar la transferencia de
6 7 8 9 El PREAEM promovi los vnculos universidad-industria apoyando trabajos de investigacin de inters mutuo. El FORCCYTEC se fund para apoyar la creacin de centros de I+D privados para fortalecer las capacidades innovadoras y tecnolgicas de la industria. El PREAEM promovi los vnculos universidad-industria apoyando trabajos de investigacin de inters mutuo. El objetivo principal del PIEBT fue apoyar start-ups. El CONACYT contribuy con el capital inicial y espacio para incubar el start-up en sus primeras etapas, la asesora gerencial y el entrenamiento.
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tecnologa a la industria. La ley de patentes y marcas de fbrica fue modificada con el propsito de proteger los derechos de propiedad intelectual de las empresas por un periodo ms prolongado, y se actualizaron las normas de calidad y metrologa. En el mbito macroeconmico, se promovi la inversin extranjera directa y se firmaron tratados de libre comercio que se supona que aceleraban la modernizacin tecnolgica de las empresas. Esto ilustra la introduccin de una nueva concepcin de las polticas de c&t, ahora de cti, basada en un enfoque empresarial o de negocios, que an revela un modelo lineal, pero ahora orientado por los requerimientos de la demanda (Demand-pull). Sin embargo, al mismo tiempo la comunidad acadmica se consolid mediante la integracin continua y creciente de sus miembros en el sninv, y ello contribuy a mantener activa su concepcin de las polticas. Las instituciones formales que se originan en la ley orgnica del conacyt y en el decreto de creacin del sninv fueron, de todas formas, encargadas de las polticas de c&t que se pusieron en prctica en concordancia con las polticas orientadas por el mercado. Estas polticas estuvieron guiadas por administraciones pblicas que, si bien heredaron la legislacin del periodo anterior, fueron reorganizadas para apoyar programas congruentes con el nuevo marco general de poltica econmica. Los principales rasgos de las instituciones formales de c&t surgidas hasta el primer quinquenio de los ochenta eran las siguientes: 1. Las formas de coordinacin entre las distintas lneas de dependencias gubernamentales de c&t eran, por decir lo menos, escasas, cuando no nulas: una emerga de la Secretara de Educacin Pblica, donde estaba sectorizado el conacyt, otras de las diversas secretaras que tenan actividades en el ramo, y otras ms de los poderes ejecutivos de las entidades federativas que con diferente intensidad y dedicacin realizaban algunas acciones. 2. Las principales formas de decisin permanente relativas al desarrollo de la ciencia estaban en la unam, el cinvestav y otras ies pblicas que concentraban una proporcin cercana a las tres cuartas partes de los investigadores miembros del sninv. 3. Los principales instrumentos de poltica de c&t estaban concentrados en la ciencia y, en particular, tanto en la formacin a nivel de posgrado como en la retencin de investigadores mediante becas; no tenan definidos criterios combinados y armnicos de calidad y
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pertinencia, o de atencin a grandes problemas nacionales (como haba ocurrido en los primeros aos del conacyt), ni de contribucin al conocimiento de frontera. 4. Los mecanismos de evaluacin de las actividades cientficas y tecnolgicas investigacin, formacin de posgrado, concesin de fondos para proyectos de investigacin y para infraestructura, instrumentos de fomento al desarrollo tecnolgico eran pocos, tenan un grado de institucionalizacin limitado y se concentraban, de forma muy ntida, en el recin creado sninv. La estructura organizativa y de gestin pblica, junto con la gobernanza de las actividades de cti que operaron en los aos de las reformas estructurales, produjeron variaciones importantes sobre cada uno de los rasgos anotados arriba. Las formas de coordinacin formales entre las organizaciones que participan en las actividades de c&t no cambiaron sustancialmente. No obstante, la aparicin de comits de pares para evaluar casi todos los apoyos concedidos por administraciones pblicas e integrados por miembros de ies, cpi, organizaciones de directivos de i+d u otras organizaciones gener muchos mbitos y procedimientos de colaboracin y cooperacin informales. Las administraciones pblicas que actuaron durante el periodo tomando decisiones de poltica de c&t, estuvieron imbuidas de los postulados de las reformas econmicas en relacin con los criterios para orientar e incentivar las actividades de c&t. Por ello se guiaron tambin en esta materia por formas de decisin pragmticas basadas en la promocin de la competencia, la concesin de fondos sujetos a resultados, el otorgamiento de apoyos por demanda, y la seleccin en orden decreciente por produccin, productividad y calidad. Las decisiones de esos aos mostraron cmo la concepcin tradicional de los gestores de polticas era permeada por algunos rasgos de la concepcin empresarial, que afirmaba el predominio de la asignacin de recursos mediante el funcionamiento de los mercados. Estas formas de decisin emergentes generan un distanciamiento progresivo y algunas veces una clara incompatibilidad entre muchas instituciones formales nacidas de la legislacin vigente y las estructuras organizativas y de poder de las administraciones que impusieron polticas inspiradas por las reformas econmicas. Aunque los principales instrumentos que operaron el conacyt, las ies y los cpi en el periodo de las reformas estructurales se centraron en la actividad cientfica becas de posgrado y sninv, fondo de ciencia bsica, estmulos al desempeo y fondos para investigacin, aparecieron otros
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instrumentos dirigidos directamente a fomentar la i+d en las empresas y la formacin de sistemas regionales de innovacin. De todas maneras, a pesar de la limitada operacin de estos nuevos instrumentos, se fueron produciendo formas de aprendizaje sobre el diseo e implementacin de los mismos por parte de las reas responsables del conacyt y de otras administraciones pblicas. El principal cambio en los aspectos enumerados oper sobre los mecanismos de evaluacin puestos en prctica para asignar recursos. En particular para el rea de ciencia, los procedimientos de evaluacin de resultados por medio de comisiones de pares, que operaron desde su creacin en el sninv, se profundizaron y extendieron a prcticamente todos los programas que asignaban recursos: becas para estudios de posgrado, fondos para proyectos de investigacin por demanda en todas las reas de conocimiento, apoyos a programas de posgrado, infraestructura y publicaciones, y financiamiento de estancias de diverso tipo para los investigadores.10 Este cambio que se concentr en la evaluacin de los resultados de las actividades individuales, grupales o de las organizaciones, y no en las condiciones en las que se desempean los agentes, fue una reforma radical para unas administraciones pblicas de c&t que operaban, desde sus inicios, bajo la perspectiva de la creacin y fortalecimiento de capacidades con un alto grado de discrecionalidad. Al mismo tiempo, la asignacin de recursos mediante los nuevos mecanismos se volvi ms horizontal y menos selectiva. Se destacaron as criterios de produccin, productividad y calidad de individuos y organizaciones por sobre aquellos de orientacin a la solucin de problemas nacionales, pertinencia y desarrollo de condiciones de operacin para las actividades cientficas y tecnolgicas. La extensin de los mecanismos de evaluacin mencionados no cambi de manera inmediata y abrupta las formas de decisin permanentes de las ies y cpi sobre todos los aspectos que inciden en la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico. Sin embargo, gradualmente fueron introducindose las evaluaciones por resultados y los comits de pares en casi todas las actividades asociadas: seleccin de proyectos de investigacin, programas de posgrado, estudiantes, cursos a impartir y artculos para publicar. Este proceso fue, a la vez, cambiando las lneas de autoridad en muchas de las organizaciones, separando mucho ms claramente
10 Mucha informacin contextual sobre el origen del SNInv y datos estadsticos bsicos respecto a su evolucin con valoraciones de algunos de sus principales directivos se encuentran en el documento editado por la Academia Mexicana de Ciencias y el Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, vase AMC/FCCT (2005).
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que antes los mbitos de la autoridad acadmica de aquellos correspondientes a la autoridad administrativa. Esta tensin principal entre instituciones formales y estructuras organizativas ser una fuerza actuante a la hora de comenzar los cambios legales del periodo 1999-2002.
Cuarta etapa: hacia la poltica de innovacin

Las reformas econmicas indujeron, entre otros muchos cambios en las conductas de los agentes y las instituciones, transformaciones fuertes en el mbito de las actividades de cti que pusieron en tensin la limitada legislacin vigente sobre c&t y la estructura organizativa de las administraciones pblicas del ramo. En 1999 la aprobacin de la ley para el fomento de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico represent un punto de inflexin en la evolucin de las polticas de c&t. Las bases para nuevas formas de gobernanza emergieron. Esto fue fortalecido con la ley de c&t de 2002, la nueva Ley Orgnica del conacyt y la presentacin del Programa Especial de Ciencia y Tecnologa 2001-2006 (pecyt). La innovacin pasa a ocupar un lugar central en el pecyt. Todos estos cambios pueden ser interpretados como un esfuerzo hacia un nuevo contrato social para la cti.11 Las instituciones formales de c&t que predominaron en los noventa fueron confrontadas por los cambios fcticos sealados. Los aos precedentes a 2000 fueron de aprendizaje y de adaptacin a un nuevo arreglo institucional emergente de las reformas econmicas, as como de confrontacin entre los ganadores y los perdedores surgidos en esas reformas. La creacin del fcct en 2002 contribuy a la generacin de los consensos requeridos para poner en prctica el arreglo institucional posterior a las reformas (vase Seccin 2.1.1.2). El pecyt, analizado en la Seccin 4.1, representa un primer intento formal por desarrollar una poltica de innovacin, la cual dependa del xito de algunas estrategias y programas especficos diseados ad hoc. stos eran: el plan para aumentar el gasto del sector privado en actividades de i+d de 29% a 40% del gide total; el programa de incentivos creado por el conacyt para estimular las prcticas de administracin de tecnologa de las empresas, y el programa para emplear rhct en actividades privadas
11 Dicho contrato, formal o informal, establece las normas sociales que aseguran el apoyo de la sociedad a las actividades de CTI, y la consecuente reciprocidad en las responsabilidades de estas actividades con la sociedad. Guston (2000) se refiere a un contrato social para la ciencia, aqu se usa un concepto ms amplio con el fin de incluir explcitamente al desarrollo tecnolgico y la innovacin como parte de dicho contrato.
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de i+d. En esta etapa se comienza a usar el concepto de sni, ms explcitamente en la pcti.12 El objetivo era aumentar el porcentaje de investigadores trabajando en el sector privado de 20% a 40% en el transcurso de cinco aos. Adems el conacyt promovera la formacin de rhct de manera ms veloz mediante estudios de posgrado, investigacin bsica y aplicada, y fortalecera la infraestructura que sostiene las actividades de cti (vase Seccin 2.3). Estas ideas reflejan una nueva concepcin de la poltica de cti, aqu llamada la concepcin interactiva, que coexiste con otras concepciones, particularmente la acadmica, arraigada en las principales ies que mantienen un alto grado de poder de decisin. Aunque el pecyt fue elaborado con una perspectiva interactiva de la cti, la evidencia de la asignacin de recursos, analizada en la Seccin 4.3, revela la persistencia de enfoques lineales S&T push o Demand pull tanto en los formuladores de polticas como en la comunidad de cti. Ms all de la evolucin observada, y de los diferentes nfasis de cada etapa, una constante de la poltica de cti ha sido el reducido gasto federal en c&t. Esto revela que los diferentes gobiernos, los formuladores de polticas y la sociedad no perciben que la cti tenga un impacto importante en el desarrollo econmico y social. Probablemente, por lo mismo, esto tambin revela el bajo poder de negociacin de los lderes de la comunidad de cti.
3.1.3 Esfuerzos hacia la definicin de prioridades

En Mxico, la intervencin pblica en cti presenta deficiencias en relacin con los mecanismos para establecer objetivos de poltica. Tal y como lo reconoce el pecyt, es difcil determinar qu sectores, grupos, lneas de investigacin, o tipos de investigacin (bsica, aplicada o desarrollo) se consideran prioritarios para la asignacin de los apoyos. La incapacidad para establecer prioridades ha mermado adems la habilidad para vincular la pcti con las necesidades reales de la sociedad mexicana. Las respuestas han sido insuficientes e inarticuladas. Frecuentemente la capacidad del conacyt para coordinar y, en su caso, orientar el funcionamiento del sni hacia la atencin de necesidades socioeconmicas especficas se ve obstaculizada por la accin de grupos
12 Los documentos usan muchas veces como sinnimos SNI, sistema de C&T o sistema de CTI. En este libro se usa el concepto de SNI.
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de inters dentro del propio sistema. Destacan en particular las elites cientficas con gran influencia sobre la toma de decisiones de poltica, la evaluacin de procesos, el establecimiento de prioridades y la conduccin real de la pcti (Nadal, 1994; Rocha y Lpez, 2003). Lo anterior ha dado lugar a un complejo entramado de grupos de inters cuyos incentivos y comportamientos son difciles de modificar mediante la accin de la poltica (Dutrnit, Santiago y Vera-Cruz, 2006). En este contexto, el pecyt destacaba la necesidad de definir mejor e incrementar los apoyos a las actividades de cti, particularmente en reas con mayor potencial para contribuir al desarrollo sustentable del pas. Asimismo, el documento sealaba la pertinencia de fomentar el desarrollo de recursos humanos especializados en la historia y la prospectiva en materia de cti, que adems tuvieran capacidad para traducir dicho conocimiento en intervenciones concretas de poltica. El pecyt sugera adems que la eventual definicin de sectores estratgicos tendra que resultar, cuando menos, de una evaluacin minuciosa de las condiciones sociales, fsicas y bioticas del pas. Ello junto a una adecuada apreciacin de los sectores cuyo dinamismo gua las transformaciones tecnolgicas actuales y esperadas, as como las dinmicas socioeconmicas y tcnicas a escala global. En lnea con lo anterior, el pecyt consider los siguientes factores para la definicin de sectores estratgicos: la tasa de cambio tecnolgico dentro del sector, la disponibilidad de una masa crtica local de investigadores, el impacto esperado en los sectores social y productivo, as como en el bienestar general de la sociedad mexicana, las oportunidades para crear nuevos negocios, reducir la dependencia tecnolgica e incrementar la competitividad, entre otros. As, los sectores prioritarios elegidos fueron los siguientes: 1) tecnologas para la informacin y la comunicacin, 2) biotecnologa, 3) nuevos materiales, 4) diseo y procesos de manufactura, y 5) infraestructura y desarrollo urbano y rural, incluidos los aspectos socioeconmicos pertinentes. Las ciencias sociales eran percibidas tambin como valiosas. La expectativa expresada en el pecyt era que la inversin en estos sectores se canalizara a travs de programas sectoriales. Cada uno de ellos coincidente con un organismo especfico de la administracin pblica federal, por ejemplo las secretaras de Economa, Energa o Educacin. La estrecha coordinacin entre esos programas sectoriales permitira alcanzar los ambiciosos objetivos que estableca13 (vase Seccin 4.2).
13 El PECYT 2001-2006 contiene un resumen muy breve de cada uno de los programas sectoriales. Sin embargo, la expectativa era que para fines del ao 2001 se contara con un documento ms comprehensivo y conciso para cada uno de ellos.
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Los diversos reportes de actividades y de evaluacin de desempeo realizados rutinariamente por el conacyt desde el ao 2006 carecen de informacin especfica respecto de los programas sectoriales. Consecuentemente es difcil evaluar los logros alcanzados por cada uno de ellos. Han faltado estudios minuciosos y sistemticos sobre las actividades que en materia de cti realizan cada una de las secretaras y organismos de la administracin pblica federal. Se requieren tambin estudios que den cuenta de las acciones concretas que, en principio, habran de realizarse para sustentar la definicin de sectores estratgicos y de inters para la pcti. No obstante, es claro que la estrategia de puertas abiertas en cuanto a la definicin de prioridades sustent la introduccin de una gran cantidad de fondos sectoriales operados por el conacyt en coordinacin con diferentes organismos del gobierno federal (vase Seccin 4.2). Pero la falta de prioridades claras con respecto a la intervencin comprehensiva de la poltica pblica sigue siendo uno de los retos principales para las autoridades de cti (vase Seccin 7.3). De cierta forma, las conclusiones anteriores se confirman al revisar los ejercicios de prospectiva realizados por el gobierno mexicano desde el ao 2006. El horizonte prospectivo de dichos estudios ha cubierto desde 2006 y hasta el ao 2030. Uno de tales ejercicios fue la Visin hacia el ao 2030. En lnea con esa visin de largo plazo, este documento refiere la estrategia general de desarrollo para la administracin 2006-2012. El estudio cubre las diferentes reas sujetas a la accin de la poltica pblica, desde el Estado de derecho y la seguridad, la democracia y el medio ambiente, pasando por la actividad econmica (Caldern, 2007a). En cuanto al ltimo aspecto, en el impulso a una economa competitiva y generadora de empleos, el actual gobierno propone repensar el papel que la cti debe jugar dentro de la amplia estrategia de desarrollo. Un aspecto crucial en dicha redefinicin es la seleccin de los sectores o actividades estratgicas que recibirn la mayor prioridad para la intervencin de la poltica pblica (Caldern, 2007b). Lo anterior guiara la asignacin de recursos y la construccin de un entramado institucional adecuado. Ms aun, dara sustento al diseo y combinacin de instrumentos de poltica ad hoc. Hasta el momento, la definicin de sectores prioritarios sigue siendo muy general, y est limitada a aquellos en los que Mxico cuenta con una ventaja competitiva (Caldern, 2007b:4). Otro de los recientes ejercicios de prospectiva fue el auspiciado de manera conjunta por el conacyt y el fcct. En este caso se plantearon una serie de escenarios que Mxico podra enfrentar en el largo plazo
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(Analtica-fcct, 2006). El nfasis recae en el desarrollo futuro del sni en Mxico. La construccin de escenarios se sustent en las expectativas de desarrollo en cinco reas de conocimiento: tecnologas de informacin y comunicacin, biotecnologa y gentica, materiales avanzados, productos de alto valor agregado y procesos avanzados de manufactura, y uso de la cti para atender necesidades sociales; y ocho sectores especficos de la apf: energa, economa, salud, agricultura, medio ambiente, educacin, transporte y comunicaciones, y por ltimo, desarrollo social. Se especul considerando que el futuro tanto de las reas de conocimiento como de los sectores estar condicionado por los desarrollos correspondientes en aspectos demogrficos, macroeconmicos, polticos, culturales y del propio sistema de cti en Mxico. La evolucin del escenario internacional tambin fue incorporada en el ejercicio. La metodologa empleada en el estudio combin, por una parte, anlisis de series histricas de datos, y por otra la consulta a expertos y personajes clave en las reas arriba mencionadas. Las consultas pretendieron identificar algunos desarrollos futuros ligados a las reas de conocimiento y los sectores de inters. En una etapa posterior tales eventos debern ser clasificados y seleccionados de manera que slo una muestra de ellos pueda ser sujeta a un anlisis ms minucioso. El objetivo ltimo es ubicar entre cuatro y seis escenarios alternativos que, eventualmente, sirvan para la definicin y conduccin de la pcti. Si bien el horizonte de desarrollo es hacia el ao 2030, los escenarios proponen una evaluacin de resultados a medio camino hacia el ao 2015. Algunos de los aspectos que con mayor frecuencia son mencionados por los participantes en la consulta incluyen el contraste entre: 1) la creciente o decreciente inversin en cti como porcentaje del pib; 2) el desarrollo de capacidades de cti en regiones estratgicas especficas, o el apoyo a un desarrollo ms balanceado de dichas capacidades a lo largo del pas; 3) una poltica fuerte o dbil en materia de cti; 4) una poltica pblica que incorpore de manera prioritaria el desarrollo de la cti o, por el contrario, dejar a las libres fuerzas del mercado la definicin de aquellas reas en las que el sector privado debera invertir; y 5) contar con una pcti unificada o, alternativamente, una poltica especfica para cada uno de sus componentes: ciencia, tecnologa e innovacin. Aspectos adicionales se refieren al papel que idealmente deberan jugar los sectores pblico y privado en relacin con la cti, la regionalizacin y descentralizacin de capacidades en la materia, la asignacin de prioridades en cuanto a reas y sectores, entre otros.
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Pese a sus limitaciones, los ejercicios de prospectiva descritos anteriormente comienzan a incidir sobre el diseo e instrumentacin de la pcti. Las propuestas para el nuevo Programa Especial en Ciencia, Tecnologa e Innovacin (peciti) para el periodo 2007-2012 son prueba de ello. En particular, el documento Visin hacia el ao 2030 define los pasos a seguir para lograr el desarrollo gradual y la consolidacin del sistema de cti14 en cuatro grandes etapas: 1) 2007-2012, fortalecimiento de las capacidades de cti; 2) 2013-2018, desarrollo acelerado; 3) 2019-2024, consolidacin competitiva; y 4) 2024-2030, madurez del sistema de cti (conacyt, 2007a). En lnea con dicha perspectiva de largo plazo, el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) dota a la poltica de cti con cinco grandes objetivos (vase Seccin 4.1), los mismos que sientan las bases para el peciti. Estos cinco grandes objetivos enmarcan 11 estrategias y hasta 109 acciones concretas en apoyo al desarrollo futuro de las actividades de cti. Al igual que su antecesor, el pecyt, en el peciti la implementacin de la pcti implica la definicin de programas sectoriales y regionales, adems de la seleccin de un nmero de campos estratgicos del conocimiento. Estos ltimos son aquellos cuya participacin en las actividades de cti es la mayor dentro del gasto total del gobierno federal en cti, que se canaliza a los siguientes sectores de la Administracin Pblica Federal (apf ): educacin pblica, energa, agricultura, salud, medio ambiente, economa, comunicaciones y transportes, marina, desarrollo social y gobernacin. En este mismo sentido, si bien las cinco reas estratgicas incluidas en el pecyt son retomadas por el peciti, este ltimo documento da un paso adelante con respecto a su antecesor al especificar, al nivel de actividad econmica y contenido tecnolgico, las prioridades en materia de pcti (Cuadro 1).
cuadro 1. reas estratgicas definidas en el peciti, 2007-2012
Alta tecnologa

Media a alta tecnologa

Farmacuticos Computadoras y equipo de comunicacin Equipo electrnico Aeronutica Instrumentos mdicos, pticos y de precisin
Qumica y petroqumica Equipo de transporte
FuENTE: peciti, conacyt (2007a).
14
Nombre utilizado para referirse esencialmente al SNI.
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Adems de lo anterior, hay planes muy ambiciosos para desarrollar programas especficos en las reas de biotecnologa y bioseguridad. En este contexto, reviste inters especial el desarrollo e introduccin de organismos y plantas genticamente modificados.
3.2 Polticas pblicas de diferentes reas de la economa que tienen efectos significativos sobre las actividades innovadoras
Las polticas pblicas que se disean e instrumentan en otras reas tienen repercusiones sobre las actividades de cti. A continuacin se analiza el presupuesto que se destina a la cti desde otras reas del gobierno. Para tener una idea de la coherencia global de la intervencin de la apf sobre las actividades de cti, es pertinente analizar la distribucin del gasto por ramos, funciones y renglones presupuestales, dada la puesta en prctica del Presupuesto Federal de Ciencia y Tecnologa. Segn la estructura de gobernanza que emana de las instituciones, el conacyt debe ejercer el liderazgo sobre la forma en que se concibe la cti en el sector pblico y, como coordinador de la intervencin pblica, debe imponer su concepcin en la distribucin del presupuesto. Al mismo tiempo, las diversas secretaras que forman la Junta de Gobierno del conacyt, al ser co-responsables de la orientacin y ejecucin de la pcti, tienen la posibilidad directa de acordar tanto la concepcin de las polticas en la materia como la forma de ejercer el presupuesto. La distribucin del presupuesto de la apf para las actividades de cti, presentada en el Cuadro 2, revela que stas se conciben, primordialmente, como de fomento al desarrollo econmico, accesorias al desarrollo social y marginales a la gestin gubernamental. Dicha distribucin tambin presenta una imagen similar para la actuacin del conacyt, aunque dndole baja importancia al desarrollo social. Las secretaras de Educacin, Salud y Agricultura muestran una mayor asignacin del gasto hacia el desarrollo social, mientras que en las secretaras de Energa, Medio Ambiente, Economa, y Comunicaciones y Transportes priva, nicamente, una orientacin econmica. La distribucin del presupuesto por renglones muestra diferentes perfiles por secretara, como se observa en el Cuadro 3. La Secretara de Educacin concentra su gasto en la investigacin cientfica. La segunda actividad relevante es el fomento a los posgrados.
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Salud Medio ambiente Economa 602.6 758.3 74.4 10,455.0 1,511.1 Comunicaciones y transporte Ramo 38** Otras secretaras TOTAL apf 32,223.0 2,402.5 1,305.1 7% 4% 2% 2% 0.2% 32% 0.5% 100% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 3.21% ND 1% 19.36% 25.17% 0.00% 0.00% 0.00% 0.34% ND 15% 80.64% 74.83% 100.00% 100.00% 100.00% 96.46% ND 83%
FuENTE: Elaboracin propia con bases de datos proporcionadas por la Direccin Adjunta de Informacin, Evaluacin y Normatividad del conacyt.
CUadro 2. Presupuesto federal para c&t por grupo funcional y secretara de Estado, 2006 (millones de pesos)
Educacin
Energa
Agricultura
Monto presupuestal
10,895.3
5,578.6
Distribucin*
34%
17%
Grupo funcional
Gobierno
0.04%
0.00%
Desarrollo social
37.18%
0.00%
Desarrollo econmico
62.78%
100.00%
* No se muestran todas las secretaras que ejercen gasto, slo las que forman parte de la Junta de Gobierno del conacyt. ** Incluye el presupuesto asignado al conacyt y a los cpi-conacyt. apf: Administracin Pblica Federal.
cuadro 3. distribucin porcentual del presupuesto federal para c&t por dependencia responsable y actividad principal, 2006 (%)
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sep
Energa
sagarpa semarnat sct
Salud 100.0 100.0 1,305 4.0 100.0 603 1.9 18.2 81.8 100.0 758 2.4 100.0 74 0.2 66.5 100.0 33.5 55.0 33.8 10.4 94.4 5.6 100.0 10,455 32.4 0.8 73.7 26.3 100.0 151 0.5 -
Economa
Ramo 38*
Otros
Total apf** 0.1 0.0 0.0 13.3 0.1 52.0 6.6 6.8 0.4 1.9 17.5 1.2 100.0 32,223 100.0
Educacin bsica 87.1 12.9 100.0 5,579 17.3 7.5 2,403 100.0 0.1 80.5 19.4 -
0.3
Media superior
0.1
Superior
0.1
Posgrado
34.7
Apoyo a servicios educativos concurrentes
0.3
Investigacin cientfica
54.9
Desarrollo tecnolgico
0.2
Servicios cientficos y tecnolgicos
9.3
Mipymes
Competitividad
Fomento del desarrollo cientfico y tecnolgico
Otros
0.0
TOTAL
100.0
Monto presupuestal (Millones de pesos)
10,895
Distribucin del presupuesto total
33.8
* Incluye el presupuesto asignado al conacyt y a los cpi-conacyt. ** Administracin Pblica Federal.
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FuENTE: conacyt, Cuenta Nacional de c&t.
Los servicios cientficos y tecnolgicos tienen un apoyo moderado, mientras que el desarrollo tecnolgico tiene un apoyo insignificante. El Programa de Mejoramiento al Profesorado (390.3 millones de pesos en 2006) no est incluido en el presupuesto de cti, a pesar de que contribuye directamente al objetivo del pecyt de fortalecer la capacidad cientfica y tecnolgica. La Secretara de Salud considera todo su gasto en c&t como investigacin cientfica (hospitales, institutos y laboratorios), lo mismo se observa en la Secretara de Agricultura (inifap y colpos). La semarnat y la sct contribuyen al desarrollo tecnolgico con sus institutos (imta e imt). Tambin lo hacen la sener mediante el iee, y el conacyt con algunos de sus cpi y sus fideicomisos de apoyo a la formacin de recursos humanos y a la difusin de informacin. La estructura del presupuesto no refleja las asignaciones para los fondos sectoriales que deberan estar en el rengln de Fomento del Desarrollo Cientfico y Tecnolgico. stos se encuentran en el rengln de Investigacin Cientfica, de manera tal que no se diferencian de los recursos internos que no tienen una contrapartida externa. Con respecto al objetivo de elevar la competitividad y la productividad, la estructura del presupuesto refleja un peso poco importante (2.3% del total) si se considera slo el apoyo a las mipymes y a la competitividad. Si tambin se suma el potencial efecto de los servicios cientficos y tecnolgicos y del rengln especfico de desarrollo tecnolgico, la importancia relativa mejora y alcanza el 15.7%. Este presupuesto no considera otros apoyos a la competitividad, como por ejemplo el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (prosoft), que manej un presupuesto de 462.75 millones de pesos para infraestructura fsica en 2006. Otra limitante del presupuesto es su consideracin exclusiva de los posgrados, pues no incorpora otras acciones educativas relevantes para la innovacin, como por ejemplo el Programa de Apoyo a la Capacitacin de la stps, que cont con 201.49 millones de pesos en 2006. El presupuesto destinado a las mipymes y la competitividad est orientado fundamentalmente a mejorar las condiciones del entorno empresarial que provienen del sistema de propiedad industrial o de metrologa, y slo incorpora una pequea parte para promover el desarrollo cientfico y tecnolgico (50 millones de pesos de 2006). Tambin sera necesario incorporar en dicho rengln otros gastos que denotan alguna articulacin con el resto de la poltica industrial enfocada a las industrias bsicas, pesadas y de alta tecnologa, al comercio exterior y a la inversin extranjera. Las decisiones respecto al presupuesto muestran en primer plano que hay visiones, informacin e intereses de las distintas secretaras que estn
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implcitas en los perfiles de cada distribucin de gasto. Pero parece que no existe todava una visin coordinada, aun cuando hay instancias especficas para ello, como el Comit Intersecretarial de Presupuesto o la Junta de Gobierno del conacyt, y otras de mayor jerarqua y cobertura temtica, como el Consejo General de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico (cgicdt). En un segundo plano, mediante la asignacin presupuestal, se verifica que la concepcin de las polticas pblicas para promover y fomentar las actividades de cti est especificada de manera estrecha, en la medida que no considera programas relevantes y prximos como, por ejemplo, el prosoft, el de mejoramiento del profesorado y el de capacitacin de la stps. Pero tambin es posible inferir que una especificacin ms amplia debiera incluir los gastos que se realizan para sostener polticas de competencia, de propiedad industrial e intelectual y de crdito a las mipymes. Ms all de este anlisis a partir del presupuesto, es relevante mencionar algunas consideraciones de ndole institucional sobre la coordinacin y la complementariedad de otras polticas en relacin con las de cti. Sobresalen por su importancia y escasa coordinacin las relativas a: la educacin bsica y tecnolgica, la regulacin de los mercados de trabajo, y la promocin y fomento sectorial de la industria. Los comits de vinculacin establecidos en la ley de c&t (lct) con las reas de la apf, que disean e instrumentan las polticas educativas, laborales e industriales, se concentran, respectivamente, en la educacin superior (mediante la subsecretara respectiva de la sep), la capacitacin (por medio de los programas especficos de la stps) y el fomento a las actividades industriales (que contribuyen al comercio exterior o que se relacionan con la inversin extranjera directa a travs de la Secretara de Economa). Pero se mantienen al margen de la coordinacin de aspectos medulares de dichas polticas. La orientacin de programas de estudio a nivel de la educacin bsica y tecnolgica y de la inversin en infraestructura (para ambas) se coordina de manera laxa y escasa con los lineamientos de la pcti. Esta carencia conduce a que no existan grandes programas nacionales de promocin y fomento de la educacin cientfica y tecnolgica en los niveles primario y secundario. Al mismo tiempo, ello genera una inversin en infraestructura y cmputo para la educacin bsica que tiene dinmicas desvinculadas de la creacin de capacidades cientficas y tecnolgicas. En materia de educacin tecnolgica, la vinculacin de las secundarias tcnicas e institutos tecnolgicos que coordina y orienta la sep requiere mayor acercamiento con las reas y programas respectivos del conacyt.
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Las polticas laborales con una orientacin activa hacia los segmentos del mercado laboral que necesitan modificar las condiciones de la oferta, estn claramente desvinculadas de lineamientos e instrumentos para el desarrollo tecnolgico.15 Por su parte, las polticas industriales de carcter sectorial, aunque no responden a un diseo general ni estn bajo el liderazgo de una secretara de Estado, como en el pasado, se ponen en prctica por medio de diferentes reas de las subsecretaras y entidades paraestatales, entre las que destacan la Comisin Federal de Electricidad y Pemex. La vinculacin de estas polticas especficas con la orientacin, programas e instrumentos de la cti, en general es escasa, aunque hay casos puntuales en que existe coordinacin, como por ejemplo en relacin con las medidas de ahorro de energa, la introduccin de fuentes alternas de generacin de electricidad o los proyectos de crear redes de transmisin de datos usando redes elctricas.
3.3 estructura de gobernanza del Sistema nacional de innovacin16

En el sni se establecen explcita o implcitamente funciones de coordinacin de decisiones, basadas en reglas que encuadran las acciones de agentes y organizaciones generando, consecuentemente, aprendizajes, y se configuran mecanismos mediante los cuales se generan incentivos, as como canales por los que circulan tanto estos incentivos como las respuestas que les dan los agentes. A un alto nivel de abstraccin, mercados, estados y comunidades constituyen mediante sus interrelaciones estructuras de gobernanza. Los sni son estructuras ms especficas que provienen de las intersecciones de las estructuras ms generales; en ellas operan las capacidades de regulacin (o autorregulacin) y de gobierno (o autogobierno) de las actividades de innovacin.17 Las principales formas de gobernanza del sni son las siguientes: El diseo y puesta en prctica de la poltica de Estado en materia de c&t y las polticas pblicas derivadas e inducidas.
15 16 17 Vase Rodrguez (2007) para un anlisis de las polticas activas del mercado de trabajo, sus efectos sobre la productividad y la desvinculacin de las PCTI. Esta seccin se basa de forma relevante en FCCT (2006a), captulo 3.2. Vase Bowles (2004: 477) para esta concepcin de la gobernanza y sus estructuras.
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El establecimiento de mecanismos de coordinacin entre agentes y organizaciones de diverso tipo. La operacin de estructuras de incentivos para las diferentes actividades cientficas, tecnolgicas y de innovacin. Las formas de gobernanza dependen tambin, en forma crucial, de los conjuntos de reglas formales e informales que configuran las instituciones cercanas a las actividades de cti. Esta seccin est organizada de la siguiente forma: la primera parte describe y clasifica, por niveles dentro del sni, a las instituciones reconocidas en diversos ordenamientos, y la segunda describe las diferentes reglas que hacen posible la gobernanza del sni, en relacin a las actividades de cti y a las polticas de diferente ndole de Estado, pblicas y de organizaciones especficas.
3.3.1 instituciones que sustentan la gobernanza18

Estas instituciones son de diversa cobertura, jerarqua e importancia, y tienen como propsito hacer posible el intercambio, la accin cara a cara y el desempeo eficiente de los agentes (vase Cuadro 4). Conviene destacar, en un primer nivel, las instituciones que estn en la base del sni. Estn compuestas por los mercados de intercambio de productos y de servicios entre usuarios y productores de cti, y los acuerdos para prestar diversos tipos de servicios por parte de grupos y centros de investigacin para desarrollar empresas de base tecnolgica y para generar reas estratgicas de investigacin. Tambin en ese nivel se encuentran los convenios para crear fondos y centros de investigacin y, de manera particular, los convenios de administracin por resultados de los cpi. Los mercados y acuerdos no estn sujetos a ordenamientos legales especficos, aunque dependen de muchos de ellos y de otros de carcter jurdico; en tanto que los convenios estn basados explcitamente en la legislacin de c&t. El segundo nivel de la jerarqua institucional es la Red Nacional de Grupos y Centros de Investigacin (rngci), que promueve la integracin y la operacin, en todo el sistema, de los diversos participantes en las actividades cientficas y tecnolgicas. En ese nivel tambin aparecen los sistemas de cpi de cada sector de la apf, destacando particularmente el sistema conacyt coordinado por el Consejo mismo, el Sistema Integral de Informacin
18 Esta subseccin se basa en Puchet Anyul (2008).
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Cientfica y Tecnolgica (siic&t) y el sninv que incentiva la produccin y la productividad de los investigadores. La rngci y los sistemas se originan en la legislacin especfica y tienen como objetivos generar y administrar subconjuntos de reglas y normas para diferentes fines en relacin con los comportamientos que observan agentes y organizaciones.
CUadro 4. Instituciones con funciones econmicas en relacin con los ordenamientos legales de c&t
Instituciones relacionadas con la cti
Principales instituciones relacionadas indirectamente con la cti Instituciones de interfaz que articulan y relacionan a productores y usuarios de c&t. Se generan mediante acuerdos entre productores y usuarios, por ejemplo, entre grupos de investigacin y empresas. 1) Definen el papel que tienen los agentes productor y usuario en la constitucin de la respectiva institucin, y ellos fijan sus reglas de operacin. 2) Distinguen, en cuanto a su finalidad, derechos de propiedad sobre los resultados generados e intereses del productor y del usuario que las crean. 3) Establecen reglas especficas relativas a la participacin que tiene en ellas el personal proveniente de las organizaciones constitutivas.
Nivel 1. Reglas establecidas por agentes y organizaciones y entre ellos.
Mercados de intercambio de productos y de servicios entre usuarios y productores de c&t. Acuerdos para prestar diversos tipos de servicios por parte de grupos y centros de investigacin, para desarrollar empresas de base tecnolgica y para generar reas estratgicas de investigacin. Convenios para crear fondos y centros de investigacin. Convenios de administracin de los cpi. Red Nacional de Grupos y Centros de Investigacin (rngci). Sistemas de cpi de cada sector, en particular el sistema conacyt. Sistema Nacional de Investigadores (sninv). Estatuto orgnico del conacyt. Reglamentos internos de las estructuras del nivel anterior. Instrumentos jurdicos de creacin de los cpi. Consejo General de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico. Comits intersecretariales de presupuesto, intersectoriales y de vinculacin (en particular el de educacin superior y el de la rngci), e interinstitucional de estmulos fiscales. Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa. Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico.
Nivel 2. Estructuras de coordinacin de reglas e incentivos. Nivel 3. Reglas internas de organizaciones.
Nivel 4. Instancias de coordinacin entre dependencias gubernamentales, organizaciones y comunidades de agentes.
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Un tercer nivel que ordena y regula, en muchos asuntos puntuales, a los anteriores est formado por las reglas del estatuto orgnico del conacyt, los reglamentos internos de la rngci y de los sistemas especficos mencionados, y los instrumentos de creacin decretos o leyes de las entidades paraestatales que sean declaradas cpi. Un ltimo y ms alto nivel institucional que relaciona y vincula organizaciones est conformado por las instancias o estructuras organizativas de coordinacin del sni. Entre ellas estn, en primer trmino, las que coordinan entidades de la apf: el Consejo General que acta como la instancia mxima de vinculacin entre dependencias federales y entidades paraestatales, y sus comits dependientes: intersecretarial de presupuesto, intersectoriales y de vinculacin e interinstitucional de estmulos fiscales. Entre los intersectoriales y de vinculacin deben destacarse, por su importancia en la creacin de otras instituciones, el que se encarga de desarrollar la rngci y el de educacin superior. En segundo trmino est la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa, que establece las relaciones entre organismos gubernamentales de c&t de entidades federativas y municipios y diferentes niveles de la apf, y, por ltimo, el fcct que coordina representaciones de intereses de los agentes y organizaciones con la finalidad especfica de emitir opiniones en el Consejo General y en la Junta de Gobierno del conacyt. En este conjunto amplio de instituciones no est claramente definido y diferenciado en las leyes ni en otros ordenamientos un tipo particular de instituciones intermedias que son fundamentales para la innovacin: aquellas que articulan y relacionan a productores y usuarios de c&t, es decir, aquellas relacionadas indirectamente con la cti. La importancia de las mismas para la regulacin es evidente: son mbitos para procesar y atender demandas especficas de los usuarios en los niveles sectorial y regional, mediante la actividad de productores especializados.19 Las principales caractersticas de estas instituciones son: I. Se forman mediante acuerdos entre productores y usuarios, por ejemplo entre grupos de investigacin y empresas. 2. Definen claramente el papel que tienen los agentes productor y usuario en la constitucin de la respectiva institucin, y ellos fijan las reglas de operacin de las mismas.
19
La carencia de instituciones de interfaz est sealada en la bibliografa general y especfica sobre el tema. En particular, vanse Casas y Luna (1997), Casalet (2000) y la introduccin de Casas (2001).
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3. Se distinguen claramente, en cuanto a su finalidad, derechos de propiedad sobre los resultados generados e intereses del productor y del usuario que las crean. 4. Establecen reglas especficas relativas a la participacin que tiene en ellas el personal proveniente de las organizaciones constitutivas.
3.3.2 Diferentes aspectos de la estructura de gobernanza20

Las reformas legales relativas a c&t formalizan los cambios introducidos en la gestin del conacyt a partir de 1991 y en muchos aspectos de la estructura organizativa de c&t, que se fue tensionando y modificando durante los aos de las reformas econmicas. A continuacin se describen las bases, rganos responsables y el proceso de formulacin de la pcti, la estructura presupuestal y las formas de financiamiento, y los criterios de coordinacin implcitos que emanan del organigrama en que se sustenta la puesta en prctica de las polticas. Luego se presentan los mecanismos de coordinacin y las estructuras de incentivos definidos en la legislacin.
3.3.2.1 Bases, rganos responsables y formulacin de la pcti

La nueva formulacin legal otorga a la pcti mayor jerarqua dentro de la administracin pblica, a partir del supuesto de un mayor compromiso de las dependencias federales y entidades paraestatales. Los ordenamientos pretenden promover la participacin responsable de agentes individuales u organizaciones pblicas o privadas, y alientan conductas positivas, mediante incentivos y mecanismos de coordinacin. Para hacer posible la participacin de los diferentes sectores energa, educacin, salud, etc. y niveles de gobierno municipal, estatal y federal, entidades paraestatales, organismos desconcentrados del gobierno federal, ies, cpi, empresas y dems organizaciones y agentes, se establecen instancias decisorias y mecanismos de coordinacin, en concordancia con las leyes de la apf y de entidades paraestatales, modificando el papel que tuvo el conacyt antes y durante las reformas econmicas. Las principales instancias decisorias y mecanismos de coordinacin de la poltica pblica respectiva son los que siguen: El Consejo General define y pone en prctica la poltica establecida en el pecyt y los programas sectoriales y regionales.
20 Esta subseccin se basa en Puchet y Ruiz (2003 y 2008).
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La direccin general del conacyt, en particular su titular (dg), acta como secretario ejecutivo del Consejo General y como coordinador de todos los comits intersectoriales y de vinculacin que se establecen con todos los sectores de la apf y con algunas entidades paraestatales. En ese papel propone el pecyt y los programas especficos, adems de integrar el anteproyecto de presupuesto a partir de reas y programas estratgicos, prioridades y criterios de asignacin del gasto pblico federal. El fcct articula la participacin de las principales representaciones de comunidades de agentes; el coordinador del fcct propone polticas, programas y orientaciones presupuestales al Consejo General. La Figura 1 ilustra las decisiones piramidales y centralizadas de la pcti versus una organizacin descentralizada de las actividades de cti. La figura muestra, entre otros aspectos, la constitucin y relaciones del Consejo General, el conacyt y el fcct, y hace posible establecer la relacin de estos rganos con los aspectos medulares de la pcti. La poltica de Estado de c&t que guiara al sistema es definida por el Consejo General y se expresa mediante el pecyt y los programas sectoriales y regionales en la materia. Las polticas establecidas a este nivel comprenden orientaciones generales, reglas y mecanismos para ponerlas en prctica. El director general del conacyt, en su papel de secretario ejecutivo del Consejo General, formula y presenta el pecyt ante el Consejo General en concordancia con las bases establecidas por la ley (lct, art. 10, inc. II). Tambin, como coordinador de todos los comits intersectoriales y de vinculacin que crea el Consejo General, propone las polticas y programas relativos a sectores econmicos o aspectos especficos (lct, arts. 8, 10, 17 y 30). Una vez aprobados los marcos generales de la poltica por el Consejo General, el conacyt formula las polticas pblicas especficas de c&t. En particular disea e instrumenta los apoyos a: 1) la investigacin cientfica bsica y aplicada en todas las reas del conocimiento que se definen explcitamente: ciencias exactas, ciencias naturales, ciencias de la salud, humanidades y ciencias de la conducta, ciencias sociales, biotecnologa y ciencias agropecuarias, e ingenieras; 2) la innovacin y el desarrollo tecnolgico, mediante la propuesta de polticas, instrumentos y medidas con relacin a estmulos fiscales, financieros y de comercio exterior, facilidades administrativas y regmenes de propiedad intelectual; y 3) la generacin, difusin y aplicacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos. En consonancia con la poltica formulada y decidida por el Consejo General, ste tambin aprueba instrumentos dependientes, como son: los esquemas generales de organizacin para atender, coordinar y vincular a
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FCCT Mesa directiva (MD): 17 miembros Coordinador (electo por y de entre los miembros de la MD) Titulares de AMC, AMI, ANM, AML, AMH, COMECSO, ADIAT, ANUIES, CONCAMIN, CNA, Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y Tecnologa, AC. Titulares de UNAM, IPN, CINVESTAV. Tres investigadores del SNInv uno de ciencias exactas o naturales, uno de ciencias sociales o humanidades, uno de ingeniera o tecnologa en representacin de sus miembros que lo elegirn a partir de convocatoria del CONACYT y FCCT. Miembros Cientficos, tecnlogos, empresarios y representantes de organizaciones e instituciones nacionales, regionales o locales, pblicas y privadas, reconocidas por su investigacin cientfica y desarrollo e innovacin. Director General, nombrado por el titular del PEF Secretario Tcnico del FCCT, nombrado por el DG de una terna propuesta por la MD Comits intersectoriales y de vinculacin DG (coord.) Funcionarios pblicos del sector y miembros de la comunidad cientfica, tecnolgica y empresarial CNCT DG Titulares de dependencias o entidades de los gobiernos de las entidades federativas competentes en C&T RNGCI SIICT SNInv
figura 1. decisiones piramidales y centralizadas de pcti versus organizacin descentralizada de las actividades de cti
CGICDT 16 miembros: Poder Ejecutivo Federal (Presidente) 9 secretarios de Estado, DG-CONACYT (Secretario ejecutivo) Coordinador FCCT 4 invitados del Presidente de la Repblica que podrn ser miembros del FCCT
CONACYT Junta de Gobierno: 13 miembros: 7 representantes de secretaras de Estado a nivel subsecretario SG de ANUIES, un miembro del FCCT 2 investigadores del SNInv y 2 representantes del sector productivo, los cuales sern propuestos por el DG del CONACYT
Comit interinstitucional de estmulos fiscales Representantes CONACYT (doble voto), SHCP, SE, SEP
Comit intersecretarial de presupuesto DG y subsecretario SHCP (coords.) Subsecretarios o funcionarios de nivel equivalente de la APF encargados de funciones de C&T
Secretara Tcnica
Sistema CPI-CONACYT
las organizaciones activas de estas polticas, sean estas administraciones pblicas, empresas privadas, entidades paraestatales o ies, los criterios y prioridades de gasto federal, y los lineamientos programticos y presupuestales para ejercer los recursos que la federacin asigne a las actividades cientficas y tecnolgicas. El director general del conacyt tambin disea y presenta ante el Consejo General los instrumentos dependientes de la formulacin general de poltica (lct, art. 10, inc. ii). En particular, integra el anteproyecto de presupuesto consolidado de c&t con sus reas y programas estratgicos, y sus prioridades y criterios de gasto pblico federal. El coordinador del fcct tambin puede proponer al Consejo General polticas, programas y orientaciones presupuestales para desarrollar la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico (lct, art. 37).
3.3.2.2 Estructura presupuestal y financiamiento de la pcti

Los ordenamientos legales introducidos supusieron, respecto al presupuesto federal, la creacin del nuevo ramo 38 para registrar y administrar los fondos concedidos al conacyt y al sistema de cpi sectorizados, a partir de 2002, bajo la gida de ese Consejo. Al mismo tiempo se unifica la presentacin del presupuesto federal asignado a la c&t y ejercido por diversas secretaras de Estado junto con entidades paraestatales y rganos desconcentrados que estn sectorizados bajo la responsabilidad de dichas secretaras. La elaboracin, integracin y consolidacin del presupuesto de c&t estn a cargo de un comit intersecretarial, coordinado de manera conjunta por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp), en el nivel del subsecretario y el director general del conacyt. Junto a ellos se integran los subsecretarios o funcionarios de rango equivalente de la apf encargados de las funciones de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico de cada sector. Corresponde al conacyt, en su carcter de responsable de sector de la apf, la propuesta y formulacin del ramo 38. As, el gasto federal en c&t se integra de acuerdo con un presupuesto especfico surgido de la coordinacin intersectorial donde participan las secretaras responsables de cada sector, el conacyt y la shcp (vase Seccin 3.2, cuadros 2 y 3). El financiamiento de las actividades de c&t est previsto que se haga, a partir de la ley de c&t de 1999, mediante fondos constituidos al efecto a travs del rgimen de fideicomisos. Los fondos definidos son de dos tipos: fondos conacyt, y fondos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico. En los primeros el conacyt acta como el responsable de
captulo 3
169
garantizar los fines cientficos y tecnolgicos del fondo y de su constitucin, modificacin o extincin. En los segundos son los cpi, otras entidades paraestatales u rganos desconcentrados de las secretaras de Estado, que tengan funciones de investigacin cientfica y tecnolgica, quienes asumen esas responsabilidades. Todos los fondos admiten contribuciones de terceros para las finalidades que se definan para cada uno. La ley de c&t de 2002 tambin introdujo un nuevo esquema de estmulos fiscales para fomentar las actividades de i+d del sector productivo (vanse secciones 5.1.2 y 7.2.1). La aplicacin de estos estmulos estuvo a cargo de un Comit Interinstitucional, integrado por el conacyt (con doble voto), la shcp, la Secretara de Economa (se) y la Secretara de Educacin Pblica (sep), que fijaba reglas de operacin y sectores prioritarios. Su techo financiero se estipul cada ao en la Ley de Ingresos de la Federacin. El ao 2008 fue el ltimo de operacin. En 2009 este programa fue sustituido por el Fondo de Innovacin Tecnolgica (fit) (vase Seccin 5.1.2).
3.3.2.3 Criterios implcitos para la coordinacin de los organismos federales

El cambio de mayor peso que introducen las leyes de c&t es, probablemente, la coordinacin de los organismos de la apf que cumplen funciones en la materia. Para ello se cre el Consejo General, se transform la Junta Directiva del conacyt y se le conceden amplias e importantes atribuciones a su director general. La centralizacin de responsabilidades y atribuciones en el Consejo General, presidido por el titular del Poder Ejecutivo Federal, concede a las actividades de c&t una mayor jerarqua en la apf e impone una coordinacin presidencial de las tareas que desarrollan las dependencias federales, las entidades paraestatales y los rganos desconcentrados. La coordinacin de las actividades de c&t (Figura 1) est compuesta por una pirmide jerrquica que depende del presidente de la Repblica, en cuyo centro, con mltiples y variados papeles, est el director general del conacyt, y en cuya base se ubican sistemas y redes descentralizadas de organizaciones y agentes individuales. As estn presentes, en el mismo subconjunto de instituciones emanado de los ordenamientos legales, dos criterios de coordinacin divergentes. Uno se expresa en la jerarqua vertical que requiere para funcionar un dg del conacyt con ms interlocutores y funciones que cualquier otro funcionario equivalente de la apf.
170
El otro criterio supone una interaccin horizontal de redes de organizaciones donde participan decenas de miles de agentes individuales. Es as que, por un lado, se estipula un criterio de coordinacin que implica decisiones verticales y formas de gobernanza estrictamente jerrquicas de la pcti; y por el otro, emana un criterio que promueve la coordinacin horizontal y formas de gobernanza surgidas de la interaccin en redes establecidas para realizar las actividades de cti. La Figura 1 presentada anteriormente indica de manera grfica ambos criterios. La presencia conjunta de ambos criterios de coordinacin revela una falla de diseo institucional que se traslada a la implementacin. Por un lado hay rganos jerrquicos Consejo General, Junta Directiva del conacyt, comits intersectoriales donde prcticamente no participan los tomadores de decisiones de las organizaciones en las cuales se realizan las actividades de c&t pero donde se toman todas las decisiones de poltica pblica, y por el otro lado, hay una inmensa descentralizacin de organizaciones y agentes que se expresa luego claramente en los mecanismos de coordinacin y las estructuras de incentivos del mismo marco legal. Esta falla compromete las formas de gobernanza de todo el sistema, y crea dificultades para formular y acordar la poltica de Estado legalmente prescrita.
3.3.2.4 Mecanismos de coordinacin

Los diferentes agentes y organizaciones que participan en las actividades de cti y las distintas organizaciones gubernamentales que deben instrumentar la pcti tienen definidos en la legislacin un conjunto de mecanismos de coordinacin. stos relacionan agentes y organizaciones de forma transversal. El Cuadro 5 muestra los rganos e instancias de coordinacin establecidos en las leyes, los agentes y las organizaciones coordinadas, y los procedimientos y funciones que configuran los mecanismos aludidos. El Cuadro 5 permite apreciar el grado de complejidad que tienen las relaciones entre los diversos mecanismos definidos. Deben notarse todas las instancias donde participa el dg del conacyt, quien de esta forma ejerce un papel fundamental y una responsabilidad directa en las relaciones entre los distintos mecanismos de coordinacin. Pero tambin estn todas las responsabilidades indirectas estipuladas en decretos de creacin de cpi, y los reglamentos secundarios de los sistemas de cpi para formar el sector de c&t, de informacin cientfica y tecnolgica, y el sninv, y de la red de grupos y centros de investigacin que forman parte de la coordinacin programtica y operativa.
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CUadro 5: Mecanismos de coordinacin de polticas y decisiones
Mecanismo de coordinacin Comit interinstitucional de estmulos fiscales Comit inter-secretarial de presupuesto
Agentes y organizaciones coordinados Empresas privadas y entidades paraestatales que invierten en desarrollo tecnolgico Subsecretaras de Estado con actividades cientficas y tecnolgicas
Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa (cnct)
Organismos y entidades de c&t de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios con conacyt
Comits intersectoriales y de vinculacin
Secretaras, subsecretaras y entidades paraestatales de cada sector con conacyt
Comit intersectorial de educacin superior
Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica (sesic) e ies con conacyt
Secretara tcnica del fcct
conacyt y Mesa Directiva del fcct
Sistema conacyt Red Nacional de Grupos y Centros de Investigacin (rngci) ies Red Nacional de Grupos y Centros de Investigacin (rngci) empresas privadas y entidades paraestatales Consejo Directivo del siict
cpi del sector de c&t
Grupos y centros de investigacin de las ies Grupos y centros de investigacin de empresas privadas y entidades paraestatales Dependencias y entidades de la apf, ies, cpi, empresas paraestatales, privadas, corporaciones
Consejo de Aprobacin del sninv
Comisiones dictaminadoras y rganos administrativos del sninv dependientes del conacyt
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Composicin, procedimientos y funciones Representantes del conacyt (con voto de calidad), shcp, se y sep difunden las reglas generales mediante las cuales el Comit selecciona las empresas y entidades que se benefician de estmulos fiscales (lct, art. 29, inc. A). Subsecretarios y funcionarios de nivel equivalente de la apf encargados de las funciones de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico. Integra polticas y programas prioritarios en los anteproyectos de programas operativos y presupuestos anuales. Revisa la congruencia global del anteproyecto de presupuesto del ramo (lct, art. 9). El dg del conacyt (quien la preside) y los titulares de las dependencias y organismos de los gobiernos de los estados en materia de c&t. Tiene reglas de organizacin y funcionamiento propuestas por el director general del conacyt y sesiona cada seis meses (lct, art. 32). Promueve acciones para apoyar la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico (ic y dt), y participa en la definicin de polticas y programas (lct, art. 31). Funcionarios involucrados en las tareas de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico de cada sector. Articula las polticas, propone los programas prioritarios y las reas estratgicas, y vincula la investigacin con las reas respectivas (lct, art. 8). Promueve la creacin de fondos sectoriales para financiar programas y proyectos de c&t (lct, arts. 8 y 25). Propone convenios entre las dependencias sectoriales de la apf y los gobiernos de entidades federativas y municipios que establezcan programas y apoyos especficos de carcter regional, estatal y municipal para impulsar el desarrollo y descentralizacin de las actividades de c&t (lct, art. 33). Funcionarios involucrados en las tareas de educacin superior. Articula las polticas, propone los programas prioritarios y las reas estratgicas, y vincula la investigacin con la educacin (lct, art. 8). Establece los mecanismos de coordinacin y colaboracin entre sep y el conacyt necesarios para apoyar conjuntamente: a) los estudios de posgrado, b) la formacin y consolidacin de grupos acadmicos de investigacin, y c) la investigacin cientfica bsica en todas las reas del conocimiento y el desarrollo tecnolgico (lct; art. 42). Organiza y desarrolla los trabajos de los comits especializados que forme la mesa directiva del fcct y los procesos de consulta que organice (lct, art. 36, inc. 6). Transmite a travs del conacyt las recomendaciones y propuestas que emanen de los comits especializados del fcct a las dependencias e instancias competentes y recibe las respuestas que resulten (lct, art. 36). Coordina las actividades de los cpi como lo establece el estatuto orgnico del conacyt (loc, arts. 9, inc. 12, y 6, inc. 15). Vincula los grupos y centros de las ies en trminos de estrategias, programas, acciones, recursos humanos e infraestructura para desarrollar la ic y dt (lct, art. 30). Vincula entre otros grupos y centros de los sectores productivo privado y paraestatal en trminos de estrategias, programas, acciones, recursos humanos e infraestructura para desarrollar la c&t (lct, art. 30). El dg y el adjunto de Planeacin del conacyt, los miembros permanentes que hayan sido designados por los titulares de las dependencias, entidades e instituciones siguientes: amc, adiat, anuies. canacintra, cinvestav, fcct, cce, conacyt, inegi, ipn, se, sct, sep, sener, semarnat, ssa y unam, y miembros temporales invitados por el dg del conacyt. Dirige y administra las actividades del siict. El dg y otros cuatro directores adjuntos del conacyt, los subsecretarios de Educacin Superior e Investigacin Cientfica y de Educacin e Investigacin Tecnolgica de la sep, el coordinador y los miembros del sninv integrantes de la Mesa Directiva del fcct. Decide sobre nombramiento de comisiones dictaminadoras y miembros del sninv y articula las propuestas relativas al sninv entre el fcct y la Junta de Gobierno del conacyt (Reglamento del sninv, art. 2).
captulo 3
173
Tambin debe considerarse no slo la participacin y la responsabilidad del dg en los mecanismos de coordinacin, sino la inmensa cantidad y variedad de funciones y atribuciones que tiene. As es posible establecer que stas abarcan desde el diseo, formulacin, propuesta, instrumentacin y operacin de reglas y normas de toda jerarqua leyes, reglamentos, decretos de creacin de cpi, estatutos orgnicos, normas operativas, que dan lugar a la generacin de instituciones formales, formas de gobernanza y estructuras de incentivos para todo el sistema de c&t, pasando por responsabilidades de conduccin y liderazgo de sistemas de cpi, de redes, de otros sistemas sumamente relevantes para la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico como el Sistema Integral de Informacin Cientfica y Tecnolgica (siict) y el sninv, y llegando hasta la participacin como representante del conacyt en conflictos administrativos, laborales e incluso civiles y penales.
3.3.2.5 Estructuras de incentivos vigentes

Las seales que generan las interacciones en el marco de las instituciones hacen que agentes y organizaciones sigan ciertas conductas, interioricen determinadas decisiones y sus motivaciones y que, a la vez, respondan mediante formas definidas. Esas seales son los incentivos que circulan en el sni. La estructura de incentivos se configura mediante mecanismos sanciones, premios; costos, beneficios; penalizaciones, remuneraciones que moldean normas sociales asociadas con la cti y sustentan el comportamiento de los agentes.21 Algunas de esas normas se refieren a las formas de financiar, contratar, promover y recompensar a investigadores, empresarios, directivos de investigacin y desarrollo, y administradores de c&t. El Cuadro 6 lista los incentivos que estn vigentes en los ordenamientos legales. El uso de estas estructuras por parte de los diferentes rganos responsables y la puesta en prctica de polticas que las incorporan es muy desigual. El panorama global que muestra el cuadro contribuye a detectar posibles rutas de implementacin de polticas basndose en estructuras poco utilizadas o, incluso, no utilizadas. Una descripcin ms detallada y amplia de los ordenamientos jurdicos y las instituciones de c&t y de sus posibles escenarios de modificacin a mediano y largo plazo se puede consultar en Cabrero, Valadez y Lpez Aylln (2006).
21
Vase Bowles (2004: 57).
174
cuadro 6: Estructuras de incentivos
Incentivos directos a los participantes en las actividades de cti Tipos de estructuras Sistema Nacional de Investigadores Agentes destinatarios Investigadores cientficos y tecnlogos (ict) de ies, cpi, empresas y entidades paraestatales (ep) del
rniec&t
Caractersticas
Creado por decreto presidencial en 1984, es el principal mecanismo de incentivos directos a los investigadores. Conduccin y aspectos reglamentarios dependen enteramente del conacyt. El conacyt est facultado para disear, organizar y operar un sistema nacional de estmulos e incentivos para la formacin y consolidacin de investigadores y grupos de investigadores en cualesquiera de sus ramas y especialidades y para promover el establecimiento de nuevos premios y estmulos (loc, art. 2, inc. 18). No se ha puesto en prctica ni se han definido las normas que lo articulan con el sninv y con los programas de estmulos vigentes en ies y cpi. Todo cpi debe contar con sistemas integrales de incentivos al desempeo y la productividad del trabajo cientfico y tecnolgico (lct, art. 55). Se han implementado slo parcialmente. Todo cpi que disponga de recursos autogenerados debe estar en condiciones de otorgar ingresos adicionales a sus investigadores provenientes de la enajenacin de bienes, de la prestacin de servicios o de las regalas por la aplicacin o explotacin de derechos de propiedad intelectual (lct, art. 56). Principal estmulo para la formacin de las capacidades de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico con que cuenta el pas desde 1973 mediante becas para estudios en instituciones nacionales y extranjeras.
contina en la pgina siguiente
Otros sistemas de incentivos Sistema nacional de estmulos e incentivos
ict de cualquier entidad del rniec&t
Carrera de investigador de los cpi
ict de los cpi
Remuneraciones por la participacin en proyectos y programas de investigacin especficos de los cpi.
ict de los cpi
Becas para estudios de posgrado
Estudiantes de posgrado de ies y cpi reconocidas por el

conacyt
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Fondos de fomento a la c&t Tipos de estructuras Fondos conacyt Agentes destinatarios Investigadores o grupos de investigadores registrados en el rniec&t Caractersticas
Apoyan y financian actividades directamente vinculadas a la c&t (lct, art. 24, inc. 5). El conacyt acta como el responsable de garantizar los fines cientficos y tecnolgicos del fondo y de su constitucin, modificacin o extincin. Son de diferentes clases segn de donde provengan sus recursos: institucionales, sectoriales, de cooperacin internacional, y mixtos. Se forman con recursos autogenerados por el cpi o la entidad paraestatal u rgano desconcentrado de que se trate, derivados de la prestacin de servicios, bienes y productos de investigacin y desarrollo tecnolgico y de la capacitacin de recursos humanos de alta calificacin (lct, arts. 23, 50 y 54). Los fondos de desarrollo tecnolgico pueden conformar asociaciones, alianzas, consorcios o nuevas empresas privadas de base tecnolgica donde se incorporen investigadores formados en los centros (lct, art. 51).
Fondos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico
Investigadores o grupos de investigadores
Estmulos fiscales al sector productivo Tipos de estructuras Recursos aportados a fondos Agentes destinatarios Empresas privadas y ep Caractersticas
Las aportaciones a los fondos institucionales, sectoriales y mixtos definidos en la ley y constituidos por las instancias respectivas son deducibles del Impuesto sobre la Renta (isr) (lct, art. 28). Son aportaciones definidas para proyectos de desarrollo tecnolgico de las empresas (lct, Cap. IV, sec. V).
Recursos para proyectos de desarrollo tecnolgico
Empresas privadas y ep
176
3.4 Gobernanza y centros pblicos de investigacin

Los cpi son entidades paraestatales a las que se les concede por decreto presidencial un rgimen de autonoma estipulado en la lct y otras leyes conexas. Son creados por ley o por decreto, tienen como finalidad realizar de manera predominante actividades de investigacin cientfica o de desarrollo tecnolgico y gozan de autonoma de gestin presupuestal, tcnica, operativa y de administracin. En concordancia con la lct de 2002 y sus reformas de 2006, los cpi tienen facultades para vincularse con empresas pblicas y privadas, realizar proyectos conjuntos con ellas, formar empresas de base tecnolgica e integrar fondos para la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico por medio de recursos autogenerados o de donaciones. Todas las decisiones relacionadas con la gestin presupuestal, tcnica, operativa y administrativa son responsabilidad de sus rganos de gobierno. Los investigadores de los cpi pueden participar en los proyectos de investigacin que acuerden los cpi con otras entidades, recibir remuneraciones por su participacin en ellos y fundar empresas privadas a las que se les transfieran resultados de las investigaciones realizadas en el cpi. Es importante resaltar dos aspectos relativos a las relaciones entre los rganos de gobierno de los cpi y el Poder Ejecutivo federal, mediante el conacyt, y entre esos rganos y los investigadores. La formacin de los rganos de gobierno y la designacin de las autoridades de los cpi tiene diversas modalidades segn los instrumentos de creacin respectivos. En su gran mayora fueron creados por decreto presidencial y, por ello, la integracin de sus rganos de gobierno y la designacin de sus directores es facultad de secretarios de Estado, del dg del conacyt y, en ltima instancia, del Presidente de la Repblica. Por otra parte, la incorporacin de los investigadores a rganos de gobierno no sigue un criterio legal general sino que est tambin estipulada, de muy diversas formas, en los instrumentos de creacin de los cpi. No obstante las reformas legales realizadas al rgimen de autonoma y gestin de los cpi desde 1999, los avances siguen siendo limitados y para casos muy particulares: adems de que dependen, de muy diversas formas, de la voluntad del Presidente de la Repblica. Ello genera fuertes problemas de credibilidad para las empresas y otras entidades que tienen que convenir proyectos y acuerdos con dichos centros. Si bien la dependencia de los cpi respecto a la discrecionalidad presidencial ha disminuido considerablemente, desde la perspectiva de operacaptulo 3
177
cin del sistema poltico mexicano, la autoridad presidencial sigue siendo la ltima responsable de las decisiones fundamentales en relacin con los cpi. Es difcil, por tanto, que una contraparte est dispuesta a arriesgar lo suficiente cuando los mecanismos y procesos ltimos de decisin no estn sujetos a controles y contrapesos basados en reglas conocidas. Se carece adems de procedimientos flexibles que den salida a las resoluciones emanadas de los rganos de gobierno de los cpi. Al mismo tiempo, la falta de reglas claras para permitir la participacin de los investigadores en la toma de decisiones dentro de los rganos de gobierno de los cpi debilita el respaldo y la credibilidad tcnica de los convenios que dichos rganos autorizan. La legislacin para la reconversin de cpi, o para la creacin de nuevos centros de este tipo presenta redundancias e incluso contradicciones con una diversidad de instrumentos jurdicos que, en su mayora, emanan del Poder Ejecutivo federal. Ello conduce a que este conjunto de organizaciones, que en principio tienen caractersticas sumamente positivas para dinamizar el funcionamiento del sni, no logren desplegar todas sus capacidades. Mejorar e independizar las formas de gobierno de los cpi conducira a una mejora en la gobernanza del sistema en su conjunto.
178

Capitulo - Tres PECITI

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captulo 3

Gobernanza del Sistema nacional de innovacin: el papel de la poltica pblica

3.1 la evolucin de la poltica de cti

el sistema nacional de innovacin mexicano

el sistema nacional de innovacin mexicano

el sistema nacional de innovacin mexicano

el sistema nacional de innovacin mexicano

Cuarta etapa: hacia la poltica de innovacin

3.1.3 Esfuerzos hacia la definicin de prioridades

el sistema nacional de innovacin mexicano

Media a alta tecnologa

Qumica y petroqumica Equipo de transporte

FuENTE: peciti, conacyt (2007a).

Nombre utilizado para referirse esencialmente al SNI.

el sistema nacional de innovacin mexicano

el sistema nacional de innovacin mexicano

Apoyo a servicios educativos concurrentes

Servicios cientficos y tecnolgicos

Fomento del desarrollo cientfico y tecnolgico

Monto presupuestal (Millones de pesos)

Distribucin del presupuesto total

* Incluye el presupuesto asignado al conacyt y a los cpi-conacyt. ** Administracin Pblica Federal.

FuENTE: conacyt, Cuenta Nacional de c&t.

3.3 estructura de gobernanza del Sistema nacional de innovacin16

el sistema nacional de innovacin mexicano

3.3.1 instituciones que sustentan la gobernanza18

Instituciones relacionadas con la cti

Nivel 1. Reglas establecidas por agentes y organizaciones y entre ellos.

Nivel 2. Estructuras de coordinacin de reglas e incentivos. Nivel 3. Reglas internas de organizaciones.

Nivel 4. Instancias de coordinacin entre dependencias gubernamentales, organizaciones y comunidades de agentes.

el sistema nacional de innovacin mexicano

3.3.2 Diferentes aspectos de la estructura de gobernanza20

3.3.2.1 Bases, rganos responsables y formulacin de la pcti

el sistema nacional de innovacin mexicano

el sistema nacional de innovacin mexicano

3.3.2.2 Estructura presupuestal y financiamiento de la pcti

3.3.2.3 Criterios implcitos para la coordinacin de los organismos federales

3.3.2.4 Mecanismos de coordinacin

CUadro 5: Mecanismos de coordinacin de polticas y decisiones

Mecanismo de coordinacin Comit interinstitucional de estmulos fiscales Comit inter-secretarial de presupuesto

Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnologa (cnct)

Comits intersectoriales y de vinculacin

Secretaras, subsecretaras y entidades paraestatales de cada sector con conacyt

Comit intersectorial de educacin superior

Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica (sesic) e ies con conacyt

Secretara tcnica del fcct

conacyt y Mesa Directiva del fcct

cpi del sector de c&t

Consejo de Aprobacin del sninv

Comisiones dictaminadoras y rganos administrativos del sninv dependientes del conacyt

el sistema nacional de innovacin mexicano

3.3.2.5 Estructuras de incentivos vigentes

Vase Bowles (2004: 57).

el sistema nacional de innovacin mexicano

cuadro 6: Estructuras de incentivos

Otros sistemas de incentivos Sistema nacional de estmulos e incentivos

ict de cualquier entidad del rniec&t

Carrera de investigador de los cpi

ict de los cpi

Remuneraciones por la participacin en proyectos y programas de investigacin especficos de los cpi.

ict de los cpi

Becas para estudios de posgrado

Estudiantes de posgrado de ies y cpi reconocidas por el