LE TANDEM FRANCOALLEMAND FACE LA CRISE DE LEURO

Fvrier 2011

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Wolfgang GLOMB

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LE TANDEM FRANCO-ALLEMAND FACE LA CRISE DE LEURO

Wolfgang GLOMB

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La Fondapol publie la prsente note dans le cadre de ses travaux sur la croissance conomique.

RSUM
Lhistoire de lintgration europenne est aussi celle de lintgration montaire. La coopration franco-allemande a toujours jou un rle dcisif dans la politique montaire europenne. Cest dans ce domaine que lon constate des dsaccords persistants entre les deux pays, mais aussi une volont de parvenir un compromis sans lequel leuro nexisterait pas. La question montaire ne prend de limportance en Europe quavec lintgration croissante dans le March commun et leffondrement du Systme montaire international. Une coopration plus troite au sein du Serpent montaire europen choue cause de labsence de synchronisation des politiques conomiques. Par la suite, le Systme montaire europen (SME) connat des dbuts difficiles mais se stabilise aprs le tournant de la rigueur dcid par Franois Mitterrand. Cette volution suscite en France les premires rflexions visant crer une monnaie europenne commune, auxquelles font cho des ides similaires du ct allemand. Cependant, maintes divergences franco-allemandes persistent et le trait de Maastricht correspond plutt une conception allemande de la stabilit. Ces ides ne sont pas pleinement mises en application au cours des dix premires annes dexistence de leuro. Les divergences conomiques entre les tats membres conduisent au printemps 2010 des turbulences sur les marchs financiers et la menace dune dfaillance de la Grce. LAllemagne doit abandonner tous les principes quelle dfendait jusque-l lors de lopration de sauvetage de leuro. De la mme manire, ladoption de la rforme du Pacte de stabilit et de croissance exigeait une entente franco-allemande. Cest la conception franaise du primat du politique qui a prvalu sur les rgles budgtaires strictes prfres par lAllemagne. La question de la stabilit de leuro long terme se pose. Si cette dernire nest pas assure, le choix dune union de transferts financiers deviendra invitable, avec toutes les consquences que cela impliquerait dans le domaine de la politique intrieure (radicalisation de la droite en Allemagne notamment). Le tandem francoallemand est donc appel une coopration troite afin dempcher une telle situation, qui serait critique pour lensemble de lEurope.

LE TANDEM FRANCO-ALLEMAND FAcE LA cRISE dE LEURO

Wolfgang GLOMB
conomiste, membre du Conseil danalyse conomique franco-allemand et prsident du groupe de travail Intgration europenne de lAssociation des conomistes allemands.

IntROdUctIOn
LEurope se fera par la monnaie ou ne se fera pas. (Jacques Rueff, haut fonctionnaire et conomiste franais, 1949) Si leuro choue, lEurope choue et par consquent lide de lunification europenne. (Angela Merkel, chancelire allemande, mai 2010) Soixante annes sparent ces deux citations, mais toutes deux tmoignent du rle prdominant de la monnaie dans la construction europenne et donc dans les relations franco-allemandes si ces deux pays sont amens jouer un rle de moteur pour une Europe unie. En mme temps, la monnaie est source de dsaccords profonds et ternels entre Franais et Allemands. Le 9 mai 1950, cest le ministre des Affaires trangres franais, Robert Schuman, qui prend linitiative de la cration de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) et par consquent, terme, de lUnion europenne. Soixante ans plus tard, jour pour jour, le Conseil europen, sous la prsidence franaise, viole dans une opration coup de poing tous les principes de stabilit de leuro auxquels lAllemagne est attache. La coopration franco-allemande dans le domaine montaire na cess dtre mine par de nombreux dsaccords. On se souvient en particulier de la crise du Systme montaire europen de septembre 1992, au cur de laquelle la Bundesbank (Buba) doit soutenir le franc franais pour un
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montant denviron 100 milliards de marks allemands (DM), soit 50 milliards deuros. Paris reproche alors lAllemagne davoir financ lunit allemande en recourant au march des capitaux, ce qui aurait entran une hausse des taux dintrt au dtriment de la France et des autres partenaires de lAllemagne. La cause principale de ces incomprhensions profondes entre les deux pays se trouve dans leurs conceptions divergentes du rle de la monnaie dans lconomie. Pour les Franais, la monnaie est en tout cas selon les Allemands un instrument de pouvoir politique, au service de ltat. loppos, en Allemagne, la monnaie ne sert pas des objectifs politiques et nest pas la disposition du politique ; elle est place hors du jeu politique. La seule prrogative dans ce domaine est la stabilit montaire, dont seule la Bundesbank est responsable. Son indpendance nest pas un mythe, mais un lment fondamental et prenne de lordre conomique en Allemagne. Jacques Delors a dit juste titre que les Allemands ne croient pas tous en Dieu, mais ils croient tous la Bundesbank . Laversion de la population allemande lgard de toute dstabilisation montaire sexplique par les difficults montaires (hyperinflation et rforme montaire) qua connues lAllemagne dans la premire moiti du xxe sicle. Le nouveau DM stable devient alors le symbole de la rsurrection de lAllemagne sortie des dcombres de la Seconde Guerre mondiale, de sa nouvelle position au sein dune communaut dtats dmocratiques et libres et de son miracle conomique. Or cet attachement de la population allemande sa monnaie est rarement compris par ses voisins franais. En fin de compte, les dissensions entre les deux pays trouvent leur explication dans des convictions divergentes en ce qui concerne le bon fonctionnement de lconomie. En Allemagne, cet ordre est insparablement associ au nom de Ludwig Erhard, premier ministre de lconomie sous la chancellerie dAdenauer. Sa politique tait fonde sur une confiance totale dans les forces du march, qui exigent pour leur plein dploiement autant de libert que possible et pas plus de rgulation que ncessaire ; une question qui se pose de nouveau aujourdhui dans le cadre de la rgulation des marchs financiers. Au contraire, en France, on considre lpoque que cest ltat dorganiser lconomie, et la formule magique est moderniser par le haut , do la place accorde la planification. Les planificateurs tablissent soigneusement des plans de secteurs et dfinissent les industries stratgiques. Ce qui est rest de cette attitude, cest une politique industrielle trs active de la part du gouvernement, dune ampleur inconnue en Allemagne, et des projets

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dtat prestigieux comme le TGV et le Concorde. De tels projets se sont faits au dtriment des petites et moyennes entreprises (Mittelstand) qui, dans laprs-crise financire et du fait de leur plus grande flexibilit, sont le moteur des exportations allemandes. Compte tenu de ces divergences profondes entre les deux voisins, une dfiance latente est souvent lordre du jour. En Allemagne, on craint toujours une Europe la franaise , et en France une germanisation de lEurope. Paradoxalement, la coopration franco-allemande na jamais t mise en danger, et elle est au contraire plus vivante que jamais, comme en tmoigne, entre autres, lAgenda 2020 adopt par les deux gouvernements lors de leur rencontre au printemps 2010. Lorigine de cette constance se trouve probablement dans la signature du trait de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA), en 1952, et du trait de Rome, en 1957. La France, dont lindustrie a vcu jusque dans les annes 1950 labri de ses frontires, se convertit au libre-change dans les annes 1960, puis la dsinflation et la rigueur montaire dans les annes 1980. La parit franc-mark exige alors labandon du laxisme budgtaire, des excs de lendettement public et de la boucle prix-salaires. Finalement, dans les annes 1990, les directives de drgulation1 encouragent la France lancer une dmarche de privatisation des entreprises publiques. Dans lensemble, ce sont donc plutt les conceptions allemandes qui simposent sous la pression des marchs. LAllemagne sert rgulirement de pays de rfrence, comme encore rcemment lors de la prsentation de la loi de finances 2011, au cours de laquelle le ministre franais du Budget, Franois Baroin, a affirm quil tait indispensable de suivre le modle allemand pour redresser les finances publiques en France. Cette tude exposera, dans son premier chapitre, un aperu de lhistoire de lintgration montaire en Europe, qui a sans cesse accord un rle crucial la coopration franco-allemande, et soulignera dans un deuxime chapitre les ractions divergentes de la France et lAllemagne la crise financire et conomique mondiale. Le troisime chapitre traitera de la crise des dettes dtat en Europe ; le quatrime abordera le rle dun gouvernement conomique comme instrument institutionnel de coordination des politiques conomiques ; le cinquime donnera une vision des dclins amricain et japonais, tandis que le sixime et dernier chapitre noncera des recommandations pour une sortie durable de la crise de
1. Christian Stoffas, Convergences et divergences conomiques franco-allemandes : une perspective, Le Cercle des conomistes, LAllemagne, un modle pour la France ? Cahier lAllemagne, 2008.

Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

lendettement, en concluant sur les dfis et opportunits pour le couple franco-allemand de donner lEurope la place qui lui appartient dans un monde en plein changement.

dU pLAn WERnER LOpRAtIOn dE SAUvEtAGE dE LEURO Le serpent montaire

La gense de lintgration montaire europenne reflte de manire forte les accords et dsaccords entre la France et lAllemagne. Peu connus, les rapports Marjolin et Barre, du nom de deux membres de la Commission europenne, ont dj dessin, au dbut des annes 1960, les tapes vers une monnaie unique. Les troubles montaires de cette dcennie rvaluation du mark allemand (DM) en 1962, dvaluation du franc franais en 1969 nuisent au bon fonctionnement du March commun et des politiques de la Communaut, en particulier de la Politique Agricole Commune (PAC). En raction, lors du sommet de La Haye de dcembre 1969, les chefs dtats et de gouvernements des Six adoptent le principe dune union conomique et montaire et chargent Pierre Werner, Premier ministre et ministre des Finances luxembourgeois, de faire des propositions prcises et de fixer un calendrier par tapes. Le rapport Werner est adopt par le Conseil des ministres en octobre 1970, mais seule la premire tape de ce plan de mise en place de lUnion conomique et montaire (de 19701972) entrera en vigueur, les tapes suivantes tant ajournes du fait de leffondrement du systme montaire international. En aot 1971, le prsident amricain Richard Nixon dcide de suspendre la convertibilit du dollar en or ; les marges de fluctuation des monnaies sont largies par rapport au dollar de 0,75 % 2,25 % et, par consquent, 4,5 % entre les monnaies du systme de Bretton Woods. La fluctuation maximale dune monnaie lintrieur de la bande de fluctuation peut atteindre 9 %, ce qui contredit lide de stabilit des taux de change, qui est pourtant une condition pralable lessor du commerce intra-europen. Cest par le prtendu Accord de Ble , en avril 1972, que les Six dcident de limiter 2,25 % les marges de fluctuation de leurs monnaies entre elles. Le Serpent montaire dans le tunnel est n, mais il se transforme, un an plus tard, en un Serpent hors tunnel en raison de la dvaluation du dollar et de labandon par les autorits amricaines de leur obligation dintervenir sur le march des devises. Le systme de Bretton Woods prend fin.

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Le systme montaire europen (SME)

Durant les annes 1970, les fortes fluctuations des monnaies europennes, dues entre autres la faiblesse du dollar, perturbent la mise en place du March commun et en particulier de la Politique Agricole Commune (PAC). Les risques lis aux taux de change limitent les bnfices provenant des actions de lintgration conomique de la CEE. Cest pour cette raison que voit le jour une nouvelle tentative dtablir un systme de taux de change un peu plus stable. Dans une action discrte, qui nassocie du ct allemand ni le Ministre des Finances ni la Bundesbank, le prsident Valry Giscard dEstaing et le chancelier Helmut Schmidt dvoilent leur plan de cration dune zone de stabilit montaire lors dun dner lissue dun Conseil europen Copenhague, en avril 1978. Aprs de longues ngociations qui aboutissent une dcision du Conseil europen de Bruxelles en dcembre 1978, le SME entre en vigueur le 13 mars 1979. Le but commun de Giscard dEstaing et de Schmidt est darriver une plus grande indpendance de leur politique montaire lgard des tats-Unis et des fluctuations du dollar, qui renforcent les tensions entre les monnaies europennes, mais aussi de rintgrer la France dans la coopration montaire europenne. Cependant, les espoirs de stabilit montaire placs dans le SME sont anantis ds ses premires annes dexistence. Le consensus de stabilit nest pas encore aussi affermi quon le croit, et il faut ajuster plusieurs fois les parits des cours centraux au sein du SME. Entre 1979 et 1983,

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Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

En mai 1972, dans le cadre du processus dadhsion la Communaut conomique europenne (CEE), les monnaies de la Grande-Bretagne, de lIrlande et du Danemark rejoignent le Serpent montaire. Sil est vrai que ce dispositif a permis de conserver une certaine stabilit des taux de change entre 1973 et 1977, le systme connatra tout de mme de nombreuses vicissitudes, en particulier la suite du premier choc ptrolier de 1973. Les ractions des pays membres de la CEE la crise ptrolire diffrent alors trs fortement, de sorte que les balances courantes deviennent dficitaires dans de nombreux pays, provoquant des tensions fortes sur les marchs de devises. Les monnaies des nouveaux pays membres sont alors exclues. Le franc franais quitte le Serpent, y entre de nouveau pour en ressortir dfinitivement en 1976. ce moment-l et jusquen 1979, seules subsistent au sein du Serpent les monnaies de lAllemagne, du Danemark et des pays du Benelux (bloc Deutsche Mark).

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on compte sept ralignements des cours centraux des monnaies, et le mark allemand est rvalu de 30 % par rapport au franc franais pendant cette priode. Les tensions vis--vis du franc ont t provoques en premier lieu par le prsident Franois Mitterrand et son Premier ministre Pierre Mauroy, qui se tournent, aprs leur victoire contre Valry Giscard dEstaing en 1981, vers une politique interventionniste et de renationalisation des entreprises prives. Un revirement de la politique conomique et financire franaise se dessine pourtant ds 1983. La nouvelle politique est prsente aux reprsentants allemands par le ministre des Finances, Jacques Delors, sous sa propre responsabilit, en change dune rvaluation du mark de 10 % au sein du SME. Le nouveau ministre des Finances du chancelier Helmut Kohl, Gerhard Stoltenberg, nouvellement lu, nest pas en position daccepter une rvaluation bilatrale de cette ampleur du mark allemand. Des ngociations tenaces de ralignement au sein du SME pendant deux jours mnent finalement une rvaluation du mark de 5,5 % et une dvaluation du franc de 2,5 %, le 31 mars 1983. Ce compromis du ct allemand facilite le retour de la France laustrit conomique et un changement profond de sa politique conomique et financire, prparant, en fin de compte, lintroduction dune monnaie commune en Europe.

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Vers la monnaie unique

Nanmoins, la cration de lUnion conomique et montaire (UEM) ne va pas de soi au cours des annes suivantes. Le chemin est sem dembches et de soubresauts montaires, en particulier en 1992 et 1993, lorsque la Bundesbank est tiraille entre la lutte contre linflation par le maintien dun taux dintrt lev et la dfense du SME par le rachat massif de francs franais, au risque daugmenter la masse montaire. En 1992, la Buba doit soutenir le franc franais pendant plusieurs mois par des interventions massives sur le march des devises, la France refusant catgoriquement loffre allemande dune rvaluation du DM. Cest galement le cas en 1993, alors que la parit franc-mark est devenue sacro-sainte pour la France, la politique du franc fort tant lordre du jour depuis 1985. La Bundesbank privilgie alors clairement ses intrts nationaux et refuse de racheter des francs franais de manire illimite. Le conflit se rsout finalement par un largissement des marges de fluctuation des monnaies de 2,25 % 15 %, rsultat dun compromis entre Berlin et Paris. Ces annes-l sont marques par une collaboration

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troite et confiante entre les ministres des Finances Pierre Brgovoy et Theo Waigel. Cette politique du franc fort exige cependant un rapprochement troit entre la politique montaire et conomique de la France et celle de lAllemagne. Le DM sert alors de monnaie dancrage au sein du SME. Lindpendance de la Banque de France est de plus en plus limite, ce qui est difficile supporter pour la France. Cest pour cette raison que lide dun remplacement du DM par une monnaie commune commence gagner du terrain en France. Cette approche trouve des chos en Allemagne, o certains souhaitent promouvoir lintgration montaire comme complment ncessaire du march intrieur, une ide soutenue par les grands partis politiques et par le chancelier Kohl. Le ministre des Affaires trangres, Hans Dietrich Genscher, propose, dans un mmorandum de fvrier 1988, la cration dun espace montaire europen et dune banque centrale europenne. Celui-ci considre la politique montaire comme le moteur de lintgration et le vecteur de lunion politique en Europe. Ce mmorandum est la base de la dcision du Conseil europen sous prsidence allemande, Hanovre en juin 1988, qui convoque un comit, conduit par Jacques Delors (devenu entre-temps prsident de la Commission europenne) afin de dvelopper un plan dtapes vers une monnaie unique. Le rapport de ce comit, compos des prsidents des banques centrales nationales, propose un schma pour lintroduction de leuro en 1999, aprs la signature du trait de Maastricht sous prsidence nerlandaise, en 1993. Cet pisode historique rfute clairement lopinion, qui a encore cours aujourdhui, selon laquelle labandon du DM tait le prix que lAllemagne devait payer pour la runification allemande. cette poque, en effet, personne ne prvoit la chute du mur de Berlin, en octobre 1989. Il est vrai que le processus de lunification allemande a assur et acclr le chemin vers lUEM. Mais le train tait dj sur les rails ds le printemps 1988, sous limpulsion de la coopration franco-allemande. Lentente troite nempche pas une tension spectaculaire entre les deux pays loccasion de la nomination du premier prsident de la Banque centrale europenne (BCE), en mai 1998. En runion extraordinaire pendant un djeuner du Conseil europen, les chefs dtats et de gouvernements doivent prendre les dcisions finales concernant les participants lUEM et les membres du directoire de la BCE. La France, reprsente par le prsident Chirac, insiste en faveur de son candidat, Jean-Claude Trichet, prtendant avoir reu des signaux favorables de

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la part de la chancellerie allemande. Le chancelier Kohl, prt consentir au vu du prsident Chirac, rencontre cependant une opposition massive du ct du ministre des Finances, Theo Waigel, et du ministre des Affaires trangres, Klaus Kinkel, ainsi que du prsident de la Bundesbank, Hans Tietmeyer, menaant dune dmission collective si le chancelier accde aux demandes franaises. Ils soutiennent plutt Wim Duisenberg, lpoque prsident de la Banque centrale nerlandaise, qui reprsente un petit pays. Aprs des ngociations tenaces et tendues, un compromis est trouv 3 heures du matin : Duisenberg est lu, mais il sengage ne pas exercer son mandat pendant huit ans. Cette runion du Conseil europen devait entrer dans lhistoire europenne comme le djeuner le plus long . De mme, ladoption en 1995 du Pacte de stabilit et de croissance (PSC) rsulte dun compromis entre les deux pays. LAllemagne, auteur du pacte, est alors en position de force dans les ngociations. Le secrtaire dtat aux Finances de lpoque, Jrgen Stark, aujourdhui chef conomiste de la BCE, fait clairement comprendre ses collgues que la participation de leurs pays lUEM dpend de leur soutien la proposition allemande. Celle-ci est donc adopte avec des corrections marginales. Le seul amendement que le ct franais parvient imposer est laddition du terme croissance au titre du pacte, qui devient donc le Pacte de stabilit et de croissance.

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Lopration de sauvetage de leuro

Aprs la dfaillance de la Grce, au printemps 2010, des doutes sinstallent sur les marchs financiers quant la soutenabilit des dettes publiques de lEspagne et du Portugal. Le plan de sauvetage grec, dun volume de 110 milliards deuros, na pas calm les marchs. Au contraire, on est rapidement pass dune crise de la dette grecque une dstabilisation menaante des marchs financiers de la zone euro. Les mmes signes quaprs la faillite de Lehman Brothers sont runis : taux obligataires en hausse, indices boursiers en baisse et difficults de refinancement sur le march interbancaire. Compte tenu de lintgration de la Grce au systme financier europen (les seules banques et compagnies dassurances franaises dtenant des obligations grecques pour un volume de 80 milliards deuros sur une dette totale grecque de 300 milliards), il faut alors laborer un plan durgence pour viter une implosion de la zone euro. On craint, en effet, que le risque systmique de la Grce ne mne un
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effondrement du secteur bancaire europen. Les chefs dtat et de gouvernement nhsitent donc pas ignorer tous les sacro-saints principes du Pacte de stabilit, sans aucune considration des rgles europennes. Les ministres des Finances de la zone euro mettent en place pour trois ans un fonds dot de 440 Md, la disposition des pays membres de la zone euro en cas de difficults graves. Son financement sera assur par des emprunts sur les marchs financiers garantis par les gouvernements des pays de la zone euro ; la part allemande de 150 Md quivaut aux dpenses sociales du gouvernement fdral, et la part franaise slve 112 Md. Par ailleurs, la BCE dcide de racheter des titres de dettes publiques de pays fragiliss de la zone euro, jouant ainsi le rle du prteur en dernier ressort, en achetant dornavant sur le march secondaire des emprunts dtats en difficults quelle ne voulait, jusqu prsent, mme pas accepter comme garantie pour les crdits concds aux banques daffaires. Cela permet aux banques et aux investisseurs de se dlester de ces actifs toxiques . Si la Grce nest pas en mesure de rembourser ses emprunts lchance, ce sera aux pays membres de la zone euro dassumer le service de sa dette. En fin de compte, ce ne sont donc pas les propritaires des banques, cest--dire les actionnaires, qui subiront les consquences de la politique budgtaire des pays surendetts, mais les contribuables des pays stables. Les turbulences de mai 2010 sur les marchs financiers ne reprsentent pas une crise de leuro, mais plutt une crise de lendettement dtat. Aprs cette opration durgence, le prsident Sarkozy estime avoir atteint 97 % de ses objectifs. Le point de vue de la chancelire allemande est diffrent : elle a obtenu une opration intergouvernementale sans crer de nouveaux fonds communautaires, une date dexpiration du fonds fix trois ans et la participation du Fonds montaire international au fonds de sauvetage pour leuro. Ce compromis ne masque pas les divergences profondes de vues qui subsistent entre les deux pays. Pierre Lellouche, secrtaire dtat charg des Affaires europennes, se flicite davoir chang en un week-end les rgles de Maastricht, qui existent depuis vingt ans ! Pour la France, il est naturel que larticle 125 du trait (clause de non-renflouement) sincline devant lurgence et lexigence de solidarit politique2. Au contraire, pour le Pr Hans-Werner Sinn, prsident du rput Institut de recherche conomique allemand, lopration de

2. Colloque Le couple franco-allemand et lEurope face la crise , organis par lInstitut franais des relations internationales (Ifri) et la Fondation Konrad Adenauer, 25 mai 2010.

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Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

sauvetage de leuro reprsente un risque incalculable pour lAllemagne et un frein la croissance. Selon lui, ce nest pas leuro qui tait en danger, mais les cranciers des emprunts des tats surendetts, cest--dire les banques3. Cinq professeurs et conomistes allemands dposent dailleurs un recours devant la Cour constitutionnelle allemande contre le prtendu plan de soutien la Grce, dnonant le caractre putschiste des dcisions adoptes. Ainsi, lopration de sauvetage de leuro a commenc par une lourde hypothque sur la coopration franco-allemande.

Les institutions franco-allemandes de coopration

La coopration franco-allemande a t scelle par le trait de llyse, sign le 22 janvier 1963 par Charles de Gaulle et Konrad Adenauer, puis ratifi par les deux Parlements. Un Conseil conomique et financier franco-allemand, cr linitiative du Premier ministre Jacques Chirac, le 22 janvier 1988, est insr par un protocole additionnel au trait de llyse et par consquent ratifi. Il vise renforcer et approfondir la coopration conomique et montaire entre les deux pays. Ses membres sont les ministres des Finances et de lconomie, ainsi que les gouverneurs des banques centrales. Selon le protocole, le Conseil devrait se runir quatre fois par an et faire un rapport aux Conseils des ministres franco-allemands qui se runissent deux fois par an. Les doutes initiaux de lAllemagne, selon lesquels la France aurait eu lintention dinfluencer la politique conomique, en particulier montaire, sont intgrs au protocole, qui prvoit un objectif consistant examiner et coordonner aussi troitement que possible ces diffrents domaines ; le Conseil nest donc pas en mesure de prendre des dcisions, et lindpendance de la Bundesbank na jamais t compromise par ses travaux. Au total, il y a aujourdhui dix forums de coopration franco-allemande, dont, entre autres, un forum de coopration entre les Parlements franais et allemand.

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LES RActIOnS FRAncO-ALLEMAndES LA cRISE FInAncIRE Des structures diffrentes

La faillite de Lehman Brothers, le 15 septembre 2008, vnement souvent considr comme le dbut de la crise financire gnralise, a lieu sous la
3. IFO Schnelldienst, 10/2010, 20 mai 2010.

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prsidence franaise de lUnion europenne. Cette priode est marque par maints malentendus, mais aussi par de nombreuses convergences franco-allemandes. Le prsident franais se plat dans son rle de gestionnaire de crise, mais un certain nombre de ses initiatives se heurtent des hsitations, voire des refus allemands : plan europen de sauvetage de banques, ampleur du plan de relance, opportunit dun gouvernement conomique de la zone euro, fonds souverains europens4. Ces rticences allemandes se renforcent lors du sommet europen du G4, le 4 octobre 2008 Paris, puis sattnuent lors du sommet de la zone euro convoqu par le prsident franais pour trouver un accord sur un plan de matrise de la crise financire. In fine, le Conseil europen adopte, vers la fin de la prsidence franaise, un plan de relance europen de 200 Md pour 2009 et 2010, ce qui reprsente 1,5 % du PIB de lUE. Cest principalement sur la dimension macroconomique de la crise que les diffrends franco-allemands quant aux mesures adoptes apparaissent, bien que les deux gouvernements interviennent selon les mmes modalits pour soutenir le secteur bancaire. Ces divergences sexpliquent en premier lieu par des situations diffrentes pour les deux pays avant la crise. La France entre dans la crise financire avec des dficits budgtaires structurels de presque 4 % de son PIB5 (le dficit le plus lev de la zone euro aprs celui de la Grce), malgr un environnement conomique favorable, ce qui est en pleine contradiction avec la philosophie du Pacte de stabilit et de croissance. Ni la Commission ni le Conseil ninterviennent. Ds le dbut de la crise, la marge de manuvre franaise pour des mesures anticycliques est limite et le dficit explose 8 % en 2009 et en 2010. De son ct, lAllemagne entre dans la crise financire avec un budget quilibr, de sorte que le dficit budgtaire ne dpasse pas 3 % en 2009 et 5 % en 2010. La croissance allemande est tributaire de son commerce extrieur, tandis quen France elle est soutenue par la consommation des mnages ; la contribution de la balance commerciale sa croissance est ngative depuis 2002. Par consquent, lAllemagne subit de plein fouet le recul de la demande mondiale et est davantage force de ragir que la France. Enfin, les structures du secteur bancaire dans les deux pays sont bien diffrentes. En Allemagne, presque la moiti des institutions

4. Jacques Mistral, Henrik Uterwedde, Politique conomique et financire : enjeux et pistes dune initiative franco-allemande , Fondation Konrad Adenauer, 2010. 5. European Commission, Public finances in EMU, 2010, European Economy 4/2010, p. 14.

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Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

bancaires sont de droit public, en particulier les caisses dpargne et les Landesbanken, dont les propritaires sont des communes et des gouvernements de Lnder. Or, ce sont ces Landesbanken qui subissent les plus de grosses pertes, tandis que parmi les banques prives durement touches ne figurent que la banque hypothcaire Hypo Real Estate et la Commerzbank. Hypo Real Estate doit tre nationalise 100 %, la Commerzbank 25 %. En France, le pourcentage des banques prives est beaucoup plus lev, et elles subissent moins de pertes que les banques allemandes.

Des ractions divergentes

Cest en raison de ces divergences apparues avant la crise que les ractions la crise financire mondiale diffrent dans les deux pays. En soutien sa demande interne, lAllemagne met en place un second plan de relance de 50 Md, aprs un plan initial de 32 Md, critiqu par le prsident franais pour sa faiblesse ( La France agit, lAllemagne rflchit , aurait-il dit). Les rticences de la chancelire allemande sexpliquent par les expriences dfavorables que lAllemagne a connues, dans les annes 1970 et 1980, avec des plans de relance qui nont eu pour effet que dallumer des feux de paille. Si lon ajoute aux mesures de relance la cration dun fonds spcial de 100 Md accordant des crdits et des garanties des entreprises de production (Deutschlandfonds), on arrive des stimuli discrtionnaires de 4,1 % du PIB, selon les donnes de la Commission europenne pour 2009 et 2010, ce qui dpasse largement la norme moyenne du plan de relance europen de dcembre 20086. Pour la France, les chiffres correspondants slvent 3 % du PIB. Lun des rares points sur lesquels les deux gouvernements saccordent est de ne pas abaisser la TVA, option choisie par la Grande-Bretagne. Les plans daide aux banques refltent galement les spcificits nationales du secteur bancaire. En Allemagne, les prises de participation de ltat sont plus leves que les mesures de recapitalisation en France. Elles augmentent le ratio de la dette publique sur le PIB de 2 points en 2008 et de 4 points en 2009, selon les calculs de la Commission europenne7, alors que ces chiffres sont en France de moins de 1 ces mmes annes.

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6. European Commission, Public finances in EMU 2010, European Economy, 4/2010, p. 20. 7. European Commission, Public Finances in EMU 2010, European Economy,4/2010, p. 25.

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LES dGtS cOLLAtRAUx dE LA cRISE FInAncIRE Et cOnOMIqUE Une dgradation proccupante des finances publiques
La crise financire et conomique de 2008 a laiss des traces profondes dans les conomies des pays de lUE et du reste du monde. La Pologne est le seul pays o le PIB a cru de 1 %, tandis quil a chut fortement dans tous les autres pays europens, en moyenne dans lUE de 4,2 % par rapport lanne antcdente : en France de 2,2 %, en Allemagne de 5 % et en Lettonie de 18 %. Le taux de chmage moyen dans lUE a augment de 2 % pour arriver 9 %, et atteint 18 % en Espagne. Dans lensemble, les tats membres prennent des mesures de soutien conjoncturel en 2009 et 2010, de lordre de 3 % du PIB en moyenne selon les statistiques de la Commission europenne (4,1 % en Allemagne et 3 % en France). Ainsi, lAllemagne fait plus que rpondre aux exigences de ses partenaires et contribue au-del de la moyenne de lUE la stabilisation de la situation conomique en Europe. En raison de leffet contracyclique conjoncturel des stabilisateurs automatiques, des mesures fiscales discrtionnaires de stabilisation, mais aussi du soutien massif apport au secteur financier, la situation des finances publiques sest fortement dgrade en 2009 dans presque

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Les garanties en faveur du secteur bancaire sont restes dans les deux pays en-dessous de 1 % du PIB en 2009 et 2010, mais sont montes en Irlande 200 % du PIB, toujours selon les donnes de la Commission. Les deux pays rapprochent leurs points de vue sur la rforme de la rgulation financire dans le cadre des runions du G20. La chancelire Merkel et le prsident Sarkozy se disent favorables lintroduction dune taxe bancaire et la cration dune taxe sur les transactions financires ; ils dfendent ensemble leurs ides lors du G20, fin juin 2010 au Canada. Ils sopposent galement la volont amricaine de reporter la rgulation financire et de poursuivre une politique de dficits budgtaires, et ils indiquent leurs attentes dans une lettre commune adresse au prsident amricain Barack Obama. Par rapport aux divergences du dbut de la crise financire, ce sommet est donc loccasion dentamer un renouveau de la coopration franco-allemande, en partageant le leadership europen sur la scne internationale en matire de rgulation financire.

tous les tats membres de lUE. Selon les donnes de la Commission europenne, le dficit total de lUE devrait tripler 7 % du PIB et atteindre 7,5 % en France (soit une multiplication par plus de deux) et 3 % en Allemagne (aprs un budget lquilibre en 2008). Les prvisions laissent augurer dune lgre augmentation des dficits pour la France et pour lAllemagne en 2010. Selon la moyenne de lUE, les dettes des tats sont appeles crotre de 12 points en 2009 et de 18 points en 2010 par rapport 2008. La Commission europenne a lanc une procdure de dficit excessif lencontre de 24 des 27 tats membres.

Le ratio de la consolidation budgtaire

Il ne fait pas de doute que la forte dtrioration des finances publiques ncessite des mesures correctives de stabilisation afin que lactivit conomique ne soit pas menace. Il faut par ailleurs prendre en compte les rpercussions du dveloppement dmographique et du changement climatique sur les finances publiques dans ce dbat sur les effets dun redressement sur la croissance conomique. Pour lAllemagne, il ny a pas de conflit entre la consolidation budgtaire et la croissance conomique. Il est vrai qu court terme lassainissement budgtaire rduit la demande interne, ce qui a une incidence ngative sur la croissance. Mais paralllement, la mise en uvre de rformes budgtaires structurelles renforce les anticipations de croissance future, induisant des ractions conomiques susceptibles de compenser les effets sur la demande court terme8. Si ltat se met pargner (en rduisant ses dpenses), les mnages et les entreprises pourront ds lors consommer et investir davantage. Les attentes des acteurs conomiques et des marchs financiers lgard dun retour lquilibre des finances publiques pouvant les conduire cela, un consensus sest tabli entre la France et lAllemagne pour encourager ainsi la croissance conomique. Sans cette perspective, les consommateurs et les entreprises devront sattendre, tt ou tard, des augmentations dimpts, les citoyens ayant clairement compris que les dettes daujourdhui sont les impts de demain ; ils rduiront donc leurs dpenses de consommation et dinvestissement. Les marchs financiers suivent lvolution des risques budgtaires avec attention et exigeront des primes de risque plus
8. Banque centrale europenne, Bulletin mensuel, septembre 2010, pages 85-86.

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La politique financire dans lUEM

En outre, des politiques budgtaires saines et soutenables constituent une ncessit indispensable, en particulier pour l'Union conomique et montaire europenne (UEM). L'UEM dispose d'un cadre d'action institutionnel unique, qui combine une politique montaire centralise au niveau supranational et une politique financire dcentralise relevant de la comptence des tats membres, mais qui se doit dtre troitement coordonne avec la premire9. La diffrence fondamentale par rapport d'autres zones montaires, comme celle des tats-Unis, repose dans la prdominance, en Amrique du Nord, de l'tat central, alors que le budget de l'UE se situe au niveau dun peu plus de 1 % du PNB de lUnion europenne, ce qui cet gard, est insignifiant.
9. Banque centrale europenne, Bulletin mensuel, juillet 2008, p. 65 ff.

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leves pour leurs placements financiers. Une pression la hausse des taux dintrt sur les marchs des capitaux handicapera les investissements des entreprises. En revanche, une consolidation budgtaire durable fait baisser les taux dintrt en assouplissant le service de la dette dtat, ce qui soutient son tour le redressement des finances publiques. Le cercle vertueux qui se met en marche a t clairement confirm par des donnes empiriques. Rcemment, les obligations de ltat allemand chance de cinq ans ont pu tre mises avec un taux dintrt de 1,5 %, soit le niveau le plus bas de lhistoire allemande. A lest du Rhin, on ne voit aucune raison pour que la France ne puisse pas galement profiter de ce cercle vertueux. La consolidation budgtaire est donc une condition pralable une croissance conomique durable. Cette affirmation est galement confirme par lexprience allemande. En 2003, lancien chancelier Schrder a lanc son Agenda 2010, qui prvoyait des rductions des dpenses sociales et des mesures visant flexibiliser le march de travail. Cette politique, quil a mene contre lopposition de son propre parti, a eu deux consquences. Dune part, la croissance conomique a atteint 3 % en 2006-2007, un chiffre rare pour lAllemagne. Dautre part, il a t battu par Angela Merkel lors des lections lgislatives une trs courte majorit. De ce fait, on peut tirer une autre conclusion : une politique de rformes devrait tre introduite en dbut de mandat, car le timing est crucial pour le succs des rformes impopulaires.

Le bon fonctionnement de l'UEM suppose donc l'interaction sans heurts et efficace entre politique financire et politique montaire, ce qui exige de la discipline budgtaire. Une augmentation excessive de lendettement public, en particulier des grands tats membres, peut enclencher des pressions inflationnistes et une augmentation de la demande pouvant contraindre la Banque centrale europenne (BCE) maintenir des taux dintrt court terme un niveau plus lev que sil ny avait pas dendettement public excessif10. Laugmentation des taux dintrt nest pas sans incidence sur les investissements privs, et peut ainsi freiner la croissance conomique. Sur le plan politique, ce nest plus la politique budgtaire des tats membres qui est alors rendue responsable de la perte de croissance, mais la politique des taux dintrt de la BCE. Son indpendance et la garantie quelle apporte la stabilit des prix se trouvent ds lors menaces. Il est donc crucial de maintenir lquilibre des finances publiques pour un meilleur fonctionnement de lUEM et pour la stabilit de l'euro. D'autre part, une coordination des politiques budgtaires en vue dune plus grande stabilit au niveau communautaire est ncessaire puisque des politiques budgtaires incontrles peuvent favoriser les dficits. En adhrant la zone euro, le lien existant entre ltat membre qui entretient des dficits budgtaires et les ractions des marchs financiers est rompu. Les mcanismes dadaptation des marchs une politique budgtaire laxiste, comme la dvaluation, le risque inflationniste et la hausse des taux dintrt, sont affaiblis dans l'UEM, voire compltement neutraliss. Un pays membre peut alors, le cas chant, financer ses dettes un taux d'intrt largement dtermin par les conditions macroconomiques de lUEM sans prime de risque adapte au pays concern, ce qui permet de poursuivre une politique de dficits excessifs. De mme, lUEM peut crer des incitations sendetter lexcs, si le pays ne se considre pas comme seul responsable de la solidit de ses finances publiques, mais peut compter, en cas de difficults financires, sur la solidarit des autres membres contraints dintervenir en tant que prteur en dernier ressort de la Communaut. Celle-ci passerait alors du rle dunion montaire celui dunion de transferts. Si ces incitations au laxisme financier ne sont pas fortement limites, elles peuvent se renforcer mutuellement et entraner une forme de contagion l'ensemble des pays de lUEM ; contagion marque par la hausse des dficits

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10. Banque centrale europenne, Bulletin mensuel, octobre 2008. p. 53 ff.

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Options pour la consolidation budgtaire

Le consensus rgne quant la ncessit de mettre en uvre des mesures correctives lencontre de la drive des finances publiques. Se pose toutefois la question de savoir comment les gouvernements peuvent mettre en place des dispositifs visant stabiliser les soldes budgtaires. Le rtablissement des quilibres devrait tre abord de prfrence sous langle des dpenses ; mme si, le plus souvent, une telle dmarche na deffets que sur le long terme, elle reste trs favorable la croissance. Compte tenu du niveau actuel de la pression fiscale en Europe, leffort dassainissement devra passer par une meilleure matrise des dpenses publiques. Une telle politique a dailleurs t particulirement efficace dans le pass, comme le montrent les exemples irlandais et danois dans les annes 1980, lorsque ces pays ont atteint des taux de croissance suprieurs la moyenne et des taux de chmage en recul ; linverse, la Belgique et la Sude sont trop intervenues sous langle des recettes,

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budgtaires, celle des taux dintrt sur le march des capitaux et, au final, par une fragilisation de leurs finances publiques. Cest pour prvenir le risque dun comportement de free rider (resquilleur) ou deffets spill over (effets d'engrenage) que le trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (nom officiel du trait de Lisbonne), interdit expressment le financement des dettes publiques par la Banque centrale ; la clause qui prvoit que ni la Communaut ni les tats membres ne rpondent des engagements des autres tats membres (ce que l'on appelle no bail out clause ou clause de non-renflouement) a un caractre prventif, tous les tats membres tant tenus dviter les dficits budgtaires excessifs. Le trait lui-mme et le droit driv dcoulant du Pacte de stabilit et de croissance offrent un cadre de surveillance budgtaire efficace. Le bon fonctionnement de lUEM exige des rgles strictes pour la politique budgtaire et un large renoncement la souverainet nationale en matire budgtaire. LAllemagne a satisfait cette exigence en ancrant son frein lendettement dans sa Constitution. En France, en revanche, le politique prvaut, et il parat donc inacceptable de subordonner les choix politiques une rgle budgtaire contraignante. Ceci est une source importante de diffrends entre la France et lAllemagne. Pour les Allemands, le bon sens conomique interdit tout compromis ; la stabilit de leuro et la pleine autonomie budgtaire nationale sont inconciliables.

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de sorte que les prlvements sociaux et fiscaux ont port atteinte aux perspectives demploi et la croissance. Ceci ne signifie pas quil faille rduire systmatiquement toutes les dpenses. Les dpenses de formation, de recherche, ainsi que les investissements dans les infrastructures favorisent la croissance et devraient donc tre exclues des restrictions. L'impratif d'un assainissement des finances publiques par la rduction des dpenses vaut en particulier pour la France, o celles-ci reprsentent 55 % du PIB, un record pour les pays de lUE qui nest gal que par le Danemark. Une augmentation des impts et des charges sociales affaiblirait en revanche les dterminants conomiques et influencerait ngativement la comptitivit internationale et la croissance potentielle. En revanche, en cas dallgements dimpts sans contrepartie dans les dpenses, les effets de remboursement possibles ne combleraient pas, selon des tudes empiriques11, une hausse du dficit. Les Reaganomics pratiques aux tats-Unis dans les annes 1980 ont montr que les allgements financs par crdit dimpts ne conduisent pas efficacement lobjectif recherch. Aujourdhui, aggravant cet tat de fait, la crise conomique et financire a entran une diminution des bases dimposition, et par consquent une chute des recettes fiscales.

LE GOUvERnEMEnt cOnOMIqUE EUROpEn cOMME ALtERnAtIvE InStItUtIOnnELLE

En raison des interdpendances renforces entre les conomies nationales de lUE, un besoin considrable de coordination existe. La crise grecque, en secouant lUEM, a mis en vidence les failles dans la surveillance budgtaire et conomique des tats de la zone euro et a conduit une certaine renaissance de lide traditionnelle franaise, jamais concrtise, de doter lUE dun gouvernement conomique ou dune gouvernance conomique. Cette conception franaise a longtemps t contre par lAllemagne, qui y voyait une tentative driger un contrepouvoir politique face la politique montaire totalement centralise de la technocratique BCE, de remettre en cause son indpendance pour influencer sa politique montaire et ses taux de change, et dexercer lchelle de lUE une politique budgtaire et conomique.

11. Richard Kogan, Will the tax cuts ultimately pay for themselves? Center on Budget and Policy Priorities, Washington, mai 2003.

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Cette ide fondamentale mconnat, de lavis de Berlin, les principales rgles de fonctionnement de l'UEM. Avec le transfert complet de la conduite des politiques montaire et de change au niveau communautaire et la mise sous contrainte des politiques budgtaires nationales aux rgles du Pacte de stabilit et de croissance, les tats nationaux nont plus beaucoup dinstruments pour agir. Or, il est tout aussi important de laisser aux tats membres la responsabilit dinstruments politicoconomiques pour leur permettre de prendre des mesures adaptes leur pays, contracycliques ou face des chocs exognes. Avec une large communautarisation des paramtres politico-conomiques, les disparits conomiques saggraveraient, les forces centrifuges pourraient se dchaner et mme, au final, remettre en question la cohsion de l'Union montaire. En Allemagne, on ne comprend pas alors comment un gouvernement conomique europen pourrait exercer une pression plus efficace pour viter des drapages budgtaires et conomiques. Un compromis, plus verbal que de fond, a t trouv rcemment. Pour la chancelire allemande, le gouvernement conomique sera organis lchelle du Conseil europen des 27 pays membres, sans crer dobligations propres la zone euro. Le prsident franais a obtenu quon entrine la pratique qui veut que les dirigeants de lEurogroupe ne se runissent quen cas de ncessit , selon lexpression incertaine utilise par les deux dirigeants. La contrepartie des dsquilibres massifs, en particulier des pays du Sud de lEurope, rside dans les excdents commerciaux allemands. De plus en plus, lAllemagne est la cible de critiques de la part de ses partenaires europens. On la qualifie de Chine de lEurope . Elle devrait abandonner sa modration salariale, consommer et investir davantage12. Cette opinion oublie que le gouvernement allemand ne peut pas poursuivre une politique salariale, puisque les augmentations des salaires sont le rsultat des ngociations entre le patronat et les syndicats, sachant que le pouvoir de ces derniers est de plus en plus affaibli cause de lrosion des conventions collectives en faveur daccords individuels dentreprise. Ce sont les ouvriers qui dictent aux syndicats leur politique salariale, une pratique inimaginable en France. En outre, les excdents de la balance commerciale trouvent leur contrepartie dans les sorties de capitaux

12. Patrick Artus, La politique conomique de lAllemagne est-elle un problme pour les autres pays europens ? , Flash conomique de Natixis, dcembre 2009.

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contribuant au financement des investissements ltranger. Les dficits des investissements directs allemands vers la France et dautres pays en sont la preuve. Ce capital a manqu en Allemagne, baissant le taux dinvestissement priv au niveau le plus bas de tous les pays de lOCDE et le taux de croissance conomique un niveau infrieur celui de la France13. Les critiques formules en France lencontre des politiques conomiques menes par lAllemagne prouvent de nouveau le malentendu profond entre les doctrines conomiques des deux pays.

tAtS-UnIS Et JApOn : LA BOMBE REtARdEMEnt tats-Unis : dette et dpendance internationale

Les squelles de la crise financire rvlent galement des dfis historiques en matire dassainissement des finances publiques pour dautres pays. Les tats-Unis et le Japon sont confronts des dficits budgtaires colossaux, respectivement de 13 % et 9 % de leur PIB en 2010. Maints experts prdisent dj le dclin des tats-Unis et la fin du sicle amricain du fait des problmes de financement de la dette dtat14. Selon les prvisions du Congressional Budget Office, les dficits devraient dcliner environ 3 % en 2012, mais rester ce niveau les annes suivantes. Par consquent, la dette dtat continuera grimper, et devrait atteindre 68 % du PIB en 2019. Mme si les Amricains arrivaient maintenir le statu quo, les paiements dintrts devraient monter de 8 % 17 % en 2019. Ds 2010, seuls 60 % du budget amricain seront couverts par les impts, le reste devant tre financ par lendettement. Si lon prend en compte les charges budgtaires dues au vieillissement de la population, le ratio de la dette pourrait exploser 435 % du PIB en 2050 selon des prvisions rcentes de lagence de notation Standard & Poors. Le point le plus sensible reste cependant la dpendance internationale des tats-Unis, dont les changes conomiques avec le reste du monde sont dsquilibrs. Depuis trente ans, lAmrique consomme plus quelle ne produit. Le maintien du dficit commercial nest possible que grce des afflux de capitaux trangers, mais ceux-ci ont fait de ce pays le plus grand dbiteur au monde. Le principal crancier est la Chine, qui

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13. Hans-Werner Sinn, prsident de lInstitut de recherche conomique, Le Monde, 28 octobre 2010, p. 20. 14. Niall Ferguson, An Empire at Risk, Newsweek, 28 novembre 2009.

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dtient environ un quart des obligations long terme de ltat amricain. Les achats ont t financs par les rserves montaires, qui ont explos du fait des interventions chinoises sur le march des devises pour empcher une rvaluation de sa monnaie. Cette relation symbiotique parat fonctionner de manire parfaite : les tats-Unis pargnent moins et consomment beaucoup ; en Chine, cest linverse. Cette surabondance de lpargne asiatique a empch une monte des taux dintrts en dollars, ce qui a facilit la consommation publique et prive et le boom de limmobilier en Amrique ; ce dernier phnomne a son tour aggrav le dficit commercial. La poursuite de la politique amricaine dexpansionnisme montaire et budgtaire ne peut que nourrir les attentes inflationnistes des dtenteurs de dollars, qui demanderont, tt au tard, une prime de risque plus leve sur leurs placements en dollars. Vu la croissance exponentielle de la dette amricaine, chaque monte des taux dintrt risque dalourdir la dette fdrale. Lhistoire dmontre que des dettes dtat explosives peuvent avoir des effets considrables sur les relations entre les puissances. Les consquences gopolitiques, militaires et montaires sont claires. Linfluence de la puissance mondiale des tats-Unis devrait dcliner. Il est galement possible que lpoque du dollar comme seule monnaie de rserve touche sa fin, linstar de la livre sterling au dbut du xxe sicle. La dette colossale du Royaume-Uni dans la premire moiti du sicle dernier avait provoqu une longue agonie de la monnaie britannique comme monnaie de rserve. Cest pour cette raison que nombre dexperts prdisent la fin de lempire amricain. Les distorsions entre les puissances internationales en faveur des BRIC (Brsil, Russie, Inde, Chine) donnent lEurope une chance historique de prendre la place qui lui revient dans lordre mondial. Ceci impliquerait cependant des finances saines de lEurope dans son ensemble et que le Vieux Continent soit prt prendre ses responsabilits. Le tandem franco-allemand pourrait alors jouer un rle de prcurseur au sein de lUE.

Le Japon : une situation financire proccupante

La situation du Japon est galement proccupante, mais moins dramatique malgr une dette dtat de 200 % du PIB (soit presque le double de la Grce). Les prvisions de Standard & Poors sont alarmantes : lendettement pourrait atteindre 750 % du PIB en 2050 si aucun revirement radical nintervient dans la politique budgtaire. La situation est
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donc fragile : les dettes slveraient 11 000 milliards de dollars, et une augmentation des taux dintrts de 1 point alourdirait le service de la dette de 100 milliards. Le placement des obligations ne rencontre pour linstant pas de problmes. Les dtenteurs des obligations libelles en monnaie nationale sont des investisseurs japonais institutionnels et privs. Malgr un taux dintrt de 1 %, le rendement est positif du fait de la dflation. En outre, le taux dpargne des mnages est toujours lev, de sorte que le gouvernement na pas besoin de recourir lpargne trangre. Lexcdent de la balance commerciale de 3 % du PIB fait entrer chaque anne 150 milliards de dollars au Japon. Les rserves montaires dpassent 1 000 milliards de dollars. Selon les calculs de lOCDE, la dette nette du Japon se rduit donc 100 % de son PIB15. Dautre part, le recul du taux dpargne des mnages devrait sacclrer si la population ge veut conserver son niveau de vie et dpenser son pargne. Par ailleurs, le pourcentage des jeunes par rapport la population totale continue de rgresser. Tt ou tard, la question se posera donc de savoir qui absorbera lendettement de ltat. Les marchs financiers trangers commencent dj sinquiter de cette volution. Il ne fait pas de doute quils demanderont des taux dintrt plus levs pour couvrir le risque li au taux de change si le gouvernement nippon commence solliciter les marchs financiers trangers. Un redressement des finances publiques au Japon nest pas perceptible. Dans lensemble, une situation critique similaire celle des tats-Unis nest plus exclure moyen terme : la suprmatie industrielle japonaise des annes 1970 et 1980 pourrait seffondrer dfinitivement.

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LA SORtIE dE cRISE La rforme du Pacte de stabilit et de croissance

La situation des marchs financiers sest stabilise lautomne 2010 aprs les temptes du printemps et de lt. Cette accalmie ne doit pas tre prise pour un retour la normale. Les problmes dendettement des Etats ne sont nullement rsolus. Avec linstallation du filet de scurit dun montant de 750 milliards deuros en mai, on na fait que gagner du temps pour renforcer le Pacte de stabilit et de croissance.

15. Kai A. Konrad, Holger Zschpitz, Schulden ohne Shne ? Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft, Mnchen 2010, p. 65 ff.

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Plusieurs possibilits de rforme ont t prsentes. La Commission europenne a propos fin septembre des mesures rendant automatique le dclenchement des sanctions contre un tat incapable de respecter ses engagements budgtaires. Mais les tats membres runis dans un groupe de travail, direction du nouveau prsident permanent du Conseil europen, se sont prononcs pour un automatisme mixte, reprenant ainsi le compromis entre la chancelire Merkel et le prsident Sarkozy lors de leur rencontre Deauville, le 18 octobre 2010. Des sanctions financires seront donc dclenches automatiquement si elles ne sont pas rejetes par le Conseil la majorit qualifie (majorit qualifie renverse). En revanche, la procdure de dficit excessif elle-mme ne peut tre ouverte que si elle est vote la majorit qualifie du Conseil europen. Quelques pays membres disposant dune minorit de blocage pourraient contrecarrer cette dcision. Comme cest le cas actuellement, il revient alors aux tats de dcider eux-mmes de se sanctionner, ce qui ne sest jamais produit, rendant de facto caduc le Pacte de stabilit, car tant que la procdure nest pas dclenche, un dbat sur les sanctions est obsolte. Cet accord ne confirme que la situation juridique actuelle. Le talon dAchille du trait na pas t limin. La Grce, en dix ans dintgration la zone euro, a dpass neuf fois la marge de 3 % du PIB, le Conseil nayant ragi quune seule fois, qui plus est sous la pression des marchs financiers. Les pays ne respectant pas les rgles budgtaires europennes ont fonctionn sous forme de cartel. La chancelire allemande a t svrement critique par dautres pays membres, des dputs du Parlement europen et mme par le ministre des Affaires trangres, son propre partenaire de coalition, pour la concession quelle a faite au prsident franais. Lavenir dira si la premire pierre pour une stabilit durable de leuro a t pose le 18 octobre 2010... Ainsi, le compromis franco-allemand reflte parfaitement la diffrence profonde dans la conception de ltat entre les deux pays. La France veut conserver un contrle politique sur les sanctions, mnager des marges de manuvre aux tats avant daller vers ces sanctions, en vertu du principe selon lequel le politique ne doit pas abdiquer devant les rgles. LAllemagne veut viter que la discipline budgtaire ne devienne le jouet des opportunits politiques. Avec 27 tats membres et des mandats de gouvernement entre quatre et cinq ans, des lections lgislatives ont lieu presque tous les deux mois au sein de lUE. LUnion est en campagne lectorale permanente, un contexte peu propice la prise de mesures impopulaires. Le caractre unique de la zone euro comme

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union montaire, avec une politique centralise et des politiques fiscales dcentralises, exige des rgles fiables pour une rigueur budgtaire. Pour lAllemagne, il sagit dune question de bon sens conomique et non du reflet dune rigueur prussienne . Cependant, laccord de Deauville a galement permis de prouver la bonne disposition des compromis de part et dautre. Sur le plan national, lAllemagne sest subordonne, de son propre gr, une rgle budgtaire contraignante, le fameux frein lendettement , qui interdit des dficits structurels dpassant 0,35 % du PIB partir de 2016. En Allemagne, on constate avec beaucoup dintrt que la discussion en France sur des rgles correspondantes a commenc16. Outre lAllemagne, de nombreux pays europens ont dj introduit des contrles budgtaires nationaux. tant donn le refus de la France de se subordonner aux rgles europennes, on nattend pas lintroduction dune rgle budgtaire nationale dans limmdiat. La France se prive ainsi de la confiance des marchs financiers, en refusant dadopter des budgets de rigueur comme celui de 2011, ce qui orienterait ses taux dintrt la baisse.

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Le renforcement du mcanisme de march

Dans le pass, la pression du Conseil Bruxelles peer pressure na pas t efficace. Les efforts de rforme du Pacte de stabilit et de croissance ne permettent pas non plus dattendre des rsultats satisfaisants pour linstant, car ces efforts chouent dpolitiser la procdure. En revanche, les vnements du printemps 2010 sur les marchs financiers ont montr clairement quun mcanisme de discipline fiable et efficace tait dj disponible, savoir le mcanisme du march. Ce mcanisme impose des sanctions invitables, sous forme de taux dintrt croissants et force les tats surendetts adopter des rformes rapides et drastiques pour consolider leur budget. Aucun tat ne peut se soustraire cette discipline. Les programmes rigoureux dassainissement des finances publiques en Italie, en Espagne, au Portugal et au Royaume-Uni nauraient pas t vots par leurs gouvernements et Parlements sans la pression des marchs financiers. On pourrait sen servir, mme sans rvision du trait. Le bon fonctionnement de ce mcanisme suppose toutefois que le risque dune faillite dtat redevienne raliste. Afin de renforcer la
16. Jacques Delpla, Rduire la dette grce la Constitution, Fondation pour linnovation politique, 2010.

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discipline budgtaire impose par les marchs financiers, une condition pralable doit tre remplie, qui consisterait ne pas prenniser le fonds de stabilisation tabli en mai 2010. Sil nexpire pas comme prvu en 2013, il crera des incitations pour les tats membres chroniquement dficitaires renoncer tout effort de consolidation. La chancelire Merkel, elle, veut viter que lAllemagne ne devienne le trsorier de la zone euro et rejette lide lance par la Commission europenne et dautres tats membres dtablir un fonds durable pour les pays dsargents. Paris, on considre que ce nest que par la garantie dun tel fonds que linsolvabilit dun tat membre peut tre vite. LAllemagne propose au contraire dinstaller un mcanisme de traitement des faillites dtat, pour assurer un traitement ordonn des crises dans le futur, et que le secteur priv participe aux pertes en cas de faillite dun tat, et non pas les seuls contribuables. Les conclusions du Conseil europen du 28 octobre 2010 rsultent encore une fois dun compromis entre la France et lAllemagne. Un nouveau mcanisme permanent de gestion de crise pour prserver la stabilit financire de la zone euro sera tabli sans toucher larticle 125 du trait (no-bail-out clause). Il doit se substituer, en 2013, lactuel Fonds de stabilisation. Angela Merkel a obtenu gain de cause sur un autre point, savoir une procdure rgulire pour les dfaillances souveraines. Elle est parvenue convaincre ses partenaires de faire supporter lavenir les cots de la crise financire des tats par les cranciers privs, les banques en particulier. Limplication du secteur bancaire dans ce nouveau dispositif devrait lamener participer aux efforts pour rsoudre linsolvabilit dun tat membre. Pour ce faire, lAllemagne, soutenue par la France, souhaitait une modification du trait de Lisbonne, ratifie au plus tard la mi-2013, selon les conclusions du Conseil. Aprs un rchelonnement ordonn ou un haircut des dettes publiques, ltat concern naurait plus accs aux marchs de capitaux pendant des annes. Dans ce cas, le recours ce nouveau dispositif de rsolution des crises serait invitable et finalement justifi.

Le risque systmique
Dans ce cadre rglementaire pour une restructuration des dettes dtat si jamais il est adopt , les acqureurs demprunts dtat assumeront in fine le risque de dfaut. Ils prendront en compte ce risque et demanderont des rendements plus levs, ce qui forcera les tats marquer un
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tournant dans leur politique budgtaire et conomique. Cest ce mcanisme de march qui joue pleinement son rle disciplinaire, sans quil soit ncessaire de prendre des dcisions politiques. Cette discipline du march pourrait tre renforce si la nouvelle Agence europenne de supervision bancaire imposait aux tablissements bancaires qui nont pas observ les exigences du PSC, de dtenir des capitaux propres rglementaires pour les emprunts dtat dans leurs portefeuilles17. Le risque systmique de faillite dun tat membre serait attnu, une telle faillite ne paralyserait plus lensemble du systme bancaire en Europe, ni ne dclencherait de turbulences financires ou deffets de contagion chez dautres tats membres. La stabilit financire de la zone euro serait alors acheve et la possibilit de chantage par un tat insolvable exclue. La zone euro naurait mme plus besoin du filet de sauvetage, comme en mai 2010, pour viter des secousses dans lensemble de la zone euro. On pourrait mme se demander si lon aurait besoin dun renforcement des sanctions et dune rvision du trait. Par ailleurs, une procdure rglementaire sur les dfaillances souveraines pourrait tre utile en structurant les attentes des cranciers. Enfin, la discipline du march pourrait tre encore renforce si la Banque centrale europenne nacceptait plus des emprunts dtat des pays en faute comme garantie pour les crdits aux banques commerciales. Les cots de refinancement auprs de la BCE devraient monter, en augmentant le rendement ncessaire des tats surendetts. Ce seraient les marchs financiers qui dicteraient la vitesse et lampleur des mesures dassainissement des finances publiques. Si lon peut douter que la France accepte un tel arbitre neutre pour lorientation de la politique budgtaire, un compromis entre Paris et Berlin devrait tre possible.

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Les turbulences de lt 2010 sur les marchs financiers ont dmontr que lEurope se fera par la monnaie ou ne se fera pas. Les dcisions prises lors du Conseil europen des 28 et 29 octobre 2010 marquent de nouveau une tape historique pour la construction europenne. LEurope vit une phase dcisive pour son avenir. Les dfis pour le tandem franco-allemand sont normes. Sans accord entre la France et lAllemagne, il ne se passe rien en

17. Wolfgang Glomb, Crise bancaire, dette publique, une vue allemande, Fondation pour linnovation politique, Paris, juillet 2010, p. 19.

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Europe. Dans le mme temps, le bilatralisme franco-allemand prte en permanence le flanc aux critiques dun diktat franco-allemand , plus nuisible que profitable lide europenne. Les objectifs des deux pays ne peuvent qutre semblables. La crise financire propose une chance unique de les raliser ensemble. Pour lAllemagne, trois principes sont gravs dans le marbre : la stabilit de la monnaie commune, lindpendance de la Banque centrale, ainsi que la responsabilit de chaque tat pour ses propres finances. Le refus allemand dune zone euro inflationniste et dune union de transferts financiers est non-ngociable. LAllemagne a connu deux priodes dhyperinflation ; la seule unification allemande a cot au gouvernement fdral 1,3 billion deuros en vingt ans, soit plus de 60 % dun PIB annuel du pays. Dans le systme allemand actuel de prquation financire, seuls trois Lnder sur seize subventionnent les autres. Les intrts du contribuable et de lpargnant franais devraient tre les mmes que ceux de leurs voisins allemands. La zone euro comme union inflationniste ou de transferts financiers serait une bombe sociale retardement pour lEurope. En Allemagne en particulier, la tentative de rduire la construction europenne une union de transferts financiers risque de dclencher la monte dun radicalisme de droite et la formation dun parti politique la droite de la CDU (Christlich Demokratische Union Deutschlands). LAllemagne deviendrait alors ingouvernable. Le nationalisme, dj de plus en plus populaire au Pays-Bas, en Hongrie, en Sude, au Danemark et en France, constituerait une grande menace pour lUE. Leuro est dj trs discrdit en Allemagne. Selon des sondages rcents, 60 % de la population allemande soutiennent lide dune rintroduction du DM. Mais il est incontestable que la crise financire aurait pris une plus grande ampleur sans leuro. En labsence dune monnaie commune, une spculation intra-europenne aurait t beaucoup plus dangereuse et aurait rvalu le DM au dtriment des exportations allemandes18. La crise de leuro est une preuve pour la coopration montaire franco-allemande. Ceci exige que Paris et Berlin renoncent entretenir des strotypes qui ont cours aujourdhui, opposant le colbertisme born la franaise au nolibralisme goste lallemande, et quils laborent une stratgie qui nopposerait plus le souci de stabilit

18. Andreas Schockenhoff, La crise financire internationale et son impact sur la politique trangre de lAllemagne . Petit-djeuner dbat du 11 mars 2009, Comit dtudes des relations franco-allemandes.

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Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

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limpratif de croissance19. Cest dans le domaine de la coopration montaire que le besoin dun consensus sest fait le plus urgent, sur le plan europen comme international. Il faut des projets communs des gouvernements et des Parlements, ce que Robert Schuman appelait, en 1950, une solidarit de fait : LEurope ne se fait pas dun coup, ni dans une construction densemble : elle se fera par des ralisations concrtes crant dabord une solidarit de fait. Et cest de nouveau, soixante ans plus tard, que le ministre fdral des Finances allemand, Wolfgang Schuble, crivait le 2 novembre 2010 dans une longue tribune publie par le quotidien Frankfurter Allgemeine Zeitung : La France et lAllemagne doivent tre en mesure de prsenter des propositions et des concepts convaincants sans se laisser guider, pour ce faire, par les voix les plus prudentes et hsitantes . Et dajouter que lentente francoallemande est une condition ncessaire mais pas suffisante pour raliser des progrs en matire dintgration europenne . Il appelait ainsi les deux pays se faire les porte-parole de leurs voisins respectifs et assumer un rle charnire, pour la France en direction de lespace mditerranen et pour lAllemagne en direction du Nord et de lEst de lEurope .

19. Hans Stark, France - Allemagne : Une relation complexe , Fondation Konrad Adenauer, Paris 2010.

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nOS dERnIRES pUBLIcAtIOnS

2011, la jeunesse du monde

Dominique Reyni (dir.), janvier 2011, 88 pages

Administration 2.0
Thierry Weibel, janvier 2011, 48 pages

O en est la droite ? La Bulgarie

Antony Todorov, dcembre 2010, 32 pages

Le retour du tirage au sort en politique

Gil Delannoi, dcembre 2010, 38 pages

La comptence morale du peuple

Raymond Boudon, novembre 2010, 30 pages

Pour une nouvelle politique agricole commune

Bernard Bachelier, novembre 2010, 30 pages

Scurit alimentaire : un enjeu global

Bernard Bachelier, novembre 2010, 30 pages

Les vertus caches du low cost arien

Emmanuel Combe, novembre 2010, 40 pages

Dfense : surmonter l'impasse budgtaire

Guillaume Lagane, octobre 2010, 34 pages

O en est la droite ? L'Espagne

Joan Marcet, octobre 2010, 34 pages

Les vertus de la concurrence

David Sraer, septembre 2010, 44 pages

Internet, politique et coproduction citoyenne

Robin Berjon, septembre 2010, 32 pages

O en est la droite ? La Pologne

Dominika Tomaszewska-Mortimer, aot 2010, 42 pages

O en est la droite ? La Sude et le Danemark

Jacob Christensen, juillet 2010, 44 pages

Quel policier dans notre socit ?

Mathieu Zagrodzki, juillet 2010, 28 pages

O en est la droite ? LItalie

Sofia Ventura, juillet 2010, 36 pages

Crise bancaire, dette publique : une vue allemande

Wolfgang Glomb, juillet 2010, 28 pages

Dette publique, inquitude publique

Jrme Fourquet, juin 2010, 32 pages

Une rgulation bancaire pour une croissance durable

Nathalie Janson, juin 2010, 36 pages

Quatre propositions pour rnover notre modle agricole

Pascal Perri, mai 2010, 32 pages

Rgionales 2010 : que sont les lecteurs devenus ?

Pascal Perrineau, mai 2010, 56 pages

LOpinion europenne en 2010

Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de repres, mai 2010, 245 pages

Pays-Bas : la tentation populiste

Christophe de Voogd, mai 2010, 43 pages

Quatre ides pour renforcer le pouvoir dachat

Pascal Perri, avril 2010, 30 pages

O en est la droite ? La Grande-Bretagne

David Hanley, avril 2010, 34 pages

Renforcer le rle conomique des rgions

Nicolas Bouzou, mars 2010, 30 pages

Rduire la dette grce la Constitution

Jacques Delpla, fvrier 2010, 54 pages

Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

Nicolas Bouzou, fvrier 2010, 30 pages

O va lglise catholique ? dune querelle du libralisme lautre

Emile Perreau-Saussine, Octobre 2009, 26 pages

lections europennes 2009 : analyse des rsultats en Europe et en France

Corinne Deloy, Dominique Reyni et Pascal Perrineau, septembre 2009, 32 pages

Retour sur lalliance sovito-nazie, 70 ans aprs

Stphane Courtois, juillet 2009, 16 pages

Ltat administratif et le libralisme. Une histoire franaise

Lucien Jaume, juin 2009, 12 pages

La politique europenne de dveloppement : une rponse la crise de la mondialisation ?

Jean-Michel Debrat, juin 2009, 12 pages

La protestation contre la rforme du statut des enseignants-chercheurs : dfense du statut, illustration du statu quo. Suivi dune discussion entre lauteur et Bruno Bensasson
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La Lutte contre les discriminations lies lge en matire demploi

lise Muir (dir.), mai 2009, 64 pages

Quatre propositions pour que lEurope ne tombe pas dans le protectionnisme

Nicolas Bouzou, mars 2009, 12 pages

Aprs le 29 janvier : la fonction publique contre la socit civile ? Une question de justice sociale et un problme dmocratique
Dominique Reyni, mars 2009, 22 pages

LOpinion europenne en 2009

Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de repres, mars 2009, 237 pages

Travailler le dimanche : quen pensent ceux qui travaillent le dimanche ? Sondage, analyse, lments pour le dbat
(coll.), janvier 2009, 18 pages

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