Informe Anual CeiMigra 2008

DE LA INTEGRACIN COMO INSTRUMENTO LABORAL A LA INTEGRACIN COMO OBJETIVO SOCIAL Y POLTICO LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN.
BUENAS Y MALAS PRCTICAS PARA LA INTEGRACIN
Informe Anual sobre Migraciones e Integracin
CeiMigra 2008
Migraciones y Desarrollo
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Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo
PERO VE
Fotografa de la portada: Ana Yturralde. Nuestro agradecimiento y reconocimiento
ISSN: 1888-3044 D. L.: V-4978-2007 ABRIL 2009
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ENGO
en verdad a qu vengo no lo s con certeza pero vengo. Mario Benedetti
En dondequiera que se viva, comoquiera que se viva, siempre se es un exiliado. lvaro Mutis
Ms de una vez me siento expulsado y con ganas de volver al exilio que me expulsa y entonces me parece que ya no pertenezco a ningn sitio a nadie. ser un indicio de que nunca ms podr no ser un exiliado? que aqu o all o en cualquier parte siempre habr alguien que vigile y piense, ste a qu viene? y vengo sin embargo tal vez a compartir cansancio y vrtigo desamparo y querencia tambin a recibir mi cuota de rencores mi reexiva comisin de amor
La tarea es enorme y, precisamente por ello, no hay por qu hacerle ascos a compaeros de viaje, compaeros de marcha que no compartan otras variables. () Los que pueden tener motivaciones para alterar el funcionamiento del sistema las tienen originadas en las religiones o en ideologas bien concretas y comparten una cierta idea de la justicia aunque no condividan la cosmovisin. No importa. De lo que se trata desde esta perspectiva es ponerse a marcar el paso en una misma direccin: la de una sociedad ms justa. Jos Mara Tortosa
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93 99 104 119 138 149 149 150 169 172 175 175 176 210 220
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PARTE III 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4
PARTE II LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN Buenas y malas prcticas para la integracin 1 La integracin de los trabajadores migrantes. 2 De la integracin como instrumento laboral a la integracin como objetivo social y poltico. 3 Primer Manual para la Integracin de los inmigrantes en Europa. 4 Segundo Manual para la Integracin de los inmigrantes en Europa. 5 Algunas aportaciones del Migrant Integration Policy Index (MIPEX-2007). ANLISIS POR SECTORES Poblacin Lo que la realidad nos muestra. Qu informacin tenemos? Nmeros que son personas. Resumen y propuestas. Educacin Lo que la realidad nos muestra. Qu informacin tenemos? Nmeros que son personas. Resumen y propuestas.
PARTE I LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES Migraciones y desarrollo en los pases de origen 1 Lo que aprendimos... 2 Desarrollo y subdesarrollo: dos realidades o una sola realidad? 3 El balance del desarrollo basado en la cooperacin, sesenta aos despus. 4 Las migraciones como restitucin, las remesas como factor de desarrollo. 5 La coherencia de polticas y de prcticas como condicin de posibilidad del desarrollo.
PRLOGO
INTRODUCCIN
NDECE
227 227 227 273 278 285 285 285 298 300 305 305 305 312 314 319 326 336 340 349
PARTE IV 1 2 3 4
EPLOGO EL COMPROMISO CON LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS
3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 5.1 5.2 5.3 5.4
Trabajo Lo que la realidad nos muestra. Qu informacin tenemos? Nmeros que son personas. Resumen y propuestas. Vivienda Lo que la realidad nos muestra. Qu informacin tenemos? Nmeros que son personas. Resumen y propuestas. Sanidad Lo que la realidad nos muestra. Qu informacin tenemos? Nmeros que son personas. Resumen y propuestas.
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PARA SEGUIR APRENDIENDO Crisis alimentaria, cambio climtico y migraciones. El contrato de acogida e integracin en Francia. Plan de Accin para el frica subsahariana 2005-2008 o el Plan frica. La Directiva de retorno (Directiva 2008/115/CE).
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La inmigracin es uno de los grandes acontecimientos sociales del mundo contemporneo, tal vez el ms relevante, y sus efectos se dejan sentir en todos los mbitos: el econmico, el poltico, el sociolgico, o el cultural. La inmigracin es, adems, un gran suceso individual, y en cada emigrante siempre habr un antes y un despus de su determinacin de abandonar su patria. Una experiencia profunda que es, sobre todo, una bsqueda. De la esperanza, de un futuro mejor. Tambin es un gran sacrificio: una intensa vivencia de desarraigo y de incertidumbre. Ahora bien, no es tan fcil lograr que el fenmeno migratorio sea visualizado, en toda su complejidad y trascendencia, por parte de la sociedad de acogida. No siempre esta dinmica es entendida y valorada por las personas que hemos tenido la fortuna de poder realizarnos en nuestro pas de nacimiento, en el seno de nuestra cultura, con el apoyo de los amigos y la familia, la educacin y las normas de un Estado de derecho democrtico y social. Es, por ello, muy conveniente que la sociedad valenciana se acerque cada vez ms a la realidad de la inmigracin. Que conozca mejor los problemas y las ilusiones de los inmigrantes. De esas personas que han llegado de muy lejos y que ahora trabajan con nosotros, viven con nosotros, luchan con nosotros. Personas a las que vemos en los centros educativos, en los hospitales, en tantos otros escenarios. Y que tanta riqueza y bienestar procuran a la sociedad, al tiempo que, lgicamente, obtienen unos beneficios a los que no pueden acceder en sus pases de nacimiento. La inmigracin tiene un horizonte, que es la integracin. Que a todos implica, tanto a los inmigrantes como a la poblacin autctona. La integracin es la meta de cualquier poltica migratoria y es el fruto de un encuentro. De un dilogo, de un esfuerzo si se quiere. De una actitud, de un compromiso. Ejercer en profundidad la ciudadana significa abrirse al inmigrante. De este modo estaremos dando un paso hacia la modernidad. Hacia la nueva ciudadana universal que es democrtica, tambin mestiza. Porque no debemos considerar que la acogida e integracin del inmigrante es competencia exclusiva de los poderes pblicos; de sus instrumentos asistenciales, educativos o sanitarios. Es imprescindible, para cerrar el crculo de la integracin, el protagonismo responsable de los ciudadanos. Porque a todos nos compete la construccin de la nueva sociedad. La que la evolucin de la historia y del pensamiento, de la tecnologa y de los derechos humanos va decantando, da a da. Sin olvidar nunca que los fenmenos migratorios suceden en todo tiempo y lugar de la historia del hombre. Que no son un hecho extraordinario, sino consustancial a nuestra identidad. Sin dejar de reconocer que en los ltimos tiempos la inmigracin se ha incrementado en Espaa de un modo extraordinario. Lo que supone una novedad de enormes proporciones. Un reto gigantesco para los poderes pblicos, fundamentalmente para las Administraciones local y autonmica, que son las ms cercanas al ciudadano. Tambin las ms cercanas al inmigrante, al que prestan servicios de toda ndole.
Hble. Sr. D. Rafael Blasco Castany
Conseller de Inmigracin y Ciudadana
PRLOGO
Toda esta dinmica la conoce muy bien la Fundacin CeiMigra, que es, muy probablemente, la ms potente y eficaz herramienta que posee la ciudadana valenciana para profundizar en el conocimiento del hecho migratorio. Una fundacin que nace del acuerdo de dos importantes instituciones, ambas comprometidas en la integracin de los inmigrantes: de un lado, la Compaa de Jess, y del otro, la Administracin autonmica, a travs de la Conselleria de Inmigracin y Ciudadana. Cada ao CeiMigra edita un documento de gran valor y actualidad: el Informe Anual que tiene el lector en sus manos. Este libro, extenso, minucioso y esclarecedor, es fruto de un entusiasmo humanista y de un conocimiento profundo y fraterno del hecho migratorio. Sin eludir ninguno de los elementos que lo integran. El Informe Anual del CeiMigra informa de los logros que se van consiguiendo en el proceso de integracin, y tambin, y sobre todo como es su obligacin- aflora y denuncia los aspectos que dificultan esa meta comn, plural e imprescindible, que significa la integracin. La realidad, con todo, es esperanzadora. Porque la Comunitat Valenciana ha sido capaz de acoger a ms de setecientos mil inmigrantes en apenas ocho aos. Es algo muy loable si se tiene en cuenta que ya representan el 17 por ciento de la sociedad valenciana. Este proceso ha tenido sus peculiaridades en cada una de las tres provincias, incluso en cada una de sus comarcas. Pero en todas ellas se ha producido una incorporacin pacfica, beneficiosa por ambas partes, imaginativa y generosa tantas veces. La buena voluntad de todos, la inteligencia y la cordialidad han facilitado las cosas. Este libro tiene tres partes. La primera est dedicada a las migraciones internacionales desde un plano genrico y, a la par, profundo y progresista. La segunda incide en la experiencia de la integracin en el mbito europeo, que es el nuestro. Y no est de ms recordar aqu que Espaa es, de los cinco grandes Estados de la Unin Europea (con Alemania, Francia, Italia y Reino Unido) el pas continental con mayor porcentaje de inmigracin. Lo que no deja de ser sorprendente si se tiene en cuenta que nuestro pas fue, hasta mediados los aos setenta del pasado siglo, tierra origen de la inmigracin y no de destino. La tercera parte de este trabajo realiza un revelador y detallado estudio de la integracin recorriendo, pormenorizadamente, las cinco grandes reas de la misma: poblacin, educacin, trabajo, vivienda y sanidad. mbitos que son diseccionados con gran solvencia profesional por los redactores de este trabajo. En ese anlisis aflora con nitidez la verdadera realidad de la inmigracin en la Comunitat Valenciana. Con sus cifras y conclusiones. Por ltimo, el Informe Anual tambin incorpora diversos documentos que reflejan importantes iniciativas realizadas en el mbito internacional relativas al fenmeno migratorio o que le afectan profundamente. Porque la vocacin de este libro no solo es la propia de un informe, sino tambin adentrarse en la innovacin de las polticas migratorias. Todo ello configura el contenido de este libro tan completo y lcido, tan imprescindible. Leerlo es el mejor modo de acercarnos a la verdadera realidad de la inmigracin en la Comunitat Valenciana. Una realidad llena de esperanza, incluso en estos tiempos de enormes dificultades econmicas. Sin olvidar nunca que la inmensa mayora de los inmigrantes han venido para quedarse. Ellos ya forman parte de nuestra sociedad valenciana, que es plural, abierta y laboriosa, y con su esfuerzo y el de todos sabremos construir un futuro mejor.
PRLOGO
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Marzo, 2009
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La Fundacin CeiMigra les ofrece, un ao ms, este Informe Anual sobre Migraciones e Integracin que elabora el Observatorio Valenciano de las Migraciones y todo el equipo de personas que colaboran en el mismo y hacen posible que salga a la luz este trabajo. Estas colaboraciones, adems, hacen que se nos llene la vida de nombres (Vctor, Gabriela, Claudia, Adeline, Jair Eduardo, Miguel), el corazn de afectos, y el conocimiento de otras experiencias que es urgente compartir y de las cuales no podemos sino aprender. Segn nos parece, este Informe Anual sobre Migraciones e Integracin, ha encontrado ya su forma adecuada en cuanto a estructura y tratamiento de todas y cada una de las cuestiones abordadas: las migraciones, cuyo carcter es, por su propia naturaleza, tanto nacional como internacional; la integracin, como relacin de todos y cada uno de los grupos que forman parte de una misma y nica sociedad; el anlisis por sectores (poblacin, educacin, trabajo, vivienda y sanidad) de la poblacin extranjera residente en la Comunidad Valenciana; el anlisis crtico y propositivo de algunos acontecimientos o realidades de las cuales podemos seguir aprendiendo; y el eplogo, como reflexin desde el proceso de aprendizaje que hemos realizado, y que ofrecemos aqu, a travs de toda la informacin que hemos podido recopilar a lo largo de un ao. En 2008 nos centramos en la cuestin de las migraciones y el desarrollo. Ambos elementos aparecen, cada vez ms, como cuestiones inseparables por dos razones. Primera, por la relacin cada vez ms evidente entre las situaciones de subdesarrollo y las migraciones, tanto interiores como internacionales. La segunda, por el impacto, tambin cada vez ms evidente, entre las migraciones y el desarrollo, tanto en los pases de origen como en las sociedades receptoras. Estas evidencias han ido conduciendo a distintos organismos internacionales a centrar su atencin y sus investigaciones en las migraciones y el desarrollo de forma simultnea e inseparable, as como en los procesos de retroalimentacin tanto positiva como negativa entre unas y otro. Que la recopilacin es incompleta y necesariamente inacabada, por el hecho de que siguen presentndose documentos y celebrndose encuentros internacionales al respecto, es algo obvio. Pero creemos que aqu hay un material de gran inters para articular las necesarias coordinaciones, colaboraciones y corresponsabilidades entre las polticas que afectan a las migraciones y a las personas migrantes, las polticas de integracin, participacin y ciudadana, y las polticas de cooperacin y desarrollo*. Porque, al final, lo que comenz plantendose como relacin entre migraciones y desarrollo se ha traducido en la necesidad de lograr una coherencia de polticas que, en este momento, todava no hemos alcanzado. Se ha traducido en la urgencia de una coordinacin de los distintos mbitos de una misma Administracin y, tambin, entre los distintos niveles de la Administracin en Espaa (local, autonmica y central) y de stas con las polticas europeas y los tratados y convenciones de derecho internacional. Y se ha traducido en la imprescindible colaboracin entre Administraciones Pblicas, y de stas con las organizaciones sociales y aun con las empresas, colaboracin que es
* Ha de tenerse en cuenta que el presente Informe se realiza a lo largo de todo un ao y que, por ello, se presenta la informacin disponible en los distintos momentos del cierre de cada uno de los apartados. Por esta razn, pueden variar, primero, las fechas de referencia entre los distintos apartados; y segundo, la informacin disponible entre la fecha de cierre y la de publicacin del Informe.
INTRODUCCIN
hoy, todava, de menor importancia que lo que la realidad social y la eficacia de las polticas parecen demandar, y as se recoge en importantes documentos y encuentros internacionales. En cuanto a la integracin, hemos considerado necesario incluir algunos documentos cuyo conocimiento es imprescindible para disear y aplicar las polticas de integracin a nivel nacional, autonmico y local. En el momento actual, parece que todos tenemos que hacer algn tipo de poltica de integracin. Sin embargo, la integracin que procuramos, incluso con independencia de las formulaciones y declaraciones formales, que viene dada por el tipo de normativa, medidas y acciones, y por las prcticas administrativas a travs de las cuales se les da cumplimiento, no siempre puede aparecer como compatible con algn tipo de integracin real. La integracin y la cohesin sociales slo pueden partir de la igualdad real y efectiva y, por supuesto, del cumplimiento y las garantas estrictas de los derechos humanos y constitucionales. Desde la desigualdad en derechos y deberes; desde la discriminacin negativa por razones de sexo, etnia, cultura, religin o situacin administrativa; desde la criminalizacin de la inmigracin; o desde el acento en las polticas de control de fronteras y de respuesta persecucin- policial y expulsiones, desde ah es difcil construir algn tipo de integracin o pretender, para ahora o algn otro momento indeterminado del futuro, una necesaria cohesin social. Y, en cualquier caso, en este momento, y a pesar de las polticas restrictivas de derechos y libertades que van extendindose por diversos pases occidentales y desarrollados, no puede argumentarse que no sabemos cules son las buenas prcticas, es decir, aqullas que nos acercan a una situacin de real integracin y cohesin sociales, de todos los grupos que forman una misma y nica sociedad; o que no sabemos cules son las malas prcticas, es decir, aqullas que dificultan o impiden una situacin de real integracin y cohesin sociales, de todos los grupos que forma una misma y nica sociedad. Nos encontramos en tiempos de restriccin de derechos y libertades, de justificacin de la desigualdad, de la discriminacin y la exclusin sociales; incluso de justificacin de la persecucin y la expulsin a las afueras de nuestro mundo desarrollado y privilegiado, que estamos amurallando para protegernos del subdesarrollo de ese otro mundo que nosotros y nuestros pases han creado y perpetuado durante siglos. Pero es precisamente en estos tiempos en los que ms firmemente debemos defender la igualdad de todos y cada uno de los seres humanos. Por supuesto, en trminos internacionales y respecto al conjunto de la Humanidad. Pero ms, si cabe, al interior de cada pas y de cada comunidad local. sta es la forma, segn entendemos, de construir ese otro mundo posible en el que si no la alianza de civilizaciones, s al menos el dilogo entre los distintos pueblos, culturas y religiones nos permita, a cada ser humano y a cada sociedad, construir un proyecto de humanidad y de sociedad comn e incluyente. Con la condicin de que estemos dispuestos a aprender y a vivir y aplicar en nosotros mismos, como personas y como sociedades, lo que afirmamos defender y procurar.
INTRODUCCIN
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PARTE I:
LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES Migraciones y desarrollo en los pases de origen

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compuesta por personas pobres y con graves carencias, que vienen de un mundo subdesarrollado no se corresponde, en absoluto, con la realidad. Muy al contrario, bajo la afirmacin de que slo emigran los que pueden debemos incluir tanto la capacidad econmica, como la capacidad fsica (salud y resistencia fsica al viaje y a las condiciones de vida y trabajo en el pas receptor), como la capacidad humana y psicolgica (madurez o maduracin humana, asuncin de riesgos e incertidumbres, sacrificio y esfuerzo personal, voluntad de superacin de las dificultades y de
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En el anterior Anuario CeiMigra 2007 intentamos mostrar que las migraciones, los movimientos de poblacin, han existido siempre desde el comienzo de la historia de la humanidad. Hasta el punto de poder plantear que incluso la humanizacin de nuestra especie (como nuestra historia, como la constitucin de los pueblos) puede haber ido asociada, de diversas formas, a la posibilidad de emigrar y al hecho mismo de la migracin. Hasta donde sabemos, las peregrinaciones son experiencias vitales, interiores tanto como exteriores, gracias a las cuales las personas pueden madurar y humanizarse, es decir, hacerse ms profundamente humanas. El salir de s y de aquello que nos resulta familiar y conocido; el encuentro con el otro; la experiencia de la acogida y la fraternidad; del ser reconocido y cuidado por el otro; del saberse dependientes de los dems; el asumir las inseguridades e incertidumbres; el saberse de paso por la vida misma; la capacidad para reconocer con gratitud que todo se nos ha dado (las personas, las oportunidades, los bienes y hasta la vida misma), son experiencias que pueden humanizar a quien las vive, al menos bajo determinadas circunstancias. Tanto como la capacidad de salir al encuentro del otro; la prctica de la acogida y la fraternidad; el reconocimiento de los dems como otro yo, como parte del nosotros; el asumir responsable y solidariamente el cuidado de los ms frgiles y vulnerables, asumiendo que estas personas dependen de nosotros; el asumir como propios los problemas y las necesidades ajenas, asumiendo inseguridades e incertidumbres solidariamente cuando podramos evitarlas despreocupndonos de lo que no nos afecta directamente a nosotros; asumiendo que la brevedad de nuestra vida debera llevarnos a apostar por el mayor bien para quienes estn peor; y sabiendo que cada uno de nosotros puede convertirse en don para los dems en el hecho de compartir las capacidades y los bienes que hemos recibido y que nos permiten ir siendo lo que somos. Ambas dimensiones forman parte de una misma y nica experiencia que enriquece tanto a quien da como a quien recibe, en la que la donacin y el enriquecimiento termina siendo mutuo. Aunque en nuestra percepcin individual la inmigracin sea un fenmeno nuevo en la sociedad valenciana, las migraciones y movimientos de poblacin han existido siempre y nos han hecho ser lo que somos. Los valencianos y nuestra diversidad somos el resultado de la mezcla y el mestizaje de pueblos, lenguas y culturas. beros, griegos, fenicios, cartagineses, romanos, godos, judos, rabes, bereberes, ingleses, franceses han dejado constancia de su paso y su presencia por nuestro suelo. Y han dejado su huella en nuestra sangre, en nuestros nombres y en los de nuestros pueblos y lugares, en nuestras profesiones y en nuestras costumbres. En definitiva, en nuestros genes, en nuestras identidades y en nuestras culturas. La lista de prstamos e hibridaciones culturales, de la mezcla y el mestizaje, sera interminable y apasionante. Y sera bueno hacer un ejercicio de memoria histrica para no cometer el disparate de negar nuestro propio origen y la identidad que nos ha constituido como pueblo durante siglos. Todo esto debera facilitar que nos abriramos a una lectura ms tranquila y amable de los movimientos migratorios. El slo hecho de migrar constituye ya en la mayora de los casos, en mayor o menor grado, un acto de modernidad. Por lo general no migra el resignado a su suerte, sino aquel que se rebela contra ella y busca cambiarla en el mundo exterior. La migracin expresa, por tanto, tendencialmente, un cierto nimo, una cierta actitud psicolgica que acenta la apertura a lo nuevo y la orientacin al futuro1. La creencia, ms o menos comn, en una inmigracin
LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN
LO QUE APRENDIMOS (Y LO QUE NOS QUEDA...)
LO QUE APRENDIMOS...
PARTE I
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Degregori, C.I; Blondet, C.; Lynch, N., Conquistadores de un nuevo mundo. De invasores a ciudadanos en San Martn de Porres, IEP,
Lima, Per, 1986.
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alcanzar las metas que uno se plantea, apertura a diversos procesos de aprendizaje personal, adquisicin de nuevas capacidades). Todo ello no significa que tales caractersticas disminuyan el coste personal, muy elevado, que suele ir asociado a todas y cada una de las fases del proyecto migratorio y de la reubicacin vital y existencial y no slo laboral y social- en la sociedad receptora. Pero debera ayudarnos a nosotros, a los que no hemos tenido que emigrar, a respetar ms y ms visiblemente a aquellas personas de cuya experiencia tenemos mucho que aprender. Por otra parte, y en este momento, resulta impensable un pas en el que no se hayan producido, en diversos momentos de su historia, estos movimientos de poblacin, es decir, que no haya tenido emigrantes y que no haya recibido inmigrantes o personas extranjeras. Desde aqu, debera sorprendernos que lo que nuestra sociedad critica de las personas inmigrantes, los tpicos y prejuicios que ahora les atribuimos como caractersticas negativas y amenazantes, es lo mismo que hemos hecho las personas espaolas cuando hemos tenido que convertirnos en emigrantes. Porque nos equivocaramos completamente si pensramos que lo nico que hemos hecho ha sido recibir gentes y pueblos, con sus aportaciones, en nuestro territorio. Nosotros hemos emigrado siempre que nos ha hecho falta y hasta hace bien poco. Slo por recordar algunos ejemplos, a principios del siglo XX, haba una colonia de mahoneses y alicantinos de unas 150.000 personas en el norte de Argelia. Colonia importante en nmero para la poca y para el volumen y la densidad de poblacin del lugar en el que se asentaron, en el que sin duda dejaron igualmente su huella hasta el punto de existir peridicos publicados en Argelia escritos en castellano y valenciano. Lo cual, de nuevo, es una invitacin a desdramatizar situaciones equivalentes en la actualidad. Al final de la Guerra Civil espaola, el ltimo barco britnico en salir del puerto de Alicante con refugiados republicanos fue el Stanbrook que se dirigi a Argelia con cientos de personas que huan del totalitarismo y ansiaban la libertad. Algunas se quedaron en Orn, donde se concentraron hasta 10.000 personas en varios campos de refugiados. Otras llegaron hasta Mxico. De nuevo, deberamos volver a repensar las condiciones que nosotros imponemos para acoger a otras personas que buscan entre nosotros la misma ansiada libertad, la posibilidad de vivir una vida digna lejos de las represiones totalitaristas del signo que fueren. Finalmente, adems de las personas valencianas que emigraron a Francia, Suiza, Alemania, Blgica u Holanda en los aos 60 y 70, todava en 2004 unos 1.500 valencianos y valencianas fueron a la vendimia a Francia2. Y Todava en 2008 se publica un peridico digital,
denominado Comunidad Valenciana Exterior, dirigido a los emigrantes valencianos repartidos por el mundo3. Porque todava existen unos 57.000 emigrantes valencianos en diversos pases4, principalmente de la Europa comunitaria y de Amrica Latina (Francia, Argentina, Italia, Cuba, China, etc.). Personas que se fueron en determinados momentos de nuestra historia por razones muy similares a las que hoy empujan a otras personas de otros lugares a venir a Espaa y a la Comunidad Valenciana: el derecho a vivir una vida digna con el resultado del trabajo y del esfuerzo propios; la negativa a conformarse con la opresin, la falta de libertad y el subdesarrollo; el deseo de un futuro mejor para s y para sus familias. Sin embargo, no existe nada parecido a la inmigracin, como si se tratara de un fenmeno nico y homogneo. Actualmente, cuando se habla de inmigracin suele hacerse referencia a la inmigracin laboral o econmica. Pero esta clasificacin no recoge todas las
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ABC, 25-08-2004. Disponible on-line el 25-3-2008 en la pgina: http://www.abc.es/hemeroteca/historico-25-08-2004/abc/Valencia/unosEspaa Exterior, 11-3-2008. Disponible on-line el 25-3-2008 en la pgina: http://www.espaexterior.com/?accion=ediciones&seccion=valencia Comunicado de prensa de la Generalitat Valenciana, del 12-03-08. Disponible on-line el 25-3-2008 en la pgina:
1500-valencianos-iran-a-francia-a-trabajar-en-la-vendimia_9623267809076.html.
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http://www.pre.gva.es/notpre/docs/2008_1/IC/266.doc
situaciones posibles: inmigracin residencial; inmigrantes forzados; trfico de personas; inmigrantes altamente cualificados (high skilled migrants); exiliados, refugiados y asilados; sin papeles o inmigrantes indocumentados (inmigracin irregular); inmigracin temporal, inmigrantes circulares o de ida y vuelta; destituted people, que son los que se quedan por diversas razones sin estatuto legal ni reconocimiento formal algunos, como si hubieran dejado de existir en el pas receptor Englobar a todas estas personas y situaciones bajo un calificativo comn de inmigrantes no tiene hoy ningn sentido ms all de la voluntad de dramatizar el volumen y el ritmo de entrada de personas que llegan a la sociedad valenciana. Por otra parte, la imagen negativa que algunos medios de comunicacin y algunos partidos polticos se empean en atribuir a la inmigracin es, adems de falsa e irreal, una insensatez: nosotros necesitamos a los inmigrantes, tanto al menos como ellos a nosotros. Por dos razones: nuestra sociedad es demogrficamente insostenible porque envejece sin reemplazo generacional. En Italia, como en alguna regin espaola, la poblacin nacional ya ha comenzado a disminuir. Y nuestra economa necesita irremediablemente a las personas que vienen de otros pases como trabajadores y como consumidores de los productos y los servicios producidos. Estas dos razones, cuya importancia es indiscutible, nos deben hacer ver que nuestro futuro y nuestro bienestar dependen de que vengan estas personas, de que vengan ms y de que vengan para quedarse. En este momento, los beneficios de la inmigracin, los que nos reporta a las personas espaolas estn cuantificados incluso econmicamente, tanto por el Gobierno como por diversas asociaciones empresariales. La riqueza generada, el nivel de produccin y renta, el nivel de empleo y el nivel de ahorro e inversin dependen de la entrada de estas personas y de su continuidad en nuestra sociedad. La inmigracin, como ocurri con la espaola del campo a la ciudad, no suele generar problemas nuevos, pero si deja en evidencia aquellas situaciones que nosotros no habamos resuelto. Y nos deja, por eso, en evidencia a nosotros mismos con ellas. Entre 1940 y 1960, ms de cuatro millones de personas espaolas llegaron a las ciudades provenientes del campo. La absorcin de cientos de miles de personas, que eran espaolas, supuso graves problemas por la falta de viviendas y, sobre todo, por una insuficiente y/o ineficaz poltica de acceso a la vivienda. Otra fuente de problemas tuvo como origen, dada la ausencia de polticas de integracin, la dificultad en la adaptacin a un entorno urbano con lo que ste supone en cuanto a las formas de relacin entre las personas y entre stas y las instituciones. Lo primero tuvo como consecuencia el aumento del chabolismo y la autoconstruccin. Lo segundo, el desarraigo personal y cultural, la dispersin familiar, la prdida de referencias y el desfase de los valores. Pero fue la ausencia de planificacin, la carencia de servicios pblicos y la incapacidad de las diferentes Administraciones implicadas para responder a las necesidades de estas personas y de la sociedad, las que se convirtieron en un factor determinante y de cronificacin de estos problemas, dificultades o carencias. En un segundo momento, nos ocupamos de las causas de las migraciones, centrndonos en las condiciones de vida reales de las personas y los pueblos de nuestro mundo desigual. Porque no podemos comprender la inmigracin, ni responder adecuadamente desde el punto de vista de la gestin poltica de la sociedad tal y como va desarrollndose, si la contemplamos slo de fronteras para dentro o, peor an, desde los lmites de la Comunidad Valenciana hacia dentro. La desigualdad internacional respecto de las condiciones de vida reales y materiales y respecto de las posibilidades personales y familiares de desarrollo, junto con el derecho de toda persona a vivir una vida digna se convierten en un efecto expulsin que hace aparecer el proyecto migratorio como salida, a veces nica, para hacer efectivo ese derecho. El proyecto migratorio, la emigracin como nica salida, surge tanto como resultado de un efecto expulsin como de un efecto llamada. Tanto uno como otro se basan en la enorme desigualdad internacional, y no en las decisiones burocrticas, administrativas o jurdicas que utilicemos para frenar la inmigracin. Pero hablar de la desigualdad internacional es hablar de la deuda del Norte (pases desarrollados) respecto del Sur (pases en desarrollo): en este sentido, nuestros pases son los responsables,
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directos o indirectos, de las migraciones. Y las migraciones son, en este sentido, una restitucin. Este punto es tan importante que ser objeto de cuidadosa atencin en el presente Anuario. De esta forma, las migraciones internacionales tienen que ver con la posibilidad de satisfacer las necesidades humanas, que son universales y comunes a todos los seres humanos: todos somos personas, compartimos las mismas necesidades, nos angustian las mismas preocupaciones, y tenemos los mismos sueos. Pero por esta razn, la satisfaccin de las necesidades humanas se constituye como condicin de posibilidad para vivir una vida digna del ser humano y se convierte, as, en origen de los derechos inherentes a la persona, independientemente de su nacionalidad, condicin administrativa, sexo, cultura, religin o cualesquiera otras condiciones. Por eso, la garanta efectiva de los derechos humanos pasa por garantizar la satisfaccin de las necesidades humanas de todas las personas residentes en la Comunidad Valenciana. Por otra parte, veamos tambin que las polticas de acogida e integracin han de dirigirse de manera inclusiva y especialmente- a las personas en situacin administrativa irregular por tres razones: porque los derechos humanos son previos a la nacionalidad y situacin administrativa de cada persona; porque de ello depende la cohesin social presente y futura de la Comunidad Valenciana; y porque la desproteccin de estos trabajadores y trabajadoras repercute negativamente en todos los trabajadores y trabajadoras, en el propio mercado de trabajo y, sin duda, en los ingresos pblicos y en el sostenimiento de los servicios pblicos en que se basa el bienestar de toda la sociedad valenciana. Veamos tambin en el Anuario anterior que, en 2007, el nmero de personas indocumentadas extracomunitarias que residan en la Comunidad Valenciana poda estimarse en 82.396 personas, lo que supone un 1,7% de la poblacin total de la Comunidad Valenciana. La integracin de los extranjeros indocumentados (los inmigrantes en situacin administrativa irregular), el acceso ordinario a la regularidad administrativa de quienes tienen un trabajo efectivo, la proteccin ante las situaciones en las que se encuentran, la garanta real y efectiva de los derechos que deben reconocerse a toda persona, y el acceso a todos los servicios pblicos sin distincin alguna, debe ser una prioridad absoluta en una poltica general de integracin. De la misma forma que, en los casos de malos tratos a la mujer o a los nios, diferentes Administraciones Pblicas se constituyen como garantes de los derechos de stos y asumen su proteccin de oficio, igualmente en el caso de la irregularidad nuestras instituciones deberan velar por el acceso ordinario a la regularidad administrativa y, en todo caso, a la igualdad real y efectiva de derechos de todas las personas residentes en la Comunidad Valenciana La poblacin nacida en Espaa y empadronada en la Comunidad Valenciana se encuentra estancada. Si este hecho se consolidara en los prximos aos, y nuestra natalidad as parece sugerirlo, significara la dependencia y la necesidad imperiosa- de la Comunidad Valenciana respecto de las entradas de poblacin proveniente del exterior para la continuidad, no slo demogrfica, sino tambin para la estabilidad de nuestro modelo econmico (de empleo, de produccin, de creacin de riqueza), de sociedad, y de bienestar. Ello hace imprescindible la transformacin de las polticas de control de flujos en otras que acenten la gestin de la entrada y la incorporacin de estas personas que necesita la sociedad valenciana, desde el acceso ordinario a la normalidad administrativa y social, desde el reconocimiento de derechos y desde el acceso a todos los servicios pblicos sin distincin ni discriminacin negativa alguna. Esta es la base de toda poltica de integracin que, adems, persiga la cohesin social en el presente y en el futuro. Pero, de nuevo, el reconocimiento de la desigualdad en dicho acceso y el reconocimiento de las situaciones de discriminacin negativa plantean la necesidad evidente de una discriminacin positiva que reestablezca la igualdad y permita, ahora s, la no discriminacin. Mientras tanto, los cupos o cuotas diferenciales, las medidas de apoyo positivo de accin positiva, dir la Unin Europea- a los grupos desfavorecidos, siguen siendo una exigencia tcnica y una buena prctica imprescindible. En Enero de 2007, el nmero de extranjeros procedentes de la Unin Europea era de
386.054 personas, incluidas las personas procedentes de Bulgaria y Rumania. En la Comunidad Valenciana, la integracin de los extranjeros ha de dirigirse tanto hacia los que proceden de la Unin Europea como a los que proceden de pases extracomunitarios, sabiendo que la integracin afecta tanto a la poblacin espaola como a la poblacin extranjera. Si las polticas de integracin se dirigen exclusivamente a las personas extranjeras extracomunitarias, como si se tratara de algo que slo ellas tienen que hacer, entonces no cabe esperar que sirvan de mucho, ni ahora ni en el futuro. En los prximos diez aos, la poblacin valenciana nacida en el extranjero podra suponer alrededor de un 25% de la poblacin total de la Comunidad Valenciana, lo que supondra alrededor de 1,5 millones de personas. Otro elemento de capital importancia para el diseo y aplicacin de polticas dirigidas a la inmigracin y a la integracin, es sin duda el tipo de sociedad no slo en el que nos encontramos, sino tambin hacia el que nos encaminamos. La posibilidad de prever y anticipar la evolucin de la propia sociedad es una cuestin bsica si queremos elaborar polticas que puedan gestionar los procesos que se dan en ella y no slo apagar incendios con polticas errticas diseadas y llevadas a la prctica a salto de mata. La localizacin de los municipios y comarcas en los que la diversidad es mayor, tanto la que tiene su origen en diversos pases de la Unin Europea como en pases extracomunitarios, nos permite priorizar y territorializar el comienzo de la aplicacin de dichas polticas de integracin y ciudadana inclusiva. Sabiendo que el tratamiento de la diversidad y las necesidades de aprender a relacionarse que tienen todos los grupos de poblacin, independientemente de su nacionalidad y su situacin administrativa, afectan a todos y cada uno de los municipios y comarcas y no slo a los prioritarios. Y que tambin hay que incluir criterios especiales, como el grado de aislamiento o conflicto entre determinados grupos, para lo cual deberamos saber cmo es la situacin en cada momento, cada cierto tiempo, y cmo evoluciona. Finalmente, no slo podemos priorizar los municipios y comarcas por los que podramos comenzar a trabajar por una integracin concebida en el sentido que aqu utilizamos, sino tambin los pases de origen (y por lo tanto las culturas, religiones, etc.) principales, por el peso de la poblacin representada en la Comunidad Valenciana. Esto puede ayudarnos a priorizar aquella parte de la diversidad por la que es ms importante comenzar a trabajar, tanto por el nmero de personas que supone, como por la necesidad de que la poblacin espaola conozcamos esa parte de la diversidad: conocernos para convivir. Y tambin es importante como criterio de codesarrollo, dada la relacin creciente entre inmigracin y desarrollo en origen y destino, pero sin que podamos olvidar nuestra obligacin, contemplada y establecida en diversos tratados internacionales de obligado cumplimiento, de promover el desarrollo en determinados pases (de frica, por ejemplo) o sectores (como la educacin), y que todava estamos muy lejos de cumplir. Tambin aprendimos que la poblacin extranjera en edad de trabajar est aumentando el nivel de formacin, esto es, las capacidades de los recursos humanos de la Comunidad Valenciana, sin coste alguno ni para Espaa ni para la propia Comunidad Valenciana. De esta forma, la situacin en 2006 muestra cmo hay una proporcin mayor de extranjeros que de espaoles en edad de trabajar con una licenciatura universitaria, con Formacin Profesional de nivel superior, con Formacin profesional bsica o de grado medio, o con Bachiller superior (o BUP o COU). Mientras que la poblacin espaola presenta una mayor proporcin de poblacin analfabeta absoluta, sin estudios, con estudios primarios o con slo bachiller elemental (EGB, ESO), o con diplomaturas universitarias. Mientras que los ocupados espaoles residentes en la Comunidad Valenciana, en 2004, tenan una media de 10,2 aos de estudios (0,2 aos por debajo de la media del conjunto de los espaoles), la poblacin extranjera residente en la Comunidad Valenciana contaba con 11,1 aos de estudios. Los extranjeros, as, han aumentado el tiempo medio de estudios realizados por la poblacin total de la Comunidad Valenciana. De hecho, en el perodo 1996-2004, los aos de estudio del conjunto de la poblacin valenciana han aumentado en 1,82 aos; mientras que sin contar con la aportacin de los extranjeros en este sentido, el crecimiento del tiempo de estudios realizados sera de slo 1,73 aos.
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La Comunidad Valenciana ocupa una posicin destacada en el conjunto de Espaa en lo referente al tiempo de estudio y a los niveles educativos de la poblacin extranjera que reside en esta comunidad autnoma. Slo en el Pas Vasco, Asturias y Canarias se dan valores ms altos para el indicador de aos medios de estudio de los trabajadores extranjeros. Por otra parte, la Comunidad Valenciana tambin destaca en la mayor cualificacin relativa de los trabajadores extranjeros respecto de los espaoles, junto con las Comunidades de Canarias, Baleares y Asturias. Dos tercios de los extranjeros extracomunitarios residentes en la Comunidad Valenciana (unas trescientas mil personas) pueden utilizar al menos otro idioma, adems del castellano. De stas, un tercio (unas cien mil personas), pueden utilizar dos o ms idiomas, adems del castellano. Teniendo en cuenta la formacin en idiomas de la poblacin espaola, la contribucin a la sociedad y las empresas valencianas es importante de cara a la proyeccin exterior tanto de la sociedad que entre todos formamos, como de las empresas que se ubican en nuestro territorio. En cambio, si atendemos al nivel de estudios homologados en Espaa, el panorama es desolador. Nada menos que el 56,7% de los extranjeros extracomunitarios aparece como sin estudios. Slo un 10,5% aparecen con el bachiller superior. Nos perdemos, adems, la rica aportacin en estudios y experiencia laboral- profesionales. Y slo un 4,6% aparece con estudios universitarios. Una imagen muy distinta, por tanto, a la que obtenemos si preguntamos por los estudios realizados realmente en sus pases de origen. Esta situacin no afecta slo al desajuste entre el crecimiento econmico potencial y el realmente alcanzado por la Comunidad Valenciana, que en s mismo ya es un coste difcil de justificar. Afecta tambin al aprovechamiento de los recursos de formacin ofertados por muy diversas instituciones en la Comunidad Valenciana. Esto se traduce en la existencia de itinerarios profesionales inadecuados, en los que personas de elevada cualificacin tienen que emplearse sucesivamente en tareas que requeriran escasa o nula formacin, sin que puedan llegar a salir de estos empleos de baja cualificacin. Pero, adems, se traduce en el derroche sistemtico de los recursos de formacin ofrecidos a los inmigrantes, desde el momento que se estn realizando cursos de formacin bsica para personas que tienen una formacin incluso universitaria superior. El desfase entre los puestos de trabajo ofrecidos y desempeados por los inmigrantes y la formacin real que stos tienen, en el caso de estos inmigrantes con formacin superior, universitaria o profesional, es sin duda un obstculo de acogida real para su plena integracin en la Comunidad Valenciana. Esto se debe principalmente a que nuestra sociedad de acogida no muestra el debido reconocimiento al esfuerzo acadmico realizado por estas personas en sus pases de origen. Ello supone una minusvaloracin o un menosprecio de hecho que puede dificultar la vinculacin afectiva y personal de los inmigrantes con la sociedad de acogida y puede desmotivar el esfuerzo que siempre supone la relacin con una sociedad y una cultura distintas de la propia y la aceptacin incluso de la convivencia y la interrelacin con otros grupos de poblacin. No es cierta, por tanto, la imagen de una inmigracin sin formacin ni cualificacin profesional ni destrezas laborales, sin capacidad para la creacin de riqueza, y a la que supuestamente hemos de formar para hacerla empleable o para mejorar su empleabilidad. Por el contrario, la contribucin de los inmigrantes a la riqueza y bienestar de la Comunidad Valenciana est bastante por debajo de lo que podra y debera suponer, de acuerdo precisamente con su formacin y sus capacidades reales. Lo que no quita que, en funcin del origen o la procedencia, haya que asegurar dicha empleabilidad para toda persona con ms baja cualificacin, independientemente de su nacionalidad y su situacin administrativa. La propuesta fundamental, por tanto, para una mayor y mejor integracin de los ciudadanos valencianos que provienen de otros pases, pero tambin para una mayor correspondencia entre el crecimiento econmico potencial y real en la Comunidad Valenciana, es agilizar los procedimientos y los plazos para la homologacin real y efectiva tanto de los estudios realizados en los pases de origen como de la experiencia profesional adquirida antes del proceso migratorio.
Adems, podra contemplarse la posibilidad de otorgar una equiparacin formal de hecho, mientras se est tramitando la homologacin, de forma que se tenga acceso a los recursos de capacitacin profesional y a los empleos acordes con los estudios reales y no a la situacin del proceso de homologacin. Tambin debera facilitarse al mximo la validez de los ttulos, diplomas y certificados que se presenten en otros idiomas, sin que recaiga la prueba de veracidad -y su coste, tramitacin y tiempo- (traduccin jurada, notara, etc.) en las personas que los presentan. Finalmente, deberamos ser capaces de aprovechar el conocimiento de idiomas de estos nuevos ciudadanos valencianos, de manera que nuestra sociedad, nuestras instituciones y nuestras empresas se abran ms y con ms facilidades al exterior. Todo ello supondr el enriquecimiento de la sociedad valenciana en su conjunto. Los ltimos informes de la Fundacin FOESSA pusieron ya de manifiesto que los empleos de baja cualificacin son un problema importante, econmico y social, desde el momento en que posibilitan la coexistencia de trabajadores normalizados y situaciones de pobreza real, tanto personal como familiar. La llegada de personas extranjeras, de trabajadores inmigrantes, no ha creado este problema, histrico y estructural en Espaa, pero como ocurre en muy diversos mbitos lo pone de manifiesto y nos lo devuelve, puesto ya en primer plano, a nuestra sociedad y nuestras instituciones. En el caso de las trabajadores migrantes, diversos factores externos y/o subjetivos originan y mantienen a estas personas en los empleos de baja cualificacin. De esta forma, se nos presenta como una medida necesaria la modernizacin y reforma tanto de nuestro sistema productivo, como de nuestro mercado de trabajo, como de las instituciones que gestionan la incorporacin de trabajadores y trabajadoras a dicho mercado de trabajo, como de los cauces de acceso a determinado tipo de empleos o niveles laborales. De la misma forma, habr que adecuar la incorporacin de los trabajadores y trabajadoras migrantes a nuestro mercado de trabajo de forma que optimicemos los recursos humanos disponibles y podamos acercar los niveles de produccin y renta actuales a los potenciales de la Comunidad Valenciana. La experiencia laboral de las personas migrantes en sus pases de origen, como antes sus estudios y cualificacin; los niveles alcanzados por dichas personas (especialistas, tcnicos medios y superiores); los aos trabajados antes del proceso migratorio y, por otra parte, el tiempo ocupado en Espaa en la economa sumergida; la evidencia de la presencia de estas personas en los empleos de baja o nula cualificacin; y las malas o psimas condiciones laborales que estas personas soportan, nos muestra la infrautilizacin de sus capacidades y pone de manifiesto las dificultades para una autntica y real integracin, para la adquisicin de un nuevo sentido de pertenencia a nuestra sociedad y, en definitiva, las dificultades para una verdadera cohesin social. Se hace urgente, as, no slo la necesaria adaptacin de estas personas a los usos y costumbres profesionales, laborales, de relacin, etc., as como la adquisicin de las capacidades y destrezas lingsticas necesarias para un desenvolvimiento normalizado en nuestra sociedad, sino tambin la educacin del empresariado y la normalizacin de la presencia de estas personas trabajadoras en nuestra sociedad. Ambas buenas prcticas ya estn siendo desarrolladas por diversas instituciones, pero todava no forman parte de las polticas pblicas de integracin, dentro de una imprescindible acogida y de los cauces de insercin necesarios para la incorporacin de estas personas y sus familias. De nuevo hemos de repetir la necesidad imperiosa de modificar nuestra legislacin con el fin de establecer un cauce ordinario, rpido, simplificado y efectivo, tanto para los trabajadores como para los empresarios, para la regularizacin administrativa de quienes ya viven y trabajan entre nosotros. Es difcil justificar el mantenimiento de una legislacin y unas prcticas administrativas que fuerzan a la irregularidad, con lo que esto supone de trabas para la integracin y el riesgo de fractura, dualizacin y polarizacin social. La cuestin es tan importante que debera plantearse la mediacin de las Comunidades Autnomas en la gestin de la regularidad
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administrativa de estos nuevos ciudadanos como condicin y parte imprescindible de sus polticas de integracin y ciudadana. En la cuestin de la vivienda, aprendimos que Espaa es el pas con mayor nmero de viviendas secundarias y vacas de toda Europa. Tambin es el pas de Europa en el que la diferencia entre el nmero total de viviendas y el nmero de hogares es mayor. En cambio, la exclusin residencial, para todas las personas residentes en Espaa es uno de los problemas sociales ms graves y de mayor trascendencia para la previsin de problemas y conflictos que no se presentaran si no se diera dicha exclusin residencial. Los precios de la vivienda se han duplicado, triplicado y cuadruplicado en determinadas zonas, pese a que el derecho a una vivienda digna aparece recogido en el art. 41 de la Constitucin Espaola y que los responsables de garantizar el acceso a la vivienda digna para todas las personas residentes en cada mbito geogrfico son las Administraciones estatales, autonmicas, provinciales y municipales. Adems, el aumento de los salarios no se ha correspondido con el aumento de precios de la vivienda. A la vez, y apoyada por unos bajos tipos de inters, se ha producido lo que podramos denominar la ilusin de la accesibilidad, que consiste en la creencia de que las familias pueden hacer frente a la compra de la vivienda porque lo que influye en la decisin de las familias es la cuota mensual y no el coste total o el plazo necesario para pagar la hipoteca. Pero se trata de una ilusin, cuando no un engao o autoengao, desde el momento en que los plazos necesarios para pagar dicha hipoteca se han triplicado y cuadruplicado, llegando en algunos casos ms all de la edad de jubilacin! El alquiler de viviendas no es una alternativa razonable ni por la escasez de viviendas de alquiler (uno de los parques ms bajos de toda Europa), ni por el precio que tienen (prcticamente equivalente al precio de compra de una vivienda), ni por la calidad de las mismas. De hecho, la escasez de viviendas de alquiler de precio y calidad razonables parece mostrarse en diferentes estudios internacionales como una de las causas principales de la exclusin residencial en Espaa. Por otra parte, las ayudas pblicas para el acceso a la vivienda, ayudas directas e indirectas, la inversin en viviendas de promocin pblica y el parque de viviendas sociales, propiamente hablando, adems de evidentemente inadecuadas son de las ms bajas de Europa. Por el contrario, la promocin pblica y hasta la vivienda social han sido utilizados como el recurso de las diferentes Administraciones Pblicas para sostener un nivel de construccin de viviendas que ha promovido el empleo y la creacin de riqueza en cada mbito. Pero esto ha significado, en la prctica, el sometimiento de la poltica pblica de vivienda a los intereses coyunturales del sector de la construccin5. Si a esta situacin le unimos las condiciones salariales y de temporalidad en el empleo a las que se encuentran sometidas las personas migrantes, favorecidas en grado sumo por una legislacin que les condena al paso por la irregularidad y la economa sumergida, es comprensible, no justificable, la exclusin residencial de estas personas y familias, junto con los grupos sociales de poblacin espaola ms desfavorecida. Y explica, tambin, la concentracin en determinadas zonas baratas, los barrios desfavorecidos, de una poblacin que no tiene todava las caractersticas de desfavor, subdesarrollo o marginalidad que tiene al menos una parte de la poblacin espaola que reside en dichos barrios. La poblacin inmigrante tiene unas capacidades, aprendizajes y motivaciones que podran ayudar, e incluso ser utilizados con el apoyo y reconocimiento pblicos correspondientes, a la regeneracin social de estos barrios. Con la condicin de que la intervencin mejore efectivamente las condiciones de vida de todos los grupos desfavorecidos de estos barrios y no slo de las personas y familias migrantes; y con la condicin, tambin, de que se d una discriminacin positiva a travs de programas pblicos y presupuestos reales y adecuados a las necesidades de toda la poblacin residente en dichos barrios.
Colectivo IO, "Inmigracin y vivienda en Espaa", Ed.Subdireccin General de Informacin administrativa y publicaciones del MTAS.
Madrid, 2005. Pgs. 45-55.
La inhibicin pblica en este sentido, sera un factor que contribuira directamente a los procesos de empobrecimiento, marginacin y exclusin que padecen los diferentes grupos sociales presentes en estos barrios y, en definitiva, a la dificultad o imposibilidad de una autntica integracin de dichos grupos y a la misma cohesin social de la que depende el futuro de todos los que compartimos una nica y todava demasiado desigual sociedad. De hecho, el mayor riesgo no lo encontramos en la poblacin migrante, cuya resistencia a las dificultades es extraordinaria, sino en las segundas y siguientes generaciones que crezcan en ambientes y entornos de marginalidad, que habrn recibido una educacin normalizada la que se da a todos en nuestros centros educativos- y que podran no tener, por el contrario, ni la capacidad de sacrificio ni la motivacin que tuvieron sus padres. Generaciones que, con toda seguridad, no considerarn justificable bajo ninguna circunstancia cualquier discriminacin negativa ni por el origen nacional, tnico o religioso de sus padres, ni por el lugar donde hayan residido. Los sucesos de Francia de 2005 y 2006 son un claro ejemplo de los efectos que tiene la ausencia de discriminacin positiva, la falta de programas especficos dirigidos a los grupos desfavorecidos o discriminados negativamente, la falta de garantas eficaces que aseguren la igualdad real y efectiva que establece nuestra Constitucin (art. 9.2), y la normalizacin por decreto que se basa exclusivamente en su propia afirmacin que queda apartada y desmentida por una realidad tozuda y evidente para quienes la padecen. Finalmente, incluso como estrategia ante la posibilidad de una crisis econmica, vinculada a la recesin del sector de la construccin en Espaa, deberamos preocuparnos de garantizar el acceso a una vivienda digna para todas las personas, espaolas o extranjeras, que formamos ya una sociedad comn, la sociedad espaola y valenciana. Y tambin deberamos evitar a toda costa que las familias que no puedan hacer frente a los pagos de las hipotecas o alquileres queden, de pronto, en la calle y sin sus casas. Esto como mnimo y suponiendo que no nos preocupe la dignidad de las personas y los efectos que unas malas condiciones de vida tienen en la conformacin de los jvenes y en la generacin de unos problemas sociales que no se daran en el futuro si evitsemos ahora esas mismas condiciones de vida en las que los jvenes han de crecer y formarse como personas. Por lo tanto, ya sea desde un planteamiento tico, o desde la responsabilidad a la que estn obligados los poderes pblicos y a la que estn llamadas las organizaciones sociales, o desde una perspectiva puramente econmica y economicista-, el acceso a la vivienda y a un entorno urbano dignos se perfila como condicin de posibilidad de nuestro desarrollo econmico, social y humano; como condicin de posibilidad para una real integracin de los diferentes grupos de poblacin que forman una misma sociedad; y para la ms que deseable cohesin social. En lo que se refiere a la salud y la atencin sanitaria, las migraciones son un claro riesgo para la salud de las personas migrantes. Los discursos que patologizan las condiciones de salud de las personas migrantes y que dramatizan el riesgo para la salud pblica que supone la presencia de estas personas, adems de no tener apoyatura ni en la realidad ni en la investigacin disponible, tanto nacional como internacional, pueden utilizarse para encubrir y ocultar las deficiencias o problemas internos de los servicios pblicos de atencin sanitaria. La internacionalizacin y la globalizacin introducen nuevos escenarios en la realidad cotidiana, en las necesidades de cada sociedad y en las respuestas que los poderes y administraciones pblicas han de llevar a cabo y garantizar. De entre los factores que podran reclamar la atencin de los responsables pblicos y que pueden requerir de nuevas o ampliadas respuestas, podemos citar la internacionalizacin del turismo de las personas espaolas; el creciente comercio internacional y la llegada de transportes y mercancas que pueden expandir los hbitats naturales de especies animales, vegetales, hongos, bacterias, virus; el cambio climtico, que puede modificar las reas de incidencia de determinadas enfermedades endmicas, como el paludismo; la extensin internacional del VIH, que favorece el resurgimiento de enfermedades ya erradicadas; y las migraciones.
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Es falso y carece de fundamento en la realidad y en la investigacin disponible que la migracin laboral sea, sin ms, un agente de riesgo para la salud pblica en los pases receptores. Comenzando por el hecho de que las personas que emigran son jvenes, gozan de buena salud y tienen unas capacidades personales elevadas, todo lo cual les anima a asumir el riesgo que supone el hecho migratorio. Es necesario distinguir, en este momento, la peligrosidad atribuida a la inmigracin de la peligrosidad de algunas de las caractersticas de nuestras propias sociedades y que afectan a parte de la poblacin inmigrante, de la misma forma que afecta a una parte de la poblacin espaola: condiciones laborales peligrosas e insalubres; extensin de la economa sumergida, favorecida por la irregularidad que genera nuestra propia legislacin; insuficiente gestin del mercado de trabajo, centrada principalmente en las ofertas de empleo de baja cualificacin y en la formacin bsica que corresponde a dichos empleos; procesos de empobrecimiento; falta de respuestas institucionales ajustadas a las necesidades de las personas; insuficiente cobertura y proteccin social ante las situaciones de pobreza, marginacin y exclusin sociales; carencia de garantas para asegurar unas condiciones de vida mnimas; insuficiencia de las viviendas sociales; permanencia del chabolismo y la vivienda infrahumana; insuficiente intervencin en los barrios desfavorecidos Algunos de los determinantes de salud de las personas migrantes son internos o subjetivos a las propias personas por el hecho de ser migrantes; otros son externos a las personas individuales, pero inherentes al hecho migratorio; y otros son externos al propio hecho migratorio y estn relacionados con otras caractersticas como el marco jurdico, la normativa laboral y el funcionamiento del mercado de trabajo, las condiciones reales de vida, la edad, el gnero o la mayor o menor discriminacin o desfavorecimiento sociales. Por ello, una poltica de salud pblica que asuma la prevencin, habr de abordar todas y cada una de esas reas o mbitos personales y sociales, independientemente de que sean o no estrictamente sanitarios. Son muchos los factores estresantes que afectan a las personas migrantes, desde los mltiples duelos, hasta la extraeza del entorno, pasando por las condiciones de vida, la inseguridad y la ausencia de redes de apoyo. Cada uno de estos factores se traducen en propuestas y exigencias para una adecuada poltica de salud. Hemos de afirmar que no son las personas migrantes las que han generado determinados problemas o dificultades de funcionamiento en el sistema sanitario. Pero la migracin supone, en nuestra sociedad, un aumento del nmero de personas que hay que atender y de la diversidad cultural y religiosa de las mismas. Habramos de preguntar si los recursos econmicos y profesionales del sistema sanitario haban previsto el aumento de la poblacin y las necesidades que implica la atencin sanitaria en un contexto multicultural. As, la inmigracin pone de manifiesto las dificultades que no se haban resuelto antes de la llegada de estas personas, as como la faltas de previsin de las necesidades y las respuestas. Debera esperarse del personal y las instituciones sanitarias, ms all de una mnima buena educacin, de un mnimo respeto y cortesa (al que estn igualmente obligados todos y cada uno de los pacientes y familiares), el desarrollo de capacidades como la escucha activa y la empata; la coordinacin sociosanitaria y los instrumentos, cauces y profesionales necesarios para que dicha coordinacin sea efectiva; la participacin de todos los implicados en la toma de decisiones (pacientes, personal sanitario); apertura a las nuevas realidades y las necesidades que se derivan de stas; el abordaje de las causas (los determinantes de salud, muchos de los cuales no son estrictamente sanitarios) y no slo los efectos (los casos individuales, la enfermedad o los sntomas, que s son de carcter sanitario); y una formacin y capacitacin profesionales que abarquen todas las realidades implicadas en el hecho migratorio, las diversidades culturales y religiosas, y la importancia de la mediacin intercultural y de las figuras profesionales asociadas a esta tarea, as como las actitudes y destrezas necesarias para el ejercicio profesional en la nueva realidad en la que nos encontramos.
diversas religiones; la libertad de conciencia y religin; incluso la igualdad social y la pertenencia <<diferenciada>> a una determinada sociedad en funcin del origen tnico o las ideas religiosas. En ese enorme espacio de confusin pretendimos ofrecer una lectura sensata, razonable y honesta, desde la parcialidad inevitable de nuestras propias posiciones, que pudiera ser suscrita por personas y grupos diversos. En tercer lugar, recogimos otro conflicto de contenido religioso con un tratamiento pblico similar, a pesar de las grandes diferencias en el contenido y la intencin-, a propsito del discurso del Papa Benedicto XVI en Ratisbona sobre religin, racionalidad y violencia. Que las religiones, todas las religiones, pueden ser un factor de humanizacin de las personas y las sociedades es una verdad evidente para las personas creyentes o religiosas. Que no lo han sido siempre, probablemente ninguna, en la historia de la humanidad, tambin es igualmente evidente. Y de ah que los ejemplos de lo que no debe ser la religin, podemos y debemos tomarlos, todos, ms de nuestras propias creencias que de las de los dems, porque es una exigencia de honestidad y credibilidad y una necesidad para construir el dilogo entre religiones y el propio futuro de la humanidad. El reto hoy, para todas las religiones, no se presenta tanto en trminos de ilustracin o de modernidad, aunque inevitablemente todas las religiones debern en algn momento
Finalmente, en relacin con los distintos grupos de poblacin, parece necesario desarrollar la dimensin familiar y comunitaria, que requiere de nuevas figuras profesionales dedicadas a la mediacin intercultural, como mnimo, en lo que se refiere a la educacin para la salud, la prevencin y el funcionamiento del sistema y de las instituciones sanitarias, con las traducciones culturales necesarias para que su difusin sea eficaz. Adems, en el Anuario 2007 centramos nuestra atencin en diversas cuestiones que consideramos relevantes desde lo que podemos aprender de ellas. La primera se refiere a los Centros de Internamiento para Extranjeros y otros centros de detencin temporal. En el anterior Anuario, tratamos de mostrar que las causas de los movimientos de poblacin exceden con mucho las posibilidades de regulacin y control de flujos establecidas legislativamente, adems de que las sociedades europeas necesitan y seguirn necesitando durante muchos aos la entrada permanente de un gran nmero de personas, pues de ello depende la sostenibilidad de nuestro bienestar, el funcionamiento y el relevo generacional de nuestro mercado de trabajo y la propia sostenibilidad de nuestro estructura demogrfica. El reconocimiento de todo ello est mostrando paulatinamente la necesidad de transformar las polticas migratorias desde el mero control de flujos y las restricciones para la entrada y/o la permanencia, en polticas de acceso a la sociedad receptora y de integracin y cohesin sociales. Reconocemos y valoramos positivamente los esfuerzos que se realizan, y los que han de realizarse en los prximos aos, en esta direccin. Pero hemos de plantearnos si son posibles dichos objetivos polticos, de integracin y cohesin sociales, sin intervenir activamente en la regularizacin de las personas indocumentadas y manteniendo unos centros que criminalizan a estas personas y vulneran no slo los derechos humanos, que se haban establecido como una cierta identidad de la Unin Europea, sino tambin los principios y garantas que nos configuran como Estado de derecho, resultando ms que cuestionable incluso su legalidad y su compatibilidad con nuestra Constitucin y nuestro ordenamiento jurdico. Desde aqu, cules podan ser las propuestas que habamos de hacer desde el reconocimiento de la realidad, desde la coherencia de objetivos y polticas, y desde un compromiso tico? La segunda cuestin fue la del conflicto, incluso internacional, ocurrido a raz de la publicacin de vietas alusivas a Muhammad y al Islam en un diario dans conservador y en otros medios de comunicacin europeos. En un debate muy poco neutral, se mezclaron interesadamente valores y argumentos importantes y delicados: las libertades de prensa, expresin y publicacin; la censura previa y el control religioso o ideolgico; incluso el derecho a provocar al diferente; la demostracin tautolgica de lo afirmado en la provocacin con las reacciones seleccionadas, en la presentacin de los <<hechos>>, de entre las ms radicales; el respeto y el trato igualitario a las
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enfrentarse a y reconstruirse desde las crticas de la modernidad. El reto se sita en la defensa de la dignidad de todo ser humano (el respeto a los derechos humanos) y en la demostracin visible de su contribucin a la paz, a la justicia y a la convivencia en sociedades cada vez ms plurales y en el escenario internacional. Abordamos, a continuacin, la salida de cayucos y otras embarcaciones desde el continente africano. Claro que los cayucos implican diversos problemas, pero comparados con los que abocan a las personas a jugarse la vida en el mar y la dureza y el riesgo de la misma travesa, nos preguntamos si su llegada es el mayor de los problemas. Es imprescindible y urgente que nos preguntemos por la responsabilidad de nuestros propios pases, de nuestras relaciones internacionales, de nuestros intereses y de nuestras empresas, en el subdesarrollo y en el empobrecimiento del Sur y que respondamos, con transformaciones concretas, a partir de esa misma responsabilidad. De nuevo, como en el Anuario de 2006, abordamos la cuestin del alojamiento y la acogida que deberan haber resultado de los inmigrantes que vivan bajo el puente de Ademuz. An no se han puesto en marcha las viviendas tuteladas, los pisos de acogida ni los albergues ni otras polticas de acogida suficientes, tal y como se estableci por parte de las diversas Administraciones Pblicas implicadas. Por lo que el problema (el problema es que se vea la infravivienda o que haya personas y familias que viven en infraviviendas porque no hay polticas de acogida ajustadas a las necesidades reales ni garantas suficientes para el acceso a una vivienda digna?) ha cambiado de lugar, pero siguen existiendo la necesidad de una vivienda digna y la falta de respuestas adecuadas. La conclusin fue la necesidad de recuperar la vinculacin con la propia realidad, ms all de las declaraciones, y de dotar las polticas con una asignacin presupuestaria suficiente. Sera necesario recuperar dicha vinculacin desde la honestidad con las vctimas de la historia, vctimas, tambin, de nuestras acciones y prioridades personales o institucionales. Si todava se puede hablar de alguna revolucin pendiente, sta es la revolucin tica que supone asumir en nosotros los cambios, aun antes de que cambie el mundo e incluso a pesar de que el mundo no cambie. Si otro mundo ha de ser posible, hemos de construirlo, incluso antes, en nosotros mismos.
Si vamos a acometer la arriesgada tarea, en el presente Anuario y desde el trayecto ya recorrido y sealado en el apartado anterior, de efectuar un anlisis de las relaciones entre migraciones y desarrollo, hemos de abordar en primer lugar la cuestin del desarrollo. Porque, cualquiera que sea el anlisis y las propuestas que se deriven de l, hemos de partir del reconocimiento del fracaso, a escala planetaria, de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, de la Cooperacin para el Desarrollo y de las polticas de ajuste estructural supuestamente dirigido a conseguir las condiciones para facilitar o permitir el desarrollo. Y tambin hemos de partir del reconocimiento de la insostenibilidad del desarrollo, segn el modelo de los pases industrializados occidentales y de la incompatibilidad del modelo de globalizacin, tal y como se da en la actualidad, con el desarrollo del Sur que se dice perseguir. Pero, si se establece el desarrollo en el sentido que se quiera, en este momento- como objetivo a escala mundial y (evidentemente?) de manera prioritaria y urgente en aquellos lugares y pases donde las condiciones de vida reales de los seres humanos concretos desmienten de forma cotidiana la igualdad, la libertad, la justicia y la dignidad de todos las personas, entonces algo hay que cambiar. Porque de lo contrario ningn cambio es posible, ningn otro mundo es posible6. Vamos a ello. El concepto de desarrollo surge de las ideas de progreso y de crecimiento econmico propios de la Ilustracin europea de los siglos XVII y XVIII. Surge, adems, en una realidad histrica determinada, la de los pases europeos colonizadores en pleno proceso de industrializacin, y de una relacin y comparacin de stos con los pases colonizados, que son considerados y establecidos como atrasados. Surge, adems de una determinada concepcin de la historia humana, como evolucin lineal y continua ascendente del progreso humano. Pero esta evolucin se contempla desde dos supuestos: el de la equivalencia de la acumulacin tcnica y tecnolgica con el progreso humano y el del establecimiento de la cultura y la sociedad europeas como el mejor horizonte humano posible. Desde aqu, se presenta a la civilizacin europea occidental como modelo de acceso a formas superiores de vida. En este sentido, y sin ninguna duda, el desarrollo propuesto desde aqu es una occidentalizacin del mundo y de todas y cada una de las culturas. Pero hemos de ser conscientes de los escenarios concretos en los que surge, al menos en sus inicios, el concepto de desarrollo. Por una parte, del escenario de la acumulacin econmica, tcnica y tecnolgica en un mundo en el que no se da ninguna competencia. Muy al contrario, los pases que se industrializan usan del resto del mundo como medio, no contestado ni contestable, para su propia acumulacin y desarrollo. Sin lmite ni control alguno sin regulacin, se deca- y sin que tuvieran que enfrentarse a ningn marco internacional que limitara ni, mucho menos, impusiera las condiciones en las que dicha utilizacin del resto del mundo se estaba produciendo. Y desde ah se construye otro escenario que es el de la libertad y la liberalizacinde los mercados. Esto ha significado histricamente, y significa todava hoy, la negativa a cualquier posibilidad de limitacin y control de cmo una parte de la humanidad usa a la otra parte como medio para sus fines; ha significado la desregulacin normativa y la inhibicin de los poderes polticos nacionales e internacionales frente a las prcticas de las grandes empresas multinacionales y del comercio internacional; y ha significado la desproteccin, en realidad, de pueblos y pases enteros, para los que los derechos humanos (como la misma dignidad humana, la libertad y la igualdad, o como la justicia) resultan inalcanzables o, de forma ms precisa, les son negados. Desde aqu, resulta difcil pensar que, sin cambiar nada, el desarrollo del mundo sea posible en los mismos trminos que lo fue para los pases que iniciaron el proceso de acumulacin e industrializacin. As, se establece como marco del desarrollo la reduccin de la pobreza a travs de un aumento del Producto Nacional Bruto, a travs de la industrializacin y modernizacin tcnica y a travs de la racionalizacin econmica de sus sistemas de produccin. Y desde aqu no es de
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DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?
PARTE I
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Ouedraogo, P., frica ante el mito del desarrollo, Ed. Fundacin SUR, Madrid, 2007.
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extraar que las propuestas para el desarrollo del Sur, desde los pases ya industrializados, hayan consistido histricamente en el desarrollo a travs de la exportacin de productos bsicos; despus, la sustitucin de importaciones; y despus, a travs de la exportacin de productos industriales. Sin embargo, y como es de sobra conocido en la literatura especializada, el primero en utilizar el concepto poltico de desarrollo, como propuesta y objetivo a conseguir en su utilizacin hasta el momento actual, fue el Presidente de los Estados Unidos, Harry Truman, en su discurso de toma de posesin del cargo en 1949. Tras establecer los principios religiosos en los que se basa su declaracin, establece su programa: El pueblo americano desea y est determinado a trabajar por un mundo en el que todas las naciones y todos los pueblos sean libres para gobernarse de la manera que estimen adecuada y para lograr una vida digna y satisfactoria. Sobre todo lo dems, nuestro pueblo desea y est determinado a trabajar por la paz en el mundo una paz justa y duradera-, basada en el acuerdo genuino libremente logrado entre iguales 7. Y tras establecer al enemigo el comunismo como filosofa y las naciones en las que ste se ha establecido como forma de gobierno-, y las diferencias entre dicho sistema y la democracia liberal norteamericana, seala los cuatro puntos de su programa: el apoyo a las Naciones Unidas; la reconstruccin econmica del mundo y, especialmente, de Europa; el establecimiento y desarrollo del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), para defender a los pases que aman la libertad de posibles agresiones; y, finalmente, el desarrollo como objetivo poltico, no slo norteamericano, sino mundial. Dada la importancia programtica del contenido del discurso de Truman, aqu incluimos la traduccin de la ltima parte8:
Cuarto, debemos embarcarnos en un nuevo y audaz programa para hacer que los benecios de nuestros avances cientcos y de nuestro progreso industrial estn disponibles para la mejora y el crecimiento de las reas subdesarrolladas. Ms de la mitad de las personas de todo el mundo estn viviendo en condiciones cercanas a la miseria. Su alimentacin es inadecuada. Son vctimas de la enfermedad. Su vida econmica es primitiva y se encuentra estancada. Su pobreza es una desventaja y una amenaza tanto para ellos como para otras reas ms prsperas. Por primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y la capacidad para aliviar el sufrimiento de estas personas. Los Estados Unidos tienen un papel preponderante entre las naciones en el desarrollo de tcnicas industriales y cientcas. Los recursos materiales que nosotros podemos permitirnos usar para el auxilio de otros pueblos son limitados. Pero nuestros recursos inmateriales en el conocimiento tcnico estn creciendo constantemente y son inagotables. Yo creo que deberamos poner a disposicin de los pueblos que aman la paz los benecios de nuestra provisin de conocimiento tcnico con el n de ayudarles a realizar sus aspiraciones de una vida mejor. Y en cooperacin con otras naciones, deberamos promover la inversin de capital en reas necesitadas de desarrollo. Nuestro objetivo debera ser ayudar a los pueblos libres del mundo para que, a travs de su propio esfuerzo, produzcan ms alimentos, ms vestidos, ms materiales para la construccin de viviendas, y ms capacidad mecnica para aligerar sus cargas. Nosotros invitamos a otros pases a unir sus recursos tecnolgicos en este empeo. Sus contribuciones sern bien acogidas. Este debera ser un empeo cooperativo en el que
Traduccin propia. Fundacin CeiMigra. Texto original disponible on-line el 20 de Junio de 2008 en la pgina: Traduccin propia. Fundacin CeiMigra. Texto original disponible on-line el 20 de Junio de 2008 en la pgina:
http://www.americanrhetoric.com/speeches/harrystrumaninauguraladdress.html
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http://www.americanrhetoric.com/speeches/harrystrumaninauguraladdress.html
PARTE I
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todas las naciones trabajasen juntas a travs de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas cuando esto sea posible. Debe ser un esfuerzo a escala mundial para que logremos la paz, la abundancia y la libertad. Con la cooperacin de las empresas, del capital privado, de la agricultura y del trabajo en este pas, este programa puede aumentar enormemente la actividad industrial en otras naciones y puede elevar sustancialmente sus condiciones de vida. Estos nuevos desarrollos econmicos deben ser concebidos y controlados para el beneficio de las reas en las que se produzcan. Las garantas para el inversor deben ser compensadas con las garantas respecto del inters de los pueblos cuyos recursos y cuyo trabajo posibilitan estos desarrollos. El antiguo imperialismo la explotacin para el benecio extranjero- no tiene ningn lugar en nuestros planes. Lo que nosotros planteamos es un programa de desarrollo basado en los conceptos del contrato justo9. Todos los pases, incluido el nuestro, se beneciarn enormemente de un programa constructivo para el mejor uso de los recursos naturales y humanos del mundo. La experiencia nos muestra que nuestro comercio con otros pases crece conforme ellos progresan industrial y econmicamente. Una mayor produccin es la clave de la prosperidad y la paz. Y la clave para una mayor produccin es una aplicacin ms amplia y decidida del conocimiento cientco y tcnico moderno. Slo ayudando a los menos afortunados de sus miembros a que se ayuden a s mismos, puede la familia humana lograr una vida digna y satisfactoria, que es un derecho de todas las personas. Slo la democracia puede proporcionar la fuerza revitalizadora para llevar a los pueblos del mundo a una accin ecaz, no slo contra sus opresores humanos, sino tambin contra sus eternos enemigos el hambre, la miseria y la desesperacin-. Sobre la base de estas cuatro grandes lneas de accin, nosotros esperamos ayudar a crear las condiciones que lleven nalmente a la libertad personal y a la felicidad para toda la humanidad. Si hemos de tener xito en la realizacin de tales polticas, est claro que debemos haber mantenido la prosperidad en este pas y que debemos seguir siendo fuertes. Lentamente, pero con toda probabilidad, estamos elaborando un tejido mundial entrelazando la seguridad internacional y una prosperidad creciente. Nos ayudan todos aqullos que desean vivir en libertad en lugar de vivir temerosos incluso aqullos que viven hoy bajo el miedo a sus propios gobiernos-. Nos ayudan todos aqullos que quieren liberarse de las mentiras y de la propaganda, aqullos que desean la verdad y la sinceridad. Nos ayudan todos aqullos que desean gobernarse a s mismos y tener voz para decidir sobre sus propios asuntos. Nos ayudan todos aqullos que anhelan una seguridad econmica la seguridad y la abundancia que las personas pueden disfrutar en las sociedades libres-. Nos ayudan todos aqullos que desean tener libertad de palabra, de religin, y la libertad de vivir sus propias vidas para nes valiosos. Nuestros aliados son los millones de seres humanos que pasan hambre y sed de justicia.
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El concepto de contrato justo corresponde a la expresin fair-dealing en su uso norteamericano. Dicho uso presupone tanto la
buena fe en los contratos como el carcter justo del acuerdo. N. del T.
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El anlisis de slo este discurso nos va a proporcionar ya una evaluacin del estado actual del desarrollo, tal y como es concebido por los pases industrializados occidentales y como se ha dado histricamente, ms all de discursos o programas. En todo caso, resulta de mucho inters el estudio y anlisis del uso real que se ha hecho, desde 1949 hasta hoy, de la determinacin de Truman respecto de ampliar, profundizar y extender el desarrollo, el bienestar y la democracia. Las conclusiones del anlisis que proponemos son las siguientes: 4 3 2 1
A su debido tiempo, cuando nuestra estabilidad llegue a ser evidente, cuando ms y ms naciones lleguen a conocer los benecios de la democracia y a participar en una abundancia creciente, yo creo que esos pases que ahora se nos oponen abandonarn sus equivocadas creencias y se unirn a las naciones libres del mundo en un arreglo justo de las diferencias internacionales.
Los acontecimientos han llevado a nuestra democracia americana a una nueva inuencia y a nuevas responsabilidades. Los acontecimientos pondrn a prueba nuestro coraje, nuestra delidad al deber, y nuestro concepto de la libertad. Pero yo digo a todos los seres humanos que, lo que hemos logrado en libertad, lo superaremos en una libertad mayor. Inamovibles en nuestra fe en el Todopoderoso, avanzaremos hacia un mundo donde la libertad humana est asegurada. Para tal n, nosotros comprometeremos nuestra fuerza, nuestros recursos y nuestra rmeza en el empeo.
El desarrollo como tal, nace desde y para los beneficios de nuestros avances cientficos y de nuestro progreso industrial, pero ni los beneficios, ni los avances cientficos ni el progreso industrial, tal y como se dan en el Norte, son no ya cuestionados, sino ni siquiera tenidos en cuenta en una mnima contextualizacin. Tampoco en trminos de evaluacin o sostenibilidad.
Con la ayuda de Dios, el futuro de la humanidad estar asegurado en un mundo de justicia, de armona y de paz.
Desde aqu, no es de extraar que la finalidad del desarrollo se plantee con una doble dimensin: la mejora y el crecimiento de las reas subdesarrolladas. El problema es que la mejora es algo indeterminado y que, en todo caso, hay que debatir permanentemente (se habla de mejoras absolutas o relativas?, slo internas o en trminos internacionales?, se trata de variables o de escalas de desigualdad?...). Y en cuanto al crecimiento, se traducir con demasiada facilidad en una mera acumulacin, cualquiera que sea el indicador utilizado como referencia. Otro de los defectos de nacimiento del desarrollo es que se mira slo con los ojos del Norte. As, se habla de condiciones [de vida] cercanas a la miseria, de alimentacin inadecuada, de vctimas de la enfermedad, de vida econmica primitiva que se encuentra estancada, de la pobreza como desventaja y como
El desarrollo del Sur, de las reas subdesarrolladas en el lenguaje de Truman, es un objetivo planteado con el mismo rango que el inters particular de los Estados Unidos. Habr que ver, por tanto, si ambos objetivos son compatibles y con qu temporalidad lo son, por el riesgo de posponer indefinidamente el desarrollo de dichas reas por los intereses a corto plazo de algunas empresas norteamericanas.
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La importancia del reconocimiento de que, por primera vez en la historia de la humanidad, el sufrimiento del subdesarrollo es evitable queda, por decirlo as, eclipsado por un alivio establecido desde una posicin desigual y, en el mejor de los casos, paternalista: las personas que padecen dichas situaciones no son las que tienen que tomar la iniciativa, sino los pases que se ven como favorecidos. Un anlisis del desarrollo de los pases enriquecidos a costa de los empobrecidos es inimaginable desde estos trminos. En este sentido, hablar de la inagotabilidad de los recursos inmateriales del conocimiento tcnico, adems de participar en dicho triunfalismo postblico, parece olvidar que una cosa es el conocimiento y otra muy distinta su utilizacin concreta. Se puede decir que el tomo es neutral, pero no se puede decir lo mismo de la fsica, ni siquiera como disciplina y ah estn todos los anlisis de epistemologa y teora de la ciencia-, y mucho menos de las centrales nucleares, planteadas como nica alternativa energtica, o las armas nucleares e incluso el coste econmico de su desarrollo y produccin.
Por otro lado, es evidente el triunfalismo (pseudoreligioso?) de unos Estados Unidos que acababan de salvar al mundo con su participacin en la Segunda Guerra Mundial. Que la participacin de los Estados Unidos en esa Guerra fuera decisiva en el resultado, es evidente e incuestionable. Incluso se podra admitir sin dificultad que pudo evitar males mayores. De ah a la autopercepcin como salvadores del mundo desde una altura moral y desde una predestinacin religiosa (recordemos los equivalentes en Espaa que hacan referencia a la gloriosa unidad de destino en lo Universal), va ya mucha diferencia, muy poco neutral y bien interesada.
amenaza, tanto para ellos como para otras reas ms prsperas. De nuevo, no es la primera y desde luego no ser la ltima vez, nos encontramos ante unas situaciones sin causa cuya valoracin no se somete ni al debate ni a la crtica. Esto no quita mrito al coraje poltico de una tal declaracin realizada en 1949. Pero supone una marca de nacimiento en un mundo desigual que no se pone en cuestin. Cmo, entonces, pretendamos cambiar los efectos si ni siquiera nos planteamos las causas?
PARTE I
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La geopoltica y el equilibrio de fuerzas de un mundo dividido en bloques estn permanentemente presentes, si bien son ocultados tras una pretendida objetividad y neutralidad valorativa: quines son los pueblos que aman la paz?, cules los pueblos libres?, son compatibles las aspiraciones de una vida mejor con la paz que desean los pases desarrollados?, puede siquiera considerarse la desigualdad internacional, en los trminos histricamente dados, como paz?, hay algn lmite a la intervencin extranjera en los pases del Sur? Por otra parte la caracterizacin geopoltica del bien y del mal es muy evidente al final del discurso, y no slo cuando habla del error y el engao del comunismo. El problema es que tal caracterizacin es igualmente aplicable a cualquier relacin hegemnica y de poder, con lo que el pas o el bloque que ocupe la posicin de superioridad deber responder del temor que provocan; del miedo a los gobiernos que los pases hegemnicos imponen o apoyan; del encubrimiento, de las mentiras y de la propaganda; de la imposibilidad de gobernarse a s mismos y decidir sobre sus propios asuntos; de la inseguridad, tanto econmica como en
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La inversin de capitales se establece como objetivo y como medio para el desarrollo, pero es cierto esto sin ms?, realmente la inversin extranjera ha supuesto o incluso poda suponer-, sin otro control de alguna instancia superior, el desarrollo del Sur?
trminos de integridad fsica, que provocan o consienten; de la dificultad o imposibilidad del disfrute de todo derecho legtimo; y de las dificultades para el ejercicio real y efectivo de la libertad de palabra, de religin y de elegir los fines de la propia vida. Los millones de personas que tienen hambre y sed de justicia se convierten en tribunal de todo poder y relacin hegemnicos y de dominio.
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Desde el comienzo, se pretende el desarrollo de los pases empobrecidos desde los intereses de las empresas, del capital privado, de la agricultura y del empleo internos en los pases que habran de promover el desarrollo. No debe sorprendernos el que hayamos llegado a plantear abiertamente la cooperacin al desarrollo a cambio de mercado para los productos de los pases industrializados occidentales; a cambio de beneficios incluso no ya reales, sino financieros; a cambio de posibilidades de especulacin o de trfico de
Resulta evidente y encomiable el reconocimiento de la necesidad de una instancia internacional superior: la Organizacin de Naciones Unidas y sus agencias especializadas. Pero la prctica internacional ha desmentido, continuamente y hasta hoy, esa superioridad. Comenzando por el mismo diseo, basado en el derecho a veto de cinco pases sobre los intereses y decisiones de todos los dems; comenzando por un diseo en el que el Consejo de Seguridad (seguridad para quines?, sera la pregunta) est por encima de la Asamblea General; y comenzando por el hecho de que la financiacin y el apoyo a determinadas agencias especializadas y a sus iniciativas y programas ni es obligatorio ni est en absoluto garantizado. Como si de una nueva revolucin burguesa se tratara, se establecen los principios no ya de libertad, igualdad y fraternidad, que ni siquiera son los originarios de la Revolucin Francesa, sino de paz, abundancia y libertad As, qu se entiende por cada uno de estos principios, a quines afectan de qu forma y con qu garantas, se convierten entonces en las preguntas clave. Y lo mismo ocurre con el doble objetivo de la seguridad internacional y la prosperidad creciente.
Como resulta muy evidente en la actualidad, una mayor produccin, dentro o fuera de los pases subdesarrollados, no implica en absoluto una mejor distribucin de lo producido. Ni siquiera una reduccin de la desigualdad en trminos internacionales. Ms alimentos no ha significado menos hambre. Ms vestido o ms ladrillo y cemento no ha significado mayor proteccin contra la intemperie o los elementos. Ms capacidad mecnica y ms energa no ha significado un menor esfuerzo personal y familiar ni una sustitucin, en trminos mundiales, de la fuerza bruta humana. Hasta el punto de que, una vez acabado el siglo XX, hemos tenido que seguir hablando de nueva esclavitud en grandes reas del Planeta. Pero es que incluso el coste medioambiental de la propuesta de crecimiento indefinido de la produccin la hace insostenible y, por ello, inaceptable. Cmo, entonces, decidir quines van a tener acceso a qu y quines no? Es sostenible la misma distribucin desigual de beneficios, privilegios y condiciones de vida?
Este anlisis crtico no quita, sin embargo, ni un pice del valor, aunque slo fuera testimonial, de algunos elementos clave, al menos, para la construccin terica o conceptual del desarrollo: 4 5 6 7 1 2 3 la necesidad de la participacin y la implicacin de las personas y los pueblos en su propio desarrollo;
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el establecimiento del derecho de todas las personas a vivir una vida digna y satisfactoria; y
el establecimiento del desarrollo autctono o local real como condicin de la continuidad de los instrumentos, programas, medidas e intervenciones;
el establecimiento de la familia humana como unidad destinada a correr la misma suerte;
la necesidad de sustituir las relaciones internacionales de mero poder por relaciones de cooperacin entre pases;
la necesidad de ayudar a que se ayuden, devolviendo el protagonismo de la accin a los sujetos, evitando convertirlos en meros objetos de las ayudas;
El establecimiento del conocimiento humano al servicio de las necesidades humanas;
Y es desde estas condiciones desde las que se afirma que el desarrollo econmico del Norte acabar llegando al Sur. La motivacin para el desarrollo del Sur se plantea incluso como medio para la expansin comercial del Norte. Pero, de nuevo, se vuelve al terreno de la justificacin ideolgica: una mayor produccin es la clave de la prosperidad y la paz. Y la clave para una mayor produccin es una aplicacin ms amplia y decidida del conocimiento cientfico y tcnico moderno. Con lo que parecera que hemos vuelto al comienzo de la idea de progreso de la Ilustracin europea y del nacimiento del positivismo, con sus postulados acerca de al progreso por la ciencia. Hoy nadie que conozca la historia de la segunda mitad del siglo XX, sin adentrarnos en el hundimiento filosfico del positivismo -y de la Ilustracin europea?-, establecera con la misma ingenuidad la relacin entre conocimiento cientfico-tcnico y progreso humano, ms all de la mera acumulacin. Mucho menos en trminos de impacto mediambiental, de sostenibilidad y cambio climtico. Se pueden establecer, de esta manera, la libertad personal y la felicidad para toda la humanidad como objetivos polticos? Cmo se logra la libertad personal sino desde su mismo ejercicio? Se puede imponer la libertad, incluso con el fin de que sta est asegurada? Quin vigilar al vigilante?
influencias. Debemos preguntarnos si no son demasiadas condiciones para que sea posible ningn tipo de desarrollo en el Sur. Mucho ms cuando se establece directamente la prosperidad y la fuerza propias como condicin de posibilidad del xito de tales polticas.
PARTE I
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Son importantes lecciones, todas ellas, que no nos permiten olvidar las dimensiones ideolgicas, religiosas, econmicas y geopolticas del concepto de desarrollo, y por lo tanto su particularidad histrica, geogrfica y temporal, que han de hacerlo ms que discutible. De hecho, y por eso mismo, difcilmente puede plantearse el desarrollo sino desde el debate y la reflexin conjuntos y compartidos respecto de lo que realmente se pretende con el desarrollo; respecto de los instrumentos para llevarlo a cabo; y desde los mecanismos de adecuacin y correccin que deben aplicarse permanentemente en el curso de la accin misma. Por otra parte, el concepto de subdesarrollo es, de nuevo, un concepto occidental aplicado por los pases occidentales industrializados- a los pases colonizados, estableciendo y calificando su atraso como un estado inferior de desarrollo respecto de los primeros. Pero todo ello se presenta como una mera constatacin neutral y objetiva de un atraso comparativo independiente de la colonizacin y expansin europeas e independiente del auge del mercantilismo y el capitalismo, del comercio internacional y de los procesos de acumulacin y concentracin econmica. Sin embargo, a estas alturas de la Historia, es imposible mantener la pretensin de meramente descriptivas de sta y muchas otras situaciones humanas. Lo que se ve es visto por alguien con un bagaje determinado, desde un contexto personal e histrico determinados, y para una finalidad igualmente determinada. Por ejemplo, quienes asuman que el punto de vista europeo es el que se corresponde con los mayores niveles culturales, solidarios y de civilizacin, debern dar cuenta de cinco siglos de colonizacin occidental; de la participacin o inhibicin de la culta, civilizada y solidaria Europa en diversos genocidios; del origen de dos guerras mundiales; de la invencin de conceptos y prcticas como los de la limpieza tnica; de la utilizacin del ser humano y de pueblos enteros como un mero medio e instrumento para la obtencin de beneficios econmicos; del expolio y latrocinio de los recursos naturales, as como de los daos (irreversibles algunos?) contra el medio ambiente y la naturaleza. Tendremos que dar cuenta de la construccin de un sistema mundial excluyente, basado en el privilegio de unos, que se antepone a los derechos de la mayora. Y ello sin tener en cuenta que la Unin Europea, precisamente ahora, no puede presumir de garantizar los derechos humanos de todas las personas que viven en ella, sean estas de nacionalidad europea o extracomunitaria. Es desde esta posicin de superioridad de partida, pretendidamente neutral, desde la que no pocos occidentales pretendemos comprender y explicar el subdesarrollo como hecho dado en el mundo. As, hablamos de las etapas del desarrollo; del atraso cultural relativo; de las teoras econmicas del desarrollo (socioeconoma comparada, neo-keynesianas, neoclsicas del comercio exterior); de las teoras, tambin econmicas, marxistas; o, incluso, de la teora de la dependencia (cuyo origen no es geogrficamente occidental, aunque quiz comparte ms presupuestos ideolgicos o analticos con las explicaciones occidentales de lo que a menudo se cree). Todas estas posiciones comparten algunos puntos que muestran un origen y una argumentacin comunes. La evolucin lineal y unvoca de la Historia; la sociedad de consumo occidental como culminacin humana, como modelo y ejemplo a seguir para toda la humanidad; la prdida explicativa de la complejidad que resulta del acento dado a una determinada situacin, variable, etc.; incluso una cierta reduccin economicista del subdesarrollo, que no puede sorprendernos desde el contexto en el que nacen estos conceptos y sus respectivos argumentarios. Plantear hoy la neutralidad de estos planteamientos econmicos, por el carcter cuantitativo de sus instrumentos, es uno de los mayores espejismos cuyos efectos son cualquier cosa menos neutrales. Todava tendremos que sealar las arbitrariedades introducidas en la seleccin de variables, en la construccin de tipos y modelos, en la valoracin de la evolucin que se persigue (los objetivos), en la seleccin de instrumentos a utilizar, y en la aceptacin de las condiciones positivamente dadas en los sistemas y mercados?
el establecimiento de las condiciones de posibilidad y, al mismo tiempo, de los efectos legitimadores de la democracia, como son la lucha eficaz contra toda opresin, contra el hambre, la miseria y la desesperacin.
El problema es que los sucesivos informes sobre el desarrollo mundial publicados por el Banco Mundial, pero tambin los aparentemente alternativos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre el desarrollo humano desde 1990, acaban consistiendo en una jerarqua de pases, ordenados de ms a menos, en los que una determinada variable (sea el PIB, la renta per cpita o el ndice de desarrollo humano) permite situar a un determinado pas en un puesto del ranking y ver cmo, de ao en ao, asciende o desciende en la escala. Pero no dicen nada sobre qu produce exactamente esa posicin10. Deberamos preguntarnos, aqu, si el subdesarrollo el empobrecimiento del Sur-, adems de un hecho dado, es responsabilidad de alguien?; cules son sus causas, mltiples y complejas?; de qu tipo de relaciones surge y cmo estas se retroalimentan?; cmo evitar la retroalimentacin entre unas causas y otras? Sin embargo, hemos de ser conscientes de que la clasificacin tradicional de causas del subdesarrollo en causas externas e internas, al margen de su uso poltico11, es hoy claramente insuficiente debido a las retroalimentaciones, mltiples y complejas, entre unas y otras. Comenzando por el hecho de que tenemos que explicar no el desarrollo del Norte y el subdesarrollo del Sur, sino el desarrollo en medio del subdesarrollo y el subdesarrollo en medio del desarrollo. Porque si algo podemos tener claro hoy es que las dos situaciones, desarrollo y subdesarrollo, forman parte de una nica situacin; que los procesos que han llevado al desarrollo de unos han tenido que ver con los procesos que han llevado al subdesarrollo de otros y que la perspectiva basada en los estados-nacin puede ser engaosa si se queda encerrada en los mismos 12. Este reconocimiento es el que ha ido dando lugar al anlisis del maldesarrollo como causa y efecto tanto del desarrollo como del subdesarrollo. Por otra parte, la gran complejidad de los factores y de sus relaciones no debera impedirnos su abordaje, anlisis y comprensin, ni eximirnos de los esfuerzos necesarios para ello. Con el propsito de ofrecer la mejor informacin disponible, vamos a presentar, a continuacin, dos anlisis de los factores y dimensiones de este maldesarrollo. En primer lugar, fruto de un seminario interno que organizamos en 2007 para nuestra propia formacin en la Fundacin CeiMigra acerca de la situacin en frica como si fuera posible algo as-, abordamos la cuestin de los factores del subdesarrollo en el continente africano. El reconocimiento de nuestra gran ignorancia respecto de todo un continente, junto con el de la enorme deuda histrica contrada con tantos pueblos y personas, nos lleva a plantearnos la posibilidad de abordar en algn prximo Anuario las numerosas y diversas realidades africanas. Pero, como mnimo, dichas realidades nos han posibilitado adentrarnos en el manejo de las complejidades de ese maldesarrollo. En el cuadro que aparece en la pgina siguiente hemos intentado mostrar no slo una lista de causas o factores del subdesarrollo, sino, adems, la complejidad de sus retroalimentaciones, al menos, desde el carcter interno o externo de cada una de ellas. As, podramos comenzar con las caractersticas naturales y/o asociadas al clima (geogrficas, orogrficas, meteorolgicas, pluviomtricas) de cada zona. Sin embargo, este tipo de factores no son una condicin suficiente, pues hay zonas inhspitas altamente desarrolladas y zonas ms benignas, desde este punto de vista, tremendamente subdesarrolladas. Por otra parte, hablar de la naturaleza o el clima como factores slo internos, resulta evidentemente incorrecto e insuficiente. De nuevo, son las consecuencias del desarrollo del Norte industrializado lo que, sabemos, est modificando negativamente la naturaleza y el clima, agravando, por ejemplo, las sequas en unas zonas y las inundaciones en otras incluso la alternancia de sequas e inundaciones en una misma zona geogrfica.
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Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008. Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008. Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008.
CAUSAS DEL SUBDESARROLLO Y PROCESOS DE RETROALIMENTACIN Factores internos Factores externos Caractersticas naturales y/o asociadas al clima Cambio climtico que modifica las caractersticas naturales Conflictos armados y violencia entre grupos Comercio de armas y adiestramiento en tcnicas de guerra o contrainsurgencia Utilizacin de la "violencia interna" como instrumento de Poblacin desplazada y/o refugiada control Utilizacin de las lites y las instituciones pblicas para el Corrupcin de las lites y las instituciones pblicas beneficio propio Colonialismo y neocolonialismo; descontrol de los movimientos Pobreza relativa y absoluta de capital y de la inversin extranjera; relacin real de intercambio; propiedad de los recursos naturales y las empresas extractivas Situacin de desigualdad de la mujer, relaciones personales, Desigualdad de la mujer en trminos mundiales, que facilita la tolerancia con la desigualdad de la mujer en familiares y sociales de dominacin-sometimiento determinados pases y circunstancias "Fuga de cerebros" entre el personal sanitario, patentes y Salud y atencin sanitaria productos farmacuticos, polticas de ajuste estructural y de control del gasto pblico Configuracin de la personalidad y caractersticas psicolgicas Occidentalizacin de la autopercepcin e internalizacin de la inferioridad propia y la superioridad ajena Abandono y desresponsabilizacin de las antiguas metrpolis, Independencia y "liberacin" sin sustituciones "autctonas" Delimitacin "exterior" de fronteras; relaciones internacionales Condiciones polticas "internas" entre grupos de intereses o bloques; enorme injerencia poltica como instrumento para el beneficio propio Radicalizacin desde y/o contra la manipulacin exterior; Caractersticas culturales y/o religiosas asimilacin; demonizacin La religin o la solidaridad (cooperacin) como instrumento de Accin humanitaria y/o religiosa como factor de promocin dominacin; accin de las Iglesias cristianas "hacia dentro", pero no hacia fuera; proliferacin de "sectas"; fracaso y manipulacin de la "cooperacin para el desarrollo" como altruismo y caridad y no como deber de justicia Extraordinarias riquezas naturales Intereses occidentales y enorme injerencia extranjera
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Si la naturaleza y el clima tienden o tendan- a ser un sistema homeosttico, autorregulado y que busca l mismo su propio equilibrio, entonces los excesos de algn tipo han de tener, necesariamente, consecuencias en el equilibrio y habremos de ver si el propio sistema tiene hoy capacidad suficiente para encontrar de nuevo el equilibrio o, por el contrario, hemos sobrepasado su capacidad para autorregularse. Sin embargo, todas estas alteraciones tienen causas y responsables concretos, ms ac de la mera mencin de los efectos no deseados de un desarrollo planteado como genrico y abstracto, sin causas ni efectos. No es posible afirmar hoy honestamente que el cambio climtico y las caractersticas naturales a las que ste da lugar no tienen causas ni responsables. Y de nuevo, lo que una parte genera le afecta ms y peor a quienes no participan de las ventajas: tanto los resultados y beneficios, como los costes, se distribuyen desigualmente, pero en lados distintos de una misma y nica realidad. Resulta obvio el carcter, o al menos los efectos, internos de los conflictos armados y la violencia entre grupos, al margen de que el conflicto tenga una dimensin nacional o internacional. Pero, ser alguien capaz todava de negar las dimensiones internacionales de
todos y cada uno de los conflictos y guerras, de la violencia armada? Desde el comercio internacional de armas13, hasta el adiestramiento en tcnicas de guerra y/o contrainsurgencia14, pasando por las guerras por intereses extranjeros y las invasiones militares (la guerra por petrleo e incluso la privatizacin de la guerra, en Irak, es slo un ejemplo ms evidente que otros15). Por otra parte, la desestabilizacin poltica y el derrocamiento de gobiernos e incluso el asesinato de gobernantes no afines- por medio de la violencia interna ya es un tpico en los anlisis de las relaciones internacionales y hay demasiados ejemplos de este tipo de prcticas. Desde aqu, resulta difcil mantener slo en el orden interno la cuestin de las personas desplazadas forzosas, de los demandantes o necesitados- de asilo y refugio. Slo el hecho de la apertura, el control o el cierre de fronteras y el tratamiento internacional, desde la legislacin de la proteccin o no- internacional a las personas refugiadas y desplazadas y la garanta o no- de los derechos humanos, impiden tratar la situacin de estas personas como slo de rgimen interno de algunos pases16. Muy al contrario, la utilizacin de las fronteras y hasta la utilizacin de las personas desplazadas como instrumento poltico de presin en diversos mbitos (nacional, regional, internacional) hacen, junto con la participacin internacional en las causas de la violencia, que esta situacin tenga una dimensin internacional y, por tanto, un carcter tambin externo. De la misma forma, suele atribuirse la corrupcin de los gobiernos y administraciones e instituciones pblicas a una caracterstica propia de pases y pueblos concretos. Es curioso este hecho, cuando menos, por un doble motivo. Primero, porque desde la poca colonial utilizamos a las lites y a las instituciones de los pases colonizados en beneficio propio (de la metrpoli, de las empresas coloniales y/o de personas o familias concretas). Y segundo, porque parecera que la corrupcin slo es una caracterstica ajena, cuando los casos de corrupcin en la poltica y la Administracin Pblica de los pases desarrollados van ocupando, ocasionalmente, las pginas de los medios de comunicacin despus de aos (a veces incluso dcadas) de enriquecimiento ilcito y con tramas que recuerdan ms a una organizacin mafiosa que a una estructura transparente y democrtica. Puede Estados Unidos dar lecciones de democracia despus de las elecciones presidenciales del ao 2000 y la eleccin judicial de G.W. Bush17, o desde la prdida accidental pero selectiva- de votos electrnicos o la purga de determinados- votantes en algunos distritos clave18? Podr la poltica espaola, por ejemplo, salir indemne de los casos de corrupcin urbanstica, de trfico de influencias o de cobro de comisiones, de unos u otros partidos? Podr la Unin Europea dar lecciones de derechos humanos desde la desproteccin social de las personas y familias en situaciones de pobreza, marginacin o exclusin social en nuestro territorio, desde la discriminacin a minoras tnicas como el Pueblo Gitano, desde la privatizacin de los servicios de atencin al ciudadano, o desde el progresivo endurecimiento de las medidas contra las personas migrantes, cuya venida y permanencia seguiremos necesitando? O ser que nuestros gobiernos actan honestamente en sus relaciones internacionales con los pases subdesarrollados? O ser que todas las empresas de nuestros pases desarrollados actan ticamente en los pases subdesarrollados?19
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Se pueden ver al respecto los Informes anuales del SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute). Los resmenes estn Es tan claro como significativo el material recopilado sobre el adiestramiento en la tortura, por ejemplo, en el SOA Watch. Disponible Azzellini, D., y Kanzleiter, B., La privatizacin de las guerra$. Paramilitares, seores de la guerra y ejrcitos privados como actores Jesuit Refugee Service (JRS), The wound of the border. 25 years with the refugees, Ed. JRS International, Roma (Italy), 2005. Vidal, G., La ley de hierro de la oligarqua siempre gana, El Pas, 31-12-2000. Gore Vidal es escritor norteamericano. Krugman, P., When votes disappear, The New York Times, 24-11-2006. Disponible online el 3-7-2008 en la pgina: http://select.nyti-
disponibles en la pgina: http://books.sipri.org

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on-line en la pgina: http://www.soaw.org/article.php?id=389

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del nuevo orden blico, Ed. CEDIB (Centro de Documentacin e Informacin Bolivia), Cochabamba (Bolivia), 2005.
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mes.com/2006/11/24/opinion/24krugman.html?_r=1&scp=2&sq=Krugman+when+votes+disappear&st=nyt&oref=sloginVer, tambin, Palast, G., Vanishing votes, The Nation, 17-5-2004. Collins, M., Big City Vote Counting: Obamas Lost Votes Come As No Surprise, American Politics Journal, 4-3-2008. Tkal, E., This is America! Count all the votes!, The New York Times, 3-7-2008.
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De Sebastin, L., frica, pecado de Europa, Ed. Trotta, Madrid, 2006.
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De esta forma, la reconversin del colonialismo en neocolonialismo, que se basa supuestamente en la desaparicin de la ocupacin militar, el logro de la independencia poltica y la permanencia de la dependencia y el control econmico exterior, no ha hecho sino perpetuar un modelo de rentabilizacin de las relaciones internacionales, es decir, de explotacin de los recursos naturales y humanos y de empobrecimiento relativo y absoluto. Este modelo se basa en el descontrol de los movimientos de capital y de la inversin extranjera; en el control de la propiedad y de los precios de las materias primas; en el control de las relaciones reales de intercambio y del comercio de los productos elaborados; en la proteccin contra las exportaciones de los productos de los pases subdesarrollados y la liberalizacin de los mercados cuando se trata de exportaciones de los pases desarrollados; en el control del crdito y de la deuda internacionales; y, de nuevo, en el control militar. Ya lo hemos expresado con anterioridad: hoy no se puede hablar legtimamente de pobreza en el mundo, sino de empobrecimiento. Y si hay empobrecimiento es porque algo o alguien acta como empobrecedor. De hecho, una ONG suiza denominada Berna Declaration otorga desde el ao 2000 los premios mundiales a las empresas ms irresponsables, socialmente hablando, del mundo20. As, en 2006, divulg la lista de las empresas ms dainas social y/o ecolgicamente del Planeta. Es interesante que nos detengamos aqu, no tanto por las empresas concretas, aunque esto sera imprescindible para un consumo responsable, sino por las prcticas recogidas y divulgadas en sendos informes. 4 5 6 7 2 3 1 Estas empresas se caracterizan por las siguientes prcticas: Utilizacin del trabajo infantil en el sudeste de Asia y de productos infantiles producidos con materiales peligrosos. Falta de transparencia en sus proveedores con el fin de evitar el control de la actuacin de stos (Disney, 2006). Utilizacin de condiciones slave-like, es decir, como de esclavitud entre adultos y nios que trabajan en la recoleccin de caucho, en Liberia (Bridgestone Corp., 2007). Utilizacin de sweatshops (talleres a destajo) y maquilas (talleres de confeccin), cuyas condiciones de explotacin son inaceptables ticamente y, en no pocos casos, ilegales (FILA, 2006). Los daos ambientales, conscientes y evitables, en la extraccin de carbn a cielo abierto y su utilizacin en centrales trmicas (Vattenfall, 2006). La falsificacin de diagnsticos mdicos (la contaminacin radiactiva se diagnostica como HIV) para evitar responsabilidades laborales en la extraccin de Uranio, en Nger (Areva Group, S.A., 2008). La produccin de pesticidas y el traspaso de suelo cultivable desde los productos alimenticios a las plantas para biocombustibles (como la Jatropha Curcas), que disminuye la produccin de alimentos y quita tierras cultivables a los pequeos agricultores en la India (Bayer CropScience, 2008). La contratacin temporal y con sueldos de miseria a las mujeres en las plantaciones, recurriendo a las sucesivas subcontrataciones para eludir las responsabilidades laborales, recurriendo al trabajo familiar y por lo tanto infantil junto con el uso de pesticidas y productos qumicos prohibidos hace mucho en los pases desarrollados; y despidiendo a las personas que se unen a un sindicato (Dolo Philippines Inc., 2008). Contaminacin y daos contra la salud de los trabajadores y de las personas de las poblaciones cercanas a las minas extractivas de carbn, en Colombia, junto con el despido de los trabajadores, sindicalistas o no, que reclaman condiciones menos dainas (Glencore International AG).
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Berna Declaration. Public Eye on Davos. Disponible on-line el 25 de Junio de 2008 en la pgina: http://www.evb.ch/en/p474.html
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Pago de salarios por debajo de lo legal, amenazas fsicas contra los trabajadores, y polticas de establecimiento de precios fuera del mercado en la produccin de cemento, en India (Holcim Ltd., 2008). Utilizacin de Fundaciones sin nimo de lucro para evadir impuestos (IKEA Group, 2007). Descarga de residuos txicos en Costa de Marfil, que causaron seis muertes y la enferemedad de decenas de miles de personas (Trafigura Beheer B.V., 2007). Uso de patentes farmacuticas que impiden la produccin y uso de genricos que cuestan una dcima parte que los medicamentos sujetos a patente (Novartis AG, 2007). Presentacin de la produccin y venta de armamento y municin como absolutamente respetuosos con el medio ambiente (Ruag Holding, 2007). Reconversin de una mina subterrnea de Zinc en otra a cielo abierto, en Australia, con el aumento de contaminacin y desviando el curso de un ro, con lo que los cuatro grupos aborgenes que viven entre la mina y la costa podran tener que abandonar su territorio (Xstrata, 2007). Construccin de presas y embalses para la extraccin de bauxita y la produccin de aluminio en Brasil e India, sin contemplar el impacto medioambiental y en las poblaciones cercanas que habrn de abandonar sus tierras y convertirse en desplazadas (Alcoa, 2007). En Australia se han demostrado casos de contaminacin gentica de plantas naturales por las especies modificadas genticamente, lo que demuestra lo difcil de controlar la extensin de los seres vivos modificados genticamente (Bayer AG, 2006). La utilizacin, en Ecuador, de maquinaria y tecnologa por debajo de los niveles aceptables, que se exigen hoy en todos los pases desarrollados, ha supuesto la contaminacin de grandes extensiones de selva virgen. Esto contribuye a disminuir costes para las empresas que ven, as, cmo se incrementan sus beneficios. Pero ha supuesto autnticas crisis de salud para los grupos humanos que viven en dichas zonas y ha llevado a dos grupos indgenas al borde de la extincin. La empresa ha rechazado no slo asumir indemnizacin alguna, sino incluso la limpieza de las zonas que ella misma ha contaminado (ChevronTexaco, 2006). Igualmente, la Karachaganak Petroleum Operating (KPO), ha estado contaminando la atmsfera y provocando graves problemas de salud en varias comunidades alrededor del campo petrolfero de Karachaganak, rechazando su responsabilidad y negndose a la transparencia en el impacto de sus acciones (KPO, 2006). La compaa bancaria Citigroup el mayor banco privado no suizo, ha ayudado a personas ricas, a empresas, a dictadores y a criminales a evitar discretamente a las autoridades fiscales y a invertir el dinero de aqullos en otros pases. En muchos casos, los flujos de dinero acaban en compaas del mismo grupo ubicadas en parasos fiscales. Para instituciones como la Tax Justice Network, no da lo mismo el origen del dinero y debera impedirse eficazmente la evasin fiscal y el blanqueo de dinero . La misma mala prctica ha sido recogida respecto de la bancaria suiza Kendris (Citigroup Inc., 2006; KENDRIS, 2006). En India, la mayor empresa de refrescos del mundo ha provocado varios cortes en el suministro de agua, como la contaminacin del suelo y de las aguas subterrneas, y ha distribuido sus residuos txicos como fertilizantes. Adems, se le ha acusado formalmente en el juzgado del Distrito Federal de Florida de complicidad con los paramilitares en Colombia, los cuales intimidan y asesinan
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a los trabajadores y trabajadoras de las plantas de embotellado que se unen a un sindicato (Coca-Cola Company, 2006). La mayor compaa de maderas nobles del mundo ha sido denunciada en Dinamarca por comprar los troncos a proveedores que practican la tala destructiva, que violan las leyes nacionales de los pases en los que talan los rboles, que apoyan conflictos violentos, el trabajo forzado y la violacin de los derechos humanos fundamentales (Dalhoff-Larsen & Horneman). Incluso cuando la deforestacin no es ilegal ni implica violacin alguna de los derechos humanos, la destruccin sistemtica y continua de grandes masas forestales debe ser cuestionada y debemos apoyar la bsqueda de alternativas La Delta & Pine Land Company es la nica empresa en el mundo que promueve pblicamente la tecnologa terminator, desarrollada conjuntamente por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, que consiste en la modificacin gentica de semillas, convirtiendo en estriles a las plantas que nacen de ellas, para que los agricultores no puedan reservar una parte de la produccin para futuras cosechas, de modo que se ven obligados a comprar cada ao las semillas que vayan a plantar. La empresa fue comprada en 2006 por Monsanto, la empresa semillero ms grande del mundo, con lo que su posicin en el mercado mundial, su poder en el sector y su capacidad de presin sobre gobiernos y sobre los propios agricultores es enorme (Delta & Pine Land Company, 2006). Muchas veces, el problema est en que las grandes compaas multinacionales no se preocupan de las condiciones de trabajo en sus proveedores, que formalmente pueden no ser de su competencia. De esta forma, se externalizan las condiciones de trabajo inhumanas y/o ilegales, que han llegado al asesinato de sindicalistas, pero no se puede externalizar la responsabilidad tica ni siquiera la jurdica, como se ha demostrado una y otra vez en los grandes pleitos por este motivo en subcontratas sucesivas-. De esta forma podemos ver cmo una marca deportiva puede tener mucho que ver con la injusticia, incluso en trminos mundiales (FILA, 2006). Lo mismo ocurre con los abusos sexuales en factoras en las que la mayor parte del trabajo es femenino. De nuevo las subcontratas de los proveedores y la no competencia en los problemas, beneficia a la perpetuacin e impunidad de las malas prcticas y los delitos. Esto ocurre con la factora de los proveedores de prendas de vestir de la marca GAP, en Bangalore, India (GAP Inc., 2006). La archiconocida Nestl ha sido acusada en multitud de ocasiones por no cumplir con el Cdigo Internacional de Sustitutos de la Leche Materna, de la Organizacin Mundial de la Salud. Adems, se le acusa de influir negativamente en los precios mundiales del caf y el cacao, de su hostilidad contra los sindicatos y de la extraccin ilegal de agua de pozos no autorizados (Nestl, S.A., 2006). Tres de las compaas farmacuticas suizas han sido acusadas por el inadecuado tratamiento de sus residuos txicos, que incluyen dioxinas y sus derivados, incumpliendo incluso la legislacin nacional suiza al respecto (Novartis International, Ciba Speciality Chemicals, Syngenta International, 2006). La extensin del uso del aceite de palma para la fabricacin de productos alimenticios en algunos pases occidentales est suponiendo la destruccin de grandes superficies de selva en el sudeste de Asia, la utilizacin de proveedores poco respetuosos con los derechos humanos y la amenaza de extincin de diversas especies (Tesco Plc., 2006).
Esto son slo los ejemplos recopilados en una sola ONG de un solo pas. La noticia, en 2006, fue recogida en diversos medios de comunicacin21 y la conclusin es doble: por un lado, la necesidad de incluir la responsabilidad (ecolgica, social) en las empresas, independientemente de su ubicacin, su dimensin y de las subcontrataciones a las que recurra; por otro, la necesidad de regular normativamente, de exigir el cumplimiento y, por tanto, de aumentar la capacidad inspectora y sancionadora de los gobiernos y los organismos internacionales contra las empresas que se empeen en mantener malas prcticas. La desregulacin para el zorro libre en el gallinero libre ya sabemos a quin beneficia y a quin perjudica. Y resulta muy evidente, a estas alturas, que las buenas y malas prcticas, las que generan igualdad y libertad desde la justicia y las que empobrecen y generan desigualdad e injusticia, no pueden establecerse geogrficamente en un mundo dividido maniqueamente entre malos (el Norte) y buenos (el Sur). Ni todos ni tan malos en el Norte, ni todos ni tan buenos en el Sur. Lo que no puede quitar ni un pice de las responsabilidades de unos y otros, al margen de complejos y atribuciones. La realidad incmoda es que todos participamos en la responsabilidad de una distribucin de beneficios, recursos y posibilidades de desarrollo cuya desigualdad debera ser ya hoy inaceptable. Siguiendo con aquellos factores internos y externos que indicamos arriba, hemos de abordar la desigualdad de la mujer. Multitud de informes internacionales (Naciones Unidas, Banco Mundial, organizaciones sociales nacionales e internacionales) han puesto de manifiesto una y otra vez, desde hace muchos aos, la relacin directa que existe entre la situacin de la mujer en una determinada zona o pas y la extensin o reduccin de la pobreza como situacin y de los procesos de empobrecimiento en esa misma zona o pas. Hasta el punto de poder afirmar hoy que si queremos luchar contra la pobreza hemos de conseguir la promocin de la mujer. Principio que se ha ido traduciendo en los diferentes programas y lneas estratgicas de actuacin de gobiernos e instituciones internacionales. Sin embargo, la ambigedad de la desigualdad de la mujer como factor interno o externo, disminuye conforme vamos incluyendo diferentes dimensiones en nuestro anlisis: Pueden ser, hoy, los derechos humanos desde la violacin o incumplimiento de los mismos, hasta sus garantas efectivas- slo una cuestin interna?; Lo es el acceso de la mujer, de su trabajo y de su iniciativa comercial, a los circuitos comerciales locales, nacionales e internacionales?; Lo son las condiciones laborales y salariales de las mujeres?; Lo son los techos de cristal o, directamente, la imposibilidad de acceder a puestos de responsabilidad?; Son solo internos los intereses que imposibilitan la capacitacin o el ejercicio de representacin y liderazgo de las mujeres?; Lo son los factores que impiden a las mujeres el acceso a la propiedad en la forma en que sta se presente en cada caso-, a la tenencia de la tierra idem- y al crdito? Lo es la mayor incidencia de enfermedades en la mujer y la mayor desatencin sanitaria durante el embarazo, parto y puerperio? A muchas de estas cuestiones ya hemos respondido o hemos mostrado la respuesta arriba. Otro factor de subdesarrollo, que acabamos de plantear en relacin con la situacin de la mujer y con su implicacin en los procesos de empobrecimiento y con las situaciones de pobreza, es la salud y la atencin sanitaria, que es uno de los grandes dficits de los pases subdesarrollados. Pero de nuevo, esto no es un factor slo interno, ni una situacin sin causas que se retroalimentan entre s y con las consecuencias que cada una genera: fuga de cerebros
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Y la existencia de escuelas de negocios que adiestran a los alumnos y alumnas en tcnicas agresivas, aunque sean legales, de evasin fiscal a travs de parasos fiscales, lo que perpeta el uso que se hace de ellos y la permisividad de gobiernos y de organismos internacionales (ZfU International Business School, 2006).
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Noticia EFE, en el diario El Mundo, el viernes 13 de Enero de 2006.
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( o de capacitaciones profesionales) entre el personal sanitario, porque los gobiernos no dotan de recursos, ni instalaciones ni salarios adecuados a dicho personal; por otra parte, las polticas de ajuste estructural que se imponen desde diversos rganos internacionales desde hace dcadas, significan la reduccin del gasto pblico en sanidad o educacin, con lo que los perjudicados no son slo los profesionales de dichos mbitos, sino las personas a las que stos deberan prestar sus servicios y su atencin; pero las compaas farmacuticas, por su parte, se niegan a distribuir genricos que estaran salvando vidas, a disminuir su margen de beneficios aunque esta negativa aumente el coste en vidas humanas, o a promover una investigacin necesaria pero que se considera no rentable porque los pacientes de determinadas enfermedades no podran pagar medicamentos a precios de mundo desarrollado. Se ha hablado tambin de las consecuencias que tuvo una colonizacin de varios siglos en la configuracin de la personalidad y en las caractersticas psicolgicas no slo de las personas, sino de pueblos enteros, configuracin de la personalidad y caractersticas psicolgicas que se han ido transmitiendo de una generacin a la siguiente. La misma relacin colonizadorcolonizado supone la interiorizacin de una relacin desigual en el que el primero es superior y el segundo es inferior. De esta forma se asumen tres problemas en uno: la superioridad occidental, la inferioridad de las personas y pueblos colonizados y la relacin desigual de poder a favor de los primeros y en perjuicio de los segundos. Pero como fruto de una relacin, el problema es tanto de unos como de otros. En cierto modo, se occidentaliza la percepcin de los pueblos colonizados respecto de s mismos, transformndose en autopercepcin, y se construye una personalidad individual y social basada en la inferioridad propia, y de lo propio, y la superioridad ajena y de lo ajeno. No es de extraar que el propio desarrollo de algunos pases parezca acercarse ms a la mera imitacin del desarrollo ajeno, ms por lo que tiene de ajeno que por lo que pudiera tener de desarrollo22. Con el enorme coste que ello puede estar teniendo para un desarrollo autctono y sostenible de los pases del Sur, incluso prescindiendo del hecho (absurdo segn qu lgica?) de que se pasa al cultivo de plantas para producir biocombustibles sin tener garantizada siquiera la alimentacin de las personas, ni futuras ni presentes, de un determinado pas. Otro factor de subdesarrollo han sido los procesos de independencia y liberacin de las antiguas metrpolis. Permtasenos explicarlo con la mayor precisin posible. No se afirma, ni se quiere dar a entender, que la situacin colonial fuera mejor, ni siquiera defendible, en sentido alguno. Ya la hemos establecido como uno de los principales factores de subdesarrollo y empobrecimiento, de dominacin y opresin, de utilizacin ilegtima de personas y pueblos enteros en beneficio, exclusivamente econmico, de unos pocos. Dicho esto, los procesos de independencia y liberacin supusieron, en mayor o menor medida, el abandono de los pases colonizados por parte de las metrpolis. Pero no es un abandono a su suerte, sino a unas condiciones que primero les fueron impuestas, en las que luego los abandonan y en las que el control y la imposibilidad de competencia real sigue en poder de las metrpolis o, si se prefiere, en manos de los pases occidentales desarrollados. Por otra parte, los procesos de independencia y liberacin supusieron, tambin en mayor o menor medida, la desaparicin de las Administraciones locales y nacionales coloniales sin posibilidad alguna, en determinados pases, de sustitucin por un equivalente autctono. Comenzando porque la idea del propio Estado, y la complejidad tnica, cultural y lingstica de alguno de estos pases hace enormemente complejo un funcionamiento ordinario de las instituciones del Estado. Incluso el abandono del idioma de la metrpoli ha podido ocasionar en algunos pases la quiebra del sistema educativo, que habr de ser sanada con un enorme esfuerzo (que llega incluso a la necesidad de una difcil normalizacin lingstica, el consenso en el uso de una sola lengua vehicular, y/o la aceptacin de sociedades e instituciones plurilingsticas) y con un trabajo que durar dcadas. El problema es que todos estos cambios deben acometerse, con sus solas fuerzas y en un contexto no precisamente facilitador que hemos ido ya describiendo.
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Traduccin propia de la Fundacin CeiMigra. Original en francs, disponible online el 1-1-2008 en la pgina:
http://www.congonline.com/Forum1/Forum08/Alula02.htm
De esta forma, las condiciones polticas internas, que son otro factor de subdesarrollo, dependen en primer lugar de la composicin social a que dio origen la delimitacin exterior de fronteras. Como tambin dependen, ya lo hemos visto, de las relaciones internacionales entre grupos de intereses nacionales econmicos o geopolticos o de las relaciones entre bloques. Pero, en una situacin de tal complejidad, se puede seguir hablando de condiciones internas, que sean slo internas? Hasta las condiciones y caractersticas religiosas tienen, de forma evidente, una dimensin poltica muy poco interna. Por poner dos ejemplos opuestos que tienen relacin con la Iglesia Catlica, podemos analizar el discurso del rey Leopoldo II de Blgica con ocasin del envo al Congo de los padres misioneros en 1883. O la gran cantidad de cristianos y cristianas (laicos y laicas, religiosos y religiosas, sacerdotes y hasta algn obispo) asesinados por defender la justicia y el derecho de los oprimidos a vivir una vida digna del ser humano. Parmonos aqu un momento. Qu dice Leopoldo II en aqul discurso a los misioneros en 1883?:
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Reverendos padres y queridos compatriotas: La tarea que les es conada es muy delicada y requiere mucho tacto. Vosotros, queridos Sacerdotes, ustedes van ciertamente para evangelizar, pero esta evangelizacin debe inspirarse ante todo en los intereses de Blgica y de Europa. El n principal de su misin en frica no es pues, en absoluto, que los Negros aprendan a conocer a Dios, porque ya lo conocen. Hablan y se someten a Mundi, Mungu, Diakomba y qu ms s yo; que matar, robar, acostarse con mujeres de otros, calumniar o injuriar es malo.Tengamos, pues, el coraje de reconocerlo. Ustedes no irn a ensearles lo que ya saben. Su papel esencial es facilitar la tarea a los funcionarios y a los industriales. Esto es, pues, que deben interpretar el Evangelio del modo que sirva para proteger mejor nuestros intereses en este continente. Para hacer esto velarn, entre otras cosas, para desinteresar a nuestros salvajes de las riquezas que rebosan de su suelo y subsuelo, para evitar que se interesen por ellas y no nos hagan competencia mortfera y pretendan algn da expulsarnos. Su conocimiento del Evangelio les permitir encontrar fcilmente pasajes recomendando a los eles amar al pobreza, como el de felices los pobres porque de ellos es el reino de los cielos, es ms difcil a los ricos entrar en el cielo. Harn todo lo posible para que los Negros tengan miedo de enriquecerse para as merecer el cielo. Para evitar que se rebelen de cuando en cuando y para obligarles a ser temerosos, deben recurrir a la violencia. Ustedes les ensearn a soportar todo, incluso si son injuriados o golpeados por nuestros compatriotas funcionarios. Les ensearn que toda persona que recurre a la venganza no es digna de ser hijo de Dios, invitndoles a seguir el ejemplo de los Santos que mostraron la otra mejilla sin retroceder ni insultar a quienes les agredan. Les deben separar y hacer menospreciar de todo lo que les d coraje para oponrsenos. En especial me reero aqu a sus fetiches de guerra. Si ellos no estn dispuestos a abandonarlos, hagan ustedes todo lo posible para hacerlos desaparecer. Su actividad debe dirigirse esencialmente a los jvenes para que no se rebelen. Si la enseanza del misionero es contradictoria con la de los padres, el nio deber aprender a seguir lo que le recomienda el misionero, que es el padre de su alma. Insistan especialmente en la sumisin y la obediencia. Eviten desarrollar el espritu crtico en sus escuelas. Enseen a sus alumnos a escribir y no a razonar. He aqu, queridos compatriotas, algunos principios que ustedes aplicarn. Encontrarn muchos otros en los libros que se les entregarn al nal de esta sesin.
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Hemos de sealar aqu que sta es la posicin personal del rey de los belgas en aquel momento, no de la Iglesia Catlica. Pero, en este tipo de contextos polticos, todas las personas creyentes, de cualquier religin, haramos bien en considerar qu posicin tomamos en esa realidad concreta y hasta qu punto apoyamos o somos cmplices del mantenimiento de estas u otras atrocidades y del uso que algunos pretenden hacer de la religin, la cual deba ayudarnos a creyentes y no creyentes- a crecer en humanidad y a contribuir a unas condiciones de vida dignas para todos y cada uno de los seres humanos. Y este ejemplo del pasado debera ayudarnos a plantear que los intereses religiosos y los intereses polticos no siempre han sido compatibles. La cuestin del grado, de la magnitud de las situaciones no es lo mismo una dictadura que practica el terrorismo de Estado, que un rgimen democrtico en el que no se cumplen los derechos humanos y las necesidades humanas de una parte de la poblacin-, no debera impedirnos juzgar y evaluar las responsabilidades y opciones que hayan de asumirse en uno u otro caso. Lo cual depende de una sensibilidad que no sensiblera- y de un discernimiento para los cuales no todo el mundo, ni siempre, estamos capacitados. Por otra parte, la religin cualquier religin- puede ser utilizada para desestabilizar tanto desde el exterior como desde el interior. Se puede disfrazar de persecucin religiosa lo que no es otra cosa que mera disensin poltica de unos u otros. Se puede al menos intentar, y sin duda hay innumerables y no muy lejanos ejemplos de xito en el empeo, radicalizar las posiciones religiosas para el enfrentamiento y la oposicin polticas, reduciendo los mrgenes de dilogo social y poltico e incluso generando directamente conflictos sociales y el derrocamiento de unos u otros regmenes. Se puede recurrir al fervor religioso, al fundamentalismo y al radicalismo religioso para aglutinar el descontento, por ejemplo, por las condiciones de vida reales, por los problemas generados slo por los extranjeros, o por la falta de libertad, justicia e igualdad entre las personas de un determinado pas o zona. Y como hemos visto, se puede recurrir incluso a la teologa para someter, oprimir y apoyar a dictadores, gobiernos corruptos o a relaciones internacionales que generan explotacin, injusticia, pobreza y opresin. La proliferacin de sectas, apoyadas por polticas internacionales conservadoras, en algunos pases y en momentos bien concretos, no tiene nada de casual por su clara voluntad poltica de corregir la influencia de las religiones en la promocin y defensa de los derechos y la dignidad humanas. Pero debera quedar muy claro que esto se debe a un determinado uso de la religin y no a la religin misma. Lo mismo que la corrupcin o la mala prctica poltica corresponde a un determinado uso de la poltica y no a la poltica misma, que debe servir al
Evangelicen a los Negros segn la conveniencia de los colonos, para que queden siempre sometidos a los colonos blancos. Que jams se rebelen contra las injusticias que stos les hacen sufrir. Hganles meditar cada da que felices quienes lloran porque suyo es el reino de los cielos. Conviertan siempre a los Negros por medio del ltigo. Guarden a sus mujeres, hacindolas sumisas, durante nueve meses en la casa para que trabajen gratuitamente para ustedes. Luego, exjanles que les ofrezcan en seal de agradecimiento cabras, gallinas y huevos cada vez que ustedes visiten sus aldeas. Hagan lo imposible para evitar que los Negros se hagan ricos. Prediquen cada da que es imposible para un rico entrar en el reino de los cielos. Oblguenles a pagar una tasa semanal durante la Misa del domingo. Utilicen luego ese dinero, supuestamente destinado a los pobres, y transformen sus Misiones en centros comerciales orecientes. Instauren para ellos un sistema de confesiones que os conviertan en unos buenos detectives que denuncien a todo Negro que haya adquirido la consciencia frente a las autoridades investidas del poder de decisin. Leopoldo II, Rey de Blgica23
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Traduccin propia de la Fundacin CeiMigra. Original en francs, disponible online el 1-1-2008 en la pgina:
http://www.congonline.com/Forum1/Forum08/Alula02.htm
inters general y velar por las necesidades de todos los ciudadanos, de todas las personas que residen en su mbito de competencia, y de toda la sociedad. De esta forma, la experiencia religiosa de las distintas religiones- ha generado, a lo largo de la historia, buenas prcticas en el servicio y la defensa de las personas que se encontraban o se encuentran en peor situacin. Pero es indudable la dimensin poltica, tambin, de esta posicin religiosa. Es significativo que la acusacin de intervenir en poltica, como descalificacin, se haga habitualmente desde las posiciones religiosas conservadoras hacia las que se consideran progresistas o demasiado abiertas, hacia quienes defienden los derechos y la dignidad de todas las personas. Como si las posiciones conservadoras, sus mensajes y sus actuaciones no fueran tambin abierta y claramente polticas. Con todo, siempre ser necesaria la reflexin, la autocrtica, y el discernimiento incluso en aquellas acciones e iniciativas claramente encaminadas a la promocin y defensa de los derechos y la dignidad humanas. Asumiendo que, en ocasiones, no habr una eleccin correcta y nos habremos de conformar con la inseguridad de la propia decisin. As, por ejemplo, hoy no es defendible una medida slo asistencial. Sin embargo, contina habiendo situaciones en las que el valor de la persona y la necesidad de reconocer y restablecer su dignidad sigue exigiendo una respuesta asistencial. Un planteamiento rgido sobre la disyuntiva asistencia-promocin slo muestra la ignorancia respecto a las necesidades realmente existentes en nuestro mundo y, generalmente, desde posiciones de privilegio. Lo cual no puede significar que renunciemos al intento, en los casos en los que la promocin sea posible, de conseguir la autonoma y el desarrollo humano de todas las personas a las que hemos de convertir en sujetos y no meros objetos- de la accin. Otra crtica que se puede realizar a la accin desarrollada por diversos grupos religiosos es que su labor, incluso eficaz en trminos de promocin personal, familiar y social, slo se hace hacia adentro de los lmites nacionales, pero no abarca ni los factores externos ni siquiera llega a difundir ni los problemas o dificultades ni los logros conseguidos, de manera que las alternativas a nuestro mundo actual ese otro mundo posible- permanecen desconocidas y, por ello, pierden la capacidad de influir en ms personas y en ms mbitos de decisin. Pero estas mismas reflexiones y crticas son aplicables a la cooperacin para el desarrollo, que, adems ha de enfrentarse en este momento como veremos ms adelante- a su propio fracaso y a la gran manipulacin a la que se ve sometida. El hecho de que, desde los pases donantes se plantee la cooperacin a cambio de mercado, ya es un indicador claro de nuestros planteamientos e intereses. Que, adems, llevemos cuarenta aos cooperando en determinados lugares eso s, plagados de carteles, banderitas y seales conmemorativas de los donantes- es otro buen indicador de la eficacia de nuestra cooperacin. Finalmente, la conclusin de aquel seminario sobre frica, que comenz a propsito de la crisis de los cayucos, fue que la pobreza una caracterstica interna?- de todo un continente, que afecta a millones de personas, se debe a las extraordinarias riquezas naturales de ese mismo continente. Los intereses occidentales y la enorme injerencia extranjera -ser casualidad la creacin del AFRICOM, el Comando de frica del ejrcito de los Estados Unidos24?LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN
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responden a dichas riquezas. De modo que uno podra pensar que si hubieran tenido menos riquezas naturales, en realidad, quizs ya no padeceran una pobreza empobrecimiento- tan duro y persistente. Por lo tanto, el desarrollo de unos y el subdesarrollo de otros forman parte de una misma realidad que, adems, retroalimenta a la vez los procesos de enriquecimiento y empobrecimiento, respectivamente, de los primeros y los segundos. Cmo cambiar, entonces, el subdesarrollo sin alterar el modelo de funcionamiento y relacin que lo genera?
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Es muy interesante ver la pgina del AFRICOM y analizar sus contenidos e imgenes, cuyo uso puede ser extensible a cualquier
misin militar de ayuda humanitaria de nuestros pases en la Unin Europea. Ver http://www.africom.mil/AboutAFRICOM.asp
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Mientras nosotros nos preguntbamos por las posibilidades de desarrollo desde el subdesarrollo, los expertos en el maldesarrollo se preocupaban, antes de la crisis del precio de los alimentos, por la inseguridad alimentaria creciente incluso en zonas ricas del planeta. La constatacin por parte de la FAO y las instituciones competentes en la materia es la de la disminucin de tal seguridad y el aumento del nmero de personas con hambre a un ritmo de cuatro millones por ao. Pero tambin sucede en los pases enriquecidos. Y se nos pone el ejemplo del aumento de la poblacin afectada por la inseguridad alimentaria en los Estados Unidos y en los pases industrializados. Deberamos recordar aqu los datos de los informes sobre pobreza en Espaa de Critas y la Fundacin FOESSA, que nos hablaban de poblacin pobre espaola que pasa hambre o, si se prefiere, que no tiene asegurado el alimento necesario. Porque, en definitiva, hablar de subdesarrollo o maldesarrollo requiere hablar de pobreza y de empobrecimiento-. Al margen de los muchos debates acadmicos sobre las definiciones, conceptuales y operativas, de la pobreza, esta hace referencia a la situacin de las personas y familias que de manera involuntaria, continua y extrema ven insatisfechas sus necesidades bsicas de alimentacin, vestido y vivienda. Si bien las carencias y las necesidades insatisfechas deben extenderse a todas y cada una de las reas de la vida de las personas y familias (salud, educacin, empleo, ocio y tiempo libre, esperanza-desesperanza), y la relacin entre el nivel de ingresos y las carencias en todos estos mbitos y el malestar consiguiente, estn ms que demostradas empricamente en los pases desarrollados. Y, finalmente, la pobreza ser siempre una situacin relativa o contextual, por mucho que los lmites de ingresos de uno o dos dlares diarios por persona, manejados en los informes internacionales y de Naciones Unidas, nos estn mostrando situaciones de pobreza absoluta que afecta a cientos de millones de personas en todo el mundo. Y la contextualizacin no slo hemos de hacerla en trminos sociales (el poder adquisitivo o la capacidad de gasto en una determinada sociedad), sino tambin en trminos antropolgicos, es decir, en funcin de las necesidades humanas que toda persona necesita satisfacer de un modo suficiente para poder hablar de una vida, no ya digna, sino sencillamente humana. Y aqu es donde la aportacin analtica de la Escuela del Desarrollo a Escala Humana, en relacin con las necesidades humanas, los satisfactores y los bienes, adquiere su mximo valor. Porque la pobreza es relativa y contextual, al hablar del subdesarrollo, tanto en el Norte como en el Sur, o de maldesarrollo mundial, hemos de hablar inevitablemente de desigualdad. Porque el crecimiento no va unido necesariamente con un mejor reparto de lo logrado. Y esta es una de las grandes crticas a la medicinoccidental e internacional del desarrollo. Un mero aumento del Producto Bruto, por grande o acelerado que ste sea, no supone necesariamente una mejor distribucin ni de la riqueza creada ni de la previamente existente. No extrae, entonces, que el reparto de la tarta acabe siendo ms importante para el maldesarrollo que el tamao de la tarta mismo. Desde aqu, el crecimiento sin equidad en la distribucin, sin redistribucin de la riqueza y los recursos, se convierte en un nuevo factor de maldesarrollo, puesto que sirve
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Pues bien, con una claridad fruto del conocimiento y la experiencia de muchos aos, los expertos en el estudio del maldesarrollo plantean un diagnstico en siete puntos25: 1 Inseguridad alimentaria. 2 Pobreza. 3 Desigualdades. 4 Crecimiento sin equidad. 5 Agresin al medio ambiente. 6 Democracias de baja intensidad. 7 Doble moral.
A partir de aqu, seguimos la obra de Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones
(Santiago de Chile), n 7, junio 2008.
exclusivamente para la acumulacin y la concentracin de la riqueza en muy pocas manos. De hecho, en no pocos pases, la desigualdad ha aumentado con independencia del crecimiento econmico que se haya producido o logrado en el pas en cuestin. Y al contrario de lo que se esperaba, el trikle down, el goteo de los de arriba hacia los de abajo, no se ha producido ni a escala mundial ni en la mayora de los pases, a pesar de que el crecimiento del Producto Bruto es evidente tanto en trminos absolutos como relativos a la poblacin26. Pero esta constatacin nos lleva a preguntarnos si realmente se esperaba esta distribucin automtica de lo que les sobra a los ricos hacia los pobres, o era un postulado de fe en la economa a modo de credo neoliberal, o una mera excusa para posponer responsabilidades y respuestas y para evitar otro tipo de intervencin y regulacin en el reparto de la riqueza generada. La agresin al medio ambiente es otro de los factores de este maldesarrollo. Que la agresin medioambiental tiene ya hoy efectos en el clima es algo evidente. Que los efectos y los daos sigan siendo crecientes y acumulativos es algo que se podr discutir, pero ya hoy se pueden comprobar los efectos del cambio climtico en todos los grupos humanos y, de modo especial, en muchos pases empobrecidos. Cuando se habla de democracias de baja intensidad, en realidad se est hablando de dos cosas. Primera, que la formalidad democrtica reviste u oculta prcticas y regmenes no democrticos, disfrazando y maquillando una realidad de la que parece que no hay que darse por enterado. Segunda, la relacin entre estas situaciones poco o nada democrticas con la extensin de la pobreza, la desigualdad, la falta de salud y educacin con las necesidades no satisfechas y las carencias y problemas de una buena parte de la poblacin o de algn grupo de poblacin especfico en estos pases. La credulidad de personas e instituciones en la democracia ya conseguida al menos en nuestros pases desarrollados-, junto con la falta de controles rigurosos y efectivos, hace que se est hablando en trminos mundiales de un dficit democrtico, incluso de un retroceso democrtico, que se traducen en estas democracias de baja intensidad, incluso en pases como los Estados Unidos cuya identidad y legitimidad se basan, precisamente, en el funcionamiento democrtico. Finalmente, se plantea el factor tico del maldesarrollo, en el modelo de diagnstico que estamos comentando, con la referencia a la doble moral, es decir a la valoracin diferente de las mismas situaciones y prcticas, dependiendo de quines son quienes las producen y quienes las padecen. As, parece que los pases desarrollados occidentales pierden la legitimidad de sus pretensiones de superioridad moral y de superioridad en el grado de civilizacin alcanzados, por ejemplo, con la condena a Sadam Husein por crmenes que los Estados Unidos apoyaron en su da, con el silencio y la anuencia tcita, si no la complicidad, de los dems pases desarrollados. Lo mismo ocurre con la poltica anticorrupcin promovida por el Banco Mundial dirigido por Paul Wolfowitz, quin tuvo que abandonar su cargo acusado de corrupcin personal. Como advierte Tortosa, afirmar que los pases ricos tienden menos a la corrupcin que los pobres es estadsticamente correcto, pero empricamente falso. Pero adems de los numerosos casos de corrupcin que aparecen, por ejemplo en Espaa, que desmienten la limpieza de los pases desarrollados occidentales, la corrupcin es cosa de dos y algunos de los pases <<limpios>>
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tienen una larga tradicin de corromper a funcionarios de pases no tan limpios, y el corruptor forma tanta parte de la corrupcin como el corrompido. Y en el anlisis de la doble moral debemos introducir las crticas que van levantndose contra una cooperacin para el desarrollo concebida como continuacin de la poltica comercial del pas por otros medios27. Que algunos polticos se hayan atrevido a ofrecer abiertamente cooperacin a cambio de mercado no hace sino demostrar la prevalencia de las pretensiones de expansin comercial por encima, muy por encima, del objetivo del desarrollo del Sur y, desde luego, de los Objetivos del Milenio. Desde este anlisis de siete factores, puede llamarse maldesarrollo a esta mezcla de hambre, pobreza, desigualdad, injusticia, corrupcin, democracia de baja intensidad, escasa
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Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008. Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008.
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sostenibilidad falta de escrpulos que caracteriza el funcionamiento del sistema mundial y de muchos de sus componentes. Y aqu es donde se introduce el concepto del desarrollo como satisfaccin de las necesidades bsicas y el maldesarrollo como insatisfaccin de las necesidades bsicas. Pero, como ya avanzamos en los dos Anuarios anteriores, las necesidades humanas bsicas no son ni pueden ser slo comer o vestir, disponer de una vivienda y reproducirse. No para una vida autnticamente humana. Las necesidades humanas, en las cuatro dimensiones del ser, tener, hacer y estar, se refieren a las categoras de la subsistencia, la proteccin, el afecto, el entendimiento, la participacin, el ocio, la creacin, la identidad, y la libertad. Y estas necesidades, por el hecho de ser humanas, son universales. Otra cosa son los satisfactores, los medios a travs de los cuales se satisfacen dichas necesidades. De hecho, los bienes son slo un tipo de satisfactor entre otros, por ms que desde nuestras culturas occidentales y desarrolladas los concibamos casi como el nico satisfactor posible para todas las necesidades humanas. Lo que nos conduce, incluso sin darnos cuenta, a la instrumentalizacin (de los conocimientos y de las relaciones), al consumo (incluso de personas), a la explotacin (incluso de pueblos y de generaciones enteras), y a la depredacin de la Naturaleza. Este planteamiento hace que los bienes se conviertan, para las personas de nuestras culturas desarrolladas y civilizadas, en falsos satisfactores y deberamos ser capaces de reconocer no slo el malestar de nuestra cultura, sino tambin el vaco, las crisis de legitimidad y sentido personales y sociales, y hasta las diversas insoportabilidades de la levedad del ser. Habramos de ver si todas estas crisis son humanas, de toda la humanidad, o slo de nuestras culturas avanzadas y por qu. La conclusin de Tortosa ilustra esta cuestin:
Este no es, pues, un mundo desarrollado o en desarrollo, sino maldesarrollado. Y la razn es fcil de entender: es un sistema basado en la eficiencia que trata de maximizar los resultados, reducir los costos y conseguir la acumulacin incesante de capital. () Si <<todo vale>>, el problema no es de quin ha jugado qu cundo, sino que el problema son las mismas reglas del juego. En otras palabras, el sistema mundial est maldesarrollado por su propia lgica y es a esa lgica a donde hay que dirigir la atencin. () Frente a ello caben, por lo menos, tres opciones. La primera ms sencilla es la de mantener (incluso apoyar) esa lgica y ese funcionamiento. () La segunda opcin es cambiarlo. No consiste en repetir, como si se tratase de un mantra, que <<otro mundo es posible>>. Porque (es una obviedad) ya se sabe que otros mundos son posibles. El problema es ver si son probables y eso ya no es tan fcil, aunque hay movimientos anti-sistmicos que lo estn intentando. Por lo menos, entonces, se puede intentar deslegitimar un sistema que se presenta como el nico posible. () Finalmente, existe la opcin de los que no quieren que el mundo siga como est, pero saben que su cambio no ser de un da para otro: la opcin en este caso es mejorarlo. Y esa fue en su da la opcin del <<desarrollo>>, <<cooperacin para el desarrollo>> o <<cooperacin>> tout court, frente a la revolucin posible y el conservadurismo victorioso. Las opciones son morales: si se est a favor <<de los de abajo>>, se trata de optar entre ayudarles ahora para que su situacin mejore o agudizar las contradicciones para que lo que cambie sea el sistema. Si se est a favor <<de los de arriba>> tambin se puede optar: o se dejan las cosas como estn porque ya se obtienen buenos benecios y a los pobres no hace falta verlos ni, mucho menos, preocuparse por ellos; o se procura, por egosmo ilustrado o por solidaridad o por caridad o por justicia, ayudar a <<los de abajo>> para que su situacin mejore. Como se ve, el sistema de ayuda (que incluye la <<cooperacin para el desarrollo>>) puede ser asumido tanto por los que estn por <<los de arriba>> como por los que estn <<por los de abajo>>. Es, pues, una opcin problemtica, como lo es la realidad a la que responde. Dejarlo todo como est porque
Pero no valen lo mismo la opcin de <<estar por los de abajo>> o de <<estar por los de arriba>>, ni la opcin de ayudar (implicarse activamente en la solucin) o de mantener la situacin actual (inhibindose o apoyndola activamente). Y, qu pasara si, desde creencias diferentes, pudiramos coincidir, negociar, llegar a acuerdos, transformando nuestra propia realidad y la de nuestro mundo? Y si porque algunas creencias son y habran de ser- indefendibles hubiramos rechazado la legitimidad de toda creencia y, con ello, la posibilidad de juzgar la realidad y de soar y construir- un fututo diferente, conformndonos con aquel terrible todo vale? Pasar por alto todos estos elementos y su anlisis es el mayor error que podemos cometer en el mbito del desarrollo. No tanto por el error conceptual o terico, sino por su impacto en la vida concreta y cotidiana, en las condiciones de vida reales, de muchos millones de personas.
seguirn ganando <<los de arriba>> o porque de tanto estirar el resorte acabar rompindose o si se producir la revolucin para <<los de abajo>> es materia de prediccin nadie conoce el futuro. Si se cree una cosa u otra no es fundamentando la creencia en datos, sino en eso, en creencias 28.
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Tortosa, J.M., El maldesarrollo contemporneo: un diagnstico, Ed. Actuel Marx Intervenciones (Santiago de Chile), n 7, junio 2008.
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Sesenta aos despus del discurso de Truman, las zonas que han logrado un cierto despegue ven cmo la desigualdad entre el Norte y el Sur (los diversos nortes y los diversos sures) ha aumentado; el desarrollo logrado en algunas zonas se nos muestra demasiado frgil y dependiente de factores externos y, por lo tanto, podra venirse abajo en cualquier momento; incluso cuando ese desarrollo es sostenible, lo que resulta insostenible es la presin los efectos de ese desarrollo- sobre el Planeta; el desarrollo se ha logrado con un coste humano y social difcil de justificar, traducindose en una mera acumulacin y concentracin de recursos en manos de unos pocos (desarrollo s, pero de la plutocracia); y, si bien es cierto que ha aumentado el nivel de vida en algunas zonas, incluso en grandes zonas del Planeta, como muestra la evolucin del ndice de Desarrollo Humano del PNUD, en esas mismas zonas coexiste una tremenda desigualdad y se produce y acenta, por tanto, una aguda fractura social que puede traducirse en inestabilidad poltica, etc. Si el Presidente del Banco Mundial en 2000, James Wolfensohn, habl de una bomba de relojera refirindose a una desigualdad social y econmica que se mantiene en el tiempo y que resulta inaceptable en trminos mundiales, qu puede esperarse cuando esa desigualdad se da en el interior de una misma sociedad nacional? Ya en 2007 parece extenderse, ms all de los expertos que lo avisaban mucho antes, la idea de que ese desarrollo, que sirve tanto o ms a los pases industrializados que a los pases siempre en vas de desarrollo, no es el objetivo ni el medio adecuado para alcanzar un autntico desarrollo. Mucho menos cuando se plantea como algo que los pases desarrollados tienen que lograr en los pases que no lo son, a pesar o incluso en contra de las necesidades, prioridades e intereses de estos ltimos. Llegados a este punto, debemos tener en cuenta las crticas demoledoras al concepto de desarrollo y a sus aplicaciones desde el Norte29. El problema, desde estas posiciones, es que ningn desarrollo a parte del de los pases industrializados- es posible desde los presupuestos de los que parte la propia idea del desarrollo y desde las acciones a los que este punto de partida da lugar. Da igual, afirman, que recalifiquemos el desarrollo como humano, social, sostenible, local, etc. El problema se encuentra en nuestra concepcin del desarrollo mismo, y hasta las recalificaciones bienintencionadas pueden ser utilizadas para mantener y aumentar la acumulacin, la concentracin de la riqueza y la desigualdad. No resulta difcil llegar a esa conclusin teniendo en cuenta que el economista norteamericano John K. Galbraith, ex asesor de los presidentes Roosevelt y Kennedy, caracteriza al trmino "globalizacin" de la siguiente manera: "(la globalizacin) es un trmino que nosotros mismos, los americanos, inventamos para disimular nuestra poltica de avance econmico en otros pases y para tornar respetables los movimientos especulativos del capital". O tambin desde afirmaciones como la del ex-Secretario de Estado, Henry Kissinger, cuando establece que lo que se llama <<globalizacin>> es en realidad otro nombre para la posicin hegemnica de los Estados Unidos30. Es evidente que no podemos hacer sinnimos los conceptos de desarrollo y globalizacin. La cuestin es si, desde estos planteamientos de poltica exterior y de relaciones internacionales, es posible incluso si es o no compatible- el desarrollo que se deca pretender. Y, sin duda, no slo es una cuestin relativa a la hegemona de los Estados Unidos, sino que debe ser extendida a todos y cada uno de los pases cuya posicin les permite establecer imponerunas relaciones desiguales o de dominio sobre otros pases. Indudablemente, hemos de tener sumo cuidado con la correspondencia entre desarrollo proclamado como objetivo poltico y desarrollo real, puesto que finalmente el nico
EL BALANCE DEL DESARROLLO BASADO EN LA COOPERACIN, SESENTA AOS DESPUS
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Latouche, S., Sobrevivir al desarrollo. De la descolonizacin del imaginario econmico a la construccin de una sociedad alternativa, Henry Kissinger, Lecture at Trinity Collage, Dubln, 12-10-1999.
Ed. Icaria, Barcelona, 2007.

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desarrollo real es el que se da de hecho en la historia y sabemos que los fines ms nobles pueden ser tergiversados y manipulados para llevar a la prctica los resultados ms abyectos. De modo que estamos obligados a introducir la realidad real, la que se da histricamente y es vivida por las personas reales y concretas, en el anlisis y la valoracin de lo que decamos pretender. Desde aqu, los crticos del desarrollo tienen razn cuando plantean la irrealidad, y por lo tanto el uso ideolgico en el sentido de falso y susceptible de ser utilizado para manipular a personas, instituciones y pueblos- de algunas concepciones del desarrollo, por muy deseables que pudieran resultar. La afirmacin de la felicidad para todos como objetivo poltico en el discurso de Harry Truman es un ejemplo de lo que decimos. Y habramos de preguntarnos si el desarrollo planteado en los documentos de Naciones Unidas, o en algunos documentos de la Iglesia Catlica, por ejemplo, no pasan de ser una declaracin de buenas intenciones que nadie tiene intencin de aplicar o de llevar a la prctica, es decir, de hacerlo realidad. Naturalmente que es importante la claridad de saber hacia dnde queremos ir y que no da lo mismo un planteamiento humanista e integral que un planteamiento, por ejemplo, meramente economicista y utilitarista. El problema es que las primeras posiciones juegan con desventaja respecto a las segundas. Estas ltimas slo se basan en la mera afirmacin de la deseabilidad sin preguntar para quin ni con qu consecuencias- de la acumulacin y el modelo econmico liberal, el cual, tras los ltimos acontecimientos queda no ya en entredicho sino realmente desmantelado (lo que se privatizaron fueron las ganancias y lo que se ha de socializar son las prdidas, pero manteniendo la posicin de privilegio de los irresponsables y la posicin de vulnerabilidad de los trabajadores y trabajadoras). En cambio, las posiciones ticas y humanistas han de demostrar permanentemente su empeo por transformar la realidad, incluso los resultados positivos en este sentido, si no quieren ser acusadas de mera ideologa legitimadora del desorden establecido. Pero este juego no slo es desigual sino, adems, peligroso, porque puede equiparar ambas posiciones cuando, en realidad, no son ni parecidas. Por mucho que sea una obligacin de honestidad el evaluarse permanentemente respecto de la realizacin o no de aquello que decimos defender. Y en todo caso, la deconstruccin de otras ideologas en las que se sustentan y de las que dependen otros poderes y la construccin ideolgica que permita y apoye una intervencin real e histrica en la realidad para su transformacin no puede parecer una tarea menor. No toda ideologa es una racionalizacin y una justificacin falsa e interesada y manipuladora, y s es necesaria una base ideolgica sustentadora para cualquier posicin que se desee mantener, incluidas las posiciones que pretendan mejorar y transformar el mundo. El error, por tanto, no sera la construccin ideolgica en s en torno al desarrollo, sino el construir una ideologa que no tenga en cuenta e incluya la riqueza que hay ms all del etnocentrismo occidental preocupado por mantener su propio privilegio. Por otra parte, el rechazo de lo que se dice pretender desde las posiciones ticas o humanistas por su incumplimiento o por su distancia con la realidad histrica concreta ya realizada es, de nuevo, una trampa peligrosa. El que histricamente no se hayan alcanzado las metas, en este sentido, utpicas no le resta un pice al valor de las utopas como motor de transformacin personal, social e histrica. Cuando las utopas se asumen como ilusiones imposibles se puede caer con facilidad en los engaos y manipulaciones y en el cinismo de los privilegiados. Pero no es la nica posibilidad que las utopas nos ofrecen. Que una situacin o meta planteada como deseable no se haya realizado histricamente no significa que no sea deseable y realizable. En lo que habr de traducirse es en los empeos para pasar de lo deseable a lo realizable, y de esto a lo realizado. Pero los seres humanos tenemos una visin biogrfica y un tempo que no coincide con el ritmo y el tempo de los procesos histricos de transformacin de la realidad: el que los primeros precursores de los derechos humanos no vieran la Declaracin de 1948 no disminuye un pice la importancia de su empeo, por ms que en el siglo XVIII pareciera un empeo intil y una quimera vana. De la misma manera, el empeo actual por cumplir y garantizar los derechos humanos, amplindolos desde una adecuada concepcin de las necesidades humanas universales, de todos los seres humanos, puede parecer de nuevo intil y quimrico, vistas las realizaciones. Pero sin nuestro empeo actual hay realidades futuras que no podrn encontrar su realizacin histrica en
EL FRACASO DEL DESARROLLO BASADO EN LA COOPERACIN, SESENTA AOS DESPUS
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un mundo que no veremos y que slo hemos llegado a vislumbrar. Desde aqu, la distancia entre las utopas y la realidad debe urgirnos a poner los medios para que tal distancia se reduzca lo ms posible: una existencia tica surge de y lleva a la utopa, pasando por la responsabilidad de cargar con realidad, hacindose cargo de ella para transformarla. Todo lo cual no resta importancia a la necesidad y a la exigencia de autoexaminarnos permanentemente, primero para ver lo que de autoengao o error pueda haber en nuestros discursos y construcciones ideolgicas; y segundo para ser permanentemente conscientes de lo que nos falta todava por realizar. De ah la importancia de seguir siendo crticos con el desarrollo autocentrado, endgeno, participativo, comunitario, integrado, autntico, autnomo, popular, equitativo, local, etnocentrado, sostenible, alternativo, humano, social De lo que se trata no es de encontrar adjetivos nuevos para conceptos y prcticas antiguas e injustas, sino de cambiar el objetivo del desarrollo y los medios que se utilizan para conseguirlo. Porque, segn parece, hoy no existen ni las condiciones histricas ni naturales para que se pueda repetir <<el modelo de desarrollo occidental>> en todo el mundo (), as de simple31. Incluso una estrategia de reformas que prometi una prosperidad sin precedentes ha fracasado de una manera casi sin precedentes Los resultados han sido peores de lo que muchos de sus crticos teman: para gran parte de la regin (Amrica Latina, NdA), la reforma no slo no ha generado crecimiento, sino que, adems, por lo menos en algunos lugares, ha contribuido a aumentar la desigualdad y la pobreza32. En opinin de no pocos expertos33, hoy no puede haber nada parecido a un programa de accin cuya aplicacin, modular o completa, logre el desarrollo. Por el contrario, el desarrollo aparece como un proceso de aprendizaje contextualizado a las condiciones particulares de cada lugar e incierto en sus realizaciones, en su evolucin y en sus puntos de llegada. En este sentido, el desarrollo es lo que, desde el punto de vista de los respectivamente interesados, debera ser (). Esta aproximacin al tema, que podra resultar simple e ingenua a primera vista, resulta trascendente al abrir puertas insospechadas para la reflexin y construccin de lo que podra ser el desarrollo34. No es de extraar, entonces, que si el concepto de desarrollo asumido y defendido por los pases enriquecidos y empobrecedores occidentales es ms que cuestionable, qu decir de un instrumento, aparentemente dirigido a conseguir dicho desarrollo, como es la cooperacin? Dice un experto35: cada vez que me siento a una mesa a discutir un programa de cooperacin, ya sea con la Comisin Europea o con una ONG de Europa, tengo la sensacin de sentarme a desenrollar [deshacer] un malentendido y a desembocar en un acuerdo, con la plena conviccin, los unos y los otros, de que hemos fraguado un engao para que el malentendido sobreviva y sigamos comprendindonos y cooperando; que hemos concretado un programa para que permanezca el desconcierto. En el fondo, lo que se plantea es la utilizacin de la cooperacin internacional como instrumento para una gobernanza entendida como la ausencia de tensin y rebelin ante la desigualdad internacional generada y mantenida por los pases desarrollados: Ese es el rostro que tiene ahora la cooperacin internacional en virtud de una derechizacin de los pases del Norte. Reducir la amenaza de la pobreza, la amenaza del desorden poltico en nombre de la llamada <<gobernanza>>, un trmino extrao para determinar la necesidad de que nuestros pases no hagan olas, no alteren los frgiles trminos del equilibrio determinado por las potencias del Norte. Este anlisis se refiere a toda la sociedad, a todos los partidos polticos del signo que fueran, e incluso a todas y cada una de las personas que formamos parte de los pases "del Norte.
31 32
Acosta, A., Desarrollo glocal. Con la Amazona en la mira, Ed. Corporacin Editora Nacional, Quito (Ecuador), 2005. Stiglitz, J. (premio Nobel de Economa), El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para Amrica Latina, Ed. Universidad Citados en Acosta, A., Desarrollo glocal. Con la Amazona en la mira, Ed. Corporacin Editora Nacional, Quito (Ecuador), 2005. Frank Bliss y Alberto Acosta. Citado en Acosta, A., Desarrollo glocal. Con la Amazona en la mira, Ed. Corporacin Editora Nacional, Javier Ponce, analista ecuatoriano de polticas de desarrollo. En Patricio Carpio Benalczar (Comp.), Retos del desarrollo local, ed.
Andina Simn Bolvar y Corporacin Editora Nacional, Quito (Ecuador), 2004.

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Quito (Ecuador), 2005.

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Abya-Yala, Quito (Ecuador), 2006. Pg. 389.
Las preguntas que se plantean a la cooperacin son las mismas que se plantearon desde el principio a las polticas de desarrollo de los pases del sur proclamadas como objetivo poltico en los pases del Norte, y cuya respuesta pone en evidencia el fracaso de las polticas de cooperacin para el desarrollo: 6 1 2 3 4 5
A pesar de todo, la fe en el desarrollo, y en la cooperacin como medio para alcanzarlo, es independiente de que jams se cumplan los objetivos ni los resultados propuestos: dcadas de cooperacin al desarrollo, de creacin de Agencias, Oficinas o Ministerios, Planes, Informes, Programas, Convenciones, Cumbres, Conferencias o Acuerdos sobre el Desarrollo, no han reducido las desigualdades ni la extrema penuria de buena parte de la Humanidad. Pero nuevas <<Ofertas>>, <<Planes>> u <<objetivos>> se lanzan peridicamente al <<mercado del desarrollo>> para reactivar la fe o reenganchar en la ilusin. Cuando todos los dems referentes universales sucumben, queda al menos el desarrollo36. Desde aqu, en este momento, la cooperacin necesita reformas urgentes no ya para mantener su legitimidad o encontrar su justificacin, sino para que sirva alguna vez para el fin que se deca pretender: el desarrollo de los pueblos y la mejora sustancial en las condiciones de vida reales de las personas concretas. Para ello, contamos con una enorme cantidad de anlisis que, sin embargo, no se corresponden con las, ms que reconocidamente, deficientes y escasas evaluaciones acerca de los supuestos de la cooperacin, las actuaciones, las correspondencias de stas con las prioridades internacionales, los resultados de dichas actuaciones y la sustentabilidad de las mismas. Creemos, por tanto, que hemos de partir de una doble necesidad y urgencia. Por un lado, necesitamos urgentemente una cooperacin basada en la participacin. Por otra, no podemos
Tienen algn sentido las polticas o programas de cooperacin internacional si no se modifica el conjunto de las relaciones internacionales que generan el subdesarrollo e impiden el desarrollo?; tiene algn sentido una cooperacin que no modifica el comercio internacional, las relaciones de intercambio, la deuda externa o el proteccionismo comercial, todo ello a favor de los pases del Norte? Se puede plantear una cooperacin a cambio de mercado para los productos del Norte?; se puede plantear como condicin de la cooperacin la utilizacin de productos del pas donante o la introduccin de los productos de ste en el pas receptor? Tiene algn sentido la cooperacin basada en complicadas justificaciones burocrtico-administrativas, cuyo coste no se incluye como gasto subvencionable del proyecto? Se pueden seguir eludiendo impunemente los compromisos asumidos por los pases del Norte respecto de los fondos de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, que en Europa todava no ha llegado ni a la mitad del 0,7?; se pueden incluir los gastos militares como ayuda para el desarrollo de los pases del Sur? Puede lograr sus objetivos una cooperacin que no tiene relacin con las polticas o la ausencia de polticas de los estados receptores de la ayuda? Y Responde, la cooperacin actual, a algo ms que un intento de borrar la falta y de evitar la culpabilidad, por parte del Norte donante, por haber causado y causar todava el subdesarrollo del Sur?; No es, muchas veces, la cooperacin internacional, un mero maquillaje, un intento de la cultura y las sociedades occidentales por aparecer como civilizadas cuando son en realidad las que dominan, explotan y empobrecen a la mayor parte de la Humanidad?
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Piqueras, A., Desarrollo y cooperacin: un anlisis crtico, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008.
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permitirnos una cooperacin sin coordinacin. Esta posicin, que hasta aqu es fcilmente asumible como modelo de referencia, es en la prctica muy difcil. El incumplimiento de los compromisos del 0,7% dificulta el entendimiento y la colaboracin de las Administraciones entre s y de stas con las organizaciones sociales. Esto se ve agravado por la detraccin, a travs de modificaciones presupuestarias, de cantidades incluso importantes del ya exiguo presupuesto aprobado para cooperacin. Modificaciones que se realizan sin consulta, unilateralmente, y sin compensacin posterior, con lo que lo detrado simplemente desaparece sin ms. Adems, falta reflexin, comunicacin y coordinacin entre las distintas Administraciones Pblicas y las ONGs, as como sobre el papel de ambas en la cooperacin. En ocasiones, el problema no es de competencias de unas y otras, que deberan estar claras, sino de visibilidad y protagonismo. Hay tambin una burocratizacin excesiva e inadecuada de las gestiones relacionadas con la cooperacin: se acenta el control econmico y no hay controles de calidad ni en los resultados ni en la eficacia de la cooperacin. No se ha realizado el trabajo necesario de clarificacin de los principios, medios y fines de la cooperacin. Siguen faltando especialistas en cooperacin y desarrollo, en las diferentes Administraciones Pblicas: los tcnicos de la Administracin General o de los servicios sociales no tienen por qu tener la formacin especfica necesaria, lo que repercute directamente en las decisiones y actividades llevadas a cabo por las Administraciones correspondientes. Como ya se ha sealado, existe el riesgo, desde diversas Administraciones Pblicas de instrumentalizar econmicamente la cooperacin, es decir, de canjear cooperacin a cambio de mercado para nuestros productos. El problema no es que se haga o no cooperacin, sino que no hay una reflexin y una evaluacin serias y compartidas con las organizaciones sociales en torno a qu cooperacin, con qu medios y para qu objetivos. No existe, tampoco, claridad y estabilidad suficientes en cuanto a las prioridades sectoriales o geogrficas de la cooperacin. Falta una evaluacin rigurosa y sistemtica de la cooperacin, ms all de los proyectos concretos. Se destinan pocos fondos y no se gestionan bien por la falta de claridad en los criterios, por las dificultades administrativas (de presentacin y justificacin de proyectos) y por la escasez de tcnicos en las diferentes Administraciones Pblicas. Adems, se confunde la educacin para el desarrollo con una mera sensibilizacin que, incluso como tal, sigue siendo insuficiente. Y, finalmente, las dificultades derivadas de la cooperacin basada en los proyectos individualmente considerados y derivadas de los proyectos basados en financiaciones anuales va subvenciones. La cooperacin basada en la accin de las ONGs tambin plantea una serie de cuestiones que deberan revisarse con el fin de mejorar la calidad de las iniciativas de cooperacin. En este sentido, no pocas ONGs pueden acabar convirtindose en meras empresas de servicios que dependen de los fondos pblicos para su funcionamiento, lo que las convierte en adjudicatarias cuando no en meras extensiones de la Administracin Pblica. Por otra parte, la apropiacin de la solidaridad, la bondad y la justicia, como si fuera patrimonio exclusivo no slo de las ONGs, sino de cada ONG en particular, no facilita las colaboraciones interinstitucionales. As, aunque muchas ONGs asumen el papel de conciencia crtica de la sociedad no se aplican a s mismas dicho anlisis. Y su pretensin de representacin de la sociedad civil, por su escasa base social, suele ser inaceptable. Adems, en no pocas ONGs se da una insuficiente profesionalidad y una descoordinacin entre los tcnicos, los voluntarios y los directivos. Otra dificultad es la enorme heterogeneidad de las ONGs que, adems, compiten por los fondos, la imagen y la relevancia institucional, aunque se dediquen a los mismos sectores de atencin o trabajen en las mismas zonas geogrficas. Los mismos directivos y responsables de las ONGs carecen en ocasiones de una preparacin suficiente, lo cual se traduce en una falta de claridad en las acciones de las ONGs que dirigen. Esto parte del hecho de que estos cargos se nombran habitualmente por la vinculacin de las personas a determinadas instituciones y no tanto por su vala personal, por su capacidad tcnica
o por su conocimiento respecto a los fines de las organizaciones que han de dirigir. En ocasiones, dentro de estas organizaciones, que se plantean como alternativas, se da una enorme jerarquizacin institucional que hace que las decisiones no slo no sean tomadas profesionalmente, sino por razones meramente institucionales o por la ignorancia o las veleidades de los directivos. Todas estas caractersticas hacen ms difcil la coordinacin entre las ONGs y entre stas y las Administraciones Pblicas, lo que se traduce, a su vez, en el funcionamiento de pasillos, es decir, al tratamiento individual de asuntos que ataen a todos los agentes, pblicos y privados, de la cooperacin. Una consecuencia de este funcionamiento es la desconfianza entre las mismas ONGs. Ms grave es, sin embargo, la incapacidad de plantear propuestas alternativas y de hacer viables las propuestas que se formulan. No hay una reflexin suficiente acerca de lo que son como ONGs, ni del papel y la responsabilidad que deben asumir, ni de lo que quieren o tienen que hacer. Hay un acento desmedido en la propia identidad, que supone una merma en la prioridad de los fines que se dicen perseguir y en las necesidades de los destinatarios. Esta obsesin identitaria y la prdida o difusin de los fines ltimos, provocan tensiones en el interior de cada ONG, dando lugar a bandos o facciones que se enfrentan y descalifican entre s y que se enfrentan y descalifican a otras organizaciones que se dedican a lo mismo, en los mismos lugares y con la misma gente. Desde estas instituciones alternativas debera cuestionarse hasta qu punto se estn sustituyendo los intereses de los destinatarios por los intereses de las propias organizaciones o, lo que sera peor, por los intereses de sus directivos o de las organizaciones que hay detrs de cada ONG. Esta duda que se plantean incluso algunos miembros de las propias ONGs aparece como crtica firme a no pocas contrapartes: son organizaciones de profesionales, con intereses propios y distintos de las necesidades e intereses de los destinatarios. Las relaciones entre las ONGs valencianas o espaolas- y las contrapartes en los pases receptores es, muchas veces, una relacin contractual entre financiador y ejecutor de determinadas acciones o servicios lo cual es absurdo desde un planteamiento serio de cooperacin para el desarrollo. Esta misma relacin crea unos problemas que no existiran e impide o dificulta la solucin de otros que se solucionaran ms fcilmente si plantesemos dicha relacin en otros trminos. Adems, parte de la carga burocrtica que padecen las ONGs valencianas se traslada, va justificacin y evaluacin, a las contrapartes, que se mueven en contextos culturales y jurdicos o normativos diferentes a los nuestros y que pueden llegar a convertir en absurdos algunos de nuestros requisitos formales o documentales. Y esta burocratizacin que nosotros mismos estamos generando, est a la vez aumentando los costes finales del proyecto tanto por la necesidad creciente de personal administrativo, como por la necesidad de compulsar, duplicar y certificar, de forma casi indefinida y absurda, todos los documentos relacionados con el proyecto. Adems, hemos de ser conscientes, de nuevo, de la falta de una coordinacin adecuada entre las ONGs y las contrapartes de los pases receptores, ya sea por problemas de protagonismo ac y all, como de competencia por un mismo mercado, como por las relaciones que se establecen desde un marco meramente profesional contractual. Nosotros pretendemos dirigir y decidir, desde aqu, qu es lo que tiene que hacer una contraparte, cmo y cundo tiene que hacerlo. Y esto es absurdo no slo por la distancia, sino tambin porque desconocemos radicalmente las situaciones en las que dichas contrapartes tienen que actuar. No porque se trate de ayudar eso no era la cooperacin para el desarrollo-, todo el mundo puede hacerlo ni cualquier cosa vale ni es mejor que nada. No todas las contrapartes, como no todas las organizaciones sociales, ni como todas las personas relacionadas con las Administraciones Pblicas, tienen la calidad, ni la experiencia, ni la especializacin necesarias para trabajar adecuadamente en cooperacin para el desarrollo. Mucho menos si tenemos en cuenta que la calidad de la accin de las contrapartes no slo est supeditada a aspectos econmicos, sino tambin a la captacin de nuevos financiadores y/o la fidelizacin de los ya existentes. Por otra parte, la exigencia de que las contrapartes adelanten hasta un 20% del coste del proyecto excluye a las comunidades autoorganizadas o exige la vinculacin de stas a las
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contrapartes formales, ya sean privadas o pblicas (como los municipios), con el riesgo que esto puede suponer de prdida o desvo de fondos. Esto exige de nuevo nuestra presencia en directo o la de alguien de fiar sobre el terreno y de forma permanente, lo que encarece el coste y complica sin duda la organizacin y ejecucin de las acciones previstas. Finalmente, las evaluaciones de las contrapartes no son adecuadas porque tienen un coste elevado, porque tienen una complejidad tcnica incluida la previsin de sostenibilidad en el futuro- inasumible, y porque pueden poner en peligro la continuidad de los clientes, es decir, de las entidades financiadoras, ya sean nuestras ONGs o nuestras Administraciones Pblicas. Todo esto nos lleva a que una cosa es realizar proyectos y otra muy distinta la sostenibilidad de sus resultados en el futuro o, incluso, que nuestros proyectos sirvan como y para quienes se haba previsto que sirvieran. Una cosa es lo que saben y piensan los destinatarios respecto de nuestra cooperacin y otra muy distinta lo que aparece en las evaluaciones de las contrapartes, de nuestras ONGs y de nuestras Administraciones Pblicas. Es imposible una evaluacin real de la cooperacin mientras de ella dependa la continuidad de la financiacin y de esa cooperacin, por muy deficientes que sean sus resultados reales. Lo que nos dicen las evaluaciones es lo que queremos or o lo que parece apropiado para garantizar en lo posible la continuidad de la ayuda. El problema de la evaluacin es un problema que tenemos nosotros, no los destinatarios. Nosotros pedimos las evaluaciones, desde las Administraciones Pblicas tanto como desde las organizaciones privadas o sociales, porque hay que pedirlas, pero si existen y en el mejor de los casos- no sirven para nada. El problema es que no nos interesa el resultado de una evaluacin bien hecha, que no se est dispuesto a empaar la propia imagen, que no estamos dispuestos a hacer otra cosa, aunque lo que hacemos est mal hecho. Por otro lado, parte de los fondos s se pierden por el camino, pero no slo o no principalmente porque alguien se apropie de ellos, sino porque nuestro modelo de cooperacin est resultando gravoso a los destinatarios, a las contrapartes, a las ONGs valencianas o espaolas- y a las propias Administraciones Pblicas. En cuanto a la participacin de los destinatarios, estamos pidiendo en la cooperacin a las instituciones y a los proyectos- aperturas y participaciones que nosotros mismos y nuestras instituciones, pblicas o privadas, no estamos dispuestos a conceder ni permitir. De hecho, hemos de plantearnos si no estamos frustrando sistemticamente las expectativas de cambio de la gente con la excusa de la participacin. Al exigir la movilizacin de la comunidad, alentamos dichas expectativas. Pero, en no pocas ocasiones, se moviliza a una misma comunidad en la identificacin de necesidades simultneamente por parte de diferentes instituciones, con acentos y prioridades diferentes y no coordinadas. Pero el hecho de que se identifiquen correctamente las necesidades y que las iniciativas comunitarias sean consistentes y viables no significa que, despus, estas instituciones financien efectivamente tales proyectos, con lo que el trabajo inicial est hecho, pero nadie garantiza una respuesta o sostenimiento adecuados. Con ello, lo que conseguimos es aumentar la desesperanza, la frustracin y la resignacin de la gente y a desconfianza respecto de cualquier movilizacin o iniciativa de la propia comunidad. Y ello sin abordar el hecho de que, una vez finalizado el proyecto, desaparecemos sin asumir el resultado mayor, menor o nulo de nuestros proyectos en trminos de desarrollo autnomo y de sostenibilidad y a pesar de los a veces enormes esfuerzos que hayan tenido que realizar los destinatarios en el desarrollo de dichas acciones. Finalmente, es un disparate la forma en que nos apropiamos de la miseria de la gente (mis pobres, los pobres con los que yo coopero, mis comunidades, mis cotrapartes) y la mercantilizacin de sus vidas y situaciones para nuestra rentabilidad poltica o institucional, tanto por parte de las Administraciones Pblicas, como por parte de las ONGs, como por parte de las entidades financieras, como por parte de otras empresas o de sus fundaciones. Hay quienes afirman, probablemente con razn, que nuestro protagonismo institucional es incompatible con la dignidad de los destinatarios y con la eficacia de nuestra cooperacin. Por tanto, nuestra ayuda no sirve para solucionar los problemas o satisfacer las necesidades de los destinatarios, porque llevamos cuarenta aos de cooperacin y siguen estando
en la misma situacin de necesidad y dependencia que tenan al principio. Incluso, en algunos casos, hemos conseguido empeorar la situacin. Lo cual no significa que tengamos que reducir a cenizas toda la cooperacin, sino que es muy urgente revisar nuestro modelo de cooperacin, tanto en el mbito pblico como en el privado. De ah nuestra afirmacin de la participacin y la coordinacin como prioridades urgentes sin las cuales la cooperacin, como programa pblico o privado, tiende a perder su sentido real. Pero la participacin no significa slo transparencia y consulta, sino participacin activa en la toma de decisiones de todos los implicados. Esto significa reparto de la responsabilidad e implicacin de los agentes sociales en la Cooperacin Valenciana, entendida, primero, como cosa de todos los valencianos y no como propiedad privada de la Administracin o de las ONGs; y, segundo, como avance democrtico en el funcionamiento de las instituciones. Es evidente que tiene que haber algn control o lmite a las alternativas que se planteen, control o lmite aplicable por otra parte a todos los agentes incluida la propia Administracin, pero salvo cuestiones que atenten contra lo establecido en la Constitucin Espaola o que constituyan un disparate, todo es discutible y por lo tanto debe ser objeto de la reflexin y la decisin de todos. As ocurre, por ejemplo, con las zonas prioritarias; los criterios de accin, seguimiento y evaluacin; el reparto de atribuciones o tareas y hasta de la propia financiacin; incluso con las propias tareas necesarias o encomendadas a la cooperacin valenciana, as como su organizacin y funcionamiento; materias todas ellas que deben ser suficientemente dinmicas como para ir adaptndose a las necesidades del desarrollo de los pueblos tanto como a la propia realidad de los agentes valencianos de cooperacin. De lo que se trata, por tanto, es de que dichos agentes de la Cooperacin para el Desarrollo se doten a s mismos de un marco de accin y decisin propios de la Comunidad Valenciana y, por lo tanto, asumido por todos ellos. Pero aqu la participacin debe incluir a todos los que sea posible incluir, y no slo a algunos tenidos por ms o menos representativos. As, y en segundo lugar, planteamos la coordinacin no como una mera imposicin normativa de las condiciones para participar en las instituciones, ayudas, subvenciones o tareas especficas, sino como condicin de posibilidad de la propia Cooperacin para el Desarrollo. Slo se puede hablar de Cooperacin Valenciana si existe una unidad de criterios y actuaciones. Slo se puede plantear tal unidad de criterios y actuaciones si se consigue una coordinacin, asumida libremente, que haga avanzar y aprender a todos los agentes en la misma direccin. Y dicha coordinacin no se puede lograr por imposicin, ni poltica ni normativa, pues tiene como condicin la participacin en trminos de igualdad institucional que hemos planteado arriba. Sin estas dos condiciones de participacin y coordinacin, y puestas en prctica en el sentido y con el alcance que aqu planteamos, no podremos avanzar hacia una Cooperacin Valenciana, porque no se podr superar la divisin y el enfrentamiento que supone una participacin de voz, pero sin voto, es decir, una participacin sin participacin en las decisiones. Las carencias democrticas de este modelo implican y no pueden superar la desconfianza que genera el hecho de aportar lo aprendido, la experiencia y el compromiso de muchas personas e instituciones que lo nico que perciben es que tales aportaciones no sirven para nada, no se recogen en las decisiones ni en la orientacin de las acciones emprendidas, y que al final, se hace lo que a determinada persona o institucin le parece, tenga o no sentido, parezca bien o mal al resto. Es evidente que, precisamente por el grado de opinabilidad de las cuestiones a decidir, es probablemente imposible un total acuerdo. Pero entre un extremo y otro, y en cuestiones como la cooperacin para el desarrollo, parece que se debe hacer un gran esfuerzo en aglutinar el mayor nmero de instituciones posible. Y este esfuerzo no slo consiste en la escucha, sino tambin el reparto de la responsabilidad que hemos planteado arriba. No slo es una conveniencia estratgica, en el sentido de que toda accin va a ser mucho ms fcil si los agentes implicados estn a favor de lo que se est haciendo y de cmo se est haciendo, sino una necesidad prctica, puesto que es condicin de posibilidad para llevar a cabo correcta y adecuadamente todas las acciones en que consiste la cooperacin para el desarrollo. Todas las energas que se pierden con
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el enfrentamiento y con la desconfianza mutua, en cuestiones como la cooperacin para el desarrollo, tenemos la obligacin moral de utilizarlas en la mejora y en la profundizacin de la propia cooperacin, porque estn en juego las condiciones en que viven o malviven demasiadas personas en nuestro mundo, ante las cuales tenemos una responsabilidad directa. Para alcanzar un modelo diferente, pensamos que es necesario mejorar en tres funciones generales, de acuerdo con lo que venimos planteando: una funcin administrativa; una funcin que podramos denominar institucional y una funcin tcnica. Dichas funciones se deberan traducir en sendas reas de trabajo. La funcin administrativa supone, evidentemente, la gestin y el control de todos los asuntos administrativos, laborales, financieros y jurdicos que afectan a la cooperacin para el desarrollo. Para ello es necesario dotar a la cooperacin valenciana de los recursos humanos necesarios para una gestin gil y eficaz de todos y cada uno de los pasos y momentos de la cooperacin para el desarrollo. En cuanto a la funcin que hemos denominado institucional, supone el diseo y aplicacin de cuantos mecanismos y mbitos de participacin y coordinacin sean necesarios desde lo que ya hemos planteado arriba. As, y como mnimo, debera haber seis mbitos de participacin y coordinacin: La participacin y coordinacin entre las distintas Conselleras es absolutamente imprescindible si se pretende orientar la Cooperacin hacia Planes Integrales de Desarrollo que no sean una mera suma de proyectos individuales e independientes. Estos planes intentan abarcar muchas -si no todas- las dimensiones de la vida de las personas destinatarias de los mismos. Esto supone abordar tareas educativas, sanitarias, de infraestructuras y construccin, agrcolas, incluso industriales o comerciales y econmicas. Por ello, carecera de sentido elaborar estos planes de espaldas a las Conselleras responsables de cada uno de dichos mbitos y tareas. Y tampoco tiene el menor sentido promover planes realmente integrales cuyo desarrollo se enfrenta o se opone al trabajo de dichas Conselleras. Imaginemos una propuesta de comercio justo promovida por un determinado plan integral y que tuviera que compaginarse por una expansin comercial de las empresas valencianas especulativo hacia el exterior y proteccionista hacia el interior; o, por ejemplo, un planteamiento que fuera el de intercambiar cooperacin para el desarrollo (solidaridad...?) por expansin de mercados para las empresas valencianas (...o propio inters?). Este tipo de incompatibilidades o contradicciones podran reducirse si existiera un mbito de coordinacin efectiva y real entre las distintas Conselleras en materia de cooperacin para el desarrollo y siempre que la cooperacin fuese de inters para todo el Gobierno Valenciano. En segundo lugar, la participacin entre los distintos grupos polticos aparece como necesidad desde el momento en que la cooperacin para el desarrollo no es propiedad de ningn grupo en exclusiva, sino, por el contrario, es una responsabilidad y una obligacin histrica y tica de todos ellos. Y, adems, es la nica forma de garantizar una cierta estabilidad y continuidad a las polticas de cooperacin, evitando, a la vez, el establecimiento inestable o aun errtico de los criterios y las prioridades relativas a la cooperacin para el desarrollo. Insistimos en que nuestro planteamiento es avanzar hacia una cooperacin Valenciana, y no una cooperacin propiedad de una determinada institucin o grupo poltico. 1 2 3 4 5 6 7 entre conselleras; entre grupos polticos; entre agentes sociales; entre empresas, cmaras de comercio y organizaciones patronales; entre contrapartes y otras organizaciones de los pases destinatarios de la Cooperacin para el Desarrollo; y entre las diferentes Conselleras y los Municipios y Diputaciones. Entre las Universidades de la Comunidad Valenciana.
En tercer lugar, sera necesaria la participacin-coordinacin de los distintos agentes sociales: ONGDs, sindicatos, universidades, etc. Es evidente la importancia de este grupo, pues en conjunto es el que ms experiencia tiene en todo lo concerniente a la cooperacin para el desarrollo y el que la ha realizado ms directamente hasta ahora. Adems, no se trata de conseguir la ayuda de este grupo para constituir la Cooperacin Valenciana, sino que ellos son los agentes sin los cuales no tiene sentido hablar de cooperacin Valenciana. Son ellos los que surgen de sectores sociales especialmente sensibilizados. No es que representen a la sociedad, cuestin espinosa donde las haya y que se plantea incluso a los partidos que gobiernan respecto de sus propios electores, sino que son los agentes sociales que ms fcilmente recogen los valores de ciertos sectores sociales y trasladan los resultados y/o dificultades a dichos sectores sociales, por no hablar de la enorme credibilidad y reconocimiento social de que gozan alguno de dichos agentes. En cuarto lugar, es cada vez ms urgente la participacin-coordinacin de las empresas, las asociaciones patronales y las Cmaras de Comercio en materia de Cooperacin. Y lo es, al menos, por dos razones: porque en materia de desarrollo econmico su colaboracin y su experiencia son insustituibles; y porque, si no se cuenta con su concienciacin y su apoyo en algunas cuestiones relacionadas directa o indirectamente con la cooperacin para el desarrollo, difcilmente se pueden modificar situaciones de desigualdad estructurales y enquistadas tanto en los pases del Norte, y por tanto en la propia Comunidad Valenciana, como en los pases del Sur. Debera resultar evidente que una participacin que no cuente con los propios destinatarios, en este caso, tanto las contrapartes del Sur como incluso los destinatarios ltimos de las acciones de cooperacin para el desarrollo, no pasa de ser ms un mensaje publicitario que una dinmica y modelo organizacional verdaderamente participativa. Tanto ms cuanto las ONGs del Sur son las conocedoras ms directas de las situaciones a las que se intenta responder y las que, con bastante probabilidad, pueden conseguir, aqu en la Comunidad Valenciana, una mayor sensibilizacin y una extensin de una verdadera Educacin para el Desarrollo. Con mayor razn habremos de plantear los intercambios con los destinatarios ltimos, puesto que slo podremos responder y slo lo haremos correctamente en la medida en que aumente nuestro conocimiento de las situaciones atendidas y, con ello y con el trato personal y directo con los destinatarios, aumente el grado de implicacin personal, colectiva e institucional en dichas situaciones. Adems de lo que nos podran ensear a nosotros en cuanto a procesos autoorganizativos, en cuanto a institucionalizacin de la solidaridad y en cuanto a autntica participacin de todos los implicados en la toma de decisiones y el establecimiento de prioridades y acciones; por no mencionar el enriquecimiento cultural que suponen multitud de aportaciones de personas de otros pueblos, culturas y religiones. Adems, es necesario acercar la cooperacin para el desarrollo a la sociedad valenciana, lo que supone una insercin territorial lo ms descentralizada posible y por tanto la colaboracin estrecha de y con los Municipios y Diputaciones Provinciales de la Comunidad Valenciana, de forma que todos los agentes implicados en la Cooperacin Valenciana tengan su espacio propio de trabajo, reflexin y elaboracin de propuestas. Y, finalmente, planteamos la funcin tcnica, que debera incluir las siguientes funciones y tareas especficas: la unidad de planes y actuaciones; la unidad de ayudas de emergencia; la unidad de participacin ciudadana y auto-organizacin; la unidad de investigacin, prospectiva y formacin; la unidad de campaas, sensibilizacin y medios de comunicacin social; la unidad de educacin para el desarrollo; la unidad de seguimiento y evaluacin sobre el terreno; y una especie de oficina del defensor de la cooperacin, es decir, un rgano que sea el responsable de velar por la correccin y evaluacin de las polticas de cooperacin valencianas, sean estas pblicas o privadas. La unidad de planes y actuaciones, sea cual fuere su denominacin, habra de realizar, al menos, tres tareas concretas. Primero, debe elaborar los criterios e instrumentos
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necesarios para el diseo, la realizacin, el seguimiento y la evaluacin de los proyectos de cooperacin. Segundo, debe establecer los requisitos para la peticin y obtencin de subvenciones por parte de las diversas entidades solicitantes, estableciendo los baremos con suficiente claridad y transparencia en la seleccin de proyectos y la adjudicacin de subvenciones. Y tercero, debe establecer los Planes Integrales y/o Planes a Largo Plazo de acuerdo con zonas de actuacin prioritarias para la Comunidad Valenciana, sealando cuantas acciones sean necesarias tanto respecto de la cooperacin directa de las Administraciones Pblicas como la realizada por otras organizaciones o instituciones. La unidad de ayudas de emergencia debera organizar la respuesta de los agentes de la cooperacin valenciana, y proporcionar los instrumentos necesarios para ello, ante catstrofes humanitarias que requieren de una respuesta inmediata. Como ya ha sido asumido, ayuda de emergencia y cooperacin para el desarrollo no se pueden identificar, aunque tengan relaciones diversas una con otra. No obstante, sera especialmente importante que a una ayuda de emergencia y tras establecer las condiciones necesarias, siguiera una cooperacin para el desarrollo continuada y estable que pueda contrarrestar la catstrofe y ayudar a los afectados a alcanzar un grado aceptable de autonoma. De lo contrario, se corre el riesgo de que la ayuda humanitaria cese antes incluso de que haya pasado tanto la propia catstrofe como sus efectos directos, por ejemplo, ante la retirada de la televisin en la zona y el hecho de que la situacin deja de ser noticia. La unidad de participacin ciudadana y auto-organizacin debera promover y dar el soporte necesario a todas aquellas iniciativas locales bien para integrarse en organizaciones existentes ya reconocidas, establecindose en el mbito local con las condiciones adecuadas, o bien para establecer otras nuevas de acuerdo con los requisitos y criterios establecidos al efecto. En todo caso, debe quedar claro que la funcin de esta unidad es el apoyo directo a la extensin territorial de asociaciones ya existentes o de otras de nueva creacin, a las que deben prestar asesoramiento tcnico, acompaamiento mientras sea necesario, y alguna forma de financiacin ventajosa para la adquisicin de locales, equipo, formacin, etc. La unidad de investigacin, prospectiva y formacin debera realizar cuantos estudios sean necesarios para el establecimiento de criterios y prioridades en todas las fases de la cooperacin: en el estudio de las necesidades y de las situaciones de desigualdad de acuerdo con los criterios de mayor nmero de afectados, mayor urgencia y/o gravedad de las situaciones, mayor abandono de los afectados, etc.; en el establecimiento de prioridades por pases o sectores de actuacin, de acuerdo o ms all de los compromisos internacionales asumidos por nuestro pas; en el seguimiento de los proyectos, acciones y planes; en la evaluacin continuada de los resultados; y en la retroalimentacin de todos los mbitos y niveles de la cooperacin para el desarrollo. Adems, debera traducir esos estudios y el conocimiento adquirido en materiales de formacin para las entidades valencianas, pblicas y privadas, y para las personas concretas que las forman. Esta formacin debera ser desarrollada por las unidades de sensibilizacin, campaas y medios de comunicacin, por una parte, y por la de educacin para el desarrollo, por otra. La primera de ellas debera elaborar los materiales de difusin que considerase oportunos, tales como carteles, trpticos, folletos, etc., y debera planificar campaas y acciones de sensibilizacin que abarcasen todo el territorio de la Comunidad Valenciana, as como planificar y desarrollar la presencia en los medios de comunicacin para informar de diversas cuestiones relacionadas con la cooperacin para el desarrollo. La unidad de educacin para el desarrollo, en cambio, debera elaborar materiales aptos para su utilizacin en colegios, Institutos, Universidades y otros centros de formacin con el fin de establecer, desarrollar y profundizar en la cooperacin para el desarrollo como materia transversal o como contenidos especficos de aplicacin de otras materias. Es importante distinguir entre sensibilizacin y educacin para el desarrollo, con el fin de no trivializar los contenidos de esta ltima y de no sobrecargar de contenidos lo que debe ser una llamada de atencin que despierte el inters de los valencianos respecto de la cooperacin para el desarrollo.
La unidad de seguimiento y evaluacin sobre el terreno debera encargarse del control y seguimiento de los proyectos, los planes y cuantas acciones puedan requerir su presencia en los pases destinatarios, de acuerdo con lo que hemos planteado respecto a evitar todos los gastos que no fueran realmente imprescindibles. Para ello, debera estar compuesta por las personas suficientes para, primero, cubrir las necesidades de este servicio, y segundo, para permitir la alternancia entre estancia en los pases destinatarios y permanencia en la Comunidad Valenciana, con el fin de aprovechar la experiencia y el trabajo de los miembros de esta unidad a travs de las dems unidades tcnicas. Finalmente, y dada la heterogeneidad de instituciones implicadas en los asuntos de Cooperacin al Desarrollo y las orientaciones de las mismas, vemos necesaria una ltima unidad que hemos denominado del defensor de la cooperacin, y que debe constituir una instancia arbitral y de resolucin de conflictos que sea el cauce establecido para elevar las reclamaciones o disensiones que se planteen y que no se hayan resuelto en los grupos de trabajo correspondientes y en cada una de las unidades tcnicas. Ser funcin de esta oficina el elevar dichas demandas a quien corresponda y en todo caso la de elaborar un informe anual con todas las demandas planteadas, su tratamiento o estado actual de la cuestin y, en su caso, la solucin que se hubiera llevado a cabo. Servira esta propuesta para comenzar a trabajar, segn lo que hemos venido defendiendo aqu, un modelo valenciano mejorado de cooperacin por parte de todos los agentes implicados en ella? No olvidemos que, al final, el criterio de evaluacin para cualquier cuestin relacionada con la cooperacin para el desarrollo es si sta, efectivamente, promueve eficazmente el desarrollo y la autonoma de los destinatarios de la misma, si les beneficia en algn sentido, en qu medida lo hace y si lo hara ms o mejor de alguna otra forma. Y a este criterio deberan sujetarse tanto las instituciones como su accin. Una Administracin Pblica, o unas ONGs, u otras instituciones cualesquiera, que no establezcan y se apliquen a s mismas este criterio como fundamental y prioritario sobre todos los dems, pareceran indicar con esta omisin, sean cuales sean sus fines declarados, que no pretenden otra cosa que utilizar la cooperacin para sus propios fines, distintos de la respuesta real y efectiva a las necesidades, la pobreza y el subdesarrollo de pueblos enteros y de millones de personas en nuestro mundo.
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Dado el subdesarrollo que nuestros pases desarrollados llevan generando durante siglos, y dada la ineficacia ms que constatada tanto de la Ayuda Oficial para el Desarrollo como de la Cooperacin para el Desarrollo, las migraciones han tendido a verse no slo como una alternativa, sino incluso como la nica salida para pueblos y pases enteros. Que la emigracin es una alternativa a la falta de oportunidades y al subdesarrollo es algo evidente incluso desde nuestra historia secular espaola y europea. Pero, adems, las migraciones actuales desde los pases del Sur hacia los del Norte son una rebelin pacfica y silenciosa ante el subdesarrollo y el empobrecimiento generado por el Norte en el Sur. Desde aqu, la emigracin, la libertad de desplazamiento y residencia, no es slo un derecho individual reconocido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (Arts. 13 y 14), sino la restitucin al Sur de lo que le ha sido previamente quitado durante siglos. Hasta el punto de que las remesas se han constituido en un factor de desarrollo y de elevacin directa de la capacidad de gasto, y por lo tanto, del nivel y la calidad de vida, as como de las oportunidades de desarrollo personal y familiar, tanto de desarrollo econmico, como humano y social. Sin que esta constatacin reste un pice al anlisis del maldesarrollo en el que participa cualquier desarrollo basado slo o principalmente en la mera acumulacin. En todo caso, las migraciones y las remesas, se han convertido en un factor de desarrollo en los pases de origen de las personas migrantes cuya importancia va en aumento incluso en tiempos de crisis internacional y de manera ms acusada, precisamente, por el contexto de crisis econmica internacional en que nos encontramos. Por ello, las migraciones aparecen, cada vez ms y en eventos e informes internacionales muy recientes, unidas a las posibilidades reales de desarrollo del Sur. Ser posible que las migraciones sean finalmente una de las condiciones de posibilidad de un futuro real y digno para el Sur, a pesar de la ineficacia y la indecisin cuando no de la oposicin- del Norte? Vamos a verlo. Las evaluaciones econmicas de la inmigracin en los pases receptores, suelen confirmar, de manera general, las aportaciones positivas que dicha inmigracin tiene para los mismos. En este caso, las crticas provienen en mayor medida de sus efectos sociales, de las dificultades que surgen de las diferencias culturales y religiosas, y tambin de las reacciones de los grupos de presin nacionales, que ven a los inmigrantes como competidores en el mercado de trabajo, sea o no real el contenido de dicha percepcin. En los pases de origen los balances sobre los impactos econmicos resultan ms complejos, ya que se trata de evaluar ausencias y de proyectar situaciones que hubieran sido posibles supuesta la permanencia de la poblacin emigrada. La relacin entre migracin y desarrollo ha sido definida como una relacin no resuelta, al tiempo que se intentan sealar las ventajas y desventajas de dicho proceso. En muchos casos, los pases de origen de los migrantes se ven beneficiados por las consecuencias de la emigracin de sus nacionales a partir de un nico punto a considerar: sus remesas. La emigracin, por tanto, ha probado que no solo puede relajar las tensiones que se derivan del desempleo, sino que los emigrantes se han convertido, adems, en una fuente importante de ingresos de dinero, mejorando con su aporte la balanza de pagos y constituyndose, en algunos casos, en una fraccin significativa del producto bruto de los pases de origen. En el caso de Espaa, el envo de remesas slo es relevante desde hace pocos aos, coincidiendo con el sbito incremento de la inmigracin que coincide con el proceso de fortalecimiento econmico y desarrollo que ha tenido lugar en las ltimas dcadas. Las remesas que enva Espaa han tenido una progresin superior al de otros miembros de la UE, puesto que hasta hace relativamente pocos aos el pas no slo no enviaba remesas, sino que las reciba, al ser entonces un pas de emigrantes y no de inmigrantes.
37
37
LAS MIGRACIONES COMO RESTITUCIN, LAS REMESAS COMO FACTOR DE DESARROLLO
Esta parte ha sido realizada en su mayor parte por Mara Gabriela Castro Albn y Vctor Huerta Arroyo, ambos colaboradores del
Observatorio Valenciano de las Migraciones, de la Fundacin CeiMigra, en 2007 y 2008.
Los datos del Banco de Espaa sealan que las remesas se han multiplicado por once en la ltima dcada, pero queda claro que la velocidad con la que el fenmeno ha adquirido importancia ha tomado a las instituciones por sorpresa y todava no han podido dedicar a esta cuestin los recursos necesarios para hacer pblica una contabilidad analtica que superen las todava imprecisas aproximaciones. Otra cuestin distinta es el efecto de las remesas sobre el desarrollo de los pases receptores. Si bien el anlisis del impacto de las remesas en el desarrollo resulta todava difcil de establecer, sobre todo en trminos de sostenibilidad, tiende a apreciarse que dicho impacto depende del volumen de las remesas y de lo que hagan con ellas los receptores, algo que, a su vez, est determinado por las condiciones locales en mbitos como el financiero, jurdico, educativo, etc. Por ello, en funcin de los pases de los que se trate, existen iniciativas que buscan incrementar el papel de las remesas en el desarrollo, incrementando su volumen y/o actuando sobre los hbitos de los receptores, o bien sobre los factores que determinan esos hbitos. Las remesas se definen como el dinero o los bienes38 que los emigrantes envan a sus familiares que quedaron en el pas de origen. Se trata principalmente de envos en dinero remitidos a los pases de origen por individuos, familias u organizaciones de connacionales que residen en otros pases y que logran generar algn tipo de excedente como producto de su trabajo. En algunos pases emisores de trabajadores, los ingresos contabilizados como remesas pueden llegar a superar los ingresos derivados de las exportaciones. Este flujo de capital se ha convertido, dada sus proporciones y el aumento de la inmigracin, en uno de los negocios con un mayor crecimiento y atractivo comercial, no slo en los pases emisores de remesas, sino tambin en los pases receptores, en los cuales representan una importante fuente de ingresos en la economa nacional. Las remesas incentivan el consumo interno y pueden favorecer las inversiones locales, por tanto se ha convertido en un tema importante para el desarrollo de las sociedades receptoras.39 De manera general los envos se destinan en su mayor parte al consumo de las familias que permanecieron en los lugares de origen. Cuando se habla de consumo es conveniente considerar que lo que se busca atender son las necesidades urgentes y cotidianas (alimentacin, vestido, salud, educacin, pago de deudas), pero a medida que se van resolviendo, su destino especfico puede ampliarse (equipamiento del hogar, mejoras en la vivienda, adquisicin de bienes muebles e inmuebles, inversin productiva, etc.) Segn un estudio publicado por la Asociacin Remesas.org40, el Manual del FMI vigente hasta el ao 2007, considera remesas tres conceptos contables diferentes:
PARTE I
< 61
Remesas de trabajadores (workers remittances): como las transferencias corrientes de los extranjeros residentes, que han permanecido o intentan permanecer por un perodo de por lo menos un ao en el pas. Este es el dato contable que se suele utilizar de remesas de emigrantes. Compensacin de empleados (compensation of employees): como los fondos enviados por inmigrantes no residentes, es decir, los que llevan menos de un ao en el pas. Este concepto suma los ingresos que los no residentes han percibido de los residentes calculndolo en bruto. Incluye sueldos, salarios y contribuciones a la Seguridad Social. En este concepto entran los ingresos de categoras laborales como los trabajadores extranjeros empleados por
38
La mayora de estas remesas no monetarias, sino en especie (ropa, adornos, joyas y artculos electrnicos), son transportadas a travs El predominio de las mujeres como receptoras es una constatacin que no est en relacin nicamente con el hecho de que se queden
de las redes transnacionales de migrantes construidas sobre una base comunitaria o local muy cerrada.
39
a cargo de los hijos o que reciban los importes en calidad de esposas de hombres migrados, sino que es resultado tambin de una variedad de situaciones donde se evidencia la importancia de las mujeres como gestoras del hogar.
40
Artculo Qu son las remesas de los emigrantes? www.remesas.org
62 >
En la sexta edicin del Manual de Balanza de Pagos del FMI, que entra en vigencia en el 2008, se reforman la contabilidad de las remesas y las definiciones estadsticas. Desaparecern de la balanza de capital los rubros de Remesas de trabajadores y Transferencias de emigrantes, y aparecer el concepto de transferencias personales (personal transfers). Este concepto abarcar todas las transferencias corrientes en efectivo o en especie realizadas por los hogares de residentes a los hogares de no residentes, sin tener en cuenta las fuentes de los ingresos del emisor, ni la relacin entre los hogares (sean o no parientes) ni el motivo de la remesa. Este concepto ser un componente estndar de la balanza de pagos. Como informacin complementaria, aunque de obligado cumplimiento, se incluyen tambin las rbricas de Remesas personales que suman transferencias personales y compensacin de empleados neta (deducidos impuestos sobre la renta, contribuciones sociales y gastos personales). Por ltimo la rbrica de Remesas totales, que suma las remesas personales y las transferencias corrientes a hogares e instituciones sin nimo de lucro realizadas desde cualquier sector. Migracin y remesas son dos facetas de un mismo proceso, el cual se origina por la bsqueda individual o familiar de un mejor nivel de vida. No es posible hablar del potencial de las remesas sin considerar algunos puntos relativos al hecho migratorio que influyen, directa o indirectamente, en la cuestin de las remesas. La selectividad de la migracin, por ejemplo, constituye el aspecto ms invocado como factor negativo para los pases de origen. En este sentido, la migracin es intrnsecamente selectiva, en la medida que los que emigran suelen tener incorporada alguna forma de capital humano que los diferencia en sus comunidades, ya sea en trminos de nivel educativo, de capacidad de asumir riesgos o de enfrentar situaciones nuevas. Adems, los costes de migrar al exterior tienden a excluir a muchas de las familias ms pobres, cuyos recursos humanos tienden a ser los menos calificados. Las condiciones de demanda de trabajo en los pases de recepcin y tambin las polticas de migracin tienden, por lo tanto, a acentuar esta selectividad de las migraciones. Algunos autores han puesto en evidencia las ventajas que resultan para los pases desarrollados la emigracin de recursos calificados.41 Sin embargo, las posibles consecuencias para los pases de origen varan de acuerdo con el tipo de anlisis empleado. La emigracin puede resultar una instancia positiva desde el punto de vista econmico para los migrantes a nivel individual y de sus familias. Entretanto, la posibilidad de evaluar el impacto general en la economa, al margen del peso porcentual que pueden significar las remesas en el PIB, es ms compleja y difcil. A corto plazo resultara sensato seguir visualizando al hecho migratorio, todava desde la perspectiva de los pases de origen, actuando como vlvula de escape, aliviando las presiones sobre el mercado de trabajo y aportando transferencias y divisas altamente beneficiosas. A largo plazo, sin embargo, la descualificacin de la fuerza de trabajo, la prdida de poblacin joven y la dependencia frente a las transferencias de dinero puede constituir un obstculo para el desarrollo.
41
Embajadas en el exterior y los salarios de temporeros agrcolas. Especficamente, este concepto integra los ingresos de los trabajadores fronterizos, definidos como aquellos que trabajan en otro pas pero tienen centros de inters econmico en su propio pas. Transferencias de emigrantes (migrants transfers): como el flujo de bienes y cambios en rubros financieros que surgen por la migracin de individuos de una economa a otra. Es decir, los bienes que el emigrante lleva de un pas a otro cuando se traslada. Segn este manual deben de ser equivalentes a la riqueza neta de los emigrantes.
Asumiendo una hiptesis de migraciones transitorias o temporarias, que llevan implcito un retorno o muchos retornos a los pases de
origen, la sustitucin del drenaje de cerebros por un criterio de circulacin de cerebros se convertira en un factor de estmulo para los pases de origen, dado que estos migrantes circulantes estimularan el intercambio y contribuiran a romper el aislamiento en el que pueden quedar sumergidos los sectores ms calificados del mercado de trabajo en los pases subdesarrollados.
Una de las dificultades ms significativas para el envo de remesas es su elevado coste. Parte del problema reside en que los mecanismos formales utilizados son operados por entidades financieras o empresas privadas que funcionan de acuerdo con las reglas del sistema financiero internacional. Bajo esta lgica econmica la competencia es uno de los principales reguladores del precio. Sin embargo, cuestiones como calidad, garantas y precio justo slo pueden abordarse cuando existe un mercado central con la informacin y las facilidades necesarias para llevar a cabo un anlisis en este sentido. Si bien el coste del envo de remesas Norte-Sur puede haber disminuido en 2007, el coste para enviar dinero entre los pases en vas de desarrollo (ver grfico 02), y que representan casi la mitad de los migrantes, sigue siendo alto. Cabe resaltar, en este sentido, algunos esfuerzos de gobiernos de pases emisores y receptores de remesas que han hecho posible que los costes de transaccin disminuyan en comparacin con aos anteriores. Distinto camino han emprendido gobiernos ms conservadores u oportunistas, como es el caso de Brasil, Colombia y Bolivia42, quienes a contracorriente, han decidido aprovechar el incremento del flujo de remesas para establecer nuevos impuestos y tasas que gravan directamente a las personas emigrantes, quienes pagaron, solo en el caso de Bolivia y de Colombia, el equivalente a 10 millones de dlares americanos en 2007.
Trinidad & Tobago Guyana/Br. Guina Antigua-Barbuda St. Kitts-Nevis Venezuela Argentina Barbados Bahamas Colombia Paraguay Dominica St. Vicent St. Luca Uruguay Grenada Ecuador Bolivia Brasil Chile Per
El grfico 1 reproduce los datos del Banco Mundial que muestran la evasin o fuga de talentos en Amrica Latina (brain drain). Segn estos datos, los porcentajes de graduados universitarios que abandonan sus pases de origen son elevados. Y la primera consecuencia es que estos pases ven cmo se pierde la inversin que han destinado para la formacin y capacitacin de sus hombres y mujeres mejor preparados. Lo lamentable del caso es que este contingente de hombres y mujeres raramente puede aplicar sus conocimientos en los pases receptores, en los cuales, las dificultades para la regularizacin administrativa y para la homologacin de la formacin y la experiencia laboral adquiridos en los pases de origen, les empujan hacia oportunidades y trabajos que exigen poca calificacin, pero que aun as representan, por su remuneracin relativamente superior al que tendra en el pas de origen, ofertas laborales de inters para las personas migrantes.
100 20 40 60 80
PARTE I
< 63
GRFICO 1 Fuga de Capital Humano Brain Drain en Latinoamrica. Proporcin de graduados universitarios que emigraron.
FUENTE: Oficina del Banco Mundial para Latinoamrica (2007)
Rep. Dominicana
42
El Salvador
Guatemala
Costa Rica
Nicaragua
Honduras
Jamaica
Panama
Mxico
Belize
Cuba
Haiti
El Banco Central de Bolivia ha implantado un impuesto que grava con el 1% las remesas que reciben los bolivianos de sus familiares
en el exterior. Este impuesto es semejante al impuesto colombiano de 0,4% y al brasileo de 0,38% sobre el valor de la remesa.
64 >

30 20 10 40
$29 $35 Amrica-Latina $10 $12 $27 $13 $23 $24 Asia $15 $20 $31 $10 $19
DR E CO S-L AG TO OS N LA SI GO KU NG AP S AL UR YA A L KA UM -YA KA P RT CI RT UD A- UR L A AD OS KU -YA CI AL KA DE N UD RT AGU GEL A LU AD AT ES M DE EM -C PU IU M R X ALA DA IC D O- CIU DE CI D UD AD M AD DE XIC M O DE GU XI N UE AT CO VA EM YO AL A SA RK -M N JO AN S A M AN -M GU AN A AG UA A -S GUA AN JE JO RU S SA L M -M OS KI C EV -M O M OS SC C -K IE V
LO N
TASAS Y COMISIONES EN USDS
GRFICO 2 Envo de Remesas Corredores Norte-Sur y Sur- Sur
FUENTE: Migraciones y Remesas Shaw (2007)
Sur-Sur. Dilip Ratha & William
Cabe aqu la primera pregunta: Adems de una clara voluntad poltica, Cules son las regulaciones que deben adoptar o eliminar los pases emisores y receptores de remesas para reducir estos costes y aumentar la confianza en el uso de los sistemas formales? Naturalmente no ser la creacin de nuevos impuestos que, entre otros efectos perniciosos, producen la erosin de la base fiscal con un nmero de inmigrantes que buscar canales no tasados y sistemas informales libres de impuestos. Ante esta realidad, es frecuente que muchos de los envos se hagan a travs de correos personales: familiares, amigos o los propios migrantes. Y este mecanismo informal puede favorecer la creacin o el mantenimiento de redes que aprovechan la legitimidad de las remesas para encubrir otras actividades, incluso ilegales, como la evasin fiscal o el blanqueo de dinero, entre otras. De nuevo, la falta de regulacin adecuada y justa en los pases emisores de remesas respecto del coste en el envo de remesas, y en los pases receptores respecto del gravamen impositivo a las remesas recibidas, crea un problema ms grave y complejo, que no tiene tanto que ver con las personas migrantes y las migraciones en s mismas, sino con otras actividades que existan ya mucho antes de los actuales contextos migratorios internacionales. Este riesgo cierto de utilizacin del envo de remesas por parte de determinados grupos de delincuencia organizada ha tenido como consecuencia lgica el control, por parte de los reguladores, sobre las transferencias de dinero, que adems han aumentado los requisitos de la documentacin para la apertura de cuentas bancarias. Los grandes operadores de transferencia de dinero, por lo tanto se han beneficiado de estos cambios. Estos reglamentos afectan tambin a los bancos y a las compaas de telefona mvil, que son partes interesadas en la prestacin de servicios de envo de remesas internacionales y de banca mvil. Por tanto, ste es el momento adecuado para formular polticas de armonizacin de los reglamentos de las telecomunicaciones y de los servicios financieros, en el sentido de facilitar y abaratar el coste del envo de remesas y aumentar, as, su visibilidad. Pero es imprescindible la coherencia de polticas y medidas entre los pases emisores y receptores de las remesas. En este sentido las polticas denominadas de 1+1+1 (un euro enviado por el remitente desde el pas receptor de migrantes, ms un euro enviado por las instituciones de este pas receptor, ms un euro ofrecido por las instituciones del pas de origen de los migrantes y receptor de las remesas, e invertidos todos ellos en el desarrollo de las zonas concretas de origen de las personas migrantes), es una buena prctica, ya comprobada, para apoyar las remesas enviadas por las asociaciones de migrantes como factor de desarrollo de sus zonas de origen.
$9
Aqu debe hacerse una reflexin importante sobre el papel que deben jugar los bancos centrales, los bancos de desarrollo, as como todas las instituciones bancarias y financieras, junto con sus fundaciones y obras sociales. Principalmente la responsabilidad que tienen los gobiernos de impulsar polticas coherentes y en gestionar el fortalecimiento de capacidades, asesora y capacitacin, tanto en remitentes como en receptores de remesas. Otra observacin importante tiene que ver con el valor de las remesas que en estos momentos ya supera en gran medida la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Si bien puede parecer inadecuado hacer una comparacin entre estos flujos, cabe destacar algunas similitudes. Tanto la AOD como las remesas tienen como destinatarios a grupos sociales o estratos desfavorecidos a los cuales se intenta paliar su precariedad o satisfacer determinadas necesidades o aumentar sus posibilidades de desarrollo mediante el envo de dinero o el acceso a determinados bienes o servicios. Ambas son flujos unilaterales que carecen de contrapartida, pues el receptor, que es diferente en cada caso, no da nada tangible a cambio de recibirlas. Sin embargo, esta caracterstica aparentemente comn origina dos realidades muy diferentes y que nada tienen en comn. La Ayuda al Desarrollo es un flujo en buena medida organizado y pblico, realizado bajo la tutela de instituciones nacionales y/o internacionales, dedicadas a contabilizarla a nivel mundial, as como instituciones nacionales de los pases receptores que trabajan con el mismo propsito. El problema de la AOD es que no ha conseguido, histricamente, el desarrollo que se deca pretender. Por su parte, las remesas, superiores en valor monetario a la AOD, son flujos privados y espontneos. Se ignora quin las enva y quines y cunto reciben y carecen de un organismo que las tutele. Es decir, a nivel internacional, las remesas son el nico flujo econmico de relevancia que carece de un organismo multilateral especializado en su anlisis, estudio y gestin. No cabe duda, en estos momentos, de que las remesas elevan directamente la capacidad de gasto y, paralelamente, el nivel y calidad de vida y las posibilidades de desarrollo personal y familiar. La tutela que pesa sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo debera implicar que sta transitara en su mayora por canales formales, que deberan permitir su adecuada contabilizacin y control, tanto en el pas del que parte como al que llega. Por tanto, su destino y utilizacin deberan ser perfectamente conocidos y debera poderse evaluar su impacto con precisin. Casi siempre este impacto ha sido establecido con antelacin, determinndose previamente en trminos de reduccin de pobreza o cualquier otra variable concreta. Por tanto, al comparar el objetivo con el resultado realmente obtenido deberamos poder calificar la eficacia con que se realiza y en caso de que el resultado sea insatisfactorio, debera permitirnos modificar las condiciones en que se ha realizado. A escala nacional de los pases receptores de remesas, no existe experiencia de creacin de organismo, ministerio o secretaria incumbida por el tema de remesas. No lo hay considerando inclusive que, en muchos casos, aportan ms divisas que el turismo o la inversin extranjera. Del mismo modo, en los pases emisores de remesas, tampoco hay noticias sobre la creacin de algn organismo pblico cuya responsabilidad principal sea dar fluidez a las remesas. Sin embargo, es normal ver Ministerios o Secretaras de Estado o Direcciones Generales de cooperacin, turismo o inversin extranjera, cuyos flujos suelen tambin ser inferiores al peso de las remesas en los pases en desarrollo. Por todas estas razones, buena parte de las remesas transita por canales informales, de modo que no existe una contabilidad fiable sobre el tema en ningn pas del mundo. Consecuencia de ello, son las frecuentes divergencias contables sobre remesas y las distintas cifras que ofrecen las principales instituciones multilaterales cuando deben cuantificar el flujo de operaciones y transacciones. Siendo que en la mayor parte de las veces, cuando actan con seriedad, deben apostar por aproximaciones y proyecciones estimadas. Hemos visto que a las remesas no se las puede considerar estrictamente como flujos financieros, ya que se trata de un dinero que tiene por objeto satisfacer las necesidades de familiares o parientes de los emigrantes. Sin embargo, es evidente el creciente inters de que stas
PARTE I
< 65
66 >
TABLA 1 Flujo de las Remesas en el mundo
FUENTE: Elaboracin propia a partir de Migration and Development. Development Prospects Group, Migration and Remittances Team. Remittance Trends 2007
43
En primer lugar, las remesas registradas han sufrido un importante incremento desde el 2002 hasta el 2007, en las regiones de Europa y Asia Central, Amrica Latina y el Caribe, y frica Subsahariana (ver cuadro 1). El Banco Mundial seala en su informe sobre migraciones y desarrollo de 200744, que las remesas registradas hacia los pases en vas de desarrollo en estas regiones superaron los 240 billones de dlares. Otro punto relevante, observado anteriormente, tiene que ver con el valor de las remesas registradas (ver grfico 3), las cuales son superiores en ms del doble al valor de la Ayuda Oficial al Desarrollo y constituye, en algunos pases, cerca de las dos terceras partes del flujo de la inversin extranjera directa (IED). En varios pases empobrecidos, como es el caso de Honduras, El Salvador y Nicaragua, las remesas son el flujo ms grande de financiacin externa, ponderando tambin que stas han sido menos voltiles que otras fuentes externas de ingresos en los pases en vas de desarrollo.
INGRESOS 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variacin 2006-07 Variacin 2002-07 116 29 144 35 17 161 39 191 47 221 53 240 58 8% 107 % 97 % Pases en Desarrollo Este de Asia y Pacco Europa y Asia Central 10 % 14 21 29 49 35 57 39 10 % 6% 175 % 115 % 86 % Amrica Latina y Amrica Central 28 Medio Oriente y Norte de frica Sur de Asia 15 35 41 60 20 23 24 27 28 7% 24 5 30 29 33 40 44 10 % 81 % frica Subsahariana 6 8 9 10 11 5% 116 % 88 % Pases de Baja Renta 32 84 39 40 46 56 60 9% Pases de Renta Media (MICs) Baja MICs Alta MICs 105 121 145 166 179 8% 114 % 55 29 68 37 76 45 90 55 102 63 112 67 10 % 6% 103 % 136 % 40 % Pases de Renta Alta OECD 53 1 60 67 68 72 74 3% Pases de Renta Alta no-OECD Mundo 2 3 4 4 4 1% 298 % 87 % 170 206 231 263 297 318 7%
43
sean gestionadas exclusivamente por la banca, de manera que puedan entrar en el circuito de ahorro/inversin y posiblemente financiar el desarrollo de los pases empobrecidos. Esta discusin sobre las potencialidades de las remesas va ms all de su tan deseable contribucin para el desarrollo. El simple hecho de gestionar el envo de remesas se ha convertido en un negocio millonario que despierta la atencin y el inters del propio sistema, as lo demuestra la existencia de varias compaas multinacionales que se dedican a este servicio y que operan con relativa eficiencia en casi todos los lugares del mundo. No es una novedad, por tanto, que el tema remesas sea materia de discusin tanto en la esfera pblica como en la privada, como tambin haga parte de investigaciones y trabajos acadmicos sobre sus caractersticas, sus limitaciones y potencialidades. Al margen de esta verificacin inicial consideramos de inters compartir algunos datos cuantificables que nos muestren la situacin en la que nos encontramos.
Las cifras hasta 2006 son clculos de los autores sobre la base de datos del Anuario 2007 de la Balanza de Pagos FMI. Las cifras del
2007 son estimaciones basadas en las emisiones de los bancos centrales, los organismos nacionales de estadstica y de las oficinas del Banco Mundial en cada uno de los pases. Las remesas se definen como la suma de las cantidades enviadas por los trabajadores a sus pases de origen. Vase www.worldbank.org/perspectivas/migrationandremittances.
44
Migration and Development Brief 3. Development Prospects Group, Migration and Remittances Team November 29, 2007. Remittance
Trends 2007. www.worldbank.org
BILLONES DE USDS
125
275 175 -25 75 0
225
325

Deuda Pblica y de Cartera Inversin extranjera directa Ayuda oficial al desarrollo Remesas registradas
PARTE I
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GRFICO 3 Remesas y ujos de capitales registrados hacia pases en vas de desarrollo

FUENTES: Global Economic Prospect 2006: Economic Implications of Remittances and Migration (Word Bank), World Development Indicators 2007, and Global Development Finance 2007
Destino Bolivia
Ecuador Senegal
R. Dominicana Colombia
Marruecos Rumania Per
Filipinas
Argentina Bulgaria Ucrania Brasil
En el caso especfico de Espaa las remesas enviadas han alcanzado un impacto en los pases de destino de enorme importancia. Segn Remesas.org Bolivia recibi de Espaa, en el 2006, por concepto de remesas el equivalente a 735 millones de euros, el equivalente al 8,5% de su PIB. De la misma forma el peso de las remesas en el Ecuador supuso el 3,6% de su PIB, mientras que por su parte en Senegal representaron el 1,9%. La lnea de tendencia de las investigaciones del Banco Mundial muestra que la mayor parte de las remesas, aproximadamente el 85%, se destina al consumo bsico, alrededor del 6% a la salud y educacin, y un 3% a la adquisicin de artculos para el hogar. En cuanto a fines de ahorro e inversin que realizan las familias receptoras, tan solo el 6% restante se destina para la compra, ampliaciones y mejoras de la vivienda. En el mbito macroeconmico, es deseable que las remesas en su conjunto generen efectos en cadena de reactivacin de las economas locales y regionales, en vez de incidir negativamente en la balanza de pagos a travs de un consumo que aliente el incremento de las importaciones, el aumento de los precios y la inflacin. Surge entonces la primera interrogante: Pueden las remesas ser utilizadas tambin y principalmente de manera productiva, es decir, ser utilizadas como fuente de inversin y desarrollo? La mayor dificultad reside en la naturaleza individual y atomizada de gran parte de los envos. Por lo mismo, se trata de recursos personales, cuyo destino es decidido en primer
2077e 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Remesas de Espaa en US$ 923
PIB en millones 10.828 40.447
Remesas/PIB en % 8,52%
1.453
3,59%
TABLA 2 Impacto de las Remesas de Espaa 2006
179 487
9.242
1,94%
32.600
1,49%
1.684
135.075
1,25%
512
57.407
0,91% 0,50%
615
122.901 93.268
291
0,31%
162
117.931 213.702 30.608
0,14%
154
0,07%
FUENTE: clculo de remesas.org sobre datos del Banco de Espaa y FMI (Word Economic Outlook Database)
17
0,06%
43
106.072
0,04%
385
1.067.706
0,04%
68 >
trmino por los remitentes y, en un segundo momento, por los receptores directos. De ah que, en la mayora de los casos, se vean con profundo recelo las expresiones orientadas a aprovechar las potencialidades de las remesas, sin considerar que atienden prioritariamente las necesidades y desde la propia voluntad de los involucrados. A pesar de esta consideracin el aporte de las remesas a las posibilidades y mejoras en la vida individual y familiar de los propios migrantes es indiscutible. Ahora bien, ms difusa y variada es la informacin relativa a la contribucin de estas transferencias al desarrollo regional y a la generacin de actividades econmicas que contribuyan a crear empleos. Efectivamente, en trminos macroeconmicos, los ingresos por divisas pueden constituir un fondo dinamizador de las economas receptoras. Sin embargo, el gran problema es cmo recanalizar dichos fondos al interior de las economas para que efectivamente se conviertan en recursos multiplicadores y generadores de trabajo y renta. Antes de tener una respuesta, el debate ya se haba establecido en la comunidad internacional, con estudios por parte de las agencias internacionales sobre el uso productivo de las remesas, amparados en evidencias que indicaban que stas podan utilizarse como financiamiento para la adquisicin o mejora de la vivienda, en un primer momento, y posteriormente, y en un sentido ms amplio, darle una funcin social y un uso ms productivo, siempre dentro del marco de las microempresas individuales o familiares. Entre las experiencias destacables se apreciaba que un pequeo porcentaje pudo utilizarse para inversiones financieras, y que stos usos eran frecuentemente desincentivados con tasas de inters reales negativas y dificultades de acceso al sistema bancario. Las expectativas centradas en las microempresas no parecen haberse cumplido, ya sea por falta de apoyos efectivos para su establecimiento y sostenibilidad, por la escasa capacidad empresarial de las familias receptoras y, sobre todo, por las limitaciones de viabilidad del mercado en estas economas, o en sectores de esas economas, permanentemente deprimidos. Con este antecedente, el Banco Mundial justific desviar el foco de su atencin hacia las remesas que enviaban las organizaciones de migrantes, lo que representaba un compromiso solidario de ellos con sus comunidades. Aun con los altos riesgos relativos a la inversin, los emprendimientos colectivos tenan un componente de fidelidad asociado difcilmente presente en remesas personales. Paralelamente, la visin de las remesas como vehculos de desarrollo defini un nuevo modelo consensuado sobre la pertinencia de establecer programas educativos y de capacitacin dirigidos tanto a los familiares como a los emigrantes. A su vez, se reiteraba la preocupacin permanente de reducir los altos costos y comisiones que cobran las compaas de transferencias electrnicas, y se sealaba la dificultad para encontrar un mecanismo viable para vincular el eventual ahorro con fines de inversin productiva. De esta manera, el examen del uso productivo de las remesas se dirige hacia el gran potencial de inversin de las organizaciones de los emigrantes en el exterior, con sus remesas colectivas. Una de las razones para generar expectativas de utilizacin de las remesas bajo este criterio, es el crecimiento que en los aos recientes experimentaron las asociaciones comunitarias formadas en los pases de residencia de los migrantes que envan recursos en forma colectiva a sus lugares de origen. Un modelo as, que apuesta abierta o exclusivamente por las organizaciones de migrantes, demandara un mayor grado de organizacin de las poblaciones asentadas en los pases receptores. Por lo regular, son entidades que renen a personas y grupos con un rasgo en comn; el ms frecuente es su lugar especfico de origen (regiones y localidades en los pases de procedencia). Su funcin puede sintetizarse en mantener vnculos culturales y mejorar sus comunidades en los pases de origen. Sin embargo, sus formas de funcionamiento son heterogneas y, por ende, el resultado de su labor, las actividades desarrolladas y las modalidades de envo de recursos tambin lo son.
Esto hace que la utilizacin de las remesas colectivas sea un fenmeno complejo y que el desafo para enmarcarlas en polticas econmicas y sociales orientadas a contribuir al desarrollo comunitario y nacional no encuentre frmulas fciles de configurar. Un impulso significativo en esta direccin han sido los esfuerzos por fomentar programas de participacin compartida con las instancias de gobierno a travs de proyectos financiados en forma conjunta. Una serie de programas que han centrado sus especificidades en dos reas fundamentales: los servicios financieros y los servicios de desarrollo empresarial. El primero trata de facilitar el acceso al crdito (ahorro, leasing, etc.), y posteriormente a otros servicios financieros, a los microempresarios, histricamente excluidos de las instituciones financieras. El desarrollo de una tecnologa microfinanciera adaptada a este sector ha resultado en experiencias importantes con impactos positivos en el desarrollo de la capacidad emprendedora de los sectores de menos recursos45. El segundo elemento de esta poltica de financiacin conjunta ahonda en los servicios de desarrollo empresarial, los cuales comprenden una amplia gama de servicios de comercializacin, gestin, produccin y desarrollo tecnolgico cuyo propsito es ayudar a que los microempresarios operen en condiciones de mayor competitividad y eficiencia46. En todo caso, lo que resta por ver es si los Estados nacionales son capaces de seguir avanzando propuestas encaminadas a la creacin y promocin de instrumentos y frmulas que efectivamente trasciendan al uso individual y familiar de las remesas en el consumo y las potencien hacia un patrn de sostenibilidad en el tiempo, que aun no tienen47 . En todos estos aos los impactos de las remesas sobre el desarrollo, el crecimiento, el ahorro, el consumo, la inversin en pequea escala y la pobreza han sido los grandes temas hacia los que se han orientado los esfuerzos por describir, analizar y debatir el envo, medicin y utilizacin de las remesas en cada regin. Aunque estos esfuerzos no siempre se han realizado con el rigor y profundidad necesarios, ha habido iniciativas importantes que han marcado la pauta desde la que se desarrollaran las perspectivas y el impacto de las remesas en las economas de los pases en vas de desarrollo. Con relacin al impacto de las remesas sobre las condiciones de vida, estudios de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en 1991, muestran que las remesas amplan los niveles de consumo y fortalecen el potencial de ahorro e inversin. Pero se dejaba en consideracin que el efecto dependa del monto de las mismas y de la brecha de satisfaccin de las necesidades bsicas atendidas. Podemos decir que los estudios econmicos sobre remesas en el mundo se dividen a grandes rasgos en dos vertientes: una que est orientada al estudio desde una perspectiva macroeconmica, inclinados a establecer las caractersticas de los agentes y participantes del mercado de remesas, los costes de transaccin, los mecanismos de envo, frecuencias de envos, entre otros; y, por otro lado, estudios que se orientan a la determinacin de las relaciones que mantienen las remesas con el desempeo de algunos indicadores macroeconmicos en los pases de origen de los inmigrantes, as como las causas que motivan a enviar una parte de sus ingresos a los familiares o parientes que quedaron en el pas de origen.
PARTE I
< 69
45
Experiencias como Banco Sol o Caja los Andes en Bolivia, Grameen Bank en Bangladesh, Adopem en Repblica Dominicana y Caja Un ejemplo reconocido en esta rea es el de la Fundacin Carvajal de Colombia con el desarrollo de programas de servicios empresaDe hecho, existen algunos casos concretos de pases que cada da son ms dependientes de las remesas, en lugar de ir atenuando su
Municipal Arequipa en Per constituyen los ejemplos ms conocidos, aunque no los nicos.
46
riales a la microempresa. Otro ejemplo destacable, tambin en Colombia, la tiene la organizacin Actuar Medelln.
47
dependencia. Pases que a pesar de recibir un importante flujo de remesas no terminan de iniciar un desarrollo econmico que las convierta en irrelevantes. Apoyados en esa verificacin, hay quienes afirman que las remesas tienen un efecto negativo sobre el crecimiento econmico. El mecanismo que, segn estos autores, une remesas a falta de crecimiento econmico es el moral hazard, o riesgo de que el receptor no se sienta obligado a invertirlas por el hecho de recibirlas, y tampoco realice esfuerzos para dejar de necesitarlas.
70 >
El impacto de las remesas en el crecimiento econmico de los pases en desarrollo, desde una perspectiva macroeconmica, reconoce una incidencia en el consumo agregado y en las inversiones locales. Siguiendo esta lgica, la evolucin de las remesas en el tiempo estara vinculada a las causas que motivan a los emigrantes a enviar dinero a los familiares en los pases de origen. En este sentido, algunos autores48 desarrollan las primeras aproximaciones a la teora de remesas basada en que el altruismo y la inversin son las principales razones que incentivan el envo de dinero. Desde aqu, las remesas destinadas a contribuir e incrementar el consumo de las familias actan como flujos que compensan los problemas econmicos que atraviesan las familias; mientras que las remesas motivadas por los deseos de inversin y de adquisicin de rentas variarn de acuerdo con las condiciones econmicas de los pases receptores y se comportan como flujos de capital dispuestos a abandonar el pas siempre y cuando ste se encuentre bajo condiciones desfavorables. El nivel de impacto de las remesas en los pases receptores, depender de las caractersticas internas de cada uno de ellos, las cuales posibilitan la optimizacin del uso de estos recursos por parte los hogares y por parte del estado mediante la formulacin de polticas, tales como la canalizacin de estos recursos en el sistema financiero, la reduccin de los costes de envo, la focalizacin en proyectos de inversin productiva, entre otras. Estos mecanismos ayudarn a maximizar el aprovechamiento de las oportunidades asociadas a la recepcin de remesas. Adems, un componente importante a tener en cuenta es el efecto que pueden lograr las remesas en la generacin de inversin productiva, lo cual deriva en la necesidad de contar con polticas que proporcionen las garantas y la seguridad jurdica necesarias para encaminen estos flujos hacia la generacin de rentas y as potenciar estos recursos en la economa de los pases receptores. Por esto, desde el conocimiento de los motivos que impulsan el envo de remesas hacia pases en vas de desarrollo, se podr hacer una distincin en el comportamiento de las remesas sobre si actan como flujos compensatorios a los problemas econmicos de las familias o actan como flujos destinados hacia la inversin. Las remesas son ms eficaces tanto en la cultura de la inversin como en la contribucin al crecimiento econmico en pases con niveles ms altos de capital humano, instituciones fuertes, y ambientes polticos favorables. En otras palabras, los pases que, han experimentado una oleada importante de flujos de remesas y que poseen estas caractersticas se han visto ms favorecidos y el impacto ha sido mayor49. Por otra parte50, Espaa es el primer pas en envo de remesas de la UE y el tercero del mundo, por detrs de EEUU y Arabia Saudita, fundamentalmente por el progresivo aumento de la poblacin inmigrante (ver cuadro 3). Sin embargo, estos datos pueden no ajustarse a la realidad, puesto que durante la elaboracin de este informe la Comisin constat que de los 25 pases miembros solo 14 disponan de una contabilidad sobre las remesas que son enviadas a terceros pases. Esto implicara que Espaa puede no ser el primer remesador de la UE, pero sera uno de los pases que dedica mayores esfuerzos por llevar una contabilidad adecuada sobre las remesas enviadas.
48 49 50
Lucas and Stark (1985). Motivations to remit: evidence from Botswana. Journal of Political Economy 93. Banco Mundial, The development impact of remittance in America Latina, World Bank, 2007. Direccin General de Asuntos Econmicos de la Unin Europea, Second EU survey on workers remittances from the EU to third coun-
tries, 2006.
Pas
Espaa
Alemania
Francia
Italia
Holanda
Portugal
Por otro lado, en un informe ms reciente, el Banco Mundial51 coloca a Espaa en el quinto lugar a nivel mundial entre los pases remesadores, con un valor estimado de 14.721 millones de dlares en remesas (ver cuadro 4). Estos datos se aproximan a los valores informados por el Banco de Espaa, quien para el 2007 inform que los emigrantes mandaron 8.135 millones de euros, como remesas a sus pases de origen, representando un 19,5% ms que el ao anterior.
Regin de destino Pases no UE 2000 2001 2002 2003 2004 1.347,1 503,8 1.951,4 2.165,8 2.793,2 3.258,3 Pases en desarrollo Pases no UE 872,0 1.386,6 1.811,3 2.112,7 1.968,0 2.106,0 2.135,0 1.949,0 2.038,0 Pases en desarrollo Pases no UE 1.796,0 1.886,0 1.921,0 1.724,0 1.801,0 1.409,0 1.578,0 1.360,0 1.409,0 1.398,0 Pases en desarrollo Pases no UE 1.235,0 1.395,0 550,4 1.226,0 1.272,0 1.290,0 421,4 571,9 784,3 781,7 Pases en desarrollo Pases no UE 305,8 419,7 408,1 543,5 534,7 444,2 466,9 480,7 428,8 451,5 Pases en desarrollo Pases no UE 265,5 275,5 283,9 253,1 246,7 143,1 90,1 347,4 362,1 401,8 405,2 Pases en desarrollo 134,0 165,0 250,8 286,0
PARTE I
< 71
TABLA 3 Ranking de remesadores europeos hacia pases ajenos a la UE
FUENTE: Comisin Europea (2006); Second EU survey on workers remittances from the EU to third countries
2000 TOTAL (en US$ MILLONES) Estados Unidos Federacin Rusa Arabia Saudita Suiza Espaa Alemania Italia
2001
2002
2003 146.551 36.545 3.233 14.783 11.411 5.140 11.190 4.368
2004 166.670 39.347 5.188 13.555 12.839 6.977 11.978 5.512
2005 184.040 40.635 6.989 13.996 13.200 8.136 12.283 7.620
2006
2007
110.108 118.785 131.304 30.961 1.101 15.390 7.591 2.059 7.761 2.582 34.592 1.823 15.120 8.380 2.470 7.609 2.710 36.126 2.226 15.854 9.223 2.914 9.572 3.579
209.919 238.203 42.222 11.438 15.611 13.805 11.015 12.344 8.437 43.680 17.716 15.611 15.422 14.721 12.344 11.287
TABLA 4 Lista de los principales pases emisores de remesas
FUENTE: Banco Mundial (2008). IMF Balance of Payments Statistics
51
Banco Mundial, IMF Balance of Payments Statistics, World Bank, 2008.
72 >
TABLA 5 Distribucin geogrca de las remesas enviadas desde Espaa
En % AMRICA LATINA Y EL CARIBE Colombia Ecuador Bolivia Brasil Repblica Dominicana Per Argentina Otros
2006 68,9 19,7 17,0 10,8 4,5 5,7 3,4 1,8
2007 67,4 17,6 16,0 11,7 5,0 4,9 3,0 1,7 7,4
FUENTE: Balanza de Pagos y Posicin de Inversin Internacional de Espaa, 2007
El cuadro 5, extrado de la Balanza de Pagos de Posicin de Inversin Internacional, que publica el Banco de Espaa cada ao, muestra que Latinoamrica y Caribe es la primera regin receptora de remesas que proceden de Espaa, con ms del 67%. Como se puede observar, su peso relativo ha disminuido ligeramente con relacin al 2006 y el porcentaje de participacin del resto de regiones es ms reducido. Los cinco principales destinos en 2007 son Colombia, Ecuador, Bolivia, Rumania y Marruecos. Estos pases en conjunto representaron cerca del 59% del total, es decir 2,2 puntos porcentuales menos que en 2006, esto se debe al descenso del peso relativo de Colombia y Ecuador. Los efectos de la actual crisis econmica se han dejado sentir en gran parte de los pases receptores de remesas. Si bien en la regin de Amrica Latina y el Caribe stas aumentaron en 2007, la tasa de crecimiento en algunos pases se ha reducido notablemente. Segn el Banco Mundial, las remesas recibidas por Mxico, crecieron nicamente 1,4 por ciento durante los primeros nueve meses de 2007, en comparacin con ms del 20 por ciento de crecimiento anual durante 2002-2006. La desaceleracin en Mxico se debe en parte a la debilidad del mercado de trabajo en los Estados Unidos, especialmente en el sector de la construccin, que es el yacimiento de empleo principal para la mayora de migrantes latinoamericanos. Segn el Banco Mundial, si se usara el precio del petrleo para medir el poder adquisitivo en los pases que reciben remesas, en lugar de la inflacin, el monto de cada remesa enviada debi duplicarse entre el 2004 y el 2007 para poder mantener el poder adquisitivo de cada envo realizado. Con la depreciacin del dlar que se ha originado con esta crisis internacional, el
5,9 UE 15 10,4 1,8 1,0 0,3 9,1 Alemania 1,4 1,6 0,2 5,8 Reino Unido Francia Otros 7,4 RESTO DE EUROPA Rumania Ucrania 8,3 8,1 7,2 6,9 0,5 0,6 0,2 0,4 Bulgaria Otros 0,2 0,4 RESTO DEL MUNDO Marruecos Filipinas Senegal Otros 12,4 15,4 6,1 1,9 6,5 1,7 2,1 5,1 2,1 2,4
poder adquisitivo de las familias que reciben las remesas se ha reducido de manera muy importante principalmente en pases con tasas inflacionarias ms altas y apreciaciones ms bruscas de la moneda local, como Mxico o India. Un ejemplo notorio es el caso de Per, que recibe de Espaa remesas equivalentes al 0,31% de su PIB pero, segn cifras del Banco Interamericano de Desarrollo (2007), recibi por concepto de remesas totales en 2007, principalmente de los Estados Unidos, alrededor de 2.900 millones de dlares, una cifra equivalente al 3% de su PIB o aproximadamente el 40% de la inversin extranjera directa en el pas. Dentro de esta coyuntura el impacto de la desaceleracin econmica norteamericana tiene un efecto significativo. Pases como El Salvador, a pesar de los buenos resultados econmicos que ha registrado en los ltimos aos, puede enfrentar serios problemas, pues las remesas, mayoritariamente en dlares americanos, representan casi el 25% de su PIB. El grfico 4 presenta algunos ejemplos de la importancia de las remesas en la construccin del PIB. Habra que destacar la dependencia de algunos pases caribeos donde este porcentaje puede alcanzar el 50%.
10 40 20 30 60 50
PARTE I
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Adems de los problemas de desaceleracin econmica, el Banco Mundial afirma que otros componentes estn jugando un papel importante en las dinmicas mundiales de envo de remesas. As sucede en los Estados Unidos con los recientes esfuerzos por incrementar los controles fronterizos que parecen haber reducido el nmero de emigrantes de temporada y su capacidad de enviar remesas, especialmente a travs de los canales oficiales. En el caso de Mxico, los emigrados se mostraron menos predispuestos a enviar dinero a su pas que en el pasado debido a temores a la aplicacin ms estricta de las leyes de inmigracin. En el caso de Brasil, los incentivos para enviar dinero desde Estados Unidos han cado ante las mayores oportunidades en ese pas para conseguir empleo asociado al fortalecimiento de la moneda brasilea: el real se ha revaluado un 24% frente al dlar en los ltimos 12 meses. Ante esta nueva coyuntura el hecho migratorio y el consecuente envo de remesas pierden trascendencia y justificacin por parte del migrante. Un dato interesante es que el porcentaje de personas que envan remesas hacia toda Amrica Latina desde los Estados Unidos de manera regular ha disminuido del 73% en 2006, al 50% en 2008. Dato justificable por las variables apuntadas a pesar de que en ese lapso de tiempo la poblacin hispana ha aumentado en 1,5 millones de personas en los Estados Unidos. Esta informacin puede contrastarse, segn remesas.org, con los envos que salen de Espaa (ver cuadro 6), los cuales alcanzan cada ao cifras record con aumentos anuales del orden, por ejemplo en 2006, del 37%52.
52
% OF GDP
GRFICO 4 Remesas como porcentaje del PIB en Amrica Latina
FUENTE: Oficina del Banco Mundial para Latinoamrica (2007)
Haiti Hoduras Grenada Jamaica El Salvador Nicaragua Guatemala R. Dominicana Ecuador Barbados Colombia Mxico Paraguay Costa Rica Antigua and B. Bolivia Trinidad y T. Belize Dominica Per Suriname St. Vicent St. Kitts Panam Argentina Brasil St. Luca Uruguay Chile
Segn remesas.org la informacin de los Establecimientos de Cambio correspondientes al conjunto del ejercicio 2006 supuso un incre-
mento del 37% sobre los 4.936 millones de euros de 2005.
74 >
TABLA 6 Cifra de remesas emitidas por Espaa
Ao
1999 2000 2001 2002 2003
FUENTE: Remesas.org, a partir de los datos del Banco de Espaa.
2004 2005 2006
Fortalecer la infraestructura financiera que respalda el envo de remesas: Las altas tarifas que cobran los agentes autorizados por realizar las transferencias de dinero, afectan ms y peor a los ms pobres. Estos costes oscilan entre una media de 13% a 20%53 . Si bien en los ltimos aos se han dado pasos importantes rumbo a la reduccin en las tarifas, todava sus costes son punitivos. Facilitar el acceso al sistema bancario y disminuir aun ms los costes de estas transferencias supondra un aumento todava ms significativo de los flujos de remesas anuales hacia pases en vas de desarrollo. Es probable que los gastos de envo sean elevados, debido a las deficiencias del marco legislativo. El sector de los envos de remesas sigue sometido a normas y regulaciones especficas, lo cual es un obstculo a la competencia en este sector. Los requisitos de garantas para abrir agencias de envo de dinero varan significativamente de un pas a otro. Por ejemplo, muchos pases exigen que las agencias de transferencia obtengan una licencia bancaria plena, a pesar de no tener la intencin de proporcionar servicios bancarios. Otro de los obstculos es la falta de acceso a los sistemas de pago existentes, lo cual hace que los nuevos participantes del mercado de remesas establezcan sus propios sistemas de transferencia exclusivos. Para dar una salida a estos inconvenientes es necesaria una coordinacin poltica, para armonizar la regulacin y el cumplimiento en los pases de procedencia y de destino. As tambin, armonizar las formas de pago e incrementar el acceso a los sistemas de pago existentes.
Si bien el aumento de la migracin es uno de los factores que han contribuido al incremento de las remesas, no es solamente el factor demogrfico, como hemos visto, el nico responsable de la dimensin de las cifras. En el caso espaol, por ejemplo, la inmigracin no ha crecido en la misma proporcin que el valor estimado de las remesas enviadas cada ao. Una de las causas de este fenmeno podramos asociarla al incremento del valor del euro, lo que ha convertido a pases como Espaa, Italia, Portugal y el Reino Unido, y de manera general a la UE en un atractivo cada vez ms importante para los trabajadores latinoamericanos y caribeos, en particular. Una conclusin preliminar nos lleva a inferir que la mayor prdida relativa de empleos en algunos pases desarrollados, como es el caso de los Estados Unidos, y la prdida de valor del dlar frente al euro han comenzado a modificar las rutas migratorias de las personas latinoamericanas. Si bien la migracin irregular y/o no registrada no permite tener cifras completamente fiables, las tasas de inmigracin hacia Europa se han incrementado a lo largo de los ltimos aos. Espaa se ha convertido en un destino mucho ms atractivo que Estados Unidos pese a la incipiente pero ya fuerte cada de su sector inmobiliario. En otras palabras, para el migrante, el dlar va perdiendo inters frente al euro. Desde todas estas consideraciones, podemos plantear algunas propuestas que pueden mejorar el impacto de las remesas en el desarrollo real no slo de las familias receptoras, sino de los propios pases receptores de las mismas.
Cifra revisada Febrero 2007 910 Incremento con relacin al ao anterior 1.446 2.221 2.844 3.475 4.189 4.936 6.807 +58,9% +53,6% +28,0% +22,2% +20,5% +17,8% +37,9%
53
Ver www.remesas.org
Algunas formas para disminuir el coste de las remesas: Dar amplias facilidades a la apertura de cuentas bancarias para inmigrantes, que adems de ampliar la cobertura del cliente provocara una consolidacin financiera en muchos pases receptores. Los envos de remesas se podran facilitar usando la infraestructura micro financiera al por menor que ya existe, como cooperativas de ahorro, los bancos comerciales y las instituciones micro financieras en reas rurales; estimular el uso de tarjetas electrnicas o telefona mvil54; fomentar la acumulacin, es decir estimular, a partir de micro-crditos, que el remitente enve ms dinero pero con menor frecuencia La lucha contra el blanqueo de dinero y el envo de remesas: La regulacin sobre el sector de envo de remesas, debera asegurar un menor coste para las mismas y una mayor flexibilidad para el envo de ingresos procedentes del trabajo, sin olvidar la necesaria persecucin de cualquier delito relacionado con las transferencias financieras (blanqueo de dinero, financiacin del terrorismo, evasin de capitales y/o de impuestos, etc.), pero sin criminalizar ni confundir, ni en la normativa ni en las prcticas aplicadas, las remesas con este tipo de delitos. El impacto de las remesas sobre el desarrollo: Segn el Banco Mundial el envo de remesas ha tenido un efecto positivo en los pases receptores que lo han sabido capitalizar. Algunos ejemplos son: (1) Marruecos, donde una importante parte se ha canalizado hacia la inversin en propiedades inmuebles; (2) Lbano, que ha aprovechado la fragilidad de su economa y la vulnerabilidad de su balanza de pagos con los aportes millonarios de las remesas; (3) Brasil, que ha solicitado crditos en los mercados de capital internacionales a tipos de inters ms bajos y con un plazo de vencimiento mayor usando las remesas como garanta y aval; y (4) Ecuador, cuya economa depende principalmente de la exportacin del petrleo, pero tambin de las remesas de emigrantes que sostienen la dolarizacin del pas gracias a estos flujos de divisas. Hemos de aadir, en cambio, que si bien las remesas tienen un efecto positivo sobre los indicadores de desarrollo de los pases receptores, el impacto total siempre ser modesto debido a los costos asociados a la emigracin (sociales, econmicos, fuga de capital humano). Hay que recordar que las remesas constituyen oportunidades, no un sustituto de polticas de desarrollo idneas.
PARTE I
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Mejora de los datos sobre las remesas: La medicin o estimacin de los montos de las remesas enfrenta varias dificultades, algunas relacionadas con los sistemas nacionales de contabilidad, pero otras con los mecanismos de registro, dado que no en todos los casos se remiten por medios formales. Esto ocasiona lagunas de informacin, inexactitud y cifras no comparables. Para mejorar las cifras es necesario no solamente recoger informacin, sino tambin estudiar la relacin entre el nmero de emigrantes y los flujos de remesas, analizar el comportamiento de los trabajadores respecto al envo de remesas en los principales pases donde se originan estos envos, y cmo responden las remesas a los cambios en las economas de origen y de destino. Un primer paso sera realizar encuestas a remitentes y destinatarios de remesas, para descubrir el tamao de los envos, sus fuentes y destinos, los canales utilizados y el uso que se les da. Otro punto crtico recae sobre la falta de informacin o inters de algunos pases desarrollados y receptores de emigrantes como Canad y
54
Por ejemplo, en Filipinas las empresas G-SMART y SMART proporcionan servicios de depsito, crdito y transferencias de dinero a tra-
vs de los telfonos mviles. En Kenia, VODAFONE a travs de su filial SAFARICOM, ha puesto en marcha un servicio de banca mvil MPESA (mviles de dinero" en Swahili). VODAFONE tambin ha puesto en marcha un proyecto piloto con CITIGROUP para estudiar las remesas internacionales del Reino Unido a Kenia con el telfono mvil. En la India, VISA se ha vinculado con algunos de los principales bancos comerciales para ampliar el servicio de transferencia entre tarjetas de crdito a los telfonos mviles. WESTERN UNION y la Asociacin GSM han anunciado tambin un proyecto piloto para envo de remesas mediante los telfonos mviles.
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Muchas organizaciones no gubernamentales intentan canalizar la ayuda recibida a travs de asociaciones municipales. En base a experiencias pasadas, esta forma tiene pocas posibilidades de canalizar un volumen significativo de fondos oficiales. En cambio, se podran emplear estas asociaciones para fomentar la financiacin comunitaria de infraestructuras sociales y otros tipos de financiacin colectiva que nazcan de las prioridades comunitarias. Adems, para fomentar la afluencia de remesas, una medida eficaz sera la unificacin de los tipos de cambio y la eliminacin de la prima cambiaria del mercado negro. Otro aspecto que deben tener en cuenta los gobiernos a la hora de elaborar una poltica sobre las remesas, es que stas no son dinero pblico. Las remesas son envos privados. Es probable que los esfuerzos de algunos gobiernos por gravar con impuestos estos flujos o intentar dirigirlas a inversiones especficas, resulten ineficientes. Por el contrario, si los polticos centran sus esfuerzos en mejorar el clima inversor dentro de las comunidades receptoras, los resultados podran ser positivos. Las remesas que llegan a los pases en vas de desarrollo sern ms eficaces en generar rentas e inversin siempre y cuando estn respaldadas por una buena poltica y una buena infraestructura pblica.
Dinamarca, por ejemplo, los cuales no proporcionan datos fiables sobre las transferencias de sus inmigrantes. Muchos pases pobres receptores de remesas tampoco proporcionan datos o los que proporcionan son poco fiables.
Incentivos fiscales para atraer remesas: La mayor parte de los pases en vas de desarrollo ofrecen incentivos tributarios para atraer remesas. El efecto secundario de estos incentivos es, evidentemente, que las remesas se pueden utilizar para la evasin fiscal y el blanqueo de dinero. Adems, existen varios gobiernos que brindan fondos compensatorios para los proyectos que son respaldados por las remesas (como es el caso del programa 3 x 1 de Mxico). Sin embargo esto puede causar como efecto secundario, la desviacin de recursos presupuestarios escasos hacia proyectos favorecidos por nacionales no residentes.
Ms de una vez hemos mencionado ya la necesidad, ms que de inventar nuevas polticas, de hacer coherentes las acciones con los objetivos y de hacer coherentes los objetivos con la realidad. La coherencia de polticas se convierte, as, en una pieza clave, primero, para evitar la extensin y profundizacin del maldesarrollo; segundo, para alcanzar el objetivo de un desarrollo adecuado y, antes que sostenible, incluso meramente posible; tercero, para la gestin internacional de los movimientos migratorios; cuarto, para lograr la integracin entre las personas migrantes, autctonas y previamente residentes; y, en ltimo lugar, incluso para lograr un desarrollo real, en todos los mbitos y para todas las personas y grupos sociales, en los pases o reas desarrolladas. Mucho ms y con ms motivo, si de lo que se trata es de unir los efectos positivos de las migraciones como factor de desarrollo de los pases de origen. Esta es la razn por la que la coherencia de polticas pasa a ser la propuesta principal desde un nmero creciente de foros e instituciones. Por la importancia que tienen, nosotros recogemos dos en el presente trabajo: el documento Policy coherence for development. Migration and developing countries, del Development Centre de la OECD; y el primer encuentro preparatorio del Global Forum on Migration and Development, celebrado en Julio de 2007, en Bruselas, que debera continuar con los materiales del propio Global Forum, celebrado en Manila, en Octubre de 2008, pero cuyos materiales todava no estaban disponibles en el momento de cerrar esta publicacin. Lo primero, entonces, que se plantea es qu lecciones debemos aprender de las migraciones, de los movimientos de poblacin, de los ltimos aos. Esto es importante porque constituyen puntos de partida aceptados internacionalmente, a partir de los cuales deberamos trabajar, para no cometer errores ya superados en otros lugares y para mejorar la adecuacin de las respuestas a la realidad a la que se dirigen. De esta forma, la OECD 55 establece los siguientes puntos: 1 Las pautas observadas de movilidad responden, aunque imperfectamente, a las polticas de inmigracin de los pases de la OECD. As sucede con la migracin cualificada y con la distribucin de cualificaciones entre las personas migrantes. Sin embargo, no todas las personas migrantes responden a las seales polticas: la lengua, la historia y la proximidad geogrfica tambin contribuyen a la decisin de dnde migrar.
LA COHERENCIA DE POLTICAS Y DE PRCTICAS COMO CONDICIN DE POSIBILIDAD DEL DESARROLLO
PARTE I
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Las personas migrantes que llegan a los pases desarrollados desde los pases en desarrollo constituyen una parte considerable de la migracin laboral actual. Mientras que alrededor de la mitad de las personas migrantes residentes en pases de la OECD provienen de estos mismos pases, la otra mitad proceden de los pases en desarrollo de Amrica Latina, Asia, la Europa no comunitaria y, en mucha menor medida, de frica. La emigracin de los trabajadores menos cualificados tiene un impacto mucho mayor en la reduccin de la pobreza en los pases de origen que la emigracin de los trabajadores ms cualificados. Primero, porque los menos cualificados tienden a enviar ms dinero a casa. Segundo, porque la emigracin de los menos cualificados reduce significativamente el desempleo y, por tanto, la falta de ingresos entre los trabajadores de menos cualificacin que permanecen en sus pases.
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Development Centre, Policy coherence for development, OECD, Paris (France), 2007.
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Todo ello debera ensearnos a aprovechar las oportunidades y minimizar los riesgos tanto en los pases de destino como en los pases de origen de las migraciones. Y, precisamente, a travs de la colaboracin, la coordinacin y la coherencia de polticas, tanto al interior de cada pas como entre pases, no es que resulte ms fcil conseguirlo, sino que resulta posible conseguirlo. Las migraciones pueden convertirse en un factor de desarrollo de los pases de origen, y no slo de las personas migrantes, incluso en un factor de reduccin de la pobreza, por la confluencia de tres efectos: los cambios en la mano de obra disponible en el pas de origen debidos a la migracin de una parte de los trabajadores y trabajadoras; los cambios producidos directa e indirectamente por la elevacin de la capacidad de gasto y endeudamiento que suponen las remesas; los cambios en la productividad inducidos por los dos anteriores; y las nuevas redes comerciales y de inversin que pueden derivarse de la extensin de las disporas y, en particular, desde las asociaciones de personas migrantes. Sin embargo, los efectos de las migraciones en el desarrollo de los pases de origen, tanto desde el punto de vista de las oportunidades como de los riesgos que generan, no son automticos ni sencillos de analizar56. Por una parte, ya se han mencionado como factores positivos el aumento directo de la capacidad de gasto y endeudamiento de las familias; la transformacin de cada dlar de remesas en 2,9057 dlares en destino por los bienes y servicios demandados; la cobertura de y adaptacin a las necesidades de los empleadores en los pases emisores de migracin, mediante la recomposicin del mercado de trabajo; la extensin de la participacin y organizacin social a travs de las asociaciones filantrpicas; y la extensin de redes nacionales, internacionales y transnacionales de personas, bienes, inversiones e intereses. Sin embargo, las remesas por s solas no han logrado el desarrollo de ningn pas. Las actividades productivas relacionadas con la recepcin de remesas son limitadas. El despoblamiento de zonas enteras puede llegar a ser irreversible. La emigracin permite, cuando no promueve, la desresponsabilizacin y la no intervencin de los poderes pblicos en los pases de origen, puesto que se plantea la emigracin como solucin de situaciones, problemas o carencias que dicho movimiento de poblacin no puede modificar. La extensin de una cultura de la emigracin en pases enteros plantea una emigracin familiar sin retorno. La estigmatizacin social de los migrantes en los pases receptores acta como lmite de la capacidad de desarrollo de los migrantes, tambin en los pases de origen. Y finalmente, los problemas de identidad y la exclusin de las segundas y siguientes generaciones no permite entrever un futuro claro para unos
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Los trabajadores menos cualificados que llegan a los pases de la OECD proceden mayoritariamente de los pases ms desarrollados del Sur, es decir, de aquellos pases que sin constar formalmente como desarrollados, no pertenecen a las reas geogrficas ms pobres del planeta, como son el frica Sub-Sahariana y el Sur de Asia. Slo un 7% de los trabajadores migrantes menos cualificados residentes en la OECD proceden de estas dos reas ms pobres. La migracin de los trabajadores ms cualificados, aquellos que tienen una formacin universitaria, es la que afecta ms negativamente a los pases de origen. De forma que algunos pases, de origen y de destino de estos migrantes, se plantean su participacin en los movimientos internacionales de trabajadores cualificados de modo incoherente con las posibilidades de desarrollo y de reduccin de la pobreza en los pases de origen.
Portes, A., XI Congreso de Migraciones, Las Migraciones en el mundo, organizado por el Laboratorio de Antropologa Social y Stark, Taylor y Yitzhaki. Citado por Portes, A., XI Congreso de Migraciones, Las Migraciones en el mundo, organizado por el
Cultural de la Universidad de Almera.

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Laboratorio de Antropologa Social y Cultural de la Universidad de Almera.
pases de origen que van dejando de ser significativos para los y las jvenes que todava no son de aqu, pero ya no son de all. Adems, la extensin de las disporas, autnticas comunidades transnacionales, con un peso creciente tanto en poblacin como en remesas, es tambin un factor ambiguo desde el punto de vista del desarrollo de los pases de origen. Por un lado, sus ingresos laborales tienen un efecto multiplicador, como mnimo por el efecto descrito arriba de los migradlares. Pero, por otro, la poltica en algunos pases emisores de migracin de disminuir los costes de las migraciones, incluso para alentar las salidas de los jvenes como estrategia de lucha contra la pobreza y el subdesarrollo, pueden provocar el despoblamiento de reas enteras, de manera que puede darse el caso de que no quede nadie a quin enviar esas remesas, o tambin el de pueblos despoblados, con infraestructuras y viviendas renovadas, pero que no tienen quin las aproveche o disfrute. Que el impacto de las migraciones sea o no positivo para el desarrollo depende de diversos factores. En primer lugar, de los planteamientos de los gobiernos de los pases emisores en lo que se refiere a la intervencin y la responsabilidad ante las necesidades de las personas concretas; a la generacin de infraestructuras; al fomento de la inversin, el empleo y el bienestar. Tambin depende de los planteamientos de las personas migrantes: la migracin de los jvenes solos tiende a ser circular o temporal y es la que mayor impacto tiene en el desarrollo de los pases de origen. En cambio, la migracin familiar, de familias completas, tiende a asentarse en el pas de destino y a tener un menor impacto en los pases de origen. Por otra parte, las polticas policiales y hasta militarizadas en los pases de destino, como la rigidez y las trabas burocrticoadministrativas para obtener el permiso de residencia o trabajo, tienden a fijar la migracin en el pas de destino al aumentar los costes o los riesgos de la migracin, o de las sucesivas entradas y salidas del pas de destino, desincentivando as la circularidad de las migraciones. Incluso el impacto negativo del brain drain, de la emigracin de profesionales, puede verse minorado, sino compensado en trminos de desarrollo en los pases de origen, mediante la reinversin en los pases de origen del conocimiento y la experiencia profesionales adquiridos en los pases de destino. Hemos de tener en cuenta la importancia de esta emigracin de profesionales: en 1990, se contabilizaron 65.000 personas emigrantes entre ingenieros, mdicos y cientficos. En 2003, se contabilizaron 365.000 personas migrantes de este perfil altamente cualificado. Adems, el tiempo necesario para que se duplique el nmero de personas migrantes de estas caractersticas cada vez es ms reducido58. Por otra parte, hay ms mdicos etopes en Chicago que en Etiopa; ms profesionales de Ghana trabajando en el extranjero que en su pas; el 70% de los mdicos graduados en Zimbabwe en los noventa se ha marchado fuera del pas; y las polticas de contratacin de los hospitales privados en los pases en vas de desarrollo son muy agresivas, en parte movidas por la necesidad de profesionales en los pases desarrollados: Reino Unido necesitar en los prximos aos 200.000 profesionales sanitarios y Estados Unidos necesitar 1 milln59. De esta forma, resulta imprescindible en estos momentos centrar la atencin en el hecho de que la evolucin de las migraciones, el desarrollo, el comercio internacional, y otras polticas sectoriales, pueden apoyarse mutuamente, aumentando su incidencia real en el desarrollo efectivo, incluso desde un modelo de desarrollo muy diferente del actual. Para ello, los Gobiernos de cualquier mbito en los pases de destino deberan observar sus polticas relacionadas con la inmigracin desde el punto de vista del desarrollo en los pases de origen. Desde aqu, tendra sentido y no como ahora- plantear la conveniencia de la migracin circular. Pero esto requerira, a su vez, flexibilizar al mximo y no como ahora- las
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Portes, A., XI Congreso de Migraciones, Las Migraciones en el mundo, organizado por el Laboratorio de Antropologa Social y Comit de Solidaridad con el frica Negra-Albacete, frica necesita mdicos y los pocos que tienen se van, Federacin de Comits
Cultural de la Universidad de Almera.

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de Solidaridad con el frica Negra. Disponible online el 2-2-2009 en la pgina: http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=2491.
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posibilidades de entrada y salida: trabajadores a tiempo parcial entre Espaa y el pas de origen; un sistema de visados para la multientrada; acceso a la regularidad administrativa por trabajo en destino, diversidad de cauces de acceso al permiso de trabajo y residencia, etc. En trminos generales, se puede establecer que cuanto ms rgidas son las condiciones de entrada, permanencia y salida, tanto ms se fomentan la irregularidad y la permanencia en el pas de destino, es decir, tanto menos se permite la circularidad. Adems, los pases receptores de inmigracin no deberan promover polticas de reclutamiento de los migrantes altamente cualificados que no estuvieran reguladas en su dimensin (cuntas personas de cada pas) y en sus condiciones (de qu forma pueden devolverse a los pases o comunidades de origen ciertos beneficios en trminos de ingresos, infraestructuras, educacin y cualificacin profesional, etc.). De nuevo, aparece como imprescindible el establecimiento de polticas de reduccin de costes de las transferencias por remesas, tanto disminuyendo las comisiones aplicables por las instituciones financieras, como aumentando las cantidades enviadas por remesas con cantidades concretas por parte de las instituciones pblicas y privadas en los pases de destino y origen. Por su parte, los pases emisores de migrantes deberan adaptar muchos aspectos de sus polticas macroeconmicas (como los impuestos, el gasto pblico y las tasas de cambio) a las remesas de las personas migrantes no tanto para aprovecharse de ellas como para aprovecharlas lo ms posible potenciando su impacto en el aumento de las condiciones de vida reales de las personas y las comunidades. De la misma forma, es imprescindible que los pases emisores adapten sus polticas de formacin de los recursos humanos al hecho migratorio, de manera que se adecuen las capacidades de los y las trabajadoras que se quedan y aprovechando tanto la disminucin del paro como la posibilidad de acercarse a un pleno empleo con algunos extras provenientes, principalmente, de las remesas y de la experiencia laboral y profesional adquiridas en los pases de destino. Esto incluye la necesidad de financiar la formacin, incluso universitaria, de estudiantes de bajos recursos y la necesidad de modificar o adaptar los planes de estudio a la posibilidad de que algunas de las personas formadas, incluso muchas, acaben asumiendo un proyecto migratorio. Incluso la adaptacin o la creacin de infraestructuras (transportes y tecnologas de la informacin y la comunicacin) que faciliten las salidas o corredores de inmigracin pueden contribuir no slo a la reduccin de costes (econmicos y personales) asociados al proyecto migratorio, sino tambin a la reduccin del paro, al aumento en los niveles de produccin y renta y a la mejora en las condiciones de vida de las personas y familias, migrantes o no. Finalmente, las acciones de mbito local y regional son imprescindibles para extender los efectos positivos de las migraciones a los trabajadores y trabajadoras menos cualificadas que no hayan emigrado en dichas zonas. Finalmente, para una mayor coherencia de polticas sera necesaria una mucho mayor y mejor coordinacin entre Estados, en la Unin Europea; entre ministerios, a nivel nacional; entre Consejeras, a nivel autonmico; entre concejalas, a nivel local; entre los tres niveles de las Administraciones Pblicas y entre stas, las organizaciones sociales y las empresas privadas, de cara a una potenciacin de las relaciones entre las migraciones y el desarrollo. De esta forma, sera necesario adaptar y regular el comercio exterior, primero para que no siga empobreciendo a determinados pases, al margen o ms all de cualquier cooperacin. Segundo, para que permita y favorezca incluso el desarrollo del Sur. Y tercero, para que pueda controlarse su impacto en los movimientos migratorios. Por ltimo, cabra recomendar que las asociaciones de migrantes fueran invitadas a participar en el proceso de diseo e implementacin de polticas, as como en los procesos de tomas de decisin que puedan afectar a las condiciones de vida reales de las personas y familias migrantes. En cuanto al Global Forum on Migration and Development, se plantea el objetivo de identificar formas prcticas y viables de fortalecer las relaciones mutuamente beneficiosas entre migraciones y desarrollo. Para ello, se plantean tres grandes grupos de trabajo. El primero tiene
que ver con el desarrollo del capital humano y la movilidad de los trabajadores, y lo que se plantea es cmo maximizar las oportunidades y minimizar los riesgos. El segundo tiene que ver con las remesas y otros recursos de las disporas, y se plantea cmo aumentar el volumen neto de las remesas y su impacto en el desarrollo. Y el tercero tiene que ver, directamente, con mejorar la coherencia de las instituciones y las polticas y promover la coordinacin y colaboracin entre las instituciones (el partenariado). Sin embargo, ya en Marzo de 2007, en las sesiones preparatorias, se adverta la necesidad de evitar dos peligros: el primero, la instrumentalizacin del desarrollo para el control y la gestin de las salidas y entradas de migrantes; el segundo, el planteamiento de la migracin como nica alternativa para el desarrollo de los pases emisores, e incluso como nica posibilidad individual o familiar de alcanzar un cierto grado de desarrollo. Todo esto nos da el marco de los planteamientos, materiales y propuestas que van a surgir del Global Forum on Migration and Development, cuyo contenido vamos a presentar muy resumidamente a continuacin60, con independencia de que suscribamos todo o parte del contenido o las formulaciones expresadas por la propia organizacin del Global Forum y teniendo en cuenta que lo que sigue no es una mera traduccin, sino una elaboracin propia a partir del contenido del documento citado. Junto con los movimientos de capitales y de bienes, la movilidad de los trabajadores, tanto de las personas altamente cualificadas como las de baja cualificacin, es beneficiosa tanto para los pases en desarrollo (emisores) como desarrollados (receptores). Los 90 millones de migrantes actuales que trabajan fuera de sus respectivos pases cubren los espacios laborales que quedaran sin cubrir de otro modo en los pases ricos, rellenando algunas lagunas crticas del mercado de trabajo en los pases receptores. Por otra parte, reducen el desempleo y la presin demogrfica en los pases menos desarrollados. Las personas migrantes menos cualificadas cubren empleos que los nacionales de los pases ricos tienden a rechazar, ampliando la participacin de la poblacin de menos recursos de los pases menos desarrollados en el empleo y elevando el nivel de ingresos de los trabajadores y sus familias, tanto en el pas receptor como en el de origen. Por otra parte, la migracin de personas altamente cualificadas puede aumentar los retornos en educacin y puede ayudar a aumentar la acumulacin de conocimientos y experiencias en los pases de origen. Sin embargo, para los pases menos desarrollados, la salida de migrantes altamente cualificados puede tener tambin impactos negativos en sectores clave para el desarrollo, como la educacin o la salud. Algunos pases de origen intentan responder a este problema mediante medidas dirigidas a fomentar la permanencia de estos profesionales en su pas de origen; a posibilitar la permanente actualizacin y mejora de las capacidades profesionales; a recuperar mediante incentivos a los profesionales emigrados; y a evitar la subutilizacin de las capacidades de estos y estas profesionales. Estas estrategias, en los pases de destino, adquieren la forma de protocolos vinculantes de reclutamiento tico de estos y estas profesionales, y tambin de una mayor vinculacin entre la construccin de capacidades dirigidas al desarrollo de los pases de origen y las oportunidades de migracin laboral de estos profesionales pertenecientes a sectores crticos. Sin embargo, junto a los esfuerzos de aquellos pases de origen por recuperar sus inversiones en recursos y capacidades humanas y profesionales, muchos pases promueven la emigracin como estrategia para el desarrollo y forman activamente a sus profesionales para los mercados de trabajo internacionales. Los acuerdos de trabajo temporal bilaterales pueden ayudar a abrir ms oportunidades legales de trabajo en los pases receptores y pueden generar un mayor impacto en el desarrollo de los pases de origen a travs del mantenimiento de las conexiones de los migrantes con sus propios pases. Cualquier acuerdo que proteja los intereses y los derechos de las personas migrantes a la vez que cubra las demandas de trabajo en los pases receptores ser probablemente
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Gobierno de Blgica y Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas, Presentation of the roundtable sessions,
Global Forum on Migration and Development, First meeting in Brussels. Disponible online el 3-2-2009 en la pgina: http://www.gfmd-fmmd.org/en/system/files/PaperVIIEN_0.pdf
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el que aporte ms beneficio para todas las partes, incluidas las familias que quedaron en el pas de origen. En un mercado de trabajo crecientemente globalizado, el sector privado y otros agentes sociales pueden tambin ayudar a facilitar una inmigracin laboral legal, segura y beneficiosa para todos. Esto plantea el reto a los Gobiernos y Administraciones Pblicas de trabajar ms y mejor en partenariados pblicos y privados al mismo tiempo que permitan gestionar la migracin laboral en beneficio del desarrollo. Tambin est llegando a ser evidente que las polticas que consiguen la vinculacin ms firme -la integracin?- de los migrantes con el pas receptor son las que les permiten circular ms libremente, las que les permiten invertir en o retornar a sus pases de origen, o las que les permiten dirigir negocios entre los dos pases (de origen y destino). Y all donde las personas migrantes quieren o necesitan volver a sus pases de origen se tienen que ofrecer las condiciones y el apoyo para una reintegracin real en trminos sociales y econmicos y para que dicha reintegracin se constituya un nuevo factor de desarrollo de larga duracin. La emigracin de personas altamente cualificadas desde los pases menos desarrollados a los pases ms desarrollados ha aumentado de forma ms acusada en los ltimos quince aos que en las dcadas anteriores, y a una tasa ms elevada que la emigracin de las personas con baja cualificacin. Aunque las tasas nacionales varan, la emigracin de personas altamente cualificadas en el frica Subsahariana y en los pases ms pobres es elevada. Sin embargo, para algunos pases el brain drain se ha ido convirtiendo de forma creciente en un brain gain o en una asociacin de cerebros a travs de las inversiones directas de las personas emigradas en el pas de origen; a travs de constitucin de redes para establecer determinados contactos y generar proyectos; a travs de las transferencias de conocimientos, experiencia y capacitacin y otras formas de colaboracin entre emigrantes y los pases de origen. Muchos pases, especialmente aquellos que han superado una crisis, estn solicitando a las comunidades de emigrantes que ayuden a aliviar situaciones difciles en los sectores clave de la educacin y la atencin sanitaria. Las condiciones para recuperar talentos emigrados son las mismas condiciones que ayudan a la permanencia de los mejor capacitados y reducen la fuga de cerebros. El crecimiento econmico, el imperio de la ley y el buen gobierno, incluido el respeto a los derechos humanos, pueden motivar el retorno de muchas de las personas con alta cualificacin. Pero polticas flexibles e incentivos, como la investigacin especial y la financiacin de becas de investigacin, tambin ayudan. Lo mismo ocurre con la regulacin del acceso al capital para negocios y empresas; con las leyes favorables a la propiedad privada; con las ayudas para la vivienda, la escolarizacin y la educacin; y con las polticas flexibles sobre banca, prstamos, crdito, aduanas e impuestos. A menudo, el sector privado tiene ms xito al incentivar el retorno y las inversiones de los migrantes cualificados. Los pases de destino tambin pueden ayudar a minimizar la infrautilizacin de capacidades mediante el reconocimiento, la homologacin y la actualizacin de las capacidades y la formacin de las personas migrantes; mediante el establecimiento de procedimientos de reclutamiento tico; y mediante la construccin de capacidades para la promocin del capital humano en los sectores clave de mayor salida de cerebros. La coordinacin y cooperacin pblico-privada entre Gobiernos, Administraciones Pblicas, empresas y organizaciones y agentes sociales, asegura a menudo una mayor adecuacin y correspondencia entre los intereses, los objetivos y los resultados. Por otra parte, la migracin laboral temporal puede ser una forma flexible y conveniente para responder a las carencias de trabajadores en los pases de altos ingresos a la vez que alivian la presin demogrfica y reducen el desempleo de los pases en desarrollo, aumentando el impacto positivo de las migraciones en el desarrollo. Adems, ayuda a las personas migrantes a mantener su hogar en el pas de origen y a retornar sus ingresos y otros recursos, incluidas las capacidades adquiridas, a sus familias y comunidades de origen. La reduccin de los costes de la migracin para los migrantes de menos recursos puede ayudar a esa migracin temporal siempre que se gestione cuidadosamente y siempre que los Gobiernos y las entidades sin nimo de lucro
colaboren tanto en el reclutamiento en origen como en la insercin laboral, con todas las adaptaciones necesarias, en destino. Es absolutamente clave garantizar las condiciones de trabajo dignas para proteger y posibilitar econmicamente la migracin temporal. Las polticas y medidas sensibles a la perspectiva de gnero son fundamentales tambin para proteger y empoderar a las mujeres migrantes, precisamente, porque son las mayores contribuyentes al bienestar de las familias, de las comunidades e incluso de las economas de los pases de origen. Los acuerdos de trabajo bilaterales pueden ser instrumentos eficientes para que muchos pases establezcan unas relaciones favorables en trminos de empleo y de bienestar social, especialmente en relacin con los trabajadores migrantes de baja cualificacin. Dndoles acceso al mercado de trabajo regular y normalizado, estos acuerdos pueden proteger y garantizar mejor los derechos humanos y sociales de las personas migrantes, capacitndoles como agentes de desarrollo para sus comunidades de origen. Tambin puede apoyar la temporalidad de la migracin laboral el hecho de financiar no slo el viaje de retorno, sino el proceso de reintegracin en la sociedad de origen. Y siempre ayuda fortalecer la confianza mutua entre pases para la cooperacin en otras reas polticas. Pero todas estas condiciones favorables tambin pueden conseguirse mediante sistemas unilaterales de inmigracin flexibles. Sin embargo, los agentes sociales no gubernamentales tambin tienen un papel especfico que pueden desempear en el fortalecimiento de la contribucin positiva de las migraciones laborales temporales al desarrollo. La movilidad laboral global es hoy dirigida mayoritariamente por el sector privado. Por ello, los Gobiernos enfrentan nuevos retos y oportunidades para compartir la gestin de las migraciones con los empleadores y las agencias de captacin, seleccin y reclutamiento. Otros agentes como las Organizaciones No Gubernamentales, las organizaciones internacionales y las redes y asociaciones de migrantes juegan tambin un papel muy importante en esta cuestin. Muchos pases de origen regulan, registran o autorizan a las agencias privadas para que recluten emigrantes laborales y, en algunos casos, para que les informen y preparen, antes de la salida, en el pas de origen. Pero una regulacin estricta del sector privado no ha evitado determinadas prcticas ilegales y de extorsin, y muchos agentes intermediarios de pago realizan actividades a-legales o abiertamente ilegales, como el establecimiento de precios excesivos o, directamente, el abuso y la explotacin contra las personas migrantes. Se puede establecer que la corresponsabilidad y la gestin conjunta entre Gobiernos puede reducir la dependencia de las personas migrantes de determinados intermediarios financieros, protegindolas a aqullas de las prcticas ilegales o abusivas de stos. De nuevo, los acuerdos bilaterales de empleo han contribuido a que las agencias pblicas de empleo adquieran un mayor protagonismo y se asegure, de este modo, una migracin laboral ms segura y de menor coste a travs de la adhesin a las convenciones internacionales de proteccin de las personas migrantes. Todava, los agentes privados y no gubernamentales pueden ser ms accesibles para las personas migrantes sobre el terreno que las agencias gubernamentales, y pueden jugar un papel especfico clave informando y ayudando a los migrantes y optimizando sus potencialidades para el desarrollo. Por eso, los partenariados entre los actores gubernamentales, privados y otros no gubernamentales son instrumentos importantes de co-gestin y corresponsabilidad. La migracin circular toma muchas formas, pero describe en ltimo trmino una situacin en la que los migrantes pueden trabajar y establecerse en otros pases y circular ms libremente entre esos pases y su pas de origen. Lo que muestran los estudios existentes es que esta situacin puede ser beneficiosa para el desarrollo, tanto para los pases de origen como de destino, en trminos sociales, empresariales, de inversin y otras formas de actividad productiva trans-nacionales. Las polticas y mecanismos que facilitan este tipo de migracin pueden incluir un sistema de visados ms flexible para las re-entradas; la portabilidad, de un pas a otro, de los seguros, beneficios y/o derechos sociales adquiridos; facilidades para la doble nacionalidad; contratos ms duraderos y flexibles. Pero todo esto requiere una mayor vinculacin de la migracin a la planificacin exhaustiva y precisa del mercado de trabajo, tanto en el pas de origen como de destino.
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All donde los migrantes prefieren o necesitan regresar a su pas de origen, por ejemplo al final de un contrato de trabajo, las condiciones que deben ofrecerse para posibilitar la vuelta pueden ser tales que beneficien al pas de origen a travs de la sostenibilidad del retorno, es decir, de la mejor utilizacin de las capacidades y la experiencia adquiridos en el pas de destino en los esfuerzos para el desarrollo en el pas de origen. El retorno siempre ha sido un fenmeno natural y voluntario en la migracin, pero tambin hay otras formas involuntarias de retorno. Ambas pueden tener efectos ambivalentes en el desarrollo, particularmente frgil, de las economas, dependiendo del entorno poltico (de las polticas concretas) en origen y destino. Muchas personas retornadas encuentran dificultades con el empleo, el acceso a la vivienda y al crdito, en la posibilidad de abrir un negocio o para invertir los ahorros acumulados. Se presta poca atencin poltica a estas cuestiones, en parte debido a la falta de experiencia y recursos, y en parte por la falta de conexin entre el retorno de las personas migrantes y el desarrollo. La solucin puede ser un enfoque conjunto que combine una mayor vinculacin del mercado de trabajo y la planificacin de la inmigracin; un rgimen ms flexible de visas, entradas y obtencin de permisos en destino; una mayor cooperacin para evitar la migracin irregular; una mayor cooperacin para la atencin de los migrantes retornados a travs de incentivos no tanto para el retorno cuanto para un retorno que pueda seguir promoviendo el desarrollo de las comunidades de origen. Estas medidas podran dirigir la entrada de personas migrantes hacia donde estn las necesidades reales de trabajadores, asegurando unos desplazamientos ms humanos y protegidos, y cortando la necesidad de migrantes irregulares. Por otra parte, la migracin circular presupone dos hiptesis. La primera, la voluntad de las personas migrantes de migrar temporalmente y, por tanto, de salir de su pas, de estar un tiempo en el pas o pases de destino y de volver al pas de origen tras ese perodo provisional o de duracin determinada. La segunda, la necesidad demogrfica, laboral o econmica temporal de los pases receptores. Y ninguna de las dos puede sostenerse sin ms en la situacin actual. La desigualdad internacional no slo permanece en el tiempo, sino que parece aumentar con los aos. Por tanto, la diferencia en las condiciones de vida en origen y destino es un factor que apoya la migracin permanente y disuade del regreso. Por otra parte, las salidas importantes de poblacin de una misma comunidad o regin pueden disuadir del regreso (regreso a dnde, con quines y para qu). Pero, adems, incluso con un proyecto migratorio inicialmente concebido como temporal, los seres humanos solemos hacernos de donde vivimos y, de pronto, la vida cambia, las relaciones con personas concretas nos cambian y nuestro sentido lo encontramos all donde estamos, con las personas con las que convivimos Y no sera mala cosa que as fuera. Por otro lado, nuestra necesidad demogrfica de que se incorporen a nuestras sociedades personas, hombres y mujeres, jvenes, no es temporal o, plantendolo con mucha mayor precisin, no lo es a corto plazo. Podra ser, y dependiendo de las entradas anuales, que en los prximos cuarenta o cincuenta aos, nuestras pirmides de poblacin se hubieran saneado y equilibrado. De lo contrario, seguiremos necesitando la entrada de personas procedentes de otros lugares ms all de este horizonte temporal. Mientras no asumamos esta realidad, no estaremos ni siquiera capacitados para plantear una gestin adecuada de las migraciones ni, mucho menos, de la necesidad y la urgencia de una integracin dirigida a todas las personas residentes en un determinado territorio, con independencia de su nacionalidad, su situacin administrativa o cualquier otra circunstancia. De esta necesidad demogrfica se derivan directamente la necesidad laboral y econmica a las cuales la inmigracin da respuesta. Y por lo tanto, la inmigracin responde al inters particular de las sociedades receptoras, a nuestro propio inters. Y esta respuesta que da la entrada de personas se traduce en un beneficio directo tambin para las personas autctonas y previamente residentes en los pases receptores de inmigrantes. Por ello, ni nuestra necesidad demogrfica es temporal, no a corto plazo y suponiendo que aceptemos previamente nuestra propia realidad y gestionemos adecuadamente nuestra necesidad de poblacin; ni nuestra necesidad e inters laboral ni econmico, permiten, sin ms, hablar de una migracin temporal como modelo mayoritario de migracin. Al margen de que
una poltica migratoria que acentuase sobremanera la circularidad y, por tanto, la temporalidad de la presencia de las personas migrantes, estara posponiendo y dificultando los procesos de integracin, tanto en la poblacin autctona y previamente residente como en la poblacin extranjera, que no necesitara realizar ningn esfuerzo de relacin e incorporacin e integracin a las sociedades receptoras, dado que su estancia aqu se planteara como provisional. Las remesas, por otra parte, han atrado paulatinamente un inters creciente en las investigaciones econmicas y sobre el desarrollo, as como de las polticas en unos y otros pases, durante la ltima dcada. Incluso a pesar de la carencia de datos precisos, debida principalmente a la existencia de una gran cantidad de transferencias informales (no declaradas o no realizadas a travs de los cauces formales), est ampliamente admitido que las remesas son una fuente importante de financiacin para los pases en desarrollo, no slo en trminos de Producto Interior Bruto o de ratios de exportacin, sino tambin en comparacin con otros flujos financieros como la Ayuda Oficial para el Desarrollo y la Inversin Directa Extranjera. Pero ms all de las remesas, las disporas tambin llevan a cabo diversas actividades, como las filantrpicas o solidarias, la promocin de capacidades profesionales, etc., que tienen un importante potencial para el desarrollo de sus pases de origen. Las personas migrantes que proceden de pases en desarrollo realizan transferencias de dinero por todo el mundo, de los pases del Norte hacia los del Sur, pero tambin entre los pases del Sur. Estas transferencias de dinero tienen diferentes motivos: la ayuda a familiares, la seguridad social, las inversiones Estas transferencias, que tambin pueden suponer una carga para los migrantes, son flujos privados que de los que no pueden apropiarse los Gobiernos, pero cuya influencia en las posibilidades de desarrollo pueden ser apoyadas a travs de incentivos e instrumentos diseados y puestos en prctica por Gobiernos en colaboracin con otros agentes privados o sociales. Sin embargo, las remesas no eliminan ni sustituyen la necesidad ni la responsabilidad de la Ayuda Oficial para el Desarrollo, ni son una alternativa a los esfuerzos de los Gobiernos para el Desarrollo. Las relaciones potenciales entre las remesas y el desarrollo son numerosas, puesto que benefician directamente al receptor a travs del aumento de la capacidad de inversin en educacin, consumo, salud, etc.; y puesto que tienen un impacto tambin directo a nivel macroeconmico, como por ejemplo la mejora de los ndices de crdito (capacidad de endeudamiento y seguridad en la devolucin de los prstamos). Pero tambin pueden tener efectos negativos, como la dependencia de los receptores, el aumento de la desigualdad interna en el pas receptor, el aumento de la inflacin, la subida de los precios, etc. Los beneficios de las remesas para el desarrollo estn, sin embargo, condicionados al contexto econmico y poltico en su conjunto. A la vez que el nmero de personas migrantes en el mundo ha ido creciendo, las disporas han aparecido cada vez ms como un nuevo agente del desarrollo. Mientras algunos pases de origen han establecido relaciones permanentes con sus nacionales residentes en el extranjero, los pases de destino estn hacindose ms y ms conscientes de la importancia de apoyar los proyectos de desarrollo de las disporas, tanto financieros como no financieros. Atendiendo a las remesas y a otros recursos de las disporas, se plantean diversos retos, primero, en diversos niveles de las polticas que abarcan desde la formacin de capacidades y la construccin de la confianza, hasta la gobernanza, el desarrollo y la coordinacin internacional. Segundo, un amplio rango de colaboradores deben ser implicados para tratar de estas cuestiones, desde las agencias gubernamentales hasta las empresas de transferencias de dinero, los bancos, las agencias que establecen la capacidad de endeudamiento y de devolucin de los prestatarios, instituciones de microcrditos, asociaciones de migrantes, ministerios de economa y desarrollo, e instituciones financieras nacionales, regionales y multilaterales, etc. Desde aqu, la clave para mejorar la transparencia de las remesas mediante el uso de los cauces formales para las transferencias es la reduccin del coste de las mismas. El acceso a los proveedores de los servicios financieros y la accesibilidad de stos, tasas de cambio
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diferenciadas y ventajosas para las remesas, la rapidez y seguridad en la recepcin de la transferencia y, por supuesto, el coste de la misma son algunos elementos que influyen en la eleccin de las personas que envan las remesas respecto del cauce utilizado para ello. Estn ms que reconocidos los beneficios que tiene la reduccin del coste de los envos de remesas para las personas migrantes, sus familias y sus pases de origen. Muchas de las propuestas que se han planteado se refieren a aumentar la competencia y la transparencia de los proveedores de estos servicios, as como a abrir los mercados financieros, junto con las recomendaciones para el control de determinados cauces de envo de remesas que podran ser utilizados para blanqueo de dinero o para financiar el terrorismo. La formalizacin de las remesas, es decir, la extensin de los cauces normalizados y formales para el envo de las mismas, tambin parece ser beneficioso para el desarrollo mediante el aumento de los servicios financieros disponibles tanto para los que envan como para los que reciben las remesas, como tambin a travs de los impactos ms amplios en las economas nacionales, desde el momento en que las transferencias por los cauces formales permiten conocer con mayor precisin las estimaciones reales de estos envos y de ello depende una planificacin poltica ms adecuada. Adems, las nuevas tecnologas ofrecen oportunidades muy prometedoras para la reduccin del coste del envo de remesas y para el aumento de la formalizacin de dichos envos. Aun as, es necesario abordar cmo aumentar el impacto de las remesas en el desarrollo en el nivel micro. Ms all de la mera formalizacin, pueden establecerse instrumentos e incentivos desde los Gobiernos, en colaboracin con otros agentes privados y sociales, para conseguir que el efecto del ahorro relacionado con la recepcin de remesas tenga un alcance mayor que a los meros receptores de las mismas. Estas iniciativas e instrumentos pueden relacionarse con las mismas transferencias, por ejemplo a travs de servicios financieros ofrecidos a los receptores bajo la forma de micropensiones, o intentando movilizar los ahorros generados por las remesas hacia inversiones productivas, ya sean de las personas migrantes, de los receptores o de emprendedores locales. Al establecer estos instrumentos deben tenerse en cuenta algunos elementos especficos como la cuestin del gnero en el uso de las remesas o en el riesgo de dependencia de los receptores, que puede llegar a ser una dificultad aadida para el desarrollo. Incluso aunque las remesas son flujos privados por su naturaleza y destinatarios, tambin tienen un impacto macroeconmico y pueden ofrecer beneficios potenciales al desarrollo. Al prever grandes flujos de remesas, es decir, grandes cantidades de entradas financieras desde el exterior, los Gobiernos pueden llevar a cabo polticas que prevengan sus posibles efectos negativos en la economa nacional (desigualdad, inflacin, subida de los precios, etc.) y beneficiarse de estos flujos en el nivel macroeconmico. Las disporas pueden, entre otras cosas, contribuir al aumento del comercio y la inversin, as como de las transferencias de tecnologa hacia el pas de origen. Mientras que el potencial de las disporas para el desarrollo de sus pases de origen est ampliamente reconocido, los gobiernos tanto de los pases de origen como de destino se encuentran ante retos similares en la relacin con estos nuevos actores. Estos retos tienen que ver con la creacin de nuevos instrumentos, la identificacin de nuevos interlocutores, o el asegurar las contrapartes de los proyectos de desarrollo en los pases o comunidades de origen cuando, por definicin, las disporas no se encuentran en dichos pases o comunidades. La idea de que la migracin y el desarrollo estn interrelacionados y deben ser abordados en el marco de unas polticas y unas instituciones coherentes ha ganado terreno en los mbitos polticos en los ltimos aos. Sin embargo, a pesar de que est aumentando el reconocimiento de que el logro de los objetivos del desarrollo sostenible, incluidos los objetivos de desarrollo del milenio de las Naciones Unidas, puede apoyarse y fortalecerse mediante una mejor gestin de los efectos positivos de las migraciones en el desarrollo, el hecho es que en el mbito de las polticas concretas, las migraciones y el desarrollo continan estando mayoritariamente desvinculados y descoordinados.
Uno de los mayores retos a los que se enfrentan quienes disean las polticas, tanto en trminos nacionales como internacionales, en estos dos campos es comprender cmo la consideracin de las migraciones y de las causas de las migraciones- puede ser incorporada a las agendas polticas tanto de los pases desarrollados como de los pases en desarrollo. Para ello, es necesario comprender mejor las condiciones bajo las cuales las migraciones pueden contribuir al desarrollo, para desde ah identificar estrategias cuando se disean polticas relativas a las migraciones. Al aumentar la coherencia poltica e institucional entre las migraciones y el desarrollo se plantea el reto de la gobernanza, que la Comisin de las Naciones Unidas para la Gobernanza Global ha definido como la suma de las muchas formas en que los individuos y las instituciones, pblicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes en un proceso continuo a travs del cual los intereses, ya sean diversos u opuestos, pueden hacerse compatibles y pueden llevarse a cabo acciones cooperativas. Para ello deben disearse e implementarse acciones y estrategias a todos los niveles. Sin embargo, la coherencia comienza por uno mismo. Debe fortalecerse la coordinacin a nivel nacional y regional, mbitos en los que diversos ministerios o consejeras estn involucrados en las cuestiones relativas a la inmigracin y el desarrollo. Y deben reforzarse y ampliarse las consultas y las colaboraciones interinstitucionales (pblicas-privadas y privadasprivadas) tanto en el mbito global, como en el bilateral como en el regional. El xito de estos esfuerzos depende, sin embargo, de que seamos capaces de identificar mejor los impactos e interrelaciones mutuas que tienen las migraciones y el desarrollo, y de los instrumentos y metodologas usadas a tal efecto. Esto requiere un mucho mayor esfuerzo en la construccin de capacidades para asegurar que todos los pases, especialmente los que se encuentran en vas de desarrollo, puedan confiar en las instituciones, informacin y recursos, imprescindibles para lograr estos objetivos. Los primeros pasos en esta direccin han de basarse en una triple va: primero, que todos los organismos pblicos (ministerios, consejeras y concejalas) establezcan la migracin y el desarrollo como uno de los elementos nucleares de su accin poltica; segundo, que cada uno de estos organismos establezca una lnea presupuestaria correspondiente; y tercero, que se creen y se pongan realmente en funcionamiento cuerpos consultivos interministeriales (y en cada uno de los niveles polticos planteados) para las cuestiones relativas a las migraciones y el desarrollo. Si estos dos campos, las migraciones y el desarrollo, se plantean conjuntamente, ambos pueden reforzar mutuamente sus objetivos y evitar el establecimiento de agendas que, al competir, slo puede ser contraproductivas. Pero, para aumentar la coherencia entre las polticas de inmigracin y las polticas de desarrollo, se requiere, sobre todo, identificar y corregir los dficits de informacin y de conocimiento. Los trabajos de investigacin emprica y de recopilacin de informacin son elementos cruciales de los que se carece en los debates habituales sobre migraciones y desarrollo. Es imprescindible promover y ampliar, a travs de las investigaciones correspondientes, el conocimiento basado en la evidencia para posibilitar una mejor orientacin y diseo de las polticas y la toma de decisiones en las reas de las migraciones y el desarrollo. Por ejemplo, para localizar las necesidades de empleo en los mbitos internacionales, regionales y nacionales y desarrollar polticas de recursos humanos (formacin, capacitacin y empleo) adaptadas y especficas para esas necesidades laborales y su localizacin. Estos esfuerzos requieren de instrumentos y metodologas que permitan identificar y calcular el impacto mutuo entre migraciones y desarrollo y, ms especficamente, que permitan medir con mucha ms precisin aquellos elementos que resultan crticos para maximizar los impactos positivos de la migracin en el desarrollo y viceversa y para minimizar los efectos colaterales negativos. Los posibles efectos recprocos, tanto en origen como en destino, son diversos. Dependiendo de si los que migran son hombres o mujeres, tales efectos pueden afectar a los mercados de trabajo, los salarios y el empleo, o incluso incidir en las estructuras socioeconmicas y hasta en las infraestructuras.
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Igualmente, establecer la coherencia entre polticas de migracin y desarrollo ya en la fase del diseo y planificacin de estas polticas es el primer paso para la coordinacin de estas dos reas polticas en el momento de la aplicacin y realizacin de las mismas. A nivel nacional y, en nuestro caso, autonmico, la coherencia en la planificacin y el diseo de las polticas exige a sus responsables que miren ms all de los lmites de su sector de actividad. La migracin tiene que llegar a establecerse como una cuestin clave en las dems reas polticas relevantes para el desarrollo y, en particular, necesita ser integrada en los planes de desarrollo y en las estrategias de reduccin de la pobreza, tanto nacionales como autonmicas. Al mismo tiempo, el desarrollo tiene que ser tenido en cuenta en las polticas de inmigracin, con el fin de promover oportunidades de ganar-ganar (en las que todos ganan) para las personas migrantes y los pases de origen y destino. El dilogo es una condicin de posibilidad para lograr unas medidas polticas que se refuercen as mutuamente. Por ello, deben establecerse mecanismos y cauces permanentes de consulta entre los distintos sectores de las Administraciones Pblicas involucrados en estas cuestiones y, en particular, los relacionados con el desarrollo, los de interior y de relaciones exteriores, los de economa y finanzas, los de empleo y los de bienestar social. Pero tambin las autoridades locales deben incluirse en cuales quiera sinergias que se planteen. Estas medidas requieren polticas de recursos humanos apropiadas y que puedan establecer las necesidades laborales y las capacidades de los trabajadores en los mercados laborales de los distintos mbitos y para preparar mejor a los trabajadores y trabajadoras migrantes como parte de la solucin a esas necesidades laborales y de los distintos mercados de trabajo. Los pases en desarrollo suelen carecer de instrumentos para lograr esto, por lo que es necesario, a su vez, desarrollar las capacidades necesarias para obtener esa informacin y stas deben lograrse a travs de instituciones regionales o colaboraciones internacionales. Si se formula y se plantea correctamente, este abordaje conjunto de la migracin y el desarrollo, tambin denominado enfoque de Gobierno en su totalidad (whole-of-government), puede ayudar a crear agendas polticas integradas y coherentes. Pero la coherencia poltica no slo es necesaria en el mbito nacional. La coordinacin entre Estados y entre instituciones en el mbito regional e internacional, tambin con otros colaboradores no pblicos, puede asegurar la consistencia de iniciativas locales con las estrategias y criterios regionales e internacionales. Finalmente, cabe destacar la importancia creciente de los procesos de consulta internacionales sobre migraciones y desarrollo. Estos encuentros internacionales, y su formalizacin
As, los progresos en la medicin de los impactos recprocos de la migracin en el desarrollo dependen de tres condiciones crticas:
fomentar la comprensin de la terminologa usada tanto desde la migracin como desde el desarrollo: una definicin comn de los trminos y expresiones significativas ayudar en su momento a formular indicadores y modelos apropiados y fiables de recoleccin de datos e informacin para evaluar las relaciones de causa-efecto entre las migraciones y el desarrollo, as como otras reas polticas relacionadas; asegurar la comparabilidad entre pases tanto de la informacin obtenida como de los anlisis realizados, para promover el intercambio de experiencias y reforzar la coherencia de las iniciativas polticas en todos los niveles; de acuerdo con la disponibilidad, la accesibilidad y la calidad de la informacin misma, es necesario reforzar las capacidades, especialmente de investigacin y recopilacin estadstica en los pases en desarrollo, con el fin de evitar que las recopilaciones de datos fragmentadas y selectivas hagan imposible ofrecer una visin adecuada de los retos globales y de los impactos de las migraciones en el desarrollo.
a travs de los RCPs (Regional Migration Consultation Processes), van extendindose y generalizndose en todos los continentes. Se basan en la constatacin de que los enfoques meramente nacionales o bilaterales no son suficientes para descubrir los retos de la gobernanza de las migraciones internacionales actuales. Estos encuentros internacionales han demostrado su eficacia en el intercambio de informacin, de experiencias y buenas prcticas y para desarrollar las capacidades necesarias para responder mejor e incluso anticiparse a los retos que plantea la migracin. Adems, mejorar la coherencia poltica e institucional en las respuestas a las migraciones y el desarrollo. Sin embargo, estos encuentros se centran con demasiada frecuencia en aspectos tcnicos de gestin de las migraciones y, especialmente, el control de fronteras y no incluyen suficientemente otros aspectos imprescindibles como la repercusin y las relaciones de la migracin y el desarrollo. En este sentido, el potencial de estos encuentros est todava infrautilizado. La cuestin es, en la actualidad, cmo lograr que estos encuentros permitan aumentar la coherencia entre las polticas de migracin y las polticas de desarrollo. Y, en otros trminos, cmo lograr la creciente y permanente coordinacin entre las instituciones, pblicas y privadas, que se encargan de la atencin a las personas migrantes, y las que se encargan de promover el desarrollo, en ambos casos tanto en los pases de origen como de destino y entre unos y otros.
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LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN Buenas y malas prcticas para la integracin

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Desde hace muchos aos, las diversas organizaciones internacionales (OIT, ONU, OIM) han reconocido la especial relacin que existe y que ha de existir entre el trabajo de las personas migrantes y su integracin en la sociedad del pas de destino. De esta forma, la necesidad y la obligatoriedad de disponer de polticas pblicas para la proteccin de los derechos y libertades de los trabajadores migrantes y sus familias, as como para la adecuada integracin de stos, no es una demanda nueva encabezada por ONGs y por otras organizaciones sociales ms o menos bienintencionadas. Muy al contrario, tal necesidad viene reflejada en diversos tratados internacionales y la obligatoriedad de su cumplimiento proviene de la ratificacin de dichos tratados por la mayor parte de los Estados del mundo. Incluso de su carcter de referentes en estas cuestiones para aquellos pases que no los han ratificado. As, en el Convenio relativo a los trabajadores migrantes de 1949, se estableca ya la necesidad de que los pases que lo asumieran facilitasen la salida, el viaje y la recepcin de los trabajadores migrantes (art. 4); garantizasen la atencin mdica de los migrantes y sus familias (art. 5); garantizasen la igualdad con el resto de los ciudadanos, sin discriminacin por nacionalidad, raza, religin o sexo, en cuanto a remuneracin, subsidios familiares, rgimen de horas de trabajo ordinarias y extraordinarias, vacaciones pagadas, limitacin del trabajo a domicilio, edad de admisin al empleo, aprendizaje y formacin profesional, el trabajo de las mujeres y los menores, la afiliacin a organizaciones sindicales y las ventajas de los convenios colectivos, las condiciones de vivienda, y la cobertura de la seguridad social (art. 6); adems, todos los Estados que firmaron dicho Convenio, se obligaban a garantizar que las acciones realizadas desde sus servicios pblicos de empleo no ocasionaran gasto alguno a los trabajadores migrantes (art. 7), ni en la captacin, ni en el traslado del pas de origen al pas receptor, ni en la colocacin de los trabajadores migrantes, ni siquiera en lo que se refiere a los costes administrativos ocasionados por la migracin y el nuevo asentamiento en un pas distinto del de origen (Anexo II, art. 4). Por otra parte, se exiga a los pases firmantes la simplificacin de las formalidades administrativas; el establecimiento de servicios de traduccin-interpretacin; la prestacin de cualquier asistencia necesaria durante un perodo inicial al establecerse los trabajadores migrantes y sus familias; y la proteccin durante el viaje y la garanta durante el mismo del bienestar de los migrantes y sus familias (Anexo I, art. 6). Este convenio fue firmado por Espaa en 1967. Sin embargo, este convenio plantea una inmigracin controlable; excepcional para el pas emisor y para el pas receptor; y restrictiva en su procedimiento de reclutamiento en el pas de origen, y de introduccin y colocacin en el pas de recepcin. No en balde estamos hablando de un convenio elaborado con anterioridad a 1949. Y ya aqu debemos comparar determinados planteamientos restrictivos actuales, tanto en Espaa como en Europa, difcilmente compatibles con una realidad migratoria que es, en trminos mundiales, mucho ms importante que la de la primera mitad del siglo XX. En 1955, la OIT adopt la Recomendacin sobre la proteccin de los trabajadores migrantes. Esta recomendacin se dirige a los pases menos desarrollados que son emisores de trabajadores migrantes, pero tambin a los pases de trnsito y destino. Insiste en la proteccin y las condiciones de vida durante todo el viaje, pero introduce como novedad la posible necesidad de una atencin previa a la incorporacin al empleo en el pas de destino, para la aclimatacin, no slo por las diferentes caractersticas geogrficas entre el pas de origen y el de destino, sino tambin por las diferentes condiciones de vida en que los trabajadores migrantes puedan tener que trabajar, lo que necesariamente incluye los cambios culturales, lingsticos, de usos y costumbres y de formas de relacin entre personas, y entre estas y las instituciones. Esta Recomendacin plantea que durante el perodo de aclimatacin, es el empleador el que debera sufragar los gastos que requiera la manutencin del trabajador migrante y de los miembros de su familia (art. 9.2). En este sentido, es interesante el desarrollo de la responsabilidad del empleador,
LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN BUENAS Y MALAS PRCTICAS PARA LA INTEGRACIN
LA INTEGRACIN DE LOS TRABAJADORES MIGRANTES
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en trminos econmicos, respecto de diversas necesidades que surgen del hecho migratorio del trabajador y su familia. Resulta, asimismo, muy ilustrativo el acento en que las migraciones pueden tener un efecto indeseable para los migrantes y para los pases de origen, y no tanto para los pases de destino, hasta el punto de que para evitar estos efectos no deseables se propone la disuasin de las migraciones a travs de acciones e intervenciones que mejoren las condiciones de existencia y el nivel de vida de la poblacin de las regiones o pases de origen. Se plantea, as, la necesidad de promover el desarrollo econmico, la formacin profesional, la creacin de empleo, la gestin racional de los recursos disponibles en cada regin, el aumento de la productividad, la mecanizacin y el desarrollo en todos estos sentidos de acuerdos bilaterales entre los pases y comunidades de origen y los pases de destino (art. 16 y 17). En cuanto a la proteccin de los trabajadores en sus lugares de empleo, debe garantizarse la igualdad de los trabajadores migrantes con los dems trabajadores que realizan el mismo empleo (art. 20). Debe garantizarse el alojamiento por cuenta del empleador, mediante ayudas econmicas suficientes o por cualquier otro medio, a los trabajadores migrantes, siendo la autoridad competente los responsables de que existan tales garantas en el acceso a una vivienda, as como de que se cumplan, ejerciendo un control estricto, respecto de las normas mnimas de alojamiento que se hayan establecido, as como respecto de los derechos en este sentido de los trabajadores migrantes que se encuentran en el territorio de su competencia (art. 21 y 22). El mismo control debe ejercerse en el establecimiento de garantas salariales en relacin con la cuanta, la periodicidad y el pago efectivo de dichos salarios, excluyendo la posibilidad de reduccin de un salario mnimo por acuerdo entre los empleadores y los trabajadores y estableciendo las condiciones y los lmites de ciertas deducciones del salario por otros beneficios o servicios no obligatorios para el empleador prestados por ste a los trabajadores migrantes (art. 23 al 36). Tambin debe protegerse el principio de oportunidades iguales e igualdad de acceso a todos los empleos, siendo cualquier prctica discriminatoria contraria al orden pblico y debiendo por ello ser abolida (art. 37 y 38). Entre las medidas encaminadas a promover dicha igualdad estn la admisin igual a los medios de formacin tcnica y profesional; el control para la no discriminacin en el acceso a empleos y sectores; el establecimiento de cauces para el acceso, entre los trabajadores menos favorecidos, a empleos semicualificados y cualificados (promocin profesional y laboral); y el establecimiento de procedimientos para que los trabajadores cualificados tengan iguales posibilidades de admisin a trabajos que exijan cualificaciones determinadas (art. 40). Adems de insistir en el derecho a la libre asociacin y sindicacin (art. 41), y de limitar los pagos en especie y los crditos de las empresas a cambio de horas de trabajo y/o con intereses (art. 42), la Recomendacin desarrolla ampliamente las medidas encaminadas a garantizar la seguridad social, la seguridad y la higiene en el trabajo para los trabajadores migrantes. Establece, as, la necesidad de proporcionar indemnizaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, asistencia mdica a los trabajadores y sus familias, la higiene en el trabajo y la prevencin de accidentes y enfermedades profesionales (art. 45 a 47). Tambin se plantea la conveniencia de establecer facilidades para el envo voluntario de fondos a la familia del trabajador que qued en el pas de origen; ofrecer la posibilidad de constituir un peculio o fondo voluntario que recibir el trabajador al finalizar el contrato de trabajo y que le ayude hasta la incorporacin al siguiente trabajo o le sirva para aumentar su bienestar o el de su familia; facilitar las comunicaciones entre los trabajadores y las personas con las que tena relacin en el pas de origen; y establecer las facilidades necesarias para que el trabajador migrante pueda cumplir las obligaciones que ste quiera observar y mantener segn los usos y costumbres de su pas (art. 48). Igualmente, se plantea la necesidad de adoptar medidas que fomenten el ahorro voluntario; que ofrezcan un acceso al crdito a un inters inferior al corriente; promoviendo entre los funcionarios de los servicios pblicos que han de atender a los trabajadores migrantes y sus familias el conocimiento lingstico y cultural que facilite la adaptacin de todos ellos a su nueva forma de vida; facilitando el aprovechamiento escolar de los hijos de los trabajadores migrantes; y facilitando que los trabajadores migrantes satisfagan sus aspiraciones
intelectuales, formativas y religiosas. Finalmente, se recomienda dar todas las facilidades para adquirir la nacionalidad del pas de destino una vez transcurridos cinco aos trabajando y residiendo en l (art. 51). En el mismo sentido, cuando se considere posible el establecimiento duradero de los trabajadores migrantes en su lugar de empleo o en sus cercanas, deberan adoptarse medidas para alentarlos a instalarse permanentemente (art. 52.1), como son las facilidades para la reunificacin familiar, y el suministro de viviendas de tipo y coste adecuados (art. 52.2). En 1967, Espaa firm el Convenio sobre la discriminacin en el empleo y la ocupacin de 1958. En este convenio, se estableca como discriminacin cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupacin (art. 1. 1, a). A los efectos de este convenio, los trminos empleo y ocupacin incluyen tanto el acceso a los medios de formacin profesional como tambin las condiciones de trabajo, y no slo la admisin en el empleo y en las diversas ocupaciones (art. 1.3). Por ello, los responsables polticos del empleo y la formacin se obligan a formular y llevar a cabo una poltica tal que promueva realmente la igualdad de oportunidades y de trato en materia de formacin profesional, empleo, ocupacin y condiciones laborales, con objeto de eliminar cualquier discriminacin en cada uno de esos mbitos (art. 2). Para ello, dichos responsables han de tratar de conseguir la cooperacin de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; han de promulgar leyes y promover programas educativos que traten de garantizar la aceptacin y cumplimiento de esta poltica; han de derogar las disposiciones legislativas y administrativas incompatibles con la no discriminacin en cada uno de esos mbitos; han de cumplir con estos compromisos en el empleo pblico del que son responsables; han de asegurar la aplicacin de esta poltica en las actividades de orientacin profesional, de formacin profesional y de colocacin que sean de su responsabilidad; y han de indicar en su memoria anual las medidas adoptadas para aplicar este Convenio y los resultados obtenidos (art. 3). Por otra parte, toda discriminacin positiva, es decir, toda medida especial de proteccin o asistencia a grupos o situaciones determinadas y especficas, no se consideran discriminatorias, puesto que se dirigen, precisamente, a restaurar la igualdad de oportunidades y/o acceso al empleo y la ocupacin y a eliminar la discriminacin negativa (art. 5). Con la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, de 1965, se pretende eliminar toda forma de segregacin o discriminacin raciales. Por discriminacin racial se entiende toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica (art. 1.1). De nuevo, la discriminacin positiva que tenga por objeto asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o tnicos o de ciertas personas que requieran la proteccin que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales no se considerarn como medidas de discriminacin racial, siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes grupos raciales y que no se mantengan en vigor despus de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron (art. 1.4). En este mismo sentido, los responsables polticos habrn de tomar cuantas medidas especiales y concretas sean necesarias en las esferas social, econmica, cultural o de cualquier otro tipo, para asegurar el adecuado desarrollo y proteccin de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (art. 2.2). Por este convenio, los responsables polticos se obligan a prohibir y eliminar la discriminacin racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distincin de raza, color y origen nacional o tnico, particularmente y entre otros, en el ejercicio del
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derecho al trabajo, a la libre eleccin de trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, a la proteccin contra el desempleo, a igual salario por trabajo igual y a una remuneracin equitativa y satisfactoria; del derecho a fundar sindicatos y/o a sindicarse; del derecho a una vivienda digna; del derecho a la asistencia sanitaria, a la seguridad social y a los servicios sociales; del derecho a la educacin y a la formacin profesional (art. 5.1.e.i, ii, iii, iv, y v). Todo acto que contravenga la presente Convencin y/o que viole la igualdad en el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales inherentes a toda persona, independientemente de su nacionalidad, origen tnico o condicin administrativa, deber ser punible y exigible ante los tribunales y otras instituciones pblicas una reparacin justa y adecuada por los daos causados por cualquier forma de discriminacin (art. 6). Asimismo, los responsables polticos se obligan a tomar medidas inmediatas y eficaces, especialmente en las esferas de la enseanza, la educacin, la cultura y la informacin, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminacin racial y para promover la comprensin, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los grupos raciales o tnicos, as como para propagar los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial y de la presente Convencin Internacional (art. 7). Esta Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial fue ratificada por Espaa en 1968. Por otra parte, en las disposiciones complementarias del Convenio sobre los trabajadores migrantes, de 1975, se establece que todos los Estados que lo ratifiquen se comprometen a respetar los derechos humanos fundamentales de los trabajadores migrantes sin distincin alguna (art. 1). Adems, debern determinar sistemticamente si en su territorio se encuentran trabajadores migrantes empleados ilegalmente y si existen movimientos migratorios con fines de empleo con destino a su territorio o en trnsito por ste, en los cuales los migrantes se vean sometidos durante el viaje, a su llegada o durante su permanencia y empleo, a condiciones que infrinjan la normativa internacional y la legislacin nacional en materia de derechos humanos y empleo y condiciones laborales (art. 2). Debern tambin investigar eficazmente el empleo ilegal de trabajadores migrantes as como establecer las sanciones administrativas, civiles y penales, incluyendo la prisin, para el empleo ilegal de trabajadores migrantes, para la organizacin de migraciones con fines de empleo abusivo y para la asistencia deliberadamente prestada, con fines lucrativos o no, a tales migraciones, respetando siempre el derecho de todo empleador de establecer la prueba de su buena fe cuando sea objeto de una accin en justicia que resulte de la aplicacin del presente convenio (art. 6). Las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores debern ser consultadas acerca de la legislacin y de las dems medidas previstas en el presente Convenio a fin de evitar o suprimir dichos abusos, pudiendo para ello tomar iniciativas a este respecto (art. 7). Un trabajador que haya obtenido alguna vez el permiso de trabajo y residencia no podr, por el hecho de haber perdido el empleo, perder ni el permiso de residencia ni el permiso de trabajo, debiendo recibir en dicha situacin un trato igual que los nacionales en cuanto a las garantas en materia de seguridad en el empleo, obtencin de otro empleo y reciclaje o readaptacin profesionales (art. 8). En los casos en los que no se hayan respetado los cauces legales de entrada en el pas, incluso en los casos en los que la situacin no pueda regularizarse, los trabajadores migrantes y sus familias debern disfrutar de igualdad de trato en lo concerniente a los derechos derivados de empleos anteriores en materia de remuneracin, seguridad social y otros beneficios. Y nada impide a los Estados que ratifiquen este Convenio la concesin del derecho a permanecer en l y a ser legalmente empleadas a las personas que residen y/o trabajan de manera irregular en dichos pases (art.9). En particular, los responsables de las polticas de empleo debern tomar cuantas medidas sean necesarias para que los migrantes conozcan la normativa laboral, sus derechos y obligaciones, as como las actividades destinadas a prestarles ayuda efectiva en el ejercicio de sus derechos y para su proteccin. Debern derogar toda norma legislativa y toda prctica administrativa que sea incompatible con la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes respecto de los trabajadores nacionales. Tambin debern
elaborar y poner en prctica, en consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores, una poltica social que garantice la igualdad de los trabajadores migrantes y sus familias respecto de los beneficios de que disfrutan los ciudadanos del pas de que se trate, teniendo en cuenta, adems, las necesidades particulares que pudiesen tener estos trabajadores migrantes y sus familias hasta el momento en que su adaptacin a la sociedad del pas en el que trabajan se haya completado. Ms an: debern tomar las medidas necesarias y estimular los esfuerzos que realicen los trabajadores migrantes y sus familias para preservar su identidad nacional y tnica, as como los vnculos culturales con su pas de origen, incluyendo la posibilidad de que sus hijos reciban enseanzas para aprender su lengua materna. Y debern garantizar la igualdad de trato en materia de condiciones de trabajo a todos los trabajadores migrantes que ejerzan la misma actividad, cualesquiera que sean las condiciones particulares de su empleo (art. 12). Tras la consulta a las organizaciones de empleadores y trabajadores, los responsables polticos podrn reglamentar las condiciones para el reconocimiento de las calificaciones laborales adquiridas fuera del pas receptor, incluidos los certificados y diplomas obtenidos en el extranjero (art. 14.b). Finalmente, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt en 1990 la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, que recoge, unifica y desarrolla la tradicin de diferentes organismos internacionales en la proteccin de los derechos de estos trabajadores y sus familias. Esta convencin no ha sido ratificada por Espaa ni por ninguno de los pases de la Unin Europea. Si los tratados anteriores slo incluan o tendan a incluir exclusivamente a los trabajadores en situacin administrativa regular en cada pas, es decir, con permiso de residencia y trabajo en vigor, la presente Convencin es aplicable a todos los trabajadores migrantes y a sus familiares sin distincin alguna por motivos de sexo, raza, color, idioma, religin o conviccin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional, tnico o social, nacionalidad, edad, situacin econmica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condicin. Adems, los trminos de la presente convencin son aplicables durante todo el proceso migratorio, desde la preparacin para la migracin hasta la residencia permanente en el pas de destino o el regreso al pas de origen (art. 1). Por otra parte, se entiende como trabajador migrante toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional (art. 2.1). Y aqu se trata de trabajo efectivo, que puede adoptar distintas formas, pero no slo del trabajo bajo contrato formal autorizado legalmente. De la misma forma, se consideran familiares tanto a las personas casadas con la persona trabajadora migrante y a sus hijos e hijas, como a todas aquellas personas con las que sta mantenga una relacin que produzca efectos equivalentes al matrimonio y a todas las personas a su cargo que sean reconocidas como familiares en los pases de que se trate. La amplitud y la apertura tanto de las definiciones como del rechazo a cualquier motivo de discriminacin, impiden, de hecho, la justificacin de cualquier tipo de discriminacin y exclusin de los trabajadores migrantes y sus familias y plantean la exigencia de la igualdad de derechos y trato que cualquier otro trabajador nacional o extranjero, independientemente de la nacionalidad y la situacin administrativa (art. 7). En este sentido, se rechaza el uso de los trminos de trabajadores o inmigrantes ilegales para pasar a hablar de trabajadores indocumentados o en situacin irregular (art. 5). Los derechos reconocidos a los trabajadores migrantes y sus familiares, que habrn de traducirse en medidas concretas que garanticen su eficacia y en medidas de control de las violaciones o incumplimientos de los mismos, establecen con claridad los derechos de las personas y las familias y distinguen las detenciones y los procedimientos judiciales y penales correspondientes a delitos tipificados como tales en el mbito penal, de las situaciones correspondientes a la situacin de los migrantes por el hecho de ser tales, en las que deben recibir un trato completamente diferente de las primeras. De acuerdo con ello, un trabajador migrante y sus familiares, cuando no han cometido ningn delito penal, deben ser tratados de la misma forma
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que cualquier persona nacional del pas de que se trate, y debern tener las mismas garantas jurdicas y procesales. Asimismo, disfrutarn de las mismas condiciones laborales y en los mismos trminos que los trabajadores nacionales, ni siquiera a causa de irregularidades en su permanencia o empleo y los empleadores no quedarn exentos de ninguna obligacin jurdica ni contractual, ni sus obligaciones se vern limitadas en forma alguna a causa de cualquiera de esas irregularidades (art. 8 al 35 y, en especial, el art. 25.3). Todos los derechos enunciados en esa Parte Tercera de la Convencin se aplican tanto a los migrantes documentados como a los indocumentados, sin excepcin alguna. Es evidente, como para cualquier otra persona, que los derechos enunciados quedan sometidos a las leyes, con el fin de proteger la seguridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral pblicas, los derechos y libertades de los dems, y que tales derechos debern ser congruentes entre s. Sin embargo, todava esta Convencin reconoce algunos derechos a los trabajadores migrantes documentados que no atribuye a los trabajadores migrantes indocumentados o cuya extensin a los mismos deja al arbitrio de cada gobierno particular. Para valorar adecuadamente este hecho, hemos de tener presente que la presente Convencin data de 1990, hace ya diecisiete aos, y que en los ltimos cinco aos la situacin de las migraciones ha cambiado radicalmente, al menos, en lo que se refiere a la migracin laboral que llega a los pases desarrollados. Por ejemplo, en los aos 90 y realmente hasta la actualidad en algunos mbitos o instituciones internacionales, la migracin laboral se entenda casi exclusivamente en trminos de una migracin de ida y vuelta, en que los trabajadores migrantes trabajaban un tiempo en los pases de destino y despus volvan a sus pases de origen. Como veremos ms adelante, la situacin ya no es sa, ni en lo que toca a las migraciones, ni en lo referente a las expectativas de los trabajadores migrantes, ni en las necesidades de los pases receptores de emigracin, como Espaa y la propia Comunidad Valenciana.
DE LA INTEGRACIN COMO INSTRUMENTO LABORAL A LA INTEGRACIN COMO OBJETIVO SOCIAL Y POLTICO LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN BUENAS Y MALAS PRCTICAS PARA LA INTEGRACIN
Con esta triple finalidad, los principios bsicos comunes sobre la Integracin de los inmigrantes son61: 1 2 3 4 5 6 La integracin implica el respeto por los valores bsicos de la Unin Europea. El empleo es un elemento clave en el proceso de integracin.
Una de las razones por las que muchos pases europeos han tendido a rehusar la ratificacin de algunos tratados internacionales y, en particular, los dos ltimos a los que hemos hecho referencia en el apartado anterior, ha sido la propia pertenencia a la Unin Europea. Aunque algunos pases han ido ratificando individualmente estos tratados. Y, en cualquier caso, los tratados internacionales de los organismos citados (ONU, OIT, OIM) deben obligar igualmente a la Unin Europea y han de constituirse como referencia para las polticas internas y efectivas dentro de la propia Unin Europea. En todo caso, en Noviembre de 2004, la Comisin de Justicia e Interior de la Unin Europea estableci y promulg los Principios Bsicos Comunes para la Integracin de los inmigrantes en Europa. Estos principios tienen una triple finalidad: La integracin es un proceso dinmico de doble direccin en la mutua adaptacin entre los inmigrantes y los residentes de los Estados miembros. El conocimiento bsico de la lengua de la sociedad receptora, as como de su historia e instituciones, es indispensable para la integracin. Los esfuerzos en la educacin y la formacin son de mxima importancia para posibilitar que los inmigrantes tengan xito y sean ms activos [en el proceso de integracin]. Son promulgados para asesorar a los Estados miembros en la formulacin de polticas de integracin, estableciendo un marco mnimo comn de lo que debemos entender por integracin de los inmigrantes y de los contenidos que debemos incluir en dicha integracin; Pretenden mostrar cmo la interaccin y la relacin entre los distintos agentes sociales y los diferentes niveles de gobierno (local, regional o autonmico, nacional y europeos) puede contribuir al desarrollo y la ejecucin de las polticas de integracin; y Quieren servir a la propia Comisin Europea para reflexionar, especialmente a travs del conocimiento y los aprendizajes compartidos, acerca de los mecanismos y las polticas necesarias para apoyar los esfuerzos polticos dirigidos a la integracin.
DE LA INTEGRACIN COMO INSTRUMENTO LABORAL A LA IN TEGRACIN COMO OBJETIVO SOCIAL Y POLTICO
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El acceso de los inmigrantes a las instituciones, as como a los bienes y servicios pblicos, en igualdad de condiciones a los ciudadanos de la sociedad receptora y sin discriminacin alguna, es un fundamento esencial de la integracin.
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Estos principios se tradujeron en la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social, y
al Comit de las Regiones, bajo la forma de una Agenda Comn para la Integracin de los inmigrantes en Europa.
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Efectivamente, el punto de partida debe ser tanto nuestra creciente necesidad de que entren personas en la Unin Europea para quedarse, no de forma temporal, y tener hijos e hijas que se queden con nosotros; como la previsin razonable de que la confluencia de nuestra evidente necesidad demogrfica62 y econmica, con los mltiples factores que constituyen un efecto expulsin63 de no pocos pases y zonas geogrficas, haga permanecer e incluso aumentar los flujos migratorios hacia nuestros pases. El nico matiz que cabe hacer es la separacin entre los inmigrantes y nuestra sociedad, que no se corresponde con la realidad actual, y mucho menos
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Los instrumentos para facilitar las polticas de integracin en los Estados miembros fueron: el establecimiento de Puntos Nacionales sobre la Integracin; la creacin de una pgina web sobre la integracin en Europa; la implicacin de las organizaciones y agentes sociales como condicin del xito de las polticas de integracin; la elaboracin de los informes anuales sobre la inmigracin y la integracin en Europa; y la elaboracin paulatina de diversos Manuales sobre la Integracin de los inmigrantes residentes en la Unin Europea. Estos ltimos tienen tal importancia que, necesariamente, hemos de recoger los dos Manuales que han aparecido hasta la fecha. El primero es el Manual sobre la integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, de 2004, y su segunda edicin, de Mayo de 2007. El punto de partida de la Comisin Europea es bastante claro y acertado:
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La relacin e interaccin frecuentes entre los inmigrantes y los ciudadanos de las sociedades receptoras es un mecanismo fundamental de la integracin. Las prcticas de las diversas culturas y religiones, tal y como se recoge en la Carta de Derechos Fundamentales, deben ser garantizadas. Las polticas y medidas de integracin deben formar parte de todas las agendas polticas relevantes y de todos los mbitos y niveles de gobierno. El desarrollo de objetivos claros, as como de indicadores y mecanismos de evaluacin para ajustar las polticas, para evaluar su desarrollo y para hacer ms efectivo el intercambio de informacin, es tambin una parte importante del proceso de integracin.
La participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico y en la formulacin de las polticas de integracin, especialmente en el nivel municipal, facilita su integracin.
Ante la perspectiva de una poblacin [europea] que envejece y disminuye, el aumento de la inmigracin hacia Europa en los prximos aos es probable y, al mismo tiempo, necesaria. La integracin de los inmigrantes es fundamental para la cohesin social y el desarrollo econmico. Para que los inmigrantes sientan que forman parte de nuestra sociedad, debemos tratarlos justamente y asegurarnos de que cuentan con las herramientas apropiadas para que la participacin sea plena. La integracin es un proceso continuo y bidireccional que se basa en los derechos recprocos y las correspondientes obligaciones tanto de los inmigrantes como de la sociedad de acogida61.
Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea, Equipo CeiMigra, Anuario CeiM 2006. Los inmigrantes en la Comunidad Valenciana, Ed. Fundacin CeiMigra, Valencia, 2007, pginas 192-195. Equipo CeiMigra, Anuario CeiM 2006. Los inmigrantes en la Comunidad Valenciana, Ed. Fundacin CeiMigra, Valencia, 2007, pginas
Bruselas, 2004.
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170-171 y Anuario 2007.
con la de un futuro bien prximo: nuestra sociedad ya ha cambiado e incluye igualmente a personas de diferentes nacionalidades, culturas, religiones y etnias. Pero se trata de una sola y misma sociedad en la que no podemos ni debemos, en aras de esa misma y necesaria integracin, mantener la separacin entre un nosotros, ms o menos mtico y aorado, pero irreal, y un ellos que ya forma parte permanente del nosotros en que consiste la sociedad que ya es de todas las personas que residimos en ella y que, de una u otra forma, convivimos en ella. Igualmente, la Comisin Europea adopta un punto de vista prctico al establecer la integracin como sinnimo de autonoma o autosuficiencia. Cada Gobierno debe intentar, por tanto, que los inmigrantes puedan ser autnomos en lo relativo a la vivienda, el trabajo, la educacin, las redes sociales y la participacin en la sociedad. De hecho, el acceso al mercado de trabajo, las competencias lingsticas y la adquisicin de un nivel de estudios y de competencias profesionales suficientes constituyen los objetivos ms importantes para una buena integracin. Paralelamente, las desigualdades en las condiciones laborales y en el acceso a determinados empleos, la escasez y la mala calidad de las viviendas, y la concentracin de inmigrantes en los barrios pobres o deteriorados socialmente, adems de ser contrarios a esa buena integracin, son situaciones consideradas como problemticas para todos los Estados miembro de la Unin Europea64. Sin embargo, la integracin no slo se refiere a condiciones materiales de vida, cuya importancia es indudable e incuestionable, sino tambin a las relaciones humanas y sociales. La integracin tiene, en este sentido, una dimensin personal, en cuanto a las actitudes de cada persona respecto de las dems y, de modo particular, respecto de las diferentes; tiene que ver con las relaciones que cada persona puede establecer y, de hecho, establece con las dems; y tiene una dimensin social, en cuanto a las actitudes y relaciones de las personas hacia las instituciones sociales (Administraciones e instituciones pblicas, empresas, organizaciones sociales) y de estas instituciones hacia las personas concretas y, de modo especial, hacia las personas de determinados grupos sociales. Pero hemos de fijarnos que, desde aqu, la integracin de los inmigrantes ya no es una cuestin referida exclusivamente a lo que tienen que hacer los inmigrantes respecto de las personas e instituciones del pas de destino, sino que dicha integracin depende tanto de unos como de otros a travs de las relaciones que se den entre todas las partes. Slo as pueden promoverse las experiencias personales de identificacin con una sociedad ms o menos diferente de la de origen y de sentido de pertenencia a ella, sin las cuales no se puede hablar realmente de integracin. De aqu la importancia de la plena participacin en la vida cvica, cultural y poltica de las personas inmigrantes en las sociedades en las que viven. Y de ah tambin la constatacin de que las distintas dimensiones de la integracin estn interrelacionadas, por lo que los resultados obtenidos en un mbito refuerzan los de otros; y las deficiencias, los problemas y las indecisiones en un mbito retrasan el avance o impiden los logros de los dems. En este sentido, la influencia del empleo y de las condiciones laborales en las posibilidades de integracin, como en la repercusin en todas las dems reas de la vida personal y familiar, es evidente65. Por tanto, es necesario disear, ejecutar, evaluar y corregir, primero, programas de introduccin o de acogida para los recin llegados, que pueden ser necesarios durante varios aos y con diferentes niveles de capacitacin, en los que, a travs de un acompaamiento personalizado, se ofrezca una capacitacin lingstica y un conocimiento extenso y profundo de la sociedad a la que se incorporan los inmigrantes. Estos dos elementos se constituyen en condicin de posibilidad para la eficacia y el desarrollo de los dems factores de integracin. Adems, es necesario desarrollar medidas que garanticen la igualdad entre las personas que conviven en un mismo territorio para desarrollar la imprescindible cohesin social.
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Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea, Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea,
Bruselas, 2004, pg. 11.

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Tres aos despus, en la segunda edicin del Manual, publicada en 2007, el hecho de que la integracin no es slo cosa de los inmigrantes, lleva al Comisario Europeo y Vicepresidente de la Comisin Europea a afirmar la necesidad de fomentar el dilogo y la participacin entre los inmigrantes y los ciudadanos europeos, nico camino para que unos y otros nos conozcamos mejor, eliminando as las nefastas barreras de desconfianza. Otro acento del Manual de 2007 es la necesaria municipalizacin de las medidas, pues son los municipios y los servicios pblicos que desarrollan su actividad a nivel local el nivel de la Administracin Pblica ms cercano a la vida cotidiana de todos los residentes en cada municipio. Otros factores que influyen en los procesos de integracin de las personas migrantes que
La necesidad de adquirir unas determinadas competencias es doble. Por una parte, y como ya hemos sealado, estas competencias y capacitaciones son necesarias para los que se incorporan a una sociedad distinta a la suya de origen; pero por otra, son tambin, y en la misma medida, una necesidad real y estratgica de la sociedad que los recibe por cuanto de ello dependen las posibilidades de desarrollo econmico, el bienestar y/o los conflictos presentes y futuros de dicha sociedad. Por esta razn, la necesidad de que las personas migrantes adquieran unas determinadas competencias y capacitaciones debe ir acompaada de unos mecanismos que les permitan adquirirlas, de posibilidades reales para utilizarlas y de garantas efectivas que eviten las dificultades en el acceso y en la aplicacin de dichas competencias y capacitaciones. Pero no slo eso. La misma sociedad y sus instituciones, y por lo tanto, las personas e instituciones valencianas deben abrirse de manera activa y decidida a todos los inmigrantes que residen en la Comunidad Valenciana, porque no concierne slo al inmigrante el adquirir unas competencias, sino tambin a los poderes pblicos y las fuerzas de la sociedad el asegurarse de que existan amplias oportunidades de participacin sobre una base de igualdad y de ausencia de discriminacin66. Por ello, la integracin es un proceso en el que se establece una estrecha colaboracin entre diferentes niveles de la Administracin Pblica y de agentes no gubernamentales, como empresarios, sindicatos, organizaciones religiosas, la sociedad civil, asociaciones de inmigrantes, medios de comunicacin y ONGs que ayudan a inmigrantes. () La integracin es una responsabilidad comn en la que intervienen muchas partes67. Por ello, el Manual sobre la integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales de 2004 termina planteando lo siguiente:
La participacin activa de los inmigrantes depende de que sus derechos y obligaciones se vayan equiparando progresivamente a los de los ciudadanos nacionales. El acceso a las instituciones, los servicios y los medios de participacin ciudadana crea las condiciones necesarias para que los inmigrantes ejerzan su ciudadana activa. La apertura de la vida asociativa, desde los clubes deportivos hasta los partidos polticos, es decisiva para los resultados del proceso. Es necesario que organizaciones de todo tipo den visibilidad a las realidades interculturales aplicando polticas de igualdad de oportunidades, dando trabajo a inmigrantes en todos los niveles y cooperando con asociaciones de inmigrantes. Estas ltimas son igualmente interlocutores esenciales en el ejercicio de un gobierno participativo. Las decisiones polticas, especialmente en el nivel local, afectan de manera importante a los residentes no nacionales, quienes pueden participar por medio de diversos mecanismos de consulta. Al mismo tiempo, se puede alentar a los inmigrantes a que adquieran la nacionalidad68.
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Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea, Ibid. Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea,

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se instalan y residen y trabajan en Europa son la ciudadana activa desde y para la convivencia; la complejidad y la heterogeneidad de situaciones, no slo relativas a las personas migrantes, sino tambin a las administraciones pblicas y a las relaciones de stas con la sociedad civil y las organizaciones sociales; el hecho de que se trata de procesos a largo plazo, no lineales ni meramente acumulativos. Las sociedades europeas necesitan convertirse en sociedades de aprendizaje, que han de familiarizarse con nuevos tipos de interaccin y comunicacin y con grupos nuevos y distintos de personas, incluidos los emigrantes y los refugiados. En el Manual de 2007, ms que preguntarse acerca de qu es la integracin, se establecen dos procesos que son crticos para mejorar la integracin de los inmigrantes: la supresin de las desigualdades y la adquisicin de competencias. De esta forma:
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A partir de estos planteamientos los dos manuales plantean cmo abordar la integracin de las personas migrantes desde la diversidad de polticas pblicas especficas (empleo, formacin, educacin, sanidad) de manera que todas ellas promuevan y favorezcan esa integracin que no es cosa de inmigrantes, sino que afecta a todos y cada uno de los grupos que formamos parte de una misma y nica sociedad.
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El hacer frente a las desigualdades en la vida econmica, la educacin y otras reas es una tarea que deben afrontar todos los actores gubernamentales y no gubernamentales, aunque los responsables en la elaboracin del marco legislativo tienen una responsabilidad especial. Los elementos de la ciudadana cvica, como por ejemplo la seguridad de la vivienda, el apoyo a la vida familiar, la facilidad del proceso de naturalizacin y la no discriminacin, revisten una importancia capital, puesto que son conceptos asociados con el trmino de ciudadana social: participacin, movilidad social y servicios personalizados. Estos conceptos pueden ponerse en prctica jando normas a escala nacional y europea, estableciendo cdigos de conducta para las prcticas administrativas y suprimiendo los obstculos legales innecesarios. La adquisicin de competencias, el segundo reto, se dirige a la poblacin global, incluidos los inmigrantes, e insta a cada individuo a seguir un proceso de formacin continua. La adquisicin de la lengua forma parte de esta tarea, al igual que la educacin y la formacin continua. En un cierto plazo, los individuos no slo adquieren nueva informacin, sino que tambin desarrollan la capacidad de aprender: aprender a aprender. La capacitacin tambin refuerza el conocimiento, y viceversa. Los individuos no son los nicos en beneciarse de unas competencias cada vez mayores. Las organizaciones tambin contribuyen a su propio desarrollo y al proceso de integracin adquiriendo conocimientos interculturales, ya sean pequeas o grandes, profesionales o de voluntariado, presenten un carcter general o estn orientadas hacia los inmigrantes. Al adaptarse constantemente a su entorno y a las realidades cambiantes de una sociedad diversicada, se convierten en organizaciones de aprendizaje que refuerzan la cohesin social en las sociedades de las que forman parte. () la supresin de las desigualdades, la adaptacin de los servicios a una base de clientes diversicada y la modicacin de las prcticas organizativas pueden generar tensiones. Los residentes inmigrantes y no inmigrantes pueden considerar que tienen intereses que compiten, y que en el proceso de integracin hay perdedores y ganadores entre los distintos grupos de inmigrantes y la poblacin nativa. Las sociedades que se enfrentan a la diversidad precisan vivir con este potencial de conicto y aprender a resolver las diferencias a travs de la mediacin y la negociacin. El compromiso de participacin en estos intercambios puede fomentarse mediante la interaccin y los contactos personales. Los canales abiertos de comunicacin constituyen la base para el dilogo y la cooperacin continuos69.
Comisin Europea, Manual sobre la Integracin para responsables de la formulacin de polticas y profesionales, Ed. Unin Europea,
Bruselas, 2007, pgs. 8-9.
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As, el Manual de 2004, en sus dos primeros captulos, que son los que ms nos interesan para el presente trabajo, recomienda desarrollar los siguientes programas70: PROGRAMAS DE INTRODUCCIN: se plantea como una inversin para el futuro, tanto para la persona migrante como para la sociedad. Para el primero supone el punto de partida que le permite adquirir unas competencias indispensables para hacerse autosuficiente; para la sociedad, es fundamental que los nuevos ciudadanos adquieran la mejor preparacin posible que les capacite para contribuir a ella, tanto desde el punto de vista profesional como humano.
PRIMER MANUAL PARA LA INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES EN EUROPA
Un ejemplo de programa introductorio procede de la ciudad de Gante (Blgica), que dispone de un servicio municipal de integracin, nanciado por el ayuntamiento de la ciudad y, en gran parte, por la Comunidad Flamenca (dentro de los apartados de poltica urbana e integracin). Su programa de recepcin aplica la legislacin amenca (de 2003, en vigor desde el 1 de abril de 2004) que exige cursos introductorios para miembros de la familia recin llegados, inmigrantes regularizados, refugiados reconocidos, vctimas del trco de personas y menores. La legislacin contempla asimismo a los solicitantes de asilo que hayan llegado a la fase de tramitacin de su solicitud en la que sta es examinada detenidamente. Para algunos grupos los cursos de introduccin son obligatorios. El programa incluye clases de neerlands (hasta 1.200 horas repartidas en cuatro niveles, 120 impartidas en el propio centro) y 75 horas de clases de orientacin social. Estas ltimas constan de mdulos sobre cuestiones prcticas y administrativas y ofrecen informacin sobre cmo acceder a actividades culturales y sociales. En Gante se imparten en turco, rabe, francs, ingls, ruso, espaol, persa, albans y somal, adems de en neerlands. La ciudad intenta adems, en colaboracin con otras entidades, ofrecer un programa de recepcin individual a medida, que incluya orientacin en materia de empleo, educacin y formacin. En estos momentos siguen el programa introductorio unos 500 adultos recin llegados.
Estos programas de introduccin o acceso a la sociedad receptora deberan ofrecer cursos en varios niveles, empleando modelos diferentes y diversos mtodos didcticos con el fin de facilitar una formacin lingstica adecuada para las personas migrantes, que tienen diversos niveles de estudios, diferentes conocimientos del pas, las costumbres y la lengua. Hemos de tener presente que la normalizacin de los cursos y de sus correspondientes acreditaciones o certificados es de suma importancia, puesto que si stos responden a un modelo conocido por los empresarios y otras instituciones educativas, podrn servir a los participantes para acceder a nuevas oportunidades laborales o de formacin. Esta normalizacin debe traducirse tanto en los contenidos como en los mtodos didcticos de los cursos. Las mejores prcticas apuntan a un diseo flexible de los cursos de introduccin o acceso a la sociedad receptora, cursos que deben contemplar tanto la enseanza lingstica como la participacin en el mercado de trabajo, en lugar de seguir modelos estrictamente secuenciales de aprendizaje de la lengua, formacin
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Dada la importancia del documento como orientacin de todas las polticas europeas nacionales para la integracin de los migrantes,
recogemos casi ntegramente el contenido de los dos primeros captulos, si bien hemos cambiado ligeramente el orden y aclarado algunos conceptos con el propsito de hacer ms clara su lectura. N. de la Fundacin CeiMigra.
profesional y educacin superior. Conviene que los cursos combinen la formacin lingstica y profesional y que validen, que den reconocimiento y/o homologacin, a la preparacin previa de las personas migrantes.
El proyecto nlands ESPECIMA, nanciado por el FSE, va dirigido a los inmigrantes que poseen un ttulo acadmico u otra titulacin superior. La nalidad del proyecto es detectar especialistas motivados, determinar su nivel de conocimientos prcticos y colocarlos en empresas y otras entidades finlandesas. Algunas medidas que esto lleva consigo son el reconocimiento de ttulos, la formacin continua y la adquisicin de cualicaciones, as como la constitucin de redes. La financiacin del Gobierno sueco en 2003 se dirigi hacia la formacin laboral para personas que posean estudios superiores extranjeros en reas en las que faltaba personal (personal mdico y sanitario, profesores, tcnicos y cientficos), as como formacin de enfermera para inmigrantes desempleados. La nalidad de esta ltima era responder a la necesidad de trabajadores bilinges en el campo de la atencin primaria y el cuidado de personas mayores. Conviene que los cursos y programas de introduccin y acceso a la sociedad receptora transmitan el mensaje de una sociedad de acogida, que incentiva al recin llegado para que ste se sienta responsable por la comunidad en la que va a vivir. Para ello, aparte de la lengua, los cursos de introduccin y acceso a la sociedad receptora subrayan la importancia de la orientacin social y de transmitir a los inmigrantes unos conocimientos sobre el funcionamiento y los valores de la sociedad. Los cursos pueden abarcar los fundamentos constitucionales, como son el respeto por los derechos humanos y la democracia, el funcionamiento del sistema poltico, incluidas las oportunidades de participacin poltica y participacin en la sociedad civil, y las orientaciones relativas a la igualdad entre los sexos y los derechos de la infancia. Familiarizar a los participantes con los sistemas de atencin sanitaria, educacin y proteccin social del pas, as como con las costumbres nacionales. Las clases sobre ciudadana previstas en el Reino Unido incluirn informacin sobre Los municipios contiguos pueden ampliar y diversificar los cursos que ofrecen, optimizando los recursos invertidos y reduciendo el coste que cada uno debe asumir, si comparten entre ellos la responsabilidad y ofrecen un plan intermunicipal de programas de introduccin o acceso a la sociedad receptora. Tambin posibilita que los participantes vivan en un municipio y reciban formacin o trabajen en otro, evitando as la prdida de contacto con familiares o redes en caso de traslado.
Adems, para una mayor eficacia y eficiencia de los recursos pblicos asociados a estos programas de introduccin y acceso a la sociedad receptora, las acciones deben reunir una serie de caractersticas particulares:
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La evaluacin dinmica de la preparacin de los recin llegados, que valore distintos tipos de experiencia y no se base tanto en criterios formales, es muy til para validar la experiencia y los conocimientos obtenidos en el pas de origen. Los cursos a tiempo parcial, a distancia o por va electrnica y otros modelos similares permiten a los participantes continuar con los programas de introduccin a la vez que ocupan un puesto de trabajo.
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cmo obtener servicios y cmo acceder al mercado de trabajo, conocimientos de los diferentes grupos culturales y congregaciones religiosas que existen en el pas y conocimientos sobre las normas que rigen en la sociedad. Pero hay que tener en cuenta y ser muy honestos con ello, que en lo que respecta a los valores, tambin la poblacin autctona, espaola y valenciana en este caso, presenta una gran diversidad de valores y comportamientos, y que no siempre vive conforme a las normas que se explican a los inmigrantes.
Debe existir un equilibrio entre lo que piden los gobiernos a los recin llegados y la continua disponibilidad y calidad de los programas introductorios. Aunque el formato de los cursos introductorios y el nmero de horas previstas varan de unos pases a otros, los cursos suelen requerir una cantidad considerable de recursos y de capacidades administrativas. As ocurre, sobre todo, cuando se pretende que los programas se adecen todo lo posible a las competencias y las necesidades individuales. Adems de proporcionar las clases, los gobiernos ofrecen una ayuda econmica a los participantes durante los programas de orientacin a tiempo completo. Con frecuencia, el objetivo es proporcionar una forma de compensacin que se parezca en lo posible a un salario. Incluso los programas introductorios de alcance ms modesto implican siempre la asignacin de recursos. Las listas de espera son un problema habitual y a los asistentes potenciales no siempre se les puede asignar una clase. Todava no hay, en 2004, evidencia alguna que permita recomendar la extensin de la obligatoriedad de los cursos, bien a travs de un sistema de incentivos (econmicos, de acceso a la regularidad administrativa o a la nacionalidad), bien a travs de sanciones.
En Dinamarca, por ejemplo, el programa de introduccin es gratuito, y los inmigrantes o refugiados que no tengan el sustento asegurado mediante el trabajo o la familia tienen derecho a recibir un subsidio de introduccin. El programa de tres aos incluye clases de dans, clases sobre la cultura y la sociedad danesas y activacin laboral, y comprende un mnimo de 37 horas semanales por trmino medio. En Suecia, el perodo de introduccin generalmente dura hasta dos aos e incluye una media aproximada de 525 horas de clases de lengua sueca y preparacin para participar en el mercado laboral. En Finlandia, ahora se prev ampliar el perodo de integracin a ms de tres aos para determinados inmigrantes, como personas enfermas, madres de nios pequeos, personas con necesidades de alfabetizacin y algunos jvenes.
En Francfort, un curso lingstico de 600 horas va precedido de 40 horas de orientacin por la ciudad. Ello incluye un viaje en metro, una caminata por la ciudad y una visita a un centro administrativo municipal, adems de informacin sobre las instituciones y sobre el ordenamiento jurdico alemn. El curso se hace en ocho lenguas y es impartido por inmigrantes ya establecidos. Muchos pases han creado manuales para los inmigrantes. Por ejemplo, el Manual sobre los derechos de los inmigrantes en Irlanda, publicado por el Consejo de Inmigracin irlands. Este manual intenta proporcionar informacin para grupos de inmigrantes y para todo tipo de organismos pblicos, entidades privadas y organizaciones no gubernamentales que estn en contacto con ellos. El manual ofrece una visin de conjunto de la legislacin aplicable, distinguiendo varios grupos: trabajadores migrantes, empresas y autnomos, estudiantes internacionales, familiares de inmigrantes y ciudadanos irlandeses, visitantes, personas a las
que se les ha dado permiso de estancia, padres y hermanos de nios que son ciudadanos irlandeses, y personas que residen en el pas sin permiso. Se tratan los derechos de cada uno de estos grupos y, en un anexo, se dan las direcciones de organismos y entidades pertinentes. Una forma de establecer polticas inclusivas de incorporacin a la sociedad receptora ha sido tradicionalmente la coordinacin entre las entidades pblicas y las organizaciones sociales y la delegacin, con financiacin pblica, de la inclusin de las personas indocumentadas a travs de las organizaciones sociales. No obstante, dado el peso de la poblacin migrante indocumentada en toda Europa, tambin en Espaa y la Comunidad Valenciana, es cada vez ms difcil justificar polticas de integracin inclusivas que excluyen a una gran cantidad de personas que, de hecho, ya se han incorporado a nuestras sociedades.
Existe todava, en 2004, una gran divisin entre los programas pblicos y los realizados desde las organizaciones sociales en cuanto a la inclusin o no de los inmigrantes indocumentados, si bien es cierto que determinados pases no hacen distincin entre unos migrantes y otros en el acceso a los cursos o flexibilizan en la prctica lo que no determina estrictamente la legislacin.
Los contenidos que tienen que ver con los valores y la ciudadana activa en la sociedad receptora varan mucho en cuanto al nmero de horas (extensin); los horarios a los que se ofrecen; el carcter presencial, a distancia u online; su inclusin o no en la formacin profesional o en la lingstica; la adaptacin a determinados grupos especficos (tnicos, nacionales o religiosos) y los materiales que se ofrecen a las personas migrantes. Por otro lado, aparte de los programas de introduccin extensos que se ofrecen slo a determinadas categoras de recin llegados, acostumbran a proporcionar un nivel adecuado de asistencia introductoria a otros grupos de inmigrantes, de forma que se da estabilidad, continuidad y consistencia al propio proceso de incorporacin a la sociedad receptora.
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La coordinacin de las Administraciones Pblicas y las organizaciones sociales en estos programas de introduccin y acceso a la sociedad receptora es un elemento clave de la coherencia, la adecuacin, la transparencia, la eficacia y la eficiencia de dichos programas. De la misma forma, es imprescindible la coordinacin y coherencia entre los diferentes mbitos y niveles de la Administracin Pblica que, de otro modo, puede estar planteando y desarrollando medidas y programas que se superponen, se contrarrestan o incluso se anulan mutuamente. La integracin es una responsabilidad compartida en la que colaboran muchas partes con el fin de obtener buenas polticas y resultados. Es esencial que todos los intervinientes sean sensibles y receptivos a los comentarios constructivos de aqullos con los que colaboran en calidad de asociados en la ejecucin, proveedores de fondos o clientes. As, conforme la inmigracin y la integracin se van relacionando ms estrechamente con los objetivos socioeconmicos de las sociedades europeas, se va prestando cada vez ms atencin a la funcin de los interlocutores sociales en la integracin. Por ello, conviene que los interlocutores sociales, para los que la autosuficiencia de los inmigrantes supondra una ventaja, participen en la concepcin, la financiacin y la ejecucin
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Las Administraciones Pblicas de todos los niveles podran lograr una mayor participacin de las empresas en los debates sobre integracin de los inmigrantes estableciendo una relacin entre los programas oficiales con los programas de responsabilidad social de las empresas. En el periodo de introduccin, tambin los empresarios pueden ejercer su corresponsabilidad en materia de integracin organizando actos de acogida, ofreciendo asistencia para encontrar alojamiento y acceder a los servicios, y proporcionando cursos lingsticos, entre ellos cursos en los que se ensee vocabulario profesional especfico. Las empresas en las que, se dan puestos de aprendices a recin llegados pueden asumir la formacin lingstica y fomentar as la combinacin de contenidos lingsticos y de formacin profesional. En especial, las grandes empresas que contratan continuamente trabajadores extranjeros pueden introducir cursos para los nuevos. A los inmigrantes que lleven ms tiempo pueden proporcionarles formacin financiera o de otro tipo, que ayude a empresarios de minoras tnicas o inmigrantes a convertirse en suministradores.
En Italia, en el marco del Consejo de inmigracin territorial, la provincia de Belluno (Vneto), en colaboracin con la Cmara de Comercio y con una cooperativa social local, ha promovido un programa de recepcin y de vivienda para trabajadores de fuera de la Unin Europea con el objeto de facilitar su integracin laboral y social. Como primer paso en esta direccin, se ha rmado un acuerdo entre empresarios y asociaciones profesionales que muestran inters por buscar una vivienda adecuada y facilitar la correspondencia entre la demanda y la oferta de viviendas para inmigrantes. En Espaa, la ley exige que los empresarios faciliten un alojamiento adecuado en caso de inmigracin temporal. En Chipre, todos los trmites para la recepcin (vivienda incluida) de inmigrantes laborales temporales son efectuados por los empresarios o con su ayuda (los permisos de trabajo temporal de menos de seis aos son para un puesto especco en una empresa especca). En caso de incumplimiento de sus obligaciones, se impone a los empresarios una sancin y no se les conceden ms permisos para contratar a trabajadores extranjeros. La Uni de Pagesos es una asociacin de agricultores catalana que ofrece orientacin e instruccin a los trabajadores estacionales durante su estancia en Espaa. Organiza un Curso para los agentes del desarrollo, cuyo objetivo es formar a los inmigrantes estacionales en Catalua para que, a su regreso a su pas de origen, puedan compartir su experiencia y promover proyectos colectivos de mejora econmica y social. El contenido del curso puede incluir diferentes materias: informtica, agricultura, proyectos de cooperacin al desarrollo, idiomas, etc. En el Reino Unido, la empresa Fusion Personnel, que suministra trabajadores temporales a empresas de horticultura, ha desarrollado un plan de formacin para sus empleados, que son
Aunque los gobiernos suelen asumir la responsabilidad principal en la introduccin de los inmigrantes que probablemente vayan a quedarse de forma permanente, tambin el sector privado podra desempear una funcin de apoyo a inmigrantes de otras categoras, por ejemplo, los inmigrantes temporales. Los gobiernos podran ofrecer asistencia a las empresas de menor tamao y a otras organizaciones empresariales, as como a los sindicatos, en los sectores de la economa en los que hayan encontrado empleo muchos inmigrantes, complementando las capacidades de formacin de dichas organizaciones
de los programas de integracin. Los sindicatos, especialmente en Portugal, Espaa e Italia, se mantienen especialmente activos en las reas de la lucha contra la discriminacin y la igualdad de oportunidades, as como en la prestacin de formacin.
en su mayora inmigrantes llegados recientemente. Se dan clases de alfabetizacin, matemticas bsicas e idioma, dando tiempo libre al personal durante su horario de trabajo semanal para que participe.
En la introduccin de los recin llegados intervienen medios no estatales muy diversos. Dentro de ellos, desempean un papel fundamental las congregaciones religiosas y otras organizaciones de asistencia social, junto con ONG clsicas de diversos tamaos, y a menudo son ellas las que activan las estructuras estatales de introduccin de los inmigrantes. Las organizaciones no gubernamentales comparten la responsabilidad en el proceso de integracin y favorecen el contacto directo entre los residentes locales y los inmigrantes. Por el hecho de cooperar con diferentes niveles de la administracin pblica, con el sector privado, con fundaciones, con otras ONG y con grupos locales, en calidad de entidades de ejecucin y de asociados o colaboradores, contribuyen a un dilogo en la sociedad acerca de los resultados deseados de la integracin y de los cauces para lograrla. Las organizaciones no gubernamentales y religiosas tambin pueden movilizar voluntarios y organizar programas de acogida u otras actividades de intercambio.
Dentro del abanico de agentes no gubernamentales, es importante que las asociaciones de inmigrantes desempeen una mayor funcin en el proceso de introduccin. A nivel bsico, dichas asociaciones suelen ser buenos proveedores de algunos servicios, como los de enseanza lingstica para principiantes o los cursos de orientacin cvica. Tambin es habitual que los miembros de las propias comunidades a las que pertenecen los recin llegados sean la primera fuente de informacin y asesoramiento extraoficial, y con frecuencia sirven de modelo. Tanto individual como colectivamente, los inmigrantes realizan una notable labor de voluntariado, sobre todo, en favor de su propia comunidad, una labor que es preciso desarrollar y no agotar. En este contexto es importante que las asociaciones de inmigrantes tengan acceso a financiacin. En los programas de introduccin se pueden incorporar las asociaciones de inmigrantes como posibles fuentes de asesoramiento e informacin a los recin llegados, incluyndolas para la prestacin de formacin y como modelos de integracin con xito. Estas asociaciones podran recibir apoyo para desarrollar su capacidad y conectarse con organizaciones profesionales a efectos de control de la calidad. Conviene que los programas se basen en evaluaciones que muestren lo que ha funcionado y lo que no ha funcionado con grupos anteriores de recin llegados. Las futuras decisiones sobre unos recursos escasos deben basarse en pruebas ms que en supuestos con el fin de conseguir los mejores resultados posibles. Se podran reunir las evaluaciones efectuadas en diversos pases y, sobre la base de las experiencias vividas en el mayor nmero posible de pases, formular una serie de normas de calidad voluntarias aplicables a la formacin lingstica y cvica. Convendra que esto se hiciera en estrecho contacto con diversas organizaciones de rango internacional.
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En Italia, el Ministerio de Trabajo y Polticas Sociales supervisa la evolucin de sus acuerdos marco con las regiones utilizando indicadores cuantitativos y cualitativos para evaluar la diferencia entre los objetivos y los resultados.
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El Ministerio del Interior del Reino Unido tiene previsto emplear tales mtodos en su programa de educacin para la ciudadana. La mayor parte del programa se impartir a travs de centros de educacin de adultos o academias de idiomas privadas, que recibirn una nanciacin de base del 85% ms un 15% en funcin de los resultados. Los proyectos piloto pueden ser de escala reducida. En Hungra, un programa piloto de integracin de seis meses del programa MATRA incluy seis varones adultos solteros, un matrimonio con tres hijos y dos mujeres solteras (ambas con hijos). El programa fue intensivo, con 1200 horas de formacin lingstica, 700 horas de orientacin cultural y jurdica, alojamiento y transporte gratuitos y asistencia nanciera para otros gastos de manutencin. La evaluacin de este proyecto piloto se utiliza ahora en la formulacin de una poltica global de integracin para Hungra, dirigindose las recomendaciones a un grupo de alto nivel de secretarios de estado encargados de las ramas pertinentes del Gobierno. Un requisito bsico de una sociedad equitativa es que los servicios sean accesibles para todos. Los proveedores de servicios pblicos y privados tienen la responsabilidad de reducir y eliminar las barreras de acceso a las que puedan enfrentarse determinados grupos. Los inmigrantes son uno de los grupos que con frecuencia encuentra obstculos debido a diferencias lingsticas o culturales, tanto como por diferencias en las prcticas administrativas dirigidas a unos y otros, o directamente por diferentes exclusiones asociadas a los requisitos administrativos que se establecen como condicin para la atencin o el acceso al servicio pblico de que se trate. Por consiguiente, su participacin activa en la sociedad depende de un esfuerzo colaborativo para abordar y eliminar dichos obstculos. Es necesario, por tanto, adaptar los servicios pblicos a las necesidades especiales de los diferentes grupos de poblacin a travs de un esfuerzo coordinado para el desarrollo de una competencia intercultural en los servicios pblicos y privados. Aunque cualquier esfuerzo por reducir las barreras de acceso tendr un efecto positivo en la participacin de estos ltimos, tendrn mayor xito las estrategias de inclusin que se inscriban en un cambio global de la cultura de las entidades. De este modo, las medidas por adaptar la organizacin a la diversidad no se
PROGRAMAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA: surgen como respuesta a las necesidades y circunstancias especiales de los inmigrantes y que aprovechan sus habilidades y favorecen su sensacin de pertenencia y participacin en la sociedad. Tanto las entidades pblicas como las privadas deberan basar tales respuestas en la igualdad y en la eliminacin de toda discriminacin. La apertura de las instituciones y organizaciones principales no es un proceso automtico, sino que necesita el apoyo continuo y activo de las partes interesadas a todos los niveles. Los responsables de la formulacin de polticas y los profesionales deben entender la naturaleza especfica de una poblacin diversa a fin de permitir la participacin plena de todos los ciudadanos con independencia de su origen cultural, tnico y nacional. La comprensin de las necesidades particulares y la estrecha cooperacin con organizaciones especializadas, como las asociaciones de inmigrantes u ONG dedicadas a ayudar a estos ltimos y a los refugiados son componentes esenciales del xito de las estrategias encaminadas a su participacin. Para alcanzar dicha participacin, podemos extraer las siguientes lneas de trabajo del Manual de 2004:
La competencia intercultural se puede incluir como componente de los perfiles exigidos para contratar educadores y trabajadores de centros escolares, trabajadores de las administraciones locales, personal hospitalario, asistentes sociales y otros. Aunque el conocimiento intercultural de los miembros del personal que estn en contacto con el pblico es especialmente importante, tambin se deberan usar criterios de diversidad en la contratacin para puestos de mayor responsabilidad que no tienen ese contacto directo. Por otra parte, tambin las entidades que se dedican a la formulacin de polticas o a la planificacin y no a la prestacin directa de servicios deben tomar en serio la diversidad. Paralelamente a la contratacin, las entidades pueden aprovechar, asimismo, la preparacin que ya tiene su personal. Por ejemplo, pueden reconocer y, en su caso, remunerar los conocimientos lingsticos y culturales y los contactos comunitarios de su personal. En las entidades de mayor tamao se pueden crear registros o bases de datos de las cualificaciones y competencias, sealando los miembros del personal que tienen origen inmigrante o que estn familiarizados con las lenguas y las culturas de los inmigrantes. Los directores pueden fomentar y apoyar financieramente el estudio de lenguas de los empleados. El personal de todos los niveles debiera recibir formacin sobre aspectos interculturales, que se puede incorporar a las unidades de formacin funcional. Tambin podra introducirse la competencia intercultural como norma (europea) de gestin de la calidad a tener en cuenta cuando los gobiernos decidan apoyar organizaciones o en licitaciones pblicas.
Tener personas de origen inmigrante en los consejos y los comits ayuda a contar con opiniones muy diversas con respecto a todas las decisiones clave. Las entidades pueden hacer uso de los registros existentes de personas de distintos contextos lingsticos o culturales para hacer nombramientos para estos rganos. Tanto si una entidad se encuentra todava en las primeras fases de un cambio de cultura organizativa como si ha atravesado todo el proceso, es esencial que cuente con personal preparado para poner en prctica y gestionar las estrategias de inclusin. Dos maneras de hacerse con un grupo de personal que tenga competencia intercultural son la contratacin y la formacin.
quedarn en esfuerzos aislados, sino que se correspondern con las metas y la identidad de la entidad en su conjunto.
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Las iniciativas gubernamentales pueden fomentar la contratacin de personal de origen inmigrante tanto en el sector pblico como en el privado. Por ejemplo, en el marco de la aplicacin del libro blanco y plan de actuacin dans Visin y estrategias del Gobierno para mejorar la integracin, publicado en junio de 2003, el Gobierno public a nales de 2004 un conjunto de herramientas que contena ideas para fomentar una composicin diversicada de los trabajadores del sector pblico. En Italia, las estructuras sociales pblicas de seis regiones de Italia meridional tienen adscritos sesenta mediadores culturales, que pueden ser inmigrantes o italianos, y en las ocinas de empleo locales trabajan treinta mediadores.
Aun con una contratacin y una formacin especficas, es improbable que los grandes proveedores de servicios puedan cubrir por medio de su personal todo el espectro de diversidad lingstica, cultural y religiosa. Por este motivo, es
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importante que los empleados tengan un acceso fcil e inmediato a intrpretes preparados o a asesores especializados, por ejemplo, en temas culturales y religiosos. Se puede dar formacin sobre cmo aprovechar mejor los servicios de interpretacin y traduccin. Cuando la competencia o la capacidad de la institucin principal son insuficientes, un estrecho contacto con organizaciones especializadas puede resultar muy til.
Los proveedores de servicios pueden aplicar su conocimiento intercultural en todas las interrelaciones con clientes. La comunicacin personal se puede facilitar adaptando las horas de apertura y las posibilidades de transporte. Las estrategias de informacin pueden emplear diferentes lenguas y medios para llegar a comunidades concretas. En el caso de las entidades que dependen mucho de Internet, se puede instalar software especializado que permita la distribucin electrnica de informacin en distintas lenguas sin tener los problemas de presentacin, impresin y legibilidad que suelen afectar a las escrituras no latinas. La informacin se debe comunicar activamente, y no esperar a que los inmigrantes se dirijan a la organizacin. Las estrategias de informacin se deben basar en el conocimiento de las comunidades, recomendndose la colaboracin con redes de inmigrantes. Las mejoras prcticas demuestran que las entidades principales que trabajan en estrecho contacto con expertos o con organizaciones especializadas mejoran inmensamente la accesibilidad de sus servicios para los inmigrantes.
La religin, con frecuencia, desempea un papel positivo en el proceso de integracin, que se puede potenciar facilitando el dilogo entre distintas comunidades religiosas de inmigrantes y entre ellas y la sociedad en general. La religin puede ser un vehculo de integracin social y ofrece numerosas oportunidades para una interaccin positiva. Al igual que la cultura ms en general, la religin es un elemento de integracin. Puede constituir un marco importante para
El acceso a los servicios es un aspecto importante de la participacin en la sociedad, pero no el nico. Inmigrantes y no inmigrantes se vinculan entre s y con la sociedad dentro de asociaciones de voluntarios, congregaciones religiosas o en el escenario poltico. Es en este mbito donde tiene lugar la ciudadana activa y donde la participacin en un empeo comn contribuye a la integracin. Mientras que en el campo del acceso a los servicios hay que prestar mucha atencin a los obstculos para que sean incluyentes y a cmo eliminarlos, cuando el centro de inters es la ciudadana activa se ponen de relieve las capacidades y se sugieren formas de sacar el mayor partido de ellas, tanto en beneficio de los propios inmigrantes como en el de la sociedad en su conjunto. Y aunque la tarea de desarrollar al mximo la participacin afecta a entidades de todos los sectores, hay modos de atraer a ciudadanos e inmigrantes que son especficos de determinadas reas de la sociedad. As, las entidades que actan en dichas reas pueden tomar medidas concretas para crear oportunidades de participacin de los inmigrantes. En el rea de la participacin religiosa, el dilogo puede ser un modo de atraer a inmigrantes y no inmigrantes de todos los credos y confesiones. Los rganos consultivos y los derechos electorales son un paso en el camino hacia la plena ciudadana, que va unida a la adquisicin de la nacionalidad. Y facilitar que los inmigrantes hagan labores de voluntariado es una buena manera de promover la participacin ciudadana en la esfera social.
Las principales confesiones cristianas cuentan con una larga tradicin en el establecimiento de estructuras de dilogo entre ellas, que con frecuencia sirven de punto de partida para el debate con otras confesiones o religiones. Las iglesias antrionas pueden abrir las estructuras de dilogo ecumnico a las iglesias de inmigrantes. Tambin pueden participar en el dilogo interreligioso y fomentarlo. Este ltimo puede tener lugar entre comunidades especcas (por ejemplo, el Foro Abrahmico en Alemania, que rene a cristianos, musulmanes y judos, o tener un alcance ms general. Por ejemplo, la red Inter Faith del Reino Unido se esfuerza por desarrollar unas buenas relaciones entre las comunidades de las religiones bahai, budista, cristiana, hind, jainista, juda, musulmana, sij y zoroastrista. Segn un estudio realizado por la red, ahora existen ms de 130 grupos, consejos y foros interreligiosos locales en el Reino Unido. Adems de intensicar la comunicacin entre diferentes grupos religiosos, los gobiernos pueden intentar instaurar unas estructuras de dilogo entre representantes gubernamentales y religiosos. Por ejemplo, en 1992 en el Reino Unido, el Gobierno cre el Consejo Religioso Interurbano (ICRC), un rgano presidido por un ministro del Gobierno y compuesto de representantes de las comunidades cristiana, hind, juda, musulmana y sij. El ICRC tiene como centros de inters la renovacin urbana y la inclusin social y contribuye a las polticas de cohesin entre comunidades del Ministerio del Interior britnico. Existe tambin un grupo de ministros de la fe a favor de la cohesin comunitaria que se ocupa de cuestiones similares. Un problema puede ser el hecho de que no exista un interlocutor nico para todas las religiones o credos. Las instituciones pblicas tienen que tomar a veces decisiones difciles sobre con qu organizaciones relacionarse.
el desarrollo de la ciudadana y de las competencias que sta conlleva. Por esta razn, los gobiernos deberan apoyar el dilogo interreligioso facilitando el establecimiento de plataformas de dilogo y aportando recursos cuando proceda.
Los gobiernos han fomentado expresamente el dilogo interreligioso como medio para prevenir los conflictos o las tensiones entre comunidades y como modo de contrarrestar el fundamentalismo. Las instituciones de distintos niveles pueden contribuir a ese dilogo entre religiones creando plataformas de debate o ayudando a resolver la situacin jurdica de las iglesias de inmigrantes. Pese al xito que han tenido las iniciativas de este tipo en muchos casos, es importante precisar que el dilogo, incluido el interreligioso, no es una solucin de efecto rpido y que no siempre puede resolver los conflictos inmediatos.
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La participacin en los procesos polticos es uno de los elementos ms importantes de la ciudadana activa. La participacin poltica de los inmigrantes ofrece oportunidades de integracin y debera ser apoyada en sus diferentes formas, lo cual incluye la adquisicin de la nacionalidad, los derechos electorales locales y las estructuras consultivas. La participacin poltica presenta muchas facetas, por ejemplo, votar, afiliarse a partidos polticos, seguir debates polticos en las noticias, participar en campaas electorales, ponerse en contacto con polticos, escribir cartas a representantes gubernamentales o presentarse como candidato a unas elecciones. Los inmigrantes alcanzarn el grado mximo de derechos polticos si se convierten en ciudadanos del pas en el que residen. En lo que se refiere a los no ciudadanos, se ha dirigido una cierta atencin al concepto de la ciudadana cvica. En su Comunicacin sobre una poltica comunitaria de migracin, de noviembre de 2000, la Comisin defini sta como una forma de garantizar determinados derechos y obligaciones bsicos a los inmigrantes que irn
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La representatividad y la legitimacin democrtica de las polticas aumentan si los derechos polticos oficiales se hacen extensivos a los inmigrantes. Cuando existen esos derechos oficiales, se deben poner en prctica con un compromiso de todas las partes, incluidos los partidos polticos. Los derechos electorales constituyen el ncleo de la participacin poltica en las democracias. En el nivel local, sobre todo, proporcionan a los inmigrantes una representacin poltica en decisiones que afectan a sus intereses ms inmediatos. Por ejemplo, a muchos inmigrantes les preocupan en especial las polticas en materia de vivienda social, sanidad y educacin, reas en las que las administraciones municipales suelen tener bastantes competencias. La mayora de los Estados miembros de la UE han concedido ya algunos derechos electorales a los inmigrantes en el nivel local, con grados diversos de restriccin. Los gobiernos deberan conceder derechos electorales a todos los residentes, como mnimo en el nivel local, y reducir los obstculos para ejercer estos derechos, por ejemplo, las tasas o los trmites burocrticos. Se puede animar a los inmigrantes a que ejerzan los derechos electorales por medio de campaas de informacin y de la creacin de capacidad, contando sobre todo con las redes creadas por las asociaciones de inmigrantes. Irlanda es un pas en el que existen pocas limitaciones con respecto a las elecciones locales, ya que el tiempo de residencia que se exige es comparativamente pequeo (residencia habitual desde el 1 de septiembre de 2003 para las elecciones locales del 11 de junio de 2004) y tanto los solicitantes de asilo como los refugiados reconocidos y los inmigrantes de todas las nacionalidades pueden registrarse para votar. En Luxemburgo, los no nacionales adquieren derechos electorales tras cinco aos de residencia (los ciudadanos de fuera de la Unin Europea slo pueden votar, mientras que los de la Unin Europea pueden presentarse adems como candidatos). En 2003 se puso en marcha una campaa nacional para animar a los extranjeros a registrarse en los censos electorales. No es un proceso automtico, y hay que ir al ayuntamiento a registrarse. En el marco de la Comisin Gubernamental para los Extranjeros se cre un grupo de trabajo que inclua representantes de diferentes departamentos y ministerios, as como organizaciones no gubernamentales. Los folletos y pancartas se publicaron en distintas lenguas. Se observ que una buena estrategia era dirigirse a los individuos inuyentes de las comunidades extranjeras.
adquiriendo gradualmente a lo largo de varios aos. La ciudadana cvica ayudara a los inmigrantes a establecerse con xito en la sociedad y podra ser tambin un primer paso hacia la adquisicin de la nacionalidad del Estado miembro en cuestin. La Comisin sigui elaborando el concepto en su Comunicacin sobre inmigracin, integracin y empleo de junio de 2003, en la que recomendaba conceder a todos los residentes el derecho de sufragio, y a presentarse como candidato, como mnimo, en las elecciones locales. Fuera del proceso electoral, los inmigrantes con frecuencia tienen la oportunidad de participar en cmaras o foros consultivos. stos pueden constituir una valiosa herramienta de participacin poltica, representacin y defensa de los intereses de residentes extranjeros, especialmente en el nivel local. En todas las formas de participacin poltica, los inmigrantes tienden a participar ms conforme llevan ms tiempo de residencia, aunque dependiendo de factores individuales como la edad, la educacin y los ingresos. No obstante, la participacin depende, adems de manera esencial, de la creacin de estructuras que den oportunidades a los inmigrantes y de la apertura de las instituciones sociales.
Los partidos polticos podrn contar con una mayor participacin de inmigrantes cuando se abstengan de emplear un discurso retrico contra ellos en sus manifestaciones pblicas. En este contexto, el Comit Nacional sobre el Racismo y el Interculturalismo irlands (NCCRI) ha publicado un Protocolo contra el racismo para los partidos polticos en relacin con la realizacin de las campaas electorales, que han suscrito todos los partidos polticos parlamentarios. Muchos partidos polticos promueven la inclusin de los inmigrantes en la sociedad y en sus instituciones, pero pasan por alto su propia funcin ejemplarizante, as como la necesidad de programas educativos o de acercamiento especcos.
Los rganos consultivos de rango local y nacional tienen la posibilidad de estimular la participacin poltica de los inmigrantes y de mejorar las polticas de integracin comunicando las opiniones de los representantes de los inmigrantes a los medios gubernamentales y a otras partes interesadas. Conviene que desarrollen una labor activa y que sus miembros reciban ayuda para producir contribuciones de alta calidad. Las estructuras consultivas otorgan slo un nivel pequeo de derechos polticos, pero pueden ser tiles para fomentar la participacin de los inmigrantes en la vida pblica. A nivel local, puede mejorar y armonizar las relaciones entre los residentes extranjeros y otros sectores de la comunidad (poderes pblicos, organismos de la administracin, ciudadanos nacionales). A escala nacional, los gobiernos pueden tener en cuenta las opiniones de los inmigrantes sobre los proyectos de ley o los programas relativos a la integracin. Estas estructuras consultivas existen en casi todos los pases europeos, establecidas generalmente por iniciativa de los gobiernos.
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En algunos casos, la ley exige el establecimiento de rganos consultivos cuando la comunidad de extranjeros alcanza un cierto tamao. Por ejemplo, en Luxemburgo, los municipios que presentan ms de un 20% de extranjeros estn obligados a crear comisiones consultivas. En Dinamarca, la Ley sobre Integracin prev el establecimiento del Consejo Nacional para las Minoras tnicas, compuesto de representantes de los consejos de integracin locales. Estos ltimos pueden ser creados por los municipios, habindose creado hasta la fecha unos setenta. La consulta debe tener en cuenta la diversidad de las poblaciones inmigrantes, por lo que es preciso encontrar unos mecanismos aceptados para la seleccin de sus representantes. En Luxemburgo, los quince representantes de los inmigrantes de que consta el Consejo Nacional de Extranjeros son elegidos en funcin de la representacin proporcional de su comunidad dentro de la poblacin, teniendo en cuenta el censo ms reciente. En la estructura de dilogo nacional de los Pases Bajos, las minoras estn representadas por federaciones de organizaciones de grupos minoritarios. Para admitir a dichas federaciones se comprueba su representatividad, y la comprobacin se repite peridicamente. En algunos pases se celebran elecciones para los comits consultivos. Otros confan en expertos o en personas conocidas que actan en el mbito de la integracin de los inmigrantes. Sin embargo, no siempre est claro si los miembros lo son a ttulo individual o en calidad de representantes de su circunscripcin o su organizacin. Tambin puede ser difcil acceder a determinadas comunidades dentro de la poblacin inmigrante.
Aunque las cmaras consultivas no tienen poder decisorio, por lo general tienen derecho a deliberar y a presentar propuestas. Pueden emitir opiniones o dictmenes por propia iniciativa, pero generalmente responden a las propuestas legislativas o de actuacin del Gobierno contribuyendo a las audiencias y presentando comentarios escritos sobre los proyectos de ley. Por este motivo, su orden del da suele estar determinado por el del Gobierno. Con frecuencia su
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aportacin llega en una fase tarda del proceso de formulacin de la poltica y tiene una influencia limitada en la configuracin de la ley o el programa en su forma definitiva. Debido a las limitaciones antes expuestas, los rganos consultivos no pueden ser un sustituto de los plenos derechos electorales y siguen siendo un medio paralelo para que el Gobierno reciba comentarios constructivos de las comunidades a las que afectan sus polticas y actuaciones. Tambin brindan a los inmigrantes unas oportunidades de visibilidad e influencia que tendran que aprovechar plenamente, ya que la existencia de un punto de referencia bien organizado hace ms difcil que los interlocutores tanto pblicos como privados soslayen la consulta. Habra que fomentar su funcin como escuela de democracia para los inmigrantes, sin dejar que se reduzcan a meras tertulias. En particular, habra que procurar una relacin ms estrecha con el Parlamento o con los concejos municipales. La influencia de los inmigrantes es mayor cuando la aportacin es de gran calidad y los grupos tienen iniciativa. Sin embargo, para suscitar contribuciones que puedan influir pronto y de manera significativa en el proceso de formulacin de polticas, las comunidades han de tener la capacidad de entablar un debate informado y continuo. Aunque las iniciativas de creacin de capacidad pueden ser muy fructferas, el trabajo de los rganos consultivos con frecuencia se ve muy limitado por el hecho de que sus miembros por lo general no estn retribuidos. La concesin de la nacionalidad puede ser una herramienta de integracin. Facilitar su adquisicin disminuye la disparidad de derechos entre los ciudadanos y los inmigrantes que son residentes de larga duracin y puede abrir un mayor abanico de oportunidades de participacin. En casi todos los pases europeos, el proceso normal de integracin legal lleva consigo una consolidacin gradual de la situacin y una ampliacin de los derechos por etapas a lo largo de varios aos. Generalmente no se prev una adquisicin rpida de la nacionalidad. Sin embargo, la inmigracin continua y la presencia de un grupo creciente de no nacionales que tienen la residencia permanente ha llevado a muchos gobiernos a modificar las normas al respecto, por lo general haciendo ms fcil la adquisicin de la nacionalidad. Debido al cambio de normas, han aumentado las tasas de solicitud de la nacionalidad, aunque en algunos casos sigue estando por debajo de lo esperado.
Ampliar los derechos electorales y hacer ms fcil la adquisicin de la nacionalidad son estrategias complementarias. Por otra parte, disminuir la disparidad de derechos entre los ciudadanos y no ciudadanos hara que la adquisicin de la nacionalidad no fuera tanto una estrategia para conseguir la seguridad jurdica como una manifestacin positiva de un cambio de identidad poltica. En algunos pases, la adquisicin de la nacionalidad se considera como el resultado y la prueba definitiva de integracin de los inmigrantes. Sin embargo, aunque la adquisicin de la nacionalidad se considere a veces como el punto final de la trayectoria de integracin, no se trata de una medida mgica. Puede que los inmigrantes de la segunda y la tercera generacin que tienen la ciudadana sigan sufriendo discriminacin y no tengan la sensacin de pertenecer a la sociedad. Por lo tanto, tambin se tendra que prestar atencin a otras oportunidades de participacin, aunque sea deseable una tendencia continua a que se facilite la adquisicin de la nacionalidad.
Para lograr unas entidades e instituciones abiertas e incluyentes, pueden plantearse diversas etapas o fases. La primera etapa, que podramos denominar de planificacin estratgica y de formulacin de polticas, consiste en la formulacin de un plan organizativo para responder a la diversidad cultural, lingstica, religiosa, etc., de la poblacin. En este sentido, se requiere un firme liderazgo desde arriba. Todas las partes de la organizacin deberan conocer el plan y ajustar al mismo sus propios procesos de planificacin. En las entidades de gran tamao la preocupacin por la diversidad se tendra que reflejar no slo en los planes globales, sino tambin departamentales. Las prioridades definidas en el plan tendran que reflejarse, por otro lado, en la asignacin de recursos. La planificacin comienza, entonces, con un conocimiento de la composicin y alcance de la entidad: cuntos inmigrantes participan en ella y cules son sus
En las barriadas urbanas, hay muchas posibilidades de participacin social por parte de todos los grupos -jvenes y mayores, minoritarios y mayoritarios. La mejora de la vivienda y del entorno, el fomento del desarrollo econmico local y la mejora de servicios pblicos generales como los servicios de salud, educacin y vivienda son objetivos que comparten inmigrantes y no inmigrantes, y que pueden servir para reunir a todos en torno a un empeo comn.
La apertura de las instituciones y organizaciones destacadas a todos los ciudadanos, sean o no de origen inmigrante, se produce con el tiempo. Con frecuencia supone un cambio organizativo, pudindose distinguir diferentes etapas (desde la planificacin hasta la evaluacin). Se podra contemplar la posibilidad de elaborar y aprobar a escala nacional e incluso europea una carta voluntaria acerca de los grandes principios en los que se sustentan las estrategias de apertura e inclusin de las organizaciones. Dicha carta se podra desarrollar en concertacin con las iniciativas europeas en materia de gestin de la calidad. Los gobiernos de todos los niveles pueden dar un buen ejemplo aplicando tcnicas y herramientas para hacerse ms abiertos e incluyentes ellos mismos y exigiendo requisitos a este respecto a las organizaciones que reciban subvenciones o participen en licitaciones pblicas.
El voluntariado es una forma de participacin social en la que los inmigrantes desempean un importante papel como ciudadanos activos. Facilitar su participacin y valorar su contribucin favorece su inclusin y moviliza sus capacidades. La participacin social engloba un amplio conjunto de actividades en organizaciones destacadas y en organizaciones de inmigrantes. Participando en instituciones sociales y proyectos, los inmigrantes desempean un papel activo en la sociedad y tienden puentes hacia la sociedad de acogida y sus miembros. La participacin social incluye actividades muy diversas: participacin activa en grupos, como grupos de ocio, clubes de servicios, organizaciones deportivas y recreativas, consejos escolares, grupos ecologistas, asociaciones de defensa del patrimonio, asociaciones vecinales o grupos de solidaridad internacional. El aspecto del voluntariado entre los inmigrantes ilustra el valor y las caractersticas especiales de su participacin social. Por ello, habra que fomentar la participacin de los inmigrantes en organizaciones voluntarias destacadas. Conviene que las estrategias de captacin de miembros voluntarios tengan en cuenta la diversidad cultural.
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funciones y caractersticas? Un inventario de las personas pertenecientes a la entidad puede ser el punto de partida para determinar las necesidades, as como las capacidades a las que hay que recurrir. Una segunda fase, que podramos denominar de aplicacin de polticas, supondra para la entidad o institucin la necesidad y la obligacin de incluir las consideraciones relativas a la diversidad en su funcionamiento a todos los niveles. Se asegurar de que haya acceso a todos los servicios o actividades, y mantendr una comunicacin peridica con personas de diversos orgenes. En la contratacin, recompensar la competencia intercultural; ofrecer formacin o buscar ayuda externa para ayudar al personal o a los miembros a responder de manera efectiva a la diversidad. Finalmente, en una tercera fase de evaluacin e informes, la entidad informar de la cifra y el origen de los clientes, usuarios o participantes, de la intervencin de estas personas en la concepcin y la aplicacin de las polticas, de la cantidad de personal que recibe formacin sobre la diversidad cultural, etc. Los informes mostrarn, adems, qu esfuerzos se realizan para llegar a una poblacin plural (y cmo se refleja esto en la asignacin de recursos) y cmo son valorados dichos esfuerzos por los grupos destinatarios. La evaluacin peridica de los resultados fundamentar la planificacin y aplicacin de las polticas de la entidad.
A estas importantes consideraciones y orientaciones sobre la integracin de las personas migrantes, dirigidas a los responsables de la formulacin de polticas y a los profesionales que han de aplicarlas, hay que aadir las que aparecen en el Manual del 2007. As, en el captulo primero sobre el fomento de la integracin de los inmigrantes, encontramos las siguientes recomendaciones:
SEGUNDO MANUAL PARA LA INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES EN EUROPA
IMPLICACIN DE LOS ACTORES GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES EN LA INTEGRACIN DE LAS PERSONAS MIGRANTES: En este Manual, la integracin implica la adaptacin de polticas con diferentes impactos en las personas, con vistas a resolver las desigualdades y la infrarrepresentacin. Es, por lo tanto, un instrumento destinado a promover la igualdad. Tal como seala la Comunicacin de 2005 de la Comisin titulada Programa Comn para la Integracin, la promocin de los derechos fundamentales, de la no discriminacin y de la igualdad de oportunidades para todos es un aspecto esencial para la integracin. Es cierto que la legislacin comunitaria prohbe la discriminacin directa e indirecta, pero, como no poda ser de otro modo, si lo que se pretende es conseguir una situacin de igualdad partiendo de otra de desigualdad, permite las acciones positivas. De esta forma, la lucha contra la discriminacin y las acciones positivas correctoras de la desigualdad se constituyen como las lneas fundamentales de cualquier poltica dirigida a la integracin, no ya de las personas migrantes, sino de cualesquiera personas y grupos insertos en una determinada sociedad. Las recomendaciones se dirigen, entonces, a los gobiernos de los distintos niveles, a las instituciones prestadoras de servicios y a las ONGs.
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El reto para un Gobierno es introducir la cuestin de la integracin de los inmigrantes en la elaboracin, la aplicacin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas en todos los sectores pertinentes. Esta tarea depende fundamentalmente del compromiso poltico y del liderazgo de los gobernantes. De hecho, en cualquier nivel de gobierno, el liderazgo puede proceder de un ministerio, consejera o concejala designados para tal fin. En cada departamento gubernamental, puede atribuirse a una unidad administrativa o a una persona la responsabilidad de fomentar la integracin. Pero esto requiere del apoyo poltico constante al ms alto nivel y de la relacin permanente de ese alto nivel con el o los agentes de integracin. Estos agentes de integracin pueden analizar propuestas de polticas en todas las reas desde el punto de vista de la integracin de las personas migrantes; tambin pueden incluir evaluaciones de impacto y/o prospectivas que buscan anticipar o evaluar la incidencia de las polticas en determinados grupos de poblacin como los
La experiencia demuestra que las prcticas de integracin son ms eficaces si se basan en un mensaje poltico coherente con dicho objetivo. As, por ejemplo, puede transmitirse la integracin de los migrantes como una respuesta natural al cambio de los usuarios de una institucin y no como un lujo o, mucho menos, como un problema que hay que evitar o eliminar.
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inmigrantes o las personas de una o varias nacionalidades.
Es importante subrayar la distribucin de competencias entre estos agentes especializados y los responsables de las decisiones polticas. As, en vez de realizar una planificacin detallada, el agente de integracin deber fijar objetivos globales, ofrecer asesora y conocimientos especializados, y supervisar el proceso. Los indicadores utilizados para medir el progreso pueden, por tanto, ser muy generales, a fin de dejar la responsabilidad principal y la eleccin de mtodos al gobierno competente del nivel de que se trate. Las asociaciones de inmigrantes y las organizaciones no gubernamentales (ONG) que prestan ayuda a los inmigrantes tienen una experiencia directa con polticas inadecuadas y sus consecuencias. Pueden llamar la atencin sobre problemas en reas como la atencin sanitaria, la vivienda o la educacin, y sugerir mejoras a los mbitos de gobierno pertinentes. El agente de integracin puede apoyar el trabajo de defensa de estas organizaciones. El agente de integracin tambin puede solicitar que se realicen investigaciones que resalten las lagunas existentes en los servicios y que sensibilicen a otros departamentos respecto de las necesidades de los inmigrantes.
En la ciudad de Viena, ms de una cuarta parte de la poblacin es de origen inmigrante. En 2004, el Ayuntamiento de Viena cre un Departamento Municipal de Integracin y Diversidad (MA17). El MA17 ayuda a otros departamentos y divisiones municipales a aplicar polticas orientadas hacia la diversidad, trabajando por ejemplo con las ocinas de distrito para mejorar los servicios de atencin a una poblacin diversicada. Por ejemplo, el MA17 fomenta la ayuda mutua entre las ocinas de distrito para que puedan responder a necesidades como el tratamiento de asuntos complejos, desde solicitudes de licencias comerciales hasta cuestiones relativas a derechos de pensin, en las lenguas de los inmigrantes. El equipo del MA17, compuesto por 48 personas, incluye a 20 miembros que trabajan en ocinas descentralizadas en siete zonas diferentes de Viena. Esta proximidad refuerza el conocimiento del MA17 de las comunidades y asociaciones locales y la situacin concreta en los diferentes distritos de la ciudad. Casi dos tercios del personal del MA17 son de origen inmigrante; muchos de ellos son inmigrantes de primera generacin. En su conjunto, proceden de catorce pases y hablan ms de veintitrs lenguas. El Gobierno britnico promueve la accin sobre la diversidad atribuyendo a cada Secretario Permanente la responsabilidad personal de garantizar que su departamento cumpla ntegramente sus compromisos de integracin (un Secretario Permanente es el funcionario pblico superior de cada ministerio del Gobierno britnico, responsable de la gestin diaria del departamento). La Ocina Federal alemana para la Migracin public en 2005 el volumen Actividades de integracin a nivel federal. Inventario elaborado en el marco del grupo de trabajo interministerial sobre integracin. Este compendio enumera todas las actividades realizadas por los distintos ministerios y organismos a nivel federal en materia de integracin e incluye un ndice. Entre las actividades guran programas amplios y tambin proyectos individuales, campaas, eventos, proyectos de investigacin y publicaciones. Se presentan en forma de un cuadro que contiene informacin sobre lneas presupuestarias e importes, objetivos, socios, grupos destinatarios, calendario, mbito regional, organizaciones responsables de la ejecucin, evaluaciones, etc. Tambin se indican las personas de contacto para cada actividad.
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En la ciudad alemana de Stuttgart, el Departamento de Integracin informa directamente al alcalde, colocando las cuestiones de integracin en la cumbre de la agenda poltica. El Departamento de Integracin desempea una funcin de supervisin tcnica respecto a las unidades departamentales de la Administracin y las empresas gestionadas por la ciudad, garantizando, por ejemplo, que los centros de empleo tengan en cuenta debidamente la diversidad de sus clientes. En los Departamentos, los jefes de departamento y los adjuntos al alcalde son responsables de la ejecucin y evaluacin de la poltica y de los proyectos de integracin. El Departamento de Integracin tiene su propio presupuesto y realiza proyectosmodelo en cooperacin con un gran nmero de socios. Estos proyectos-modelo fomentan la transferencia de competencias interculturales en las estructuras regulares, y la buena prctica se torna visible mediante la aprobacin del alcalde. Esta supervisin tcnica se complementa con la supervisin poltica del Comit Internacional del Ayuntamiento, un comit consultivo compuesto por 13 miembros electos del parlamento de la ciudad y 12 expertos residentes. Los residentes tienen competencias en las siguientes reas: formacin lingstica, educacin y deportes (3 puestos); desarrollo urbano, cohesin y seguridad (3 puestos); asuntos sociales, juventud y salud (2 puestos); cualicacin profesional, empleo y economa (2 puestos); y cultura y dilogo interreligioso (2 puestos). El Comit Internacional no constituye una representacin de las nacionalidades extranjeras, sino ms bien un grupo de expertos que abarca todos los campos de accin importantes para la integracin. Desde 2005, la Administracin tambin presenta informes semestrales sobre la integracin al Ayuntamiento. La opinin de los usuarios de los servicios es otra manera de aprender sobre los obstculos existentes a la prestacin de servicios. Como mnimo, las quejas y las denuncias relativas a la prestacin de servicios deberan registrarse y procesarse debidamente. Los inmigrantes y los refugiados tambin pueden implicarse en el proceso mediante la participacin en encuestas o proyectos de investigacin, teniendo en cuenta que ser difcil llegar a algunas personas sin un intermediario. En este contexto, la colaboracin con asociaciones de inmigrantes y con los lderes de las comunidades, o la formacin de miembros de las comunidades respecto a la identificacin, por ejemplo, de necesidades en el mbito de la salud, pueden resultar tiles. Al mismo tiempo, los prestadores de servicios debern ser conscientes de que los miembros de un grupos tnico o cultural no tienen necesariamente la misma experiencia de los servicios. La clase socioeconmica, la capacidad lingstica, la situacin jurdica y otros factores pueden desempear un papel igual o ms importante. Por otra parte, la aparicin de servicios especficos, de carcter social o privado y por lo tanto prestados por ONGs o asociaciones de inmigrantes, para inmigrantes y refugiados, es uno de los indicadores ms claros de las necesidades no satisfechas.
La integracin se refiere tambin a la igualdad de acceso a los servicios en situaciones de diversidad. Los prestadores de servicios pblicos y privados reconocen la diversidad ofreciendo servicios que reflejan la existencia de necesidades nuevas y diversas. Estas necesidades no son slo de naturaleza cultural o lingstica: la creciente diversidad de la poblacin suele ir acompaada de la aparicin de zonas urbanas densamente pobladas cuya situacin socioeconmica plantea exigencias especiales a la prestacin de servicios pblicos. Las necesidades de cuidado de nios o de servicios de salud sern diferentes en una zona diversificada y muy poblada o en una zona diversificada pero menos poblada. Por tanto, los servicios debern adaptarse a la poblacin destinataria, teniendo en cuenta todas sus caractersticas, incluida la presencia de inmigrantes o refugiados.
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Los nmeros son importantes para decidir hasta qu punto deben modificarse los servicios existentes. Para responder a las necesidades de un pequeo grupo de inmigrantes o refugiados con necesidades muy especficas (por ejemplo, los miembros de un grupo lingstico muy reducido en el pas de acogida o en una zona), quiz sea mejor establecer medidas especficas. Estas medidas podran responder plenamente a las necesidades del grupo, lo que no se conseguira con un compromiso probablemente insatisfactorio. Por otra parte, cuando un cambio sea muy importante para un gran nmero de inmigrantes, el prestador de servicios tradicional deber realizar un considerable esfuerzo para aplicarlo. La capacidad y la competencia son aspectos fundamentales para decidir si se utilizan medidas ms generales o ms especficas. Funcionan como criterios de calidad: son capaces las organizaciones tradicionales y su personal de satisfacer eficazmente las necesidades de los inmigrantes o necesitan reforzar su competencia intercultural?; disponen de tiempo y de presupuesto para hacer esto o debe optarse por utilizar medidas especficas? La integracin trata sobre los cambios introducidos por las personas en las instituciones con las que interactan como trabajadores, clientes u otras partes interesadas. Las instituciones que estn abiertas a la participacin y a la informacin de retorno sern ms capaces de identificar las reas en las que no existe igualdad de acceso, y los proveedores de servicios dispuestos a ofrecer servicios personalizados y flexibles tendrn ms facilidades para introducir el cambio de actitudes asociado a una integracin con xito. Por el contrario, los prestadores de servicios distantes de sus usuarios pueden tener ms dificultades para identificar las necesidades de los inmigrantes. Los inmigrantes pueden no tener conocimiento de las ofertas disponibles, pensando que el proveedor de servicios tradicional ser inflexible u hostil. Los cambios pueden realizarse, pero no publicitarse eficazmente. Las ONGs pueden actuar como intermediarias y
A la luz de la afluencia constante de informacin sobre su pblico destinatario, los prestadores de servicios deben reflexionar sobre la posibilidad de adaptar los procesos, polticas, prcticas y estructuras organizativas habituales, o sobre la necesidad de establecer medidas adicionales. Para adoptar tales decisiones puede ser til considerar los siguientes factores: el momento de intervencin, los nmeros y la capacidad. El momento de intervencin es un factor clave para el xito de una estrategia de integracin. En general, el primer perodo despus de la llegada es el momento en el que los inmigrantes y los refugiados necesitan programas especficos. En algunos Estados miembros, la mayor parte de la poblacin inmigrante o refugiados est compuesta por personas recin llegadas. Las medidas especficas como cursos de idiomas para recin llegados y programas de introduccindesempean un papel importante en la poltica para los inmigrantes y los refugiados. Sin embargo, los servicios generales tambin se ven afectados, pues los recin llegados utilizan igualmente servicios de primera lnea, por ejemplo hospitales. Los recientes pases de inmigracin pueden por tanto beneficiarse de una introduccin temprana de los esfuerzos de integracin. Los programas especficos pueden abordar con xito a corto plazo determinados problemas, pero a largo plazo estos problemas deben ser abordados por programas generales.
La voluntad poltica es uno de los impulsores de la integracin. Cuanto ms conectadas estn las organizaciones y organismos polticos con los inmigrantes, ms activas sern en el fomento de la integracin. En este contexto, cabe plantear de nuevo la cuestin de los derechos de voto de los inmigrantes a nivel local, puesto que gran parte de la prestacin de servicios se realiza en ese nivel. Los servicios estn frecuentemente financiados por los municipios, y las decisiones sobre cmo se prestan los servicios se adoptan a nivel local. La participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico, incluida su participacin en las elecciones, el derecho a voto y el derecho de afiliacin a los partidos polticos, refuerza la integracin y debe promoverse siempre que sea posible. Las ONGs suelen crearse por una causa o inters particular, por ejemplo cuando se detectan lagunas en la poltica del Gobierno o en la prestacin de servicios. A menudo prestan servicios especficos a grupos de inmigrantes o refugiados tambin especficos. Estos servicios se consideran a veces soluciones provisionales a corto plazo, porque por lo general se basan en proyectos y dependen de la financiacin temporalmente limitada de un donante. Sin embargo, la continuidad es una preocupacin fundamental para las ONGs. Pueden estas actividades especficas llevar a los prestadores de servicios tradicionales a aplicar las enseanzas obtenidas? Se incluirn las preocupaciones de los inmigrantes y de los refugiados en la planificacin a largo plazo?
ayudar a modificar la forma en que los prestadores de servicios y los usuarios se perciben recprocamente. Por ejemplo, los grupos de apoyo comunitarios pueden influir en lo que los inmigrantes saben y esperan de la prestacin de servicios. A veces, la presin de trabajo que tiene el personal conduce al deterioro de las relaciones con el cliente. El personal de atencin al pblico, en especial, podr tener menos capacidad para dedicar tiempo adicional a los clientes inmigrantes en los perodos de ms trabajo.
En la relacin dinmica entre servicios generales y especficos, las ONGs y los prestadores de servicios tradicionales desarrollan patrones cambiantes de interaccin y relacin. Estos pueden caracterizarse por la complementariedad o la competencia, por la coordinacin o la duplicacin, por la transparencia o la ineficacia. El reto consiste en utilizar los intereses comunes y las ventajas relativas para crear una relacin que permita una asociacin de igualdad.
La integracin tiene una vertiente de justicia social y una vertiente de eficacia. Ambas deben reflejarse en la manera en que la integracin se define y se aplica. En otras palabras, una buena aplicacin de las polticas deber ir acompaada de una atencin especial a las cuestiones de igualdad. Si bien algunos de los mecanismos que intervienen son bastante tcnicos, la integracin consiste, bsicamente, en cambiar sentimientos y mentalidades y en construir una sociedad que sea consciente y sensible a la diversidad. Particular importancia revisten las actitudes de los funcionarios de las instituciones que prestan servicios, pues deben adaptar sus procesos de trabajo para integrar la diversidad. Es posible motivarles para que escuchen a los usuarios, revisen sus mtodos y desarrollen sus competencias?
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Las actividades dirigidas a los inmigrantes constituyen una fuente de conocimiento fundamental para las organizaciones tradicionales. Los responsables polticos deberan ser preactivos y solicitar informacin a las organizaciones de voluntariado y comunitarias que estn en contacto directo con grupos especficos. La informacin puede recopilarse encargando estudios cualitativos o mediante la consulta directa de los profesionales implicados. Pueden organizarse seminarios de buenas prcticas para iniciativas especficas que renan a los responsables de la aplicacin de medidas especficas y al personal de organismos que an no participan en el fomento de la integracin de los inmigrantes. En los casos en que las actividades especficas estn financiadas por el Estado, podra pedirse a las organizaciones responsables de la ejecucin que orienten sus informes de evaluacin en el sentido de compartir sus experiencias. Los informes podran, por ejemplo, incluir una seccin sobre enseanzas aprendidas para organismos tradicionales. Las evaluaciones debern considerarse oportunidades tiles de aprendizaje en este contexto. LA VIVIENDA EN UN MEDIO URBANO: Independientemente de los proyectos especficos, las ONGs, incluidas las asociaciones de inmigrantes, pueden transformarse en centros de experiencia y capitalizar su conocimiento de las comunidades para convertirse en instructores y consejeros para prestadores de servicios tradicionales o autoridades gubernamentales. Pueden tambin desarrollar material para su utilizacin en la formacin tradicional del personal de la Administracin Pblica, trabajadores sociales, etc. Es probable que la demanda de estas actividades siga creciendo a medida que se valoren ms las competencias interculturales.
La vivienda es un elemento extremadamente importante para los individuos, las familias y las comunidades, y constituye un factor crtico para el fomento de la integracin. Por eso es imprescindible plantear una serie de medidas destinadas a aumentar las opciones de vivienda para los inmigrantes, disminuyendo los obstculos al acceso y mejorando la calidad de las viviendas. Actualmente, en algunas ciudades europeas, ms de la mitad de los residentes son de origen inmigrante, lo que da lugar a nuevas situaciones de diversidad. Recogemos aqu el resumen de estas medidas por su importancia y como un factor que se constituye en condicin de posibilidad de la integracin, si bien no vamos a desarrollarlo de la misma forma que los puntos de mayor inters para nuestra investigacin. Los inmigrantes, como todos los residentes, desarrollan estrategias de vivienda basadas en sus necesidades y en las oportunidades que ofrece el medio. Las polticas deben procurar ampliar sus opciones, garantizando la igualdad de oportunidades en el mercado inmobiliario, en trminos de acceso y de calidad.
Finalmente, las ONGs pueden ser tambin grupos de presin y de inters. Las buenas prcticas sugieren que los Gobiernos reconozcan los distintos papeles de las ONGs como grupos de inters, proveedores de servicios tales como interpretacin o informacin, y como promotores del dilogo. La financiacin, y ste es el elemento clave, de todos los aspectos de sus actividades puede apoyar la autonoma de las ONGs y expresar el compromiso de los Gobiernos respecto de la comunicacin y la participacin activa como elementos clave de la integracin de los inmigrantes.
Las polticas y prcticas intentan contrarrestar la exclusin social y la segregacin, que son caractersticas de zonas desfavorecidas. Al mismo tiempo, pueden reforzar los aspectos positivos sentido por muchos residentes inmigrantes: apoyo de redes sociales, familiares y tnicas; las posibilidades proporcionadas por el mercado de trabajo tnico; la ayuda inmediata para los recin llegados; y la existencia de asociaciones tnicas. La experiencia sugiere que es ms probable que los inmigrantes se impliquen como miembros de un grupo que como individuos. Los grupos basados en el origen tnico tambin pueden facilitar la participacin, aumentando la autoconfianza de los individuos a travs de la posibilidad de discutir asuntos y llegar a un consenso con sus iguales. Puesto que los problemas de vivienda afectan directamente a las vidas personales de los individuos y las familias, las intervenciones en este mbito deben ser particularmente cuidadosas para respetar la intimidad, consultar con los afectados y evitar la discriminacin. Las escuelas de barrio pueden utilizarse como lugares de integracin y educacin para el distrito en general, incluidos los adultos. Los objetivos polticos para las zonas desfavorecidas debern ser compatibles con la planificacin urbana, y los conceptos urbanos debern privilegiar el establecimiento de puentes entre los distritos de las ciudades. Las desigualdades en la prestacin de servicios en las distintas reas debern abordarse de forma prioritaria.
La legislacin que prohbe la discriminacin puede aplicarse de forma ms rigurosa en el mbito de la prestacin de servicios, incluida la vivienda.
Los cdigos de conducta relativos a la vivienda pueden explicar, en trminos prcticos, el significado que la legislacin sobre la vivienda tiene en la prctica.
Los requisitos de residencia deben evaluarse en razn de su compatibilidad con las polticas de vivienda y su impacto en la situacin de los inmigrantes en el mercado de la vivienda. Las autoridades nacionales y locales deben intentar identificar los problemas graves en la calidad de la vivienda y basar las iniciativas en datos fiables sobre la situacin de vivienda de los inmigrantes. Pueden utilizarse encuestas con este fin. Estas encuestas pueden elaborarse de forma que permitan una comparacin a nivel europeo y la creacin de una norma europea. Las empresas inmobiliarias que intentan mejorar proactivamente el servicio prestado a los clientes inmigrantes tendrn ms facilidad para satisfacer sus necesidades y preferencias. Las empresas inmobiliarias podrn formar a sus empleados con este fin o emplear personal de origen inmigrante.
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Como establece el principio bsico comn n 3 de la UE, el empleo constituye una parte fundamental del proceso de integracin y es esencial para la participacin de los inmigrantes, para las contribuciones que los inmigrantes aportan a la sociedad de acogida, y para hacer visibles tales contribuciones. Adems, los gobiernos europeos son unnimes en identificar la integracin de los inmigrantes en el mercado de trabajo como una de sus prioridades clave en materia de integracin. Esto se debe a que, en muchos pases, los inmigrantes especialmente los jvenes y las mujeres- tienen resultados desproporcionadamente desfavorables por lo que respecta a los niveles de empleo, niveles de desempleo, salarios o empleo equivalente a las cualificaciones. Al mismo tiempo, los inmigrantes forman parte de la poblacin activa con la que Europa y sus Estados miembros intentan alcanzar los objetivos de Lisboa. La inmigracin y la integracin de los inmigrantes forman parte del programa Empleo y crecimiento, no slo porque plantean retos especficos a los objetivos establecidos, sino tambin porque pueden contribuir a su cumplimiento. Desde estos planteamientos, la UE establece las siguientes recomendaciones y lneas de trabajo: Las normas relativas a la admisin (regularizacin de los inmigrantes laborales) pueden considerarse puntos de partida y condicin de posibilidad para la integracin, creando condiciones extremadamente importantes para el proceso de integracin.
LA INTEGRACIN ECONMICA:
Dada la gran variedad de prcticas en materia de vivienda e integracin a nivel local en las ciudades, es particularmente importante crear buenos mecanismos para el intercambio de ideas y de experiencias locales.
La experiencia en varios pases sugiere que la rpida obtencin de empleo aumenta significativamente el xito de los inmigrantes en el mercado de trabajo a largo plazo. Para facilitar la correspondencia entre inmigrantes y potenciales empleadores en el proceso de migracin econmica, los Estados miembros estn aplicando un conjunto de medidas, incluida la preseleccin en pases de origen o los visados para candidatos al empleo. El contacto directo entre candidatos al empleo y patronos es valioso y, a veces, imprescindible. Mientras que las grandes empresas tienen capacidad para contratar en el extranjero, las pequeas o medianas empresas o los particulares que desean contratar a inmigrantes raramente tienen la posibilidad de hacerlo.
Actualmente se aplican normas de admisin diferentes en los veinticinco (ahora 27) Estados miembros, cuyos modelos de seleccin de trabajadores extranjeros podramos agrupar en torno a tres modelos: el modelo de capital humano, que implica la evaluacin previa de los potenciales inmigrantes sobre la base de criterios que los Gobiernos consideran buenos factores de previsin del xito econmico a largo plazo; el modelo dirigido por el empleador, que se basa en el empleo real en vez del potencial y establece una correspondencia entre las necesidades del empleador y un candidato inmigrante especfico; y el modelo de escasez, que identifica determinadas reas u ocupaciones para las que se permite a los empleadores contratar en el mercado de empleo global.
El xito de la integracin depende de una buena correspondencia entre la oferta y la demanda. Los programas que fomentan las oportunidades profesionales de los inmigrantes y refugiados deben analizar mejor los mercados de trabajo y las competencias especficas que puedan ser necesarias. Esta informacin puede ayudar a planificar cursos de formacin y puede tambin ayudar a los inmigrantes a especificar su bsqueda de trabajo.
Varios Estados miembros estn explorando la formacin antes de la llegada como una forma de mejorar las perspectivas de integracin para los inmigrantes. Estas iniciativas de formacin pueden tambin estrechar las relaciones con los pases de origen y reforzar las posibilidades de migracin legal. La adquisicin y la evaluacin de competencias es uno de los principales factores que influyen en los distintos aspectos de una vida profesional: la transicin de la escuela a la formacin profesional, y de la formacin al empleo; perodos de desempleo; promocin o reorientacin profesional. En las economas cambiantes de Europa, el aprendizaje activo continuo es cada vez ms un requisito para muchos empleos y en muchos niveles de competencias. Adems de la adquisicin de competencias profesionales especficas, los inmigrantes candidatos al empleo tambin deben aprender a hacer un curriculum, Todos los inmigrantes tanto los recin llegados como los inmigrantes residentes a largo plazo y los inmigrantes de la prxima generacin- se enfrentan al reto de crear y mantener su posibilidad de obtener empleo, por lo que deben tener pleno acceso a medidas de apoyo generales y especficas.
A menudo se establecen contactos porque los inmigrantes ya se encuentran en el pas en situacin irregular, o mediante recomendaciones de familiares o miembros de la comunidad. Los visados para candidatos al empleo podran ayudar a evitar situaciones de trabajo irregulares. Por todo lo anterior, el marco jurdico de la admisin (regularizacin de los inmigrantes laborales) debe examinarse teniendo en cuenta su impacto en la integracin socioeconmica de los inmigrantes, debiendo abordarse los obstculos para la integracin que surgen como consecuencia de las normas existentes de inmigracin.
A pesar de la importancia de los programas de migracin controlada, cabe sealar que la va de entrada de un inmigrante no es necesariamente indicativa de su potencial en el mercado de trabajo. A los inmigrantes por motivos no econmicos debera concedrseles permisos de trabajo y residencia que les permitan aceptar trabajos que correspondan a su motivacin y cualificaciones. Los permisos con mayor seguridad de residencia incentivan a los inmigrantes a invertir ms en su propia integracin en la sociedad y en el mundo laboral. Los empleadores tambin tienden a estar ms abiertos a contratar a personas con permisos a ms largo plazo. En conjunto, las restricciones de acceso al mercado laboral deberan minimizarse, teniendo en cuenta que este mercado constituye una de las principales vas para la integracin de los inmigrantes, tanto si llegan por razones econmicas como si llegan por razones de otro tipo.
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El reconocimiento de cualificaciones acadmicas y profesionales es un aspecto esencial del acceso al mercado de trabajo y de la movilidad, pues permite a los individuos encontrar un empleo adecuado a sus competencias. Los nacionales de terceros pases a menudo no estn cubiertos por acuerdos de reconocimiento mutuo, o dependen de acuerdos ad hoc o bilaterales. Dado el tiempo que se tarda, y los frecuentes obstculos a que se enfrentan los candidatos, el proceso de reconocimiento puede dar lugar a problemas sociales y de otro tipo. Los proyectos que apoyan a inmigrantes cualificados en el proceso de reconocimiento deben por tanto contemplar la situacin del individuo en su totalidad y no slo la parte acadmica, profesional o administrativa. Para superar las dificultades asociadas con el reconocimiento formal de cualificaciones, los empleadores, las asociaciones profesionales y los gobiernos pueden procurar desarrollar formas ms flexibles de evaluar y convalidar las competencias. En este sentido, es posible identificar dos retos principales: en primer lugar, se necesitan medidas adecuadas e innovadoras para identificar las competencias y cualificaciones de los inmigrantes; y en segundo lugar, cualquier forma de acreditacin debe ser aceptada y reconocida por las organizaciones y por los empleadores tradicionales.
encontrar un trabajo en Internet, ponerse en contacto con un empresario, responder a preguntas habituales que se hacen en las entrevistas, etc. Los cursos para la bsqueda de empleo que proporcionan conocimientos especficos sobre los procesos de contratacin de personal de cada pas forman parte de los programas de integracin en el mercado de trabajo en varios pases. Lo mismo puede plantearse respecto de la formacin dirigida al refuerzo de la autoconfianza, especialmente en relacin con determinadas situaciones de trfico de seres humanos, refugiados, o vctimas de la violencia en los pases de origen o destino.
Entre 2002 y 2005, el Servicio Jesuita para los Refugiados (JRS) de Portugal y la Fundacin Gulbenkian realizaron un proyecto de apoyo al reconocimiento de las cualicaciones de mdicos e inmigrantes. Todos los participantes tenan trabajos en Portugal que no correspondan a sus cualicaciones acadmicas y muchos de ellos trabajaban en el sector de la construccin. Entre los participantes guraban mdicos de medicina general, as como pediatras, cirujanos y otros especialistas. La mayora de los participantes eran de nacionalidad ucraniana, rusa o moldava y haban tenido el primer contacto con el JRS a travs de clases de portugus ofrecidas por la organizacin. El proceso de reconocimiento inclua cursos en una facultad de medicina, prcticas hospitalarias de 4-9 meses, un examen y la inscripcin en el Colegio de Mdicos de Portugal. El proyecto cubri los gastos de solicitud y traduccin de los participantes, que tambin recibieron una beca mensual (durante 9 meses como mximo) y una subvencin para libros. La oferta se completaba con clases de portugus y apoyo social y psicolgico. El proyecto comenz con 10 mdicos y acab con 105 mdicos que ejercan ocialmente la medicina en Portugal. Para superar las dicultades del visado, el proyecto estableci protocolos especiales con los servicios de inmigracin. Los contactos informales con el Ministerio de Sanidad y con el Colegio de Mdicos portugus tambin resultaron tiles. Sin embargo, los tiempos de espera fueron considerables. En respuesta, el proyecto ampli el perodo de ayuda nanciera mediante un sistema de prstamos y tambin identic trabajos temporales en el sector mdico (por ejemplo, en el Instituto de la Sangre).
Existen varias estrategias dirigidas a promover el reconocimiento de las competencias de los inmigrantes por parte de los empleadores: aumentar la visibilidad de un nuevo tipo de evaluacin o certificado especfico para inmigrantes, mediante la sensibilizacin y la obtencin de apoyo poltico de alto nivel; implicar a las instituciones de enseanza tradicionales y sacar partido a su prestigio ante los empleadores para ayudar a los inmigrantes a encontrar o mejorar su empleo; algunas asociaciones de inmigrantes u organizaciones sociales especializadas pueden trabajar con instituciones educativas tradicionales para hacerlas ms accesibles a los inmigrante y refugiados; apoyar modelos en los que las prcticas puedan resultar directamente en una mayor experiencia de trabajo o en un puesto permanente en la misma empresa; la participacin de los empleadores en los procesos de evaluacin de competencias desde el principio puede aumentar la probabilidad de empleo a partir de la fase de evaluacin y acreditacin, ya que los empleadores reacios a aceptar certificados emitidos por instituciones de enseanza o gubernamentales respondern, probablemente, de forma positiva si pueden controlar el proceso de evaluacin; los subsidios salariales proporcionados por los Gobiernos a los empleadores pueden ser tambin incentivos tiles; algunas caractersticas de los inmigrantes (multilingismo, experiencia intercultural, flexibilidad y movilidad) deberan reconocerse como activos importantes para la obtencin y la mejora de empleos; finalmente, las descripciones de las funciones de determinadas profesiones y puestos de trabajo deberan incluir la competencia intercultural como una de las cualificaciones buscadas en los candidatos (esto implica una redefinicin de perfiles profesionales y puede tambin tener un impacto en las cualificaciones formales a largo plazo).
Los buenos mtodos de evaluacin consiguen hacer visibles todas las competencias de los inmigrantes: profesionales, comunicativas, sociales, etc. Estos mtodos tienen en cuenta los activos en vez de las carencias y se centran concretamente en el potencial rendimiento de una persona en el lugar de trabajo.
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En Dinamarca, cinco Centros de Conocimiento Regionales para la Clarificacin de Competencias de Refugiados e Inmigrantes han expedido tarjetas de competencias. Los centros se crearon en 2004 para ayudar a los municipios y a los empleadores a adaptar las cualificaciones de los inmigrantes a las necesidades del mercado laboral. Los centros colaboran con las empresas para organizar cursos de evaluacin de competencias en los lugares de trabajo. Sobre la base de la evaluacin y de otras actividades de claricacin de competencias, el inmigrante recibe una tarjeta de competencias que detalla sus cualificaciones. En un perodo de cuatro meses, se han expedido 129 tarjetas de competencias. Los empleadores pueden acceder a las tarjetas va Internet. Adems, los centros de conocimiento funcionan como referencia para los inmigrantes que carecen de experiencia de trabajo en Dinamarca. Los centros tambin disponen de una herramienta de tecnologas de la informacin para la clarificacin de competencias. Han de realizarse esfuerzos para mejorar el funcionamiento de esta herramienta, dado que los municipios han tenido dicultades para integrarla en sus rutinas diarias de trabajo. Todava es necesario evaluar si la tarjeta de competencias ayuda realmente a sus titulares a obtener empleo, pero los empleadores parecen estar cada vez ms sensibilizados con respecto a la iniciativa gracias a los esfuerzos continuos para aumentar su visibilidad. Los centros de conocimiento han recibido un apoyo gubernamental constante y su presupuesto global es de aproximadamente 10 millones de euros para el perodo 2004-2007.
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En Suecia, el programa Evaluacin de competencias en el lugar de trabajo ofrece a los inmigrantes cualicados unas prcticas de tres semanas en su profesin, para que puedan demostrar sus competencias. A nal de las tres semanas, reciben un certicado que puede utilizarse en futuras solicitudes de trabajo. Por otra parte, el programa Oportunidad de prueba organiza prcticas supervisadas de tres meses de trabajo para inmigrantes que carezcan de experiencia laboral en Suecia y, en caso de no terminar en contrato, se les otorga un certicado que acredita su experiencia de trabajo en Suecia. Los empleadores privados o pblicos, as como las organizaciones sin nimo de lucro, pueden ofrecer oportunidades de prueba. Ambos programas, nanciados por el Gobierno sueco, comenzaron en Febrero de 2005. En septiembre del mismo ao, 50 personas estaban inscritas en el primero y 450 en el segundo. La mitad de los participantes en el segundo tenan trabajo normalizado seis meses despus de concluir el programa. El programa Inter-Nation, apoyado por el FSE y creado por el servicio de empleo de Valonia (FOREM), se dirige a los inmigrantes cualicados que tienen slidas relaciones con su pas de origen, incluido el conocimiento de la lengua. Se equiparan sus cualicaciones con las empresas de Valonia interesadas en desarrollar su dimensin internacional, por ejemplo mediante el acceso a nuevos mercados o la asociacin con empresas extranjeras. Estas empresas necesitan trabajadores con el origen nacional necesario para ayudarles a establecer contactos o a comunicarse con las autoridades. El servicio de empleo valn prepara a los inmigrantes para este papel ofrecindoles formacin en temas tales como el comercio internacional. Los participantes en el programa tambin realizan prcticas en Blgica y en un pas no perteneciente a la Unin Europea, generalmente en el pas de origen de las personas. A menudo, el contacto con el futuro empleador se hace durante estas prcticas. Los mecanismos de lucha contra la discriminacin deberan complementarse con medidas de discriminacin positiva (accin positiva, en la terminologa de la UE, que procuren mejorar la situacin de los inmigrantes, por ejemplo, estableciendo metas relativas a la contratacin de inmigrantes. A ms largo plazo, la cultura organizativa de un empresario puede cambiar para hacerse ms abierta a la diversidad. La formacin y adquisicin de competencias no son suficientes por s mismas para salvar la laguna existente entre inmigrantes y nativos en el mercado de trabajo. Las actitudes racistas y xenfobas y las prcticas discriminatorias tambin desempean un papel importante. Aunque la discriminacin en el empleo es a menudo difcil de identificar y de documentar, existen pruebas que pueden utilizarse para hacerla ms visible. Por ejemplo, las pruebas estadsticas de la discriminacin se obtienen a partir de conjuntos de datos que revelan diferencias significativas en las tasas de desempleo entre inmigrantes y no inmigrantes, incluso cuando variables tales como el nivel de formacin, las cualificaciones, la experiencia o la edad se mantienen constantes. Los Estados miembros pueden trabajar juntos para desarrollar sistemas de medicin eficaces, teniendo en cuenta que la demostracin inequvoca de la discriminacin aumenta el apoyo del pblico a las medidas y programas de lucha contra sta. En este sentido, las disposiciones de lucha contra la discriminacin emanadas de la UE afectan a todas las fases de integracin de los inmigrantes en el mercado de trabajo. En trminos de acceso, la atencin se centra en las prcticas de contratacin que son directa o indirectamente discriminatorias. Una vez contratado un inmigrante, resulta ms fcil resolver situaciones de acoso o suprimir barreras discriminatorias para la promocin.
Los servicios de empleo pblicos tambin pueden hacer esfuerzos especficos para ofrecer una mejor orientacin a los usuarios inmigrantes. Adems, es conveniente el anonimato y la no identificacin nacional-extranjero en los procesos de seleccin como prevencin de la discriminacin durante el proceso de seleccin de trabajadores, antes de la contratacin.
El primer paso para la contratacin es fomentar las candidaturas de inmigrantes. Algunos empleadores atraen a pocos inmigrantes porque stos los consideran inaccesibles o incluso institucionalmente racistas. Las actividades de intervencin pueden lograr modificar estas percepciones a lo largo del tiempo. En varios Estados miembros, la polica, los servicios de bomberos y otros empleadores del sector pblico intentan atraer a los inmigrantes y a las minoras tnicas. Sin embargo, los requisitos de elegibilidad para los empleos en el sector pblico impiden a veces que los inmigrantes presenten su candidatura. Por ello, los diferentes gobiernos de cada mbito y nivel deben analizar sus propias prcticas como empleadores y, cuando sea posible, suprimir los obstculos como los requisitos de nacionalidad.
Algunos trabajos atraen pocas candidaturas porque pertenecen a un rea poco conocida para los inmigrantes, incluidos los padres inmigrantes que pueden influir en las opciones profesionales de sus hijos. La identificacin de modelos u otros mentores para los inmigrantes en diversas carreras tambin puede animar a los alumnos recin licenciados a considerar una gama ms amplia de opciones profesionales. Esto puede ayudar a combatir una estratificacin tnica del mercado de trabajo, donde los inmigrantes se concentran a menudo en sectores con pocas posibilidades de evolucin. Pueden utilizarse varios tipos de medidas de discriminacin (accin) positiva para promover activamente la diversidad de la mano de obra. Estas medidas pueden ser voluntarias o vinculantes. Los objetivos pueden ser definidos individualmente por las organizaciones o por el Gobierno en conjunto. En varios pases, los organismos del sector pblico estn obligados a aplicar medidas de accin positiva. En el sector privado, los compromisos voluntarios son la prctica ms comn, si bien pueden fomentarse mediante el establecimiento de tales medidas como requisito social para las licitaciones pblicas.
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En Italia, el proyecto Servicios de empleo para inmigrantes, nanciado por el Ministerio de Trabajo y Poltica Social y ejecutado por Ernst and Young, imparti formacin para personal de los centros de empleo de cinco lugares diferentes. Adems, para reforzar la intervencin ante los inmigrantes que buscan empleo, se crearon puntos de informacin por ordenador en lugares pblicos tales como estaciones ferroviarias. La Ocina Nacional contra la Discriminacin Racial neerlandesa y el Instituto de Psicologa neerlands han analizado los mtodos de pruebas psicolgicas utilizados habitualmente por las empresas neerlandesas en la contratacin de personal. Si bien estas pruebas se han diseado para ser objetivas, pueden perjudicar a minoras tnicas al utilizar el lenguaje abstracto y complejo en las instrucciones, o al utilizar expresiones y proverbios locales. El anlisis deende que la lengua no debe ser un factor relevante si no es, explcitamente, el objeto de la prueba. Las instrucciones deben expresarse claramente o leerse en voz alta para garantizar la igualdad de condiciones.
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En Noruega, todos los organismos de la Administracin Pblica estn ahora obligados a entrevistar al menos a un candidato de origen inmigrante cuando se produzcan nuevas vacantes, siempre que el candidato en cuestin est cualicado. Esta medida forma parte del Plan de Accin del Gobierno de Lucha contra el Racismo y la Discriminacin tnica, y se introdujo inicialmente a ttulo experimental. Entre el 1 de Junio de 2004 y el 1 de junio de 2005, se entrevist a 1.600 personas de origen no occidental, de los cuales 430 (el 28%) fueron contratadas. En Francia, ms de 300 empresas han rmado la Carta de la Diversidad en la Empresa, que se lanz en 2004. Los signatarios se comprometen a hacer de la no discriminacin y de la diversidad un objetivo estratgico. La carta fue rmada inicialmente por cuarenta grandes empresas, que tambin se mostraron activas en la divulgacin de la iniciativa. Ahora se estn haciendo esfuerzos para asegurar el compromiso de las pequeas y medianas empresas. Las polticas amplias de gestin de la diversidad incluyen iniciativas de discriminacin (accin) positiva para la contratacin y la promocin, as como adaptaciones culturales en el lugar de trabajo y un fuerte elemento de lucha contra la discriminacin negativa. Estas polticas hacen de la diversidad una preocupacin a nivel empresarial y se basan en una visin clara de los beneficios que una mano de obra diversificada puede reportar a la empresa, incluidas la resolucin de situaciones de falta de mano de obra, la contratacin y fidelizacin de trabajadores de alta calidad, la capacidad de reforzar la reputacin de la empresa, as como su posicin en las comunidades locales y la oportunidad de desarrollar nuevos productos y servicios o de abrirse a nuevos mercados.
Los empleadores pueden hacer que los lugares de trabajo estn ms abiertos a la diversidad introduciendo modificaciones culturales en la vida laboral diaria; por ejemplo, permitiendo a los trabajadores celebrar fiestas religiosas distintas a las cristianas, teniendo en cuenta las restricciones religiosas a la dieta en las cantinas de la empresa o autorizando el uso de determinadas prendas de vestuario, como los velos para las mujeres. Idealmente, estas medidas se introducen en consulta con trabajadores y representantes sindicales inmigrantes y no inmigrantes. Las medidas pueden formalizarse en cdigos de conducta o acuerdos conjuntos.
Electrolux, el fabricante italiano de electrodomsticos, cre en 1998 un Consejo de Integracin, el primero de su gnero en Italia. Se trata de una comisin mixta, representada de forma igualitaria por miembros de la empresa y del sindicato, con autoridad para emitir opiniones vinculantes. En 1999, Electrolux adopt un Acuerdo de integracin colectivo basado en una resolucin del Consejo de Integracin de la empresa. Una de las diversas medidas del acuerdo prev la exibilidad de las estas de los trabajadores inmigrantes, que les permite utilizar los das de vacaciones, las cuentas de ahorro de tiempo y los das sin sueldo para pasar amplios perodos de hasta 50 das con sus familias en sus pases de origen. Esta medida ha reducido las ausencias no justicadas de los trabajadores.
Algunas empresas, con el fin de controlar las polticas de gestin de la diversidad, han introducido sistemas de supervisin amplios, incluyendo un perfil de los trabajadores de acuerdo con la etnia, la nacionalidad, la religin, las lenguas habladas, el gnero y el grupo de edad, con el fin de permitir la identificacin de reas especficas infrarrepresentadas. Otras empresas tambin han creado una base de datos de competencias de los trabajadores, a fin de determinar la
movilidad y la progresin del personal. Asimismo, pueden realizarse estudios de igualdad salarial, y las cuestiones de diversidad pueden incluirse en todos los anlisis comerciales habituales. Aunque es cierto que la implantacin de este tipo de sistemas es ms fcil y asequible para las grandes empresas, es importante desarrollar herramientas de diversidad para empresas ms pequeas, que no siempre disponen de recursos humanos en este mbito o de especialistas en cuestiones de igualdad. La iniciativa empresarial de los inmigrantes constituye otra va de integracin con sus propios retos y oportunidades para la inclusin, particularmente de los inmigrantes residentes a largo plazo. Las empresas pertenecientes a inmigrantes y minoras tnicas se reconocen cada vez ms como un elemento fundamental de la cultura empresarial europea. En particular, realizan una importante contribucin a la creacin de empleo y en la generacin de riqueza de un determinado territorio. Las autoridades gubernamentales, las organizaciones de apoyo a los inmigrantes y otras ONGs, las cmaras de comercio, las asociaciones profesionales y otras organizaciones pueden ayudar a los empresarios inmigrantes a analizar y desarrollar una idea empresarial, a elaborar un plan empresarial y a buscar finaciacin en bancos y entidades de crdito. Pueden organizar talleres y cursos, por ejemplo de contabilidad, marketing o Derecho Mercantil. Tambin puede prestarse ayuda para la adquisicin de una patente, licencia o herramienta de trabajo.
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La asociacin sueca de empresarios de minoras tnicas IFS existe desde 1996 y cuenta con 32 consultores empresariales tnicos que tratan un mnimo de 4.000 casos al ao. Los clientes presentan una gran variedad de orgenes tnicos. En general, se trata de inmigrantes desempleados que se encuentran en Suecia desde hace relativamente poco tiempo. Los servicios de apoyo ofrecidos por la IFS incluyen consultas en veintitrs lenguas, informacin sobre el sistema scal sueco, ayuda para la elaboracin de planes comerciales y presupuestos, estudios de mercado, contactos con instituciones nancieras y autoridades pblicas (para licencias o registros), acceso a redes y bases de datos pertinentes, cursos de gestin empresarial y traduccin de documentos. La organizacin tambin ha creado un premio anual de Empresario tnico del ao.
El acceso a los servicios bancarios y de crdito constituye a menudo uno de los principales obstculos para los empresarios inmigrantes, dado que pueden tener dificultades para asegurar unos ingresos iniciales y demostrar su atractivo financiero. Por otra parte, sus iniciativas empresariales tienden a ser pequeas, lo que las hace menos atractivas para los bancos tradicionales. En varios Estados miembros, las iniciativas de integracin financiera tratan de promover el acceso a los servicios financieros de los inmigrantes establecidos por cuenta propia. Algunos bancos tambin han desarrollado productos especficos para clientes inmigrantes.
En Italia, la BCC (Banche di Credito Cooperativo), una red de bancos de crdito cooperativos para el sector agrario, sirve a 145.000 empresas propiedad de inmigrantes. La BCC es una entidad de crdito con una fuerte implantacin, que cuenta con 3.500 sucursales en toda Italia. Los empresarios inmigrantes valoran el servicio personal que presta el personal de estas sucursales, por ejemplo en materia de asignacin de crditos. La BCC de Trevigniano, junto con el municipio de Castelfranco Veneto, dirige una iniciativa de microcrditos que puede ser til
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para los inmigrantes individuales que pretenden iniciar una actividad comercial. Se dispone de un milln de euros para prstamos con un lmite de 6.000 euros, que se conceden sin garanta y con un tipo de inters reducido del 2%. Los mismos empresarios inmigrantes deberan ser consultados y deberan desempear una funcin consultiva en la elaboracin de este tipo de polticas de apoyo.
Desde estos planteamientos, la UE establece las siguientes recomendaciones y lneas de trabajo:
GOBERNANZA DE LA INTEGRACIN: este captulo del Manual de 2007 tiene que ver con las estructuras, mecanismos, procesos y formas de colaboracin que constituyen el marco para las polticas y prcticas de integracin. Por lo tanto, aqu se trata de las relaciones que pueden definir conjuntamente los distintos actores implicados en la integracin de los inmigrantes, basndose en los puntos fuertes y activos de los interesados. Vale la pena invertir en el refuerzo y el mantenimiento de una estructura de gobernanza de la integracin, puesto que ayuda a desarrollar una visin y una estrategia de integracin, ayuda a generar recursos, a movilizar a personas y organizaciones, a formar asociaciones y a establecer relaciones de confianza, siendo todos estos aspectos extremadamente importantes para el cumplimiento de los objetivos de integracin a corto y a largo plazo.
Los gobiernos locales son responsables de la aplicacin de algunos aspectos de las leyes de inmigracin y otras funciones determinadas por niveles de gobierno superiores. Al mismo tiempo, pueden tener competencias considerables en reas relevantes para la integracin y actuar como prestadoras de servicios en sectores tan fundamentales como la salud y la vivienda. Por tanto, un dilogo y una comunicacin permanentes y estructurados entre los niveles de gobernanza europeo, nacional, autonmico y local permiten anticipar y evaluar el impacto de medidas adoptadas en un nivel sobre y desde otros niveles. Del mismo modo, los resultados de los programas de integracin en un nivel pueden influir en las polticas a otros niveles.
Las empresas propiedad de inmigrantes y minoras tnicas ejercen a menudo su actividad en un nicho de mercado tnico. Con el tiempo, a medida que estas empresas se hacen ms fuertes, pueden convertirse en proveedoras de grandes empresas tradicionales y tambin de Gobiernos. Como proveedores, los empresarios inmigrantes contribuyen muchas veces con nuevas ideas de productos, flexibilidad y un conocimiento real de los grupos de clientes en un mercado cada vez ms diversificado. Las grandes empresas pueden colaborar con las empresas dirigidas por minoras tnicas en el marco de programas de responsabilidad social de las empresas.
Los Gobiernos, como compradores de bienes y servicios, pueden tambin promover el acceso a redes de proveedores para empresarios inmigrantes a travs de las siguientes medidas: inclusin de las empresas de inmigrantes en sus listas de proveedores; definicin de objetivos informales para contratos con empresarios inmigrantes; y/o subcontratacin de empresas privadas que, a su vez, tienen contratos con empresas de inmigrantes.
Cuando asumen un papel ms activo en el proceso de integracin, las comunidades locales pueden desarrollar un concepto o plan de integracin municipal, que nace generalmente de un proceso participativo en el que los principales actores de la comunidad local encuentran respuestas a cuestiones como: cules son nuestros objetivos generales en materia de integracin y cmo se relacionan con las principales necesidades y problemas identificados en nuestra comunidad?, podemos elaborar un declaracin de objetivos comunes?, qu prioridades deben definirse, qu objetivos concretos deben formularse y cmo podemos alcanzarlos? Para responder a tales cuestiones, las comunidades locales pueden desarrollar individualmente estrategias de integracin o basarse en las ideas y experiencias de terceros para identificar principios y objetivos comunes.
Las redes de integracin local han de tener una posicin bien definida en la estructura poltica y administrativa de la comunidad. Su funcin podra consistir en plantear cuestiones de inters especial y en emitir recomendaciones, sin perjuicio de las competencias de toma de decisiones de los representantes electos.
Las polticas locales de integracin son ms eficaces cuando cuentan con el apoyo de toda la comunidad. En vez de dirigirse slo a los inmigrantes, se refieren a todos los residentes y a la propia Administracin. A menudo exigen cambios profundos en varios departamentos y reas de accin municipal. El apoyo poltico es, por tanto, esencial.
Las redes locales de integracin pueden facilitar la coordinacin entre organizaciones de inmigrantes, prestadores de servicios, Administraciones municipales, instituciones de enseanza, empleadores, organizaciones religiosas y filantrpicas y otros actores. Tambin pueden utilizarse para el intercambio de informacin y cooperacin profesional, o para lograr una mejor utilizacin de recursos escasos. Estas redes movilizan organizaciones y personas, establecen puentes y consolidan la confianza.
Muchos gobiernos locales han iniciado el proceso de fomento de la integracin como una cuestin prioritaria. En algunos casos, los alcaldes o sus adjuntos desempean un papel visible de liderazgo. Generalmente, se designa una unidad o una oficina especfica para promover la integracin como una prioridad de toda la Administracin. En ambos casos, la ejecucin de polticas concretas compete a los distintos departamentos. Por ello, el liderazgo fuerte y visible de los consejeros autonmicos, los directores generales, los alcaldes y concejales, y de los funcionarios responsables de las cuestiones relativas a la integracin es esencial para un enfoque coherente de la integracin en diversas reas polticas y contribuye a resolver las lagunas existentes entre los distintos gobiernos y los residentes, sean o no stos de origen inmigrante.
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La experiencia sugiere que las redes de mayor xito poseen a menudo una estructura formalizada, que es aceptada como legtima por sus miembros. Idealmente, esta estructura establece una divisin clara del trabajo, con una presidencia que puede ser rotatoria y una secretara. Pueden utilizarse grupos de trabajo para dar coherencia a redes de mayores dimensiones, mientras que la adopcin de reglamentos internos y de mecanismos de resolucin de conflictos contribuye a la continuidad de la estructura.
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El intercambio de experiencias entre comunidades locales puede servir de inspiracin para proyectos o enfoques innovadores. Este tipo de intercambios tambin puede dar lugar a indicadores o mtodos de evaluacin comunes. Las comunidades locales podran desarrollar normas de calidad comunes en materia de integracin. Una forma de identificar criterios para buenas polticas de integracin o factores de xito, es la realizacin de concursos que permitan agrupar y divulgar iniciativas de fomento de la integracin. La definicin de objetivos polticos y su traduccin en programas de integracin debe basarse, de acuerdo con las directrices de la Comisin Europea, en el Principio SMART (specific, measurable, accepted, realistic, time-dependent). Los objetivos deben ser concretos y estar suficientemente bien definidos para no dar lugar a diferentes interpretaciones; cuantificables y medibles, a fin de que pueda verificarse si se ha cumplido o no cada objetivo; aceptados, comprendidos e interpretados del mismo modo por todas las partes; ambiciosos, pero desde el realismo que exige la posibilidad real de ser alcanzados; y sujetos y determinados temporalmente, con el fin de que pueda revisarse su evolucin y adecuacin. No basta con verificar la eficacia de la ejecucin para identificar problemas relacionados con el sentido estratgico global, puesto que es posible tanto aplicar bien una mala poltica como aplicar mal una buena poltica. Por ello, puede ser til la evaluacin de las polticas propiamente dichas. De esta manera, los principios subyacentes en los programas de financiacin podrn cuestionarse antes de invertir recursos significativos. Al mismo tiempo, la experiencia demuestra que algunos parmetros de las polticas de integracin se definen en funcin de realidades polticas. En estos casos, es importante explicitar los objetivos polticos asociados a la integracin y basar los programas en una declaracin de objetivos inequvoca. De este modo, las evaluaciones deben centrarse en la conveniencia y calidad de las polticas de integracin propiamente dichas, para lo que pueden establecerse indicadores de buena gobernanza, en lugar de intentar medir el nivel de integracin de los individuos o grupos de inmigrantes, proceso que sigue constituyendo un desafo.
Resulta difcil pensar en una planificacin que no surja de una evaluacin previa rigurosa y sistematizada, como en una evaluacin que no incida, ms all de los resultados, en el propio diseo (tcnico, organizativo, presupuestario) de las polticas y, por tanto, de la planificacin. Una buena gobernanza implica la cuestin de quines hacen qu mejor y qu necesitan para hacerlo. Es un error creer que el nico recurso es la financiacin, pero tambin lo es pretender que la financiacin no es relevante o tiene slo un papel secundario y sustituible directamente por otros factores.
La financiacin es siempre una cuestin de prioridades y los programas de financiacin a todos los niveles se asocian con un determinado sentido estratgico. Si contemplamos las posibilidades de financiacin europea, nacional, regional (autonmica y provincial) y local, no debera escasear la financiacin de los programas de integracin.
Las cuestiones de financiacin son muchas veces fundamentales para la identidad y capacidad de las ONGs. Las organizaciones pueden no recibir financiacin bsica y enfrentarse a serias limitaciones en proyectos relacionados con partidas presupuestarias elegibles. Al mismo tiempo, deben obtener recursos para disear proyectos, formar asociaciones, elaborar propuestas y negociar la financiacin. Por otra parte, los requisitos para la comunicacin de informacin pueden variar en funcin del organismo de financiacin, lo que supone un obstculo para las organizaciones que dependen de varias fuentes de financiacin. Podra ser beneficioso introducir procesos de candidatura ms sencillos, compuestos, por ejemplo, de dos fases: la primera, una mera manifestacin de inters y, la segunda, que sera la presentacin de las propuestas detalladas, slo las presentaran las organizaciones preseleccionadas. La aprobacin de gastos fijos tambin puede ayudar a las organizaciones a mirar ms all de los objetivos a corto plazo del proyecto y a tener en cuenta las necesidades cambiantes de la poblacin a la que sirven. Sin embargo, las ONGs carecen a menudo de conocimientos financieros para evaluar eficazmente sus gastos generales y distribuirlos entre los distintos proyectos.
Las fundaciones privadas de toda Europa participan cada vez ms en el mbito de la integracin. Algunas fundaciones se dedican sobre todo a la concesin de subvenciones, lo que significa que su funcin esencial es apoyar las actividades de terceros. Otras, ms operativas, desarrollan sus propias iniciativas y participan directamente en diversos proyectos. Se estn creando redes de forma cada vez ms intensa entre fundaciones a nivel nacional e internacional. El marco europeo se considera una valiosa oportunidad para el intercambio de buenas prcticas y el desarrollo de iniciativas comunes. Por ejemplo, el Programa europeo para la integracin y la migracin (EPIM), es un esfuerzo de colaboracin entre diez fundaciones europeas. El EPIM concede subvenciones a ONGs a nivel europeo y a redes europeas de ONGs nacionales. Tambin ha organizado una serie de consultas en los Estados miembros en 2006-2007.
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Pero el marco jurdico y la estructura de gobernanza bsica son inequvocamente responsabilidad de los poderes pblicos. Las fundaciones no pretenden sustituir a estos poderes, sino asumir un papel complementario e innovador. Ms all de su funcin de apoyo a iniciativas concretas, pueden tambin reunir a especialistas, formar coaliciones de intereses, solicitar y divulgar investigaciones relevantes, financiar la defensa de los inmigrantes o contribuir de otras formas al desarrollo de polticas.
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Finalmente, y para concluir este apartado, queremos recoger un resumen de los resultados del ltimo trabajo del British Council y del Migration Policy Group en relacin con la medida y la comparacin de las polticas de integracin en la Unin Europea, ms Noruega, Suiza y Canad. Dicho trabajo fue presentado inicialmente en Bruselas y Portugal a mediados de Octubre de 2007, y en Espaa en enero de 2008; no as en la mayor parte de los pases europeos hasta la fecha. El British Council y el Migration Policy Group sealan el origen y la finalidad del MIPEX:
ALGUNAS APORTACIONES DEL MIGRANT INTEGRATION POLICY INDEX (MIPEX-2007)
El MIPEX, en esta ltima edicin, mide las polticas dirigidas a la integracin de los inmigrantes en la Europa de los 25 (exceptuando, por tanto, a Bulgaria y Rumania), y en tres pases no comunitarios (Suiza, Noruega y Canad). Para esta medicin, el MIPEX utiliza unos 140 indicadores para crear una imagen rica y multidimensional de las oportunidades que tienen las personas inmigrantes para participar en las sociedades europeas. El ndice cubre seis reas de las polticas que posibilitan el acceso de las personas migrantes a la plena ciudadana. Estas reas son, el acceso al mercado de trabajo, la reunificacin familiar, la residencia de larga duracin, la participacin poltica, el acceso a la nacionalidad, y la lucha contra la discriminacin. La mejor prctica para cada indicador es establecida como el estndar europeo ms elevado. Aunque estas prcticas tengan su origen en las Convenciones del Consejo de Europa o en las Directivas de la Unin Europea, stas slo reflejan recomendaciones y establecen estndares de mnimos. Lo cual es importante tenerlo en cuenta, incluso, a la hora de interpretar los dos Manuales (de 2004 y de 2007) que hemos querido reflejar ampliamente en los apartados anteriores. Desde el momento en que el MIPEX mide las polticas de integracin de todos los pases estudiados, contrastndolas con estndares comunes, se convierte en una herramienta para valorar
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Las mejores polticas para la integracin de los migrantes no son un enigma. Los migrantes necesitan oportunidades para participar plenamente en la vida de su pas de residencia, sin temor a ser discriminados. Tambin necesitan cauces legales claros para acceder plenamente a la ciudadana. En la medida en que las poblaciones europeas se han hecho ms diversas, cada pas necesita repensar permanentemente el signicado de la ciudadana para encontrar nuevas formas de convivencia en una sociedad acogedora. Muchos de nosotros hemos trabajado para traducir estos planteamientos en un marco slido de alto nivel, desarrollado a travs de la cooperacin europea relativa a la integracin. Una vez y otra, nuestros Gobiernos se han comprometido con nosotros para poner en prctica estos principios mediante la mejora de nuestras leyes y polticas nacionales dirigidas a la integracin de los migrantes. Hasta ahora, sin embargo, ha sido un reto comprobar si los Gobiernos en toda Europa han estado actuando de acuerdo con estas promesas. El Migrant Integration Policy Index (MIPEX) pone de manifiesto la distancia con las buenas intenciones existente entre las mejores prcticas y las polticas reales, proporcionando informacin y datos claros, concisos y comparables. Damos la bienvenida al MIPEX como una herramienta que nos ofrece la posibilidad de medir los resultados de las polticas de integracin. Esperamos aprender de los resultados de 2006 y deseamos promover un debate sobre las polticas de integracin por toda Europa, debate en el que los mitos son contrastados con los hechos y las expectativas modestas son sustituidas por los altos estndares de las mejores prcticas 71.
British Council y Migration Policy Group, Migrant Integration Policy Index, Ed. British Council and Migration Policy Group, Brussels,
2007, Letter of Support, pgina VI. Traduccin propia de la Fundacin CeiMigra.
comparativamente el grado de cumplimiento, ejecucin y desarrollo de tales polticas. De esta forma, el MIPEX pretende mejorar las polticas de integracin de las personas inmigrantes residentes en la Unin Europea mediante la provisin de datos objetivos, accesibles y comparables para su escrutinio y debate. La inmigracin es un hecho cotidiano en todos los pases de la Unin Europea. Todos los residentes de Europa se beneficiarn de vivir en sociedades abiertas y cohesionadas en las que los inmigrantes, como los ciudadanos, tienen oportunidades de participar y contribuir. Los Gobiernos han de proveer los marcos legales y polticos para que las personas inmigrantes participen junto a los ciudadanos y, al tiempo, se conviertan ellas mismas en nuevos y nuevas ciudadanas. Por ello, es de vital importancia que las polticas de integracin de los Gobiernos europeos sean analizadas y examinadas. Por supuesto, los esfuerzos gubernamentales por s solos no pueden lograr la integracin que pretenden. Las comunidades locales, la sociedad civil y los inmigrantes individuales, todos ellos tienen un papel que cumplir. MIPEX ofrece, por tanto, una plataforma para un debate, basado en hechos y datos concretos, entre todos estos actores de las polticas de integracin en Europa. La primera constatacin del MIPEX es que las polticas europeas de integracin de las personas migrantes se encuentran a mitad de camino de las mejores prcticas. Es bien interesante sealar los diez primeros pases en cuanto a la aplicacin de polticas de integracin y su puntuacin en el ndice: Suecia (88), Portugal (79), Blgica (69), Holanda (68), Finlandia (67), Canad (67), Italia (65), Noruega (64), Reino Unido (63), y Espaa (61). La puntuacin de la Europa de los quince es tan slo de 60 sobre 100 y la de la Europa de los veinticinco es de 53 sobre 100. Y cabe hacer dos precisiones: primera, que el hecho de hacerlo mejor que otros, en este caso, no significa que se est haciendo lo mejor (ni siquiera que se est haciendo bien); y segunda que la distancia entre lo que se hace y lo que puede y debe hacerse es todava demasiado grande. Por ello, los europeos, incluso los de los pases mejor puntuados en el ndice, deberamos evitar cualquier triunfalismo, pues todava no cumplimos ni con los acuerdos de mnimos formulados en los dos Manuales sobre Integracin de 2004 y de 2007. Es importante para este trabajo que recojamos el anlisis presentado en el MIPEX en cada una de las seis reas, pues en l se recogen tanto las mejores como las peores prcticas. Recordemos que estas prcticas no son modelos tericos, sino polticas y medidas concretas que se han encontrado en, al menos, uno de los pases en cada caso. Adems, el hecho de que el ndice otorgue una determinada puntuacin slo explica lo que ha sido incluido y estudiado en una determinada rea, pero no recoge ni explica lo que no ha sido incluida en dicha rea o su anlisis. Por eso, y a pesar del valor que tiene el MIPEX y del enorme esfuerzo que sin duda supone su realizacin, hemos de entenderlo e incluirlo en el propio proceso que todos los pases estamos realizando hacia una comprensin cada vez ms completa, exhaustiva, y por ello compleja, de las polticas de integracin y su ms que necesario perfeccionamiento y adecuacin, tanto a la realidad del hecho migratorio y de la relacin entre autctonos y extranjeros, como al propio contenido y dimensiones de la integracin como objetivo y como necesidad social y poltica.
PARTE II
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es un agregado de las mejores prcticas que se han encontrado, cada una por separado, en al menos uno de los pases estudiados. De este modo, la mejor situacin real posible (dadas las prcticas encontradas realmente en los pases estudiados), quedara configurada de la siguiente forma: un trabajador o empresario inmigrante es elegible para las mismas oportunidades de trabajo que los nacionales en la mayora de los sectores; las personas inmigrantes cuentan con la ayuda de medidas para la integracin real y efectiva en el mercado de trabajo, a travs de las adaptaciones necesarias para adecuarse a las demandas profesionales y lingsticas del mercado de trabajo; el Estado ayuda a que todo el conjunto de destrezas y talentos de las personas migrantes sea reconocido para el acceso a la formacin para el empleo y para el desarrollo de las habilidades lingsticas que son clave en el mercado de trabajo;
As, la mejor prctica establecida en el MIPEX en cuanto al acceso al mercado de trabajo
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En cuanto a la reunificacin familiar, la segunda de las reas establecidas como indicador en el MIPEX, la mejor situacin es la siguiente:
Teniendo en cuenta este marco de anlisis y conociendo la realidad espaola, lo que resulta sorprendente es que Espaa, junto con Portugal y despus de Suecia, ocupe el segundo puesto en el ranking de pases con mejores prcticas. Desde el establecimiento de esas dos situaciones-modelo, el debate debe ser profundo y honesto, tanto respecto a la utilizacin poltica de las posiciones conseguidas en el MIPEX por cada pas, como de la sensibilidad del mismo a la hora de percibir, valorar y reflejar las situaciones reales. la posibilidad de reunir a su familia puede dar a las personas migrantes la sensacin de estabilidad social y cultural en la vida de la comunidad, lo que ayuda a construir sociedades diversas y estables; despus de un tiempo inferior a un ao, la persona inmigrante puede elegir la reunificacin con su esposo/a, su compaero/a legalmente reconocido, los menores que tuviera a su cargo y a los familiares dependientes (abuelos/as, etc.); para ello, el procedimiento administrativo es justo, transparente, libre y de corta duracin, y no se le imponen otras condiciones aadidas;
Cul sera, entonces, el peor caso en las polticas de acceso de las personas inmigrantes al mercado de trabajo? De nuevo se trata de un conjunto de situaciones detectadas, cada una de ellas, en al menos un pas de los 28 estudiados. La peor situacin sera: un mercado de trabajo excluyente en el que las cualificaciones obtenidas en el pas de origen no son reconocidas o son devaluadas (se les da un nivel inferior al que realmente tienen) a travs de un procedimiento injusto, largo y costoso en tiempo y dinero; incluso cuando se trata de personas altamente cualificadas, estas personas no son contratables o no pueden autoemplearse en muchos sectores productivos debido a restricciones gubernamentales o prcticas administrativas; sin el acceso a medidas concretas y efectivas de integracin en el mercado de trabajo, como la formacin profesional y el reconocimiento de los estudios, estas personas se enfrentan a grandes dificultades a la hora de superar las barreras lingsticas y profesionales en el pas receptor; por ello, su situacin como trabajador/a es insegura; existen criterios administrativos rgidos que le impiden mantener su permiso de trabajo si ste ha expirado; incluso si una empresa desea contratarlo, estos criterios administrativos rgidos le impiden renovar su permiso de trabajo y residencia; si desea permanecer de forma segura en el pas, la persona inmigrante queda atada a su empleador, porque se le niega el derecho a cambiar de empleador, trabajo, industria o sector, etc.
existe seguridad en el empleo de la persona inmigrante, por lo que puede renovar la mayora de los permisos de trabajo y seguir viviendo en el pas y buscar otro trabajo si dicha persona pierde el empleo; la seguridad en el empleo implica derechos iguales para todos los trabajadores; la persona inmigrante es libre de cambiar de empleador, de trabajo, de industria o sector o de tipo de permiso de trabajo con el fin de lograr su desarrollo profesional; y finalmente, las personas inmigrantes tienen tambin el derecho de incorporarse a un sindicato.
En cuanto a la residencia de larga duracin, la mejor situacin posible quedara establecida del siguiente modo:
La peor situacin posible consiste en lo siguiente:
las condiciones burocrticas mantienen separados a los inmigrantes de sus familias, lo que puede restar e impedir el sentido de pertenencia social y cultural en la sociedad receptora; la persona inmigrante debe esperar un plazo de dos aos o ms para tener derecho a solicitar la reunificacin familiar, exclusivamente de su esposo/a y sus hijos/as menores, y slo bajo ciertas condiciones; la persona inmigrante debe atravesar un largo y costoso procedimiento, adems de cumplir con determinadas condiciones restrictivas de trabajo, ingresos y vivienda; los miembros de su familia deben superar un curso obligatorio de integracin y aprobar un examen de nivel alto relativo a la lengua y la cultura del pas receptor; la inseguridad supone, en la reunificacin familiar, que la solicitud de alguno de los miembros de la familia puede ser negada, o puede perderse una vez obtenida, por numerosos motivos, sin la debida consideracin de su vida personal y sin ningn derecho a apelar o recurrir ante ninguna instancia; los miembros adultos de la familia son eliminados de cara a recibir educacin, formacin profesional, atencin sanitaria y ayudas para la vivienda, lo cual impide la igualdad de trato entre mujeres y hombres y los derechos de los nios/as.
cada miembro de la familia puede renovar su permiso de residencia tanto como la persona bajo cuya responsabilidad se encuentra; la solicitud puede ser negada, o puede perderse una vez concedida, slo por dos razones: por intentar conseguir la autorizacin de forma fraudulenta, o por haberse probado que la o las personas implicadas constituyen una amenaza para la seguridad en la sociedad receptora; por ltimo, el derecho a una situacin autnoma e independiente de la persona de la que dependan inicialmente para la reunificacin familiar y el derecho a un acceso igual que el de sta en la mayor parte de las reas de la vida, ofrece a las familias la oportunidad de participar en su nuevo pas de residencia.
PARTE II
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despus de cinco aos o menos- de residencia legal, las personas inmigrantes pueden decidir convertirse en residentes de larga duracin y en ciudadanos de pleno derecho; su tiempo como estudiante o como demandante de asilo queda incluido como parte de este requisito temporal de residencia; el procedimiento administrativo correspondiente a la demanda y resolucin es justo, transparente, libre y de corta duracin, sin otras condiciones o requisitos aadidos; la seguridad se traduce en este mbito en el hecho de que la solicitud puede ser negada, o perderse una vez aprobada, por intento de fraude para conseguirla o por graves delitos; la persona inmigrante tendra, como residente de larga duracin, el mismo acceso a la educacin y a la orientacin profesional vocacional que los nacionales; adems, la persona inmigrante tiene derecho a aceptar cualquier trabajo, excepto en el caso de que ejerza alguna funcin pblica, lo mismo que los nacionales; y
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La mejor situacin posible en lo relativo a la participacin poltica de las personas inmigrantes es la siguiente: Por el contrario, la peor de las situaciones quedara caracterizada de la siguiente forma: la persona inmigrante no puede contribuir a las decisiones polticas que afectan a su vida cotidiana;
La peor situacin posible en relacin con la residencia de larga duracin es la siguiente: para que una persona inmigrante puede acceder a la consideracin de residente de larga duracin debe esperar ocho aos o ms, sin que pueda abandonar el pas receptor ms que por perodos muy cortos cada vez; para recibir esa consideracin se le imponen muchas condiciones; debe aprobar un curso obligatorio de integracin y un caro examen escrito para demostrar su elevado conocimiento de la lengua y la cultura del pas; adems, debe enfrentarse a un largo y costoso procedimiento y cumplir unos requisitos restrictivos referentes al trabajo, a los ingresos y a determinados seguros; incluso su situacin como residente de larga duracin es insegura, desde el momento en que no puede dejar de cumplir en ningn momento con los requisitos restrictivos inicialmente impuestos; adems, puede perder tal estatus o consideracin por numerosos motivos, como por ejemplo la prdida del empleo; tiene poca proteccin contra la expulsin y pocas garantas legales; se enfrenta permanentemente a la exclusin y a la discriminacin en la vida social y econmica; y cuando se jubila, despus de aos de trabajo en el pas receptor, la persona inmigrante pierde el derecho a residir en ese pas.
por ltimo, si la persona inmigrante cae enferma, resulta herida, queda embarazada o pierde su hogar, puede ser atendida por la seguridad social, la asistencia social, la atencin sanitaria y los programas de acceso a la vivienda.
la persona inmigrante tiene diversas oportunidades de participar en la vida pblica, lo cual configura los altos principios democrticos europeos; el Estado garantiza las libertades polticas de las personas inmigrantes relativas al derecho de libre asociacin, incluso de carcter poltico, a afiliarse en los diferentes partidos y participar as en la sociedad civil; como residente legal, la persona inmigrante puede votar y presentarse en las elecciones locales, de la misma forma que los nacionales de los Estados miembros de la Unin Europea; tambin puede votar en el mbito regional o autonmico; en los mbitos local, regional y nacional, las personas y asociaciones inmigrantes pueden elegir de forma independiente representantes en estructuras consultivas y deliberativas que tienen como fin la discusin de las polticas que ms les afectan; el Estado desarrolla polticas que informan activamente a las personas inmigrantes de sus derechos polticos y ofrece a las asociaciones de inmigrantes financiacin o ayudas en especie en las mismas condiciones que a otras asociaciones.
La peor situacin posible en lo relativo al acceso a la nacionalidad quedara caracterizada de la siguiente manera:
En cuanto al acceso a la nacionalidad, la mejor situacin posible queda establecida del siguiente modo: el Estado valora a las personas inmigrantes como futuros ciudadanos y establece y facilita cauces viables para acceder a la nacionalidad como un medio indispensable para la integracin; la persona inmigrante puede acceder a la nacionalidad despus de tres aos de residencia legal; cualquiera de sus descendientes nacidos en el pas tienen la doble nacionalidad desde su nacimiento por derecho propio; el nico criterio para acceder a la nacionalidad es estar ligado al pas receptor a travs de la residencia o a travs de la familia; la nica condicin para los solicitantes de la nacionalidad es la demostracin de que no han sido condenados por graves delitos especificados en la legislacin; la persona inmigrante tiene una situacin segura en la medida en que puede perder su ciudadana en el pas receptor slo si es encontrada culpable de fraude en su adquisicin, y slo en los primeros cinco aos de su nacionalizacin; Tampoco se le podr quitar la nacionalidad adquirida si eso le convierte a la persona inmigrante en aptrida; y por ltimo, la persona inmigrante puede elegir si quiere o no mantener su nacionalidad inicial.
el Estado no garantiza las libertades polticas de las personas inmigrantes en lo relativo a asociarse o a afiliarse y participar en un partido poltico; como residente, la persona inmigrante tiene que asumir ms obligaciones que los ciudadanos de la Unin Europea que viven como extranjeros en el mismo pas, pero no gozan de los mismos derechos en cuanto al voto o la posibilidad de presentarse a las elecciones; con independencia del tiempo que llevan viviendo en la sociedad receptora, la persona inmigrante no puede votar ni presentarse nunca a las elecciones para servir a su comunidad; las ciudades con ms poblacin inmigrante no tienen un rgano consultivo para consultarles; de la misma forma, la persona inmigrante es excluida de la participacin en las decisiones a nivel regional y nacional; el Estado no desarrolla ninguna poltica para promover la participacin poltica de las personas inmigrantes, tales como las encaminadas a informar a aquellas personas de las posibilidades que existen en este terreno o el apoyo a las asociaciones de inmigrantes.
PARTE II
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existen polticas restrictivas que dejan la plena igualdad de derechos y responsabilidades completamente fuera del alcance de las personas inmigrantes; una persona inmigrante de primera generacin slo puede acceder a la nacionalidad despus de perodos mucho mayores de cinco aos de residencia legal en el pas receptor; sus hijos y nietos se enfrentan a numerosos requisitos hasta llegar a ser ciudadanos de su pas de nacimiento;
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Finalmente, la ltima de las reas del MIPEX tiene que ver con la lucha contra la discriminacin, y la mejor situacin posible queda caracterizada como sigue: El peor escenario posible queda definido de la siguiente forma:
las leyes anti-discriminacin garantizan la igualdad de oportunidades en la vida econmica y social y en la vida pblica para todos los miembros de la sociedad, incluidas las personas migrantes y sus descendientes; la ley penaliza a un amplio nmero de actores que discriminan negativamente a las personas migrantes de diversas formas debido a su origen tnico, raza, religin o nacionalidad, entre otros motivos; la ley aplica estos preceptos anti-discriminacin en todos los mbitos de la vida en los que las personas migrantes participan en su comunidad; el Estado ayuda a las personas inmigrantes que demandan justicia a travs de mecanismos y procedimientos claros, firmes y efectivos; la proteccin a las vctimas de la discriminacin permite a stas plantear demandas formales sin miedo a represalias en su trabajo, centros educativos, etc.; los tribunales correspondientes pueden elegir entre una gran variedad de sanciones, como las indemnizaciones econmicas o las medidas positivas o negativas para evitar la discriminacin en lo sucesivo, la ms apropiada en cada caso; existen rganos encargados de velar por la igualdad, con una firme base y cobertura legales, y para ayudar a todas las vctimas de la discriminacin; y finalmente, el Estado asume la responsabilidad de liderar el debate pblico y promueve sistemticamente la igualdad en las instituciones pblicas.
si la persona inmigrante tiene insuficientes ingresos, carece de seguro mdico o tiene una mancha en sus antecedentes penales, no puede acceder a la nacionalidad del pas receptor; las autoridades pblicas deciden si la persona inmigrante est o no integrada a travs de requisitos como un curso obligatorio y un caro examen escrito que exige un alto nivel de conocimientos de la lengua, la historia, la sociedad y la cultura del pas receptor; la situacin de la persona inmigrante no es segura en comparacin con la de sus conciudadanos nacionales del pas receptor; el Estado puede quitarle la nacionalidad adquirida sin tener en cuenta muchos aspectos de su vida personal ni darle vas legales para evitarlo; la prdida de la nacionalidad adquirida puede ocurrir en cualquier momento y por diversos motivos, incluso cuando esta prdida supone que la persona inmigrante queda convertida en aptrida; las personas inmigrantes y sus hijos nacidos en el pas receptor no pueden obtener la doble nacionalidad.
las personas o instituciones que discriminan negativamente a las personas inmigrantes son libres de dejar a stas sin empleo, vivienda, atencin sanitaria, bienestar e ingresos, o posibilidades educacionales, formativas y de cualificacin o reconocimiento para el empleo, basndose en la raza-etnia, en la religincreencias o la nacionalidad de las personas migrantes; las personas inmigrantes son abandonadas o expuestas a la incitacin pblica de la violencia, el odio o la discriminacin, as como a los insultos y amenazas proferidos pblicamente;
Desde aqu, hemos de plantear cul es la situacin de las polticas de integracin en el conjunto del Estado espaol: el punto fuerte de las polticas de integracin es el acceso al mercado de trabajo, que es lo que nos sita por encima de muchos otros pases, incluso con ms tradicin y experiencia de inmigracin que el nuestro. Tenemos una posicin media en el desarrollo de polticas que tienen que ver con la reunificacin familiar y la residencia de larga duracin; y claramente tenemos mucho que mejorar en las polticas relativas al acceso a la nacionalidad, a la participacin poltica de las personas inmigrantes, y a la lucha contra la discriminacin. Y, segn se desprende del MIPEX, haramos bien en cuidar qu ejemplos y qu pases adoptamos como modelos de integracin, puesto que una eleccin acrtica o descuidada podra situarnos ante un horizonte ms restrictivo y peor que aqul en el que nos encontramos en el conjunto del Estado espaol. Tal es el caso de pases como Francia, Luxemburgo, Alemania o incluso Dinamarca. No se puede negar ni descalificar la experiencia de estos u otros pases, pero el MIPEX nos permite establecer en qu reas podemos aprender unos de otros y qu rea puede y debe ser establecida o no como modelo en cada pas para los dems. Recordando, adems, que en trminos generales estamos, como dice el informe final del British Council y del Migrant Policy Group, tan slo a medio camino de las mejores prcticas posibles en las polticas de integracin de las personas inmigrantes residentes en los pases de la Unin Europea. Ms an, en el contexto actual de aumento desmesurado del desempleo a nivel europeo, en el que la tasa de paro del Estado Espaol est aumentando muy por encima de de la de otros pases, habr que cuestionar, por un lado, la validez de las polticas de integracin basadas principalmente en la insercin laboral, y del otro, la validez de estos anlisis y valoraciones realizados con anterioridad a la situacin internacional de crisis econmica en la que nos encontramos.
debido a la debilidad o ambigedad de los preceptos legales contra la discriminacin, las personas inmigrantes son disuadidas de presentar demandas por discriminacin; las personas inmigrantes tienen un acceso parcial y limitado a los procedimientos legales, sin acceso a ayuda o asesora legal ni siquiera por parte de ONGs u otras entidades legales con un inters legtimo en la defensa de la igualdad; los diversos organismos encargados de velar por la igualdad no pueden realizar investigaciones independientes ni ayudar a las vctimas de la discriminacin por motivos de religin o de nacionalidad; y por ltimo, estas organizaciones tampoco pueden confiar ni depender del Estado para combatir activamente la discriminacin.
PARTE II
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PARTE III:
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ANLISIS POR SECTORES

Poblacin Educacin Trabajo Vivienda Sanidad
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La poblacin de la comunidad Valenciana ha aumentado entre 2000 y 2007. Pero este aumento general esconde las disparidades que existen entre los grupos de edades y el lugar de origen de la poblacin. De hecho, si en este perodo la poblacin del conjunto de la Comunidad Valenciana ha aumentado un 18%, dentro de la Comunidad la poblacin de nacionalidad espaola ha crecido menos de un 5%, frente a un aumento del 369% para los extranjeros. De la misma manera, el grupo de edad 15-24 aos ha descendido un 9% entre 2000 y 2007, mientras el grupo de 25-34 aos estaba aumentando un 25%. As, un anlisis de la poblacin de la Comunidad Valenciana necesita analizar y matizar su composicin porque si nos hacemos cargo de las diferencias ms importantes que existen entre los diferentes grupos de poblacin de la Comunidad, entonces podremos responder adecuadamente a sus necesidades a los retos que la nueva sociedad nos plantea. Esto nos exige, al mismo tiempo, un conocimiento de la situacin presente y de las tendencias que se deducen de la evolucin pasada. Por lo tanto, nos centraremos en la poblacin de la Comunidad Valenciana en el perodo 2000-2007 segn dos criterios. Primero, el criterio de edad, que nos servir sobre todo para observar las tendencias de evolucin de la poblacin activa e inactiva. Y, segundo, el criterio de nacionalidad que utilizaremos con el fin de mirar la evolucin de la incorporacin de extranjeros a la poblacin de la Comunidad Valenciana, establecer el perfil de los inmigrantes y de los espaoles, y tambin para preguntarnos sobre la sostenibilidad de la poblacin de nacionalidad espaola que hace ya mucho tiempo comenz una fase de envejecimiento. Conocer una poblacin es un primer paso para responder a sus necesidades. Pero el esfuerzo por anticipar lo que necesitar en el futuro es esencial para contextualizar mnimamente cualquier poltica, no ya de inmigracin o integracin, sino educativa, sanitaria, econmica, de empleo o de atencin social, as como las correspondientes a todos los servicios administrativos de atencin a las personas residentes en cualquier territorio. Por eso, necesitamos tener una idea lo ms clara posible del perfil futuro de esta poblacin. De hecho, el aumento reciente y constante de entradas de nuevos y nuevas ciudadanas en la Comunidad Valenciana, el envejecimiento de las personas espaolas, la tasa de fecundidad de las parejas espaolas que queda muy por debajo del nivel de reproduccin, todo nos lleva a pensar que la transformacin de la composicin de la poblacin continuar en los prximos aos:
72
1.1
LA REALIDAD NOS MUESTRA
POBLACIN
POBLACIN
PARTE III
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Porque hoy los extranjeros pesan cuatro veces ms en la poblacin que en 2000, y podemos sealar que si las tendencias se prolongan representarn el 25% de la Comunidad Valenciana en 2017; Porque si ahora el volumen de poblacin activa de la Comunidad parece suficiente para sostener a los inactivos, el envejecimiento y la fecundidad dbil de la poblacin de la Comunidad nos hacen dudar de la sostenibilidad econmica, laboral y social de la propia Comunidad; Porque las personas migrantes siguen incorporndose a una sociedad que las necesita y las seguir necesitando; Porque son numerosos los inmigrantes que viven una situacin de exclusin y de rechazo; y, finalmente, Porque una sociedad no se puede construir sobre la exclusin y la desigualdad de una parte de su poblacin.
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Este apartado ha sido elaborado por Adeline Oton, a quien hemos de agradecer y reconocer su intenso trabajo y dedicacin.
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El objetivo de este apartado es presentar la evolucin de la poblacin de la Comunidad Valenciana, por grupos de edad o nacionalidad, con el fin de establecer una proyeccin de esta poblacin lo ms precisa que sea posible. Para hacer este anlisis, hemos utilizado los datos del INE73, extrados del Movimiento Natural de la Poblacin, con resultados definitivos actualizados el 7 febrero 2008, y de la Explotacin Estadstica del Padrn con resultados definitivos actualizados el 17 enero 2008. Para conseguir una proyeccin de la poblacin de la Comunidad Valenciana tenemos que analizar, primero, su situacin pasada y presente. Si analizamos el conjunto de la poblacin actual, al mirar la pirmide de edades (cuadro 1) nos damos cuenta de un comienzo de desequilibrio entre los jvenes (menos de 25 aos) y los dems. De hecho, notamos que las generaciones ms representadas son las de 25 hasta 50 aos y que los efectivos de menos de 25 aos bajan a medida que disminuye la edad. La poblacin esta envejecindose debido al bajo numero de nacimientos, y por consiguiente, de jvenes; a la entrada de los baby-boomers en el centro de la edad activa; y al descenso de la mortalidad que mejora la esperanza de vida de los mayores. Adems, se nota que la poblacin extranjera se concentra entre 25 y 40 aos, por el hecho de que la inmigracin actual es un fenmeno reciente y por el hecho de que es una inmigracin laboral.
Por todas estas razones tenemos que preguntarnos cmo hacer de la sociedad una sociedad ms cohesionada y ms justa. Informar sobre la necesidad de incorporacin de y acogida a nuevos inmigrantes; sobre la necesidad de integracin y, por tanto, de relacin; sobre la riqueza de la mezcla de culturas; y luchar contra la desinformacin y los prejuicios son todava, todas ellas, necesidades urgentes en todas las sociedades receptoras de migracin y, de forma evidente, tambin en la nuestra. Para ello, es necesario disear y llevar a la prctica, con los recursos necesarios en cada caso, polticas dirigidas a esa misma integracin que se plantea como objetivo poltico y social; dirigidas a la acogida, al acceso al empleo y la orientacin laboral y la capacitacin, con el previo de la homologacin de la formacin y la experiencia laboral en origen; dirigidas a un acceso igual a todos los servicios pblicos Esas polticas han de ser capaces de anticipar las necesidades de la poblacin futura, cuestin que es del todo imposible si ni siquiera sabemos cul ni cmo va a ser esa poblacin futura. As, las proyecciones de poblacin de la Comunidad Valenciana que siguen deberan ser un instrumento vlido tanto para el diseo de las polticas actuales como para la planificacin de las polticas futuras.
1.2
QU INFORMACIN TENEMOS?
73
Los datos que tilizuamos se encuentran disponibles online entre Junio y Septiembre de 2008.
Por otra parte, entre 2000 y 2007, la poblacin de la Comunidad Valenciana ha aumentado un 18%, lo que en siete aos supone un crecimiento importante. Sin embargo, como este crecimiento es fruto de un aumento de slo un 5% de la poblacin espaola y de un 369% de los extranjeros, tenemos que analizar la situacin de cada uno de los grupos por separado. Adems, la poblacin extranjera de la Comunidad tampoco es una poblacin homognea. Como cualquier otra persona de la Comunidad Valenciana, sus caractersticas varan con arreglo a la edad de la persona, su sexo, su estado civil y segn su lugar de origen. Por ello, volvemos a presentar y analizar la poblacin extranjera dividindola en dos grupos: los extranjeros que vienen de un pas que pertenece a la Unin Europea, y los extranjeros que vienen de todas las otras regiones del mundo, que llamaremos extranjeros extracomunitarios. Pero, antes de comenzar un anlisis de lo que ha pasado desde 2000 en esta poblacin, tenemos que plantear nuestra primera hiptesis de trabajo. Como sabemos, desde el ao 2000 se han incorporando a la Unin Europea diez pases: el 1 de Mayo 2004 (Chipre, la Repblica Checa, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia); y otros dos (Rumania y Bulgaria), el 1 enero de 2007. Por este hecho es difcil seguir la evolucin de la composicin de los extranjeros de la Comunidad Valenciana entre los procedentes de la Unin Europea y los del resto del mundo. Para superar esta dificultad, hemos aadido a la poblacin de extranjeros de la UE de 2000 hasta 2003 (aos de Unin a 15), la poblacin extranjera de los 12 pases precedentes citados; y de 2004 hasta 2006 vamos a aadir la de Bulgaria y Rumania. En realidad, como los datos disponibles no incluyen las poblaciones de pequea importancia en nmero, solo hemos podido reconstituir la Unin Europea a 27 con todas las nacionalidades entre 2006 y 2004. De 2003 hasta 2000, hemos podido aadir Rumania, Bulgaria, Hungra, Polonia y Repblica Checa. En 2002 y 2003 tambin hemos podido aadir Lituania, y en 2000 Eslovaquia. Pero, aunque no tenemos todas las nacionalidades, como sabemos que los otros pases tenan pocos efectivos de inmigrantes en Espaa, las cifras que hemos conseguido tienen que corresponder bastante bien con la realidad. Aunque aqu queda planteada la dificultad que encontramos y la respuesta que hemos dado a la misma. Una vez planteada esa hiptesis, podemos realizar un anlisis de la poblacin de nacionalidad extranjera que vive en la Comunidad Valenciana. A 1 enero de 2007 (Cuadro 2), haba 732.102 extranjeros en la Comunidad Valenciana, lo que representa un 15% de la poblacin de la Comunidad. De ese 15 %, algo ms de una mitad (387.275 personas) era originaria de la Unin Europea, y algo menos de la otra (344.827 personas) provena del resto del mundo.
-250000 -150000 -50000 -50000 -150000 -250000
VARONES
Deuda Pblica y de Cartera
poblacin espaola
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
poblacin UE
MUJERES
poblacin no UE
POBLACIN
PARTE III
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GRFICO 1 Pirmide de edad de la poblacin de la Comunidad Valenciana 1 enero 2007
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE
152 >
GRFICO 2 Peso de los extranjeros en la poblacin de la Comunidad Valenciana
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INE.
En cuanto a la evolucin de la poblacin extranjera hemos de sealar que esa poblacin se ha multiplicado casi por cuatro. Si desde 2000 incorporamos en la Unin Europea los pases que solo entrarn en 2004 o 2007, vemos tambin que la proporcin entre los extranjeros de la Unin Europea y los extracomunitarios se queda siempre al mismo nivel. As, la poblacin extranjera sigue creciendo desde 2000, con un reparto igual entre las personas de la Unin Europea y las extracomunitarias. Sin embargo, si la evolucin de las dos poblaciones sigue la misma pauta, la composicin y la evolucin por edad de cada una es diferente (cuadro 3). El peso de los mayores es ms importante en los extranjeros de la Unin Europea que en los extracomunitarios. En 2007, el peso de los ms de 65 aos sobre la poblacin activa era de una persona inactiva por cuatro activas entre los extranjeros de la UE (contra casi uno por dos en 2000). En cambio, para los extranjeros extracomunitarios este peso estaba en una persona inactiva por cada 25 personas activas en 2007 (frente a menos de una inactiva por cada 7 activas en 2000). Adems, notamos que las curvas de evolucin de las dos poblaciones se siguen, aunque las evoluciones se inscriben en tiempos diferentes. De hecho, la bajada del peso del grupo de las personas de ms de 65 aos y la subida del peso de las de 15 64 aos, han ocurrido principalmente entre 2000 y 2002 para la poblacin extracomunitaria y entre 2001 y 2004 para la poblacin procedente de la Unin Europea.
2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 30 0 20 10 2.000
poblacin extranjera

600000 0 800000 400000 200000
poblacin extranjera poblacin UE poblacin no UE
65 aos y ms
GRFICO 3 Evolucin del porcentaje de poblacin en cada grupo de edad, por rea de nacionalidad
2.001
2.002
poblacin UE
2.003
2.004
poblacin no UE
2.005
2.006
poblacin espaola
2.007
Si queremos conocer la poblacin de la Comunidad Valenciana tenemos tambin que analizar lo que ocurre con la poblacin espaola, a fin de comparar su perfil con el de la poblacin extranjera. Y para ello, hemos de definir qu entendemos por poblacin espaola. Porque podemos elegir centrarnos en la poblacin de nacionalidad espaola (tambin los extranjeros ya nacionalizados espaoles y espaolas y, por lo tanto, no extranjeros); podemos centrarnos en la poblacin nacida en Espaa (y por tanto tambin los nios y nias de padres extranjeros, nacionalizados o no); o podemos centrarnos en la poblacin de nacionalidad espaola y nacida en Espaa. Hemos de ser conscientes de que ya hoy es difcil pretender homogeneidad alguna desde ninguno de los criterios posibles y constitucionales: tendramos que asociar nacionalidad, grupo tnico de origen, religin y cultura para pretender una homogeneidad que nunca hemos tenido en Espaa. Los datos del INE solo nos permiten un anlisis con las dos primeras categoras y observando las pirmides de edad de esas dos poblaciones (cuadro 4), nos damos cuenta de que hay muy poca diferencia. Como todava no son muchas las personas que han adquirido la nacionalidad espaola, la diferencia entre ambos grupos de poblacin se nota sobre todo en el grupo de edad de 0-4 aos y est relacionada con los nacimientos de las parejas de nacionalidad extranjera. Por facilitar el anlisis y por disponibilidad de datos, nos hemos centrado en la poblacin de nacionalidad espaola. Tambin, hemos elegido aceptar la poblacin de nacionalidad espaola por entender que la adquisicin de la nacionalidad espaola establece la igualdad entre los espaoles y que, por ello, no se puede hacer diferencia alguna entre los que han nacido en Espaa y los dems.
0 4 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
60
15-64 aos
70
85 80 75
20 16 12
65
poblacin extranjera
poblacin extranjera
2.000
2.001
2.002
poblacin UE poblacin UE
2.003
poblacin no UE poblacin no UE
2.004
2.005
poblacin espaola poblacin espaola

2.007
2.006
POBLACIN
PARTE III
< 153
0-14 aos
154 >

poblacin de nacionalidad espaola
VARONES -100000 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0
GRFICO 4 Pirnide de edad poblacin nacida en Espaa y poblacin de nacionalidad espaola 1 enero 2007
Como la mayora de la poblacin de la Comunidad Valenciana es espaola, su perfil sigue ms o menos el perfil del conjunto de la Comunidad. As, del mismo modo que para la poblacin de la Comunidad Valenciana, la pirmide de edad de los espaoles indica un envejecimiento de la poblacin (ms acentuado en la poblacin espaola que en el conjunto de toda la poblacin de la Comunidad Valenciana), una concentracin de los grandes efectivos entre 25 y 50 aos y una poblacin de jvenes que decrece.
120 85 115 110 105 100 95 90 1.998
0-15 aos
-200000
poblacin nacida en Espaa

-100000 MUJERES -200000
GRFICO 5 Evolucin por grupos de edad de la poblacin de nacionalidad espaola base 100 en 1998
1.999
2.000
16-64 aos
2.001
2.002
65 y ms
2.003
total edades
2.004
2.005
2.006
2.007
Si observamos las caractersticas de la evolucin de la poblacin de nacionalidad espaola (cuadro 5) notamos que si la poblacin de 16-64 aos se queda estable, los grupos de personas mayores suelen crecer cuando los de menores bajan. Esta tendencia ya tiene una repercusin en el peso de los inactivos sobre los activos. Cuando entre 1998 y 2007 el peso de los inactivos se quedaba estable, siempre haba 2 activos para 1 inactivo, el reparto de los inactivos entre jvenes y mayores se ha invertido en el mismo perodo (cuadro 6). As, si en 1998 haba 23 personas de 65 aos y ms por 100 de 15-64 aos y 26 personas de menos de 15 aos, en 2000 el peso de cada grupo era de 24 por 100 activos y en 2007 de 26 mayores por 100 activos contra menos de 24 jvenes por 100 activos. Esta situacin va a tener consecuencias en el futuro en el sentido de acentuar todava ms el peso de los mayores sobre los activos. De hecho, si los efectivos de menores no crecen como los de mayores, eso significa para el futuro una menor incorporacin de personas en la poblacin activa y as ms dificultades para cubrir las necesidades del mercado de trabajo y, tambin, para sostener una poblacin que envejece. Desde estas consideraciones demogrficas tenemos que reflexionar sobre la sostenibilidad de la poblacin de nacionalidad espaola y la necesidad de la entrada de extranjeros. En efecto, una comparacin entre la poblacin de nacionalidad espaola y extranjera nos permite ver muchas diferencias en la estructura de esas poblaciones, diferencias que nos
1 Tasa de juventud: Poblacin de menos de 15 aos sobre la poblacin de 15 64 aos. 2 Tasa de envejecimiento: Poblacin de ms de 65 aos sobre la poblacin de 15 64 aos.
Si observamos las caractersticas de la evolucin de la poblacin de nacionalidad espaola (cuadro 5) notamos que si la poblacin de 16-64 aos se queda estable, los grupos de personas mayores suelen crecer cuando los de menores bajan. Esta tendencia ya tiene una repercusin en el peso de los inactivos sobre los activos. Cuando entre 1998 y 2007 el peso de los inactivos se quedaba estable, siempre haba 2 activos para 1 inactivo, el reparto de los inactivos entre jvenes y mayores se ha invertido en el mismo perodo (cuadro 6). As, si en 1998 haba 23 personas de 65 aos y ms por 100 de 15-64 aos y 26 personas de menos de 15 aos, en 2000 el peso de cada grupo era de 24 por 100 activos y en 2007 de 26 mayores por 100 activos contra menos de 24 jvenes por 100 activos. Esta situacin va a tener consecuencias en el futuro en el sentido de acentuar todava ms el peso de los mayores sobre los activos. De hecho, si los efectivos de menores no crecen como los de mayores, eso significa para el futuro una menor incorporacin de personas en la poblacin activa y as ms dificultades para cubrir las necesidades del mercado de trabajo y, tambin, para sostener una poblacin que envejece. Desde estas consideraciones demogrficas tenemos que reflexionar sobre la sostenibilidad de la poblacin de nacionalidad espaola y la necesidad de la entrada de extranjeros.
22,50 25,50 24,50 23,50 26,50 1.998 1.999
tasa de juventud
POBLACIN
PARTE III
< 155
2.000
2.001
2.002
tasa de envejecimiento
2.003
2.004
2.005
2.006
2.007
GRFICO 6 Evolucin por los espaoles de la tasa de juventud (1) y de envejecimiento (2)
156 >
indican no ya la conveniencia, sino la necesidad para los espaoles de la Comunidad de que sigan incorporndose personas inmigrantes. Primero, como hemos visto antes, la poblacin extranjera se concentra entre 25 y 40 aos. Es una poblacin joven puesto que el peso de los inactivos es dbil (superior a un inactivo por cinco activos entre la poblacin extranjera, frente a uno por dos entre los espaoles) y cuya tasa de envejecimiento ahora est por debajo de la de los espaoles. As, es una poblacin que participa de manera activa en la vida econmica de la comunidad (trabajando, pagando impuestos) y asegura la recuperacin demogrfica (teniendo nios y aumentando los grupos de edades ms jvenes). Segundo, el perfil de la poblacin extranjera cambia mucho ms rpidamente que el de los espaoles. As, si se nota desde 1998 una inversin de tendencias en el peso de los jvenes y de los mayores en la poblacin activa de nacionalidad espaola, en los extranjeros notamos un rejuvenecimiento mucho ms rpido (cuadro 7). Esto se ve a travs de una cada muy importante de la tasa de envejecimiento, que ha pasado dentro de los extranjeros de uno por tres activos hasta uno por siete activos, y de un ligero aumento de la tasa de juventud. De la misma manera, las personas de ms de 64 aos han pasado de representar 35% de la poblacin en 2000 hasta 14% en 2007, bajada que ha beneficiado a los activos que representan ahora 76% de los activos contra 67 % en 2000. Las personas de menos de 15 aos han pasado del 9% de la poblacin hasta un 13% (cuadro 3). En el mismo perodo, el peso de los grupos de edad espaoles no ha cambiado ms de un punto. En consecuencia, podemos decir que la poblacin extranjera es la poblacin que tiene ms potencial para cambiar en el corto plazo, para seguir siendo joven a travs de nuevas incorporaciones, y para influir en el reparto de poblacin por edad en la Comunidad Valenciana. Tercero, dado que la poblacin extranjera se ha multiplicado por cuatro en la Comunidad Valenciana entre 2000 y 2007, el peso de los extranjeros en la poblacin ha subido mucho. As, el nmero de activos extranjeros se ha multiplicado por ms de cinco en este perodo y su peso sobre la poblacin activa de la comunidad por ms de cuatro, pasando de 104.774 personas, lo que supone un 3,8% de la poblacin activa, hasta 559.199, un 16,75% de la poblacin activa. O sea, podemos decir que el peso de los extranjeros en la Comunidad Valenciana ha aumentado y que los extranjeros van a representar un papel cada vez ms importante.
30 0 20 40 50
poblacin UE, 0-14 aos poblacin extranjera, 0-14 aos poblacin espaola, 65 aos y ms poblacin no UE, 0-14 aos poblacin UE, 65 aos y ms poblacin extranjera, 65 aos y ms poblacin espaola, 0-14 aos poblacin no UE, 65 aos y ms
GRFICO 7 Evolucin de la tasa de juventud y de las tasas de envejecimiento segn rea de nacionalidad
10
2.000
2.001
2.002
2.003
2.004
2.005
2.006
2.007
Ya hemos presentado el perfil y la evolucin de la poblacin de la Comunidad Valenciana, segn su edad y su nacionalidad. Ahora vamos a plantear lo que podra pasar en esta poblacin dentro de los 15 prximos aos. Como todas las proyecciones, las que siguen no estn aqu para imponer un futuro, sino por ofrecer el escenario social en el que nos encontraremos si se mantienen las tendencias de evolucin que hemos observado hasta ahora. As, tratamos de previsiones y no de predicciones. Hemos visto que la poblacin de nacionalidad espaola est envejecindose, que los efectivos de los grupos de edad jvenes bajan con las generaciones, que el peso de los inactivos es de 1 por 2 activos, y que este peso est cambiando por estar aumentando el grupo de las personas de 65 aos y ms. Adems, las mujeres de la Comunidad Valenciana tienen un ndice sinttico de fecundidad inferior a la tasa de reemplazo de la poblacin (en 2006 haba 1.37 nios por mujeres en la comunidad cuando la tasa de reemplazo es de 2.1). Esta situacin cuestiona de manera importante la sostenibilidad de esta poblacin. Por eso, tenemos que anticipar su evolucin para ver si resulta necesario articular repuestas polticas desde ahora. Para proyectar la poblacin de nacionalidad espaola de la Comunidad Valenciana, vamos a ofrecer un escenario con dos horizontes temporales. El primero es un horizonte a largo plazo (2032) que nos servir para tener una idea de las tendencias, el secundo a medio plazo (2022) nos dar una idea de cmo puede evolucionar la sociedad de la Comunidad Valenciana. Por otra parte, para empezar esta proyeccin nos hemos apoyado en cuatro hiptesis. Primero, suponemos que no hay entradas ni salidas dentro de la poblacin de nacionalidad espaola de la Comunidad Valenciana. Segundo, para adelantar las defunciones establecemos la hiptesis de una tasa de mortalidad por edad igual a la media de las tasas de mortalidad por edad de 2000 y 2007. Tercero, suponemos que la fecundidad se queda al nivel de 2006. En efecto, si desde 2000 notamos un crecimiento de los nacimientos y del ndice sinttico de fecundidad, este crecimiento se basa, sobre todo, en la aportacin de nacimientos fruto de las mujeres inmigrantes. Como nos situamos en la poblacin de nacionalidad espaola, no vamos a tener en cuenta esta progresin. Por fin, suponemos que no hay incorporacin de espaoles por adquisicin de nacionalidad. Ahora que hemos formulado las hiptesis de nuestro trabajo, podemos analizar los resultados de la proyeccin.
VARONES
POBLACIN
PARTE III
< 157
-200000
VARONES
-100000
1 de Enero de 2007
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0
85 80 75 70 65
-100000
MUJERES
MUJERES
-200000
GRFICO 8 Pirmide de edad de la poblacin de nacionalidad espaola
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INE. (contina)
158 >
GRFICO 8 Pirmide de edad de la poblacin de nacionalidad espaola
Si proyectamos la poblacin de nacionalidad espaola de la Comunidad Valenciana al horizonte 2022 nos damos cuenta de tres cosas. Primero, la mayora de la poblacin tendr ms de cuarenta y cinco aos en 2022. De hecho, si en 2007 la edad media de los espaoles estaba de 41 aos, en 2022 esta edad habr subido hasta 44 aos. Adems, notamos que en 2022 la mitad de los espaoles estarn en un grupo de edad superior a 45 aos, contra 35 aos en 2007. Una comparacin de las pirmides de edad de 2007 y 2022 (cuadro 8) muestra la subida en edad de los grupos con efectivos mayores. As, si en 2007 los grupos mayoritarios estaban los 25-45 aos, en 2022 esas generaciones tendrn entre 40 y 60 aos, lo que significa que los grupos mayoritarios se quedarn todava en la poblacin activa, pero ya en las ltimas edades de la misma. Vemos que a un horizonte medio (2022), no hay riesgos en el reparto entre los activos e inactivos (cuadro 9) porque la poblacin activa pasa de representar 67% de la poblacin en 2022 frente al 68% en 2007. Pero, si miramos a largo plazo, y si pensamos ms all de 2022, vemos que la evolucin de la poblacin espaola podra plantear problemas. De hecho, aunque la proporcin de los activos no cambia mucho, sus efectivos empiezan a bajar, con una cada de 170.000 personas en 15 aos que representa 6% del efectivo
-200000 -100000 0 -100000 -200000
45 40 35 Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo 30 25 20 15 10 5 0 -200000 VARONES -100000
1 de Enero de 2022
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
-100000
MUJERES
-200000
GRFICO 9 Proyeccin del peso relativo de la poblacin espaola por grandes grupos de edad
80 60 0
40
20
0-14 aos
2.007
2.012
15-65 aos
2.017
65 y ms
2.022
2.027
2.032
Eso nos lleva a nuestro segundo punto: el envejecimiento creciente de la poblacin espaola de la Comunidad Valenciana. Podemos hablar mucho de los inconvenientes y problemas de una poblacin envejecida, y de lo que entendemos por tal poblacin envejecida. Aqu solo vamos a tener en cuenta los hechos estadsticos y a considerar como envejecimiento el aumento de la poblacin de ms de 65 aos. Si miramos las pirmides de edad notamos un aumento de los efectivos de ms de 65 aos. As, entre 2007 y 2022, proyectamos un aumento de 55.000 personas o, lo que es lo mismo, un aumento del 8% en 15 aos. Este aumento se nota tambin en el crecimiento relativo del peso del grupo. As, la proyeccin nos deja pensar que las personas de ms de 65 aos van a pasar del 17% de la poblacin en 2007 hasta un 19% en 2022, aumento que se nota tambin en la tasa de envejecimiento (cuadro 10).
35 30 0 40 20 25 2.007
tasa de juventud
POBLACIN
PARTE III
< 159
Por fin, esta proyeccin sigue mostrando la bajada de los menores de 15 aos debida al nivel bajo de los nacimientos. Por ello, podramos perder 75.000 menores de 15 aos, lo que supone el 12% del efectivo. De forma relativa, esta cada no se nota mucho antes de 2022, fecha en que empezar a tener repercusiones en la poblacin. Pero no hemos de centrarnos tanto en los resultados como en las tendencias que nos muestran de forma muy clara esos tres puntos. De hecho, si prolongamos la proyeccin hasta 2032 se nota muy bien la inversin de las tendencias entre los jvenes y los mayores, bajando el peso de los primeros al tiempo que aumenta el de los segundos. Tambin, se nota hasta 2032 una subida del peso de los mayores (la tasa de envejecimiento pasa de 25 en 2007, hasta 29 en 2022 y 38 en 2032) ms fuerte que la bajada del peso de los menores, (la tasa de juventud pasa en las mismas fechas de 22 hasta 20 y 18). Esto supone un aumento del peso de los inactivos sobre los activos que pasa de 47% a 56%. Estas tendencias, y la entrada en las ltimas edades de la vida de los baby-boomers, acaban por hacer bajar el nmero y la proporcin de los activos. As, a corto plazo las tendencias de evolucin de la poblacin no parecen peligrosas tanto para la poblacin activa, como para la economa. Sin embargo, no debemos perder de vista que si el reparto entre activos/inactivos se queda estable hasta 2022, en el mismo tiempo el efectivo de activos baja y est envejecindose. As, los 15-34 aos pasan de representar un 27% de la poblacin en 2000 hasta un 21% en 2022. De la misma forma, aunque representaban un 40% de la poblacin activa en 2000, solo representarn el 31% en 2022. Esta bajada est concentrada en la prdida de efectivos en el grupo de edad 25-34 aos. Adems, si miramos hasta 2032, el total de los activos habr perdido tres puntos de peso dentro de la poblacin desde los diez ltimos aos, cuando los de ms de 65 aos habrn ganado 5 puntos. En efecto, a partir de 2022 hay una aceleracin de la evolucin que se nota tanto en los efectivos ( los de 0-14 aos y los de 15-64 aos bajan ms rpidamente cuando los de ms de 65 aos suben ms visiblemente), como en los pesos relativos (cuadros 9 y 10).
2.012 2.017 2.022 2.027 2.032
tasa de envejecimiento
GRFICO 10 Evolucin del peso de los espaoles sobre la poblacin activa, tasa de juventud y tasa de envejecimiento
160 >
Eso nos lleva a la conclusin de que, a corto plazo la bajada y el envejecimiento de los activos deja la situacin de los espaoles en una posicin de prctica estabilidad, por el hecho de efectivos estables (el total de la poblacin pasa de 4.152.927 en 2007 a 3.960257 en 2022) y del reparto de activos e inactivos. Pero, a largo plazo, es una necesidad evidente la incorporacin de personas venidas de fuera en nuestra sociedad. Aunque la proyeccin de la poblacin de nacionalidad espaola era til para demostrar la necesidad de las migraciones en la Comunidad Valenciana, no podemos pararnos aqu. Tenemos tambin que proyectar el conjunto de la poblacin de la Comunidad Valenciana, haciendo diferencias entre los espaoles, los extranjeros de la Unin Europea y los extranjeros de las otras partes del mundo. Hemos comenzado esta proyeccin con hiptesis bsicas sobre los tres factores de evolucin (mortalidad, fecundidad y migraciones). Primero, suponemos que la mortalidad y la fecundidad de los espaoles y de los extranjeros se mantienen igual. Segundo, en lo que tiene que ver con la fecundidad, suponemos que el crecimiento de la fecundidad es sobre todo una consecuencia de la incorporacin de inmigrantes. Es decir, que no se puede prever un aumento de la fecundidad sin entradas de migrantes y, al mismo tiempo, suponemos que la entrada de migrantes trae hasta un cierto nivel un crecimiento de la fecundidad. Tercero, suponemos un reparto igual por sexo de los inmigrantes y tambin un reparto igual de las edades dentro de los grupos de edad. Por fin, suponemos que los nacimientos que ocurren durante la proyeccin son de nacionalidad espaola. Esta ltima hiptesis hace que en 2022, o sea 15 aos despus de empezar la proyeccin, no se puede analizar el grupo de 0-14 aos por nacionalidad. Despus de esas hiptesis bsicas, vamos a establecer las ocho hiptesis que constituirn nuestros escenarios. Slo hemos establecido una hiptesis de mortalidad. As, suponemos que la mortalidad en la proyeccin ser igual a la mortalidad media entre los aos 2000 y 2006. Respecto de la fecundidad, establecemos cuatro hiptesis. Una hiptesis de fecundidad fija al nivel de 2006, que consideramos como una hiptesis de trabajo. Dos hiptesis de fecundidad que crecen en un 1,9% cada ao, es decir al nivel del crecimiento constatado entre 2000 y 2006, hasta llegar en la primera hiptesis al nivel de 1,5 nios/as por mujer (media europea), y en la segunda hiptesis hasta el nivel de 1,7 nios/as por mujer. Por fin, establecemos tambin una hiptesis de crecimiento de la fecundidad del 2,3% cada ao (que es el aumento promedio entre 2002 y 2006). Las hiptesis de migraciones son ms difciles de establecer que las de mortalidad y de fecundidad porque las migraciones pueden variar mucho ms rpidamente y ms fuertemente de un ao a otro. Adems, las migraciones no slo dependen de la situacin del pas de acogida sino tambin de lo que sucede en los pases de origen. Una de las alternativas consiste en seguir las tendencias del pasado. Sin embargo, para elaborar nuestras hiptesis no hemos podido hacer una evaluacin de la evolucin pasada del saldo migratorio de la Comunidad Valenciana por la falta de datos. De hecho, en la pgina Web del INE slo estn disponibles datos de 2000 hasta 2006. Pero, como la evolucin del saldo migratorio es muy irregular de un ao a otro, con estos datos no tenemos bastante. Por eso, hemos decidido establecer como hiptesis de trabajo un saldo migratorio nulo y otras dos hiptesis que son construcciones de saldo tipo desde, primero, la media del saldo migratorio entre 2000 y 2006 y, segundo, a partir del ltimo saldo conocido, el saldo de 2006. Para la hiptesis de saldo medio primero hemos estudiado el saldo medio real (Cuadro11) para hacer de este saldo un modelo. Del saldo medio real hemos cogido el reparto por grupos de edad de cada nacionalidad y lo hemos aplicado a un efectivo global de 100.000 entradas cada ao, saldo ficticio que slo es un redondeo del saldo medio real. Hemos repartido este saldo por edad y nacionalidad siempre segn el modelo de distribucin del saldo medio real. Es decir, un 21,25% de la poblacin llegada a la Comunidad Valenciana (inmigrante?) ser de nacionalidad espaola, un 37,5% vendr de algn pas de la Unin Europea y el 41,25% restante de otra parte del mundo.
As encontramos una poblacin repartida entre 21.250 espaoles de otras comunidades, 37.500 extranjeros de la Unin Europea y 41.250 extranjeros del resto del mundo. Como a partir de 65 aos el saldo migratorio medio est cerca de cero, y como entre 2000 y 2006 este saldo nunca tiene los mismos niveles, hemos decidido no tener en cuenta a los mayores de 65 aos dentro de los inmigrantes. Por las mismas razones, hemos decidido dejar de contar a los espaoles en el saldo migratorio despus de los 30 aos. As, con la hiptesis de saldo migratorio medio consideramos que no hay incorporaciones de espaoles en la Comunidad Valenciana en los grupos de edad de ms de 30 aos y que despus de los 65 aos el saldo migratorio es nulo. La hiptesis del saldo equivalente al del ao 2006 sigue el mismo esquema, solo que aqu vamos a tomar en consideracin los saldos negativos y acabaremos los saldos migratorios de todas las nacionalidades a los 65 anos. El saldo migratorio total ser inferior a la anterior hiptesis, con 65.000 personas ms cada ao, y privilegiar una inmigracin del extranjero con 7.000 espaoles inmigrantes por 58.000 extranjeros (47.250 del UE y 10.750 extracomunitarios).
-4000 0
0-4 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 77 80 85y 09 14 19 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69 74 79 84 ms EDAD
16000 12000 4000 8000
poblacin espaola
poblacin UE
poblacin no UE
POBLACIN
PARTE III
< 161
GRFICO 11 Reparto del saldo migratorio por edad y nacionalidad, media 2000-2006
Saldo migratorio medio Espaoles 0-4 aos 5-9 aos 10-14 aos 15-19 aos 20-24 aos 25-29 aos 30-34 aos 35-39 aos 40-44 aos 45-49 aos 50-54 aos 55-59 aos 60-64 aos 6500 1500 750 2000 7500 3000 0 0 0 0 0 0 0 Poblacin UE 1500 1500 1750 1250 3000 4500 4000 4000 2000 2750 3000 4000 4250 Poblacin no UE 2000 2000 2500 1750 4500 7500 6000 6000 3000 2250 2000 1000 750
Saldo migratorio 2006 Espaoles Poblacin UE Poblacin no UE 2000 1750 0 2500 7250 3500 -2500 -2500 -2000 -1500 -1250 1000 -1250 1750 2250 2250 3000 3750 5000 6000 5500 3500 3500 3250 2750 4750 1250 0 1500 2000 0 -500 1500 1000 1500 1000 750 500 250
TABLA 12 Nmeros de inmigrantes cada ao segn las hiptesis de saldo medio y saldo migratorio 2006
162 >
Los cinco escenarios que proponemos son combinaciones de estas ocho hiptesis. Siempre utilizaremos la hiptesis de mortalidad media. El primer escenario ser un escenario de trabajo que supondr una fecundidad al nivel de 2006 y un saldo migratorio nulo. Este escenario no ser una proyeccin, sino que slo nos dar una idea de lo que podra pasar en la poblacin de la Comunidad Valenciana si nada ocurre (ni evolucin de las tasas de mortalidad y fecundidad, ni tampoco migraciones). El secundo escenario es un escenario alto que supone una fecundidad creciente de 2,3% cada ao y una hiptesis de saldo migratorio medio. El tercer y cuarto escenarios son proyecciones bajas. Uno, que llamaremos escenario bajo 1, supone una fecundidad creciente de 1,9% hasta el nivel de 1,5 nios por mujer combinada a la hiptesis de saldo migratorio medio. El otro, el escenario bajo 2, supone una fecundidad creciente de 1,9% hasta el nivel de 1,7 nios por mujer combinada a la hiptesis de un saldo migratorio equivalente al saldo de 2006. Por fin, tenemos el escenario central. Este escenario ha sido elaborado con las hiptesis de fecundidad creciente hasta el nivel de 1,7 nios por mujer y de un saldo migratorio equivalente a la hiptesis de saldo medio.
8.000.000 7.000.000 6.000.000
GRFICO 13 Poblacin proyectada de la Comunidad Valenciana
Primero vamos a estudiar lo que se deduce de esas diferentes proyecciones. Por el hecho de la hiptesis de mortalidad nica, que supone que hasta 2022 el reparto por edad de los mayores de 15 aos solo vara segn la aportacin de inmigrantes, no podemos saber lo que pasa en los grandes grupos de edad, sino slo la evolucin del conjunto de la poblacin. Si observamos qu ocurre al conjunto de la poblacin en cada escenario (cuadro 13), podemos sealar una subida importante de la poblacin en cada uno de los casos, excepto en el que hemos denominado escenario de trabajo.
4.000.000 2007 2012 2017 2022 2027 2032
5.000.000
escenario bajo 1
escenario central
escenario de trabajo escenario alto
escenario bajo 2
6.000.000 4.000.000 0
2.000.000
8.000.000
El resultado de la hiptesis de trabajo se parece al resultado de la proyeccin de los espaoles. As, este escenario nos indica un estancamiento de la poblacin de la Comunidad Valenciana, caracterizado por una poblacin extranjera que baja un 10% entre 2007 y 2022 (cuadro 14). Adems, podemos ver en un horizonte ms largo una bajada de la poblacin total de la Comunidad Valenciana que fortalece la idea de una inmigracin necesaria para la sostenibilidad de la poblacin de la Comunidad. El escenario bajo 2 (con el saldo migratorio al nivel de 2006) es el segundo escenario que se distingue de los otros por la evolucin de su poblacin y el reparto por rea de proveniencia de los extranjeros. De hecho, este supone un aumento del total de la poblacin de un 24% durante los quince aos, subida repartida entre un crecimiento de 9% por los espaoles y 106% por los extranjeros. En este escenario, la distribucin entre extranjeros de la Unin Europea y extracomunitarios pasa de ser en 2007 del 53 % y 47%, respectivamente, al 68% y 32%, tambin respectivamente, en 2022. Notamos as una subida muy importante de la presencia de las personas procedentes de la Unin Europea. Las tres otras hiptesis dan lugar a situaciones muy parecidas, con un aumento de alrededor de un 35% de la poblacin total, compuesto por un aumento del 15% para la poblacin de mayor arraigo y un total de poblacin de procedencia no espaola que en los tres casos siempre sobrepasa el 148%, pasando de representar 732.102 personas en 2007 hasta 1.816.387 en 2022. Segn estos escenarios, los extranjeros de la Unin Europea representarn un 48% de la poblacin extranjera en 2022 y los extracomunitarios un 52%. De esos tres escenarios slo vamos a profundizar en uno, el escenario central. El escenario central es el que tiene ms probabilidades de ocurrir. Recordamos que en este escenario hemos supuesto que la mortalidad ser equivalente a la media de 2000 y 2006, que la fecundidad seguir creciendo de 1,9% cada ao hasta llegar a 1,7 nios/as por mujer y adems hemos supuesto un saldo migratorio de 100.000 personas cada ao repartido segn el modelo medio de 2000-2006.
poblacin espaola
2012 2017
POBLACIN
PARTE III
< 163
2007
Escenario bajo 1
6.000.000 4.000.000
8.000.000
2022
poblacin EU
2027
2032
poblacin no EU
2.000.000 0
8.000.000 6.000.000 4.000.000
2007
Escenario bajo 2
2012
2017
2022
2027
2032
GRFICO 14 Evolucin proyectada de la poblacin de la Comunidad Valenciana
164 >

6.000.000 4.000.000 0 2.000.000 8.000.000 2007 2012 2017 6.000.000 4.000.000 0 8.000.000
GRFICO 14 Evolucin proyectada de la poblacin de la Comunidad Valenciana
2.000.000 0
8.000.000 6.000.000 4.000.000
2.000.000
poblacin espaola
2007 2012
2022
2027
2032
Escenario central
2007
Escenario alto
2012
2017
2022
2027
2017
poblacin EU
2022
2.000.000 0
8.000.000 6.000.000 4.000.000
2007
2032
2.000.000 0
8.000.000 6.000.000 4.000.000
2027
poblacin no EU
2032
2012
2017
2022
2027
2032
2007
Escenario de trabajo
2012
2017
2022
2027
2032
-250000 -250000
VARONES VARONES -150000 -150000
poblacin espaola
-50000 -50000
1 enero 2022
95 90
1 enero 2007
95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
poblacin EU
-50000 -50000
-150000 -150000
MUJERES
poblacin no EU
POBLACIN
PARTE III
< 165
MUJERES
-250000 -250000
GRFICO 15 Pirmide de edad de la poblacin de la Comunidad Valenciana
166 >
GRFICO 16 Reparticin por edad de la poblacin de la Comunidad Valenciana Proyeccin 2007-2022
Un anlisis por nacionalidad de esas evoluciones nos muestra una visin algo diferente de lo que podra ser la sociedad del futuro. Primero, recordaremos que por las razones expuestas ms arriba, no tenemos en cuenta el grupo de edad 0-15 aos. Segundo, recordaremos tambin que al mirar la proyeccin de la poblacin total vemos un aumento muy importante de la poblacin extranjera (Cuadro 14). De hecho, la poblacin extranjera pasa de representar el 15 % de la poblacin de la comunidad en 2007 (repartido entre un 8% de la Unin Europea y un 7% de extracomunitarios), hasta el 29% en 2022 (13% y 16%, respectivamente), lo que muestra un aumento 10 veces ms importante que el aumento de la poblacin espaola. Con un anlisis de la distribucin por edad y nacionalidad de la poblacin proyectada notamos una evolucin diferente de cada poblacin (Cuadro 17). Vemos que en la poblacin de nacionalidad espaola no hay mucha evolucin dentro del reparto por grupos de edades, solo notamos
20 0 2007 2012 2017 2022
En este escenario notamos un aumento general de los efectivos del 36% en 15 aos (Cuadro 14), aumento concentrado en la poblacin de menos de 15 aos (+ 60%) y de ms de 65 aos (+ 40 %). En el mismo tiempo, los 25-34 aos es un grupo que baja, y de manera general notamos que los 20-39 aos, o sea los ms jvenes de los activos, son los que menos sacan partido de la subida de poblacin (Cuadro 15). La poblacin que hemos conseguido con nuestra proyeccin es una poblacin con una estructura estable. Si miramos la distribucin por grandes grupos de edad (Cuadro 16), solo notamos un ligero aumento de los menos de 15 aos (pasan de representar 14 % de la poblacin en 2007 frente 17 % en 2022) y una bajada de los 25-34 aos (de 17% en 2007 contra 12% en 2022). Sin embargo, al mirar la pirmide de edad como el peso de los grupos por quinquenios de edad, vemos un envejecimiento de la poblacin. De hecho, aunque entre 2007 y 2022 el nmero y el peso de los menos de 15 aos est creciendo, notamos que la poblacin activa est envejecindose. As, como lo hemos dicho antes, en la poblacin activa la subida de los efectivos beneficia sobre todo a los de ms de 40 aos. Eso se nota tambin por el peso de cada edad, con un peso de los 15 aos hasta los 40 aos bajando entre 2007 y 2022. Por otra parte, notamos un crecimiento de los ms mayores, con un grupo de 85 aos y ms que pasa en este periodo de 81.376 personas hasta 188.130, o sea un aumento del 70%. Por fin, sobre la poblacin general de esta proyeccin central, podemos aadir que hay un muy ligero aumento del peso de los inactivos sobre los activos, que pasara a ser de 1 por 2 activos en 2022, pero que ese aumento se har con una estabilizacin en 2022 a 1 joven por 1 mayor.
100 80 60 40
0-14 aos 35-64 aos 15-24 aos 65 y ms aos 25-34 aos
una bajada del peso de los 25-34 aos (de 19% de la poblacin en 2007 contra 14% en 2022). Al contrario, las evoluciones son mucho ms visibles en el caso de los extranjeros. As, la bajada de los menos de 35 aos es tan notable como el aumento de los 35-64 aos. El perfil de los extranjeros de la Unin Europea se acerca cada vez ms al perfil de los espaoles, mientras los extracomunitarios se quedan poco representados por los ms de 65 aos y se concentran cada vez ms en el grupo de edad 35-64 aos.
100 20 0 80 60 40 2007
15-24
Poblacin espaola
2012
25-34
2017
35-64
65 y ms
2022
100 20 0 80 60 40
100 20 0 80 60 40
POBLACIN
PARTE III
< 167
2007
2007
Poblacin EU
Poblacin no EU
2012
2012
2017
2017
2022
2022
GRFICO 17 Distribucin por edad y nacionalidad en la proyeccin central
168 >
Si comparamos las proyecciones de la poblacin de la Comunidad Valenciana con la proyeccin de los espaoles que vivimos en ella notamos muy bien la necesidad de la inmigracin. De hecho, tanto la proyeccin de los espaoles como la proyeccin de la poblacin total de la comunidad con una hiptesis de migracin cero, nos han planteado una poblacin decreciente y envejecindose. Al contrario, si seguimos las tendencias (escenario central) la poblacin sigue creciendo y la entrada de inmigrantes ralentiza el envejecimiento de la poblacin, permite mantener un equilibrio entre activos e inactivos y entre jvenes y mayores dentro de la poblacin activa, y tambin, por el hecho de la edad y de la fecundidad de las mujeres inmigrantes, permite a la Comunidad Valenciana tener ms nacimientos. Estas conclusiones habran de tenerse en cuenta no slo en determinados debates, sino, sobre todo, para una planificacin poltica y presupuestaria de los servicios pblicos que responda verdaderamente a la realidad social en la que nos encontremos en la Comunidad Valenciana en los prximos aos. Primero, como la poblacin no va a permanecer estable en nmero, las polticas tienen que estar pensadas para una poblacin creciente. As, la subida de la fecundidad y de los nacimientos pide repuestas para la acogida de los jvenes. Esas repuestas tendran que tener en cuenta el hecho de que, en los prximos aos, aumentar mucho ms el nmero de nios y nias, hijos de inmigrantes. Y, como nos los muestran las situaciones de los pases de vieja inmigracin, las segundas y terceras generaciones de inmigrantes necesitan tambin esfuerzos por parte de los polticos. Esos esfuerzos tienen que estar dirigidos hacia los ms jvenes para tratar de conseguir la mejor integracin posible en la sociedad espaola y, por tanto, la mejor relacin posible entre autctonos, extranjeros ya asentados, nuevos espaoles y espaolas (nacionalizados de origen extranjero) y nuevos inmigrantes que se vayan incorporando. Segundo, las polticas tendrn que tener en cuenta el envejecimiento de los mayores como cuestin primordial, no slo por los retos que plantea y los costes que sin duda ocasionar, sino tambin por las oportunidades econmicas, laborales, culturales, etc., que tambin nos ofrece. Sobre todo, hay que pensar en el peso cada vez ms importante de los que entren en las edades ms avanzadas, y por ello, ms dependientes. Por fin, una poblacin compuesta por una gran parte de personas extranjeras plantea la necesidad de iniciativas polticas no slo de acompaamiento de los extranjeros, sino tambin de los espaoles. De hecho, no podemos olvidar que dentro del saldo migratorio medio de 2000-2006 el 10% estaba compuesto por personas espaolas que llegarn desde otras comunidades autnomas. El aumento de las entradas requerir que dispongamos de ms y mejores herramientas para ayudar a todas las personas a incorporarse lo ms eficazmente posible al mercado de trabajo y a la sociedad espaola en su conjunto. Adems, frente a un cambio tan rpido del perfil de la poblacin es imprescindible toda ayuda para que los espaoles y espaolas, los nacidos en Espaa y los extranjeros previamente residentes, sean o no comunitarios, puedan adaptarse a las continuas entradas de nuevos residentes. Es imprescindible y urgente explicar a la gente la necesidad y los beneficios de la inmigracin, pero tambin que los inmigrantes, todas las personas, tienen derechos que deben ser garantizados, incluido el derecho reconocido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, a elegir libremente su residencia. Cuando adems, tal eleccin, es ya el primer paso necesario para la integracin real en las sociedades receptoras que, quiz en algn momento, puedan ser denominadas, legtimamente, sociedades de acogida.
1.3
NMEROS QUE SON PERSONAS

2000 2007 4,7 2,1 2001 2012 7,0 3,6 2002
Poblacin total
4120729
4202608 4003035 199573
4326708
4470885 4057125 413760
Poblacin espaola 3964522 Poblacin extranjera % extranjeros % extranjeros extracomunitarios (1) Poblacin UE (1) Poblacin no UE (1) 102709 53498 156207 3,8 1,3
4025565 301143
111538
145972
197116 216644
88035
155171
(1): Hiptesis de Unin Europa a 27 desde 2000 2006 2004: los 27 pases estn incluidos en la Unin Europea 2003 2002: los 15 ms Rumania, Bulgaria, Hungra, Polonia, Repblica Checa y Lituania 2001: los 15 ms Rumania, Bulgaria, Hungra, Polonia y Repblica Checa 2000: los 15 ms Rumania, Bulgaria, Hungra, Polonia, Repblica Checa y Eslovaquia
2017 9,3 4,8
2003
4543304 4078987 464317
214692
249625
2022 10,2 5,5
2004
4692449 4110464 581985
279710 302275
2027 12,4 6,4
2005
4806908 4138833 668075
333035 335040
2032 13,9 7,0
2006
POBLACIN 2007
PARTE III
< 169
4885029 4152927 732102 15,0 7,1
TABLA A Evolucin de la poblacin de la Comunidad Valenciana suponiendo la UE a 27 desde el ao 2000
387275 344827
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los datos del INE.
0-4 aos 5-9 aos 10-14 aos 15-19 aos 20-24 aos 25-29 aos 30-34 aos 35-39 aos 40-44 aos 45-49 aos 50-54 aos 55-59 aos 60-64 aos 65-69 aos 70-74 aos 75-79 aos 80-84 aos 85 aos y ms TOTAL % 0-14 % 15 - 24 % 25 - 34 % 15 - 64 % 65 y ms
243868 231294 232415 250905 306667 414156 439135 413283 384837 348022 294787 277183 254560 219256 207169 168647 117469 81376 4885029 14,5 11,4 17,5 69,3 16,3
310655 283622 256157 257113 295272 380788 477685 486938 450218 405697 367552 312962 292639 256270 201338 178275 126298 174871 5514350 15,4 10,0 15,6 67,6 17,0
348099 350343 308455 280831 301465 369423 444442 525303 523349 470376 424315 384071 327238 292356 235585 173333 132993 182643 6074621 16,6 9,6 13,4 66,7 16,7
370076 387753 375139 333065 325129 375600 433116 492237 561439 542736 487975 439512 395949 325218 268620 203190 129288 188130 6634171 17,1 9,9 12,2 66,1 16,8
376571 409711 412526 399669 377239 399206 439273 480967 528635 580417 559213 501693 449474 390392 298852 231430 152463 174525 7162255 16,7 10,8 11,7 65,8 17,4
396170 416199 434472 437009 443687 451181 462806 487095 517446 547996 596310 571307 509514 441094 358666 257570 172955 225931 7727409 16,1 11,4 11,8 65,0 18,8
TABLA B Proyeccin de la poblacin de nacionalidad espaola de la Comunidad Valenciana 2007-2032
170 >
Evolucin (%) 2007 -2022
TABLA C Proyeccin de la poblacin de la Comunidad Valenciana los cinco escenarios 2007-2032
poblacin 2007 Escenario alto 2012 2017 2022
poblacin 2027 2032
Total 4885029 5518329 Poblacin UE (1) Poblacin no UE (1) % Extranjeros UE (1) 387275 344827 7,9 7,1 558882 546391 10,1 10,1
6090497 6674411 722557 744622 11,9 12,6
36,6
7244068 7897320 1023201 1162621 1125749 1306301 14,1 16,6 14,7 18,1
878075 126,7 938312 172,1 13,2 14,8 35,8
200,2 278,8
% Extranjeros no UE (1) Escenario central
Total 4885029 5514350 Poblacin UE (1) 387275 344827 7,9 7,1 558882 546391 10,1 10,2
6056357 6634171 722557 744622 11,9 13,0
7162255 7727409 1023201 1162621 1125749 1306301 14,3 18,1 15,0 20,2
878075 126,7 938312 172,1 13,2 15,6 34,6
200,2 278,8
Poblacin no UE (1) % Extranjeros UE (1) % Extranjeros no UE (1) Escenario bajo 1
6056357 6573544 722557 744622 11,9 12,3
7057330 7575672 1023201 1162621 1125749 1306301 14,5 15,7 15,3 16,9
878075 126,7 938312 172,1 13,4 14,1 23,7
200,2 278,8
Poblacin no UE (1) % Extranjeros UE (1) % Extranjeros no UE (1) Escenario bajo 2
5692105 6043522
6363770 6718268 1215577 1403033 527726 19,1 30,3 564782 20,9 28,7
819591 1023071 164,2 441699 14,4 35,0 486445 16,9 32,2 -0,7 41,1
262,3 63,8
Poblacin no UE (1) % Extranjeros UE (1) % Extranjeros no UE (1) Escenario de trabajo
Total 4885029 4979588 387275 344827 7,9 7,1 372505 340739 7,5 6,6
4939985 4849370 353382 335204 7,2 6,3
4712715 4591861 307375 318481 6,5 5,6 277323 306095 6,0 5,1
Poblacin UE (1) Poblacin no UE (1)
331487 -14,4 327907 6,8 5,9 -4,9
-28,4 -11,2
% Extranjeros UE (1) % Extranjeros no UE (1)
Evolucin (%) 2007 -2032 61,7 58,2 55,1 37,5 -6,0
2007 0-4 aos 5-9 aos 10-14 aos 15-19 aos 20-24 aos 25-29 aos 30-34 aos 35-39 aos 40-44 aos 45-49 aos 50-54 aos 55-59 aos 60-64 aos 65-69 aos 70-74 aos 75-79 aos 80-84 aos 85 aos y ms TOTAL % 0-14 % 15 - 24 % 25 - 34 % 15 - 64 % 65 y ms 243868 231294 232415 250905 306667 414156 439135 413283 384837 348022 294787 277183 254560 219256 207169 168647 117469 81376 4885029 14,5 11,4 17,5 69,3 16,3
2012 310655 283622 256157 257113 295272 380788 477685 486938 450218 405697 367552 312962 292639 256270 201338 178275 126298 174871 5514350 15,4 10,0 15,6 67,6 17,0
2017 348099 350343 308455 280831 301465 369423 444442 525303 523349 470376 424315 384071 327238 292356 235585 173333 132993 182643 6074621 16,6 9,6 13,4 66,7 16,7
2022 370076 387753 375139 333065 325129 375600 433116 492237 561439 542736 487975 439512 395949 325218 268620 203190 129288 188130 6634171 17,1 9,9 12,2 66,1 16,8
2027 376571 409711 412526 399669 377239 399206 439273 480967 528635 580417 559213 501693 449474 390392 298852 231430 152463 174525 7162255 16,7 10,8 11,7 65,8 17,4
2032
POBLACIN
PARTE III
< 171
396170 416199 434472 437009 443687 451181 462806 487095 517446 547996 596310 571307 509514 441094 358666 257570 172955 225931 7727409 16,1 11,4 11,8 65,0 18,8
TABLA D Proyeccin de la poblacin de la Comunidad Valenciana Escenario central 2007-2032
172 >
Evolucin (%) 2007 -2022
TABLA E Proyeccin por nacionalidad de la poblacin de la Comunidad Valenciana Escenario central 2007-2032
poblacin 2007 Poblacin total 2012 2017 2022
poblacin 2027 2032
Total 4885029 5514350
6074621 6634171 1006897 1132967 4050814 4386758 1016910 1114445 25 25
36 60 30 40
7162255 7727409 1198808 1246842 4715786 5024352 1247662 1456215 26 29
Poblacin espaola
Poblacin UE
Poblacin no UE
1.4
La distribucin por grandes grupos de edad dentro de la Comunidad Valenciana no ha cambiado mucho entre 2000 y 2007, slo notamos un comienzo de desequilibrio entre jvenes y mayores. Sin embargo, la evolucin y la estructura segn la nacionalidad resulta muy diferente. Los extranjeros han rejuvenecido a la poblacin de la Comunidad Valenciana, pues se concentran entre 25 y 40 aos y son ms jvenes que los espaoles. Son, por tanto una poblacin que participa de forma activa en la vida econmica de la Comunidad Valenciana. Al contrario, se nota un ligero envejecimiento de los espaoles con una inversin de la importancia de las tasas de juventud y de envejecimiento. Adems, la poblacin extranjera es la poblacin que tiene ms potencial para cambiar, es decir, para seguir rejuvenecindose y aportando personas jvenes a la Comunidad Valenciana a corto plazo.
Total 344827 280161 546391 470410 744622 661719 938312 847276 172 202 1125749 1306301 1000628 1129221 82147 279 15-64 aos 303 65 aos y ms 11172 16817 27450 48062 330 134106 1100 Tasa de envejecimiento 4 4 4 6 8 12
El perfil de la poblacin de la Comunidad Valenciana ha cambiado mucho entre 2000 y 2007. Cuando el conjunto de la poblacin de la comunidad ha aumentado un 18% en esos siete aos, la poblacin extranjera se ha multiplicado por cuatro frente a un aumento de solo el 5% de los espaoles. As los extranjeros han pasando de representar 3,8% de la poblacin en 2000 al 15% en 2007. Y si incluimos desde 2000 a la Unin Europea de los 27 pases que la componen ahora, notamos que la distribucin entre extranjeros de la Unin Europea y los extracomunitarios siempre ha sido del 50%-50%.
Total 4152927 4409077 2842685 4607441 4817784 2849372 2880800 847595 16 2 5013305 5258487 27 15-64 aos 2824336 2962204 3061518 8 65 aos y ms 715297 819716 878972 23 927249 1025082 31 43 Tasa de envejecimiento 25 29 30 31 33 Total 387275 279038 558882 413769 722557 539723 878075 127 1023201 1162621 752954 833613 200 15-64 aos 658682 136 199 65 aos y ms 67448 100520 141865 187411 178 238265 297026 340 Tasa de envejecimiento 24 24 26 28 32 36
Tasa de envejecimiento
RESUMEN Y PROPUESTAS
15-64 aos 3383535 65 aos y ms 793917 23
0-14 aos
707577
850433
3726864 937053 25
Evolucin (%) 2007 -2032 58 76 48 83
3 4 5
Si miramos la proyeccin central, que es el escenario que tiene las mayores probabilidades de ocurrir, notamos un crecimiento de la poblacin (de un 36% entre 2007 y 2022), aumento concentrado en los grupos de poblacin de menos de 15 aos y los ms de 65 aos. Vemos un envejecimiento de la poblacin tanto para el conjunto de la Comunidad como entre la poblacin activa. Es el grupo de los ms mayores el que crece de forma ms importante. Esa evolucin resulta muy diferente segn la nacionalidad. Primero, al contrario de los espaoles, las evoluciones se notan mucho en los grupos de extranjeros, como la bajada de los activos de menos de 35 aos y el aumento de los de 35 a 65 aos. Adems, notamos que el perfil de los extranjeros de la Unin Europea se acerca cada vez ms del perfil de los espaoles.
Si proyectamos al horizonte 2022 slo para la poblacin de nacionalidad espaola de la Comunidad Valenciana notamos un envejecimiento de la poblacin. La mayora de la poblacin tendr ms de 45 aos en 2022, el peso de los mayores ser mayor y veremos una cada muy importante de los de menos de 15 aos. A corto plazo la bajada y el envejecimiento de los activos no parece peligroso. Sin embargo, despus de 2022 la incorporacin de personas venidas de fuera ser una necesidad imperativa para nuestra sociedad.
De la comparacin de las diferentes proyecciones podemos establecer que la entrada de personas extranjeras es y ser una necesidad de la Comunidad Valenciana en las prximas dcadas. De hecho, los escenarios sin migrantes (proyeccin de la poblacin espaola y escenario de trabajo) indican una bajada de la poblacin ligada a un envejecimiento. Este envejecimiento, el peso cada vez ms fuerte de los ms mayores y el nivel dbil de la natalidad de los espaoles piden la entrada de gente joven en la Comunidad Valenciana.
Las proyecciones del conjunto de la poblacin de la Comunidad Valenciana nos indican tres cosas. Primero, si suponemos que las cosas siguen como estaban en 2006 y que el saldo migratorio es cero, asistiremos a una grave disminucin de la poblacin. Sin embargo, si seguimos las tendencias actuales, cada escenario nos muestra una subida del efectivo de poblacin de la Comunidad Valenciana. Segundo, una comparacin entre todos los escenarios nos ensea que es la entrada de personas extranjeras la que tiene ms influencia sobre la evolucin de la poblacin de la Comunidad Valenciana en nmeros absolutos. Finalmente, en todos los escenarios (escenario de trabajo excluido), notamos que el peso de los extranjeros sobre la poblacin sigue creciendo.
POBLACIN
PARTE III
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174 >
Plantearnos este trabajo en trminos de desarrollo sita a la educacin en un lugar de gran importancia, tanto por su papel en los planteamientos sociales de cada momento, ya sea para la reproduccin como para el cambio social; como por el lugar protagonista y dinamizador que ha de ocupar en este preciso momento el desarrollo, desde la perspectiva que venimos planteando. Casi desde que tenemos capacidad de recordar histricamente, la educacin, reconocida o no, institucionalizada o no, ha sido uno de los ejes estratgicos sobre los que se ha proyectado la visin del mundo y en la que se han trasladado las posiciones sociales y polticas a seguir en cada momento para fomentarlas y mantenerlas o para cambiarlas. Y, como casi todo lo que est en manos humanas, en cualquiera de los rdenes: desde los sometimientos y adiestramientos ms unidireccionales e insensibles a las peculiaridades de los pueblos, hasta los intentos bi y multilaterales de construccin conjunta del saber. Por su inmenso poder socializador y configurador del pensamiento y el sentir de las personas, la educacin siempre ha sido y puede que siga siendo- uno de los instrumentos de poder para dirigir y gobernar pueblos y sociedades. Y, de este mismo modo, hoy somos conscientes de la forma en que es utilizada como arma arrojadiza en muchos casos de disensin poltica. Tambin es cierto que la educacin -y todos los agentes directa o indirectamente implicados en ella (educadores, profesores, familias y padres, alumnos y alumnas)- es, por excelencia, y debe ser, un lugar y un medio privilegiado para humanizar. Entendiendo esta labor como acompaamiento de los procesos vitales de cada persona y potenciacin de las capacidades y fortalezas de cada ser humano; como plataforma para fomentar no slo conocimientos, sino tambin actitudes y valores; como instrumento para ayudar a crecer en libertad y solidaridad, en conciencia, humanidad y compromiso. Pero si echamos una mirada a nuestro alrededor, lo que socialmente entendemos como educacin, mayoritariamente vinculado al sistema educativo formal, dista mucho de llegar a representar estos fines y modos de entenderla. As, la educacin no puede sentirse sino cuestionada ante lo que ya es una evidencia: dar respuesta desde este nuevo enfoque supone asumir una necesidad de cambio urgente, en el caso del sistema educativo formal, en mltiples dimensiones. En primer lugar, la derivada de los modelos educativos alumnado-profesorado, ntimamente ligada a los valores y patrones de relacin familiar y social y a la evolucin histrica en Espaa; la relativa a los contenidos y al modelo tradicional de enseanza, que an est por ajustar, puesto que hasta ahora slo se han dado respuestas parciales a lo que es un problema estructural; la vinculada a la gestin de la diversidad de orgenes y culturas en las aulas... A todo ello se suma ahora, adems, la necesidad de plantearnos, en trminos educativos, qu modelos de integracin y desarrollo humano y social, activa o implcitamente, estamos apoyando. Es necesario, pues, aprovechar la mejor acepcin del concepto de crisis, tan omnipresente en nuestros medios y nuestras conversaciones cotidianas (crisis econmica, crisis financiera, crisis alimentaria, crisis medioambiental, pero, tambin, crisis educativa y, con ella, crisis humana), para centrarnos en esta significacin de necesidad de cambio y pararnos a reflexionar sobre qu est pasando y qu no estamos haciendo del todo bien o deberamos poder hacer mejor. Porque, aunque no aparezca en el diccionario de la Real Academia Espaola esta otra acepcin, la crisis tambin se entiende en trminos de oportunidad. Eso s, podremos redirigir la situacin, o seguir nuestro camino hacia la autodestruccin como sociedad y como planeta desde la desproporcin y la ilusin de un poder sin lmites. ste es el marco en el que queremos en este Informe Anual ofrecer la informacin disponible y nuestra reflexin sobre ella, en un ao, 2008, nombrado por la Unin Europea como del dilogo intercultural.
2.1
LO QUE LA REALIDAD NOS MUESTRA
EDUCACIN
EDUCACIN
PARTE III
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176 >
Partimos de un alumnado de 8.587.639 matriculados en enseanzas universitarias y no universitarias el curso 2007/2008, al que se aaden 946.441 matriculados en las distintas modalidades de Educacin de Adultos. Todo ello suma un total de 9.534.080 alumnos y alumnas que, sobre una poblacin general de 46.063.511, a uno de enero de 2008, supone un 20,7%, esto es, ms de una quinta parte de la poblacin espaola (ver tablas 1, 2 y 3). Que una de cada cinco personas en Espaa est formalmente cursando estudios de algn grado -y esto sin tener en cuenta otros tipos de educacin no formal- debe hacernos tomar conciencia de la dimensin que adquiere el sistema educativo en nuestro contexto, y de la atencin y los esfuerzos que han de ponerse sobre l para un enfoque, evaluacin y respuesta ajustados a la realidad a la que debe responder. Aun as, comprobamos que, respecto al curso 1997/1998, diez aos antes, el nmero total de alumnos matriculados en los distintos niveles de enseanza reglada universitaria y no universitaria era superior al actual, esto es, 8.879.160, casi 300.000 personas ms que el curso pasado. Sin embargo, aunque pudiramos pensarlo, no existe un decrecimiento lineal en ese intervalo de tiempo. Como podemos comprobar en la tabla 1, desde el curso 97/98 hay un descenso hasta 2003; sin embargo, a partir de esa fecha y hasta 2008 se puede observar cmo el nmero de alumnos empieza a recuperarse, sin llegar, eso s, a alcanzar la cifra de inicio. Parece coherente poder explicar esta evolucin en torno a dos factores: en primer lugar, por el decrecimiento de nmero de hijos en Espaa y el estrechamiento de la pirmide de poblacin en las edades tempranas y en las generaciones actuales de jvenes respecto de las anteriores; por otra parte, la recuperacin est inexcusablemente afectada por la incorporacin de personas migrantes a nuestro contexto, gracias a los cuales puede ir recuperndose el equilibrio en la natalidad y, con ello, la poblacin escolarizada, ya que, al ser en su mayora personas jvenes, desarrollan su proyecto familiar en su nueva sociedad, que es tambin la nuestra. Adems, como sabemos por las mltiples estadsticas, la tasa de natalidad en personas procedentes de otros lugares es superior a la nacional, teniendo as un nmero medio de hijos superior al de los dems ciudadanos espaoles. As, uno de cada cinco hijos de nuestra sociedad pertenece a familias de procedencia no espaola. Especialmente esta evolucin se hace notar al atender al alumnado no universitario, 7.226.664 personas (tabla 2 y grfico 1). De hecho, con los datos que tenemos disponibles, podemos observar de qu modo el alumnado matriculado en la enseanza no universitaria sigue la tendencia creciente descrita anteriormente tambin para el curso 2008/2009, especialmente en los niveles
En el Anuario anterior se desmitific la realidad educativa y formativa de las personas migrantes estudiantes y trabajadoras en nuestro contexto, al poner de manifiesto los altos niveles -en muchos casos, superiores al de los autctonos- de formacin y capacitacin, junto a los tipos de trabajo no cualificados que los mismos ocupan y las consecuencias que, para la integracin real de estas personas, supone dicha situacin. Este ao queremos retomar y actualizar la realidad de la educacin desde la situacin del alumnado y uno de los muchos medios que la vehiculan: el sistema educativo o la educacin formal. En primer lugar, analizando situacin del alumnado general, extranjero y migrante en nuestra Comunidad y en referencia otras realidades nacionales, de modo que podamos, tambin, analizar la evolucin tras cuatro aos en los que estudiamos algunos de estos temas (Anuario 2006). En un segundo momento, aterrizando en reflexiones, experiencias y buenas prcticas educativas sobre la gestin de la diversidad en los centros y el modelo de integracin y desarrollo que se promueve desde un sistema, el educativo, que lleva aos pidiendo un cambio estructural por razones muy diversas.
2.2
de Educacin Infantil (con un aumento del 7,7% respecto del curso anterior), Primaria (con un incremento del 3%), y algunos ciclos formativos y programas de Formacin Profesional (que crecen en un 4,5%), como es el caso del Programa de Cualificacin Profesional Inicial, que sustituir a los conocidos Programas de Garanta Social. En cuanto al alumnado universitario, parece percibirse un descenso progresivo en el tiempo. Hemos de pensar que este comportamiento responde a razones variadas: adems del ya comentado descenso generacional de poblacin, ste se ve compensado por varios factores, aunque slo en parte, puesto que su evolucin no llega a producir una tendencia creciente, como en el caso anterior. Entre esas variables que ayudan a paliar el decrecimiento de la poblacin universitaria destaca el hecho de que, cada vez ms, se alarga la edad en los estudios universitarios, incluso en personas con un proyecto de vida ms o menos estable deciden seguir formndose. Adems, muchas personas migrantes continan su formacin al llegar a la sociedad receptora, en muchos casos, teniendo que compatibilizar con trabajos y responsabilidades familiares. No obstante, siendo as, su presencia y contribucin en el mbito formativo como alumnos no llega a alcanzar la importancia de su aportacin con los hijos con los que enriquecen nuestro sistema educativo. Las nicas tendencias que no se corresponden con las descritas son las relativas a la E.S.O., que han venido creciendo hasta hace unos aos, momento a partir del cual han comenzado a disminuir. Este aumento inicial puede deberse a la desaparicin del sistema BUP/COU, junto a los muchos casos del denominado fracaso escolar y las correspondientes repeticiones de curso. Junto a ello, se hace notable el crecimiento de los Ciclos Formativos de Grado Superior, puede que respondiendo a nuevos intereses de la poblacin joven, en muchas ocasiones por tratarse de formaciones ms cortas y profesionalizadas as como por sus mayores posibilidades de incorporacin laboral inmediata. Los Programas de Garanta Social, junto a los Programas que le sustituyen a partir del curso 2007/2008 (Programas de Cualificacin Profesional Inicial), del mismo modo, acusan un crecimiento llamativo, lo que tendra que llevarnos, cuando menos, a la reflexin de los posibles motivos por los que aumenta el perfil de jvenes que cursan estos itinerarios. Sin duda, ste es un signo de que los cauces regulares o mayoritarios de formacin para estas edades no funcionan para todos, que no responden a sus necesidades, bien en el momento presente, bien en momentos anteriores, fruto de lo cual hoy han de optar por vas alternativas de formacin. No olvidemos que en este momento hablamos de poblacin general y que los jvenes que se matriculan en este tipo de programas tienen entre 16 y 25 aos y, o bien tienen una historia de absentismo y/o riesgo de exclusin social que les lleva a abandonar los estudios, o bien se han incorporado de manera tarda al sistema, o bien sus necesidades educativas especiales les llevan a tomar esta opcin de insercin laboral. En cualquiera de los casos, lo ms ajustado no es seguir echando balones fuera, dando por hecho que las causas de este incremento se deben a motivos individuales de las personas que se encuentran en dichos programas, sino hacer un anlisis pormenorizado de las causas reales y plantearnos en qu medida son consecuencia de una respuesta inadecuada por parte del propio sistema educativo.
EDUCACIN
PARTE III
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TABLA 1 Evolucin del alumnado matriculado en Enseanzas de Rgimen General. MEPSYD 2008.
Cursos Educacin no universitaria E. Infantil Primer ciclo E. Infantil (3) Segundo ciclo E. Infantil E. Primaria E. Especial E.S.O. Bachillerato y F. Profesional B.U.P. y C.O.U. Bachillerato Bachillerato y BUP/COU a distancia F. Profesional Primer Grado F. Profesional Segundo Grado
10.000.000 4.000.000 0 8.000.000 6.000.000 2.000.000
1997-98 7.308.572 1.122.740 72.365 1.050.375 2.615.467 28.445 1.686.652 1.855.268 892.612 (4) 258.974 43.382 169.340
2002-03 6.845.337 1.282.092 143 1.139.480 2.474.287 27.057 1.878.175 1.183.726 654.655 25.118 859
2006-07 (1) 7.081.682 1.552.628 250.439 1.302.189 2.535.656 28.573 1.833.735 1.131.090 596.375 34.123
2007-08 (2) 7.205.890 1.620.515 272.780 1.347.735 2.603.175 29.555 1.826.825 1.125.820 590.480 34.795 235.110 208.830 9.480 47.125 1.381.749 557.511 824.238 8.587.639
Ciclos Form. G.Medio / Mdulos II
Ciclos Form. G.Superior / Mdulos III Ciclos Formativos de F.P. a distancia Programas de Garanta Social Educacin Universitaria Ciclo Corto
Ciclo Largo TOTAL
(1) Cifras avance (2) Cifras estimadas (3) Alumnado escolarizado en centros autorizados por las Administraciones educativas (4) Incluye 12.344 alumnos de Bachillerato Experimental (5) Con el n de homogeneizar la serie, el alumnado de 1 y 2 de B.U.P. y F.P.I. se ha incluido en la E.S.O. hasta el curso 1999-2000, en el que se completa la implantacin de esta enseanza
GRFICO 1 Evolucin del alumnado matriculado en Enseanzas de Rgimen General. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
educacin no universitaria
1997-98
1.570.588 549.460
1.021.128 8.879.160
educacin universitaria
310.110
757.660 79.900
224.486
229.755
911
2.572
24.273
46.281
1.503.667 577.073 926.594
8.349.004
total alumnado
232.363
212.763 8.821
46.645
1.405.894 563
842.427
8.487.576
2002-03
2006-07 (1)
2007-08 (2)
EDUCACIN
PARTE III
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2007-08 E. Infantil Primer ciclo E. Infantil (1) Segundo ciclo E. Infantil E. Primaria E. Especial E.S.O. Bachillerato Bachillerato (presencial) Bachillerato a distancia Formacin Profesional Ciclos Form. G. Medio (presencial) Ciclos Form. G. Superior (presencial) Ciclos Formativos de F.P. a distancia Programas de Cualicacin Profesional Inicial (2) Programas de Garanta Social TOTAL 1.639.741 284.664 1.355.077 2.600.466 29.448 1.826.163 619.939 582.549 37.390 510.907 236.571 215.234 12.598 544 45.960 7.226.664
2008-09 1.765.719 370.596 1.395.123 2.662.532 30.225 1.822.885 617.828 578.741 39.087 520.800 238.779 218.760 14.904 48.357 -2 7.419.989
Variacin abs. 125.978 85.932 40.046 62.066 777 -3.278 -2.111 -3.808 1.697 9.893 2.208 3.526 2.306 47.813 -45.960 193.325
% 7,7 30,2 3 2,4 2,6 -0,2 -0,3 -0,7 4,5 1,9 0,9 1,6 18,3 2,7
TABLA 2 Nmero de alumnos en Enseanzas de Rgimen General no universitarias para el curso 2007/2008 y estimacin para el curso 2008/09. MEPSYD 2008.
(1) Alumnado escolarizado en centros autorizados por las Administraciones educativas (2) El alumnado residual de Programas de Garanta Social iniciados en cursos anteriores se ha contabilizado dentro de los Programas de Cualicacin Profesional Inicial
Enseanzas de Carcter Formal
Enseanzas iniciales Educacin Bsica
Educacin Secundaria para Personas Adultas Lenguas espaolas para inmigrantes
Acceso a la Universidad para mayores de 25 aos
Preparacin a pruebas de acceso a Ciclos de Grado Medio
Preparacin a pruebas de acceso a Ciclos de Grado Superior Otras enseanzas Tcnico Profesionales Enseanzas de Carcter no Formal Total
Al analizar el alumnado general de enseanzas no universitarias por Comunidades Autnomas, podemos ver cmo se distribuye en trminos relativos y sectoriales. As, en la Comunidad Valenciana reside el 10,5% de los 7.226.664 alumnos matriculados en estos niveles, ocupando la cuarta posicin, tras Andaluca, que se sita en el primer lugar con un 19,8% de estos alumnos; Catalua, con un 16%, y Madrid con el 13%. Adems, en el caso de la Comunidad Valenciana se da una distribucin relativa muy homognea, acogiendo en cada nivel educativo en torno a un 10% de todos los matriculados en Espaa, excepto Bachillerato, que acoge a un 9% del total.
Total % Centros Pblicos 95,7 383.444 139.156 98,1 138.585 95,4 40.239 96,8 11.691 4.099 94,1 93,5 92,7 13.980 35.694 87,9 179.553 93,8 946.441
TABLA 3 Alumnado matriculado en Educacin de Personas Adultas75. Curso 2007/08. Cifras avance. MEPSYD.
75
Se recogen las enseanzas especficas de Educacin de Adultos que se imparten dentro del sistema educativo independientemente de
la edad de los alumnos que las cursan. La matrcula est referida a un curso.
180 >
TABLA 4 Distribucin porcentual del alumnado en Enseanzas de Rgimen General no universitario por Comunidades Autnomas. Curso 2007/08. MEPSYD.
E. Infantil E.Primaria Andaluca Catalua Madrid Comunidad Valenciana Galicia Castilla y Len Canarias Castilla - La Mancha Pas Vasco Murcia Aragn Extremadura Balears (Illes) Asturias Navarra Cantabria Rioja (La) Ceuta Melilla Espaa 17,3 18,6 16,6 10,3 4,5 4,1 3,7 3,9 5,3 3,6 2,8 1,9 2,2 1,5 1,5 1,1 0,6 0,2 0,2 100 20,5 15,5 13,5 10,7 4,8 4,7 4,8 4,9 4,1 3,8 2,7 2,6 2,4 1,7 1,4 1,1 0,7 0,2 0,2 100
E. Especial 17,4 23,1 14,3 10,8 3,4 4,0 4,6 3,8 3,5 2,9 2,9 2,4 1,7 1,7 1,4 1,0 0,4 0,3 0,2 100
E.S.O. 21,6 14,8 12,9 10,6 5,2 5,0 4,8 5,0 3,8 3,5 2,6 2,9 2,2 1,8 1,2 1,1 0,6 0,2 0,2 100
Bachillerato 19,7 13,8 14,4 9,0 6,2 6,2 5,2 4,6 4,8 3,4 2,5 2,8 1,9 2,0 1,2 1,2 0,6 0,2 0,2 100
F.Profesional 18,8 16,1 10,6 10,6 6,7 6,0 5,2 4,0 5,8 3,0 3,0 2,4 1,6 2,3 1,4 1,3 0,7 0,3 0,2 100
Total % 19,8 16 13,9 10,5 5,1 4,8 4,6 4,6 4,5 3,6 2,7 2,5 2,2 1,7 1,3 1,1 0,6 0,2 0,2 100
Hasta aqu hemos hecho referencia al conjunto del alumnado en el Estado espaol. En relacin a la situacin del alumnado general, tanto matriculado en Rgimen General como en Rgimen Especial, los alumnos y alumnas procedentes de otros pases suponen un total de 718.175 personas, esto es, un 12,8% del total del alumnado en Espaa (ver tablas 5 y 6). Al detenernos por sectores, vemos que la mayora de los alumnos de procedencia extranjera estn matriculados en Rgimen General, el 9,6% del total del alumnado general, es decir, 695.190 personas. Y tan slo el 3,2% de ese total nacional de alumnado, 22.985, lo hace en Rgimen Especial.
EDUCACIN
PARTE III
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TOTAL Alumnado E. Infantil Primer ciclo E. Infantil (1) Segundo ciclo E. Infantil E. Primaria E. Especial E.S.O. Bachillerato Bachillerato (presencial) Bachillerato a distancia Formacin Profesional Ciclos Formativos Ciclos Form. G. Medio (presencial) Ciclos Form. G. Superior (presencial) Ciclos Formativos de F.P. a distancia Programas de Cualicacin Profesional Inicial Programas de Garanta Social Total Rgimen General TOTAL Rgimen General y Especial 1.639.741 284.664 1.355.077 2.600.466 29.448 1.826.163 619.939 582.549 37.390 510.907 464.403 236.571 215.234 12.598 544 45.960 7.226.664 7.942.841
Alumnado extranjero 118.007 292.457 2.760 197.184 27.181 34.616 27.547 7.069 695.190 718.175
% Alumnado extranjero sobre el total 7,2 11,2 9,4 10,8 4,4 6,8 5,9 15,4 9,6 12,8
TABLA 5 Alumnado extranjero sobre el total de alumnos matriculados en Rgimen General. Curso 2007/2008. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD.
TOTAL Alumnado Artsticas Enseanzas de Artes Plsticas y Diseo C.F. Grado Medio de Artes Plsticas y Diseo C.F. Grado Superior de Artes Plsticas y Diseo Estudios Superiores de Artes Plsticas y Diseo Enseanzas de Msica Enseanzas Elementales Enseanzas Profesionales / Grado Medio Grado Superior Enseanzas no regladas (2) Enseanzas de Danza Enseanzas Elementales Enseanzas Profesionales / Grado Medio Grado Superior Enseanzas no regladas (2) Enseanzas de Arte Dramtico Enseanzas de Escuelas Ociales de Idiomas Enseanzas Deportivas No consta enseanza Total Rgimen Especial TOTAL Rgimen General y Especial 333.466 23.149 2.957 14.752 5.440 278.428 44.036 37.606 7.738 189.048 30.069 3.992 2.854 593 22.630 1.820 379.597 3.114 716.177 7.942.841
Alumnado extranjero 3.176 15.178 43 4.588 22.985 718.175
% Alumnado extranjero sobre el total 1,0 4 1,4 3,2 12,8
TABLA 6 Alumnado extranjero sobre el total de alumnos matriculados en Rgimen Especial. Curso 2007/2008. Cifras avance. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD.
76
Alumnado escolarizado en centros autorizados por las Administraciones educativas de los Programas de Cualificacin Profesional Inicial.
182 >
Al analizar los distintos niveles educativos, observamos cmo el alumnado extranjero se sita, sobre todo, y por este orden, en los niveles de Educacin Primaria, con 292.457 alumnos; E.S.O., con 197.184; y Educacin Infantil, con 118.007 alumnos. Suponen, de este modo, y como venimos diciendo, un enriquecimiento demogrfico por la gran compensacin a la pirmide demogrfica de la poblacin de mayor arraigo puesto que, justo en estas edades es donde se percibe de forma ms acusada el descenso de la natalidad por parte de la poblacin autctona. Adems, sobre el total de alumnos en Espaa, los de procedencia extranjera suponen un 11% en las aulas de E.S.O., casi un 11% en las de Primaria y un 7% en las de Infantil. Dada la importancia de la distribucin relativa de la poblacin y, en concreto, de los alumnos y alumnas de origen extranjero, stos son datos que han de hacernos tomar conciencia de la necesaria gestin de la diversidad en las aulas, como, de hecho, en muchos centros se est teniendo en cuenta y empieza a ser, en no pocos casos, una de las principales prioridades. En nmero, a estos niveles le sigue la Formacin Profesional, con 34.616, donde la mayora lo ocupan los diferentes Ciclos Formativos (27.547); y muy de cerca, Bachillerato, con 27.181 alumnos. De otro lado, el menor nmero de alumnos extranjeros los encontramos en Educacin Especial y en Programas de Garanta Social, 2.760 y 7.069, respectivamente. Sin embargo, en cuanto a los alumnos matriculados en Programas de Garanta Social, siendo uno de los grupos minoritarios en trminos absolutos, no lo es en trminos relativos, en tanto que suponen el 15,4% del total de los alumnos matriculados en este nivel. Este hecho debera hacernos reflexionar sobre el motivo por el que los alumnos migrantes estn ms representados en Programas de Garanta Social de lo que lo estn, porcentualmente, en otros niveles. Podra ser un indicador de la falta de xito de los programas educativos generales?, podra estar mostrndonos la complejidad que viven muchos adolescentes de origen no nacional a los que no se les est dando una respuesta adecuada a sus necesidades?, podra estarse categorizando esta falta de respuesta por parte del sistema como fracaso escolar por parte del alumnado que no se adapta a lo ya establecido? Del mismo modo, la proporcin de alumnos de Educacin Especial es, en trminos relativos, del 9,4%, mientras que en trminos absolutos es el grupo menos numeroso. Bien es cierto que la Especial es una modalidad que incluye categoras tan diversas como deficiencia visual, auditiva, motora, mental, y otros sndromes, pero, de igual modo, hemos de preguntarnos a qu puede deberse esta incidencia de alumnado migrante porcentualmente por encima de otros niveles como Bachillerato o Formacin Profesional. Tendramos que hacer un anlisis ms detallado de este hecho, examinando tanto el tipo de deficiencias especficas ms acusadas (visual, auditivo, mental), como las caractersticas de la poblacin de mayor arraigo que forman parte de estos grupos. No olvidemos que, como en el caso anterior, puede que se estn diagnosticando errneamente como problema especial lo que son sensibilidades culturales diferentes. Adems, no podemos eludir que las condiciones de vida estn ntimamente ligadas, en muchos de los casos, a algunos de estos problemas, pese a que existan muchos ms factores. No obstante, hemos de ser cuidadosos en este sentido y no asociar, en ninguno de los casos, este tipo de alteraciones con un grupo social concreto, sino, ms bien al contrario, tener mucha cautela hasta poder establecer las posibles variables que intervengan en esta realidad. Por otra parte, la mayora de los alumnos extranjeros presentes en la modalidad de Rgimen Especial lo hacen en Escuelas Oficiales de Idiomas, suponiendo un 4% del total de alumnos matriculados. Sera interesante ver en qu medida el idioma escogido es el espaol/castellano, y en qu proporcin eligen una segunda o tercera lengua, ya que muchos de los estudiantes procedentes de otros pases consideran sta ltima opcin como una de sus prioridades mientras estudian o compatibilizan su trabajo, por no hablar de los muchos que, aun sin cursar otro tipo de estudios, hablan ms de dos idiomas y consideran ste uno de los temas ms importantes para su promocin personal y profesional (Anuario CeiMigra 2007). Adems de en idiomas, los alumnos y alumnas de procedencia extranjera matriculados en Enseanzas Deportivas
suponen un 1,4% del total del alumnado general, y en tercer lugar, se sita el alumnado de Enseanzas artsticas, un 1% del conjunto de alumnado de todo el Estado. La evolucin del alumnado extranjero, tal y como puede verse en la tabla 7, ha sido creciente desde la informacin disponible del curso 97/98, multiplicndose casi por diez el nmero de alumnos, al pasar de 72.335 a casi 700.000. El salto ms significativo se produce entre los aos 97/98 y 2002/2003, coincidiendo este momento con el cambio sociopoltico en cuanto a decisiones sobre el volumen de entrada de personas migrantes necesarias en nuestro pas. Y, aunque el ritmo de incorporaciones es menor, en el intervalo de los cursos 2003-2007 se duplica el nmero de alumnos. En dicho perodo, adems, como puede comprobarse en el anuario 2006, la evolucin es creciente, pero paulatina, de modo que, en ningn caso se corresponde con la imagen social promovida sobre avalanchas e invasiones que hubiese producido, en caso de ser cierto, un crecimiento brusco y escalonado, y nada ms lejos de la realidad. De hecho, lo que s podemos comprobar en el grfico 2 es que, aunque la velocidad inicialmente es ms acusada, a medida que nos acercamos al momento actual el ritmo de crecimiento es menor que el de aos anteriores donde se inicia la entrada ms significativa de personas de otras procedencias nacionales a nuestro pas. Es destacable que a lo largo de esta evolucin los distintos niveles educativos ocupan los mismos lugares relativos, es decir, en estos diez aos el nivel educativo con mayor nmero de alumnos extranjeros ha sido, en todos los casos, la Educacin Primaria, seguida, en este orden, por ESO y Educacin Infantil. Sin embargo, Bachillerato y Formacin Profesional invierten sus pesos, de modo que hasta 2003 es Bachillerato el que ocupa el cuarto lugar con mayor nmero de alumnos, y a partir de ese momento pasa a ser sustituida por la Formacin Profesional. En ltimo lugar se encuentran los alumnos en Rgimen Especial que, como acabamos de ver, sobre todo son alumnos matriculados en las Escuelas Oficiales de Idiomas. Y en penltimo lugar el grupo de Educacin Especial, en el que puede observarse una tendencia creciente y gradual, en sintona con los niveles restantes, pese a lo ya comentado acerca de la necesidad de un anlisis ms pormenorizado.
EDUCACIN
PARTE III
< 183
Cursos E. Infantil / Preescolar E. Primaria Educacin Especial E.S.O. Bachilleratos Formacin Profesional Enseanzas de Rgimen Especial No consta enseanza (EE. Rg. General) TOTAL
1997-98 12.260 34.923 235 15.167 6.711 2.855 184 72.335
2002-03 60.042 132.453 965 80.286 12.099 10.467 6.656 4.183 307.151
2006-07 104.207 262.415 2.205 169.490 25.120 29.549 16.625 609.611
2007-08 118.007 292.457 2.760 197.184 27.181 34.616 18.397 4.588 695.190
TABLA 7 Evolucin del nmero de alumnado extranjero no universitario a nivel nacional. Cifras avance. MEPSYD 2008.
184 >
GRFICO 2 Evolucin del alumnado matriculado en Enseanzas de Rgimen General. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
TABLA 8 Alumnado extranjero por Comunidades Autnomas. Todos los centros77. Curso 2007/2008. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
Al analizar el nmero de alumnos por Comunidades Autnomas (tabla 8), si bien recordamos en cuanto al alumnado general que la Comunidad Valenciana se situaba en cuarto lugar, respecto al nmero de alumnos extranjeros es la tercera Comunidad, con 91.235 personas matriculadas, tras Madrid y Catalua, con 144.152 y 143.089 respectivamente, y por delante de Andaluca.
200.000 200.000 200.000 200.000 0
1997-98
2002-03
2006-07
2007-08
Total niveles educativos Comunidad de Madrid Catalua Comunitat Valenciana Andaluca Canarias Murcia Castilla-La Mancha Castilla y Len Aragn Illes Balears Pas Vasco Galicia (1) Navarra Comunidad Foral (1) La Rioja Asturias Cantabria Extremadura Melilla Ceuta TOTAL 144.152 143.089 91.235 81.677 32.096 32.060 29.574 26.085 23.720 23.638 19.032 13.422 9.951 7.081 5.866 5.559 5.451 1.162 340 695.190
77
En E. Infantil no se incluye el alumnado extranjero de Primer ciclo, por no disponer de esta informacin.
Concretamente, en la Comunidad Valenciana, Alicante es la provincia con mayor nmero de alumnado extranjero, con 40.109 alumnos matriculados. Muy cerca de ella se encuentra Valencia, con 37.751 y, con mucha diferencia, Castelln es la provincia con menos alumnado extranjero, con 13.375 matriculados en el curso 2007/2008. A este respecto habra que tener en cuenta que los colectivos extranjeros mayoritarios de Alicante son de procedencia comunitaria, sobre todo, de Gran Bretaa. As, pues, hemos de diferenciar lo que se considera en el lenguaje social como alumnos extranjeros el total, dentro de los que se incluyen los comunitarios junto con los extracomunitarios- de los alumnos inmigrantes que incluyen, sobre todo, alumnos de procedencias no comunitarias, con la excepcin de Rumania y Bulgaria, que siguen formando parte de esta acepcin social, por su situacin an de transicin en cuanto a obtencin de derechos y garantas dentro del espacio comunitario con independencia de los reconocimientos formales existentes a ese respecto-. En cualquier caso, es importante tener presente que las cifras pueden variar y mucho segn estemos mencionando alumnado extranjero (comunitario y no comunitario) o alumnado inmigrante (donde la llegada a nuestra sociedad est mayoritariamente ligada a sus condiciones de vida en origen y a una correspondencia entre la necesidad socioeconmica y laboral de las personas que llegan, con la necesidad de nuevos ciudadanos del propio Estado espaol)78.
ANLISIS POR SECTORES EDUCACIN
PARTE III
< 185
Comunidad Valenciana Alicante
Valencia
Castelln
TOTAL Nacional
Observando los distintos niveles educativos (tabla 10), vemos cmo el que acoge un mayor nmero de alumnos extranjeros en la Comunidad Valenciana es, en primer lugar, el de Educacin Primaria, con 41.014 alumnos. Con mucha diferencia le siguen los alumnos matriculados en ESO, 28.501, y en tercer lugar Educacin Infantil, con 13.172 alumnos y alumnas. Con un menor nmero se sitan en cuarto lugar los alumnos matriculados en Formacin Profesional y Bachillerato, con muy poca diferencia entre s, 3.789 y 3.776, respectivamente. Y, aunque lejos de todos estos niveles, los Programas de Garanta Social acogen 367 alumnos, as como Educacin Especial que, siendo 265 matriculados, suponen el menor grupo de alumnado extranjero en la Comunidad Valenciana. Podemos observar, as, que la Comunidad Valenciana representa bien el perfil anteriormente descrito a nivel nacional en cuanto a distribucin de alumnos no nacionales por niveles educativos. Al detenernos en las provincias comprobamos cmo los distintos niveles educativos responden a la distribucin descrita anteriormente para el total de niveles, de forma que en todo momento y guardando las proporciones, Alicante se sita por delante de Valencia en nmero de alumnos en todos los niveles, a excepcin de los Ciclos Formativos de Formacin Profesional y Bachillerato, donde se invierte esta relacin, aunque de manera muy poco significativa en el ltimo caso. De igual modo, la relacin proporcional ya establecida se guarda tambin respecto a Castelln, por debajo de las dos provincias anteriores en todo momento. Todo ello podemos comprobarlo en trminos porcentuales en la tabla 11.
Total niveles 91.235 40.109 37.751 13.375 695.190
TABLA 9 Alumnado extranjero en la Comunidad Valenciana por provincias. Todos los centros. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
78
A este respecto, ver Garca Castao, J., Rubio, M. y Bouachra, O.: Poblacin inmigrante y escuela en Espaa: Un balance de investiga-
cin, en Garca Roca, J. y Lacomba, J. (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
186 >
TABLA 10 Alumnado extranjero en la Comunidad Valenciana por provincias y nivel. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
C.Valenciana Alicante
Valencia
Castelln
TOTAL Nacional 118.007
Teniendo en cuenta que la Comunidad Valenciana acoge al 10.5% de todo el alumnado a nivel nacional, podemos comprobar cmo el alumnado extranjero en la Comunidad supone el 13,2 % del alumnado extranjero de toda Espaa. En este sentido, est por debajo de la media del conjunto de personas extranjeras en la Comunidad Valenciana, un 16% de la poblacin autonmica a uno de enero de 2008. Concretamente, los alumnos residentes en la Comunidad representan, por niveles, ms de un 14% de los alumnos matriculados en ESO y en Primaria a nivel nacional; casi un 14% de los matriculados en Bachillerato y Ciclos Formativos. Y en torno al 10% se encuentran Educacin Infantil, con un 11,6%, y Educacin Especial, con un 9,6%. Finalmente, el grupo menos representado en la Comunidad Valenciana respecto al total nacional de alumnos extranjeros es el matriculado en Programas de Garanta Social, con ms de un 5% (ver tabla 11). Es destacable este ltimo dato, en tanto que revela una infrarrepresentacin de los alumnos extranjeros matriculados en este nivel en la Comunidad Valenciana respecto del total de alumnos extranjeros matriculados en Espaa, que suponan un 15%. Aunque pudiramos valorarlo como positivo, tenemos en todo caso, pendiente indagar sobre las causas y variables que favorecen el aumento o la disminucin de alumnado matriculado en estos Programas de Garanta Social y respecto al total de la poblacin, analizando factores como el proceso de orientacin escolar, la respuesta o no a necesidades educativas especficas, las condiciones de vida, la nacionalidad, los patrones familiares, el riesgo de exclusin social
E. E. E. Ciclos Prog. TOTAL Infantil Primaria Especial E.S.O. Bachillerato Format. de F.AP. 3.789 1.313 1.952 Garanta Social 367 164 130 Niveles 13.172 5.426 5.243 41.014 265 28.501 3.776 1.650 1.671 455 91.235 40.109 37.751 18.011 16.951 6.052 98 13.266 124 43 11.527 2.503 3.708 524 73 13.375 292.457 2.760 197.184 27.181 27.547 7.069 695.190
TABLA 11 Porcentaje de alumnado extranjero en la Comunidad Valenciana sobre el total de alumnado extranjero nacional. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
E. Infantil
E. Primaria E. Especial E.S.O.
Bachillerato
Ciclos formativos F.P.
Programas de Garanta Social TOTAL Niveles
Respecto al alumnado extranjero matriculado en Rgimen Especial, slo destacan los alumnos matriculados en enseanzas artsticas, siendo 301 alumnos extranjeros en la Comunidad Valenciana, lo que supone un 10% del total de alumnos de procedencia extranjera en Espaa. Sobre la distribucin del alumnado extranjero por tipo de centros, vemos cmo en todos los casos la gran mayora de alumnos extranjeros estn matriculados en centros pblicos. As, en Espaa, el alumnado extranjero se encuentra en casi un 83% en cetros pblicos sobre un 17% que estn escolarizados en centros privados. A nivel de Comunidad Valenciana, el porcentaje de alumnado extranjero matriculado en centros pblicos es an mayor que la media nacional, un 87% del total, mientras que slo el 13% se encuentra en centros privados.
Comunidad Valenciana 11,6 TOTAL Nacional 100 100 100 14,02 9,6 14,45 100 13,89 13,75 5,19 100 100 100 13,2 100
Ms an, al analizar por provincias, llama claramente la atencin la de Alicante, donde el 94% de los alumnos extranjeros estn matriculados en centros pblicos. Casi en la misma proporcin, Castelln, con un 92% de alumnos extranjeros en centros pblicos y, finalmente, Valencia es, de las tres provincias, la que muestra una menor diferencia entre tipos de centros, con un porcentaje de alumnado extranjero del 77% en centros pblicos sobre un 23% en centros privados. Aun as, como puede apreciarse, su presencia en los primeros siguen siendo mayoritaria.
EDUCACIN
PARTE III
< 187
Comunidad Valenciana Alicante
Valencia
Castelln
Total nacional
Si, adems, observamos la evolucin de esta desproporcin del alumnado extranjero en los centros pblicos respecto a los privados, concluimos que, no slo se sigue en la misma tendencia que hace unos aos (al menos, desde el curso 2000/2001 y 2003/2004, analizados en el Anuario 2006), sino que, adems, ha aumentado, en todos los casos, la proporcin de alumnos en los centros pblicos, y, en consecuencia, ha disminuido la proporcin en los privados. As, en el Estado espaol se ha pasado de un 77,5% de alumnos en los centros pblicos en 2000/2001, al 81% en el curso 2004/2005, y al 82,8% en 2007/2008. En la Comunidad Valenciana, se pasa de una presencia de alumnado extranjero en los centros pblicos del 84% en el curso 2000/2001, al 86% en el curso 2003/2004, y al 87% en el curso 2007/2008. Del mismo modo, la presencia en Alicante en centros pblicos pasa del 93 al 94% en el perodo 2003-2007; en Valencia, del 74 al 77%, y en Castelln, de ms del 85% al 92%. Todo ello, obviamente, nos cuestiona, cuando menos, qu modelo de educacin estamos construyendo Desde luego, pareciera que esta evolucin nos aleja de lo que entendemos por modelo de educacin integrador, en tanto que, para integrar a la nueva sociedad, podemos estar potenciando, por opcin o por omisin, una representacin progresivamente creciente del alumnado extranjero, desvindolo desproporcionadamente hacia los centros pblicos, en detrimento de su presencia en los privados. Sera, del mismo modo, interesante analizar en qu medida existen diferencias entre centros pblicos y privados por nacionalidades. Pero, an ms all de la distribucin porcentual entre centros pblicos y privados es interesante y necesario conocer cul es la concentracin media del alumnado no nacional en cada tipo de centro.
Centros Centros Total % % % Pblicos 79.248 37.692 29.223 12.333 Privados 11.987 Centros 91.235 40.109 37.751 13.375 C. Pblicos 86,9 94 C. Privados 13,1 6 Total centros 100 2.417 8.528 1.042 100 77,4 92,2 22,6 7,8 100 100 575.722 119.468 695.190 82,8 17,2 100
TABLA 12 Alumnado extranjero y porcentaje de alumnos en centros pblicos y privados en la Comunidad Valenciana. Curso 2007/2008. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
As, el 11,5% del alumnado en un centro pblico es extranjero, mientras que en los privados slo el 5,1% del total de alumnos es de procedencia no nacional (tabla 13). Respecto a cada uno de los niveles, cabe destacar la diferencia en la proporcin de alumnos extranjeros entre los alumnos de Educacin Infantil y Primaria de los centros pblicos y privados. Esta proporcin de alumnos extranjeros en los centros pblicos triplica a la correspondiente de los centros privados, si bien no puede dramatizarse en absoluto ni siquiera ese 14% de alumnos extranjeros en la Educacin Primaria de los centros pblicos. No as la Formacin Profesional que, siendo mayoritaria en los centros pblicos, dista muy poco de su representacin en los privados, un 6,9% sobre un 6,4%, respectivamente.
188 >
TABLA 13 Alumnado extranjero no universitario por titularidad del centro y enseanza a nivel nacional (% sobre total de alumnado). Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
En cuanto se refiere a la Comunidad Valenciana, se da una proporcin de alumnos extranjeros en los centros pblicos respecto a los privados mayor que la distribucin por tipos de centro a nivel nacional. Siendo as, existen diferencias significativas entre los distintos niveles educativos con mayor presencia de alumnos extranjeros. Como vemos en la tabla 14, los alumnos matriculados en Educacin Infantil de procedencia no nacional en los centros pblicos son el 10,7% del total de alumnos de esos centros, mientras que en los privados el alumnado extranjero es apenas de un 2,4% del total. Esto supone una presencia representativa en los centros pblicos casi cinco veces mayor que en los privados, una diferencia mucho ms acusada que en la situacin nacional, como acabamos de mencionar ms arriba.
Centros Total Centros Total Pblicos 9,3 C. Pblicos 100 100 100 100 Privados 3,4 C. Privados 100 100 100 E. Infantil E. Primaria E. Especial E.S.O. 14,1 5,3 11,3 13,2 7,1 6 100 Bachillerato 5 100 2,6 100 100 F.Profesional Total niveles 6,9 100 6,4 11,5 100 5,1 100
TABLA 14 Alumnado extranjero matriculado79 en la Comunidad Valenciana por nivel y tipos de centro. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
E. Infantil C. Pblicos Comunidad Valenciana Alicante Castelln Valencia TOTAL Nacional 10,7 11,6 15,8 8,4 9,5 C. Privados 2,4 2,0 3,0 2,4 3,4 E. Primaria C. Pblicos Comunidad Valenciana Alicante Castelln Valencia TOTAL Nacional 18,8 21,4 21,4 15,7 14,1 C. Privados 5,8 4,5 5,6 6,4 5,3 E.S.O. C. Pblicos Comunidad Valenciana Alicante Castelln Valencia TOTAL Nacional 18,5 22 19 14,8 13,2 C. Privados 6,8 4,4 7,6 7,6 6 Total centros 14,7 18 16,5 11,8 10,8 Total centros 14,7 17,3 18,1 12,0 11,2 Total centros 7,8 9,2 12,4 5,8 7,3
79
Los datos incluyen los alumnos de enseanzas artsticas y otras de Rgimen Especial
Al detenernos por provincias, podemos comprobar cmo en el caso de Alicante esta diferencia entre centros pblicos y privados en Educacin Infantil es incluso mayor que el total de la Comunidad Valenciana, llegando a ser casi un 12% los alumnos extranjeros en los centros pblicos sobre un 2% en los privados, lo que hace casi seis veces mayor la proporcin de alumnos extranjeros en los centros pblicos. En Castelln es an mayor la proporcin de alumnos extranjeros en los centros pblicos de Educacin Infantil, casi un 16% del total, mientras que en los privados representan un 3%. El caso de Valencia es el que presenta menor distancia entre las proporciones de alumnos presentes en los centros pblicos respecto a los privados, siendo cuatro veces mayor en los primeros, con un 8.4% de alumnado extranjero en los pblicos sobre un 2,4% de presencia en los privados. Del mismo modo, para Educacin Primaria podemos destacar cmo a nivel de Comunidad Valenciana casi un 19% de los alumnos de los centros pblicos son de origen no nacional, mientras que en los privados representan el 6%. Esto supone una diferencia de ms de tres veces la representacin de alumnos extranjeros en centros pblicos sobre los privados. Tanto en Alicante como en Castelln el 21,4% de los alumnos en los centros pblicos son de origen extranjero, sobre el 4,5% y el 5,6% que, respectivamente en cada provincia, representan en los centros privados. En Valencia, sin embargo, existe una menor proporcin en ambos tipos de centro, siendo los alumnos extranjeros un 15,7% del total de los centros pblicos, sobre un 6,4% en los privados. En cuanto a proporciones, el porcentaje de alumnos extranjeros de Primaria en los centros pblicos de Alicante es cinco veces mayor que en los privados; en Castelln, cuatro veces mayor; y en Valencia algo ms del doble en los pblicos respecto a los privados. Y tambin podemos sealar cmo, del mismo modo que en el caso anterior, en Castelln se da la mayor proporcin de alumnos extranjeros por centros, un 18%, pese a seguir siendo en valores absolutos la provincia que acoge a menos alumnos de procedencia no nacional. Al centrarnos en la ESO, aunque las tendencias son bastante similares a las anteriores, existen matices que merecen ser destacados. A nivel autonmico, se dan unas proporciones bastante similares a las de Educacin Primaria, de modo que en los centros pblicos estn matriculados en ESO un 18,5% de alumnado extranjero, mientras que en los centros privados slo suponen en torno a un 7%. Destaca Alicante con un 22% del alumnado extranjero de ese nivel en sus centros pblicos sobre un 4,4% en los privados, lo que supone una diferencia de ms de cinco veces la presencia de alumnos de ESO en centros pblicos. En Castelln esta diferencia es menor, no llega a tres veces, ya que, aunque el 19% se concentra en centros pblicos, existe una mayor proporcin de alumnos en centros privados, un 7,6%, igualando en este sentido a Valencia. En esta ltima provincia la diferencia entre tipos de centros es menor, aunque sigue siendo prcticamente el doble en los centros pblicos, casi un 15% sobre un 7,6%. No obstante, tambin es importante detenernos a observar cul es la proporcin de alumnado extranjero sobre el total de centros. As, vemos que el mayor porcentaje de alumnos extranjeros en el total de centros se sita en Castelln, con un 12,4%. Le sigue Alicante, con un 9.2% y, con el menor porcentaje de las tres, Valencia, que no llega a un 6% en el total de alumnos extranjeros por centro. Sin embargo, decir que la concentracin relativa de alumnado extranjero por provincias sea, en el caso de la Educacin Infantil, de un mximo del 12,4% (como ejemplo, en Castelln) no significa que, al aterrizar en la realidad municipal y de los centros de cada localidad, no exista una proporcin mayor en unos centros respecto a otros, incluso entre los mismos centros pblicos segn la zona del municipio en la que se sitan. Siguiendo con el caso de Castelln, y teniendo en cuenta las cifras absolutas en cada nivel y provincia, vistas en la tabla 10, vemos cmo sta es la provincia con menor nmero de alumnos y el mayor porcentaje relativo de alumnado extranjero por centro, es decir, la provincia con una menor distribucin proporcional de alumnado extranjero sobre el total de sus centros educativos, o lo que es lo mismo, con una mayor concentracin de alumnos extranjeros en algunos centros sobre otros donde pueden estar infrarrepresentados. Pero de igual modo puede ocurrir en Alicante o en Valencia. De hecho, sta es una realidad que se constata en algunos municipios, tanto de la Comunidad Valenciana
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como de otras comunidades autnomas, en los que pueden llegar a darse casos donde el porcentaje de alumnos no nacionales en un mismo centro supera el 30%, el 50% e incluso el 80%. En el momento en que un centro escolar est sobrerrepresentando la realidad de alguna parte de su alumnado, ms an cuando se trata de un alumnado con caractersticas nuevas para el personal docente, puede convertirse en fuente potencial de conflictos por una mera cuestin de falta de recursos adecuados para una gestin eficaz por parte del centro mismo y de los profesionales responsables. La gestin de la diversidad en las aulas es una necesidad que hay que asumir y a la que hay que responder en un intervalo de tiempo crtico. Mientras no existan recursos suficientes y una estructura sensible a esta diversidad cultural, esta sobrerrepresentacin de alumnos procedentes de otras nacionalidades puede ser percibido por el mismo personal responsable, as como por el alumnado o sus familias, como una amenaza (sea cierta o no) o como una exigencia de recursos desproporcionada ante los incipientes esfuerzos que se estn haciendo en la gestin de la pluralidad de su alumnado. Queda mucho camino hasta establecer una estructura slida en educacin intercultural y formar a los profesionales para que se sientan competentes ante este reto. Pero, en todo caso, una concentracin excesiva de unos grupos en unos centros determinados (en este caso, alumnado de nacionalidad no espaola o procedentes de familias no espaolas) frente a una infrarrepresentacin de estos mismos grupos en otro tipo de centros es y ha sido factor de exclusin social. Deberamos recordar lo ya sucedido con otros colectivos en riesgo de exclusin en cuanto a su distribucin urbana o municipal y su adscripcin a determinados centros educativos. En este momento, an estamos a tiempo de tener en cuenta este factor de riesgo y evitar que se convierta en un verdadero problema de exclusin. Adems de la concentracin territorial y desigual que en muchos casos se da en la poblacin extranjera en determinadas zonas de los pueblos y ciudades, estamos consintiendo que esta desproporcin se traduzca en el modo en que los nios y nias de procedencia no nacional acceden a la escuela y que, adems, la diferencia siga creciendo. Adems de ello, como se citaba ms arriba, los chicos y chicas de los centros en los que no existe an una convivencia plural lo suficientemente representativa difcilmente se abrirn a una sensibilidad intercultural y a las capacidades y actitudes que les sern necesarias para desenvolverse en la sociedad en la que tendrn que actuar como ciudadanos y como personas. En todos los casos, la integracin de las nuevas situaciones y grupos sociales (y en particular de las personas de diversos orgenes y culturas de procedencia) pasa por su normalizacin en trminos de distribucin territorial as como de acceso a los diferentes recursos, de vivienda, de educacin o de cualquier otro tipo. Lo contrario conduce a la segregacin y, en el peor de los casos, a la marginalizacin. Podremos poner en marcha alguna iniciativa que reencauce esta realidad, o seguiremos sin querer ver el peligro potencial que esconde la inhibicin o la falta de respuestas adecuadas por exceso o por defecto- a la representacin de los alumnos en los distintos centros educativos? Qu modelos de integracin y desarrollo estamos promoviendo con centros que pueden llegar a acoger a un 80% de alumnado migrante frente a otros, como muchos centros privados, que no llegan a tener una mnima representacin de lo que ya hoy y en un futuro van a ser miembros de la misma sociedad en la que convivamos todos? Seguiremos funcionando desde la discrecionalidad y la invisibilidad de este hecho o seremos capaces de poner en prctica dinmicas de transparencia que hagan pblica la situacin que existe en cada centro y ponga en marcha planes eficaces de distribucin normalizada de los alumnos? Para hacernos una idea de esta diversidad estructural es importante conocer las procedencias del alumnado y las proporciones de las mismas en cada zona (tabla 15). As, del total de alumnos de procedencia no nacional, 695.190 a nivel estatal, casi un 42% procede de Amrica del Sur. Un 29% son de origen europeo, aunque la inmensa mayora, el 25%, pertenece a la Europa Comunitaria. Casi un 20% procede de frica, y con mucha menos representatividad se encuentran los alumnos procedentes de Asia y Oceana, que suponen casi un 5% del total. Por debajo de ellos se sitan los provenientes de Amrica Central y Amrica del Norte (un 3,6% y un 1%, respectivamente
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Europa UE-27 Resto Europa Total Europa frica
Amrica del Norte Amrica Central Amrica del Sur Asia
Oceana
Asia y Oceana
No consta pas TOTAL
En la Comunidad Valenciana la proporcin se da de forma bastante similar al modo en que se distribuye el alumnado de procedencia extranjera a nivel nacional (tabla 16). As, en primer lugar destaca el alumnado procedente de Amrica del Sur, un 40% del total de los alumnos extranjeros. En segundo lugar se encuentran los europeos, otro 40%, mayoritariamente comunitarios en un 34,6%. En tercer lugar, aunque en mucha menor proporcin, un 14%, se encuentran los procedentes de frica. Y tras ellos los procedentes de Asia (3,7%), Amrica Central (1,4%) y Amrica del Norte, que no llega al 1%. En Alicante, donde se concentran, en nmero, el mayor grupo de alumnado extranjero, proceden de Europa en su mayora, un 43%, y de ellos, el 36,5% son de pases comunitarios. El segundo grupo ms representado en esta provincia es el que procede de Amrica del Sur, siendo un 38% del total de alumnado extranjero. En menores proporciones se encuentran los procedentes de frica, un 13,7%; y los que vienen de Asia (3,2%), Amrica Central (1,2%) y Amrica del Norte (0,6%). Valencia destaca por su gran proporcin de alumnado no nacional procedente de Amrica del Sur, casi la mitad de los alumnos extranjeros, el 49,4%. En segundo lugar, los procedentes de Europa, un 32%, del cual el 28% procede de pases comunitarios; y en tercer orden vuelven a estar los procedentes de frica, con un 11%. Con mucha menos incidencia, siguiendo lo anterior, se encuentra el alumnado proveniente de Asia (casi un 5%), Amrica Central y Amrica del Norte (1,7 y 0,9%, respectivamente). En Castelln, la mayora procede de Europa (52%), y sobre todo de la Unin Europea (el 47,8%), algo que no puede sorprender teniendo presente, entre otras variables, la alta proporcin de ciudadanos rumanos que residen en la provincia. Del mismo modo, y por la alta presencia de ciudadanos procedentes de Marruecos, frica se convierte en la segunda regin ms representada, con casi un 24% del total de alumnos extranjeros. En tercer lugar, aunque a poca distancia, se encuentra el alumnado de Amrica del Sur, casi un 21%. Los alumnos de las restantes procedencias son minoritarios, como puede comprobarse con el 2% que suponen los asiticos, el 1% de Amrica Central o el 0,3% de Amrica del Norte. Comparando las provincias, proporcionalmente los alumnos de Europa Comunitaria estn ms representados en Castelln, mientras que los procedentes de Amrica del Sur lo estn en Valencia. Del mismo modo, el alumnado de procedencia asitica tambin est ms representado en Valencia, aunque en mucha menor medida que el colectivo anterior.
Alumnos de procedencia no nacional % Alumnos de procedencia no nacional sobre total alumnado extranjero 25,4 176.687 25.971 3,7 202.658 135.086 6.609 29,2 19,4 1,0 25.328 3,6 291.258 33.064 41,9 4,8 325 0,0 33.389 4,8 862 0,1 695.190 100
TABLA 15 Alumnado de procedencia no espaola a nivel nacional por pas de origen. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
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TABLA 16 Alumnado de procedencia no espaola en la Comunidad Valenciana por pas de origen. MEPSYD 2008.
C.Valenciana Alicante
Castelln Valencia
TOTAL Nacional 25,4
Si analizamos en la Comunidad Valenciana los pases de procedencia (tabla 17), comprobamos que, de los alumnos sudamericanos, 36.706, la mayor parte proceden de Ecuador, con gran diferencia respecto de otros pases. Le siguen los alumnos de Colombia, Argentina y Bolivia. En menor medida, de Uruguay, Brasil y Venezuela. Y por debajo de los 1.000 alumnos se encuentran los procedentes de Per y Chile, entre otros.
No Europa frica Amrica Asia Oceana consta TOTAL pas 0 TOTAL U.E.27 Resto Total 34,6 5,3 39,9 Norte Central Sur 0,7 1,4 40,2 Absolutos 91.235 14,1 3,7 0 100 36,5 47,8 6,6 4,3 43,1 52,1 32,1 13,7 23,7 11 0,6 0,3 0,9 1 1,2 1 38,1 3,2 0 0 100 40.109 20,8 2,1 0 0 100 13.375 27,9 4,2 1,7 49,4 4,8 0,1 0 0 100 37.751 3,7 29,1 19,4 3,6 41,9 4,8 0,1 100 695.190
TABLA 17 Alumnado de procedencia no nacional en la Comunidad Valenciana y provincias por zona o continente de origen80. Curso 2007/2008. MEPSYD.
Comunidad Valenciana Amrica del Sur Ecuador Colombia Argentina Bolivia Uruguay Brasil Venezuela Per Chile Otros pases merica del Sur TOTAL Europa Unin Europea Rumana Reino Unido Bulgaria Alemania Italia Francia Holanda Polonia Lituania Portugal Blgica Suecia Otros pases U.E. Resto de Europa Ucrania Rusia Suiza Otros pases Europa
80
36.706 12.159 8.507 4.705 4.643 2.041 1.512 1.060 805 770 504 36.383 31.568 12.795 6.934 3.309 1.454 1.428 1.047 850 823 786 589 573 170 810 4.815 2.281 1.420 239 875
Los datos de Oceana no aparecen por no ser representativos porcentualmente.
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Comunidad Valenciana frica Marruecos Argelia 12.846 9.890 1.504
Guinea Ecuatorial
Otros pases frica Asia
China
Pakistn India
Filipinas
Otros pases Asia Amrica Central Cuba
Repblica Dominicana
Otros pases Amrica Central Amrica del Norte Estados Unidos Mxico
Canad
Oceana
No consta pas TOTAL
En segundo lugar, aunque con muy poca diferencia respecto del alumnado de Amrica del Sur, se encuentran los procedentes de Europa, 36.383. De ellos, la gran mayora proceden de la Unin Europea (31.568), y, concretamente, los procedentes de Rumania son los mayoritarios, seguidos de los de Reino Unido y Bulgaria. En menor medida se encuentran los alumnos procedentes de Alemania, Italia y Francia. Y por debajo de los 1.000 alumnos, en este orden, Holanda, Polonia, Lituania, Portugal, Blgica, Suiza y Suecia. Es destacable que los alumnos incluidos en Resto de Europa, sumen ms de 4.800, un grupo que llega a ser ms numeroso que Bulgaria, que ocupa el tercer lugar. Sobre todo es destacable el nmero de alumnado originario de Ucrania y Rusia, 2.281 y 1.420 respectivamente. Los alumnos de frica, en tercer lugar (12.846), proceden mayoritariamente de Marruecos, y con mucha diferencia respecto a ste, de Argelia y Guinea Ecuatorial. Ntese que los alumnos procedentes del resto de frica no llegan a ser 900 personas, y que, sumando Guinea, no alcanzan los 1.500 los alumnos de todo el frica Subsahariana, pese a lo que pudiera pensarse por la mayor visibilidad de este grupo debido a sus caractersticas fsicas. El alumnado procedente de Asia, a continuacin (3.376), procede, principalmente, de China. En mucha menor medida se encuentran los provenientes de Pakistn, India y Filipinas. Son llamativos los casi 1200 alumnos que proceden de otros pases asiticos, lo cual refleja una variada pero minoritaria presencia de personas asiticas de estos otros pases en la Comunidad. El alumnado de Amrica Central es de 1.265 personas, y proceden, principalmente, de Cuba y Repblica Dominicana. Los alumnos de Amrica del Norte, son an menos numerosos (609), en este orden, de Estados Unidos, Mxico y Canad. Por ltimo, se sitan los procedentes de Oceana en una destacada minora (30) y sin diferenciacin por pases.
561 891 3.376 1.798 223 124 40 1.191 1.265 510 369 386 609 326 259 24 30 20 91.235
Si miramos de otro modo, tomando como 100 el total de los alumnos de distintas procedencias presentes en Espaa, podemos ver cmo se distribuyen en las distintas Autonomas los grupos que proceden de las diferentes regiones. As, la Comunidad Valenciana alberga al 17,9% de
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TABLA 18 Distribucin porcentual del alumnado extranjero por rea geogrca de nacionalidad en la Comunidad Valenciana. Elaboracin propia a partir de los datos del MEPSYD 2008.
Tras todo lo descrito, algo parece claro, y es que, aun con todo lo que nos queda por hacer, parece que empezamos a convencernos de la oportunidad y el reto que supone existir en una sociedad mestiza y plural, sabiendo, adems, que no podemos responder a este hecho como si de algo pasajero o temporal se tratase. Porque, si algo va haciendo el paso del tiempo es concienciarnos de que la diversidad de orgenes y culturas es y ser un eje estructural de nuestro sistema social en el presente y en el futuro. Como decamos al inicio, en nuestras manos est vehicular el rumbo de este nuevo escenario social, promoviendo el desarrollo y la integracin de toda la sociedad, lo que requiere conformar un modelo de funcionamiento social que, de momento, est por hacer. Para no ir ms lejos, el V Congreso Nacional de la Inmigracin en Espaa sobre Migraciones y Desarrollo Humano, celebrado en Valencia en marzo de 2007, dedic una de sus reas de trabajo principales al abordaje de la Educacin desde la perspectiva de la gestin de la nueva sociedad plural en la que nos encontramos y de las respuestas que se demandan a todos los agentes en ella implicados. De un lado, se parta del hecho de que el Estado espaol se ha caracterizado siempre por su diversidad de culturas o microculturas, y que su misma constitucin como tal Estado nacional se ha gestado con el paso de mltiples civilizaciones que han ido dejando su huella en nosotros a travs de los siglos (desde los fenicios, los romanos o los visigodos, pasando por los muchos siglos en los que convivieron con mejor o peor tino y lucidez grupos de judos, cristianos y musulmanes en los mismos territorios, y en los que no todo fueron conflictos y guerra, tal como lo demuestra la historia, sino que se dieron espacios de autntica convivencia, respeto y enriquecimiento mutuo). Pero lo que tambin es cierto es que la diversidad en la que hoy nos vemos envueltos cobra unas peculiaridades y matices bien distintos en este momento en el que ya no debera tener sentido hablar de territorios conquistados ni de civilizaciones e imperios, sino de sociedad mundial, globalizada e interconectada. La actual diversidad que hoy intentamos definir, derivada de la llegada de personas procedentes de otros lugares del mundo a nuestro contexto social viene a sumarse a la ya inherente a la misma sociedad espaola autctona. En gran parte, los que vienen de fuera (de fuera de dnde?, cabra preguntarse), nos ayudan a tomar conciencia de la falacia de la homogeneidad espaola que tan largamente se ha pretendido introducir en el imaginario colectivo. Lo cierto es que, del mismo modo que lo que consideramos cultura no es sino el reconocimiento de la riqueza aportada por las diferentes civilizaciones y grupos que han ido pasando por nuestras tierras, tendremos que empezar a gestionar y reconocer como riqueza la diversidad cultural que hoy nos caracteriza como nueva sociedad del siglo XXI. Porque sta es
Europa U.E.27 Resto frica Amrica Amrica Central 5 Europa 18,5 10,2 2,2 del Norte 9,2 Comunidad Valenciana Alicante 17,9 8,3 3,6 6 9,5 4,1 2,3 3,1 3,7 1,9 0,5 Castelln Valencia 0,6 4,9 6,1 2,6 TOTAL Nacional 176.687 25.971 135.086 6.609 25.328
todos los alumnos procedentes de la UE; al 18,5% de los que vienen de otros pases de Europa; al 9,5% de los procedentes de frica; al 9,2% de los de Amrica del Norte; al 5% de los de Amrica Central; al 12,6% de los alumnos de Amrica del Sur; al 10,2% de los procedentes de Asia, y al 9,2% de todo el alumnado procedente de Oceana (tabla 18).
nuestra realidad Y cuando procesos histricos como stos en los que nos encontramos claman por abrirse paso, no slo no podemos impedirlos, sino que nos emplazan, justamente, si no a favorecerlos s al menos a adaptarnos a ellos81. En este contexto del V Congreso se reconoce, como una generalidad, la necesidad de plantear la educacin con un adjetivo aadido, intercultural, destacando as la importancia y la urgencia de establecer un nuevo marco donde sta, la interculturalidad, sea el motor y uno de los ejes trasversales de los sistemas educativos, tanto formales como informales de nuestra sociedad plural. Pero antes de hablar de las propuestas sobre cmo iniciar este cambio en la educacin para construir interculturalidad, es la misma palabra la que necesita de aclaraciones y precisiones terminolgicas, ya que, lo que en las lenguas de pases europeos y mediterrneos entendemos como interculturalidad, las lenguas anglosajonas y el ingls americano lo denominan multiculturality. De este modo, si no hacemos una previa distincin de la lengua de la que procede un texto determinado, podemos estar confundiendo el trmino multiculturality (interculturalidad) con la multiculturalidad, realidades que distan mucho de ser las mismas82.
ANLISIS POR SECTORES Amrica Asia Oceana No consta TOTAL del Sur 12,6 pas 2,3 % nacional 13,1
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Hay que decir, no obstante, que entre los mismos autores de referencia espaoles existen diferentes marcos y modos de concebir estas realidades. As, optamos por autores como De Lucas (2002), quien reconoce la multiculturalidad como la compresencia de mltiples realidades multiculturales en un mismo espacio de soberana. O la simple descripcin de la coexistencia de distintas culturas cohabitando en un mismo lugar (Muoz Sedano, 2001)83. Carlos Gimnez incluso llega a distinguir dos planos en la multiculturalidad: un plano fctico, como referencia a la realidad social en la que se da la diversidad cultural, lingstica, religiosa Y un plano normativo, el multiculturalismo, como el reconocimiento activo, social e institucional de la diferencia como base de diversos modelos polticos y ticos. As, del mismo modo, establece una diferenciacin para hablar de interculturalidad en el plano fctico, como la descripcin de las relaciones intertnicas, interreligiosas o interlingsticas; y el interculturalismo, en el plano normativo, que supone la promocin y concrecin de esas relaciones interculturales. Sean cuales sean los matices, lo que est claro parece ser que, ms all de la mera descripcin de lo que acontece (-idad), o de la promocin de las diferencias o de las relaciones (ismo), el modelo multicultural, pese a sus iniciativas de reconocimiento de la igualdad de las
5,2 3,9 3,4 1,3 5,8 1 0,8 0 0 1,9 6,4 5,5 5,8 1 5,4 291.258 33.064 325 862 695.190
81
10,2
9,2
Todo ello se destaca tambin en las distintas intervenciones de las Jornadas educativas de la Compaa de Jess que tuvieron lugar Rubio, M: Conceptos clave en ecuacin multicultural y /o educacin intercultural. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre dem.
en junio de 2007 en Valencia

82
la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.

83
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Los analistas coinciden en que Espaa se encuentra en un momento tan privilegiado como crtico. Por una parte, por la oportunidad que tenemos an de aprender de otros pases de Europa sobre lo que no hay que hacer o no ha funcionado. Por el otro, por la miopa con la que podemos plantear lo que hoy se nos presenta como oportunidad, fomentando un modelo sin precedentes o con demasiado pocos precedentes, no slo en lo educativo, sino tambin en lo social, donde est en juego la integracin -o no- y el desarrollo o no- de todos los ciudadanos y ciudadanas. Apostar por la integracin es, innegociablemente, apostar por un modelo intercultural. Est ms que documentada la claridad con la que otros modelos (ms o menos asimilacionistas, ms o menos multiculturalistas) no conducen a una integracin real, sino a un maquillaje que, tras la palabra, esconde las dinmicas ms variopintas de sometimiento, dominacin, vulneracin de derechos e imposibilidad de desarrollarse como personas en igualdad de oportunidades. Desde esta conciencia del cambio que ha de sucederse y que, de hecho, ya se est sucediendo- a un nivel social, hemos de plantearnos el cambio a nivel educativo, ya que ste ha de incluirse en aqul al mismo tiempo que puede influir en l de manera determinante. En este sentido, hemos de ser conscientes de que la educacin intercultural ser una de las herramientas de cambio social, pero que sta ha de ir acompaada de otras muchas medidas; para empezar, de la igualdad, tambin real, de oportunidades para todas las personas. Partiendo de esta conclusin, muchos autores hacen un paralelismo entre escuela inclusiva y escuela intercultural, ya que, aunque tambin es cierto que nuestra sociedad siempre ha sido mestiza y diversa y ha necesitado en los distintos momentos histricos formas de incluir y no discriminar (desde la mujer, hasta las personas con discapacidad, pasando por colectivos concretos como el Pueblo gitano) en este momento la inclusividad que no la inclusin, sin ms- como paso previo a la integracin, pasa por fomentar dinmicas y relaciones interculturales bien entendidas. Y para conseguirlo, como se hizo en el V Congreso, es necesario poner en comn las
84
diferencias, termina promoviendo la creacin de un mosaico cultural donde la relacin entre las partes o colectivos es prcticamente inexistente, lo que lleva, en distintos grados, a la mutua segregacin. Adems, suele ir acompaado de jerarquizacin entre los distintos grupos culturales, unas relaciones de poder y dominacin ms o menos explcitas donde los que establecen las normas son unos, y los que, simplemente, aceptan estas posturas, son los dems. Este modelo puede verse reflejado en sociedades como la anglosajona, donde prototpicamente se ha establecido este modelo de convivencia y donde, se reconozca o no, esta jerarquizacin ha existido y sigue existiendo pese a los grandes logros de respeto y tolerancia aparentes. En cambio, entendemos que el modelo intercultural, en lugar de poner el acento en las diferencias, promueve el intercambio, una relacin horizontal, enriquecedora y bidireccional, en la que todos los grupos y personas en relacin tienen algo que expresar y mostrar a los dems desde su identidad y expresin culturales, evitando lo excluyente y buscando lo comn. Como dice Gimnez (2002)84, tanto uno como otro son posibles formas de gestionar la diversidad cultural, pero, aadimos, no igualmente vlidas en tanto que, como acabamos de ver, nos llevan a consecuencias sustancialmente distintas. Esta aclaracin se hace fundamental en el diseo y la aplicacin de nuevos modelos educativos. Si, como se afirmaba en el V Congreso por parte de diversos autores, lo que parece ser una evidencia es que nuestra sociedad es ya y seguir siendo multicultural (descriptivamente hablando), hemos de plantearnos un modelo de educacin que gestione y conduzca esta diversidad. Y no de cualquier modo, puesto que de todos nosotros depende construir una sociedad basada en los valores de intercambio, interrelacin, horizontalidad y bsqueda de lo comn, o, por el contrario, rozar los lmites de la segregacin poniendo el acento en las diferencias y en una falsa tolerancia. Ms an, podemos fomentar una asimilacin ms o menos visible- que impone principios y modos de comportamientos como condicin para ser bien recibido y ejercer los derechos que, todo ser humano, por el mero hecho de existir, debe tener garantizados.
dem.
distintas situaciones que se estn dando en el marco del Estado y, concretamente, de las distintas Autonomas que lo conforman, de modo que puedan entrar en contacto procesos anlogos para ver soluciones conjuntas, adems de tomar nota de buenas prcticas que otros estn iniciando o hayan podido poner en marcha en otro momento. En este sentido, Garca Castao, Rubio y Bouachra85 realizan una recopilacin de la literatura encontrada sobre educacin intercultural en Espaa, que organizan en cinco ejes temticos: lo relativo a la concentracin de alumnado migrante en algunos centros; los centrados en programas de acogida y dispositivos especiales creados para estos nuevos escolares; los relacionados con las lenguas vehiculares y maternas en el aula; los vinculados a familia y escuela en interaccin; y, por ltimo, estudios sobre el xito y/o fracaso de estos escolares. De otro lado, se describieron las realidades que en materia de educacin intercultural viven comunidades autnomas con ritmos y caractersticas tan distintas como Andaluca y Pas Vasco. En el primero de los casos, desde el Laboratorio de Estudios Interculturales de la Universidad de Granada86 se mostr la situacin del sistema educativo andaluz en cuanto a sus respuestas a las necesidades especficas de interculturalidad. Aun partiendo de la rapidez con la que se han generado estas necesidades, se reconoce la falta de ajuste a la realidad que se est planteando en los centros educativos, generando respuestas parciales y manteniendo el mismo modelo que se llevaba hasta el momento, respuestas que, segn estos autores, se han traducido en un modelo que oscila entre lo compensatorio y lo asimilacionista. Se cuestiona el modo en que estas respuestas se estn centrando casi de manera exclusiva en el aprendizaje de la lengua y tratando las sensibilidades culturales diferentes, no como necesidad que ha de atenderse desde una respuesta especfica y diferente, sino como problema o dficit inductor del fracaso escolar. Pese a reconocer el gran trabajo que se hace desde las Aulas de Atencin Lingstica (ATAL), dentro del Plan Andaluz de Atencin de Inmigrantes, se critica la insuficiencia de un programa que atiende en exclusiva las necesidades del idioma y que centra la respuesta en los alumnos migrantes, en lugar de implicar a toda la comunidad educativa. Adems de todo ello, se detectan otras dificultades como la falta de formacin especfica del profesorado para llevar a cabo estas respuestas ajustadas a la nueva realidad; la falta de orientacin en los propios centros respecto a qu modelos de accin deben seguirse, algo que genera que se siga la inercia del sistema establecido y que, en consecuencia, siga imperando lo que se establece desde la mayora y para una mayora cada vez menos numerosa. Por ltimo, se apunta a la necesidad inminente de compromiso por parte de la comunidad educativa, desde la opcin por la comunicacin entre culturas. Todas estas necesidades no respondidas adecuadamente son las que podran estar favoreciendo el alto ndice de fracaso escolar en algunos alumnos y no su falta de capacidad, adems de estar generando actitudes discriminatorias ms o menos explcitas hacia estos grupos. No olvidemos la gran importancia que tiene para la identidad de los nios, sobre todo hasta la adolescencia, su dimensin escolar, en la que pasan la mayor parte de su vida cotidiana y en la que centran la mayor parte de su atencin y sus energas. Claro que, incluso esta misma conclusin habra de cuestionarse desde un esquema intercultural siendo sensibles a la posibilidad de que, para nios que procedan de otros marcos culturales y conceptuales, el rol de alumno/a y el mismo sistema de educacin institucionalizado pueda ser menos significativo, y que esta misma valoracin pudiera hacer que la implicacin, tanto de ellos como de sus padres, sea inicialmente distinta, no por falta de voluntad sino por valoraciones diferentes ante un mismo procedimiento. Por su parte, Vicente87, desde la universidad de Deusto parte de la misma necesidad de integracin social desde la diversidad cultural, aunque desde un contexto sociopoltico y
ANLISIS POR SECTORES EDUCACIN
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Garca Castao, J.; Rubio, M. y Bouachra, O: Poblacin inmigrante y escuela en Espaa. Un balance de investigacin. en: Garca Peco, R: Un reto de integracin: El sistema andaluz ante la escolarizacin del alumnado inmigrante extranjero. Comunicacin preVicente, T: Poltica educativa y escolarizacin del alumnado inmigrante en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Comunicacin
Roca, J. y Lacomba, J., (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
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sentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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educativo bien distinto. En este contexto el aprendizaje de la lengua cobra una importancia especial, tanto del euskera como del castellano. Esta peculiaridad de idiomas lleva a que como medidas adoptadas y promovidas se seale, principalmente, un programa de refuerzo lingstico. Adems de ste, se detectan otras necesidades que llevan a promover el apoyo en el aula, otros programas de apoyo y un plan de acogida, evaluaciones iniciales, actividades para promover interculturalidad, cambio en los criterios de agrupamiento del alumnado o cambios en la fisonoma del centro. Respecto a la adquisicin de los idiomas en la Comunidad Vasca, se realiz un estudio para conocer qu actitud tena el alumnado de varios centros con presencia significativa de alumnado extranjero88. De l se desprende que, en general, el alumnado migrante89 posee actitudes positivas hacia el aprendizaje de ambas lenguas, aunque manifiestan una mejor actitud hacia el castellano que hacia el euskera, sobre todo, para los procedentes de pases de habla hispana, como cabe esperar por la cercana del idioma. El alumnado de mayor arraigo, sin embargo, presenta actitudes ms positivas hacia el euskera que hacia el castellano. En este sentido, cabe constatar que el conjunto del alumnado muestra actitudes ms positivas hacia la lengua de origen, sea el castellano, sea el euskera, e independientemente de que fuese o no alumnado extranjero. Adems, las actitudes del alumnado en su conjunto, tanto migrante como autctono, estn determinadas por el modelo educativo en el que se insertan: as, sus actitudes favorables hacia ambas lenguas son directamente proporcionales a la medida en que predomina una de ellas o ambas. Este estudio muestra conclusiones de suma importancia, ya que queda en evidencia el peso decisivo que tienen tanto la lengua de origen (el euskera, el castellano, u otro) como la necesidad del idioma en la prctica (a travs de los distintos modelos educativos) como factores fundamentales en la adaptacin lingstica, y por encima del pas de origen o la procedencia cultural, que deja de ser significativo como factor comparativo. Es, pues una clave fundamental en la elaboracin de pedagogas y lneas de actuacin para la adaptacin lingstica: el criterio no puede ser, como queda demostrado, el pas de procedencia, sino la lengua de origen y la necesidad del/los idiomas predominantes -en este caso, en el contexto escolar- para desempear sus tareas. Es obvio que el tiempo de residencia en el pas de destino, as como la edad, son factores a tener en cuenta, pese a no ser significativos en el estudio, puede que debido a la llegada reciente de poblacin migrante al Pas Vasco. En este sentido, Catalua es un punto de comparacin importante, debido a la mayor experiencia como comunidad receptora de poblacin extranjera, as como al mayor tiempo de residencia de esta ltima. Y, precisamente, vienen a corroborar las conclusiones del estudio anterior para el Pas Vasco, aadiendo, adems, la importancia de ambas variables, tiempo de residencia y edad del alumnado90. De hecho, estos estudios, junto con los de Pas Vasco, coinciden con los resultados de otros previos realizados en otras comunidades con lenguas en contacto en los que se comparaban actitudes hacia las lenguas en funcin de la propia de los participantes. No obstante, en el caso de Catalua se sealan algunas peculiaridades91: de un lado, que la poblacin migrante inserta en territorios mayoritariamente catalano-parlantes muestran las actitudes ms favorables hacia el cataln, seguidos de la poblacin que procede de pases no hispanos, ya que los hispano-hablantes son los que muestran una mayor tendencia, como puede esperarse, hacia el castellano, como idioma ms cercano al de origen. Adems de este hecho, se seala que son las condiciones de vida de algunos
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Rojo, V.; Madariaga, J.M.y Huget, A.: Aproximacin a la actitud lingstica de de escolares autctonos e inmigrantes en la Comunidad
Autnoma Vasca. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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Hablamos, fundamentalmente, de alumnado extranjero no comunitario, procedente, en este orden, de Amrica Central y del Sur, frica Huguet, A; Navarro, J.L; Chireac, S. y Sans, C: Un estudio sobre la adquisicin del castellano en alumnado inmigrante. Jans, J.; Lapresta, C.; Querol, M. y Ferrer, G.: El cataln y el castellano visto por los escolares en Catalua. El papel de la lengua
y Europa no Comunitaria.
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Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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familiar. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
Todo este volumen de trabajo nos da una idea de la sensibilidad que existe hacia los temas relacionados con el modo de gestionar y promocionar las lenguas en el alumnado. Y, ciertamente, merece esta atencin, en tanto que es una dimensin tan necesaria como bsica para pasos posteriores en la integracin. Necesaria, s, pero no suficiente, si queremos construir una integracin real desde una interculturalidad real. As, pues, se nos hace imprescindible diferenciar dos aspectos bsicos en la gestin de la diversidad en las aulas93: 1. La dimensin curricular, referente a cmo funcionar en lo inmediato para conseguir un rendimiento mnimo en el conocimiento de las materias que se imparten; 2. La dimensin social o socioescolar, que abre paso a la visin del centro sobre cmo y para qu educar; que tiene en cuenta a las personas por encima de los objetivos a conseguir, poniendo stos al servicio de los alumnos y no viceversa, abarcando la dimensin ms humana y relacional de los alumnos y su entorno, tanto familiar como docente. Mientras no se contemplen ambas dimensiones, podremos estar haciendo un buen trabajo en alguna de las dos lneas, pero no llegaremos a promover una integracin bien entendida ni una educacin intercultural. En este sentido, se hace imprescindible implicar a todos los directa o indirectamente vinculados al proceso educativo: alumnado, profesores y familia. A este respecto, tenemos que ser conscientes del gran peso que tienen los profesores en su modo de percibir la realidad de sus aulas y la diversidad misma en la gestin que despus llevarn a cabo en sus quehaceres cotidianos con el conjunto del alumnado. Estas percepciones determinarn actitudes, posicionamientos y formas de actuar ms o menos tolerantes, abiertas, predispuestas a aceptar dinmicas diferentes a las llevadas a cabo hasta el momento. He ah la gran importancia que tiene, en cada caso, conocer su visin al respecto. El mismo estudio realizado en la Comunidad Vasca desde la Universidad de Deusto, citado ms arriba, refiere el modo en que los directivos de los centros ven en la presencia de alumnado
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grupos de personas extranjeras y no su deseo de no contacto- las que les llevan a una concentracin masiva en determinadas zonas y hace que se formen comunidades ms o menos segregadas del resto de la poblacin, lo que lleva, a su vez, a un menor contacto con la sociedad de destino y, por tanto, tambin con la lengua mayoritaria de esa zona. Por ltimo, y citando a Gardner, destacan la importancia de la actitud y la motivacin de los padres en la educacin de sus hijos y en el fomento de la adquisicin de otras lenguas como otro de los factores fundamentales en la generacin de actitudes ms o menos positivas, tanto hacia el castellano como hacia el cataln. Por su parte, Guilln Daz, Santos, Ibez y Sanz92 hacen referencia a la existencia de marcos y recursos que se ofrecen a niveles europeos y que no se estn poniendo en prctica de manera generalizada. Desde este marco se defiende, no slo la atencin especfica al alumnado extranjero, sino la concepcin del alumno/a como actor social en una perspectiva plurilinge y pluricultural, ms all de los particularismos nacionales. As, se parte de una constatacin de la tradicin monolinge que se ha seguido en la sociedad espaola para alertar de la necesidad y la oportunidad que tiene hoy el sistema educativo favorecido por la diversidad de su alumnado- de poder establecer lneas de aprendizaje desde el plurilingismo y el pluriculturalismo, como desde hace aos se practica en otros pases europeos. En ellos se fomenta tanto el idioma de origen, como el de la sociedad receptora del alumnado. Algunas de las herramientas prcticas que proponen, para empezar, son el Marco Comn Europeo de Referencia para las Lenguas: Aprendizaje, Enseanza y Evaluacin (MCER) y el Portfolio Europeo de Lenguas (PEL), que aparece como resultado de ms de diez aos de investigacin desde la Divisin de Polticas Lingsticas del Consejo de Europa. El Plan Andaluz de Fomento del Plurilingismo es una de las iniciativas que siguen esta propuesta.
EDUCACIN
PARTE III
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Guilln Daz, C.; Santos, M.J.; Ibez, J. y Sanz, E.: Los rasgos de la atencin lingstica a los inmigrantes en Castilla y Len y el
marco de la poltica lingstica educativa en Europa. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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dem.
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migrante una oportunidad en el 77% de los casos. Uno de cada cinco profesores afirma sentirse a gusto con el alumnado migrante en sus aulas asegurando la buena experiencia que suponen. Adems, un 74% de los profesores cree que entre sus estudiantes no se establecen diferencias de trato segn el origen de sus iguales, mientras que un 24% s que observa estas diferencias. Respecto a las desventajas que perciben sobre la diversidad de orgenes del alumnado en el aula, destacan el desconocimiento de la lengua (el 23% de los participantes lo piensa) y la falta de recursos adecuados (22%). Un 8% destaca la reduccin del nivel acadmico que ellos perciben; el 7% destaca los problemas de excesiva concentracin en algunos centros, el 5% la incorporacin tarda de los alumnos a lo largo del curso junto con la prdida de prestigio, y un 1% el surgimiento de actitudes racistas. Adems de todo ello, consideran fundamental la edad del alumnado y el tiempo de escolarizacin, como mucho ms importantes que el nivel educativo de partida, la escolarizacin previa o el pas de origen. Por parte de los directivos, las principales dificultades percibidas son las dificultades lingsticas (40%), algunos aspectos de ndole cultural (25%) o de carcter socioeconmico (19%). Respecto a la prdida del prestigio, el 67% de los directivos estn en contra de esta afirmacin, as como el 68% de los profesores. Sobre su formacin para afrontar la nueva situacin, el 46% afirma no sentirse preparado, frente a un 28% que s lo cree. De todos los que no se sienten preparados, el 20% afirma sentirse desbordado ante la gestin de la diversidad por falta de medios y formacin. En el 68% de los casos los directivos sealan como necesario recibir formacin al respecto en temas como la gestin de la interculturalidad, el modo de abordar la adaptacin de materiales educativos o la resolucin de conflictos. Asimismo, las principales acciones llevadas a cabo por los docentes en las aulas son la adaptacin de contenidos y materiales (sealada por el 65% de los profesores), la adaptacin al nivel de conocimientos (60%), la designacin de un compaero/a (22%), el fomento del conocimiento de otras culturas (20%) o las adaptaciones curriculares (13%). Para finalizar, en un 43% se critica la ausencia de apoyos suficientes o la insuficiencia de los recibidos (en un 36% de los casos) pese a que la mayora cuenta con la presencia de alumnado inmigrado. En la Comunidad de Madrid, corroborando lo comentado en el Pas Vasco, desde los CAP (Centros de Apoyo al Profesorado)94 se percibe cmo el de la educacin intercultural es uno de los temas ms demandados por el profesorado para su formacin permanente. Tambin se destaca cmo se va pasando de una demanda sobre temas generales a temas ms especficos relacionados con la prevencin de conflictos en contextos multiculturales, conocimiento sobre culturas concretas, procedimientos en la enseanza del castellano Sealan como muy positivo la tendencia cada vez mayor a formar al profesorado como conjunto en el mismo centro, desde un programa desarrollado en el propio centro y que incluye el trabajo por parte del profesorado adems de la correspondiente formacin. De otro lado, destacan la iniciativa cada vez ms generalizada de incluir, como elemento transversal en la formacin de cualquier otro tema (didctica, aprendizaje cooperativo) el modo de trabajarlos en un aula multicultural desde una perspectiva intercultural. Como interrogante, plantean cmo llegar a los menos sensibilizados o a aqullos que no perciben la necesidad de formarse o abrir otra perspectiva en el modo de estructurar y funcionar en el aula y en los centros educativos. Otra de las preocupaciones sealadas por el profesorado en un estudio realizado en Andaluca desde la Universidad de Murcia95 es la poca o insuficiente participacin de las familias en la educacin, tanto de familias inmigradas como de las de mayor arraigo. Aun as, teniendo en cuenta el ritmo de vida de la gran parte de las familias inmigradas, a lo que se suma la falta de derechos reconocidos, la extensa jornada laboral que tienen normalmente ambos padres, las condiciones de vida en la que algunos han de vivir por la falta de oportunidades, la dificultad inicial del idioma en los padres, el desconocimiento de cmo funcionan en nuestra sociedad las
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Goenechea, C.: Estudio sobre la Formacin Permanente que el profesorado madrileo recibe sobre Educacin Intercultural. Gonzlez, E.M.: Convivencia intercultural en centros educativos multiculturales Hacia un reconocimiento de la diversidad cultu-
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ral?. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
As, se plantea otro actor fundamental en este escenario de la educacin intercultural: la familia. Como ya se ha comentado, la actitud que adoptan las familias, tanto inmigradas como de mayor arraigo ante la diversidad cultural y ante la relacin de sus hijos con otros compaeros de distinta procedencia, con el modo de proceder del centro, con el mismo profesorado, es fundamental dado el gran poder de influencia que los padres, aun sin pretenderlo, ejercen en sus hijos como figuras de referencia y autoridad. En este estudio, se observa, por ejemplo, cmo en la mayor parte de las familias mixtas (en la que uno de los padres es de procedencia espaola y el otro no) se habla como primer idioma el castellano. En aquellas otras familias cuya procedencia es del mismo lugar, se tiende a hablar en casa en la lengua materna de los padres. Respecto a la religin, se observa que las familias mixtas optan mayoritariamente por la ausencia de prctica religiosa dentro del hogar, mientras que las procedentes de la misma confesionalidad tienden a conservar y promover en sus hijos la misma opcin de sus padres. A la luz de estas observaciones, se concluye con la necesidad de que tanto profesores como el personal implicado en el centro educativo conozcan la cultura y sensibilidades propias de los pases de origen de su alumnado, adems de fomentar en l la sensibilidad a modos distintos de ver, sentir, creer y comprender la realidad como pilares fundamentales para la promocin de la participacin de las familias en la escuela desde una educacin intercultural. Asimismo, desde la Universidad de Santiago96 y partiendo de la constatacin de los factores que favorecen la baja participacin de las familias migrantes (extensas jornadas laborales, desconocimiento de la lengua, carga familiar y del hogar) propone el diseo de un programa de intervencin socioeducativa donde su participacin y su implicacin activa sea uno de los ejes fundamentales en la dinmica escolar. Desde el CIIMU (Institut dInfncia i Mn Urb) hacen llegar el modo en que muchos adultos de origen extranjero a cargo de sus hijos en Espaa son muy conscientes de las dificultades que se generan en el seno familiar y lo muestran como una de sus principales preocupaciones. Todo ello pretende, adems de acercar estos testimonios, desmitificar la imagen negativa que puede existir en algunas entidades sociales y educativas acerca de la despreocupacin y/o falta de conciencia de la problemtica de los hijos por parte de sus padres. As, muestran el modo en que las familias entrevistadas expresan entre sus principales preocupaciones la barrera que ellos perciben que los menores tienen para la insercin del conjunto de la poblacin espaola. Junto con ello, son bien conscientes de las dificultades intergeneracionales que se dan en sus familias, y que segn ellos, es ms alta en los colectivos migrantes, debido fundamentalmente a la diferencia de modelos de referencia en la vida cotidiana de los padres y los hijos, as como a la prdida de estatus social experimentada en el lugar de destino. Por ello expresan la necesidad de disponer de recursos de mediacin y acompaamiento que facilite estos procesos intrafamiliares. Sienten, adems, una contradiccin entre las expectativas que el mismo sistema educativo pone en la continuidad de los estudios con la necesidad econmica de contar con la aportacin de sus hijos e hijas. En este sentido, pueden distinguirse dos colectivos: de un lado, los que muestran mayor preocupacin por el desinters de los hijos respecto a los estudios y su prisa por acceder al mundo del trabajo, los cuales mayoritariamente proceden de familias de nivel socioeducativo medio-alto cuyos padres ocupan trabajos para los que se sienten sobrecualificados, lo que, adems, podra desalentar las expectativa de sus hijos para seguir estudiando. Por otra parte, se da el caso de familias de nivel socioeducativo bajo, cuyo mayor inters es el de la aculturacin de sus hijos cuando
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instituciones educativas, adems de las perspectivas de mayor o menor tiempo de residencia en la sociedad a la que han llegado, son factores que han de tenerse en cuenta porque, sin duda, estarn afectando a esta participacin percibida por los profesores como insuficiente.
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PARTE III
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Santos Rego, M. A.; Gods, A.; Barreiro, F. y Lorenzo, M.: Participacin de las familias inmigrantes en la escuela. El diseo de un pro-
grama de intervencin socioeducativa. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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han sido reagrupados. Transmiten, asimismo, su preocupacin por la prdida de los referentes culturales y la lengua de origen por parte de sus hijos. Perciben, sobre todo en los grupos mayoritarios (ecuatorianos y marroques), la existencia de conflictos racistas entre los jvenes, aunque sealan el modo en que el discurso sobre la interculturalidad relativiza la existencia de este tipo de problemas. Al hablar de la dinmica familiar, es obvio que se despliega un tema tan amplio como fuera de nuestro alcance en este trabajo: los procesos de desagrupacin inicial y reagrupacin de los diferentes miembros de las familias. Sin duda, y como sealan Garca Borrego97 y Santos Rego98, los efectos vinculados a esta realidad de distanciamientos afectivos, reencuentros tras muchos aos sin convivir, salida de los hijos del pas de origen despus de haberlo hecho los padres, la escalonada reagrupacin de los hijos, expone a la familia, tanto a los miembros en origen como en destino, a constantes distanciamientos y duelos. En el caso de los hijos viven el duelo por los padres que se han ido, por los hermanos que se van antes que l/ella, por los cuidadores y el contexto en origen A la vez, se someten a un reencuentro con un contexto tanto afectivo como social completamente nuevo, y que, pese a tener la acogida de la familia que un da march de su pas de origen, en muchos casos, el paso del tiempo hace que el menor los sienta como personas desconocidas. Todo ello supone un proceso ingente de reestructuracin y reajuste afectivo y emocional que requiere los apoyos y el acompaamiento correspondiente, tanto para los hijos como para la familia. Y todo ello habr de tenerse en cuenta en el contexto educativo que acoge al alumno/a, como menor que va acompaado por todo este contexto familiar y emocional. Adems de todo ello, y como sealan estos autores, hay que tener en cuenta que los hijos se ven afectados por la dificultad de conciliacin entre la vida familiar y laboral de los padres y por un sistema que les exige, por mucho tiempo, vivir su dimensin familiar estirndola en el espacio (lo que les mantiene en un ac y un all) y relegndola en el tiempo (anteponiendo lo productivo sobre lo reproductivo y emocional). Desde la Universidad Comillas99 se sigue haciendo hincapi en la influencia de las familias como elemento determinante en el futuro de sus hijos como alumnos, en tanto moldean sus expectativas en la continuidad de sus estudios. Partiendo de esta influencia, se pone de manifiesto el poder de las expectativas del alumnado sobre su propio futuro inmediato: se produce una correspondencia casi directa entre las expectativas de continuidad de los estudios en los alumnos migrantes de 4 de ESO y 2 Bachillerato, y los estudios que finalmente realizan al ao siguiente. De otro modo, Serra y Palaudrias100 corroboran esta misma perspectiva, en relacin al paso del alumnado inmigrado a la Educacin post-obligatoria en Girona. As, entienden que son factores moduladores de la continuidad la incorporacin lingstica y cultural; la definicin del rol que asumen los educadores; la pedagoga empleada; el modo de asesorar que se ofrece a los alumnos; y el tipo de participacin de la comunidad y de la familia en esta orientacin sobre su futuro. Y siguiendo la gran influencia de las relaciones familiares en los hijos e hijas, un estudio cualitativo realizado con chicas adolescentes en Barcelona101, tanto de origen nacional como extranjero, muestra cmo son mucho mayores las similitudes que las diferencias, y sealan, citando
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Garca Borrego, I.: Conciliacin relegada: Procesos de fragmentacin, reagruacin y desagrupacin de las familias migrantes. Santos Rego, M. A.: Las familias inmigrantes en la escuela. Cmo avanzar en su integracin desde una perspectiva socioeducati-
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va?. en: Garca Roca, J. y Lacomba, J., (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
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Gil, R.: Expectativas acadmicas y profesionales de los estudiantes inmigrantes de secundaria en la comunidad de Madrid. Serra, C. y Palaudrias, J.M.: Alumnat dorigen immigrat: Factors escolars y trajectries de continutat. Comunicacin presentada Castillo, J.M.; Benesy, C.; Vallcorba, T.; Garca, C.; Hill, M.;Ortiz, M.; Paris, M.; Pich, O.; Subirats, T. y Zoppi, V: Adolescentes inmi-
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en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.

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grantes y autctonas con problemas familiares: autopercepcin y relaciones interpersonales. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
No obstante, dentro de las diferencias que se dan, cabe sealar los conflictos de tipo cultural que viven las adolescentes respecto a los estilos de vida que sus padres consideran correctos frente a sus propios criterios de lo que se debe o no hacer (a modo de ejemplo, el rol de la mujer en el pas de residencia versus el pas de origen). As, es ms frecuente entre las adolescentes de origen extranjero destacar el autoritarismo de sus padres, de igual modo que la falta de afecto por parte de stos. Tambin se observa que en el momento de distanciarse de su familia o irse de casa son ellas las que menos relacin mantienen, frente a las adolescentes de origen autctono. Todo ello les sita en una situacin de duelo respecto a sus referentes familiares y culturales, desproteccin y falta de apoyo social en un momento crucial para la conformacin de su identidad adulta y sus opciones de futuro. En esta situacin, es evidente el modo en que ha de tratarse con la adolescente como un sistema que, ms all de su rol como alumna, trae consigo todo su contexto psicoafectivo y familiar. Es claro el papel fundamental que el contexto educativo tanto formal como no formal- ejerce en los y las adolescentes como dador de referentes a nivel humano, social y cultural. El alumnado, y ms an, el adolescente, necesita saber quin es, necesita quien le ayude a resolver sus conflictos de identidad derivados de la confrontacin inicial entre sus referencias de origen y los de la nueva sociedad. Una persona que no tenga el apoyo necesario para reconciliar esos valores y referentes difcilmente podr llevar a cabo su proyecto de estudios o mantener la motivacin necesaria para ello. En este sentido, el sistema educativo debera ser sensible a temas tan fundamentales y proporcionar los apoyos necesarios a travs de personas que acompaen estos procesos de bsqueda personal, que ayuden a armonizar las referencias de origen y del pas donde se reside, vehiculando la toma de decisiones de la persona desde su autonoma y capacidad. Todo ello se traducir, a su vez, en bsquedas y decisiones acerca de sus itinerarios formativos. Tanto el acompaamiento como los valores que se fomenten en el contexto escolar son determinantes para la configuracin de la identidad de sus alumnos, para el modo de verse a s mismos y a los dems, para comprender la realidad, posicionarse y actuar en ella. As parecen comprenderlo Fabregat y Gallardo102, que, a travs de una experiencia en un ciclo de Formacin Profesional en las Escuelas de Artesanos de Valencia comprueban cmo la interculturalidad se hace posible trabajando desde las actitudes, las habilidades interpersonales y valores como el dilogo, la cooperacin y la participacin. A travs de este tipo de trabajo, el alumnado potencia su capacidad para acceder a la igualdad desde las propias diferencias, para ser respetuoso con la diversidad cultural, para negociar asertivamente, para aprender cooperando y potenciando las fortalezas de cada alumno/a en el aula desde el enriquecimiento mutuo. En un estudio realizado por Echevarra en el municipio de Torrejn de Ardoz103 se insiste en este mismo mensaje: lo que caracteriza a la conflictividad juvenil aparece vinculado a las historias personales y familiares de conflictividad, y en ningn caso exclusivas de la poblacin de origen extranjero. Tambin, aqu, son las condiciones de vida, las pautas familiares y educativas, la falta de atencin de los padres, la influencia de la violencia que les llega a travs de los medios de comunicacin y los videojuegos, la falta de desarrollo de la capacidad crtica y las habilidades interpersonales, las que juegan el papel principal en la identificacin con modelos poco constructivos social y humanamente considerados. As, se destaca la necesidad de la prevencin y deteccin de estas situaciones conflictivas desde las instancias educativas en las que se encuentran para darles
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a Hill, Bush y Rossa (2003) que las circunstancias socioeconmicas y familiares as como las caractersticas de la comunidad donde se reside pueden ser, y son, en este caso, ms importantes que la procedencia tnica.
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PARTE III
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Fabregat, A. y Gallardo, I.M.: Dilogo, cooperacin y participacin como base de la integracin en el aula: Una experiencia de
Formacin Profesional. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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Echevarra, L.: Juventud y diversificacin socio-cultural: Desafos y oportunidades a la luz de la experiencia de un municipio del rea
metropolitana de Madrid. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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respuestas que acompaen a estos jvenes hacia itinerarios y bsquedas que construyan su presente y su futuro desde la convivencia y la armona social. Para alcanzar todo ello se considera imprescindible trabajar desde el refuerzo de las fortalezas de cada alumno, la potenciacin de su autoestima, el trabajo sobre su identidad (hasta poder vivirla sin conflicto), el sentido crtico ante la realidad que se encuentran, la capacidad de generar alternativas Otras propuestas de accin que se ofrecen, son: crear espacios vinculados a intereses comunes a todos los jvenes con independencia de su origen, de modo que puedan vincularse a travs de ellas, promocionando de este modo la interculturalidad, al tiempo que proporcionando actividades alternativas y constructivas. Una de las observaciones ms importantes y que se corroboran en otros estudios citados anteriormente es la mayor facilidad de jvenes y nios para relacionarse con iguales de otros orgenes y nacionalidades104. En otras palabras, el presente y el futuro de las relaciones interculturales pasa por el fomento de la interculturalidad en las edades ms tempranas, tanto en el contexto formal como en el no formal. Se puede ver, as, cmo la carga de ideas preconcebidas, actitudes y predisposiciones negativas ante lo diferente est mucho menos presente entre la poblacin ms joven, tanto autctona como migrante o de familia migrante. Es evidente el gran papel que juega la poblacin adulta en todo ello, pero el poder de transformacin de la sociedad en este momento tan inminente lo tienen las generaciones que estn creciendo ahora. En este sentido, el sistema educativo ejerce un papel fundamental. Depender de cmo queramos vehicular, o no, la interculturalidad en el proyecto educativo individual y grupal, en las aulas y en el centro mismo. Una de las herramientas para las etapas iniciales de la interculturalidad como eje transversal en los centros es la presencia de la mediacin educativa intercultural, en un doble sentido: a travs de profesionales que, desde su labor como mediadores promuevan activamente polticas de encuentro e intercambio entre el conjunto del alumnado; y, en un segundo lugar, a travs de la promocin de habilidades de mediacin en los directivos, docentes y otros profesionales del centro. La primera de las dimensiones es trabajada en Tenerife a travs del Proyecto educativo Sansof, el cual cuenta con un 40% de alumnado migrante105. En dicho proyecto se forma a mediadores en educacin intercultural durante seis meses, tras lo cual ejercen su labor dentro y fuera del aula, apoyando la labor de los docentes. Sin embargo, unas de las sugerencias de mejora del proyecto es, precisamente, potenciar las habilidades de los docentes en materia de educacin intercultural, objetivo para lo cual se necesitan otros instrumentos de formacin que doten al profesorado de las herramientas necesarias en materia de mediacin, de un lado, y de educacin intercultural, por el otro. Una de las mayores fortalezas del proyecto reside en trabajar la educacin desde el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los Derechos Humanos y las libertades fundamentales, amparndose, para ello, en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. As, citando el artculo, entre sus objetivos figuran favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos tnicos o religiosos, as como el mantenimiento de la paz. Por todo ello, los ejes del trabajo educativo que establecen, son: la identidad cultural, entendida como la respuesta a quin es cada uno; la interculturalidad, como forma de expresarse la integracin; y el desarrollo sociopersonal, a travs del que se trabajan las relaciones entre iguales y las habilidades interpersonales. Ms all de los matices, de cmo se concreta el proyecto y de las mismas propuestas de mejora que realizan los autores106, consideramos que un
104
Sobre las dinmicas de las bandas juveniles en Madrid, Aparicio realiza un estudio muy completo donde confirma y ampla estas
observaciones: Psicologa evolutiva, psicologa social y bandas latinas en Madrid, en: Garca Roca, J. y Lacomba, J., (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
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Curiosamente, y contra lo que pudiramos pensar, el alumnado mayoritario de Tenerife en el momento de realizar el estudio (curso
2003/2004) es de procedencia latinoamericana (53% del total), europeo en un 36%, africano en un 3,8% y de otras nacionalidades e un 1% (Pazmio y Rodrguez, 2007).
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Pazmio, J.A. y Rodrguez, A.: La mediacin educativa intercultural en centros escolares de Tenerife; La experiencia del Proyecto
Sansoif. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
Ahora bien, adems del ideario y del marco terico, pilares fundamentales, se hace igualmente imprescindible considerar la falta de sincrona que suele existir entre el discurso y la prctica. En el tema que nos ocupa, es algo que podemos observar frecuentemente, y as lo ponen de manifiesto los numerosos estudios que lo trabajan, entre los cuales se encuentra el caso de un Instituto de Secundaria de Ceuta107, donde convive alumnado procedente de culturas como la hind, hebrea, rabemusulmana y cristiano-occidental. Otro caso donde as se demuestra es el de la comarca del Maresme108, en Barcelona, donde se concentra el 12% de la poblacin procedente de frica subsahariana y Marruecos de la zona. En ambos se comprueba cmo, pese a que los docentes mantienen un discurso de imparcialidad e igualdad de condiciones, se dan diferencias perceptibles en el trato segn el origen de los alumnos. As, se encuentran distinciones segn sean de procedencia marroqu (mayor grado de control y desconfianza), o subsahariana (considerados como ms buenazos). Estas diferencias de trato moldean, a su vez, el modo en que los mismos alumnos se sienten mirados y valorados, y la forma en que se sientan mirados va a ser determinante en su modo de actuar, tanto dentro como fuera del mbito escolar. As, si un chico siente que le miran con desconfianza y le controlan ms que a su compaero, lo atribuir a que no es de fiar para su profesor/a, y adems se rebelar por sentir que le controlan constantemente, a diferencia de otros. Con lo que la profeca autocumplida est servida, ya que este rebelarse har que el profesor refuerce su percepcin y, a la vez, al alumno no se d opcin a pensar sobre s mismo de manera diferente, ni a actuar, en consecuencia, de forma distinta. Es un modo de evidenciar cmo las ideas preconcebidas acerca de una persona o colectivo generan unas actitudes o predisposiciones en los adultos profesores- acordes a esas ideas previas (tanto positivas como negativas) que hacen que sean percibidas por los diferentes colectivos y determinen sus comportamientos. El caso de Ceuta, adems, se complica por las diferentes posiciones y fuerzas de poder que existen en la ciudad: los colectivos de hindes y hebreos son minoritarios, y el mayor dilema se produce entre los cristiano-occidentales y los rabo-musulmanes. En esta coyuntura tan compleja, los autores ven que se disputan dos posibilidades: el sometimiento y la asimilacin de todos a la cultura dominante cristiano-occidental, mantenida hasta el momento con los consecuentes brotes de violencia y xenofobia; o la gestin de la diversidad cultural desde la interculturalidad y el respeto mutuo. He ah el reto, para lo que se requiere tanta voluntad poltica como consciencia de las predisposiciones y actitudes de unos hacia los otros. Porque, como decamos ms arriba, es frecuente que el discurso y la prctica vayan por direcciones distintas, aun pretendiendo que no suceda. Cul puede ser el motivo? Como exponen Gonzlez Riao y Louzao109, es una cuestin de actitudes, entendidas como conjunto de creencias y valores que determinan el comportamiento de una persona, e interfieren en la comprensin y valoracin de los distintos fenmenos sociales (entre ellos, la interculturalidad). Las actitudes, al estar constituidas por un triple componente (cognitivo, afectivo y conductual), hacen que en la medida que no seamos conscientes de todos ellos, pueda suceder que, pese a que yo crea que valoro al otro como igual (nivel afectivo), en m hay una idea (nivel cognitivo), aprendida
107
marco como ste puede garantizar la efectiva promocin de la educacin intercultural, basada en la apuesta por la igualdad, la integracin y el desarrollo de las personas y los grupos en relacin.
EDUCACIN
PARTE III
< 205
Jimnez, R.: Encuentro o choque de valores en un instituto de Secundaria de Ceuta?.107 Pazmio, J.A. y Rodrguez, A.: La media-
cin educativa intercultural en centros escolares de Tenerife; La experiencia del Proyecto Sansoif. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
108
Ballestn, B.: Inmigracin e identidades en la Escuela Primaria. El caso de la comarca del Maresme (Catalua).107 Pazmio, J.A. y
Rodrguez, A.: La mediacin educativa intercultural en centros escolares de Tenerife; La experiencia del Proyecto Sansoif. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
109
Gonzlez Riao, X.A. y Louzao, M.: Actitudes interculturales en alumnos y alumnas de Educacin Primaria inmigrantes y autctonos.
Una aproximacin metodolgica. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
206 >
Todo ello nos hace mirar hacia una educacin ampliamente entendida. Porque la educacin intercultural no tendra que quedar remitida al sistema educativo en exclusiva, sino abarcar los distintos mbitos de la educacin no reglada, tanto en nios como en adultos, y en el caso de los nios, tanto en lo referente a la educacin en el tiempo libre o de ocio, como en lo relativo a la educacin de menores no acompaados o en rgimen de proteccin por parte de la Administracin. No podemos olvidar que, en este ltimo caso, se dan las situaciones de mayor vulnerabilidad y, por ello mismo, requiere de una mayor atencin y dedicacin. Sabemos, adems, la invisibilidad, si no despreocupacin, con la que seguimos tratando estas realidades que hacen que, en muchos de los casos, se vean implicadas al mismo tiempo dos factores que requieren respuestas especficas: la desproteccin infantil y la historia de migracin de cada menor.
de atrs, que me dice que mejor tenga cuidado con los extraos (pngase en su lugar cualquier grupo social) por si acaso. En la medida que no reconozca esta idea de la que puedo ni siquiera ser consciente en un primer momento, mi comportamiento, pese a no quererlo, puede ser de discriminacin, recelo ante el que considero diferente y esta misma actitud le llegar a l/ella, lo que, a su vez, provocar que su comportamiento vaya en una direccin o en otra (nadie reacciona de la misma manera ante una persona que nos acoge que ante una que nos mira con desconfianza). El trabajo que a todos se nos plantea pasa, pues, por tomar consciencia de cules son las ideas preconcebidas de cada uno, que todos tenemos puesto que forman parte del imaginario colectivo en el que nos socializamos y en el que crecemos. Son formas de generalizar que, aunque incompletas, en algn momento tuvieron una funcin que ya hoy no es til ni justa. Una vez localizadas esas ideas, podremos desbancarlas e iniciar un trabajo de reconstruccin que pasa por armonizar los distintos niveles de funcionamiento (pensamiento, afecto y comportamiento). Slo as nuestro discurso podr ir acompaado de conductas, percepciones y valoraciones ajustadas. Mientras no armonicemos todo ello, no ser posible. Y no hay mejor contexto que el educativo para empezar a trabajar en este sentido con los padres o tutores implicados en la educacin de sus hijos, con los docentes y con los propios alumnos y alumnas. Como ya se ha comentado, cuanto ms pequeos sean los nios, ms facilidad habr para deshacer estereotipos falsos y prejuicios injustos en cualquiera de los sentidos, y ms cmodamente llegar a vivirse con normalidad una relacin entre iguales donde el origen nacional no tenga ninguna relevancia ms que la de aportar riqueza al conjunto. sta es la experiencia que se relata desde el Departamento de Antropologa Social 110 de Madrid , en la que se comprueba la especial plasticidad de los nios durante su proceso de socializacin, durante el que aprenden cules son los referentes que son o no adecuados y que marcarn en gran medida su vivir cotidiano y adulto. Si durante este proceso fomentamos una educacin autnticamente intercultural, que pasa por el reconocimiento de las diferencias en igualdad de condiciones, que considera la sociedad plural como una oportunidad de enriquecimiento y que tiene como centro a las personas y al desarrollo del planeta en su conjunto, los nios y nias de nuestra sociedad crecern con estas sensibilidades y sobre su consecucin se apoyarn sus identidades, sus seguridades y sus actuaciones. Como destaca Garca Lpez111, para ello se hace imprescindible promover un nuevo perfil del profesorado, en todos los niveles educativos, que tome consciencia de sus propias actitudes hacia la diversidad en sus aulas, que pueda ser referente de valores para su alumnado, y que, adems de poseer competencias tcnicas, pueda dar respuesta a tareas tan urgentes como las de aprender a ser y aprender a vivir juntos.
110
Moscoso, M.F.: Niez, migracin y memoria: Una introduccin. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Garca Lpez, R.: El profesorado y la inmigracin. en Garca Roca, J. y Lacomba, J. (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad
Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.

111
espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
El caso de las Escuelas de San Jos de la Montaa, en Barcelona, un Centro Residencial de Accin Educativa pone de manifiesto estas mismas preocupaciones112. Sealan, adems, la falta de formacin en interculturalidad que poseen las personas que ejercen de educadores de estos menores, ya que, el hecho de poseer competencias en educacin social no es suficiente en este momento para atender a realidades tan plurales como complejas. Del mismo modo, ser profesionales del rea social no les exime de prejuicios, generalizaciones y manifestaciones ms o menos explcitas y conscientes de xenofobia en su misma labor educativa. Adems de todo ello, se dan cada vez con ms frecuencia una falta de criterios claros sobre cmo educar a estos menores, lo que repercute negativamente en sus actitudes y comportamientos, como sucede en cualquier otro caso en la educacin de menores. Se suma, adems, una poltica que tiende a agrupar a todos los menores extranjeros en los mismos centros de manera independiente de los menores no extranjeros y, en muchos casos, llegan a segregarse por nacionalidades o reas geogrficas. Habra que plantearse, del mismo modo que en el caso de la educacin formal, qu estamos promoviendo con estos espacios segregados y cul podra ser el modo de promover la integracin y el desarrollo de estos jvenes en la sociedad en la que viven y tendrn que vivir de manera ms directa al cumplir su mayora de edad. Todas estas cuestiones hacen urgente una intervencin desde la interculturalidad tanto en la formacin de estos profesionales, como en la estructura misma de las lneas educativas y las actitudes promovidas tanto en los educadores como en los menores. En este sentido, habra mucho que decir, pero ser una realidad que abarquemos prximamente con la calma y profundidad que merecen. De momento, vivimos una etapa inicial donde, aunque slo en parte, se empieza a prestar atencin a la interculturalidad en el mbito de la educacin formal. Hemos de reconocer que, aunque insuficiente, asistimos a un escenario de progresiva sensibilizacin y puesta en marcha de discursos que van encaminados a la consecucin de la interculturalidad, en concreto, en el rea educativa.
EDUCACIN
PARTE III
< 207
Ciertamente, es destacable la importancia de estos pequeos cambios en el discurso, puesto que la palabra es motor del pensamiento y para que ste evolucione ha de ponerse especial empeo en el uso que se hace del lenguaje. La palabra es el primer instrumento para pasar de una confrontacin entre nacionales y extranjeros, a un nosotros comn e incluyente, donde todos los ciudadanos y ciudadanas, nuevos y antiguos, se sientan reconocidos, y en el que los de fuera, los extranjeros, los inmigrantes, pasen a ser los nuevos vecinos y vecinas del entorno en el que todos convivimos. En cuanto a este cambio de lenguaje y sensibilidades, hay que destacar el modo en que los distintos rdenes institucionales empiezan a girar hacia un reconocimiento positivo de la diversidad que nos constituye, as como de la necesidad de traducir esta sensibilidad en la educacin. Ejemplo de ello es el modo en que, tanto los diferentes Planes Autonmicos como, a nivel nacional, el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, plantean la educacin como uno de los pilares fundamentales sobre los que trabajar los nuevos valores de convivencia en la diversidad. Ahora bien, aun reconociendo los pasos que como sociedad vamos dando, somos conscientes de lo mucho que distan los discursos y planes de su traduccin en prcticas coherentes y eficaces. Parece, pues, que el reto del momento actual es, por una parte, seguir caminando en nuestro modo de entender y expresar lo que somos como ciudadana y sociedad, y del otro, acertar en los cmo concretos de esa gestin de la diversidad que nos constituye; en otras palabras, pasar a la armonizacin entre el discurso que ya existe y su puesta en marcha.
Lpez, M.P.: Los retos de la diversidad cultural y la exclusin social en los Centros Residenciales de Accin Educativa: el caso de
112
San Jos de la Montaa (Barcelona). Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
113
Lpez Reillo, P. y Gonzlez Garca, D.: El curriculum en las aulas multiculturales. Qu se ensea a los hijos e hijas de las familias inmi-
grantes?. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
208 >
A este respecto podran nombrarse muchas de las actuaciones que en materia educativa estn teniendo lugar. Adems de las ya mencionadas ms arriba, a nivel autonmico pueden citarse algunas iniciativas como las aulas PASE de adaptacin lingstica temporal; los Programas de Acogida e Integracin Educativa; la mediacin educativa intercultural; la formacin de docentes en educacin intercultural; los Programas de Educacin Intercultural; elaboracin de materiales interculturales sensibles a la presencia de los diferentes colectivos en el centro; una propuesta para construccin de la interculturalidad desde el currculum que contempla los enlaces curriculares, los valores interculturales y las actitudes como partes de cada rea curricular; la diversidad intercultural e intracultural Todas ellas, ciertamente, son propuestas alentadoras y en muchos casos innovadoras, habra que dotarlas de los recursos necesarios, tanto materiales como humanos, para ponerlos en marcha de manera generalizada, evitando que queden en meras propuestas o en proyectos pilotos y puntuales sin incidencia ni estabilidad. Requiere, en pocas palabras, de una voluntad, un compromiso y una verdadera opcin por itinerarios como ste. Aun con todo, incluso la puesta en prctica de estos planes corre el riesgo de estar slo poniendo parches, en lugar de renovando desde la raz y dando una respuesta eficaz, integradora y comprometida con un cambio tan urgente como necesario Y para evitar ese riesgo hemos de tomar en consideracin las mltiples crisis que mencionadas ms arriba en cuanto a la educacin y analizar en qu medida estas iniciativas u otras dan una respuesta integral a todo ello. Adems, ha de tenerse en cuenta las mltiples dimensiones que implica un abordaje intercultural en la educacin. De lo contrario, tratar unas necesidades y dimensiones sin abarcar otras puede conducirnos, de igual modo, a callejones sin salida. As, un buen plan puede bloquearse por la falta de formacin por parte de los docentes o ejecutores de los programas, por falta de tiempo real para llevar a cabo los cambios necesarios, por falta de recursos, por falta de seguimiento, por actitudes desfavorables Todo ello conducir a trabajar la interculturalidad no como eje transversal, sino como dimensin residual y expuesta a la mayor o menor voluntad de los responsables de los centros y las aulas. As lo demuestra un estudio realizado en Tenerife por Lpez Reillo y Gonzlez Garca113, donde, pese a existir un programa de Educacin Intercultural integral, se revela el escaso peso que tienen en la prctica el trabajo de actitudes y valores interculturales, reducindose, en muchos casos el trabajo intercultural, a la mera puesta en escena de estereotipos y folklore, algo que, aunque no es negativo, no es el objetivo de una autntica educacin intercultural. Otro dato que hace pensar es el hecho de que, hasta el momento, slo se est trabajando la interculturalidad en centros donde existe una diversidad cultural vinculada a una notoria presencia de alumnado extranjero o como consecuencia de una demanda por parte del profesorado. Aqu cabra rescatar una pregunta mencionada ms arriba: Qu ocurre con los menos sensibilizados? Cmo trabajar para una ciudadana diversa y plural slo con unos pocos, o con aquellos que tienen esta conciencia? Cmo no llegar a los que forman ya parte de esta misma diversidad pese a no vivirlo en sus aulas? Cmo educar en un presente y futuro interculturales a personas que no estn teniendo las mismas oportunidades de descubrirlo y conocerlo? Cmo educar en igualdad de oportunidades y de responsabilidades a unos y otros? Se hace evidente la respuesta: Una educacin intercultural que no abarque al conjunto del alumnado, independientemente de la edad, el sexo, la nacionalidad o el tipo de centro, ser una falacia bien disimulada, pero no una apuesta autntica por la interculturalidad en la sociedad que nos toca convivir. Ms an. En tanto la interculturalidad sea un mero contenido curricular o conocimiento de otra cultura sin ser acompaado del trabajo por el desarrollo sociopersonal o socioescolar, como se mencionaba ms arriba, ser, de igual modo, una falsa esperanza. Como ha quedado demostrado, para una transformacin real a nivel humano se necesitan trabajar desde la
113
Lpez Reillo, P. y Gonzlez Garca, D.: El curriculum en las aulas multiculturales. Qu se ensea a los hijos e hijas de las familias inmi-
grantes?. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
base, constituida por valores y actitudes, y para ello, a su vez, los factores cognitivos, afectivos y comportamentales. De lo contrario, el cambio ser slo temporal e ilusorio. As, como sealaba Garca Lpez, citando al Comit Internacional para la Educacin del siglo XXI de la UNESCO, necesitamos aprender -y ensear- a ser y a vivir juntos. En esta misma lnea se centraban las Jornadas Educativas de La Compaa de Jess en Granada en el verano de 2007, donde se haca esta misma referencia como base de la educacin que nos toca promover. Citaba Julio Martnez: aprender a conocer al otro-; aprender a aprender; aprender a vivir juntos y aprender a ser, como aprendizajes fundamentales en un momento de transformacin sociocultural como el que vivimos, donde, sealaba Garca Roca, citando al Informe Delors, hemos de educar como el arte de la navegacin. As, educar es ensear las cartas nuticas de un mundo complejo y en continua agitacin, y al mismo tiempo una brjula para poder navegar por l. En este mismo sentido, la educacin ha de prevenir el naufragio. Con todo ello, se entiende que la escuela ha de ser, ms que nunca, el lugar privilegiado para encauzar las potenciales relaciones interculturales, presentes y futuras. Unas relaciones que se abren al transnacionalismo que es posible vivir gracias a la globalizacin y a los medios de comunicacin y que implica formas nuevas de entender las identidades, tanto individuales como colectivas. La Educacin, desde esta perspectiva, ha de ser, por excelencia, el elemento potenciador de las capacidades de las personas tanto profesionales como humanas. Ha de promover el desarrollo y la integracin personal y social, determinar los valores y concepciones del mundo en que quiere socializar a sus gentes, y orientar en los modos de aprender a vivir juntos, siendo personas y ciudadanos en igualdad de condiciones, todos. Claro que no es un camino rpido ni fcil, pero est siendo ya posible, y requiere de un proyecto educativo entendido en su conjunto, donde todos los actores implicados en la educacin comiencen a mirar hacia el mismo lugar. Requiere, en definitiva, un cambio educativo estructural que site la interculturalidad y la persona como ejes distintivos de la educacin del siglo XXI.
EDUCACIN
PARTE III
< 209
210 >
2.3
1 Alumnado extranjero por enseanza. Todos los centros. MEPSYD. 2008
E. Infantil
E. Primaria
E. Especial E.S.O. Bachillerato
Madrid (Comunidad de) Catalua Comunitat Valenciana Andaluca Canarias Murcia (Regin de) Castilla-La Mancha Castilla y Len Aragn Balears (Illes) Pas Vasco Galicia (1) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Rioja (La) Asturias (Principado de) Cantabria Extremadura Melilla Ceuta TOTAL
27.786 26.346 13.172 12.288 3.491 6.125 5.169 4.331 4.761 4.179 3.282 1.571 1.359 1.362 706 848 953 219 59 118.007
58.156 60.045 41.014 33.056 12.424 15.069 13.988 10.657 10.186 10.238 7.123 5.138 4.594 3.141 2.432 2.245 2.329 485 137 292.457
582 1.023 265 258 93 12 58 80 94 55 76 37 53 21 15 14 16 5 3 2.760
40.305 42.454 28.501 22.803 9.644 8.040 7.910 6.976 5.976 6.454 4.676 3.362 2.749 1.905 1.940 1.674 1.552 212 51 197.184
5.209 5.779 3.776 3.266 1.993 990 891 936 715 891 853 586 322 177 258 263 220 49 7 27.181
(1) En E. Infantil no se incluye el alumnado extranjero de Primer ciclo, por no disponer de esta informacin.
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PARTE III
< 211
Ciclos Format. de F.P. 5.211 7.136 3.789 2.687 1.315 841 799 999 905 692 1.139 559 395 240 254 354 154 36 42 27.547
Prog. Garanta Social 2.318 367 462 248 324 375 711 486 212 1.004 49 193 95 49 63 47 25 41 7.069
EE. Artsticas
EE. de Idiomas
EE. Deportivas
No consta Enseanza TOTAL
1.052 306 351 483 132 56 93 144 83 95 10 160 83 29 66 23 10 3.176
3.526 1.760 2.756 603 289 1.251 509 822 867 1.960 203 111 145 98 157 121 15.178
7 26 2 5 2 1 43
4.588 4.588
144.152 143.089 91.235 81.677 32.096 32.060 29.574 26.085 23.720 23.638 19.032 13.422 9.951 7.081 5.866 5.559 5.451 1.162 340 695.190
212 >
2 Alumnado extranjero por enseanza. Centros pblicos. MEPSYD. 2008
EE. Infantil Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL nacional 11.123 3.675 590 3.316 3.033 571 3.526 4.694 22.537 11.778 851 1.257 20.784 5.380 1.082 2.407 1.103 59 193 97.959
EE. Primaria 30.517 8.078 2.020 8.557 11.089 1.581 8.380 12.740 52.001 35.924 2.106 4.154 45.235 13.583 3.868 4.915 2.412 137 447 247.744
EE. Especial 163 44 10 22 72 9 61 34 560 233 9 31 458 3 40 44 15 3 5 1.816 E.S.O. 21.154 4.579 1.387 5.224 8.427 1.179 4.955 7.082 34.833 24.225 1.379 2.716 29.605 7.116 2.130 2.604 1.442 51 210 160.298
Bachillerato 3.034 642 242 755 1.733 231 714 866 4.950 3.439 210 531 3.668 948 242 627 172 7 49 23.060
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PARTE III
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Format. de F.P. 2.248 690 214 590 1.199 216 682 743 5.513 3.007 147 463 4.081 736 274 637 191 42 36 21.709
Garanta Social 359 306 33 206 248 43 346 307 341 39 32 1.588 285 98 626 57 7 25 4.946
EE. Artsticas 476 78 66 94 128 140 92 281 301 23 145 1.009 54 78 2 29 10 3.006
EE. de Idiomas 1.760 509 145 822 2.756 98 1.251 289 157 1.960 3.526 603 203 867 111 121 15.178
EE. Deportivas 5 1 6
No consta Ense. TOTAL 70.834 18.606 4.708 19.586 28.685 3.928 20.055 26.847 120.675 79.248 4.921 11.289 109.954 28.708 8.015 12.729 5.532 306 1.096 575.722
214 >
3 Alumnado extranjero por enseanza. Centros privados. MEPSYD. 2008
EE. Infantil Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL 1.165 1.086 116 863 458 277 805 475 3.809 1.394 102 314 7.002 745 277 875 259 26 20.048
EE. Primaria 2.539 2.108 412 1.681 1.335 664 2.277 1.248 8.044 5.090 223 984 12.921 1.486 726 2.208 729 38 44.713
EE. Especial 95 50 5 33 21 5 19 24 463 32 7 6 124 9 13 32 6 944 ESO 1.649 1.397 553 1.230 1.217 495 2.021 828 7.621 4.276 173 646 1.070 924 619 2.072 463 2 36.886 Bachillerato 232 73 16 136 260 32 222 25 829 337 10 55 1.541 42 80 226 5 4.121
4 Nmero de alumnos extranjeros por 1.000 alumnos matriculados en E. Infantil, E. Primaria y E.S.O. MEPSYD. 2008
E. Infantil Centros Pblicos Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL 53 129 35 152 67 48 81 91 119 107 35 36 155 130 89 54 185 25 72 95 Centros Privados 15 61 15 62 28 46 35 39 33 24 13 18 51 41 38 20 69 0 27 34 43 103 29 117 57 47 65 81 86 78 30 30 102 103 70 38 140 18 60 73 Total Centros Pblicos 76 175 68 221 119 92 103 123 202 188 40 49 243 192 170 93 214 32 89 141
E. Primaria Centros Privados 20 90 31 74 43 64 56 56 55 58 16 25 79 55 51 41 125 0 29 53 62 147 56 167 100 81 88 111 149 147 35 41 166 154 124 67 183 23 77 112 Total
(1) Para el clculo de la tasa de E. Infantil no se ha tenido en cuenta el alumnado de Primer ciclo, ya que no se dispone de esa informacin para el alumnado
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PARTE III
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Format. de F.P. 439 215 40 102 116 138 317 56 1.623 782 7 96 1.130 105 121 502 49 5.838
Garanta Social 103 180 16 6 20 365 68 26 8 17 730 39 95 378 38 34 2.123
EE. Artsticas 7 5 1 4 4 1 25 50 15 43 2 5 8 170
EE. Idiomas -
EE. Deportivas 26 2 7 2 37
No consta Ense. 4.588 4.588 TOTAL 10.843 5.114 1.158 4.052 3.411 1.631 6.030 2.727 22.414 11.987 530 2.133 34.198 3.352 1.936 6.303 1.549 34 66 119.468
E.S.O. Centros Pblicos 71 152 65 217 125 94 85 97 217 185 34 41 238 154 158 85 197 18 58 132 Centros Privados 17 81 49 79 57 66 61 47 70 68 14 22 96 51 70 54 114 0 5 60 58 126 59 163 109 84 76 87 158 147 30 35 170 125 123 68 168 13 52 108 Total
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5 Alumnado extranjero por rea geogrca de nacionalidad. Todos los centros. MEPSYD. 2008
Europa U.E.27 Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL nacional 31.119 8.596 1.173 6.467 8.730 1.089 8.874 11.160 19.763 31.568 1.428 2.549 32.957 4.392 1.787 3 1.706 10 93 176.687 Resto 3.874 641 227 570 813 643 583 717 6.338 4.815 123 924 3.528 1.098 344 524 190 4 15 25.971 frica 16.803 5.157 428 4.452 3.043 268 3.916 5.535 43.342 12.846 1.849 1.200 18.855 9.671 1.563 3.225 1.655 265 1.013 135.086 del Norte 984 143 117 149 245 145 304 165 1.013 609 67 266 1.975 120 71 216 15 1 4 6.609
Amrica Central 1.130 853 542 615 1.752 306 1.822 743 6.465 1 151 745 7.454 279 369 734 102 1 25.328 del Sur 24.598 7.421 3.129 10.544 15.295 2.917 9.398 10.621 55.670 36.706 1.638 7.258 71.435 15.899 5.635 10.278 2.793 4 19 291.258
6 Alumnado extranjero por rea geogrca de nacionalidad. Centros pblicos. MEPSYD. 2008
Europa U.E.27 Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL 2.184 1.440 10 2 146.673 25.065 7.074 1.030 5.421 7.127 843 7.552 10.325 16.858 28.369 1.300 2.228 2.441 3.841 1.514 328 158 4 13 20.852 Resto 3.311 486 204 432 528 475 451 630 4.943 4.145 105 825 2.596 971 247 frica 15.861 4.390 343 3.771 2.988 216 3.102 5.268 38.356 11.994 1.767 1.116 16.654 9.133 1.442 2.523 1.440 235 971 121.570 del Norte 687 91 88 110 191 93 175 143 700 451 58 198 875 94 46 109 8 1 3 4.121
Amrica Central 983 622 448 471 1.619 209 1.146 616 5.330 1.030 129 608 5.774 243 270 463 65 1 20.027 del Sur 22.220 5.345 2.432 8.675 14.567 1.958 6.696 9.317 46.466 30.434 1.398 5.939 54.567 13.954 4.381 6.566 1.909 4 15 236.843
EDUCACIN
PARTE III
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No consta Asia 2.896 904 208 831 2.203 180 816 627 10.453 3.376 194 429 7.743 563 178 813 620 18 12 33.064 Oceana 42 5 6 9 15 11 11 4 45 30 1 15 99 9 4 16 3 325 pas 231 36 1 361 2 20 36 106 29 37 3 862 TOTAL 81.677 23.720 5.866 23.638 32.096 5.559 26.085 29.574 143.089 91.235 5.451 13.422 144.152 32.060 9.951 19.032 7.081 340.000 1.162 695.190
No consta Asia 2.472 595 162 696 1.657 126 565 544 7.989 2.793 163 332 4.927 434 112 545 512 14 6 24.644 Oceana 24 3 1 9 8 8 9 2 33 22 1 7 66 9 3 11 3 219 pas 211 1 359 2 10 36 85 29 37 3 773 TOTAL 70.834 18.606 4.708 19.586 28.685 3.928 20.055 26.847 120.675 79.248 4.921 11.289 109.954 28.708 8.015 12.729 5.532 306 1 575.722
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7 Alumnado extranjero por rea geogrca de nacionalidad. Centros privados.
Europa U.E.27 Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia (1) Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) (1) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla TOTAL 1.042 266 11 30.014 6.054 1.522 143 1.046 1.603 246 1.322 835 2.905 3.199 128 321 8.547 551 273 196 32 2 5.119 Resto 563 155 23 138 285 168 132 87 1.395 670 18 99 932 127 97 frica 942 767 85 681 55 52 814 267 4.986 852 82 84 2.201 538 121 702 215 30 42 13.516 del Norte 297 52 29 39 54 52 129 22 313 158 9 68 1.100 26 25 107 7 1 2.488
Amrica Central 147 231 94 144 133 97 676 127 1.135 235 22 137 1.680 36 99 271 37 5.301 del Sur 2.378 2.076 697 1.869 728 959 2.702 1.304 9.204 6.272 240 1.319 16.868 1.945 1.254 3.712 884 4 54.415
EDUCACIN
PARTE III
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No consta Asia 424 309 46 135 546 54 251 83 2.464 583 31 97 2.816 129 66 268 108 4 6 8.420 Oceana 18 2 5 7 3 2 2 12 8 8 33 1 5 106 pas 20 36 2 10 21 89 TOTAL 10.843 5.114 1.158 4.052 3.411 1.631 6.030 2.727 22.414 11.987 530 2.133 34.198 3.352 1.936 6.303 1.549 34 66 119.468
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Partimos de un alumnado de 8.587.639 matriculados en enseanzas universitarias y no universitarias en el curso 2007/2008, al que se aaden 946.441 matriculados en las distintas modalidades de Educacin de Adultos. Todo ello suma un total de 9.534.080 alumnos y alumnas, de modo que un 20,7%, ms de una quinta parte de la poblacin espaola, est formalmente cursando estudios de algn grado. Los alumnos y alumnas procedentes de otros pases suponen un total de 718.175 personas, esto es, un 12,8% del total del alumnado en Espaa. Al detenernos por sectores, vemos que la mayora de los alumnos de origen no nacional, 695.190, el 9,6% del total del alumnado general, estn matriculados en Rgimen General, mientras que tan slo 22.985, el 3,2% de ese total nacional de alumnado, lo hace en Rgimen Especial. La evolucin del alumnado extranjero ha sido gradualmente creciente desde la informacin disponible del curso 97/98, multiplicndose casi por diez el nmero de alumnos al pasar de 72.335 a casi 700.000 en el curso 2007/2008. Sobre la distribucin del alumnado extranjero por tipo de centros, en todos los casos la gran mayora estn matriculados en centros pblicos, un 83%, sobre un 17% en centros privados. En la Comunidad Valenciana, el porcentaje de alumnado extranjero matriculado en centros pblicos es an mayor que la media nacional, un 87% del total, siendo slo del 13% los que se encuentran en centros privados. Al analizar el nmero de alumnos por Comunidades Autnomas, si bien en cuanto al alumnado general la Comunidad Valenciana se sita en cuarto lugar, respecto al nmero de alumnos extranjeros es la tercera Comunidad, con 91.235 personas matriculadas, tras Madrid y Catalua, con 144.152 y 143.089 respectivamente, y por delante de Andaluca. El nivel educativo con mayor nmero de alumnos extranjeros en la Comunidad Valenciana es, en primer lugar, Educacin Primaria, con 41.014 alumnos. Con mucha diferencia le siguen los alumnos matriculados en ESO, 28.501, y en tercer lugar Educacin Infantil, con 13.172 alumnos y alumnas. Con un menor nmero se sitan en cuarto lugar los alumnos matriculados en Formacin Profesional y Bachillerato, con muy poca diferencia entre s, 3.789 y 3.776, respectivamente. Los Programas de Garanta Social acogen 367 alumnos, y Educacin Especial, siendo 265 matriculados, suponen el menor grupo de alumnado extranjero. As, se observa cmo la Comunidad Valenciana representa bien el perfil descrito a nivel nacional en cuanto a distribucin de alumnos no nacionales por niveles educativos.
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Alicante asciende al 94% los alumnos extranjeros matriculados en centros pblicos. Y Castelln a un 92%. Valencia es, de las tres provincias, la que muestra un menor porcentaje de alumnado extranjero en centros pblicos, un 77%, aunque como puede observarse su presencia sigue siendo mayoritaria respecto a los privados.
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Castelln es la provincia con menor nmero de alumnos y el mayor porcentaje relativo de alumnado extranjero por centro, es decir, la provincia con una menor distribucin proporcional de alumnado extranjero sobre el total de sus centros educativos, y con una mayor concentracin de alumnos extranjeros en algunos centros sobre otros donde pueden estar infrarrepresentados.
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Pareciera que esta evolucin nos aleja de lo que entendemos por modelo de educacin integrador en tanto que, para integrar a la nueva sociedad, estamos eligiendo, por opcin o por omisin, una representacin progresivamente creciente de la presencia del alumnado extranjero en los centros pblicos respecto de los privados. Adems, en el momento en que un centro escolar est sobrerrepresentando la realidad de alguna parte de su alumnado, ms an cuando se trata de un alumnado con caractersticas nuevas para el personal directivo y docente, puede convertirse en fuente potencial de conflicto por la mera falta de recursos adecuados en la gestin eficaz de una nueva realidad. Una concentracin excesiva de unos grupos en unos centros determinados (en este caso, alumnado de nacionalidad no espaola o procedentes de familias no espaolas) frente a una infrarrepresentacin de estos mismos grupos en otro tipo de centros es y ha sido un factor de exclusin social en numerosas ocasiones incluso entre poblacin espaola.
EDUCACIN
PARTE III
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En todos los casos, la integracin de las nuevas situaciones y grupos sociales (y en particular de las personas de diversos orgenes y culturas de procedencia) pasa por su normalizacin en trminos de distribucin territorial as como de acceso a los diferentes recursos, de vivienda, de educacin o de cualquier otro tipo. Lo contrario conduce a la segregacin y, en el peor de los casos, a la marginalizacin y la exclusin.
La gestin de la diversidad en las aulas es una necesidad que hay que asumir y a la que hay que responder en un intervalo de tiempo crtico. En este momento, an estamos a tiempo de tener en cuenta este factor de riesgo y evitar que se convierta en un verdadero problema de exclusin. La procedencia del alumnado no nacional matriculado en la Comunidad Valenciana se da de forma bastante proporcional a la del nivel nacional. Destaca el alumnado procedente de Amrica del Sur, que supone un 40% del total de los alumnos extranjeros. En segundo lugar se encuentran los europeos, rozando otro 40%, y en su mayora comunitarios (un 34,6%). En tercer lugar, aunque en mucha menor proporcin, un 14%, se encuentran los procedentes de frica; y con mucha distancia los procedentes de Asia (3,7%), Amrica Central (1,4%) y Amrica del Norte, que no llega al 1%.
Comparando las provincias, proporcionalmente los alumnos de Europa Comunitaria estn ms representados en Castelln, mientras que los procedentes de Amrica del Sur lo estn en Valencia. Del mismo modo, los asiticos tambin estn ms representados en Valencia, aunque en mucha menor medida que el colectivo anterior.
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La Comunidad Valenciana alberga al 17,9% de todos los alumnos procedentes de la UE en Espaa; al 18,5% de los que vienen de otros pases de Europa; al 9,5% de los procedentes de frica; al 9,2% de los de Amrica del Norte; al 5% de los de Amrica Central; al 12,6% de los alumnos de Amrica del Sur; al 10,2% de los procedentes de Asia y al 9,2% de todo el alumnado procedente de Oceana. Los analistas coinciden en que Espaa se encuentra en un momento tan privilegiado como crtico: por una parte, por la oportunidad que tenemos an de aprender de otros sobre lo que no hay que hacer o no ha funcionado y, por el otro, por la miopa con la que podemos plantear lo que hoy se nos presenta como oportunidad, fomentando un modelo sin precedentes, no slo educativo, sino ms all de l, social, donde est en juego la integracin -o no- y el desarrollo o no- de todos los ciudadanos y ciudadanas. Y, como bien ha quedado demostrado, no se puede apostar por la integracin sin apostar, tambin, por un modelo intercultural bien entendido. Para ello, se hace imprescindible diferenciar dos aspectos bsicos en la gestin de la diversidad en las aulas: 1. La dimensin curricular, referente a cmo funcionar en lo inmediato para conseguir un rendimiento mnimo en el conocimiento de las materias que se imparten; 2. La dimensin social o socioescolar, que abre paso a la visin del centro sobre cmo y para qu En el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa se reconoce como necesidad el planteamiento del sistema educativo en trminos de educacin intercultural, destacando as la urgencia de establecer un nuevo marco donde la interculturalidad sea uno de los ejes trasversales de los sistemas educativos, tanto formales como no formales de nuestra sociedad. La educacin -y todos los agentes directa o indirectamente implicados en ella (educadores, profesores, familias y padres, alumnos y alumnas)- es, por excelencia, y debe ser, un lugar y un medio privilegiado para humanizar. Entendiendo esta labor como acompaamiento de los procesos vitales de cada persona, como potenciacin de las capacidades y fortalezas de cada ser humano; como plataforma para fomentar no slo conocimientos, sino tambin actitudes y valores; como instrumento para ayudar a crecer en libertad y solidaridad, en conciencia, humanidad y compromiso, para promover el desarrollo y la integracin personal y colectiva, determinar los valores y concepciones del mundo en que quiere socializar a sus gentes, y orientar en los modos de aprender a ser y aprender a vivir juntos, como personas y ciudadanos en igualdad de condiciones, todas y todos.
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Vivir en una sociedad mestiza y plural es una oportunidad y un reto, adems de una realidad, puesto que la diversidad de orgenes y culturas es y ser un eje estructural de nuestro sistema social en el presente y en el futuro. Por ello, hemos de plantearnos un modelo de educacin que conduzca la diversidad que nos caracteriza. Pero no de cualquier modo, sino construyendo sobre valores de intercambio, interrelacin, horizontalidad y bsqueda de lo comn. As, la escuela ha de ser, ms que nunca, el lugar privilegiado para encauzar las potenciales relaciones interculturales, presentes y futuras.
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educar; que tiene en cuenta a las personas por encima de los objetivos a conseguir, poniendo a estos al servicio de los alumnos y no viceversa, abarcando la dimensin ms humana y relacional de los alumnos y su entorno, tanto familiar como docente.
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Es necesario adecuar las respuestas a la realidad que se est planteando en muchos centros educativos a nivel nacional, pues de lo contrario, se estaran generando respuestas parciales que se traduciran en modelos que oscilan entre lo compensatorio y lo asimilacionista. Habra que cuestionar el modo en que estas respuestas se estn centrando casi de manera exclusiva en el aprendizaje de la lengua y tratando las sensibilidades culturales diferentes, no como necesidad que ha de atenderse desde una respuesta especfica y diferente, sino como problema o dficit inductor del fracaso escolar. Otras necesidades detectadas tienen que ver con la formacin especfica y suficiente del profesorado que ha de llevar a cabo estas respuestas ajustadas a la nueva realidad; con la de orientacin en los propios centros respecto a qu modelos de accin deben seguirse; y con la urgencia del compromiso por parte de la comunidad educativa, desde la opcin por la comunicacin entre culturas. No responder a estas necesidades adecuadamente es lo que favorecer el alto ndice de fracaso escolar en el alumnado, y no su falta de capacidad. Aunque los Programas de Atencin Lingstica son necesarios e imprescindibles, no son suficientes, si queremos construir desde lo educativo una integracin real desde una interculturalidad real. Ms an, ha de tenerse en cuenta que tanto la lengua de origen como la necesidad del idioma en la prctica son los factores fundamentales en la adaptacin lingstica, adems de la edad del alumnado y el tiempo de residencia, por encima del pas de origen o la procedencia cultural. Otro actor fundamental en este escenario de la educacin intercultural es la familia. La participacin de las mismas como parte de la vida educativa de los centros se hace imprescindible. No podemos obviar la importancia de la actitud que adoptan, tanto las inmigradas como las de mayor arraigo ante la diversidad cultural y ante la relacin de sus hijos con otros compaeros de distinta procedencia, con el modo de proceder del centro, con el mismo profesorado. As, atender a sus peculiaridades, horarios y necesidades es un paso previo. Y para todo ello, tanto profesores como el personal implicado en el centro educativo necesitan conocer la cultura y sensibilidades propias de los pases de origen de sus alumnos.
EDUCACIN
PARTE III
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Es imprescindible tener en cuenta el peso de los profesores en su modo de percibir la realidad de sus aulas y la diversidad misma en la gestin que despus llevarn a cabo con el conjunto del alumnado. Sus percepciones determinarn actitudes, posicionamientos y formas de actuar ms o menos tolerantes, abiertas, predispuestas a aceptar dinmicas diferentes a las llevadas a cabo hasta el momento. He ah la gran importancia que tiene, en cada caso, conocer su visin y partir de las necesidades sentidas de cada grupo docente. Entre ellas, destacan la necesidad de formacin para hacer frente a las nuevas realidades de su alumnado as como la necesidad de recursos materiales y econmicos.
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Sobre el trabajo con el alumnado, tanto infantil como adolescente, se destaca cmo entre el alumnado nacional y extranjero son mucho mayores las similitudes que las diferencias, cmo las circunstancias socioeconmicas y familiares, as como las caractersticas de la comunidad donde se reside son mucho ms importantes que la procedencia tnica. Destaca tambin el papel fundamental que el contexto educativo tanto formal como no formal- ejerce en los adolescentes como dador de referentes a nivel humano, social y cultural. El alumnado, y ms an, el adolescente, necesita saber quin es, necesita referencias que le ayuden a resolver sus conflictos de identidad derivados de la confrontacin inicial entre sus referencias de origen y los de la nueva sociedad. Tanto el acompaamiento como los valores que se fomenten en el contexto escolar son determinantes para la configuracin de la identidad de sus alumnos, para el modo de verse a s mismos y a los dems, para comprender la realidad, posicionarse y actuar en ella. Cuanto ms pequeos sean los nios, ms facilidad habr para trabajar actitudes, deshacer estereotipos falsos y prejuicios injustos en cualquiera de los sentidos, y ms cmodamente llegar a vivirse con normalidad una relacin entre iguales donde el origen nacional no tenga otra relevancia que la de aportar riqueza al conjunto.
Si durante este proceso fomentamos una educacin autnticamente intercultural, que pasa por el reconocimiento de las diferencias en igualdad de condiciones, que considera la sociedad plural como una oportunidad de enriquecimiento y que tiene como centro a las personas y al desarrollo del planeta en su conjunto, los nios y nias crecern con estas sensibilidades y sobre su consecucin se apoyarn sus identidades, sus seguridades y sus actuaciones. En tanto la interculturalidad sea un mero contenido curricular o conocimiento de otra cultura sin ser acompaado del trabajo por el desarrollo sociopersonal o socioescolar, como se mencionaba ms arriba, ser, de igual modo, una falsa esperanza. Como ha quedado demostrado, para una transformacin real a nivel humano se necesita trabajar desde la base, constituida por valores y actitudes, y para ello, a su vez, los factores cognitivos, afectivos y comportamentales. De lo contrario, el cambio ser slo temporal e ilusorio.
Hay que destacar el modo en que los distintos rdenes institucionales empiezan a girar hacia un reconocimiento positivo de la diversidad que nos constituye, as como de la necesidad de traducir esta sensibilidad en la educacin. Pero frecuentemente el discurso y la prctica van por direcciones distintas, aun pretendiendo que no suceda. Es una cuestin de actitudes, entendidas como conjunto de creencias y valores que determinan el comportamiento de una persona, e interfieren en la comprensin y valoracin de los distintos fenmenos sociales, entre ellos, la interculturalidad. El trabajo pasa, por tomar consciencia de cules son las ideas preconcebidas de cada uno, y una vez localizadas, desbancarlas e iniciar un trabajo de reconstruccin que pasa por armonizar los distintos niveles de funcionamiento (pensamiento, afecto y comportamiento).
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Que, hasta el momento, slo se est trabajando la interculturalidad en centros donde existe una diversidad cultural vinculada a una notoria presencia de alumnado extranjero o como consecuencia de una demanda por parte del profesorado, nos lleva a preguntas como: Qu ocurre con los menos sensibilizados? Cmo educar en un presente y futuro interculturales a personas que no estn teniendo las mismas oportunidades de descubrirlo y conocerlo? Cmo educar en igualdad de oportunidades y de responsabilidades a unos y otros? Una educacin intercultural que no abarque al conjunto del alumnado, no ser, en ningn caso, una apuesta autntica por la interculturalidad ni por la integracin. Para que la educacin intercultural sea una de las herramientas de cambio social, ha de ir acompaada de otras medidas; para empezar, de la igualdad real de oportunidades para todas las personas. Ello requiere un proyecto educativo entendido en su conjunto, donde todos los actores implicados en la educacin empiecen a mirar hacia el mismo lugar. Requiere, en definitiva, un cambio educativo estructural que site la interculturalidad y la persona como ejes distintivos de la educacin del siglo XXI.
Parece, pues, que el reto del momento actual es, por una parte, seguir caminando en nuestro modo de entender y expresar lo que somos como ciudadana y sociedad, y del otro, acertar en los cmo concretos de esa gestin de la diversidad que nos constituye; en otras palabras, pasar a la armonizacin entre el discurso que ya existe y su puesta en marcha. Es cierto que empiezan a darse a nivel nacional y autonmico iniciativas alentadoras en materia de educacin intercultural, pero se necesitan recursos suficientes, tanto materiales como humanos, para ponerlos en marcha de manera generalizada, evitando que queden en meras propuestas o en proyectos pilotos y puntuales, sin incidencia ni estabilidad. Se necesita voluntad y compromiso, una verdadera opcin por itinerarios como ste. Incluso la puesta en prctica de estos planes corre el riesgo de estar slo resolviendo cuestiones parciales, en lugar de renovando desde la raz y dando una respuesta eficaz, integradora y comprometida con un cambio tan urgente como necesario Y para evitar ese riesgo hemos de tomar en consideracin las mltiples crisis mencionadas al inicio y analizar en qu medida estas iniciativas u otras dan una respuesta integral a todo ello. Adems, ha de tenerse en cuenta las mltiples dimensiones que abarca un abordaje intercultural en la educacin. De lo contrario, tratar unas necesidades y dimensiones sin abarcar otras puede conducirnos, de igual modo, a callejones sin salida.
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PARTE III
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Ms an, hemos de mirar hacia una educacin intercultural ampliamente entendida, ya que sta no tendra que quedar remitida al sistema educativo en exclusiva, sino abarcar los distintos mbitos de la educacin no reglada, tanto en menores como en adultos.
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Los datos publicados en la Encuesta de Poblacin Activa en el Cuarto Trimestre de 2008 superan abiertamente los 3 millones de personas desempleadas; exactamente, se seala un total de 3.207.900 en esta situacin. En la estimacin de dicha encuesta, slo en un trimestre el desempleo aument en 609.100 personas. Para esta misma fecha, el nmero de personas ocupadas es de 19.856.800, establecindose as una tasa de actividad del 60,13%. Y una tasa de paro del 13,9%. No obstante, en lo que sigue nos basaremos en los datos del Servicio Pblico Estatal de Empleo (SPEE, o INEM) debido a que las diferencias entre ambas son en algunos casos muy significativas y la fuente anterior, aunque fiable, no deja de ser una estimacin, mientras que desde el INEM podemos hablar de datos registrados114. As, el SPEE seala un total de 3.128.963 personas en situacin de desempleo en diciembre de 2008. Desde el mes de noviembre aument en 139.694 personas, esto es, un 4,67%. Y respecto al ao anterior, el desempleo se ha incrementado en casi un milln de personas, exactamente 999.416, lo que supone una subida del 46,93% del paro existente en aquella fecha (Tabla 1).
114
El trabajo, eje central de la vida adulta y, ms an si cabe, motivo principal de muchas de las personas de otra nacionalidad para llegar a nuestros contextos, ha sido y es uno de los pilares fundamentales en nuestros Anuarios. En 2006 nos centramos en desmitificar los prejuicios establecidos en cuanto a la supuesta competitividad de los trabajadores migrantes sobre los de mayor arraigo, confirmando la fuerte segmentacin del mercado laboral, as como sacando a la luz el modo en que los empresarios infringen las leyes en cuanto a condiciones laborales de los trabajadores de origen no nacional. Asimismo, en el Anuario de 2007 pusimos de manifiesto la sobrecualificacin de muchos de los trabajadores de origen extranjero que asumen ocupaciones que no se corresponden con sus competencias ni con su nivel de formacin, as como la necesidad de regularizar la situacin de las personas migrantes que ya se encuentran en nuestros contextos. 2008 se caracteriza por el inicio de una coyuntura econmica negativa a nivel internacional, nacional, y por tanto, tambin autonmico, donde el conjunto de la poblacin se est viendo afectada, y el principal modo de traduccin de esta situacin estn siendo las prdidas de empleo. En este contexto, queremos analizar en qu medida la poblacin de origen no nacional y migrante est sufriendo sus consecuencias de forma ms severa que la media de los ciudadanos, tanto en nmero de personas desempleadas como en deterioro de las condiciones de vida. Comenzaremos, pues, con un breve anlisis del conjunto de la poblacin para acercarnos, ms tarde y de forma comparativa, a los distintos grupos de trabajadores y demandantes de empleo de otras nacionalidades. En un segundo momento, recogeremos las valoraciones de algunos foros importantes en materia de empleo migrante. Finalmente, analizaremos la situacin actual en la que nos encontramos, algunas de las medidas tomadas en cuanto a empleo de personas migrantes y, tras cuestionar el modelo de integracin y desarrollo que estamos promoviendo con tales medidas, lanzaremos algunas propuestas de trabajo.
0 ANLISIS POR SECTORES
3.1
TRABAJO
TRABAJO
PARTE III
< 227
3.2
Los datos ms relevantes procedentes de la EPA del cuarto trimestre de 2008 que no se comenten en este anlisis estarn disponi-
bles en el apartado 3 de este mismo captulo.
228 >
De todas ellas, hay un reparto muy equitativo entre hombres y mujeres, casi un 50%, aunque se registran unos 24.000 hombres ms que mujeres desempleadas. Y analizando las variaciones respecto al mes anterior y al ao 2007, podemos comprobar cmo el aumento de personas desempleadas ha sido mayoritariamente masculino, de modo que en un mes se increment el desempleo en los hombres en 128.687 personas, mientras que en mujeres lo hizo en 11.007. Respecto al mismo mes de diciembre del ao anterior, el incremento de mujeres desempleadas es de 308.088 personas, mientras que el de hombres es de 691.328, casi el doble. Porcentualmente supone un aumento en el desempleo del 24.76% y un 78.1% respectivamente, en mujeres y hombres. No obstante, si bien son ciertas estas cifras y en gran parte se explican por el impacto de la crisis econmica sobre sectores laborales que haban estado en auge y cuyo perfil era mayoritariamente masculino (construccin, automvil, cermica, industria), tambin ha de tenerse en cuenta el mayor nmero de mujeres desempleadas de partida en diciembre de 2007, concretamente, 1.244.408 sobre 885.139 hombres (Tabla 2). Adems de ello, se dan muchos casos de mujeres trabajando en regmenes no reconocidos o en situacin irregular (cuidado de terceros, servicio domstico), y sabemos que esta situacin se acenta mucho ms cuando hablamos de trabajadores/as de origen extranjero. Lo veremos ms adelante. Analizando por sectores el total de la poblacin espaola desempleada, destaca claramente el sector servicios, con 1.776.050 personas en paro, ms de la mitad del total. En segundo lugar, aunque con mucha distancia se sita la construccin, con 590.730 desempleados. Le sigue la industria, con 399.872. Y tras ella se encuentra la agricultura, con 101.338 personas. Adems, 260.973 personas constan en situacin de desempleo y sin un trabajo anterior a esta fecha. Respecto del mes anterior, el sector que ms ha sufrido el paro ha sido el de la construccin, con un incremento de 70.701 personas, lo que supone un aumento del 13,6% en el desempleo del sector en tan slo 30 das. Le siguen, en este orden, el sector servicios (46.471), industria (27.725) y agricultura (916). Llama la atencin la disminucin de personas sin empleo anterior que se registra en diciembre respecto al mes de noviembre, probablemente por acceso a empleos temporales y de corta duracin, propios de las fechas cercanas a la Navidad (Tabla 1). Respecto al ao 2007, es el sector servicios el que registra un mayor nmero de personas desempleadas, seguido del de construccin, industria, personas sin empleo anterior y agricultura. Pese a lo que en los medios de comunicacin se destaca, es el sector servicios y no el de construccin el que acusa mayor nmero de trabajadores desempleados (Grfico 1). Ahora bien, tambin es cierto que el sector de la construccin es el que denota un incremento relativo mayor del desempleo, tanto respecto del mes anterior como en la comparacin interanual 20072008 (un 13,6% en la variacin intermensual y un 108,1% en la comparacin interanual). Con esta informacin, puede que resulte sorpresiva la gran diferencia de desempleo por sectores, sobre todo, como acabamos de comentar, dado el gran impacto que est teniendo en el sector de la construccin, as como en el de servicios. En el sector de la industria tambin se da un nmero importante de personas desempleadas, si bien sabemos que esta informacin no nos muestra toda la realidad, especialmente en ramas de actividad como el textil, la cermica o el calzado en la Comunidad Valenciana, donde la economa sumergida supone un gran porcentaje de este tipo de mercados y en los que, de nuevo, los trabajadores migrantes estn tambin representados. En agricultura tambin es cierto que se est dando un aumento del desempleo, pero ms que la falta de ocupacin en el sector lo que est sucediendo, sobre todo en las campaas temporeras es, en muchos casos, una sustitucin del tipo de trabajadores que lo realizan. Aunque existan excepciones donde se sigue contratando a personas extranjeras por contingente, como el caso de muchos pequeos agricultores de Huelva con mujeres marroques y de pases del Este de Europa, sabemos que sta no es la realidad mayoritaria en el sector agrcola. En su lugar, es muy frecuente ver en nuestras calles, asociaciones y contextos vecinales a muchas personas migrantes que, habiendo tenido trabajo en el campo en campaas anteriores, este ao se ven sin empleo al
haber sido sustituida la mano de obra necesaria por trabajadores locales y nacionales espaoles. Estas pocas referencias nos llevan a valorar la importancia y novedad de la situacin en la que nos encontramos en el escenario nacional, aunque sabiendo, como decamos ms arriba, que la crisis que nos afecta posee un carcter internacional. El desempleo est alcanzando mximos que desde hace un tiempo no se vislumbraban en el Estado espaol. Ms an, sabemos que esta cifra va incrementndose a medida que van pasando los meses y seguir hacindolo previsiblemente durante todo 2009. Hasta el punto de cifrar como posible para finales de este ao una tasa de paro del 16% y un nmero de personas desempleadas que bien podra alcanzar o superar- los 4 millones de personas. Datos, ineludiblemente preocupantes y alarmantes. Se constata as el paso de una de las situaciones ms positivas a nivel estatal en cuanto a evolucin econmica y nmero de personas desempleadas, a un incremento de casi un 6% en la tasa de paro en tan slo un ao. Y si la situacin en la que se encontraba el Espado espaol se haca ver como una de las situaciones mejores en empleo de las ltimas dcadas, la actual puede que se acerque a una de las ms negativas y complejas de resolver en los ltimos tiempos.
TRABAJO
PARTE III
< 229
VARIACIONES DATOS ABSOLUTOS

1.500.000 900.000 300.000 0 600.000
INTERANUAL NOV-08 ABSOLUTA 128.687 11.007 139.694 916 27.725 70.701 46.471 -6.119 139.694 RELATIVA 8,89 0,71 4,67 0,91 7,45 13,6 2,69 -2,29 4,67 DICIEMBRE 2007-2008 ABSOLUTA RELATIVA 691.328 308.088 999.416 32.526 119.891 306.863 491.800 48.336 999.416 78,1 24,76 46,93 47,27 42,82 108,1 38,29 22,73 46,93
DIC-08 HOMBRES MUJERES AMBOS SEXOS AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCION SERVICIOS SIN EMPLEO ANTERIOR TOTAL SECTORES 1.576.467 1.552.496 3.128.963 101.338 399.872 590.730 1.776.050 260.973 3.128.963
TABLA 1 Poblacin desempleada por sexo y sectores de actividad.

Fuente: INEM. Diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
SEXO
SECTORES
1.200.000
AGRICULTURA
INDUSTRIA
CONSTRUCCIN
SERVICIOS
SIN EMPLEO ANTERIOR
GRFICO 1 Poblacin total espaola desempleada por sectores.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
230 >
Lo previsible que hubiera podido ser este cambio de rumbo es un tema discutido. Desde finales de 2007 ya se poda percibir un progresivo aumento del desempleo en el conjunto de la poblacin espaola, pese a lo que el discurso oficial mantena en aquel momento sobre las proyecciones a medio plazo. Y, a medida que ha ido transcurriendo 2008, esta situacin ha ido hacindose cada vez ms notoria, incluso mes a mes. Como puede comprobarse en la tabla 2, se ha dado un incremento del desempleo de aproximadamente 100.000 personas al mes, pasando as de 2.094.473 personas desempleadas en noviembre de 2007 a casi 3 millones, 2.989.269, en noviembre de 2008. Como acabamos de ver, es en el ltimo trimestre de 2008 cuando esta cifra media mensual de personas desempleadas mensualmente se duplica, pasando a ser de aproximadamente 200.000 personas cada mes. Por sectores percibimos cmo en agricultura, siendo el sector ms susceptible de cambios debido a las campaas temporeras, slo registra un descenso del desempleo en diciembre de 2007, probablemente debido a esta razn. Pero a partir de esa fecha la evolucin es progresivamente creciente, pasando as de 69.210 trabajadores desempleados a 100.422, un incremento del desempleo de 31.212 personas en noviembre de 2008. Los parados sin empleo anterior reflejan de nuevo un leve descenso mensual en diciembre de 2007, pero, del mismo modo, a partir de esa fecha la evolucin de personas desempleadas con estas caractersticas crece hasta llegar a un incremento respecto al ao anterior de 48.616 personas. En el resto de sectores, industria, construccin y servicios, la evolucin es creciente sin excepcin alguna. En la industria se registra un incremento de 100.609 parados. En la construccin se denotan incrementos especialmente significativos en diciembre de 2007, donde aumenta el paro en ms de 33.000 personas en un mes, o en mayo y agosto de 2008, donde el aumento de personas paradas se acerca a esta misma cifra. As, el incremento interanual en la construccin se cifra en 268.464 personas. Y en servicios, este incremento es el mayor en nmeros absolutos (pese a no serlo en trminos relativos, como vimos ms arriba), con un aumento de 445.895 desempleados en noviembre de 2008 respecto a la misma fecha del ao anterior (ver grfico 2).
TABLA 2 Evolucin del paro registrado interanual en el perodo noviembre 2007-2008 para el conjunto de la poblacin nacional y por sectores y sexo.
NOV-2007 SEXO VARONES MUJERES SECTOR AGRARIO SECTORES SECTOR INDUSTRIA CONSTRUCCION SECTOR SERVICIOS SIN EMPLEO ANTERIOR 834.047 1.260.426 69.210 271.538 251.565 1.283.684 218.476
DIC-2007 885.139 1.244.408 68.812 279.981 283.867 1.284.250 212.637 2.129.547
ENE-2008 935.597 1.326.328 75.361 289.695 292.797 1.382.354 221.718 2.261.925
FEB-2008 964.233 1.351.098 84.219 290.985 305.263 1.406.114 228.750 2.315.331
MAR-2008 968.485 1.332.490 75.692 292.313 316.990 1.384.009 231.971 2.300.975
ABR-2008 996.715 1.341.802 77.407 296.943 333.637 1.401.464 229.066 2.338.517
TOTAL 2.094.473
Para acercarnos a lo que es una estimacin de la situacin de los hogares del conjunto de la poblacin espaola utilizaremos por un momento los datos de la EPA del Cuarto Trimestre de 2008. As, de un total de 16.895.900 hogares en el Estado espaol, 4.105.400 hogares se encuentran en una situacin en la que ninguno de sus miembros se encuentra en activo, lo que supone un 24,3% del total de los hogares en Espaa tiene una situacin de inactividad de todos sus miembros (Tabla 3). Ello nos hace tomar conciencia del peso de la poblacin que ha de ser sostenida, a su vez, por aqullas otras contribuciones procedentes de activos y, ms concretamente, de activos trabajadores. As, pues, estas personas y sus hogares de algn modo tambin acusan el riesgo, aunque indirectamente, del desempleo del conjunto de los trabajadores nacionales.
100.000 0
300.000
200.000
400.000
TRABAJO
PARTE III
< 231
AGRICULTURA
INDUSTRIA
CONSTRUCCIN
SERVICIOS
SIN EMPLEO ANTERIOR
GRFICO 2 Incremento interanual del paro registrado en el perodo noviembre 2007-2008 en trminos absolutos para el conjunto de la poblacin nacional y por sectores.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de noviembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
Del 75,7% que tiene al menos un activo, 827.200 hogares viven una situacin en la que todos sus miembros estn parados, esto supone un 6,5% de todos los hogares con personas activas. Y 10.099.100 hogares, el 92.5%, tienen a todos sus miembros ocupados. Aunque pueda parecer porcentualmente poco significativo un 6,5%, que 827.200 familias est viviendo una situacin en la que todos sus miembros estn desempleados tiene que preocuparnos y cuestionarnos sobre el momento actual, las consecuencias de las que ya vamos tomando conciencia y las posibles medidas efectivas que palien esta etapa, si bien para todos negativa, para unos ms que para otros.
INCREMENTO INTERANUAL 613.733 MAY-2008 JUN-2008 JUL-2008 AGO-2008 SEP-2008 1.218.732 OCT-2008 1.335.865 NOV-2008 1.447.780 1.019.759 1.333.816 1.051.418 1.086.102 1.162.191 1.339.006 1.340.814 1.367.810 1.406.636 1.482.161 1.541.489 281.063 77.327 80.665 81.698 83.524 85.591 94.630 100.422 31.212 299.496 349.128 301.480 370.208 306.403 390.529 322.284 429.060 329.286 443.301 349.430 479.576 372.147 520.029 100.609 268.464 1.397.851 1.402.406 1.414.921 1.461.265 1.518.162 1.631.882 1.729.579 445.895 229.773 235.665 233.365 233.868 249.028 262.508 267.092 48.616 2.353.575 2.390.424 2.426.916 2.530.001 2.625.368 2.818.026 2.989.269 894.796
232 >
TABLA 3 Estimacin de la situacin laboral de los miembros de cada hogar de la poblacin espaola total.
Fuente: Encuesta de Poblacin Activa. Cuarto trimestre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
Si nos basamos en la Encuesta de Poblacin Activa del ltimo trimestre de 2008, se estima un total de 3.665.900 ciudadanos de procedencia extranjera en activo. De ellos, 2.886.500 aparecen ocupadas y 779.400 en situacin de desempleo. Todo ello establece una tasa de paro en la poblacin extranjera del 21,26%, y una subida del casi 4% en el ltimo trimestre. Si para el conjunto de la poblacin la tasa de paro es muy alta, de 13,91%, para la poblacin en activo de procedencia no espaola es mayor, 7,35 puntos por encima. Respecto al ao anterior, para esa misma fecha, la tasa de paro ha aumentado en un 8,89%. Segn el INEM, sin embargo, las cifras de paro son muy diferentes (Tabla 4). As, se registra un total de 410.960 personas desempleadas de origen extranjero, un 9,2% del total de personas extranjeras con permisos de residencia en vigor a 31 de diciembre de 2008. De ellas, 271.521 son hombres y 139.439 mujeres. Respecto al mes anterior, el paro se ha incrementado en 31.320 personas, esto es, un 8,25% de media, pero el incremento entre los hombres es mucho ms fuerte (11,2% sobre el 2,93%). Comparando con el ao anterior, para esa misma fecha, puede observarse un aumento de 198.996 personas de origen extranjero en paro, casi la mitad del nmero total registrado en diciembre de 2008. El incremento medio relativo que se ha dado en un ao ha sido de casi un 94%, y, de nuevo, este aumento se percibe de manera mucho ms acusada en el sector masculino que en el femenino, un 120,72% sobre un 56,77%, respectivamente. No obstante, como hemos comentado ms arriba, el volumen de trabajadores extranjeros sin contrato y, por tanto, no contemplados en las estadsticas, podra cambiar en gran medida estas cifras, sobre todo en lo referente al trabajo femenino, gran parte del cual se concentra en el trabajo domstico y cuidados de terceras personas. De hecho, si comparamos ambas cifras, las proporcionadas por el INEM y por la EPA, podemos intuir cmo gran parte de esta diferencia puede deberse al nmero de personas trabajadoras extranjeras en la economa sumergida. Aunque no podra establecerse una valoracin comparativa por el hecho de que las EPAs son estimaciones trimestrales
2008 DIFERENCIA PORCENTAJE DIFERENCIA PORCENTAJE 87.200 0,69 387.300 3,12 HOGARES CON AL MENOS UN ACTIVO - TODOS ESTN OCUPADOS - TODOS ESTN PARADOS 12.790.600 10.099.100 827.200 -384.700 189.100 3.800 -3,67 -596.300 385.500 60.200 -5,58 29,63 0,09 87,28 1,49 HOG. EN LOS QUE NO HAY NINGN ACTIVO TOTAL HOGARES 4.105.400 16.895.900 91.000 0,54 447.500 2,72
115
Y en relacin a los ms afectados por esta situacin, hemos de tener presente que toda la informacin hasta ahora valorada ha de tenerse en consideracin sabiendo que en ella no estn contempladas las mltiples situaciones que se han ido sucediendo en los distintos sectores de la economa sumergida. En esta otra realidad no contemplada por las cifras oficiales, que se estima aproximadamente en un 20%-25% del PIB en Espaa y alrededor de un 13% del PIB en la Unin Europea115, se da un impacto si cabe ms intenso del desempleo, adems de la consecuente falta de derechos y de cobertura bsica de las personas que se incluyen en l, entre las que se encuentran no pocas personas migrantes, como bien sabemos. Tras una primera mirada sobre el panorama del conjunto de la poblacin espaola, y aun desconociendo las cifras exactas de esta realidad de la economa irregular, podemos acercarnos a la situacin de las personas de origen no nacional que se encuentran en el mercado de trabajo de manera reglada.
VARIACIN SOBRE EL TERCER VARIACIN SOBRE CUARTO CUARTO TRIMESTRE 2007 TRIMESTRE TRIMESTRE 2008
Se ha llegado a plantear que la economa sumergida ha aumentado al mismo tiempo que el desempleo. Informacin disponible online
el da 20-2-2009, en la pgina: http://www.finanzas.com/2008-10-15/52288_gestha-cifra-240000-millones-fraude.html.
y los datos del INEM son registros mensuales, puede hacernos pensar que existe una diferencia de 368.440 personas que no es explicable por la simple razn de que se traten de fuentes diferentes. Y aun tomando en consideracin el error muestral de cualquier estimacin estadstica, el nmero de personas extranjeras trabajando en la economa sumergida (presumiblemente por falta de oportunidades en la economa reglada o por falta de regulacin administrativa) podra acercarse a esta cifra. Pensemos, adems que, por el hecho de que los datos del INEM son de diciembre, mientras que los de la EPA corresponden a todo un trimestre, la diferencia resultante estara por debajo de la estimacin real, ya que, como ha quedado demostrado anteriormente por la misma evolucin del desempleo en 2008, si desglosramos los datos de la EPA por mensualidades, diciembre recogera necesariamente un nmero mayor de desempleados que la media trimestral, con lo que la diferencia y, por tanto, el nmero aproximado de personas en la economa sumergida, sera algo superior. Para seguir comentando cifras absolutas, hemos de centrarnos en los 410.960 desempleados registrados en la economa reglada por el Servicio Pblico Estatal de Empleo, aun a sabiendas del porcentaje que puede suponer esta cifra. Al analizar por edades (tabla 4), como puede esperarse, la inmensa mayora de las personas desempleadas de origen extranjero registradas tiene ms de 25 aos, 372.382. Aun as, no deja de ser una cifra significativa la de las personas desempleadas menores de 25 aos, 38.578 personas, un 9,4% del total de desempleados extranjeros. Respecto al mes anterior, el paro se ha incrementado en un 8,81% en los mayores de 25 aos y en un 3,13% en los menores de esa edad. En ambos casos, los hombres denotan un incremento superior al de las mujeres. Pero especialmente llama la atencin en el grupo de mujeres menores de 25 aos cmo el desempleo disminuye, aunque poco, unas 85 personas, respecto al mes anterior. Puede que se deba, de nuevo, a trabajos de tipo temporal y por obra y servicio que aumentan especialmente en el mes de diciembre. De todos modos, no es una tendencia significativa, puesto que respecto al ao anterior, al igual que los dems grupos de edad y sexo, el desempleo de estas mujeres menores de 25 aos ha aumentado en 5.116 personas. Para los hombres menores de 25, el paro ha aumentado en un ao en 12.668 personas, un incremento del 108,31% respecto al incremento en fecha de diciembre de 2007. En total los menores de 25 aos suponen 17.784 personas desempleadas ms que a finales de 2007. Los mayores de 25 aos suman 181.212 personas ms que en diciembre del ao anterior, lo que supone un incremento relativo del casi 94,8%. De nuevo, los hombres destacan con clara diferencia, 135.835, sobre las mujeres de ese mismo grupo de edad, 45.377, siendo el incremento relativo de los hombres de este grupo el mayor de todos, un 122% respecto al ao anterior.
TRABAJO
PARTE III
< 233
DATOS ABSOLUTOS DIC-08 SEXO HOMBRES MUJERES AMBOS SEXOS EDAD MAYORES 25 AOS HOMBRES MUJERES AMBOS SEXOS HOMBRES MAYORES 25 AOS MUJERES AMBOS SEXOS TOTAL 271.521 139.439 410.960 24.364 14.214 38.578 247.157 125.225 372.382 410.960 VARIACION NOV-08 ABSOLUTA 27.347 3.973 31.320 1.255 -85 1.170 26.092 4.058 30.150 31.320 VARIACION DIC 2007-2008
RELATIVA ABSOLUTA RELATIVA 11,2 2,93 8,25 5,43 -0,59 3,13 11,8 3,35 8,81 8,25 148.503 50.493 198.996 12.668 5.116 17.784 135.835 45.377 181.212 198.996 120,72 56,77 93,88 108,31 56,23 85,52 122,02 56,83 94,79 93,88
TABLA 4 Evolucin del paro registrado en la poblacin extranjera por sexo y edad.
Fuente: INEM. Diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
234 >
Por sectores de actividad (tabla 5), destacan las personas desempleadas de origen no nacional en el sector servicios, 199.215. Muy cerca de ellas, en la construccin, estn afectadas por el desempleo 124.875 trabajadores de origen no nacional. Le sigue con ms distancia la industria, con 32.080 desempleados, y la agricultura, con 18.885 personas. Los trabajadores sin empleo anterior se posicionaran por delante del sector de la industria, ya que suponen 35.905 personas. Porcentualmente, el sector servicios rene al 48,5% del total de personas desempleadas de origen extranjero, casi la mitad del total, y la construccin al 30,4%. Entre ambos sectores se concentran ms de las tres cuartas partes del desempleo de personas extranjeras registradas, concretamente, ambos suman el 78,9%. El 22,1% restante se reparte entre la industria (7,81%), la agricultura (4,6%) y los desempleados sin empelo anterior (8,74%) (Grfico 3). Respecto al mes anterior, el sector que ms ha visto aumentar el desempleo de personas extranjeras es, con diferencia, el de la construccin, con 17.465 ms, un incremento del 16,26%. En nmero le sigue el sector servicios, con un aumento de 11.120 personas paradas, un 5,91%. Porcentualmente, se sita en segundo lugar el sector industria, con un incremento del 14% en el ltimo mes que se traduce en 3.965 personas. Por ltimo, la agricultura registra un incremento de 563 parados, un 3% respecto al mes anterior. En un ao la evolucin permite observar, en trminos absolutos, un incremento del desempleo en el sector servicios de 83.623 personas. Le sigue construccin, con 71.820 desempleados. Y de nuevo, industria, 17.277 personas, y agricultura con un incremento de 9.496. Las personas activas y sin empleo anterior son 16.780 ms que el ao anterior. En trminos relativos, llama la atencin la construccin, industria y agricultura, que, en este mismo orden, aumentan en ms de un 100% en el incremento anual de personas desempleadas de dichos sectores (Tabla 5 y grfico 4).
TABLA 5 Evolucin del paro registrado en la poblacin extranjera por sector de actividad.
DATOS ABSOLUTO DIC-08 SECTORES AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCION SERVICIOS SIN EMPLEO ANTERIOR TOTAL SECTORES 18.885 32.080 124.875 199.215 35.905 410.960
% SOBRE TOTAL SECTORES 4,60 7,81 30,39 48,48 8,74 100
VARIACIN NOV-08 ABSOLUTA 563 3.965 17.465 11.120 -1.793 31.320
VARIACION DIC 2007-2008
RELATIVA ABSOLUTA RELATIVA 3,07 14,1 16,26 5,91 -4,76 8,25 9.496 17.277 71.820 83.623 16.780 198.996 101,14 116,71 135,37 72,34 87,74 93,88
Como podemos comprobar, tanto el nmero de personas desempleadas de origen extranjero por sectores como el incremento, tambin por sectores, se corresponde en trminos generales con la evolucin para la poblacin general, lo que denota, entre otras cosas, un paro estructural relacionado con los principales sectores de empleo. No obstante, como veremos ms adelante, porcentualmente es ms acusando en la poblacin extranjera que en el conjunto de los desempleados nacionales. Adems, el incremento de desempleados extranjeros tanto en construccin como en el sector servicios es ms acusado que en el resto de los sectores y respecto a la poblacin nacional, lo que deja ver, en parte, el peso de la poblacin extranjera trabajadora en el mismo. Si nos detenemos a analizar estas mismas personas por zonas de origen (tabla 6), comprobamos cmo de las 410.960 personas desempleadas, 120.361 procede de pases de la Europa comunitaria, mientras que ms de las dos terceras partes, 290.599 personas, son de origen extracomunitario. Ntese cmo en ambas agrupaciones de pases los hombres suponen un mayor nmero de desempleados que las mujeres, 197.099 hombres sobre 93.500 mujeres en las personas
0 AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCIN SERVICIOS SIN EMPLEO ANTERIOR
100.000 75.000 50.000
SERVICIOS
SIN EMPLEO ANTERIOR
AGRICULTURA
INDUSTRIA
CONSTRUCCIN
TRABAJO
PARTE III
< 235
GRFICO 3 Proporcin de personas de origen no nacional desempleadas y registradas por sector de actividad.
25.000
GRFICO 4 Incremento de personas desempleadas de origen no nacional por sectores en un ao (20072008).
236 >
de origen extracomunitario, y 74.422 hombres sobre 45.939 mujeres para las personas comunitarias. Siendo as, tambin es notable la menor diferencia por sexo entre las personas de origen comunitario respecto de las extracomunitarias. Cabe destacar que los hombres desempleados de procedencia extracomunitaria suponen el 72,6% del total, mientras que los comunitarios representan el 27,8%. Dicho de otro modo, casi dos de cada tres hombres desempleados de origen extranjero proceden de un pas extracomunitario. Respecto a las mujeres desempleadas, la diferencia no es tan pronunciada, aunque siguen siendo con diferencia las mujeres procedentes de pases extracomunitarios las ms afectadas por el paro, un 67% frente al 33% que suponen las comunitarias. Si nos detenemos por grupos de edad, observamos cmo del total de los menores de 25 aos, el 68% (12.282) proceden de pases extracomunitarios mientras que los comunitarios suponen el 32% (26.296). La diferencia es an mayor en los hombres de origen extracomunitario sobre las mujeres de este grupo de edad (un 69,8% sobre un 65,4% en cada caso). Pero el grupo mayor de 25 aos presenta an mayores diferencias segn la zona de origen que el anterior. As, el 71% de los desempleados de este grupo de edad es de origen extracomunitario, mientras que el 29% son comunitarios. De nuevo, en este grupo la diferencia es mayor en los hombres (72,6%) que entre las mujeres (65,4%). Todo ello puede verse ms fcilmente representado en el grfico 5.
TABLA 6 Evolucin del paro registrado en la poblacin extranjera segn zona de origen, por sexo y edad.
ZONA ORIGEN DATOS ABSOLUTOS MES PAS COMUNITARIO PAS EXTRACOMUNITARIO % COMUNITARIOS/ TOTAL % EXTRACOMUNITARIOS/ TOTAL
SEXO
HOMBRES MUJERES AMBOS SEXOS
271.521 139.439 410.960 24.364 14.214 38.578 247.157 125.225 372.382 410.960
74.422 45.939 120.361 7.363 4.919 12.282 67.059 41.020 108.079 120.361
197.099 93.500 290.599 17.001 9.295 26.296 180.098 84.205 264.303 290.599
27,41 32,95 29,29 30,22 34,61 31,84 27,13 32,76 29,02 29,29
72,59 67,05 70,71 69,78 65,39 68,16 72,87 67,24 70,98 70,71
EDAD
MENORES 25 AOS
Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
TOTAL
MAYORES 25 AOS
Al analizar el grupo de desempleados extranjeros por zona de origen y sector de actividad, comprobamos cmo tanto las personas desempleadas de origen comunitario como extracomunitario se encuentran, por este orden, en el sector servicios, construccin, industria y agricultura (Tabla 7). Concretamente, las desempleadas de origen comunitario suponen 61.556 en el sector servicios, 32.117 en construccin, 10.014 en industria y 3.980 en agricultura. Las de origen extracomunitario, suponen en el sector servicios 137.659; en construccin, 92.758; en industria, 22.066; y en agricultura, 14.905. En ambos colectivos, asimismo, los desempleados sin empleo anterior se sitan en tercer lugar, por delante de los sectores de industria y agricultura (12.694 desempleados comunitarios y 23.211 extracomunitarios). Y, del mismo modo que existan variaciones porcentuales en cuanto a su distribucin relativa por sexo y edad, tambin se dan diferencias por sectores, aunque no son demasiado significativas, puesto que en todos los casos los desempleados de origen extracomunitario rozan el 70% de media, sobre el 30% que suponen los desempleados comunitarios. La mayor diferencia entre desempleados extracomunitarios respecto de los comunitarios se da en la agricultura, donde el 79% de los desempleados pertenece al primer grupo. En la construccin los desempleados extracomunitarios suponen el 74,2%, mientras que los comunitarios representan el 25,8%. En tercer lugar, en el sector servicios el 69% de los desempleados son de origen extracomunitario, y muy cerca de l, en industria el 68,8% pertenecen a esta misma zona de origen. Los desempleados sin empleo anterior estn representados por personas de origen extracomunitario en un 64,6%. Es importante tener presente la importancia de este porcentaje, en tanto que muestra, una vez ms, la mayor vulnerabilidad y falta de cobertura de derechos bsicos (entre ellos, el del empleo) de los ciudadanos de origen no comunitario frente a aquellos que s pertenecen a pases de la UE. Aunque sabemos que entre estos existen excepciones, como los ciudadanos de Rumana y Bulgaria que, si bien se encuentran desde enero de 2009 en su pleno derecho como ciudadanos comunitarios, aun debe pasar un tiempo hasta que consigan normalizar su situacin y llegar a una equidad de oportunidades real y demostrable entre los ciudadanos de la Comunidad Europea.
HOMBRES 0 100.000 200.000 300.000 400.000
MENORES 25 AOS
MAYORES 25 AOS
AMBOS SEXOS AMBOS SEXOS MUJERES MUJERES
HOMBRES
pas comunitario
pas extracomunitario
TRABAJO
PARTE III
< 237
GRFICO 5 Paro registrado en la poblacin extranjera segn zona de origen, por sexo y edad.
238 >
SECTORES
TABLA 7 Evolucin del paro registrado en la poblacin extranjera segn zona de origen, por sector de actividad.
Si analizamos por Comunidades Autnomas el nmero de personas desempleadas de origen extranjero (grfico 6), comprobamos cmo la Valenciana es la tercera Comunidad en nmero de activos extranjeros desempleados, 52.898 personas, tras Catalua y Madrid, con 85.419 y 73.695 desempleados de origen no nacional, respectivamente. Tras la Comunidad Valenciana destaca Andaluca, con 45.200 personas extranjeras en paro y, sorprendentemente, comunidades como las Islas Baleares (21.994) y las Islas Canarias (21.071), territorialmente pequeas pero con una alta densidad de poblacin migrante. Por debajo de los 20.000 parados y en este orden se sitan las comunidades de Castilla La Mancha, Murcia, Aragn, Castilla y Len, y Pas Vasco. Y con menos de 10.000, tambin en orden descendente, las comunidades de Galicia, Navarra, La Rioja, Asturias, Cantabria, y Extremadura, seguidas de las ciudades Autnomas de Melilla y Ceuta, entre las que se da una diferencia muy pronunciada, casi el doble de desempleados en Melilla (1.628) de las registradas en Ceuta (870). Como en casos anteriores para el conjunto del territorio nacional, tendramos que tener una referencia aproximada de los trabajadores desempleados no registrados en estas fuentes y procedentes de la economa irregular. Presumiblemente habr Comunidades donde se d una mayor densidad de personas migrantes desempleadas en este sector sumergido, lo que podra provocar la variacin de estas cifras y posiciones.
ZONA ORIGEN % DATOS PAS % EXTRAABSOLUTOS MES PAS EXTRACOMUNITARIOS/ TOTAL COMUNITARIOS/ TOTAL COMUNITARIO COMUNITARIO
AGRICULTURA INDUSTRIA
18.885
3.980
14.905
21,07
78,93
32.080
10.014
22.066
31,22
68,78
CONSTRUCCION SERVICIOS
124.875
32.117
92.758
25,72
74,28
199.215
61.556
137.659
30,90
69,10
SIN EMPLEO ANTERIOR
35.905
12.694
23.211
35,35
64,65
TOTAL SECTORES
410.960
120.361
290.599
29,29
70,71
GRFICO 6 Paro registrado de personas extranjeras por Comunidades Autnomas.
60.000 40.000 20.000
80.000
U C. M A VA AD LE R N ID AN CIA D N I. ALU A BA C IA L I. EAR C C. AN ES LA AR M IAS AN C M HA UR R CIA A C. G Y N PA LE S N VA S GA CO LI N CI AV A AR RA R AS IOJ A T CA UR IA EX NT TR AB S EM R AD A U M RA EL IL L CE A UT A
CA TA L
Centrndonos en la Comunidad Valenciana (Tabla 8), en el mes de diciembre de 2008 se registran 52.898 personas desempleadas de origen extranjero, un 14,8% sobre el total de los 357.824 desempleados en toda la Comunidad. Sobre el total de desempleados extranjeros a nivel nacional, los residentes en la Comunidad Valenciana suponen el 13%. Y si dividimos las personas por zonas de procedencia, las desempleadas en la Comunidad Valenciana de origen comunitario representan el 16% del total en Espaa de ese conjunto de pases, y las no comunitarias, el 12% del total nacional con la misma procedencia. Respecto al mes anterior, el nmero de desempleados de origen extranjero en la Comunidad ha aumentado en 4.854 personas, lo que supone un incremento relativo del 10% durante ese mes. Respecto al ao anterior, el paro en la poblacin de origen extranjero se ha incrementado en un 97%, exactamente, 198.996 personas ms que en diciembre de 2007. Si bien es cierto que en toda la Comunidad ha aumentado el desempleo de manera notable en el ltimo mes , el incremento relativo en la poblacin de origen extranjero es mayor, un 10% frente al 7,46% en toda la Comunidad, el 7% para Alicante y Valencia, o el 9,6% para Castelln, la provincia con el incremento relativo de paro ms alto en el ltimo mes. Puede que no sea casual este mayor incremento en la provincia de Castelln, puesto que los sectores que han sufrido un impacto ms fuerte debido a la situacin econmica han sido el de la construccin y la cermica, ambos, sectores donde los trabajadores migrantes tienen una alta representacin. Si nos detenemos a diferenciar por zonas de origen, al igual que en el anlisis nacional, la mayora de los desempleados extranjeros residentes en la Comunidad Valenciana proceden de pases no comunitarios, 34.008, sobre 18.890 de procedencia comunitaria. Existe una diferencia menor entre desempleados comunitarios y no comunitarios en la Comunidad Valenciana que para el conjunto de Espaa, algo que puede no resultar extrao dado el gran nmero de personas procedentes de pases de la Unin Europea que residen en la Comunidad. As, si para el conjunto nacional, destacan los desempleados extracomunitarios, representando el 71%, para la Comunidad Valenciana este colectivo sigue siendo mayoritario, pero en un porcentaje menor, un 64%. Del mismo modo, los desempleados de procedencia comunitaria (o en rgimen comunitario) suponen un 36%, sobre un 29% a nivel nacional.
TRABAJO
PARTE III
< 239
VARIACIN NOV-08 DATOS DIC-08 ABSOLUTA RELATIVA
VARIACIN DIC 2007-2008
ZONA ORIGEN % % EXTRA COMUNITARIOS/ TOTAL
ABSOLUTA
RELATIVA
P COMUNITARIO
P. EXTRA COMUNITARIO
COMUNITARIOS/ TOTAL
C. VALENCIANA TOTAL NACIONAL C.VALENCIANA/ TOTAL NACIONAL
52.898 410.960 0,13
4.854 31.320 -
10,1 8,25 -
26.050 198.996 -
97,03 93,88 -
18.890 120.361 0,16
34.008 290.599 0,12
35,71% 29,29% -
64,29% 70,71% -
TABLA 8 Evolucin del paro registrado en personas extranjeras en la Comunidad Valenciana y porcentaje sobre el total nacional de desempleados extranjeros.
116
Consultar tabla en el apartado 3 de este mismo capitulo.
240 >
Analizando el paro de personas extranjeras residentes en la Comunidad Valenciana y provincias, nos detenemos por sectores para ver el impacto de cada uno de ellos en las diferentes regiones (Tabla 9). En trminos generales, podemos comprobar cmo proporcionalmente las personas desempleadas de origen extranjero por sectores coinciden con el reparto del total de personas desempleadas en la Comunidad Valenciana. Este dato vuelve a mostrar cmo la situacin que vivimos en cuanto a desempleo est ntimamente relacionada con una crisis econmica que afecta a unos sectores laborales ms que a otros y que repercute en el conjunto de la poblacin. Aun as, a lo largo del anlisis vamos constatando cmo en los ltimos meses el incremento en el desempleo es mayor para la poblacin de origen extranjero, y especialmente para la que procede de zonas extracomunitarias. As, podemos comprobar en la tabla 9 cmo para el total de sectores, las personas de origen extranjero en paro suman 52.898 en toda la Comunidad, un 14,8% del total de desempleados a nivel autonmico. Por provincias, Alicante destaca en nmero de desempleados extranjeros, con 23.310 personas registradas. En segundo lugar, se sita la de Valencia, con 19.322, y Castelln, en tercer lugar, con 10.266. Aun as, como suceder en la mayora de los sectores, es en Castelln donde porcentualmente los desempleados de origen extranjero estn ms representados sobre el total de las personas en paro, concretamente, representan un 27,1%. En Alicante representan el 15,5%, y en Valencia, el 11,4% de los desempleados es de origen no nacional. El sector servicios es el que rene a un mayor nmero de personas extranjeras en paro, 25.239, del mismo modo que ocurra a nivel de la poblacin total en la Comunidad. Por provincias, el sector servicios acusa un mayor nmero de desempleados extranjeros en Alicante, 10.979 personas, seguido de los residentes en Valencia, 10.228 personas, y con mayor distancia, Castelln, que registra 4.032 desempleados registrados. Pese a ello, para el total de desempleados del sector, la provincia que ms desempleados acusa no es Alicante, sino Valencia, con 100.758, dejando a esta otra en segundo lugar, con 75.482 personas. Porcentualmente, sobre el total de desempleados en este sector en la Comunidad Valenciana, los extranjeros representan casi el 13%. El sector de la construccin se sita en segundo lugar en nmero de desempleados extranjeros en la Comunidad Valenciana, 17.738 personas, lo que representa casi un 26% del total de desempleados en el sector a nivel autonmico. Ello quiere decir que una de cada cuatro personas desempleadas en la construccin en la Comunidad Valenciana es de procedencia extranjera, quedando as sobrerrepresentados los parados extranjeros en el sector sobre su proporcin en el conjunto de la poblacin activa Valenciana. Por provincias, la que registra un mayor nmero de desempleados de origen extranjero en el sector es Alicante, con 8.425 personas, seguida de Valencia, con 5.256, y Castelln, con 4.057. Como puede comprobarse, para el total de desempleados del sector de toda la Comunidad se establece el mismo orden entre provincias, Alicante y Valencia, aunque muy igualadas, con 30.467 y 29.361 respectivamente, y con mayor distancia Castelln, con 8.792 desempleados registrados. No obstante, al analizar la distribucin relativa de los desempleados extranjeros sobre el total de desempleados en ese sector en cada provincia, destaca Castelln, donde el 46% son desempleados de origen extranjero. En Alicante, el 27,7% de los desempleados en el sector son de procedencia no nacional, y en Valencia, este grupo representa el 17,9% del total de desempleados en construccin. Es destacable, de nuevo, la sobrerrepresentacin de los trabajadores desempleados extranjeros en este sector, que sobre la poblacin total supone un 16%. Ante casos como ste especialmente puede decirse que la crisis econmica y la reduccin de personal no afecta por igual a todos los ciudadanos, demostrndose la vulnerabilidad de los trabajadores no nacionales ante un momento de destruccin de empleo como el que se presenta.
En el sector de la industria el desempleo afecta a 4.662 personas extranjeras, lo que sobre el total de desempleados en el sector a nivel autonmico supone un 6,9%. Es el sector donde los desempleados extranjeros estn porcentualmente menos representados, si bien, como acabamos de ver, en trminos absolutos ocupan el tercer lugar. Aunque muy igualados por provincias, Valencia es la que registra un mayor nmero de desempleados extranjeros, 1.894, seguida de Alicante, con 1.458, y Castelln, con 1.310 personas. Sobre el total de parados en el sector, las provincias guardan este mismo orden, aunque Castelln se aleja mucho de las cifras de desempleo para Valencia y Alicante, siendo aqulla de 8.053, mientras que las anteriores, respectivamente, suponen 32.138 y 27.557 desempleados. No obstante, en trminos proporcionales, del mismo modo que ocurra en la construccin, Castelln es la provincia con una mayor representacin de desempleados de origen extranjero en el sector de la industria, un 16,3%, sobre el 6,9% de Valencia y el 4,5% de Alicante. En agricultura, los desempleados registrados de origen extranjeros son 1.905 personas. Sobre un total de 6.873 desempleados en el sector para toda la Comunidad Valenciana, los primeros (desempleados extranjeros) suponen un 27,7% del desempleo en el sector. De este modo, los desempleados extranjeros estn porcentualmente ms representados en el sector de la agricultura que en ningn otro, incluso por encima de la construccin, donde como acabamos de ver, suponan casi un 26%. Por provincias, Alicante destaca con 852 desempleados. Tras ella, Valencia, con 747, y Castelln, con 306 desempleados registrados. Sobre el total de desempleados en el sector en cada provincia, de nuevo es Castelln en la que los desempleados extranjeros estn ms representados, un 35,1%, pese a que en nmeros absolutos es la ltima provincia. Le sigue en porcentaje Alicante, con un 30,9%, y Valencia, donde los desempleados extranjeros suponen el 23% del total del paro en el sector. Los desempleados sin un empleo anterior de origen extranjero suponen 3.354 personas en toda la Comunidad, un 17% del total de desempleados de esta categora a nivel autonmico. Porcentualmente este grupo de desempleados extranjeros se situara en el tercer lugar de importancia, tras agricultura y construccin. En trminos absolutos ocupa el cuarto lugar, por delante de los desempleados en el sector de la agricultura. De ellos, 1.596 residen en Alicante, 1.197 en Valencia y 561 en Castelln. Porcentualmente, de nuevo, es en Castelln donde los desempleados sin empleo anterior estn ms representados sobre la poblacin total, un 38,4%. En Alicante los desempleados extranjeros suponen el 16,4% de este sector, y en Valencia, el 14,2%.
TRABAJO
PARTE III
< 241
242 >
TABLA 9 Paro registrado en personas extranjeras segn sectores de actividad en la Comunidad Valenciana y provincias.
SERVICIOS PARO TOTAL ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA 75.482 18.679 100.758 194.919 PARO EXTRANJEROS 10.979 4.032 10.228 25.239 % PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 14,55 21,59 10,15 12,95
CONSTRUCCIN
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de diciembre de 2008. Datos consultados en enero de 2009.
ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA
PARO TOTAL 30.467 8.792 29.361 68.620
PARO EXTRANJEROS 8.425 4.057 5.256 17.738
% PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 27,65 46,14 17,90 25,85
INDUSTRIA PARO TOTAL ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA 32.138 8.053 27.557 67.748 PARO EXTRANJEROS 1.458 1.310 1.894 4.662 % PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 4,54 16,27 6,87 6,88
AGRICULTURA PARO TOTAL ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA 2.758 872 3.243 6.873 PARO EXTRANJEROS 852 306 747 1.905 % PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 30,89 35,09 23,03 27,72
SIN EMPLEO ANTERIOR PARO TOTAL ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA 9.763 1.463 8.438 19.664 PARO EXTRANJEROS 1.596 561 1.197 3.354 % PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 16,35 38,35 14,19 17,06
TOTAL SECTORES PARO TOTAL ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA 150.608 37.859 169.357 357.824 PARO EXTRANJEROS 23.310 10.266 19.322 52.898 % PARO EXTRANJEROS/PARO TOTAL 15,48 27,12 11,41 14,78
Dejando los datos de desempleo registrados, es interesante, del mismo modo, complementar la perspectiva obtenida hasta el momento con la informacin que nos proporcionan otras fuentes, como los de la afiliacin a la Seguridad Social en alta laboral. En la Comunidad Valenciana, como puede comprobarse en la tabla 10, el total de afiliados extranjeros ha disminuido desde junio de 2007 a noviembre de 2008 en 20.879 personas, pasando de 242.664 en 2007 a 222.785 en 2008. Si hacemos una comparacin interanual de noviembre a noviembre de ambos aos, el descenso es an mayor, 24.045 trabajadores menos de procedencia no nacional. El mayor nmero de afiliados extranjeros se registra en la provincia de Valencia, 104.742 trabajadores. Alicante es la segunda con mayor nmero de trabajadores afiliados extranjeros, 91.463. Y en tercer lugar, Castelln, con 37.465 afiliados. Valencia es la nica provincia cuya evolucin media ha sido creciente respecto de 2007, 1.187 personas afiliadas ms. En Alicante y Castelln, sin embargo, la evolucin anual ha sido negativa, principalmente en la primera, con 4.058 bajas en la afiliacin y 1.201 bajas en la segunda. Si nos paramos a ver la evolucin (grfico 8), podemos comprobar para el conjunto de la Comunidad que desde la segunda mitad de 2007 el decrecimiento de afiliados empieza a notarse. De junio a septiembre se muestra una evolucin negativa, mientras que desde ese mes hasta noviembre aumenta el nmero de afiliaciones significativamente, ms de 16.800 personas. Puede que, de nuevo, en estas fechas aumenten las afiliaciones como consecuencias de campaas agrcolas como las de la uva y la naranja, as como a otro tipo de trabajos temporales. A partir de diciembre y para todo 2008 la evolucin es decreciente, a excepcin del mes de mayo durante el que se recuperan unas 1.170 personas. Con esta salvedad, lo que resta
5.000 0 ALICANTE CASTELLN VALENCIA C.VALENCIANA
As, podemos resaltar cmo en nmero destacan los desempleados no nacionales registrados en los sectores de servicios y construccin, mientras que porcentualmente llaman la atencin los vinculados agricultura y construccin, ambos con porcentajes superiores a 25% del total de desempleados en dichos sectores. Por provincias, destaca cmo Castelln en todos los sectores muestra una mayor proporcin de desempleados extranjeros sobre el total de desempleados que las provincias de Alicante y Valencia, quienes se sitan en segundo y tercer lugar, respectivamente, en todos los casos excepto en el sector industria, donde invierten sus pesos. Dicho de otro modo, en todos los casos de la Comunidad Valenciana se demuestra cmo el paro afecta de forma ms acusada a la poblacin extranjera que a la nacional, pero de forma especial queda evidenciada esta diferencia en la provincia de Castelln. Todo ello, adems, sin contar, de nuevo, con el nmero de personas desempleadas que han estado trabajando en la economa irregular.
ANLISIS POR SECTORES TRABAJO
30.000 25.000 20.000 15.000 10.000
PARTE III
< 243
servicios
construccin
industia
agricultura
sin empleo anterior
GRFICO 7 Paro registrado en personas extranjeras segn sectores de actividad en la Comunidad Valenciana y provincias.
244 >
de 2008 es un descenso de afiliados que, desde esa misma fecha y hasta el mes de noviembre, suponen una baja de 17.376 trabajadores. Por provincias, destaca Valencia, donde el valor medio de afiliacin es mayor que en el segundo trimestre de 2007, dando como resultado medio un crecimiento aparente en el nmero de altas debido, sobre todo, al crecimiento de afiliados que se registra en la segunda mitad de 2007. No obstante, la evolucin durante todo 2008 y hasta el mes de noviembre es decreciente, pasando as de 108.748 afiliados en enero de 2008 a 103.388 afiliados de origen extranjero en noviembre de 2008. Un descenso de 5.360 personas. Tanto en Alicante como en Castelln la evolucin decreciente es mucho ms lineal y progresiva desde mediados de 2007, con la salvedad del mes de septiembre en Alicante y los de octubre y noviembre para Castelln, donde se percibe un leve crecimiento que no va a ser significativo en tanto que vuelve a descender en los meses posteriores. Ms an, en la provincia de Alicante se pasa de 99.013 afiliados en el mes de junio de 2007 a 84.369 en el mes de noviembre de 2008. Y slo en 2008 la afiliacin en esta misma provincia ha descendido en 7.216 personas, casi 2.000 ms que en la provincia de Valencia. En Castelln, desde enero de 2008 se ha pasado de 39.956 afiliados de procedencia no nacional a 35.028 en el mes de noviembre, 4.453 bajas en ese perodo. Pese a que en absolutos la de Castelln sea la provincia con menos bajas, porcentualmente es donde mayor importancia tiene, ya que suponen un 11.3% de los afiliados a enero de ese mismo ao. Alicante se situara en segundo lugar, con una baja del 7.9% desde esa misma fecha, y Valencia se sita en ltimo lugar, pese a ser la mayoritaria en bajas absolutas, con un 4.9% menos de afiliados respecto de enero de 2008. Como vemos, ocupan porcentualmente la misma importancia que para el desempleo de este grupo de poblacin extranjera. De nuevo se corrobora el comportamiento de cada provincia respecto a los trabajadores de procedencia no nacional, as como el decrecimiento laboral que poda empezar a notarse desde 2007.
TABLA 10 Evolucin de los aliados de procedencia no espaola a la Seguridad Social en alta laboral en la Comunidad Valenciana y provincias.
AOS MEDIA 2007 JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC
ALICANTE
CASTELLN
VALENCIA
C. VALENCIANA
99.013 98.460 94.944 96.009 95.044 95.139 92.132
39.956 39.134 37.542 38.729 39.779 40.956 39.561
104.695 101.497 97.525 102.869 106.784 110.735 108.483
243.664 239.091 230.011 237.607 241.607 246.830 240.176
Fuente: Instituto Nacional de la Seguridad Social y MTIM. Diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
2008 ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV 91.585 91.924 93.152 93.358 94.783 94.849 94.351 92.107 88.886 86.730 84.369 39.481 39.306 39.148 38.766 38.593 38.356 37.876 36.314 34.493 35.081 35.028 108.748 107.990 107.401 106.804 106.785 105.196 103.545 100.384 100.020 101.898 103.388 239.814 239.220 239.701 238.928 240.161 238.401 235.772 228.805 223.399 223.709 222.785
Aunque no tenemos datos de las mismas fechas, podemos observar cmo el descenso en el nmero de afiliados en noviembre de 2008 es de 24.045, mientras que el nmero de parados de origen extranjero llega en diciembre del mismo ao a 52.898 parados en la Comunidad Valenciana. Puede suponerse, pues, que aunque la tendencia en el nmero de afiliaciones haya descendido en un mes, el nmero de desempleados sea mayor que el descenso de afiliaciones, lo que deja entender que, pese al desempleo registrado, puede que existan, paralelamente, ocupaciones temporales para los trabajadores en general y concretamente para los de procedencia extranjera. Lo analizaremos ms adelante. Siguiendo con las afiliaciones, si nos detenemos por ramas de actividad (tabla 11), observamos cmo para el total de trabajadores de procedencia no nacional la mayora est afiliado al sector de la construccin, 38.181. En segundo lugar, destacan los afiliados a la hostelera, 35.481 personas. Y muy cerca de ellos los afiliados al comercio y la reparacin del motor, 34.040. En estas tres ramas de actividad se concentra ms del 60% de los afiliados extranjeros en alta laboral, suponiendo, respectivamente, el 20,4%, 19,9% y 19% (Grfico 9). En una proporcin ms baja, pero, del mismo modo, importante, se sitan los 22.325 afiliados a actividades inmobiliarias y servicios empresariales, un 12.5% del total de afiliaciones. Los trabajadores afiliados a la industria manufacturera suponen 18.587 personas, esto es, un 10,4%. Y con poco menos de 10.000 afiliados (9.728), un 5,4% del total, se sitan los trabajadores del transporte, almacenamiento y comunicaciones. En otras actividades sociales y servicios personales se concentran 7.502 personas afiliadas de origen no nacional, un 4,2% del total. Y en educacin, 3.525 personas, casi un 2%. Cerca de los mil trabajadores suponen los de Administracin Pblica, defensa y Seguridad Social, 1.169 afiliados en alta laboral, as como los 1.055 afiliados a intermediacin financiera (ambos con menos del 1% sobre el total). En proporciones menos significativas an, lejos ya de los 1.000 afiliados, se encuentran los 390 trabajadores de hogares que emplean personal domstico; los 186 afiliados a las industrias extractivas; los 131 afiliados a la produccin de energa; los 39 de organismos territoriales o los 8 afiliados a la pesca. De nuevo, hemos de tener en cuenta la necesaria relatividad de los datos en algunos sectores como el del empleo domstico, que aglutina a una gran parte de mujeres trabajadoras migrantes sin alta en Seguridad Social ni contratacin reglada en la mayora de los casos, por tanto, no contempladas en estas cifras. Si analizamos estas mismas personas afiliadas segn el tipo de rgimen, general o
100.000 0
300.000 200.000
C. Valenciana
Valencia
Alicante
castelln
TRABAJO
PARTE III
< 245
GRFICO 8 Evolucin de los aliados de procedencia no espaola a la Seguridad Social en alta laboral en la Comunidad Valenciana y provincias.
20
N JU L AG O SE P OC T N OV 20 DI 08 C EN E FE B M AR AB R M AY JU N JU L AG O SE P OC T N OV
07
JU
246 >
autnomo, comprobamos cmo en todos los casos los autnomos son minora ante los afiliados en rgimen general. No obstante, es un nmero importante, 33.837 personas, y en algunas ramas de actividad su presencia es significativa. En primer lugar, en los sectores mayoritarios, como construccin, donde los afiliados autnomos son 8.078 personas; comercio, 7.811 personas u hostelera, 6.729 afiliados. Tras ellos, destaca en cuarto lugar los afiliados a actividades inmobiliarias y servicios empresariales, 4.608 personas; los vinculados al transporte, 1.734 personas; los trabajadores de servicios personales, 1.519; y los afiliados a la industria manufacturera, 1.303. Aun con algunas variaciones, podemos observar cmo la proporcin de trabajadores afiliados al rgimen de autnomos se distribuyen de manera similar a los de rgimen general, sobre todo en lo referido a los grupo de afiliados mayoritarios. Con menor significatividad, se sitan los afiliados a las actividades sanitarias y de servicios sociales (679); a agricultura, caza y selvicultura (632); educacin (464) o intermediacin financiera (264), entre otros. Del mismo modo, sobre el total de afiliados autnomos, los de origen no nacional suponen un porcentaje importante en algunas ramas de actividad. As, en construccin el 23,9% de todos los afiliados en rgimen autnomo son trabajadores extranjeros. En comercio y reparacin, el 23%, y en hostelera el 20%. En actividades inmobiliarias y servicios empresariales son el 13,6% del total de los autnomos afiliados en esa actividad, y en transporte, el 5,1%. En el resto de actividades, exceptuando el servicio domstico, con un 4,5%, se alejan del 5%. Por su parte, sobre el total de trabajadores en rgimen general, los de procedencia no nacional destacan de nuevo en construccin, hostelera y comercio, siendo el 20,8%, 19,9% y 18,1% del total de los trabajadores de esos sectores, en este mismo orden. En torno al 12% del total de afiliados en rgimen general se sitan los trabajadores de actividades inmobiliarias y servicios empresariales (12.2%) y de la industria manufacturera (11.9%).En transporte suponen el 5,5% y en servicio domstico el 4,1%. En el resto de actividades no superan el 4%.
1/ agricultura, ganadera, caza y selvicult 2/ industrias extractivas 3/ industrias manufacturera 4/ produccin de energa 5/ construccin 6/ comercio, reparacin de vehculos de motor 7/ hostelera 8/transporte, almacenamiento y comunicaciones
30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 0 5.000 REGIMEN GENERAL
GRFICO 9 Trabajadores extranjeros aliados a la Seguridad Social en la Comunidad Valenciana por ramas de actividad y tipo de rgimen.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de INEM de noviembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 13 14 15
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1112 13 14 15 RGIMEN AUTNOMOS
9/ intermediacin financiera 10/ actividades inmobiliarias y de alquiler, serv. empresariales 11/admn. pblica, defensa y s. social obligatoria 12/ educacin 13/ sanitarias y veterinarias, serv. sociales 14/ otras actividades sociales, servicios personales 15/ hogares que emplean personal domstico
Si nos fijamos en el Rgimen General, podemos observar cmo la mayora de los afiliados extranjeros procede de pases no comunitarios (86.259 sobre 58.758), salvo excepciones como la pesca, donde son minoritarios y aparecen en la misma medida, as como en transporte, intermediacin financiera, educacin u organismos extraterritoriales. Sin embargo, si nos fijamos en los trabajadores extranjeros afiliados al Rgimen de Autnomos, percibimos lo contrario: la mayora proceden de pases comunitarios (22.283 sobre 11.554). Las excepciones a lo comentado slo se encuentran en Comercio y reparacin, y de forma muy poco significativa, en Administracin Pblica y Seguridad Social. Este mayor porcentaje de trabajadores comunitarios en el Rgimen de Autnomos puede estar relacionado, en primer lugar, con los dos aos de moratoria en que rumanos y blgaros no podan trabajar como asalariados y con la nica salida que han tenido en este perodo, del trabajo por cuenta propia, adems del de la economa irregular, en caso de no poder hacer frente a una inversin en este tipo de iniciativas. Asimismo, es obvio tambin que los trabajadores extracomunitarios tienen menos oportunidades de invertir en trabajos por cuenta propia, excepto aqullos que ya llevan un tiempo en Espaa y sus condiciones de estabilidad laboral y econmica van mejorando.
TRABAJO
PARTE III
< 247
REGIMEN GENERAL % REG UE AGRICULTURA, GANADERA CAZA Y SELVICULT PESCA INDUSTRIAS EXTRACTIVAS INDUSTRIA MANUFACTURERA PRODUCCIN DE ENERGA CONSTRUCCIN COMERCIO, REPARACIN, DE VEHICULOS DE MOTOR HOSTELERA TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO, Y COMUNICACIONES INTERMEDIACIN FINANCIERA ACTIVIDADES INMOBILIARIAS Y DE ALQUILER, SERV.EMPRESARIALES ADMN.PBLICA, DEFENSA Y S.SOCIAL OBLIGATORIA EDUCACION SANITARIAS Y VETERINARIAS, SERV.SOCIALES OTRAS ACTIVIDADES SOCIALES, SERVICIOS PERSONALES HOGARES QUE EMPLEAN PERSONAL DOMSTICO ORGANISMOS EXTRATERRITORIALES2 ACTIVIDADES NO CLASIFICABLES TOTAL 1 0 58.758 18 0 39 0 0,03% 0,00% 100,00% 162 204 367 0,25% 2.511 3.472 5.983 4,13% 2.148 1.708 913 2.386 3.061 4.094 2,11% 2,82% 453 714 1.167 0,80% 549 6.854 263 10.863 812 17.717 0,56% 12,22% 11.256 4.548 17.496 3.445 28.752 7.994 19,83% 5,51% 4 81 6.975 61 10.476 10.517 4 101 10.310 62 19.626 15.712 8 182 17.284 123 30.103 26.229 0,01% 0,13% 11,92% 0,09% 20,76% 18,09% 433 NO UE 669 TOTAL GENERAL 1.103 0,76%
RGIMEN ESPECIAL AUTNOMOS % REG UE 554 NO UE 78 TOTAL 632 /AUTNOMOS 1,87% TOTAL 1.735
0 4 764 6 6.537 3.649
0 0 539 2 1.541 4.163
0 4 1.303 8 8.078 7.811
0,00% 0,01% 3,85% 0,02% 23,87% 23,09%
8 186 18.587 131 38.181 34.040
TABLA 11 Trabajadores extranjeros aliados a la Seguridad Social en la Comunidad Valenciana por ramas de actividad, tipo de rgimen y zona de origen.
3.990 1.157
2.739 577
6.729 1.734
19,89% 5,12%
35.481 9.728
186 3.591
57 1.017
243 4.608
0,72% 13,62%
1.055 22.325
0,01%
1.169
379 481
85 197
464 679
1,37% 2,01%
3.525 4.773
963
556
1.519
4,49%
7.502
23
23
0,07%
390
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de INEM de noviembre de 2008. Datos disponibles en diciembre de 2008.
0 0
0 0
0 0
0,00% 0,00% 100,00%
39 0 178.854
86.259 145.017
22.283 11.554 33.837
248 >
Por pases y tipo de procedencia, vemos cmo pese a proceder los datos de la misma fuente, INEM, los nmeros de personas por tipo de actividad y tipo de rgimen no coinciden (178.854 afiliados por ramas de actividad versus 224.195 por tipo de rgimen), probablemente debido a que no se detalla la totalidad de ramas de actividad existentes, sino slo las principales y ms representativas para la poblacin estudiada. No obstante, s que coinciden las cifras totales de afiliaciones tanto de rgimen general como de autnomos. As, con la informacin disponible y aun conscientes de estos desfases, pasaremos a analizar la informacin disponible en la tabla 12. De nuevo, para el total de afiliados de procedencia no nacional, vemos cmo la mayora proceden de pases no comunitarios, 130.634, mientras que los comunitarios suponen 93.561 afiliados. Los primeros, adems, se concentran en un menor nmero de pases de origen que los comunitarios. Por tipo de rgimen, los afiliados de procedencia no comunitaria son mayoritarios en el rgimen general y en el mar, pero no en el de autnomos, ni en el agrario, ni en el del hogar. As, la mayora de los trabajadores de procedencia extracomunitaria, 86.259, estn afiliados al rgimen general. Le siguen los afiliados al rgimen agrario, 21.891 personas. En tercer lugar aparecen los de rgimen autnomo, como ya hemos visto, 11.554 afiliados, y muy cerca de ellos los trabajadores del hogar, 10.452. Los afiliados al rgimen del mar son minoritarios, 478, y en el carbn no aparece ninguna persona afiliada de procedencia extracomunitaria (Grfico 10). De ellos, la gran mayora procede de Ecuador (25.219), Marruecos (23.547) y Colombia (17.543). En menor medida, de China (7.111), Argentina (6785), Ucrania (5.944) y Bolivia (5.461). Por debajo de los 5.000, los procedentes de Argelia (4.572), Pakistn (2.941) y Federacin rusa (2.754). Ntese que el resto de pases suman un total de 28.758 afiliados, superando con mucho el primero de los grupos destacados, lo que da seal de una gran cantidad de pases con poca representacin en nmero, pero aportando una gran diversidad al conjunto de los trabajadores procedentes de los pases desglosados. En el rgimen general, se mantienen ms o menos este orden por procedencias, slo los afiliados procedentes de Colombia destacan por delante de los de Marruecos, los argentinos son ms numerosos que los afiliados procedentes de Ucrania y China, y los rusos se sitan en nmero por delante de los de Pakistn. En el rgimen de autnomos, destacan los trabajadores procedentes de China (3.040), junto con los de Marruecos (1.490), y los procedentes de otros pases (2.958). Algo ms de 800 afiliados suponen los procedentes de Argentina, Colombia y Ecuador. Y el resto de procedencia de los trabajadores afiliados se sita por debajo de esta cifra. Sobre el rgimen agrario, destacan los afiliados de origen marroqu, 8.728, seguidos de los de Ecuador, 5.088. Y en un nmero tambin importante aparecen los afiliados originarios de Argelia (1.385) y Pakistn (1.011). Por debajo de los 1.000 afiliados a este rgimen se encuentran los trabajadores de Ucrania, Bolivia y Colombia, en ese mismo orden. El resto de personas procedentes de otros pases no superan los 500 en este rgimen. Los trabajadores afiliados al mar son, junto con los del carbn -donde no aparece ninguna persona afiliada-, el grupo menos numeroso. Slo el grupo procedente de Marruecos, con 253 trabajadores supera los 100 afiliados. En el rgimen del hogar, destacan claramente los afiliados de procedencia sudamericana, especialmente los provenientes de Ecuador (2.722), Colombia (2.523), y Bolivia (1.190). En menor medida, los procedentes de Ucrania y Marruecos, cerca de los 700. Y el resto de afiliados de otra nacionalidad son menos de 500 por pas de origen. Respecto a los afiliados que proceden de pases comunitarios, la mayora son de origen rumano 34.936. A ellos les siguen los originarios de Reino Unido, 11.963, Bulgaria, 8.879 e Italia, 8.248. Cerca de los 5.000 se sitan los trabajadores alemanes (5.177) y franceses (5.114),
y en menor nmero los que proceden de Lituania (3.753), Polonia (3.605), Portugal (2.669) y Pases Bajos (2.515). Por debajo de los 1.000 afiliados se encuentran los afiliados de origen hngaro (869), checo (790), eslovaco (687), letn (615), sueco (603) e irlands (577). Y con menos de 500, en este mismo orden, los trabajadores comunitarios afiliados proceden de Austria, Dinamarca, Grecia y Finlandia. Por debajo de los 100 afiliados, los trabajadores de Eslovenia, Estonia, Luxemburgo, Malta y Chipre. En el rgimen general, destacan, del mismo modo que para el total, los procedentes de Rumana (22.510). Y, aunque con distancia respecto de este grupo, los afiliados de Reino Unido (6728), Italia (6195), Bulgaria (5897). Le siguen los afiliados procedentes de Francia (3539) y Alemania (3033), Polonia (2354) y Portugal (2124), Lituania (1523) y Pases Bajos (1.305). El resto de los afiliados proceden de pases cuya representacin no supera los 1.000 afiliados, como es el caso de Blgica (965), Eslovaquia, Repblica Checa, Hungra, o Irlanda. En el rgimen de autnomos, de nuevo, destacan los afiliados de Rumana y Reino Unido, aunque con menos diferencias en nmero (6.578 y 5.188, respectivamente). Siguen los afiliados alemanes (2.074), italianos (1.947), franceses (1.461), blgaros (1.277) y neerlandeses (1.178). Por debajo de los 1.000, destacan los afiliados belgas (617), y el resto proceden de pases con menos de 400 afiliados. En el rgimen agrario, destacan, de nuevo los afiliados rumanos, 3.898 personas. Tras ellos, los procedentes de Lituania (2.044) y Bulgaria (1.364). Los trabajadores polacos suponen 806 afiliaciones, y del resto de pases se registran menos de 500. En el rgimen del mar ningn grupo supera los 25 afiliados, y en el del carbn no aparece ninguna afiliacin de procedencia comunitaria. En el rgimen del hogar, slo superan los 1.000 afiliados los procedentes de Rumana, con 1.930 personas. En segundo lugar los blgaros, con 374 afiliados, y tras ellos en ningn caso se superan las 100 afiliaciones. Sobre lo comentado, llama la atencin cmo los trabajadores comunitarios recientemente incorporados como el caso de los trabajadores rumanos son el principal grupo en el rgimen autnomo, por delante incluso de trabajadores comunitarios tradicionales en Espaa, como los ingleses, alemanes o italianos. Los procedentes de Bulgaria, si bien son menos numerosos, alcanzan lugares destacados al compararlos con los trabajadores procedentes de otros pases comunitarios, situndose, de este modo, en casi todos los casos, en posiciones superiores al quinto lugar. Tambin es destacable el modo en que se constata la segmentacin de los tipos de empleo por nacionalidades de los trabajadores, como puede comprobarse en el caso de los trabajadores rumanos, marroques, o procedentes de Amrica Latina.
TRABAJO
PARTE III
< 249
250 >
TABLA 12 Aliados extranjeros por procedencia y tipo de rgimen en la Comunidad Valenciana
PASES UE ALEMANIA AUSTRIA BLGICA BULGARIA CHIPRE DINMICA ESLOVAQUIA ESLOVENIA ESTONIA FINLANDIA FRANCIA GRECIA HUNGRA IRLANDA ITALIA LETONIA LITUANIA LUXEMBURGO MALTA PAISES BAJOS POLONIA PORTUGAL REINO UNIDO REPBLICA CHECA RUMANA SUECIA TOTAL UE NO UE ECUADOR MARRUECOS COLOMBIA CHINA ARGENTINA UCRANIA BOLIVIA ARGELIA
GENERAL
AUTNOMOS
AGRARIO
MAR
CARBN
HOGAR
TOTAL
3.033 144 965 5.857 5 118 461 62 44 75 3.539 108 372 349 6.195 160 1.523 12 6 1.305 2.354 2.124 6.728 378 22.510 331 58.758
2.074 119 617 1.277 1 99 59 14 7 47 1.461 32 103 227 1.947 22 156 7 1 1.178 383 351 5.188 66 6.578 270 22.283
36 2 11 1.364 0 3 161 8 16 2 84 20 385 0 61 430 2.044 0 9 19 806 155 24 339 3.898 1 98.78
2 0 1 6 0 0 0 0 0 0 4 0 0 1 13 0 4 0 0 3 1 10 1 2 21 0 68
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
31 2 5 374 0 0 5 1 0 0 25 0 9 0 33 3 27 0 0 10 61 29 22 6 1.930 1 25.75
5.177 267 1.600 8.879 6 220 687 84 68 124 5.114 160 869 577 8.248 615 3.753 19 16 2.515 3.605 2.669 11.963 790 34.936 603 93.561
16.544 12.466 13.481 4.006 5.476 4.205 3.458 2.771 1.461 1.901 20.489 86.259 145.017
804 1.490 842 3.040 862 329 109 302 464 353 2.958 11.554 33.837
5.088 8.728 675 8 55 717 703 1.385 1.011 237 3.286 21.891 31.769
11 253 22 1 11 6 0 15 0 5 155 478 546
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2.772 611 2.523 56 381 688 1.190 100 5 258 1.869 10.452 13.027
25.219 23.547 17.543 7.111 6.785 5.944 5.461 4.572 2.941 2.754 28.758 130.634 224.195
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de noviembre de 2008. Datos disponibles en enero de 2009.
PAKISTN FEDERACIN DE RUSIA RESTO PASES TOTAL NO UE TOTAL EXTRANJEROS
60.000 20.000 0
40.000
80.000
GENERAL
total EU
Desde otro punto de vista, podemos acercarnos a analizar el nmero de trabajadores ocupados de procedencia no nacional para el conjunto del Estado espaol (Tabla 13). Por sectores, vemos cmo el conjunto de trabajadores extranjeros ocupados ha ido evolucionando de manera creciente de 2005 a 2007, tanto en hombres como en mujeres. As, en 2006 se da un incremento de 410.000 personas ms respecto a 2005, y en 2007 se registra, asimismo, un incremento de 258.000 trabajadores, de modo que en el cuarto trimestre de 2007 se registra un total de 2.887.000 trabajadores ocupados de procedencia no nacional. Aunque en este momento no disponemos de los datos del cuarto trimestre de 2008 para el conjunto de ocupados de procedencia extranjera, no sabemos, por tanto, si la evolucin ser, del igual modo, creciente respecto de 2007. Pero un hipottico incremento en el nmero de personas ocupadas no necesariamente ha de ir vinculado a una situacin positiva en cuanto a
AUTNOMO
AGRARIO
AUTNOMOS
total no EU
TRABAJO
PARTE III
< 251
MAR
HOGAR
AGRARIO
GENERAL
MAR
HOGAR
GRFICO 10 Aliados extranjeros por pertenencia o no a la UE y tipo de rgimen en la Comunidad Valenciana.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de noviembre de 2008. Datos disponibles en enero de 2009.
GRFICO 11 Proporcin de aliados extranjeros en la Comunidad Valenciana en alta laboral por tipo de rgimen.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM de Noviembre de 2008. Datos disponibles en enero de 2009.
252 >
empleo. Es decir, pueden darse simultneamente situaciones de aumento de personas ocupadas y aumento de desempleo, aunque no sea una generalidad ni se d en la mayor parte de los casos. De hecho, comprobamos cmo en el contexto nacional existen lugares de trabajo que no son ocupados por unas personas que aparecen desempleadas y sin embargo, son cubiertas por trabajadores migrantes o de procedencias no nacionales. Tambin se dan casos, como los trabajos por contingente, o las ocupaciones de difcil cobertura, que requieren una contratacin de personas extranjeras en origen, por lo que puede suceder que muchas de las personas que se encuentran en Espaa estn desempleadas al tiempo que se dan nuevas contrataciones en otros pases. Por no hablar de nuevo, claro est, del alto nmero de personas empleadas y desempleadas que no constan en las estadsticas oficiales, y cuyo ndice de ocupacin y paro previsiblemente sean superiores a la media de las personas extranjeras en condiciones de trabajo regular y alta laboral, debido a la alta temporalidad y precariedad de sus empleos. Con todo ello, y pasando a analizar la evolucin de los trabajadores ocupados en los distintos sectores (grfico 12), podemos comprobar cmo, si bien la evolucin, como acabamos de comentar, es creciente para el conjunto, la tendencia vara en alguno de los sectores, como el de agricultura. Para ste, de hecho, la evolucin de ocupados de procedencia extranjera es decreciente de 2005 a 2006, registrndose un descenso de 22.100 trabajadores menos en un ao y pasando de 173.500 a 151.400 personas ocupadas. Sin embargo, la comparacin de 2007 respecto de 2006 es positiva, con un incremento anual de 17.400 ocupados extranjeros. Si bien se recupera en parte, llegando a 168.800 ocupados, no alcanza la cifra inicial registrada en el cuarto trimestre de 2005. En el resto de sectores se da una tendencia creciente en ambas comparaciones interanuales. Concretamente, en industria, se constata un aumento de 25.900 personas en 2006 respecto de 2005, pasando de 271.900 ocupados a 297.800. De igual modo, aunque menor, el incremento de 15.700 ocupados registrados en 2007 sita en 313.500 a las personas ocupadas de procedencia extrajera vinculadas a este sector. En construccin, se da una evolucin de 475.600 personas ocupadas en 2005 a 604.800 ocupadas en 2006, de modo que el incremento interanual consiguiente suponen 129.200 personas ms. Respecto a 2007, la evolucin sigue siendo positiva, si bien, como en el resto de sectores, dicho incremento es menor que el anterior, en este caso, son 49.900 personas ocupadas ms, que sitan al sector en 654.700 ocupados de procedencia extranjera en el sector en el cuarto trimestre de 2007. Finalmente, el sector servicios es el que registra un mayor nmero de ocupados extranjeros y donde, del mismo modo, se da un mayor incremento de personas ocupadas de procedencia extranjera. As, en 2006 el aumento registrado llega a las 277.600 personas, lo que hace pasar de 1.270.200 en 2005 a 1.547.800 ocupados en 2006. En 2007, el incremento de ocupados es igualmente elevado, aunque menor que el anterior, 202.200 personas ms, lo que hace que el nmero total de ocupados extranjeros en el sector sea de 1.750.000. Respecto a las diferencias por sexo, en la prctica totalidad de los casos los hombres son mayoritarios respecto de las mujeres ocupadas de procedencia no nacional. La excepcin la constituye el sector servicios, donde tanto en 2006 como en 2007 el incremento interanual es mayor en ellas, 143.100 mujeres sobre 134.600 en 2006, y de un modo mucho ms destacado en 2007, donde el incremento de hombres ocupados en el sector son 27.800, mientras que el de mujeres alcanza los 174.400. Una segunda excepcin en las tendencias hasta el momento descritas para el conjunto de ocupados es la evolucin decreciente del grupo de mujeres ocupadas en el sector construccin, especialmente en la comparacin interanual de 2007, donde se registra una descenso de 1.300 mujeres, mientras que en el mismo intervalo se da un incremento de 51.200 hombres ocupados en el sector de procedencia extranjera.
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PARTE III
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4 TRIM 2005
4 TRIM 2006
INCREMENTO EN 2006
4 TRIM EN 2007
INCREMENTO EN 2007
AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCIN SERVICIOS HOMBRES AGRICULTURA INDUSTRIA CONSTRUCCIN SERVICIOS MUJERES
3.000.000 0
133.100 208.000 471.100 433.300

agricultura
116.600 227.500 596.100

industria
-16.500 19.500 125.000

construccin
125.800 236.700 647.300 595.700 1.605.400 43.100

total
9.200 9.200 51.200 27.800 97.300 8.300 6.500 -1.300 174.400 187.900 17.400 15.700 49.900 202.200 285.200
TABLA 13 Evolucin en el nmero de ocupados de procedencia extranjera por sectores y sexo a nivel nacional.
567.900
134.600
1.245.600
1.508.100 34.800
262.500
40.400
-5.600
63.900
70.300 8.700
6.400
4.500
4..200
836.800
979.900
143.100
945.600 173.500 271.900
1.093.700 151.400
148.100
AGRICULTURA INDUSTRIA
2.000.000
-22.100 25.900
297.800
CONSTRUCCIN SERVICIOS
475.600 1.270.200
604.800
129.200
1.547.800
277.600
TOTAL AMBOS SEXOS

1.000.000
2.191.200
2.601.800
410.600
La Valenciana es la cuarta Comunidad Autnoma con mayor nmero de personas ocupadas sobre el total de la poblacin espaola, 2.2491.00, por detrs de Catalua, Andaluca y Madrid que, respectivamente, ocupan los lugares, primero, segundo y tercero, con 3.547.300, 3.220.900 y 3.073.800 personas ocupadas respectivamente en el cuarto trimestre de 2007.
4 TRIM 2005 4 TRIM 2006 4 TRIM 2007
servicios
76.800 7.400
1.154.400 1.281.600 168.800 313.500 654.700 1.750.000 2.887.000
Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin (OPI) 2008117.
GRFICO 12 Evolucin en el nmero de ocupados de procedencia extranjera por sectores a nivel nacional.
Inmigracin (OPI) 2008118. partir de los datos del
Fuente: Elaboracin propia a Observatorio Permanente de la
117
PAJARES, M. (2008): Inmigracin y Mercado de trabajo. Informe 2008. MTIN. Subdireccin General de Informacin Administrativa y DEM. Pgs 81.
Publicaciones. Madrid. Pgs 81.

117
254 >
Sin embargo, para esa misma fecha, se sita en el tercer lugar como Comunidad con mayor nmero de personas ocupadas de procedencia no nacional, 409.100 personas ocupadas extranjeras, por delante de Andaluca (337.000) y detrs de Catalua (625.600) y Madrid (615.700)119. Si analizamos la evolucin interanual 2006-2007 para el total de sectores en la Comunidad Valenciana, podemos comprobar cmo, cifrndose el incremento total de la poblacin ocupada en 56.900 personas en el cuarto trimestre de 2007, 42.100 son de procedencia no nacional, o lo que es lo mismo, el 74% del incremento de la poblacin total ocupada es de procedencia extranjera. Es un dato sumamente significativo, en tanto que revela que la mayor parte de trabajadores que se incorporan al mercado de trabajo nacional son personas migrantes y/o extranjeras. Puede decirse ms claramente: el mantenimiento y crecimiento de la economa y el trabajo nacional est fundamentalmente sostenido por la poblacin de origen no nacional (Tabla 14). Al analizar la evolucin por sexo, se percibe claramente cmo siendo mayor el nmero de hombres que de mujeres ocupadas tanto en la poblacin nacional como en la de origen extranjero, el incremento interanual de personas ocupadas es fundamentalmente femenino, tanto en la poblacin nacional como en la no nacional, si bien hay que destacar tambin que la diferencia porcentual entre la poblacin nacional es mayor que la existente entre los hombres y mujeres de procedencia extranjera. As, el 43,2% de las personas ocupadas de procedencia extranjera son mujeres, 176.700 sobre un total de 409.100, mientras que sobre la poblacin total ocupada (2.249.100) las mujeres suponen un 41,4% (931.200 personas) en 2007 (Grfico 13 y tabla 14).
40.000 0
hombre mujer
TABLA 14 Evolucin en el nmero de ocupados extranjeros por sexo en la Comunidad Valenciana

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin (OPI) 2008120.
HOMBRES MUJERES
TOTAL AMBOS SEXOS

10.000
GRFICO 13 Incremento en el nmero de ocupados autctonos y extranjeros por sexo en la Comunidad Valenciana.
(OPI) 2008121.
30.000
Poblacin total ocupada 4 TRIM 2006 4 TRIM 2007 1.317.900 931.200 2.249.100 INCREMENTO EN 2007 14.600 42.300 56.900
Poblacin extranjera ocupada 4 TRIM EN 2006 221.800 145.100 367.000 4 TRIM 2007 232.400 176.700 409.100 INCREMENTO EN 2007 10.600 31.600 42.100
20.000
1.303.300 888.900
2.192.200
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Observatorio Permanente de la Inmigracin
INCREMENTO EN 2006 POBLACIN TOTAL OCUPADA
INCREMENTO EN 2007 POBLACIN TOTAL OCUPADA
119 120 121
IDEM. Pgs 97-112. IDEM. Pgs 97-112. IDEM. Pgs 97-112.
Pasamos a continuacin a analizar el modo en que se distribuyen las contrataciones y el tipo de contratos en la poblacin extranjera, adems de compararlo con el conjunto de la poblacin en la Comunidad Valenciana (Tabla 15). Si observamos el nmero de contratos de la poblacin de origen no nacional para el conjunto de la Comunidad, observamos cmo, del total de contratos a personas extranjeras, 24.223, el 91,6% son contratos temporales 22.182, mientras que los indefinidos, 2.041, apenas suponen el 8,4% del total. Al comparar estas proporciones y nmero de contratos con el total de contratos a personas extranjeras a nivel nacional, podemos observar cmo la diferencia entre indefinidos y temporales es algo menor que para la Comunidad Valenciana (13.1% sobre 86.9%, respectivamente), aunque siguen prevaleciendo y con mayora los contratos temporales (152.103) sobre los indefinidos (22.918). Si nos detenemos por provincias, Valencia es la que registra un mayor nmero de contratos totales a personas extranjeras (12.929). Con casi la mitad de contrataciones aparece Alicante (6.684) y en tercer lugar, Castelln (4.610). De todos ellos, en Valencia es donde el nmero de contratos indefinidos es mayor, 911, aunque no dista mucho de Alicante, con 825. Castelln contempla casi tres veces menos contratos indefinidos que Valencia, 305 exactamente. Sin embargo, porcentualmente es en Alicante donde consta un porcentaje mayor de indefinidos sobre el total: el 12,3% del total de contrataciones en esta provincia, frente al 7% de Valencia o al 6,6% de Castelln. No obstante, podemos comprobar cmo todas las provincias registran un porcentaje de contrataciones indefinidas a personas extranjeras menor que la media estatal. Y, en concreto, Valencia y Castelln estn muy por debajo de la realidad nacional. Del otro lado, las contrataciones temporales a trabajadores de procedencia extranjera destacan en nmero en Valencia (12.018), suponiendo el 54,2% de los 22.182 contratos temporales en la Comunidad. Con mucha diferencia le siguen Alicante (5.859) y Castelln (4.305), las cuales, suponen, respectivamente, el 26,4 y el 19,4% de ese total de contratos temporales en la Comunidad. Respecto al total de contratos en cada provincia, como ya hemos visto para las contrataciones indefinidas, en los temporales destaca Castelln, donde el 93,4% del total de contratos a personas de procedencia extranjera es de este tipo. Muy de cerca le sigue Valencia, donde los temporales suponen el 92,9% de los contratos a los trabajadores no nacionales. Y, aunque no con mucha distancia, en Alicante el 87,7% de sus contratos registrados a este grupo de trabajadores son, del mismo modo, temporales.
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PARTE III
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INDEFINIDOS EXTRANJEROS ABSOLUTO % SOBRE TOTAL ALICANTE CASTELLON VALENCIA C. VALENCIANA TOTAL NACIONAL 825 305 911 2.041 22.918 12,34 6,62 7,05 8,43 13,09
TEMPORALES EXTRANJEROS ABSOLUTO 5.859 4.305 12.018 22.182 152.103 % SOBRE TOTAL 87,66 93,38 92,95 91,57 86,91% TOTAL EXTRANJEROS 6.684 4.610 12.929 24.223 175.021
TABLA 15 Tipos de contratos de la poblacin extranjera en la Comunidad Valenciana y provincias y porcentaje sobre el total
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del OPI 2008122.
122
IDEM. Pgs 55-63.
256 >
Bien es cierto que para el conjunto de la poblacin el nmero de contratos temporales es muy superior a los indefinidos, pero podemos comprobar en la tabla 16 cmo la relacin contratos temporales-indefinidos para el total de contratados es algo menos pronunciada que la establecida para la poblacin de origen extranjero. De este modo se observa cmo en todos los casos el porcentaje de contrataciones indefinidas sobre el total de contrataciones es superior al registrado para la poblacin extranjera. A este respecto, la excepcin sera la referida a nivel nacional, donde el porcentaje de indefinidos es del 11,5% para el conjunto de la poblacin, mientras que para la poblacin de origen extranjero es del 13,1%. Tendramos que analizar ms pormenorizadamente este dato, por lo sorprendente que puede resultarnos, ya que en lo referente a la Comunidad Valenciana la prediccin anterior se da en todos los casos. Para el total de la Comunidad, los contratos indefinidos suponen el 11,7%, mientras que como vimos en la tabla 16 para el conjunto de la poblacin migrante este porcentaje es menor, el 8,4%, esto es, casi 3 puntos y medio por debajo de la media autonmica. Del mismo modo, aunque Valencia sigue destacando en nmero de contrataciones indefinidas, es Castelln la que registra un mayor porcentaje de contratos indefinidos sobre el total (13,4%) frente al 6,6% de los contratos indefinidos para la poblacin extranjera. Estas cifras sitan a Castelln en la provincia con la mayor diferencia porcentual entre contrataciones indefinidas y temporales sobre el total de la poblacin respecto de la de origen extranjero, concretamente, una diferencia de casi 7 puntos. La menor diferencia constatada se da en Alicante, donde el porcentaje de contrataciones indefinidas para el conjunto de la poblacin es de un 12.7%, mientras que para la de origen no nacional es del 12,3%, esto es, una diferencia de menos de medio punto. Como es esperable, estas mismas diferencias se observan para las contrataciones temporales, la inmensa mayora de contratos tanto en la poblacin total como en la extranjera. As, pues, la excepcin a la mayor proporcin de trabajadores indefinidos extranjeros de los nacionales sobre los extranjeros slo se da en la media nacional, situando dos puntos porcentuales por encima a los primeros sobre los segundos. Habra que realizar un anlisis por comunidades y provincias para ver si en algunos casos el crecimiento de contrataciones indefinidas en alguna zona est sobrevalorada -o no- en esta media. En el caso del conjunto de la Comunidad Valenciana, la realidad de una mayor temporalidad proporcional en la poblacin trabajadora extranjera se constata una vez ms.
TABLA 16 Tipos de contratos del conjunto de la poblacin en la Comunidad Valenciana y provincias y porcentaje sobre el total.
INDEFINIDOS NACIONALES ABSOLUTO ALICANTE CASTELLN VALENCIA C. VALENCIANA TOTAL NACIONAL 61.799 25.454 98.599 185.852 1.902.605 % SOBRE TOTAL 12,7 13,41 10,74 11,66 11,46
TEMPORALES NACIONALES ABSOLUTO 424.814 164.414 819.100 1.408.328 14.698.632 % SOBRE TOTAL 87,3 86,59 89,26 88,34 88,54 TOTAL NACIONALES 486.613 189.868 917.699 1.594.180 16.601.237
Y si, adems de lo ya comentado, analizamos a la poblacin contratada no nacional por pertenencia o no a la UE, observamos cmo, del total de 215.021, 160.056 son contratos a trabajadores procedentes de pases no comunitarios, mientras que 54.965 son contratos registrados a personas procedentes de pases pertenecientes a la UE. Esto es lo mismo que decir que de cada cuatro contratos a personas de procedencia extranjera, tres son de origen no comunitario (tabla 17). Es importante tener en cuenta que estamos hablando de nmero de contratos y no de personas contratadas. La misma alta tasa de temporalidad, tanto para los trabajadores de procedencia extranjera como para el conjunto de la poblacin ocupada, hace que las personas activas y ocupadas puedan aparecer incluidas en las cifras de contratos varias veces, ms an la poblacin migrante, principal objeto de nuestro estudio. Siguiendo con los datos que aparecen en la tabla 17, del total de contrataciones a personas de origen no comunitario a nivel nacional, 160.056, el 89,9% son contratos temporales (143.885), mientras que los contratos indefinidos a personas de origen extracomunitario suponen el 10,1% (16.171). Respecto a las contrataciones de trabajadores comunitarios, el 87,7% son temporales (48.218) mientras que los indefinidos suponen el 12,3% (6.747). Podemos comprobar cmo, pese a que la diferencia no es muy pronunciada, existe una menor distancia entre contratos temporales e indefinidos para las personas de procedencia comunitaria que para las no comunitarias. De otro modo, la temporalidad es an mayor entre los trabajadores de este ltimo grupo, ms de dos puntos porcentuales por encima de la temporalidad para la poblacin ocupada comunitaria. En la Comunidad Valenciana, tambin puede comprobarse cmo el nmero y porcentaje de contrataciones temporales para personas de procedencia extracomunitarias es superior a las contrataciones temporales de trabajadores comunitarios. As, el 84,1% del total de contratos para este ltimo grupo son contratos temporales, mientras que para el conjunto de trabajadores que no proceden de la UE el porcentaje de temporalidad en los contratos es del 89,1%, cinco puntos por encima. Por provincias, Castelln es la que destaca en porcentaje de contrataciones temporales, y del mismo modo es mayor para los extracomunitarios que para los comunitarios (94,3% sobre 91,7%). En Valencia, del mismo modo, los porcentajes respectivos son del 91,1% y 93,6%. Y en Alicante, el 84,1% de los contratos a personas comunitarias son temporales mientras que las extracomunitarias registran un porcentaje de contratos temporales cinco puntos superior, el 89,1%. De nuevo, tanto en contrataciones temporales como en mayor grado de contrataciones temporales a trabajadores de procedencia no comunitaria registra una mayor diferencia, y por tanto, una mayor precariedad sociolaboral, la provincia de Castelln, seguida de Valencia y Alicante. Cabra preguntarse en todos estos casos: Qu modelo de integracin estamos promoviendo? No conduce este tipo de desigualdades ms a la segregacin y a la marginacin de estos grupos de personas que a una integracin basada en la progresiva igualdad de oportunidades? Y qu desarrollo social y humano estamos promoviendo al pronunciar las diferencias en las condiciones de vida de los trabajadores no nacionales en funcin de su pertenencia o no a una frontera poltica o, ms an, a la Fortaleza Europea? Cmo afrontarn las familias extracomunitarias la ayuda a sus pases de origen en condiciones visiblemente ms precarias, inestables e inseguras que el resto de la poblacin no nacional y, por supuesto, autctona cuando, adems el motivo principal de su estancia en Espaa suele ser el de la contribucin al bienestar de sus gentes en los pases de origen?
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PARTE III
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TABLA 17 Contratacin de trabajadores de origen extranjero en la Comunidad Valenciana y provincias por pertenencia o no a la UE.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INEM. Diciembre de 2008. Datos disponibles en enero de 2009.
Pasando a analizar las autorizaciones de trabajo a personas extranjeras concedidas en el Estado espaol (tabla 18), observamos que en la primera mitad de 2007 se haban concedido un total de 151.640 autorizaciones, y en la misma fecha de 2008 se registra un total de 299.971, lo que supone casi una duplicacin de autorizaciones de trabajo en un ao. Hemos de pararnos a considerar que las autorizaciones concedidas son signo de la necesidad de nuevos trabajadores que el mismo Estado percibe como necesarios frente a los discursos alarmistas que se han venido proclamando con ms o menos intensidad segn los momentos y sectores de adscripcin sociopolticos. Esto no puede obviar el momento que estamos viviendo de declarada crisis econmica nacional y del impacto directo que todo ello est ya teniendo sobre las posibilidades de trabajo. Pero, por los datos disponibles, podemos ver cmo no slo se duplica el nmero de autorizaciones de trabajo a personas extranjeras en un ao, sino que el incremento se va dando progresivamente a lo largo de los meses, incluyendo la primera mitad de 2008, donde podemos comprobar cmo las autorizaciones siguen creciendo, si bien es cierto tambin que lo ms probable es que respecto a 2007 ese ritmo de crecimiento haya ido ralentizndose progresivamente hasta llegar al momento actual, donde lo comprobaremos en el prximo Informe Anual- el nmero de autorizaciones de trabajo puede que haya llegado a estancarse y que siga as durante un tiempo. Por sectores, en todos se registra un crecimiento positivo interanual 2007-2008, as como una evolucin creciente en la primera mitad de 2008. En agricultura se pasa de 16.525 autorizaciones de trabajo concedidas a personas de origen extranjero en 2007 a 35.037 en 2008, como puede apreciarse, ms del doble. En industria, de 10.600 autorizaciones en 2007 se llega a 20.074 en 2008. La construccin evoluciona desde 32.865 en 2007 a 58.185 en 2008. Y el de servicios es el sector que crece en mayor medida en cuanto a autorizaciones en un ao, pasando de 76.426 a 159.336 en 2008. En otros sectores no clasificables tambin se da un incremento de autorizaciones, de forma que en 2007 se registraban 15.224 y en la primera mitad de 2008 llegan a ser 27.339. En cuanto a autorizaciones concedidas, adems, hemos de tener presente que nos estamos refiriendo a trabajadores de origen no comunitarios, puesto que los comunitarios no necesitan ningn tipo de autorizacin para buscar un lugar de trabajo, a excepcin de la moratoria ya comentada para las personas procedentes de Bulgaria y Rumana, una situacin que acaba de finalizar en enero de 2009.
COMUNITARIOS TEMP EXTRA COMUNITARIOS INDEF INDEF 306 TOTAL 1.925 TEMP ALICANTE 1.619 519 166 597 4.240 CASTELLLN VALENCIA 139 1.540 1.679 2.765 314 3.201 3.515 8.817 C.VALENCIANA 759 6.360 7.119 1282 15.822 TOTAL NACIONAL 6.747 48.218 54.965 16.171 143.885
TOTAL 4.759 2.931 9.414
17.104
160.056
TRABAJO
PARTE III
< 259
INDEFINIDOS COM/ TOTAL EXTRANJ 6.684 4.610 12.929 24.223 TOTAL COM 15,9% 8,3% 8,9%
INDEFINIDOS EXTRACOM/ TOTAL EXTRACOM 10,91% 5,66% 6,34%
TEMPORAL COM/ TOTAL COM 84,10% 91,72% 91,07%
TEMPORAL EXTRACOM/ TOTAL EXTRACOM 89,09% 94,34% 93,66%
En la Comunidad Valenciana el incremento es an mayor en trminos relativos (grfico 14): se triplica el nmero de autorizaciones de trabajo de personas extranjeras en un ao, de modo que si en 2007 se haban concedido 11.351, para la misma fecha de 2008 se registran 35.352, esto supone un incremento de 24.001 autorizaciones concedidas. Por provincias, destaca Alicante, tanto en el nmero total de autorizaciones en 2008 (17.234) como en el incremento relativo que se registra respecto de 2007, ya que, siendo de 3.973 las autorizaciones en 2007, podemos concluir que se incrementan en 13.261, cuatriplicndose en trminos relativos. En segundo lugar, Valencia pasa de 5.814 autorizaciones concedidas en 2007 a 12.647 en 2008, lo que supone un incremento de 6.833 autorizaciones. Y finalmente, en Castelln se pasa de 1.564 a 5.471 autorizaciones a personas trabajadoras de origen extranjero, multiplicndose por tres y dejando ver un incremento anual absoluto de 3.907 autorizaciones. Como ya comentamos anteriormente, se constata un crecimiento de autorizaciones de trabajo, por tanto, de lugares de oferta de empleo al tiempo que se da un incremento del desempleo, tanto en nacionales como en personas de procedencia no nacional.
10,7% 7,50% 89,34% 92,50% 215.021 12,3% 10,10% 87,72% 89,90% NO AGRARIO AOS TOTAL AGRARIO INDUSTRIA 16.525 35.037 10.600 20.074 CONSTRUCCIN 32.865 58.185 SERVICIOS 76.426 NO CLASIFICABLES 15.224 2007 (ENE-JUN) 2008 (ENE-JUN) 2008 151.640 299.971 159.336 27.339 ENE FEB 22.596 24.530 24.111 52.105 87.491 89.138 3.350 3.300 3.270 1.527 1.757 1.689 4.597 4.838 4.749 10.683 11.920 11.838 2.439 2.715 2.565 MAR ABR MAY 5.272 8.622 3.711 5.708 9.740 28.266 5.116 17.074 48.698 7.389 JUN 11.223 5.682 17.187 47.931 7.115
TABLA 18 Autorizaciones de trabajo concedidas en el Estado espaol a personas extranjeras segn sector de actividad.
260 >

40.000 0
GRFICO 14 Autorizaciones de trabajo concedidas a trabajadores de procedencia extranjera en la Comunidad Valenciana y provincias.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Instituto Nacional de la Seguridad Social y MTIM de diciembre de 2008. Datos consultados en diciembre de 2008.
Sobre los posibles yacimientos de empleo, adems de lo ya comentado, se publica el catlogo de ocupaciones de difcil cobertura para el conjunto del Estado espaol. Y si bien para algunas otras Autonomas se da una mayor oferta de puestos de trabajo ofertados, en la Comunidad Valenciana aparecen para el primer trimestre de 2009 los que se muestran en la tabla 19. Como puede observarse, son pocas las opciones en relacin a las existentes en otras Comunidades como Madrid o Catalua, y a excepcin de una oferta en Alicante, las restantes se dan en la provincia de Valencia. Si nos fijamos en el tipo de oferta de trabajo, la mayora pertenecen al sector de la industria, uno de los pocos que parece seguirn necesitando trabajadores, adems del sector servicios, sobre todo, en cuanto a atencin a terceros. Pero lo ofertado en este tipo de catlogos no podrn ocuparlos personas que ya estn residiendo en el Estado espaol y estn necesitando un empleo, puesto que los mismos se crearon con el objeto de la contratacin en origen, y la normativa vigente sigue estableciendo este requisito como fundamental, por encima de las necesidades de empleo que ya existen en nuestro territorio para personas no nacionales.
10.000
30.000
20.000
ALICANTE
2007 (ene-jun)
CASTELLN
2008 (ene-jun)
incremento 2007-20008
VALENCIA
C. VALENCIANA
TRABAJO
PARTE III
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Pero para establecer consideraciones y perspectivas respecto a la situacin actual hemos de constatar la novedad y peculiaridad del momento presente, porque, aunque coyuntural, comprobamos cmo est suponiendo un gran impacto en la perspectiva econmica y laboral desde la que se haba estado funcionando desde las ltimas dcadas, especialmente desde la ltima fase comprendida entre 2000 y 2007.
Adems, el solapamiento que se est dando entre desempleados extranjeros residentes en Espaa, nacionales desempleados y nuevas autorizaciones de trabajo cuya mayora se dirige a personas que an no han llegado al pas puede estar reflejando una falta de previsin ajustada de puestos de trabajos reales a cubrir, as como la falta de eficacia y la excesiva rigidez que impone una poltica laboral cuya coherencia interna no termina de darse, ni en lo relativo a las autorizaciones de empleo ni en lo que se refiere al catlogo de ocupaciones de difcil cobertura. No puede justificarse de ningn modo procedimientos por los que, personas que residiendo en Espaa hayan de volver a su pas para solicitar una autorizacin de trabajo o hayan de mantenerse en condiciones indignas de irregularidad administrativa por el mero hecho de haber terminado un contrato temporal o un permiso de residencia mientras siguen existiendo ofertas de empleo en el pas. Tampoco tiene justificacin que, mientras estas personas han de sobrevivir en la invisibilidad social y el riesgo de expulsin sin tener otro modo de vida ms que el de la economa sumergida y sus consecuentes condiciones indignas, otras personas lleguen a nuestro contexto en busca de una vida mejor, en muchos casos, sin advertir los riesgos de la temporalidad contractual y la suerte que les espera en el momento en que su contratacin y/o residencia terminen. Con todo ello, parece claro que han de cuestionarse las medidas que han venido establecindose hasta el momento, ya que, como veremos, el perodo en el que entramos en 2008 marca una etapa nueva, aunque temporal, en lo referente a la dinmica de empleo y de polticas de migracin.
PROVINCIA ALICANTE VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA VALENCIA PUESTO OFERTADO CDIGO Encargado de taller y/o jefe de equipo de chapistera y calderero. Tcnico en electricidad, en general. Tcnico en fro industrial. 73100032 30230013 30230062 30230084 30230181 30250046 31320012 31340018 35320050 Tcnico en electricidad de automocin. Tcnico de mantenimiento y reparacin de aire acondicionado y uidos. Tcnico de mantenimiento de equipos electromecnicos. ptico y/u optometrista. Terapeuta ocupacional. Monitor de servicios a la comunidad. Preparador de pizzas. 50100095 Auxiliar de enfermera de salud mental y toxicomanas. Guarda de riego. 51110022 52990045 52990063 Tcnico de proteccin civil. Montador-instalador de ascensores. 75150011 Electricista de mantenimiento y reparacin de electrodomsticos. Operador de torno universal, automtico y/o revolver. Operador de mquina fresadora (metales). 76210187 83110030 83110124 83110133 Operador de mquina fresadora con control numrico (metales).
TABLA 19 Catlogo de ocupaciones de difcil cobertura en la Comunidad Valenciana.
Fuente: INEM. Servicio Pblico Estatal del empleo. Datos consultados en el BOE en enero de 2009.
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En este contexto, es importante considerar las ltimas reflexiones de una de las plataformas de referencia en cuanto a migraciones en Espaa, el V Congreso de 2007 sobre Migraciones y Desarrollo Humano; concretamente, lo trabajado acerca de las personas migrantes y extranjeras en el mundo laboral y su repercusin en la economa y el empleo en el Estado espaol. En primer lugar, es interesante ver cmo haciendo un poco de historia y determinando las fases por las que hemos ido transcurriendo como Estado que recibe a personas procedentes de otros pases, Prez Infante establece tres perodos, el ltimo de los cuales llega desde 2000 hasta lo que en 2007 se considera el momento actual123. La primera y la segunda fase se determinan consecutivamente con el giro poltico que Espaa emprende al pasar de una poltica que promueve, en trminos econmicos, la exportacin de mano de obra, a una poltica que requiere personas trabajadoras de fuera del territorio nacional por razones diversas, una de las cuales era la falta de cobertura de los puestos de trabajo. Al fin, la tercera fase que, como acabamos de comentar, comprende el perodo de 2000 a 2007, se ha caracterizado por ser un perodo de fuerte crecimiento econmico, adems de suponer la llegada creciente de personas procedentes de otros pases, bien demandadas expresamente por los diferentes sectores econmicos (tanto de la economa formal como informal), bien por la falta de condiciones de vida dignas que las personas que llegan no encuentran garantizadas en sus lugares de origen. En esta fase de crecimiento econmico se quedaron las principales reflexiones y proyecciones en torno a la situacin laboral del panorama espaol y, especficamente, de los ciudadanos espaoles procedentes de otros pases. No obstante, siendo cierto lo anterior, ya a inicios de 2007 se reconoca tmidamente que, si bien la economa segua creciendo, denotaba ya un estancamiento de la productividad126. En un anlisis posterior de los datos de 2007 realizado por el OPI (Observatorio Permanente de la Inmigracin) a inicios de 2008125, de igual modo, se afirma que, pese a que la economa sigue creciendo desde 2007, el ritmo del mismo va decreciendo. Si bien las reflexiones de estos autores se queda en este atisbo, hoy podemos plantear si todo ello nos sita en el final de esa tercera fase y el inicio de un cuarto momento, donde el crecimiento econmico no slo ha descendido en velocidad, sino que la etapa creciente a nivel nacional ha concluido, la economa se estanca, y previsiblemente a lo largo de 2009 llegue a producirse un crecimiento negativo de la misma. No as, el mismo autor que establece dichas fases reconoce ya en aquel momento la ineficacia de algunas polticas de empleo llevadas a cabo en la contratacin de personas migrantes, tales como las de contingente, los procedimientos en las autorizaciones de trabajo. Ms bien, plantea, son medidas que se tomaron con el fin terico de evitar la irregularidad. Pero bien sabemos hoy que, aunque fuese ste el fin inicial, en gran parte deja de conseguirse, llegando, en algunos casos, a potenciarla en lugar de evitarla. En lo que se refiere al nmero de personas solicitadas por contingente, desde un primer momento han existido crticas por ser insuficiente para cubrir las necesidades detectadas. Por otro lado, la misma medida resultante del Reglamento de 2004 sobre el contingente para la bsqueda de empleo, que otorga a las personas que llegan la posibilidad de encontrar un trabajo durante un perodo mximo de tres meses podra hacernos pensar en si, ms que ayudar a las personas que llegan, est favoreciendo la cobertura de un sector informal de nuestra economa espaola. Pensar que una persona va a tener la posibilidad de encontrar un empleo en tres meses, recin llegada a Espaa y sin ninguna facilidad ni poltica de acogida por parte del contexto que lo recibe es poco menos que imposible. Lo que est de algn modo fomentando, aunque de forma
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PREZ INFANTE, J. I.: El marco legal y la problemtica del empleo de los extranjeros en Espaa: Una perspectiva econmica, en:
Garca Roca, J. y Lacomba, J. (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
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PREZ, F. Y SERRANO, L.: Los inmigrantes y el mercado de trabajo espaol: Una aproximacin econmica, en: Garca Roca, J. y PAJARES, M. (2008): Inmigracin y Mercado de trabajo. Informe 2008. MTIN. Subdireccin General de Informacin Administrativa y
Lacomba, J. (coords) (2008): La Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.
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Publicaciones. Madrid. Pg 81.
indirecta, en caso de que nuestra premisa se diera, es la disyuntiva entre la vuelta a casa -tras toda una inversin de vida y unas expectativas creadas de mayores posibilidades de una vida digna-, o la situacin de irregularidad administrativa, con la consecuente criminalizacin que, injustamente, llevamos a cabo en nuestro contexto, no slo nacional, sino europeo. Por otra parte, Rojo126 se dedica tambin, desde el mismo marco, a refrendar esta percepcin de falta de funcionalidad de las polticas de empleo puestas en marcha en lo referente a trabajadores migrantes y lanza una propuesta basada en un Servicio Exterior de Empleo que garantice la regularidad en el acceso al mismo. Parte de un anlisis de las diferentes competencias en esta materia por parte del los niveles estatal y autonmico a travs de los Servicios Estatal de empleo y Autonmico de empleo, respectivamente, y explica cmo son las Comunidades Autnomas quienes tienen la competencia en materia de intermediacin bsica, mientras que en la gestin de los flujos interregionales y europeos es el Servicio Pblico de Empleo Estatal el competente. As, defiende cmo es el nivel autonmico el que puede acoger las ofertas empresariales, hacindolo, a su vez, en nombre del Servicio Pblico Estatal de Empleo127. Seala tambin cmo es el nivel autonmico el responsable de la Formacin para el empleo, a travs de las financiaciones recibidas para ello, por lo que, desde su punto de vista, una contratacin en origen ha de venir de la mano de la relacin bien articulada entre el nivel autonmico y la formacin de trabajadores en aquel lugar. Ahora bien, no de cualquier modo. Se propone la creacin en los pases de origen de centros especficos de migracin en los pases socios, apoyados por la financiacin de la Comunidad Europea. Tales centros podran tambin desempear un papel en la facilitacin de la gestin de los trabajadores temporeros, los intercambios de estudiantes e investigadores y otras formas de desplazamiento legal de las personas. Adems, en su propuesta es imprescindible el apoyo por parte de los pases de destino- a actividades tales como el refuerzo de los servicios administrativos de los terceros pases responsables de la gestin laboral de la inmigracin; el desarrollo de las capacidades de los servicios de empleo nacionales en terceros pases y la creacin de centros de mediacin as como la aplicacin de planes de preinmigracin en los pases de origen. As, entre las funciones de este Servicio Exterior de Empleo estaran las de proporcionar apoyo tcnico en origen para realizar la contratacin y la formacin, en principio, en los pases con mayor afluencia de personas a nuestro contexto. Sobre este ltimo asunto, la gestin de la formacin en los pases de origen de los flujos migratorios se realizara fundamentalmente en programas con compromiso de contratacin por parte de organizaciones empresariales o empresas directamente, con aval financiero para el cumplimiento de los compromisos de contratacin que correspondan. Y seran servicios que, a su vez, gestionaran la homologacin de entidades que en materia de formacin o intermediacin puedan colaborar con las sociedades de destino. Desde otra perspectiva, Prez y Serrano128 reconocen la aportacin de los trabajadores procedentes de otros pases al crecimiento de la economa espaola, adems de la creacin de un mayor nmero de puestos de trabajo cualificados hasta la fecha a los que han accedido la mayora de trabajadores nacionales mientras que la mayor parte de los trabajadores migrantes o extranjeros han ocupado los sectores de trabajo menos cualificados, con un porcentaje mayor de contratos temporales y salarios mas bajos. Sealan cmo la diferencia entre las personas de origen extranjero y nacional en el acceso al mercado de trabajo no slo se explica a travs de la nacionalidad, sino que intervienen otros muchos factores, como la edad, el sexo o el nivel de estudios. Cabra aadir otros factores no contemplados en el estudio de carcter ms cualitativo y de demostrada influencia, como las redes de apoyo al llegar, la situacin familiar en origen, las caractersticas personales del trabajador/a, el proceso de adaptacin, las oportunidades que se le brindan, las relaciones entre el pas de llegada y el de origen...
ANLISIS POR SECTORES TRABAJO
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PARTE III
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ROJO, E.: La conveniencia de regular un servicio exterior de empleo para mejorar la poltica de formacin de los inmigrantes y para
facilitar el acceso de forma regular y ordenada al mercado de trabajo espaol, en: Garca Roca, J. y Lacomba, J. (coords) (2008): La
Inmigracin en la sociedad espaola. Una radiografa multidisciplinar. Bellaterra. Barcelona.

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El mismo autor seala cmo todo ello es as para la mayora de las Comunidades, excepto para la de Pas Vasco, y para las ciudades DEM.
de Ceuta y Melilla, por haber asumido stas la competencia de gestin de las polticas activas de empleo.
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En cuanto a comunicaciones realizadas en este mismo foro, llama la atencin cmo muchas de ellas se centran en las dinmicas de autoempleo de distintos colectivos de trabajadores migrantes situados en diferentes realidades nacionales, lo que denota la relevancia de un tema como el referido en el momento en que fueron presentadas. As, se plantea el carcter transnacional de la economa tnica y la necesidad de plantear esta actividad laboral ms all de los contextos locales o nacionales donde se ubican, alegndose que una de las caractersticas fundamentales en los procesos migratorios es el modo de vida transnacional129. Concretando en barrios y colectivos, se presenta un trabajo sobre una de las economas tnicas ms importantes en Espaa, la del barrio de Lavapis, en Madrid, presentada como alternativa de insercin laboral para la poblacin inmigrante que les permite escapar de la discriminacin a la que se ven sometidos en los mercados de trabajo autctonos, y potenciando al mismo tiempo la movilidad social ascendente a travs del uso de los recursos propios de los colectivos migrantes. Segn los autores, consisten en pequeas iniciativas empresariales de carcter familiar que se sitan en sectores abandonados por la poblacin autctona (hostelera y pequeo comercio, construccin, por ejemplo), sectores que requieren una escasa capitalizacin y cuyo xito se basa en la explotacin intensiva del factor trabajo130. Del mismo modo, se presentan en torno al mbito madrileo algunas oportunidades y estrategias en el modo de incorporacin de pequeos empresarios inmigrantes al mbito comercial, ubicndose en lugares que los pequeos empresarios autctonos han ido dejando libres, tanto porque estos nuevos negocios se dirigen a cubrir necesidades generadas por el fenmeno migratorio y, por
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Igualmente, segn los autores, ocurre con la temporalidad en los salarios, la sobrecualificacin o las diferencias salariales. Se destaca el modo en que desciende en los ltimos aos el promedio de tiempo que las personas de procedencia extranjera llevan en Espaa, lo cual hace que los procesos de insercin a la sociedad y al mundo laboral estn, en muchos casos, inacabados. Pese a que los autores comparan cmo del mismo modo una persona nacional ha de realizar un proceso de insercin laboral desde el momento en que comienza su andadura como buscador de su primer empleo, habra que matizar mucho esta afirmacin, ya que la igualdad de oportunidades siendo nacional o no, y nos guste o no, no siempre es la misma, como tampoco pueden comparase las peculiaridades de la necesaria adaptacin cultural y migratoria. Segn este estudio, el tiempo de residencia en Espaa hace que se reduzca el impacto de la procedencia nacional como factor determinante en la bsqueda de empleo y aumenta la probabilidad de poder encontrar trabajo de tiempo indefinido, acordes a los estudios alcanzados y al salario. As, consideran clave el tiempo de residencia para una mejora en las condiciones laborales. Finalmente, reconocen que la precariedad laboral y la sobrecualificacin de los trabajadores de origen no nacional son realidades y problemas de soluciones ms lentas y con necesidad de una mayor planificacin. Como propuestas relevantes para el diseo de polticas sociales apuntan a la diferenciacin entre polticas de insercin laboral que han o deben pensarse de manera general y otros procedimientos que habrn de ser especficos para las personas migrantes o de procedencia extranjera. As, en su opinin, deberan centrarse en eliminar los obstculos que el mercado de por s no reduce -o si lo hace, muy lentamente-, adems de en la mejora en las contrataciones de las personas migrantes o el aprovechamiento de lo que llaman capital humano (dicho de otro modo, las competencias y capacidades personales y profesionales). Para ello, claro est, habr de clarificarse cules son estos factores y qu polticas de insercin se estn llevando a cabo, tanto de manera general como especfica.
ARJONA, A.; CHECA, J.C., Y CHECA Y OLMOS, F.: Discusin terica e implicaciones transnacionales de las economas tnicas. RIESCO, A.: Dimensiones y caractersticas de la empresarialidad inmigrante en Lavapis, (Madrid). Comunicacin presentada en el V
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Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
ello, han sido las propias personas migrantes las que han detectado y aprovechado, como porque el cambio demogrfico y socioeconmico de la sociedad madrilea ha producido cambios en la demanda (una mayor amplitud de horarios, a modo de ejemplo). As, tendra que hablarse de una posicin ms de complementariedad que de competencia entre el pequeo comercio de inmigrantes y el comercio autctono. En este mismo estudio, se constata una hipervisibilizacin del incumplimiento de normativa de los trabajadores migrantes sobre los incumplimientos propios de los trabajadores autctonos131. Otro trabajo interesante es el presentado sobre el empresariado tnico de mujeres latinoamericanas en Galicia como una estrategia de empoderamiento y movilidad social de las mismas132. El origen de este sector laboral es la importante presencia de poblacin latinoamericana consecuente del retorno de hijos y nietos de la emigracin gallega. Especialmente se refieren a mujeres venezolanas y argentinas, estudiando los diferentes tipos de movilidad social que las mismas experimentan as como las motivaciones que les llevan a emprender iniciativas de autoempleo, entre las que destacan la continuacin de empleos llevados a cabo den el pas de origen, la continuacin de negocios emprendidos por sus padres y familiares en el contexto actual, o la posibilidad de vencer la marcada segmentacin sociolaboral que les impide acceder a puestos de trabajo acordes con sus capacidades y niveles de formacin. Sobre la creacin de empresas de colombianos en la Comunidad Valenciana133, se realiza un anlisis descriptivo de las caractersticas de estas personas, los tipos de negocios emprendidos y las redes empresariales establecidas. Adems de ello, sealan como el autoempleo en este colectivo es un indicador de la capacidad de gestin de los propios recursos, adems de la de asumir retos y oportunidades. Finalmente, se destaca la importancia de las dificultades que plantean las entidades bancarias para financiar los negocios creados por personas migrantes, sin tener en cuenta la rentabilidad de dichos negocios y en muchos casos, producto del desconocimiento de su potencial econmico. As, se propone como necesario replantear las vas de acceso a los crditos (por ejemplo, exigiendo los sistemas de contabilidad del negocio o la justificacin de la situacin laboral de la plantilla), ya que los actuales requisitos estn bloqueando el acceso a un mercado en clara expansin. Finalmente, se hace un llamamiento a la Administracin Pblica y al tercer sector para impulsar ayudas financieras que promuevan estas iniciativas empresariales. Finalmente, desde el GEDIME (Grupo de Estudios de Inmigracin y Minoras tnicas 134 de Barcelona) , tambin se presenta un trabajo sobre empresas familiares migrantes a travs de un estudio cualitativo que lleva a establecer especificidades y aspectos en comn entre las empresas de familias autctonas y de personas migrantes. Fundamentalmente se centran en los diferentes modelos familiares existentes, los diferentes roles de gnero, el proceso migratorio, las diferencias culturales, los distintos contextos institucionales
TRABAJO
PARTE III
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Adems de las diferentes realidades del autoempleo, se presentan estudios de distintos colectivos de personas migrantes que trabajan por cuenta ajena. Es el caso del trabajo presentado por el GIEMIC (Grupo Interdisciplinar de Estudios sobre Migraciones, Interculturalidad y Ciudadana de Castilla La Mancha)135 sobre las condiciones de trabajo de mujeres migrantes en
GMEZ CRESPO, P.:La incorporacin de pequeos empresarios inmigrantes al mbito comercial
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madrileo: oportunidades y estrategias. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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VILLARES, M.:Empresarias latinoamericanas: El empresariado inmigrante en Galicia. Comunicacin presentada en el V Congreso GRISALES DEL RO, A.M.: La creacin de empresas en Espaa y los inmigrantes colombianos: El caso de la Comunidad Valenciana. MARTNEZ PREZ, P.: Empresas familiares de inmigrantes. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en AGUILAR, M.J.; LOZANO, M. Y CRUZ, F.: Anlisis de las condiciones de trabajo de las mujeres inmigrantes en el servicio domstico.
sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.

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Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.

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el servicio domestico. En l, adems de describir los principales empleadores y motivos sociodemogrficos que llevan a la proliferacin de este yacimiento de empleo potencial para las personas procedentes de otros pases136, alertan de las condiciones de vida de estas personas que, ya como trabajadoras, en muchos casos no tienen los recursos necesarios para hacer frente a la vida en su nuevo contexto, saldar deudas, ni contribuir con remesas al mantenimiento de sus familias, uno de sus propsitos fundamentales de su migracin. El trabajo domstico es aceptado al ser visualizado como trabajo puente, transitorio, mientras intentan acceder a otros empleos que les permitan diversificar y mejorar sus trayectorias laborales de manera ms satisfactoria. Aunque sabemos que no siempre es as. Otro de los trabajos se centra en el trabajo agrcola de los empleados extranjeros en la Regin de Murcia contratados a travs de Empresas de Trabajo Temporal (ETTs)137, donde de manera estimativa se establece que el 80% del total de contratos registrados en Espaa por ETT en tanto que trabajadores agrcolas tiene lugar en la Regin de Murcia. Adems de ello, se comentan las condiciones indignas en muchos casos que establecen este tipo de empresas, tambin para los nacionales, pero especialmente para trabajadores de origen extranjero. Interesante tambin es el modo en que se analizan las formas de insercin laboral de personas migrantes procedentes de Argentina y Ecuador en los contextos de Barcelona y Miln. Aunque podra ser cuestionable, el trabajo se adentra en las semejanzas de los mercados segmentados en ambas ciudades e hipotetiza sobre las diferentes razones que podran llevar a argentinos y ecuatorianos a estrategia y formas de insercin diferentes, tanto en un contexto como en el otro138. Desde otra perspectiva se analiza la evolucin de la poblacin migrante latinoamericana en el perodo 2000-2005 en el mercado de trabajo139 y, destacando la discriminacin positiva de la que gozan, respecto al resto de migrantes extra-comunitarios, por parte tanto de la legislacin espaola (acceso a la nacionalidad) como en los prejuicios de la poblacin en general recogidas en algunas encuestas de opinin, como en lo referente al dominio de la lengua espaola, concluyen apostando por una previsin futura de ascensin laboral de este colectivo a medida que se prolongue su estancia en Espaa. De forma comparativa se presenta un trabajo sobre las condiciones laborales de autctonos y migrantes de una comarca de Barcelona en sectores tpicos donde ambos grupos de trabajadores cohabitan, como son los servicios personales y la construccin140. Se seala la inexistencia de competitividad en ambos sectores y, ms bien a contrario, se establece una dinmica de sustitucin para el sector servicios y de complementariedad en el de la construccin, ya que, aunque en este ltimo siga siendo importante los trabajadores nacionales, la segmentacin se da en el interior del propio sector, ocupando los extranjeros los lugares y perfiles menos cualificados y peor remunerados. Asimismo, se constata, unas peores condiciones de empleo en ambos sectores para los trabajadores extranjeros, tanto en cuanto a tipo de contrato, como a nmero total de horas por jornada.
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Sobre las mujeres migrantes en el servicio domstico, la Fundacin CeiMigra public en 2007 un estudio vinculado al Proyecto Equal
Analogas: Historias de afecto y ternura, historias de desigualdad y discriminacin: el discurso de mujeres inmigrantes internas en el servicio domstico. Disponible en formato electrnico en www.ceimigra.net
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ANDREO, J.C.: Contratacin temporal de mano de obra inmigrante extranjera y Empresas de Trabajo Temporal en la Regin de GARZN, L.: Los inmigrantes en mercados laborales duales: el caso de los argentinos y ecuatorianos en Barcelona y Milano. GIL, F.: La participacin de los ciudadanos latinoamericanos en el mercado de trabajo. Diferenciales y evolucin reciente (2000ROA, M.G.: Trabajadores de los servicios personales y la construccin: Diferencias en las condiciones laborales entre nacionales e inmi-
Murcia. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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2005). Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
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grantes. Comunicacin presentada en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
Sobre la incorporacin de los trabajadores migrantes al mercado de trabajo espaol, se defiende el modo en que las polticas actuales de contratacin, como las de contingente promueven paradjicamente el acceso a la economa sumergida141. As, se critica la proteccin del mercado nacional de empleo en los ltimos aos a travs de normativas de extranjera como la espaola, que apuestan por priorizar una poltica de cuotas y contingente, con la consecuente alimentacin de la economa sumergida. As, a mayores trabas en el acceso al mercado formal de empleo, mayor crecimiento de lo que se ha denomina trabajadores invisibles, es decir, personas infravaloradas en su estatuto jurdico pero productoras de importantes rendimientos econmicos. Por otra parte, se destaca el modo en que la integracin pasa en buena medida por la posibilidad de acceder al mercado formal de trabajo. Si para los propios autctonos ya es as, en el caso de la persona migrante, ms all de las posibilidades econmicas que van unidas al hecho de tener un puesto de trabajo, la residencia y, con ella, el disfrute de derechos van unidos. As, la ruptura del conjunto de negaciones al que se ve sometida la persona migrante pasa en buena medida por favorecer su acceso al mercado formal de trabajo: sin trabajo (formal) no hay residencia (salvo excepciones como la reagrupacin); sin residencia no hay pleno disfrute de derechos (aunque el empadronamiento amplia los derechos de los irregulares no los iguala a los de los residentes); y sin derechos no hay integracin. Por ello, la mayor necesidad es la de establecer una respuesta poltica, jurdica y econmica que permita combatir el fraude del trabajo informal. En este sentido, otro trabajo se adentra en los derechos que solicitan los empresarios para una mayor facilidad de contratacin de personas y de cumplimiento de sus objetivos142. Asimismo, se realiza una reflexin desde lo que el marco europeo ha ido imponiendo en buena parte en materia de empleo, y cmo todo ello ha contribuido a las dinmicas laborales en las que hoy da nos encontramos143. La mediacin intercultural144 en los servicios de insercin laboral de personas migrantes es otro de los temas tratados. Se parte de una crtica al desconocimiento de las situacin en la que viven muchas personas migrantes en nuestros contextos, la inexistencia de servicios de atencin a la diversidad y la falta de recursos para una progresiva normalizacin de polticas de insercin para las personas migrantes. El fundamento del trabajo es mostrar la eficacia de los servicios de mediacin intercultural en la insercin laboral, la necesidad de dotarse de nuevas herramientas para una accin acertada y de incluir la figura del mediador/a intercultural en tales servicios. Adems, se cuestiona la validez de dichos servicios cuando, bajo el discurso de la universalidad y la igualdad se desestima la importancia de conocer el contexto social y cultural de estos nuevos demandantes de empleo. Sobre remesas, se hace una estimacin de la importancia de las mismas en distintos pases de Amrica Latina y el Caribe, y especialmente de Uruguay145. Si bien ste es uno de los pases ms recientes en la recepcin de las mismas, en los ltimos aos el volumen de remesas ha aumentado considerablemente, sobre todo, las procedentes de Espaa. El reto del pas es lograr canalizarlas en inversiones concretas para un mayor desarrollo econmico y como una perspectiva atractiva de retorno para los emigrantes uruguayos.
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SOLANES, B.: La incorporacin de los inmigrantes al mercado de trabajo espaol: Del contingente a la economa sumergida. MATA, A.: La lgica empresarial entorno a la contratacin de trabajadores inmigrantes. Comunicacin presentada en el V Congreso CABO, A.; HORCAS, V.: La insercin laboral de la poblacin inmigrante en el marco de los proyectos europeos. Comunicacin preSNCHEZ ELAS, M.V.: La mediacin intercultural en los servicios de insercin laboral de personas inmigrantes. Comunicacin preFACAL, S.: El impacto de las remesas procedentes de Espaa en las familias uruguayas. Comunicacin presentada en el V Congreso
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268 >
Y tras un anlisis socioeconmico de la situacin espaola y de las personas migrantes en este contexto, se hace hincapi en la necesidad de plantear el potencial de las personas migrantes en el desarrollo de sus pases de origen a travs de polticas de cooperacin al desarrollo y de codesarrollo, adems de la necesidad de estudiar el impacto reconocido que estn generando las remesas como formas de mejorar las condiciones de vida de las familias en origen146.
Al analizar los contenidos sobre los que versan los trabajos presentados podemos percibir cmo, mientras que existen temas que siguen estando pendientes de resolucin y mejora, otros, sin embargo, nos abren un interrogante sobre su pertinencia y vigencia en este momento. En todo caso, tanto unos como otros han de leerse a la luz de esta nueva situacin. As, por ejemplo, todo lo referente a las necesarias reformas legislativas en cuanto a procedimientos de contratacin, la falta de eficacia del contingente y el catlogo de ocupaciones de difcil cobertura, el modo en que siguen potenciando las situaciones de irregularidad, son temas estructurales y, por tanto, ms all de esta etapa temporal, siguen siendo prioridades en este momento. Sin embargo, como medidas concretas lo que se refiere a la creacin de un Servicio Exterior de Empleo en un momento de destruccin del mismo no parece ser la prioridad en lo inmediato. En caso de que llegase a serlo en otro momento, adems, deja ver muchas contrariedades, sobre todo en cuanto al modelo de desarrollo que puede promover. Un modelo que, lejos de mirar los beneficios para el pas de origen, se centra en las necesidades de nuestros contextos. Con ello, el riesgo de abaratar costes de formacin en los pases de origen, la seleccin de los mejor preparados y la imposicin de nuestro modo de hacer puede ser una estrategia tan eficaz en trminos occidentales como devastadora para las realidades sociales en las que se piensa intervenir. Lo referente al anlisis de la insercin laboral de las personas migrantes ha de ser resituado, como ya en parte hemos dejado ver, puesto que variables que en un momento pueden conducir por s mismas a una mayor insercin, como el mero paso del tiempo, en un momento econmicamente negativo, como veremos, la ausencia de medidas alternativas no lleva sino a la progresiva discriminacin de los colectivos ms vulnerables. Asimismo, los trabajos presentados sobre economa tnica y autoempleo han de replantearse en un marco socioeconmico donde uno de los problemas fundamentales es el de la situacin econmica de las familias para hacer frente al desempleo y a las consecuencias derivadas de la crisis internacional, tanto en origen como en el pas de residencia. Si las familias eran las principales fuentes de apoyo econmico para emprender un negocio, en este momento, probablemente, dejen de poder serlo. Asimismo, la posibilidad de invertir se complica cuando no existen ayudas pblicas que protejan a las personas que emprenden este tipo de negocios y, adems, las facilidades que, a nivel privado, las entidades financieras podran mantener concediendo prstamos, dejan de darse ante la falta de liquidez y la desconfianza que provoca este momento. Bien importante ser seguir controlando la actuacin de los empresarios y las empresas que promueven la temporalidad y el deterioro de las condiciones de vida en trabajos como el agrcola o el servicio domstico en un momento, adems, donde la competitividad laboral se incrementa y donde la desesperacin lleva a muchos a realizar cualquier tipo de trabajo para garantizar su supervivencia. Y habr que esperar para poder vislumbrar en qu medida en algunas actividades laborales que hasta el momento no exista la competitividad entre autctonos y extranjeros deje de ser as, puesto que el desempleo del conjunto de la poblacin est ya llevando a los primeros a cubrir puestos de trabajo menos cualificados que en esta etapa anterior haban sido fuente de trabajo para personas migrantes. La mediacin seguir siendo una herramienta necesaria en los mbitos de insercin como herramienta que promueva el conocimiento de los puntos de vista de las personas migrantes
ANTUANO, I. Y JORDN, J.M.: Aspectos econmicos y sociales de la inmigracin: una visin de conjunto. Comunicacin presentada
146
en el V Congreso sobre la Inmigracin en Espaa. Migraciones y Desarrollo humano. Valencia, 2007.
En este sentido, la Fundacin Foessa, en su VI Informe sobre Exclusin y Desarrollo Social en Espaa de 2008148, seala el empleo como uno de los indicadores fundamentales del desarrollo social, familiar y personal, y afirma el especial riesgo de exclusin de las personas con menor acceso formal al mismo, como es el caso de los diferentes colectivos de personas migrantes. Adems de poseer una mayor tasa de paro que los nacionales, seala el informe que la mayor temporalidad de estos trabajadores, as como la segmentacin del mercado laboral, el consecuente acceso a trabajos menos cualificados y los menores niveles de ingresos hacen que el riesgo de exclusin social sea mucho mayor, especialmente cuando la situacin es de desempleo, y se dan a la vez la falta de ingresos al hogar, junto con la falta de redes y de derechos polticos (los tres ejes principales de la exclusin social que establece el Informe). Asimismo, afirman que en tiempos de crisis son los colectivos ms vulnerables socialmente los que sentirn en mayor medida las consecuencias de la misma. Porque explicitanla pobreza econmica no agota los mecanismos de exclusin social, ya que la falta de acceso a recursos bsicos o el aislamiento social son factores igualmente influyentes. Sealan que pese a haber existido una etapa de crecimiento econmico en Espaa hasta la fecha, las diferencias sociales, lejos de haber disminuido, se han pronunciado, lo que pone en evidencia la falta de un modelo eficaz que nos lleve a potenciar el desarrollo social integralmente entendido. As, lejos de ser equivalente el desarrollo de una sociedad a su PIB per cpita o a los ndices estrictamente econmicos, han de establecerse medidas integrales que permitan un mayor acceso a los recursos generados por el conjunto de la poblacin en igualdad de oportunidades. El empleo, la vivienda, la sanidad, la educacin, la proteccin social, las redes sociales o el medio ambiente, se convierten, as, en pilares bsicos de este desarrollo social sostenible, tal y como ellos lo denominan, entendiendo por ello el aumento de las capacidades de las personas para decidir sobre su futuro, sin alterar de forma significativa las capacidades de las personas del futuro para hacer lo mismo. Y aadimos: y del presente. En definitiva, lo que plantean, en otros trminos, es un desarrollo de la sociedad basado en el empoderamiento de las personas que la componen. Ahora bien, ello slo ser posible desde una clave por la que las distintas estrategias puestas en marcha, dejen de ser de suma cero, justamente las que nos han llevado a una progresiva diferenciacin social en pocas de crecimiento, nos lleven a un efecto sumativo (win-win) para todos los miembros de la sociedad. Lejos de ser utpico, es un eje de demostrada eficacia en pequeas realidades y proyectos sociales, y susceptible de integrarse en las diferentes medidas y estrategias sociopolticas, al igual que en otros momentos han sido otros los ejes predominantes.
147
desempleadas, ms an en situaciones de angustia vital, donde puede incrementarse el potencial de conflicto por el desconocimiento que los insertores laborales muestran a nivel intercultural, junto con la carga derivada de la falta de comprensin de sus necesidades, sensibilidades y dificultades. Del mismo modo, un tema de principal preocupacin ser el impacto del desempleo de los trabajadores de origen extranjero en las familias sostenidas por las remesas. Todo ello habr de ser tenido en cuenta en las nuevas estrategias que hayan de planificarse, y su fin ltimo no ha de ser otro que la mejora y el cuidado de las condiciones de vida, al menos, en un primer momento, de los ciudadanos que residen en nuestro contexto, tanto de mayor como de menor arraigo. Porque lo que vamos corroborando hasta el momento es que empleo, y condiciones de vida van intrnsecamente unidos. Ms an, si cabe, en el caso de las personas migrantes147.
TRABAJO
PARTE III
< 269
En esta misma lnea, en la IV Escuela de Verano de CeiMigra en julio de 2008 trabajamos, precisamente, sobre Inmigracin, empleo y
condiciones de vida. Partamos ya en esa fecha de esta misma preocupacin por el empleo de las personas migrantes y la indiscutible vinculacin con las condiciones de vida de estas personas en un momento en que las perspectivas eran ya de una previsin econmicamente negativa a corto y medio plazo.
148
Disponible en la pgina: http://www.foessa.org/quePensamos/nuestrasPrioridades/index.php?MzI%3D
270 >
Sin un planteamiento coherente de fondo, la lucha por la igualdad de derechos y oportunidades no ser posible, y parece claro que su consecucin no est necesariamente relacionada con los momentos de crecimiento o estancamiento econmico de una sociedad, como acabamos de demostrar. ste habr de ser uno de los ejes principales que vincule las estrategias de desarrollo entre pases, pero podemos atrevernos a decir que el nico que posibilitar que, en tiempos de bonanza o de crisis, los recursos disponibles se repartan del modo ms justo y equitativo posible, es decir, el nico que garantizar la integracin real de una sociedad heterognea capaz de gestionar sus diferencias desde la valoracin y el enriquecimiento, y no desde la desigualdad.
Si nos detenemos a analizar en qu polticas y estrategias estamos basndonos en cuanto a empleo y personas migrantes, los planes vigentes nos remiten a una planificacin realizada desde la perspectiva que exista en 2006, tanto a nivel nacional como autonmico (Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 y Plan de Inmigracin de la Comunidad Valenciana 2007-2010). La visin desde la que se programaron, del mismo modo que ocurra anteriormente al describir las proyecciones del V Congreso, pertenecan a la tercera etapa descrita al inicio, marcada por el crecimiento de poblacin migrante y extranjera en nuestro contexto y por un crecimiento paralelo a nivel econmico. De este modo, los ejes estratgicos, si bien han de seguir apoyndose y promovindose, las medidas derivadas de ellos que se han estado llevando a cabo no responden a la situacin actual a la que ha de darse respuesta de manera inminente y en los prximos aos. As, sin perder de vista el marco desde el que se quiere caminar -la integracin del conjunto de la ciudadana, y especialmente de la poblacin migrante en este contexto-, han de establecerse nuevas prioridades, dado que el momento es tambin nuevo. Obviar todo ello aumenta el riesgo de tomar decisiones que incluso dejen a un lado los planes desde los que se han diseado las polticas vigentes, as como de ir, incluso, contra ellos, ignorndolos o rebatindolos bajo la excusa de la apremiante situacin. Y en caso de que est siendo as, sabemos bien que las personas ms perjudicadas, de nuevo, sern los colectivos socialmente ms vulnerables, y entre ellos se encuentran los diversos trabajadores, familias y colectivos migrantes. Y, del mismo modo aparece el riesgo de tomar medidas tan especficas que, sin una visin de mayor alcance, sean tan puntuales que no se valoren las consecuencias que a medio plazo puedan tener para el conjunto de la sociedad espaola y de cada uno de sus ciudadanos en particular. Cierto es que se ha establecido un paquete de medidas urgente para intentar dinamizar la economa a travs de planes municipales de financiacin de Obras Pblicas o los 1.500 millones de euros destinados al conjunto de la ciudadana para cubrir prestaciones por desempleo. Pero, aun reconociendo la conveniencia de estas medidas, parece ser una evidencia que an no son suficientes. La reciente directiva de retorno149 es un claro ejemplo de cmo, incluso intentando responder con medidas concretas a esta nueva etapa, podemos estar contradiciendo los principios fundamentales que parecan haberse conseguido plantear en los ltimos planes nacionales y europeos, puesto que la igualdad de oportunidades y la integracin, en definitiva, quedan puestas en entredicho. A nuestro modo de ver, ofrecer a cualquier persona la posibilidad de regresar a su pas de origen en un momento donde muchos trabajadores, en mayor medida, migrantes, empiezan a vivir el drama que supone en sus familias el desempleo, es una opcin legtima y necesaria, siempre y cuando sea un acto voluntario por parte de las personas que toman la decisin de marchar. Ahora bien, es ah donde no todo est tan claro y lo que no nos parece que vaya en la misma lnea integradora y de promocin de las personas es el modo de proceder: no se hace un proceso mnimo de discernimiento con las personas afectadas, la informacin que se ofrece es parcial, y en muchos casos, estas personas se ven abocadas a tomar esta decisin por el agobio de la soledad, la angustia de la falta de condiciones mnimas de supervivencia, o la percepcin de una previsin, si cabe, ms negativa de lo que realmente puede ser a medio plazo.
Para mayor profundizacin, consultar el captulo 4 de este Informa Anual acerca de la Directiva de Retorno.
149
Adems de todo ello, cabe preguntarse qu ocurrir cuando esta etapa econmicamente negativa cese, y si esta pregunta est en la mente de quienes en este momento toman decisiones para paliar la crisis. Frente a las anunciadas medidas de inmigracin cero presentadas en algn momento por el Ministerio de Trabajo e Inmigracin, es importante tener presente que cuando pasemos este momento coyuntural de crisis internacional, los analistas prevn que la necesidad de nuevas personas migrantes sea aun mayor, dada la pirmide de poblacin autctona y las proyecciones de futuro150. Se seguirn necesitando personas de otras procedencias para que mantengan nuestros sistemas demogrfico, econmico, social Pero, qu haremos entonces, volver a promover los flujos de migracin de estas personas, cual piezas de ajedrez, sin tener en cuenta su sentir, sus necesidades y prioridades, ni la situacin en sus pases de origen, ni el grado en que las mismas pueden estar siendo ms necesarias en sus pases que en el nuestro? Qu desarrollo promovemos as, adems del que se entiende exclusivamente de fronteras hacia dentro? Un desarrollo hecho a las medidas de los primeros pases, que no contempla los efectos devastadores que puede causar el retorno de personas sus lugares de origen donde dentro de un tiempo, cuandose acaben sus ahorros, no tendrn aspiraciones de vida digna, pero puede que volver a enfrentarse a migrar sea an ms difcil que la vez primera, puesto que invertir de nuevo tras tanto coste, as como el doble desarraigo que ello produce habr de ser tenido en cuenta. A ello, adems se unir la mayor incentivacin por parte de sociedades como la nuestra para que vengan a cubrir nuestras necesidades. Qu superioridad estamos promoviendo en la fortaleza europea que conduce la vida de las personas que no han tenido la dicha de nacer en nuestras tierras para satisfacer nuestras necesidades, sin pensar en las de ellas ni en las de sus pases de origen? Mientras sigamos en esta dinmica exclusivamente autocentrada, el desarrollo mundial seguir estando en peligro, pese a que algunos volvamos a ver la luz ilusoria del crecimiento econmico en el marco de nuestras fronteras.
150
Podramos hacernos muchas preguntas: Por qu, adems, comenzaron tan prontamente a tomarse estas medidas e incluso a invitar a las personas a tomar esta va? No habra otro modo previo de garantizar medidas de integracin e insercin en la sociedad donde residen antes de tener que invitar a marcharse de ella? Creemos que es suficiente con fomentar la marcha de las personas migrantes a sus lugares de origen con una prestacin por desempleo que, adems de ser temporal, no garantizar las condiciones de vida que les llevaron a migrar? Se ha contado con informar a estos colectivos del modo en que esta crisis afecta a cualquier pas y en mayor medida a aqullos, de donde vienen, con menores coberturas bsicas y estructuras menos slidas para hacer frente a esta crisis global? Podemos seguir: Cul es la prioridad, en este caso, que se est buscando, la de las personas o la de una parte de- la sociedad espaola? Tienen algn peso el incremento de las estadsticas de paro en este tipo de decisiones? Qu tipo de relaciones estamos creando y qu tipo de desarrollo estamos promoviendo al no decir toda la verdad, manipulando, por tanto, sus derechos a residir y trabajar en el lugar donde llevan un tiempo residiendo y contribuyendo, y del que puede que hayan empezado a sentirse parte? Existe un asesoramiento o consideracin de sus circunstancias a corto y medio plazo, de sus familias ac o all? Y qu decir de las detenciones prcticamente invisibilizadas en los medios y coincidentes con este momento de crisis y de aumento del desempleo hasta porcentajes que harn historia? Qu versin del desarrollo estamos levando a cabo, si no aqulla que pone el acento en el salvse quien pueda? Antes de tomar esta decisin, se han pensado posibles estrategias que, lejos de promover la ganancia de unos sobre la prdida de otros, promueva posibilidades de integracin y estabilidad mnima para toda la ciudadana? No se hubiesen podido tomar medidas alternativas cuando ya a finales de 2007 pese a no ser reconocido se perciba el futuro que ya hoy vivimos como presente?
TRABAJO
PARTE III
< 271
As lo anunciaba Alejandro Portes en el XI Congreso de Inmigracin: Las Migraciones en el Mundo en Almera en abril de 2008.
272 >
Sabemos que la gestin de una integracin real, ms an, en tiempos de crisis, va ineludiblemente unida al establecimiento de polticas activas cuya prioridad absoluta sean las personas y no nuestra imagen como sociedad ni las previsiones electorales, sean del color que sean. Lo contrario, el laisser faire, no conducir sino a dinmicas de segregacin y marginalizacin de los sectores ms vulnerables. En este sentido, la situacin alarmante en la que muchas personas estn llegan a nosotros a diario, familias enteras que se han quedado sin trabajo, sin casa, sin prestacin por desempleo, deja ver lo mucho que queda por hacer para conseguir en momentos como stos, no ya la integracin si quiera, sino la prevencin de la exclusin social a la que anteriormente hacamos referencia. Este complejo contexto, sin duda, pone de relieve la importancia de que siga primando el mantenimiento de los pilares de ciudadana e integracin, pero de todos y no slo de los pocos que hemos tenido la suerte de recibir la nacionalidad espaola. Y para ello hemos de partir de la garanta real de las coberturas bsicas de cualquier ciudadano. Por ello, creemos urgente que, desde el sentido comn y la apuesta real por las condiciones de vida de las personas que ya viven en nuestro contexto, se venzan las rigideces legislativas, formuladas en un momento al que ya no nos podemos remitir, para regularizar, primeramente, la situacin de las personas trabajadoras que en este momento han quedado fuera de la legalidad, en muchos casos, como consecuencia del fallo de nuestro sistema para hacer frente a la crisis, y que, como muestra el aumento de autorizaciones de trabajo en 2008, siguen y seguirn- siendo necesarias. Asimismo, tanto a nivel nacional como autonmico urge articular medidas de previsiones a medio plazo, as como la dinamizacin de los an existentes sectores de trabajo que pueden seguir requiriendo mano de obra, o aquellos otros que generarn ofertas de empleo en un futuro inmediato. Junto con ello, la dinamizacin de relaciones empresariales, y la correspondiente respuesta ajustada en cuanto a formacin de personas, nacionales y migrantes, dirigida a lo que ser, en parte, una nueva etapa de ocupaciones laborales. Todo ello requerir de un estudio en profundidad desde los diferentes agentes presentes en los diferentes niveles, internacional, nacional y autonmico, as como un establecimiento de medidas para los diferentes perodos de tiempo (corto, medio y largo plazo) en cada uno de estos niveles. En este sentido, todos los sectores, tambin nosotros como Fundacin, tenemos mucho que hacer.
3.3 3.2
NMEROS QUE SON TENEMOS? QU INFORMACINPERSONAS
TRABAJO
PARTE III
< 273
VARIACIN SOBRE EL CUARTO TRIMESTRE-08 Activos - Ocupados - Parados Inactivos Tasa de actividad Tasa de paro POBLACIN EXTRANJERA DE 16 Y MS 3.665.900 2.886.500 779.400 1.076.100 77,31 21,26 4.742.100 TERCER TRIMESTRE-08 DIFERENCIA 94.900 -61.400 156.300 -29.700 0,95 3,81 65.200 PORCENTAJE 2,66 -2,08 25,09 -2,69 1,39
VARIACIN CUARTO TRIMESTRE 2007-2008 DIFERENCIA 371.200 -600 371.700 -2.900 1,98 8,89 368.300 PORCENTAJE 11,27 -0,02 91,18 -0,27 8,42
TABLA 1 Poblacin extranjera de 16 aos y ms por relacin con la actividad
VARIACIN SOBRE EL CUARTO TRIMESTRE-08 VARONES MUJERES AMBOS SEXOS Agricultura CNAE 2009 Industria CNAE 2009 Construccin CNAE 2009 Servicios CNAE 2009 Perdieron su empleo hace ms de 1 ao Buscan primer empleo TOTAL PARADOS 249.300 3.207.900 -8.100 609.100 -3,13 23,44 1.688.800 1.519.000 3.207.900 149.100 288.000 584.900 1.147.500 789.100 TERCER TRIMESTRE-08 DIFERENCIA 335.300 273.800 609.100 4.000 79.800 145.200 208.600 179.600 PORCENTAJE 24,77 21,99 23,44 2,76 38,35 33,01 22,22 29,46
VARIACIN CUARTO TRIMESTRE 2007-2008 DIFERENCIA 809.600,0 470.700,0 1.280.300,0 PORCENTAJE 92,08 44,90 66,42
TABLA 2 Personas desempleadas por sexo y sector de actividad.
273.300,0
52,98
63.600,0 1.280.300,0
34,29 66,42
Fuente: Encuesta de Poblacin Activa. Cuarto Trimestre de 2008.
274 >
TABLA 3 Evolucin del paro registrado en personas extranjeras por Comunidades Autnomas
DATOS DIC-08 CATALUA MADRID C.VALENCIANA ANDALUCIA I. BALEARES I. CANARIAS C.LA MANCHA MURCIA ARAGON C.Y LEON PAIS VASCO GALICIA NAVARRA LA RIOJA ASTURIAS CANTABRIA EXTREMADURA MELILLA CEUTA 85.419 73.695 52.898 45.200 21.994 21.071 18.959 16.995 16.742 15.916 10.005 8.591 6.933 4.293 3.756 3.437 2.558 1.628 870 410.960
VARIACINNOV-08 ABSOLUTA 5.165 6.555 4.854 1.832 1.094 1.041 2.034 1.244 1.614 2.184 1.171 677 819 540 353 79 2 47 15 31.320 RELATIVA 6,44 9,76 10,1 4,22 5,23 5,2 12,02 7,9 10,67 15,9 13,26 8,55 13,4 14,39 10,37 2,35 0,08 2,97 1,75 8,25
Fuente: INEM. Diciembre de 2008.
TOTAL NACIONAL
TABLA 4 Evolucin del paro en la Comunidad Valenciana y provincias.
PARO REGISTRADO DIC-08 ALICANTE CASTELLN VALENCIA 150.608 37.859 169.357 357.824 NOV-08 140.666 34.544 157.777 332.987
VARIACIONES ABSOLUTA 9.942 3.315 11.580 24.837 RELATIVA 7,07 9,6 7,34 7,46
Fuente: INEM. Diciembre de 2008.
C. VALENCIANA
TABLA 5 Paro registrado en la Comunidad Valenciana por sexo y sectores de actividad
Sectores Agricultura
Sexo Ambos sexos Hombres Mujeres
Absolutos 6.873 4.155 2.718 67.748 35.394 32.354 68.620 63.597 5.023
Industria
Ambos sexos Hombres Mujeres
Construccin
Ambos sexos Hombres
Fuente: INEM. Diciembre de 2008
Mujeres
TRABAJO
PARTE III
< 275
VARIACIN DIC 2007-2008 ABSOLUTA 45.275 37.403 26.050 19.342 7.920 8.045 10.132 8.473 10.281 8.571 4.898 2.094 3.692 2.191 1.477 1.856 950 328 18 198.996 RELATIVA 112,78 103,06 97,03 74,8 56,27 61,76 114,78 99,43 159,12 116,69 95,91 32,23 113,92 104,23 64,81 117,39 59,08 25,23 2,11 93,88
ZONA ORIGEN P. COMUNITARIO 17.577 18.511 18.890 15.832 7.354 6.447 7.921 2.359 6.520 6.520 2.255 4.044 1.720 1.176 1.088 945 1.160 27 15 120.361 P. EXTRACOMUNITARIO 67.842 55.184 34.008 29.368 14.640 14.624 11.038 14.636 10.222 9.396 7.750 4.547 5.213 3.117 2.668 2.492 1.398 1.601 855 290.599
Sectores Servicios
Sexo Ambos sexos Hombres Mujeres
Absolutos 194.919 78.649 116.270 19.664 6.903 12.761 357.824 188.698 169.126
Sin empleo anterior
Total sectores
276 >
TABLA 6 Trabajadores de origen extranjero aliados a la Seguridad Social en Alta Laboral en la Comunidad Valenciana y provincias.
Fuente: Instituto Nacional de la Seguridad Social y MTIM. Diciembre de 2008.
Aos media (ENE-NOV) 2008 (ENE-NOV) 2007 DIFERENCIA INTERANUAL
Alicante 91.463 95.521 -4.058
Castelln 37.495 38.696 -1.201
Valencia 104.742 103.555 1.187
Comunidad Valenciana 233.700 237.772 -4.072
TABLA 7 Trabajadores extranjeros aliados a la Seguridad Social en Alta Laboral segn nacionalidad en Europa.
EUROPA UNION EUROPEA ESTADOS AOS (MEDIA ANUAL) MIEMBROS A 30-04-2004 2007: (ENE-NOV)..... 2008: (ENE-NOV)..... 329.660 337.051 NUEVOS ESTADOS MIEMBROS A PARTIR DE 01-05-2004 67.174 64.903 NUEVOSESTADOS MIEMBROS A PARTIR DE 01-01-2007 247.103 306.068 TOTAL UE 643.938 708.023
TABLA 8 Personas de procedencia extranjera aliadas a la Seguridad Social en Alta Laboral segn pas de nacionalidad de frica.
FRICA AOS (MEDIA ANUAL) 2007: (ENE-NOV)..... 2008: (ENE-NOV)..... Argelia 19.408 18.548 Gambia 8.095 7.486 Marruecos 268.809 269.066 Nigeria 13.784 12.126
TABLA 9 Personas de procedencia extranjera aliadas a la Seguridad Social en Alta Laboral segn pas de nacionalidad de mrica del Norte.
Fuente: Instituto Nacional de la Seguridad Social y MTIM. Diciembre de 2008..
AMERICA DEL NORTE AOS (MEDIA ANUAL) 2007: (ENE-NOV)..... 2008: (ENE-NOV)..... Canad 717 789 Estados Unidos 6.019 6.290 Total 6.737 7.079
TRABAJO
PARTE III
< 277
EUROPA EUROPA NO COMUNITARIA
PASES EEE NO UE (1) 1.951 1.963
RUSIA 14.877 15.361
SUIZA 2.695 2.702
UCRANIA 37.995 38.571
RESTO EUROPA 11.781 12.788
TOTAL EUROPA 713.237 779.408
Senegal 19.705 18.942
Resto 49.363 45.429
Total 379.164 371.597
278 >
TABLA 10 Personas de procedencia extranjera aliadas a la Seguridad Social en Alta Laboral segn pas de nacionalidad de Amrica del Norte.
AMERICA CENTRAL Y DEL SUR
AOS (media anual) 2007: (ENE-NOV).....
2008: (ENE-NOV).....
TABLA 11 y 13 Personas de procedencia extranjera aliadas a la Seguridad Social en Alta Laboral segn pas de nacionalidad de Asia, Oceana y aptridas.
AOS (media anual) 2007: (ENE-NOV)..... 2008: (ENE-NOV).....
3.4 3.2
RESUMEN Y PROPUESTAS QU INFORMACIN TENEMOS?

56.668 20.251
Argentina
Brasil
Colombia 145.037 148.079
Cuba 23.126 24.490
Chile 14.776 15.911
Ecuador 268.763 252.192
1 2
Tanto las personas desempleadas de origen comunitario como extracomunitario se encuentran, por este orden, en el sector servicios, construccin, industria y agricultura. En todos los casos los desempleados de origen extracomunitario roza el 70% de media, sobre el 30% que suponen los desempleados comunitarios.
El desempleo est alcanzando mximos que desde hace un tiempo no se vislumbraban en el Estado espaol. Ms an, sabemos que esta cifra va incrementndose a medida que van pasando los meses y seguir hacindolo previsiblemente durante todo 2009. En este contexto, la poblacin de origen no nacional y migrante est sufriendo sus consecuencias de forma ms severa que la media de los ciudadanos, tanto en nmero de personas desempleadas como en deterioro de las condiciones de vida. Tanto el nmero de personas desempleadas de origen extranjero por sectores como el incremento, tambin por sectores, se corresponde en trminos generales con la evolucin para la poblacin general, lo que denota, entre otras cosas, un paro estructural relacionado con los principales sectores de empleo. No obstante, porcentualmente el desempleo es ms pronunciado en la poblacin extranjera que en el conjunto de los desempleados nacionales, estimndose una tasa de paro en la poblacin extranjera del 21,26%, sobre un de 13,91% para la poblacin total, 7,35 puntos por encima. El incremento de desempleados extranjeros tanto en construccin como en el sector servicios es ms acusado que en el resto de los sectores y respecto a la poblacin nacional.
China Filipinas 14.543 16.914 India Japn 1.893 1.969 Pakistn Resto de Asia 21.392 20.930 17.520 18.346 61.035 67.254 10.425 11.421 SIA
56.524
23.930
Total
126.808 136.836
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PARTE III
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Repblica Mjico 6.339 7.385 Per 74.549 82.856 Dominicana 32.688 35.884
Resto Amrica Venezuela Central y del Sur 17.592 19.293 84.270 101.654 TOTAL 744.059 768.199
OCEANIA 843 826
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En la Comunidad Valenciana, del mismo modo, si bien es cierto que en toda la Comunidad ha aumentado el desempleo de manera notable, el incremento relativo en la poblacin de origen extranjero, y especialmente para la que procede de zonas extracomunitarias, es mayor. Concretamente, las personas desempleadas de origen extranjero llegan a ser 52.898, un 14,8% sobre el total de los desempleados en toda la Comunidad.
APATRIDAS 215 191 NO CONSTA 4.013 3.741
En nmero destacan los desempleados no nacionales registrados en los sectores de servicios y construccin, mientras que porcentualmente llaman la atencin los vinculados agricultura y construccin, ambos con porcentajes superiores a 25% del total de desempleados en dichos sectores en la Comunidad.
Castelln en todos los sectores muestra una mayor proporcin de desempleados extranjeros sobre el total de desempleados que las provincias de Alicante y Valencia, quienes se sitan en segundo y tercer lugar respectivamente en todos los casos excepto en el sector industria, donde invierten sus pesos. En nmeros absolutos de desempleados extranjeros, sin embargo, aparecen en este orden: Valencia, Alicante y Castelln. En la comparacin interanual de noviembre a noviembre de 2007-2008 el descenso de trabajadores afiliados es de 24.045 trabajadores menos de procedencia no nacional en toda la Comunidad, y en el mismo orden de provincias que anteriormente.
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En todos los casos el porcentaje de contrataciones temporales sobre el total de contrataciones es superior en la poblacin extranjera, especialmente a nivel autonmico. En la Comunidad Valenciana el nmero y porcentaje de contrataciones temporales para personas de procedencia extracomunitarias es superior a las contrataciones temporales de trabajadores comunitarios, cinco puntos porcentuales de diferencia, por encima de los dos puntos de la diferencia media nacional. En cuanto a autorizaciones de trabajo concedidas, a nivel nacional se duplican en la comparacin interanual 2007-2008, pero en la Comunidad Valenciana llega a triplicarse el nmero de autorizaciones de trabajo de personas extranjeras en ese mismo intervalo. Parece claro que han de cuestionarse las medidas que han venido establecindose hasta el momento, ya que el perodo en el que entramos en 2008 marca una etapa nueva, aunque temporal, en lo referente a la dinmica de empleo y de polticas de migracin. Siguen siendo necesarias las reformas legislativas en cuanto a procedimientos de contratacin, la falta de eficacia del contingente y el catlogo de ocupaciones de difcil cobertura, as como el modo en que siguen potenciando las situaciones de irregularidad. Son temas estructurales y, por tanto, ms all de esta etapa temporal, han de seguir siendo prioridades en este momento. Al analizar lo trabajado en el V Congreso sobre Migraciones y empleo, aparecen temas que siguen estando pendientes de resolucin y mejora, mientras que otros, sin embargo, nos abren un interrogante sobre su pertinencia y vigencia en este momento.
La Valenciana es la cuarta Comunidad Autnoma con mayor nmero de personas ocupadas sobre el total de la poblacin espaola, y la tercera en nmero de personas ocupadas de procedencia extranjera. La evolucin interanual 2006-2007 muestra cmo el 74% del incremento de ocupados fueron trabajadores extranjeros.
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Asimismo, los trabajos presentados sobre empleo tnico y autoempleo han de replantearse en un marco socioeconmico donde uno de los problemas fundamentales es el de la situacin econmica de las familias para hacer frente al desempleo y a las consecuencias derivadas de la crisis internacional, tanto en origen como en el pas de residencia. Sobre la insercin laboral de las personas migrantes ha de ser resituado, como ya en parte hemos dejado ver, puesto que variables que en un momento pueden conducir por s mismas a una mayor insercin, como el mero paso de tiempo, en un momento econmicamente negativo la ausencia de medidas alternativas no lleva sino a la progresiva discriminacin de los colectivos ms vulnerables.
Es imprescindible, del mismo modo, seguir controlando la actuacin de los empresarios y las empresas que promueven la temporalidad y el deterioro de
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las condiciones de vida en trabajos como el agrcola o el servicio domstico en un momento, adems, en el que la competitividad laboral se incrementa y donde la desesperacin lleva a muchos a realizar cualquier tipo de trabajo donde garantizar su supervivencia. Otra de las principales preocupaciones habr de ser ser el impacto del desempleo de los trabajadores de origen extranjero en las familias sostenidas por las remesas. El fin ltimo de las nuevas estrategias que hayan de planificarse no ha de ser otro que la mejora y el cuidado de las condiciones de vida, al menos, en un primer momento, de los ciudadanos que residen en nuestro contexto, tanto de mayor como de menor arraigo. Porque lo que vamos corroborando hasta el momento es que empleo, y condiciones de vida van intrnsecamente unidos. Ms an en el caso de personas migrantes.
La mediacin seguir siendo una herramienta necesaria en los mbitos de insercin como herramienta que promueva el conocimiento de los puntos de vista de las personas migrantes desempleadas, ms an en situaciones de angustia donde puede incrementarse el potencial de conflicto por el desconocimiento que los insertores muestran a nivel intercultural, junto con la angustia derivada de la falta de comprensin de sus necesidades, sensibilidades y dificultades.
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As, lejos de ser equivalente el desarrollo de una sociedad a su PIB per cpita o a los ndices estrictamente econmicos, han de establecerse medidas integrales que permitan un mayor acceso a los recursos generados por el conjunto de la poblacin en igualdad de oportunidades. El empleo, la vivienda, la sanidad, la educacin, la proteccin social, las redes sociales o el medio ambiente, se convierten, as, en pilares bsicos de este desarrollo social sostenible y para todos. Pero ello slo ser posible si las distintas estrategias puestas en marcha, lejos de ser de suma cero, justamente las que nos han llevado a una progresiva diferenciacin social en pocas de crecimiento, nos lleven a un efecto sumativo (win-win) para todos los miembros de la sociedad. La visin desde la que se programaron los programas nacionales y autonmicos vigentes pertenecan a una etapa marcada por el crecimiento de poblacin migrante y extranjera en nuestro contexto y por un crecimiento paralelo a nivel econmico. Por ello es importante tomar conciencia de la
La Fundacin Foessa, en su VI Informe sobre Exclusin y Desarrollo Social en Espaa de 2008, seala el empleo como uno de los indicadores fundamentales del desarrollo social, familiar y personal, y afirma el especial riesgo de exclusin de las personas migrantes, debido al mayor porcentaje de desempleo y peores condiciones laborales. Pese a haber existido una etapa de crecimiento econmico en Espaa hasta la fecha, las diferencias sociales, lejos de haber disminuido, se han pronunciado, lo que pone en evidencia la falta de un modelo eficaz que nos lleve a potenciar el desarrollo social integralmente entendido.
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diferencia con el momento actual para concretar medidas eficaces que, sin perder de vista el marco desde el que se quiere caminar, la integracin del conjunto de la ciudadana, y especialmente de la poblacin migrante en este contexto, establezcan prioridades y den respuesta adecuada a la nueva situacin.
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Obviar todo ello aumenta el riesgo de tomar decisiones que puedan dejar a un lado los planes desde los que se han diseado las polticas vigentes, dada la urgencia inherente a la apremiante situacin. En estos casos, sabemos bien que las personas ms perjudicadas, de nuevo, sern los colectivos socialmente ms vulnerables, y entre ellos se encuentran los diversos trabajadores, familias y colectivos migrantes. Del mismo modo aparece el riesgo de tomar medidas tan especficas que, sin una visin de mayor alcance, no se valoren las consecuencias que a medio plazo puedan tener para el conjunto de la sociedad. Ejemplos de ello pueden ser la conocida directiva de retorno o las anunciadas medidas de inmigracin cero. Cuando pasemos este momento coyuntural de crisis internacional, los analistas prevn que la necesidad de nuevas personas migrantes sea aun mayor. Se seguirn necesitando personas de otras procedencias para que mantengan nuestros sistemas demogrfico, econmico, social Pero, qu haremos entonces, volver a promover los flujos de migracin de estas personas sin tener en cuenta su sentir, sus necesidades y prioridades, ni la situacin en sus pases de origen, ni el grado en que las mismas pueden estar siendo ms necesarias en su pas que en el nuestro? Qu desarrollo promovemos as, adems del que se entiende exclusivamente de fronteras hacia dentro? La gestin de una integracin real, ms an, en tiempos de crisis, va ineludiblemente unida al establecimiento de polticas activas cuya prioridad absoluta sean las personas. Lo contrario, el laisser faire, no conducir sino a dinmicas de segregacin y marginalizacin de los sectores ms vulnerables. La primera prioridad ha de ser la de la garanta real de las coberturas bsicas de cualquier ciudadano. Por ello, creemos urgente que, desde el sentido comn y la apuesta real por las condiciones de vida de las personas que ya viven en nuestro contexto, se venzan las rigideces legislativas, formuladas en un momento al que ya no nos podemos remitir, para regularizar, primeramente, la situacin de las personas trabajadoras que en este momento han quedado fuera de la legalidad, en muchos casos, como consecuencia del fallo de nuestro sistema para hacer frente a la crisis, y que, como ha quedado mostrado, siguen y seguirn- siendo necesarias.
Tanto a nivel nacional como autonmico urge diferenciar las polticas de insercin laboral que deben pensarse de manera general y aqullas que habrn de ser especficas para las personas migrantes o de procedencia extranjera. Asimismo, se necesita articular medidas de previsiones a medio plazo, as como la dinamizacin de los an existentes campos de trabajo que pueden seguir requiriendo mano de obra, o aquellos otros que generarn ofertas de empleo en un futuro inmediato. Junto con ello, la potenciacin de
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relaciones empresariales, y la correspondiente respuesta de formacin laboral de trabajadores nacionales y migrantes, en lo que ser una nueva etapa de ocupaciones laborales. Todo ello requiere de un estudio en profundidad desde los diferentes agentes presentes en los diferentes niveles, internacional, nacional y autonmico, as como un establecimiento de medidas en los diferentes perodos de tiempo (corto, medio y largo plazo) en cada uno de estos niveles. Pero tambin, y sobre todo, requiere de voluntad y apuesta comprometida por dar soluciones justas a este momento y a todas las personas implicadas en l.
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Que las personas inmigrantes vivan en barrios humildes o deteriorados no permite afirmar que el deterioro social y urbano de esos barrios sea una consecuencia, ni siquiera indirecta, de la presencia de estas personas en ellos. Todo lo contrario, su presencia podra aprovecharse para la rehabilitacin social y urbana de estos barrios, debido a las caractersticas, en absoluto marginales, de esta poblacin. Es el precio de la vivienda lo que determina, igual que para la poblacin espaola de menos recursos, la eleccin de la vivienda y el barrio en el que se puede residir. Como sealamos desde el primer informe anual de la Fundacin CeiMigra, existen numerosos estudios internacionales que relacionan la vivienda y el entorno urbano con las posibilidades de integracin y de prevencin de los procesos de empobrecimiento, marginacin y exclusin sociales. La falta de estudios sobre el terreno en Espaa, o la no publicacin de los existentes, dificulta enormemente el diseo y ejecucin de las respuestas adecuadas tanto desde las polticas de vivienda como desde las polticas de integracin. Pero no puede argumentarse el mero desconocimiento desde la abundancia de conclusiones en muy diversas organizaciones nacionales e internacionales. Por otra parte, en Espaa van celebrndose algunos encuentros en los que se comparten las experiencias y conocimientos adquiridos y que resultan imprescindibles para seguir aprendiendo de lo que otros muchos van trabajando y aprendiendo a su vez. Este fue el caso del I Encuentro Onubense sobre Alojamiento de Temporeros, celebrado en Huelva, en Octubre de 2008. De nuevo el alojamiento, la vivienda, y la integracin, es decir, las relaciones entre autctonos, previamente residentes y poblacin inmigrante recin llegada, son planteadas como pasos de un nico proceso de incorporacin a la sociedad receptora. No puede haber integracin sin acceso a la vivienda digna. Pero para el acceso y la disponibilidad de vivienda digna es necesario, de nuevo, no slo una coherencia de polticas, sino una coordinacin entre instituciones pblicas y privadas mucho mayor que la actual.
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Ya en nuestro primer informe anual se present el error de asociar inmigracin y deterioro social de los barrios, a partir de la constatacin de al menos cuatro procesos de desigualdad social y de concentracin de esta desigualdad, que no es natural ni tampoco una caracterstica de la inmigracin, aunque afecte tambin a personas migrantes incluso con algunas diferencias especficas respecto de los mismos procesos cuando afectan a personas autctonas. No slo eso. Tambin mostramos en el segundo la extraa exclusin que afecta a personas y familias migrantes no slo normalizadas, sino incluso con formacin, experiencias profesionales, capacidades personales, expectativas y voluntad de esfuerzo y superacin muy por encima de los grupos de poblacin espaola tradicional o histricamente excluidos. Mostramos, adems, que los anteriores procesos de desigualdad y concentracin podan evitarse, incluso convirtindolos en procesos de igualdad y de rehabilitacin urbana y social, si se utilizaran poltica y socialmente las capacidades y la potencialidad de estos nuevos vecinos que se asientan, con relativa frecuencia, en aquellas zonas urbanas deterioradas hace mucho tiempo mucho antes de la llegada de personas migrantes- que por su mismo deterioro social han resultado siempre ms baratas y asequibles tanto a los grupos de poblacin de ms bajos recursos como a otros grupos que, independientemente de su nivel de ingresos, desean e intentan maximizar sus ahorros en la sociedad receptora o bajo la forma de envos de remesas a las familias que quedaron en el pas de origen.
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Que en 2009 todava no se haya hecho pblico el informe sobre el deterioro social de los barrios de la Comunidad Valenciana citado en 2004 por el Centro de Evaluacin Territorial de la Unin Europea en Florencia152, no resulta tranquilizador. Como tampoco que en los informes internacionales comparativos de 2004, Blgica y Espaa aparecieran como dos de los pases de la UE-15 que, junto con los pases del Este de Europa incorporados a la UE, no han tenido polticas de ayuda para el acceso a la vivienda digna de los grupos de ms bajos ingresos, o donde estas han sido menos eficaces153. Pero los informes europeos disponibles nos permiten, desde hace aos, identificar y valorar adecuadamente qu polticas o medidas contribuyen ms eficazmente a este doble propsito de evitar y prevenir la exclusin social y residencial. As se deca ya en 2004 que, donde las polticas generales de igualdad y no discriminacin en el acceso a la vivienda fallaban o no evitaban la desigualdad y la discriminacin y, por tanto, donde no evitaban la exclusin social y de vivienda, deba prestarse especial atencin tanto a la legislacin especfica que garantice el acceso a la vivienda digna como al establecimiento y eficacia de organizaciones privadas y/o sociales que se dedicaran a mejorar efectivamente la vivienda de las personas y familias migrantes y pertenecientes a minoras tnicas. Las causas de la exclusin de las personas y familias migrantes en el acceso a la vivienda digna en las sociedades receptoras tienen que ver con: La situacin administrativa y el acceso a la regularidad; El endurecimiento de las condiciones para la concesin y reconocimiento del asilo y refugio; Las condiciones laborales (temporalidad, salario, jornadas laborales, de contratacin), de la economa formal o sumergida, que permiten o toleran la desigualdad por igual trabajo; Las caractersticas de las personas migrantes, no por el hecho migratorio, sino por su edad, sexo, ingresos, etc., lo que nos lleva al reconocimiento de la discriminacin por edad, sexo, nivel socioeconmico y nacimiento en una determinada familia y status social;
Hace ya tiempo que existen informes internacionales que destacan la importancia de las polticas de vivienda digna como cauce de erradicacin y prevencin de la exclusin social151. Estos informes de 2004 plantean la existencia de tres tipos de polticas que pueden implementarse para esta finalidad:
Las polticas dirigidas a prevenir la exclusin en el acceso a la vivienda para cualquier colectivo o grupo de poblacin; Las polticas coherentes de nuevo es resaltada la importancia de la coherencia de las polticas- dirigidas a responder a las necesidades de vivienda digna de las personas migrantes y pertenecientes a minoras tnicas; Y las polticas globales o integrales que tratan de prevenir y evitar los factores que generan la exclusin social y de vivienda en estos dos grupos, es decir, entre las personas migrantes y las pertenecientes a las minoras tnicas.
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Edgar, B., Policy measures to ensure acces to decent housing for migrants and ethnics minorities, Joint Centre for Scottish Housing
Research, University of Dundee and University of St. Andrews, 2004. Disponible online el 19-2-2009 en la pgina: http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/decenthousing_en.pdf
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Centro de Evaluacin Territorial, Proyecto Europeo Interreg-III B Medocc, Ed. Alinea, Florencia, 2004. Edgar, B., Policy measures to ensure acces to decent housing for migrants and ethnics minorities, Joint Centre for Scottish Housing
Research, University of Dundee and University of St. Andrews, 2004. Pgs., 15, 26. Disponible online el 19-2-2009 en la pgina: http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/decenthousing_en.pdf
Todas estas situaciones dan lugar a una vulnerabilidad, es decir, a una mayor incidencia de la exclusin social y residencial entre las personas y familias migrantes y/o pertenecientes a minoras tnicas, que se traduce y expresa socialmente de la siguiente forma:
No es un problema menor la falta de conocimientos y en algunos lugares incluso la falta de informacin concreta relativa a las condiciones de habitabilidad de las viviendas; a las condiciones particulares de los barrios y/o los entornos urbanos; a la extensin (el nmero absoluto) de las viviendas en estado deficiente, malo o ruinoso; al nmero de personas o familias
Las personas migrantes que se han incorporado a nuestra sociedad recientemente son ms vulnerables que quienes llegaron con anterioridad. Se ha constatado una mayor incidencia de las personas sin hogar entre los migrantes recin llegados. Los inmigrantes llegados hace aos, conforme va aumentando su edad, tienen necesidades especficas y distintas que las que tuvieron como recin llegados. Las mujeres son particularmente vulnerables tanto en las familias como en los trabajos. Los menores no acompaados son tambin muy vulnerables y esta situacin de desproteccin parece ir en aumento. El Pueblo Gitano es especialmente vulnerable a la discriminacin y al rechazo, que perpetan su exclusin social y residencial. Las barreras legales incluyen la inseguridad del estatus legal o administrativo de las personas migrantes y la limitacin en el derecho a acceder a los diferentes servicios para los no ciudadanos. Las barreras econmicas incluyen la pobreza y tambin la imposibilidad de acceder a viviendas sociales, a ayudas efectivas para la vivienda o a otras medidas que garanticen unos ingresos suficientes. Las barreras espaciales incluyen la segregacin espacial o urbana que conduce a la estigmatizacin, y el desajuste espacial entre oferta y demanda de vivienda. La discriminacin en el acceso a la vivienda puede ser abierta o encubierta, y existen grandes y graves carencias en cuanto a las garantas de la igualdad entre grupos tnicos y en la legislacin relativa al acceso a la vivienda digna. Incluso podemos hablar de barreras individuales o especficas que incluyen el rechazo de o la sospecha frente a soluciones o servicios dirigidos a todos por igual (generales).
Las caractersticas inherentes al hecho migratorio como la diferencia tnica, cultural y religiosa, etc., lo que nos plantea la persistencia de la discriminacin por razones tnicas, culturales, religiosas; Los cambios en la estructura de los mercados nacionales y regionales de la vivienda (disponibilidad, precios de la vivienda, acceso al crdito); La perpetuacin de la desigualdad y la exclusin debidas a la falta de polticas de prevencin, de ayudas compensatorias o, directamente, de discriminacin positiva. Es muy significativo que la exclusin residencial afecte de forma similar y principalmente tanto a las personas y familias migrantes como a las que pertenecen a minoras tnicas nacionales, como es el caso del Pueblo Gitano. Lo cual nos conduce, por ensima vez, desde el acceso-exclusin a la vivienda al terreno de la ventaja-desventaja social (desigualdad social) y a la cuestin de la proteccin-desproteccin frente a los procesos de empobrecimiento, marginacin y exclusin sociales.
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que habran de ser dirigidas a programas especficos de realojo o de viviendas sociales, con o sin monitorizacin social; y, en general, a las necesidades especficas de acceso a la vivienda tanto a travs del mercado normalizado como a travs de los programas sociales de responsabilidad pblica. Y ms grave todava es que, existiendo esa informacin y esos datos concretos, ni se publiquen ni se utilicen para el diseo efectivo de las polticas de construccin y alojamiento, segn las necesidades reales y concretas de las personas y familias en cada mbito geogrfico o competencial. Estas necesidades reales y concretas son exactamente las necesidades sociales prioritarias y habra que ver si se estn dando respuestas reales a tales necesidades o, si existe alguna respuesta que no responda eficazmente a ellas, a qu o a quines entonces estn sirviendo. De hecho, en Blgica como en Espaa, la responsabilidad por el acceso creciente a una vivienda digna ha recado sobre las ONGs debido a la ausencia de un sector de alquileres sociales suficiente en nmero de viviendas, calidad y precio, as como debido tambin a la ausencia de una poltica adecuada de acceso a la vivienda. En estos pases ha habido alguna iniciativa poltica local que implicase una colaboracin entre las organizaciones sociales y el Gobierno municipal. Sin embargo, el acceso a la vivienda digna, para muchos inmigrantes y otras personas pertenecientes a minoras tnicas, depende de las soluciones que surgen exclusivamente del sector privado y, ms concretamente, de las organizaciones sociales sin nimo de lucro. El mercado de la vivienda en Espaa se caracteriza por un demasiado pequeo sector privado de alquileres y un casi inexistente sector de alquileres pblicos o sociales. Adems, Espaa es el pas en el que han crecido ms los precios de la vivienda en toda Europa, lo cual ha generado muy serios problemas para mantener los pagos, en cualquiera de las modalidades de acceso (alquiler, compra, etc.), por parte de muchos inquilinos. Desde los aos 80, las polticas ms importantes en materia de vivienda se han dirigido a apoyar la compra de viviendas en propiedad, mientras el mercado de alquileres no ha recibido ningn apoyo que contrarrestase su rpido declive. As, los Planes Nacionales de vivienda, que tratan de proporcionar acceso a la vivienda digna a travs de las viviendas de proteccin oficial, se han centrado sobre todo en promover las condiciones para la distribucin de fondos y crdito. Pero ha correspondido a los Gobiernos autonmicos el desarrollo de Planes de vivienda concretos y particulares en sus territorios respectivos. De esta forma, la vivienda digna se ha convertido ms en una cuestin administrativa de competencias autonmicas y locales. Esto ha facilitado que haya grandes disparidades y diferencias en las polticas de vivienda. La creacin de un nuevo Ministerio de la Vivienda en 2004 tuvo que ver con esta situacin de partida. La importancia de la compra de viviendas en propiedad, la insignificancia de la vivienda social y el declive de los alquileres privados han supuesto grandes dificultades para la generalizacin del acceso a la vivienda digna para la poblacin ms desfavorecida, incluidas las personas migrantes y las pertenecientes al pueblo gitano, que son la minora tnica ms importante en Espaa. Dos elementos caracterizan la situacin a travs de la cual los migrantes y las minoras tnicas resuelven sus necesidades de vivienda. Primero, la gran variedad de polticas autonmicas, algunas de las cuales implican la no respuesta en determinadas reas o necesidades. Y segundo, especialmente en relacin con las personas migrantes, tal respuesta depende de las acciones que las ONGs y otras organizaciones sociales llevan a cabo. Si miramos a otras ciudades y comunidades, el caso de Madrid ilustra el desarrollo conjunto de polticas de realojo y de acompaamiento social para la erradicacin del chabolismo, tanto si afecta a personas migrantes como a personas de etnia gitana. Estas polticas han implicado nuevas y mayores inversiones, el desarrollo de la capacidad de respuesta institucional pblica y el establecimiento de colaboraciones pblico-privadas, tanto en la coordinacin horizontal como vertical. La ciudad de Barcelona puede citarse como ejemplo del uso de la vivienda social y el establecimiento de colaboraciones pblico-privadas. ADIGSA es una compaa pblica perteneciente al Gobierno autonmico. Este Gobierno asign a ADIGSA 60.000 viviendas construidas por el Estado con anterioridad a 1980. Entre 1985 y 2000, se asignaron cerca de 450 millones de
euros para la rehabilitacin y las reparaciones de la vivienda pblica social, construida para los grupos desfavorecidos socialmente o de bajos ingresos, y para el mantenimiento de ms de 77.000 viviendas. ADIGSA tambin ha participado en varios acuerdos de colaboracin con los Distritos implicados. Estos acuerdos se dirigen a la promocin de la integracin y cohesin sociales y a continuar con procesos de remodelacin y participacin social de la red de asociaciones de vecinos en la renovacin de los Distritos. La mayora de las personas que se beneficiaron de este tipo de vivienda protegida pertenecan al grupo de personas migrantes espaolas que lleg a Barcelona durante las dcadas de los 60 y los 70 y se estableci inicialmente en chabolas o viviendas infrahumanas. La poblacin que ocup en primer lugar estas viviendas sociales no era mayoritariamente gitana. Sin embargo, con el tiempo se fue concentrando una poblacin gitana creciente en estas viviendas y barrios. Andaluca, por otra parte, ilustra la utilizacin de la planificacin estratgica. Tres quintas partes de la poblacin gitana espaola viven en Andaluca. Las estrategias de vivienda se han centrado en los ltimos aos en dos tipos de medidas: la erradicacin de asentamientos marginales en Andaluca y el tercer Plan de Vivienda y Suelo. La primera de estas medidas se dirige a los asentamientos marginales habitados por poblacin gitana, mientras que la segunda se dirige a todas las familias de bajos ingresos y a otros grupos socialmente desfavorecidos, incluida tambin la poblacin gitana. Esto refleja el acento que se ha puesto tambin en otros pases, como Francia y Hungra, desde las polticas especficas dirigidas a grupos particulares hacia polticas de inclusin social dirigidas a todos los grupos desfavorecidos. En este sentido la clave de la integracin y la prevencin de posibles conflictos se basa en la igualdad real y en la suficiencia de las respuestas de modo que ninguno de los grupos queda excluido ni tiene que competir por recursos insuficientes. El papel de las ONGs y otras organizaciones sociales ha resultado fundamental para facilitar el acceso a la vivienda digna de todos los grupos desfavorecidos, incluidas tanto las personas migrantes como las pertenecientes a cualquier minora tnica. La discriminacin en el acceso a la vivienda puede ser tanto directa como indirecta e incluye desde el rechazo hasta las instrucciones para ejercer tal discriminacin. La directiva 2000/43/EC ofrece un buen marco para prevenir estos tipos de discriminacin y ha influido en la legislacin en muchos de los pases de Europa, aunque no en todos por igual. La igualdad en el acceso a la vivienda es una cuestin colectiva tanto como un derecho individual y requiere que haya una base jurdica para su proteccin efectiva por parte de diversas instituciones, as como una implicacin preactiva por parte del Estado y las instituciones pblicas. Los pases con sectores de vivienda social relativamente ms fuertes suelen proporcionar mecanismos para regular y asegurar la igualdad en las prcticas de acceso a la vivienda, aunque no sean estos mecanismos siempre igualmente efectivos. Sin embargo, la discriminacin que es fruto de la accin y las decisiones individuales en los sectores privados del mercado de la vivienda est menos regulada, o no lo est en absoluto. Una prevencin efectiva de la discriminacin exige una variedad de enfoques e iniciativas y requiere de una financiacin suficiente y adecuada para llevarlas a cabo. Otra dificultad aadida es que las estrategias y las polticas de integracin tienden a ignorar el acceso efectivo a la vivienda. Las polticas de inmigracin relacionadas con el asilo, debido a la rigidez del procedimiento y el alto ndice de denegacin, crean ellas mismas dificultades en el acceso a la vivienda, tanto si utilizan estrategias de dispersin de la poblacin inmigrada como si utilizan estrategias basadas en los centros de recepcin. De hecho, se ha relatado el aumento de los sin-techo entre los inmigrantes de primera y segunda generacin en algunos pases, lo que refleja la ineficacia de las estrategias y polticas de integracin. En algunos pases, la legislacin todava no define ni establece de quin es la responsabilidad de asegurar la provisin y la realizacin de las condiciones para la integracin de las personas extranjeras, ni cmo estas condiciones deberan ser garantizadas en la prctica. Las polticas de vivienda y de integracin no hacen mucho para ayudar a los inmigrantes legales que se encuentran en situacin de pobreza a acceder a una vivienda digna. Las polticas de integracin se centran en los recin llegados, sean inmigrantes
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laborales o demandantes de asilo y refugio, pero la exclusin residencial, o la imposibilidad de acceder a una vivienda digna de la segunda generacin de inmigrantes indica, adems de la ineficacia de tales polticas, la necesidad de una perspectiva de ms largo plazo. Qu hacer o plantear entonces? Algunas cuestiones bsicas han de plantearse para mejorar la situacin de las personas migrantes:
Mejorar la informacin y el asesoramiento sobre la vivienda y establecer lneas de financiacin suficientes para que los servicios de asesoramiento que han de ofrecer esta informacin lo puedan hacer de forma adecuada al nmero de personas y de forma adecuada a la urgencia o gravedad de las necesidades no satisfechas. Vincular las polticas de recepcin y acogida de las personas migrantes a sus necesidades de alojamiento de manera que los demandantes de asilo y refugio puedan acceder adecuadamente a una vivienda en alquiler. La integracin residencial debe ser establecida junto con las otras medidas dirigidas a la recepcin de los demandantes de asilo y durante el proceso de solicitud. Para ello es necesario mejorar la coordinacin y las ayudas de todo tipo en el momento de la transicin de una situacin (la de la persona demandante mientras dura la solicitud) a otra (tras la contestacin en cualquier sentido). Los servicios de vivienda han de asegurar que las barreras con las que se encuentran inmigrantes y demandantes de asilo y refugio son debidamente resueltas. Esto se refiere, por tanto, a las situaciones de carencia absoluta de cualquier tipo de alojamiento (Ias personas sin hogar), a la ubicacin (viviendas, barrios) de las personas migrantes y al uso y disponibilidad de alojamientos temporales. La extensin del uso de instrumentos como los servicios de mediacin, las agencias de alquiler de viviendas sociales y los servicios de acompaamiento social, para promover el alquiler de viviendas privadas a estos grupos. Mejorar la coordinacin y el trabajo entre instituciones pblicas y privadas, con o sin nimo de lucro, tanto en lo que se refiere a la inmigracin y asilo como al acceso a la vivienda digna. Mejorar la informacin y los datos disponibles a travs de investigaciones especficas es una condicin de posibilidad para poner en prctica una estrategia adecuada para la integracin residencial de personas migrantes y para responder adecuadamente a las necesidades de ayuda para el mantenimiento de un alojamiento digno. El papel y la experiencia de los servicios de atencin a los sin-techo, pblicos o privados, a la hora de proporcionar alojamiento digno a las personas migrantes ha de ser reconocido y potenciado desde las polticas de vivienda generales, desde las polticas de erradicacin de la vivienda infrahumana, y desde las polticas de atencin a las personas sin hogar, incluyendo en todas ellas el desarrollo de medidas especficas para responder a las necesidades de inmigrantes y refugiados. Las organizaciones sociales de atencin a las personas migrantes son agentes activos y con experiencia en el acceso a la vivienda y en el apoyo de estas personas. Las buenas prcticas reconocidas indican que la experiencia de estas instituciones debera ser consultada previamente al diseo e implementacin de estrategias y polticas concretas, tanto en el mbito nacional como en el regional y local. Pero no tiene sentido una poltica de vivienda ni de ningn otro mbitoque se
Sin embargo, en nuestro contexto espaol actual, en el que proliferan los planes nacionales, autonmicos y locales de integracin, haya o no acuerdo u homogeneidad respecto de los planteamientos, criterios, medios a utilizar, fines a conseguir, indicadores y sistemas de evaluacin y control del proceso de integracin, as como de sus logros y dificultades; y sean o no coherentes con el marco nacional establecido por el Plan Estratgico de Integracin y Ciudadana, es importante que sealemos algunas de las reflexiones que publica la Asociacin de Promotores Pblicos de Vivienda y Suelo154:
dirija a las personas migrantes si no va acompaada por otras medidas equivalentes y, en este caso, especficamente dirigidas a las necesidades de vivienda de la poblacin gitana, espaola o extranjera. Por ello, es imprescindible el desarrollo de programas para la mejora de las condiciones de vivienda de las personas y familias gitanas dentro de las polticas y estrategias generales de vivienda para los grupos desfavorecidos. Tan importante es el punto anterior que se hace necesaria la dotacin de Fondos Europeos, debido a la importancia de la financiacin requerida si se pretende que este tipo de acciones se lleven a trmino en un plazo razonable. Sin embargo, la revisin de los Fondos Estructurales debera abrirse cuidadosamente a travs de medidas especficas y proyectos piloto que explorasen nuevas medidas de integracin residencial para todas aquellas personas y familias que se encuentran en exclusin residencial, esto es, que no tienen acceso a una vivienda digna, en lugar de centrarse slo en la situacin de vivienda de la poblacin gitana.
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El punto dbil de los proyectos de integracin local es que los criterios e indicadores de buenas prcticas estn a menudo mal definidos. De hecho, no siempre es posible encontrar respuestas a las preguntas fundamentales como: Buena prctica, para quin y por qu?. Otro problema es la falta de evaluacin consistente en las buenas prcticas a largo plazo. Los procesos de evaluacin fiables podran ser una buena manera de evitar reproducir el fracaso de la inclusin social de los inmigrantes y las minoras tnicas en la vivienda. El problema no es ya la evaluacin a largo plazo, sino la ausencia de evaluacin durante la aplicacin de un determinado programa y en el paso de un programa al siguiente. Las buenas prcticas de integracin a travs de la vivienda requieren una comunicacin entre los polticos, los ejecutores de esa poltica, los profesionales de vivienda social, los promotores de vivienda y los usuarios de las viviendas, inmigrantes y grupos tnicos minoritarios. El trabajo desde abajo hacia arriba es esencial. Esto implica evitar enfoques paternalistas y la adopcin de polticas llamadas progresistas, pero que de hecho no tienen en cuenta los intereses, caractersticas y prioridades de las familias migrantes ni de las minoras tnicas. Los programas de integracin focalizados o selectivos son objeto de numerosas crticas. Los detractores de polticas centradas en reas geogrficas concretas afirman que no resuelven los problemas estructurales subyacentes, ya que no pueden influir sobre las instituciones y las estructuras externas a la zona residencial objeto de la intervencin. Desde este punto de vista, la accin a nivel de barrio no es suficiente para resolver los problemas de exclusin social basados en desigualdades polticas y econmicas, y sobre todo la discriminacin estructural. En consecuencia, las limitaciones de esta clase de intervencin se
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AVS, Integracin de los inmigrantes en la UE y la vivienda social: herramientas para los promotores de vivienda social, Asociacin
de Promotores Pblicos de Vivienda y Suelo, Boletn Informativo n 88, Julio de 2007.
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Finalmente, el Observatorio Valenciano de las Migraciones, de la Fundacin CeiMigra, particip en el I Encuentro Onubense sobre Alojamiento de Temporeros, que tuvo lugar en Huelva el da 30 de Octubre de 2008155. En anteriores Anuarios de la Fundacin CeiMigra ya nos hicimos eco de la vivienda que haba de ofrecerse a los trabajadores agrcolas temporeros. Pues bien, este Encuentro de Huelva fue sumamente enriquecedor y se nota la experiencia que ya tienen en la buena gestin de las viviendas que han de estar disponibles, sea cual sea el rgimen y la titularidad, a las personas que nuestros empresarios y empresarias necesitan, en ese caso, para las tareas de recoleccin agrcola156. En primer lugar, hemos de hacer una reflexin acerca de Huelva como modelo y referencia de integracin residencial de los trabajadores y trabajadoras temporeros agrcolas. La provincia de Huelva tiene una poblacin total de 507.915 habitantes, de los cuales 37.110 son extranjeros. Sin embargo, de estos extranjeros, 22.678 son ciudadanos de la Unin Europea y slo 14.432 son ciudadanos extracomunitarios. Adems, del total de habitantes de la provincia, 148.027 personas viven en la capital, por lo que la poblacin que reside en los municipios medianos o pequeos que se dedican principalmente al sector agrcola es de 359.888 personas. Pues bien, con esta situacin demogrfica y esta distribucin geogrfica, cada ao resulta imprescindible la entrada de entre 60.000 y 90.000 personas extranjeras, contratadas principalmente en el pas de origen, que residen en estos medianos o pequeos municipios durante la campaa agrcola y regresan a sus lugares de origen al terminar dicha campaa. Esto supone la entrada de entre un 11,8% y un 17,7% de la poblacin total de la provincia, o entre un 16,7% y un 25,0% de la poblacin no residente en la capital157. Huelva se pone como ejemplo, incluso en trminos internacionales, no slo de migracin circular, sino de cumplimiento riguroso de nuestra compleja e inadecuada legislacin relativa a la contratacin de personas extranjeras (Ley Orgnica de Extranjera y normativas y prcticas administrativas derivadas de aqulla). Tras el Encuentro, debemos reconocerle, adems, todo el esfuerzo realizado por las Administraciones Locales, por las empresas privadas, tanto agrcolas como de la construccin, y de las organizaciones sociales, para dar un alojamiento digno, desde diversos planteamientos y soluciones, a estas personas extranjeras que necesitan nuestros empresarios y empresarias espaoles. Ciertamente, es ejemplar la organizacin de la contratacin en origen y el importante esfuerzo realizado en trminos de voluntad poltica, presupuesto pblico, iniciativa privada y voluntad de esos empresarios y empresarias. Todo ello se traduce en la eficacia de las respuestas implementadas, aun reconociendo el hecho de que no todos los municipios ni sus responsables polticos asumen esta responsabilidad por igual, ni responden de la misma forma, ni desde los mismos criterios, ni con los mismos resultados ni eficacia. Hay a quienes les basta con que no haya chabolismo en el trmino municipal, pero no asumen fcilmente demasiadas responsabilidades en las respuestas eficaces para el acceso a una vivienda digna de los trabajadores que cada municipio necesita. Y hay quienes, incluso con independencia de lo que asuman o no las dems instituciones implicadas, anteponen su propia responsabilidad, personal e institucional, en la garanta de un alojamiento digno y, en definitiva, en el cumplimiento de los derechos constitucionales y humanos y en la construccin de una sociedad ms justa y humana. Ambas posiciones pueden conseguir que no haya chabolismo, la primera mediante el uso de excavadoras que derriban los asentamientos chabolistas y expulsan a unos trabajadores que los
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deben tener en cuenta a la hora de establecer los objetivos de una intervencin especfica en una zona o barrio. Es ms, las iniciativas locales deberan tener objetivos claros en cuanto a inscribirse en programas o polticas ms amplias, a fin de generar un efecto multiplicador.
Queremos expresar nuestro reconocimiento al magnfico trabajo realizado por la organizacin del Encuentro y por la muy amable y Por ello, ms all de las acciones emprendidas en esta materia en la Comunidad Valenciana, como pueden ser los convenios firmados con Elaboracin propia a partir de los datos del INE, disponibles online el 20-2-2009, relativos al Padrn de Habitantes de 1-1-2008.
cordial acogida de que fuimos objeto.

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AVA y ASAJA, nos centraremos en el caso la provincia de Huelva, sus puntos de partida y sus iniciativas, con el propsito de aprender de ellas.
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propios municipios necesitan; y la segunda mediante la creacin y mantenimiento de las viviendas, centros residenciales o alojamientos que son necesarios para garantizar el acceso a una vivienda digna. Pero estas dos posiciones no son igualmente legtimas ni aceptables, ni tienen el mismo valor desde el punto de vista tico, social ni poltico. Sin embargo, hay al menos dos objeciones al planteamiento, no tanto de las personas e instituciones onubenses implicadas, sino al uso externo que se hace del caso de Huelva. Objeciones, por cierto, de las que son muy conscientes algunas de las personas que participaron en aquel Encuentro. La primera de las objeciones tiene que ver con la circularidad de las migraciones en el caso onubense. Y la segunda, con las medidas para la integracin y la relacin intercultural entre la poblacin autctona y la poblacin extranjera, e incluso con las condiciones de posibilidad de tal integracin y con el gasto necesario para ello. En primer lugar, como reconoci un empresario agrcola, no es cierta la circularidad pretendida, por mucho que sea polticamente correcta y por mucho que a algunas instituciones de la Unin Europea le seduzca el planteamiento de la circularidad de las migraciones, porque, haya o no cambio climtico, la campaa agrcola en la provincia de Huelva ha pasado de durar seis meses, en el pasado, a llegar a los once meses, en la actualidad. Pero entonces estamos hablando de una poblacin que vive y trabaja durante once meses en Huelva y durante un mes en el pas de origen, sabiendo, adems, que esas u otras personas tendrn que volver, despus de ese mes de vacaciones, a residir de nuevo en los pueblos de la provincia de Huelva que seguirn necesitando a esos trabajadores y trabajadoras. Y es evidente que, entonces, estamos planteando no una residencia y trabajo temporales, sino una residencia y trabajo permanentes, ms o menos disimulada por la finalizacin del contrato de trabajo, la vuelta al pas de origen y la nueva contratacin, un mes despus, para la siguiente campaa agrcola. En segundo lugar, habra que valorar el esfuerzo realizado en las medidas de integracin y en las medidas para la relacin y la aceptacin y conocimiento mutuos entre la poblacin autctona o previamente residente en los municipios y las personas que llegan en cada campaa agrcola; respecto de la eficacia real de tales medidas, las condiciones de posibilidad de tal eficacia y el gasto necesario para ello, teniendo en cuenta, precisamente, esa pretensin de circularidad. Es decir, por un lado, estamos trayendo a personas que saben que van a irse al terminar la campaa, a las que estamos mostrando, con este modelo de contratacin en origen, trabajo en Espaa y regreso al pas de origen, nuestra preferencia: necesitamos vuestro trabajo, pero no queremos que os quedis con <<nosotros>>. Qu necesidad de integracin y relacin
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promovemos entonces? Qu esfuerzo se les puede pedir o podemos esperar que hagan personas que van a irse en unos meses? Qu efectos tiene en las personas que vienen el hecho de trabajar once meses al ao fuera de sus contextos culturales y vitales? Y, paralelamente, Qu necesidad de integracin puede plantearse a la poblacin autctona y previamente residentes si total, van a marcharse en unos meses? Qu esfuerzos se les pueden pedir a los autctonos y previamente residentes en cuanto al conocimiento y relacin con los extranjeros temporeros? E incluso, cul es la poblacin real de los municipios junto con las necesidades reales personales, familiares y sociales-, los 10.000 15.000 habitantes espaoles o extranjeros comunitarios, o los 20.000, 25.000 o 30.000 habitantes que conviven durante slo once meses al ao? Cul debe ser la planificacin de la poltica y las necesidades municipales, la que corresponde a la poblacin espaola y previamente residente o a la poblacin total, sea o no discontinua? Dicho esto, cualquier respuesta que pretenda dar una respuesta eficaz a las necesidades de alojamiento y al derecho a una vivienda digna- de todos los trabajadores y trabajadoras ha de tener en cuenta la especificidad de la gestin del alojamiento temporal, as como las necesidades, tambin especficas, de financiacin. Adems, deber tomar decisiones respecto de las ventajas e inconvenientes del alojamiento en los campos o en las ciudades, entre la vivienda en el entorno rural y la vivienda en el entorno urbano. Estas ventajas e inconvenientes van a depender de la distancia de las viviendas al lugar de trabajo, del nmero de personas
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trabajadoras que han de desplazarse y de los posibles impactos o consecuencias e implicaciones demogrficas, medioambientales y socioeconmicas. El desplazamiento de miles de personas parecera aconsejar el alojamiento especfico entre las explotaciones agrcolas o incluso dentro de ellas. En cambio, la dificultad que supone el desconocimiento y la falta de relacin entre la poblacin autctona y la previamente residente, por un lado, con la poblacin trabajadora extranjera, por otro, con la desconfianza, el miedo y/o el rechazo que tal desconocimiento y falta de relacin pueden generar, pareceran aconsejar el alojamiento y el acompaamiento social y la mediacin- en el interior de los cascos urbanos de los municipios. En todo caso, habramos de encontrar la forma de aprovechar las ventajas y evitar los inconvenientes de ambas posibilidades, ms que dar una receta cerrada que, con toda probabilidad, no ser suficiente ni definitiva. Ha de tenerse en cuenta tambin el riesgo que siempre supondr la concentracin de un determinado grupo de personas, con caractersticas identitarias homogneas segn la atribucin o creencia del grupo mayoritario o predominante, en una determinada zona especfica del territorio. La creacin de ghettos suele comenzar con esta asignacin de un espacio propio especfico y distinto para los grupos sociales que no forman parte o que no tienen acceso al espacio en el que vive la mayora o el grupo hegemnico. Y para evitar la aparicin de ghettos, incluso cuando se plantean viviendas de calidad de nueva construccin, es imprescindible tener en cuenta no slo la necesidad de viviendas o alojamientos, sino tambin la necesidad de servicios en el mismo territorio: las dotaciones necesarias, los comercios y locutorios, los autobuses y las comunicaciones, la sanidad y, en su caso, los centros escolares, las infraestructuras higinicosanitarias, etc. Adems, hay que evitar la contradiccin entre las normas y entre las actuaciones, una vez ms la necesidad de hacer coherentes las polticas y las prcticas administrativas, pues de lo contrario se imposibilita desde el mismo mbito de las polticas pblicas la eficacia de las medidas que se ponen en prctica y el logro de los objetivos que se deca perseguir. El alojamiento de los trabajadores temporeros, en la agricultura o en otros sectores, como los servicios tursticos entre otros, ha pasado de ser una necesidad coyuntural, temporal en sentido estricto, a ser estructural, esto es, una necesidad continua y permanente. La vivienda digna para los trabajadores extranjeros no es un problema nuevo de la agricultura o del sector de que se trate, sino una nueva necesidad social permanente. Como tampoco es un problema de los municipios, sino una nueva necesidad de la planificacin poltica, sin duda local, pero tambin y en no pocas ocasiones autonmica y nacional. Ello exige la colaboracin de todas las instituciones implicadas, pblicas, privadas con nimo de lucro (empresas) y sociales (tercer sector). As, es difcil plantear soluciones que puedan ser efectivas sin la colaboracin, la coordinacin y la coherencia de las acciones que dependen de las Administraciones Pblicas autonmicas y provinciales; sin los Ayuntamientos en los que necesariamente han de aplicarse tanto las polticas de vivienda como las polticas de integracin y relacin; sin los empresarios de la construccin (que tienen disponibles tcnicamente una gran variedad de soluciones o respuestas a las diversas necesidades de vivienda y alojamiento, en funcin del modelo de sociedad que queremos construir, en funcin del tiempo de respuesta necesario y, naturalmente, en funcin del presupuesto disponible y que no depende de ellos); sin los dems sectores implicados (agricultura, hostelera, servicios, etc.); sin la participacin de los sindicatos y las dems organizaciones sociales; sin la implicacin de las asociaciones de migrantes; o sin las obras sociales de las Cajas de Ahorros o las Fundaciones de otras instituciones financieras o bancarias. La financiacin adecuada no puede recaer en los Ayuntamientos de los municipios ms pequeos ni en las organizaciones sociales privadas. El Estado y las comunidades autnomas son los primeros responsables en garantizar que cada Ayuntamiento puede ofrecer una respuesta real, en lo que a disponibilidad y acceso a la vivienda digna se refiere, y adecuada a las necesidades de toda la poblacin que reside en el municipio. Lo que origina los asentamientos ilegales o chabolistas es, precisamente, la carencia de una financiacin suficiente que se traduce en la falta de disponibilidad de -o las dificultades en- el acceso a la vivienda digna (parque de
Es obvio que no es imprescindible plantear alojamientos o viviendas en cada una de las empresas agrcolas de una zona. Esto slo tiene sentido en el caso de macroexplotaciones de enorme tamao. De ah que las respuestas han de ser coordinadas con las Administraciones Locales, desde el entendimiento de que, sea cual sea el tipo de respuesta, son los empresarios los que asumen los costes derivados del alojamiento digno de sus trabajadores y trabajadoras, costes que, naturalmente, repercuten en el precio final del producto exactamente de la misma forma que los salarios y los dems costes de produccin. Las empresas deben cubrir, como reconocen ya muchos empresarios y empresarias, no slo los derechos salariales y de seguridad e higiene en el trabajo, sino tambin los derechos sociales y culturales de los trabajadores y trabajadoras, desde lo que se ha denominado la responsabilidad social de las empresas. Adems, ha de tenerse en cuenta y ello debera indicar la necesidad de una transformacin de la legislacin que regula la contratacin y la regularidad de los trabajadores extranjeros-, las dificultades que los empresarios y empresarias encuentran sistemticamente en muchos de los mbitos que tienen que ver con las condiciones de vida de sus trabajadores y trabajadoras extranjeros. Como expresaban los propios empresarios, junto con el alojamiento deben tutelarse desde las Administraciones Pblicas las solicitudes de regularizacin administrativa de las personas indocumentadas cuyo trabajo es necesario para los empresarios espaoles. Pero esta tutela habra de traducirse en cauces de obtencin de la regularidad, simultnea al contrato de trabajo, ya en el pas de destino, en este caso en Espaa. Y, a la vez, deberan desarrollarse los prstamos bancarios subvencionados y/o las subvenciones agrcolas, para que los empresarios pudieran hacer frente a la construccin o habilitacin de viviendas dignas para sus trabajadores y trabajadoras.
viviendas o alojamientos insuficientes, listas de espera y extensin de los sorteos -qu ocurre con los no agraciados?-, competicin entre grupos desfavorecidos por los recursos insuficientes). Esta colaboracin entre instituciones pblicas y privadas, entre las polticas y el mercado privado de la vivienda, puede relanzar el alquiler de viviendas privadas siempre que se cumplan determinados requisitos tendentes a reducir la desconfianza y/o el rechazo de los propietarios:
La exencin subvencionada del IBI; La rehabilitacin gratuita de las viviendas que se ponen en alquiler; Los precios polticos de los alquileres, equivalentes por ejemplo al gasto de agua y luz, ventajosos para los inquilinos, pero retribuidos normalizadamente a los propietarios; El establecimiento de precios de alquiler en funcin del nmero de personas alquiladas o alojadas efectivamente en una vivienda; El establecimiento de avales pblicos o un sistema de seguros, de manera que la Administracin cubra los posibles desperfectos ocasionados por el uso de las viviendas alquiladas; El establecimiento de un sistema de doble aval pblico. Del inquilino, certificando que se trata de una persona de fiar y estableciendo las garantas (cobertura de daos, garanta de ingresos e incluso la cobertura de prdida de ganancias en el caso de apartamentos tursticos desocupados en los meses no de verano), para que ese aval pueda ejercerse por parte del propietario en determinadas circunstancias; y del propietario, certificando su responsabilidad social y beneficindole a travs de bonificaciones, servicios gratuitos y otras medidas ventajosas. El mantenimiento, gratuito para los propietarios, de las viviendas alquiladas.
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La necesidad de trabajadores y trabajadoras del campo espaol es tan evidente y constante que ya se ha planteado la formalizacin de algo que vena dndose, en ocasiones, de forma individual o familiar espontnea: la conexin entre campaas agrcolas de diferentes puntos de Espaa, es decir, el desplazamiento de los trabajadores y trabajadoras agrcolas a los distintos lugares de la pennsula en los que, en distintos meses, se realizan las actividades de recoleccin agrcola, envasado y distribucin. Puede, de esta forma, plantearse la coordinacin de las diferentes campaas en todo el territorio espaol, de manera que la contratacin en origen y los procesos de seleccin que conlleva sean rentabilizados y aprovechados por empresas de diversos sectores de todo el territorio nacional. Pero hemos de sealar que, en este caso de forma ms evidente, ya estamos reconociendo la necesidad y la conveniencia de una inmigracin permanente que no tiene ms circularidad que la derivada del desplazamiento dentro del territorio espaol. Con la dificultad, todava presente en ese caso, de cmo gestionar una integracin entre autctonos y previamente residentes, por un lado, y esta poblacin itinerante, por otro, sabiendo adems que las polticas autonmicas de vivienda, de integracin, sociales, de educacin, lingsticas pueden ser muy diferentes entre s y no es que estn, precisamente, muy coordinadas entre ellas, ni con otras instituciones pblicas o privadas. El problema aadido es, entonces, convertir la itinerancia, con el posible desarraigo que conlleva, en una caracterstica permanente de un grupo de poblacin. La experiencia secular del Pueblo Gitano debera disuadirnos de generalizar este tipo de aprovechamiento de una migracin que ya no se puede plantear como circular. En Espaa y en las diferentes comunidades autnomas, es imprescindible, como condicin previa para el desarrollo de polticas adecuadas en todos los mbitos, tambin en la vivienda y en la integracin, solucionar la carencia sistemtica de investigaciones acerca de las necesidades o problemas derivados de las condiciones de vida reales de toda la poblacin residente en cada territorio. Sin un diagnstico adecuado, sin una adecuada cuantificacin y cualificacin de las necesidades reales, no es posible responder adecuadamente a tales situaciones o necesidades reales. Ni se puede avanzar en el desarrollo normativo y tcnico de las respuestas institucionales sin una evaluacin sistemtica y permanente de las polticas ya implementadas. Y de poco servira disponer de estos estudios y evaluaciones si no son publicados y puestos a disposicin no slo de una parte de una Administracin, sino a todas las Administraciones Pblicas de todos los niveles (central, autonmico, provincial y local), y a todas las instituciones privadas, empresas o de carcter social, implicadas de una u otra forma en las respuestas o en las situaciones a las que se trata de responder. Se hace, as, imprescindible el establecimiento de un proceso en el diseo y ejecucin de las polticas de vivienda e integracin que respete verdaderamente: Puesto que la entrada irregular de personas es un hecho que ningn pas ha podido evitar absolutamente de ningn modo, es preciso reconocer que las personas que se encuentran irregularmente en un territorio siguen siendo personas y, por tanto, sus derechos humanos y las obligaciones que se derivan de ellos para los servicios pblicos- son previos y vinculantes para las Administraciones Pblicas, con independencia de su situacin administrativa. Incluso en aquellos mbitos en los que diversas Administraciones no podran atender igualmente a estas personas y Una adecuada y precisa previsin de necesidades (de trabajadores, de viviendas, de servicios) y su evolucin; Una planificacin que haga posible responder a las previsiones; La adecuada ubicacin y la gestin rpida y eficaz de los permisos; La construccin de dotaciones y servicios en los barrios o zonas de nueva construccin; La necesidad de complementar las polticas de vivienda y realojos con el imprescindible acompaamiento social, la educacin familiar y la formacin.
familias, se han encontrado y aplicado formulas distintas a la regularizacin ordinaria por trabajo efectivo con contrato normalizado en el pas de destino, que debera ser la propuesta que todos los partidos polticos planteasen: si las empresas espaolas necesitan trabajadores y trabajadoras que ya estn aqu y que el empresario o empresaria est dispuesto a contratar legalmente, cmo puede plantearse que el nico cauce legal sea el regreso al pas de origen, la contratacin en origen y la vuelta al pas de destino? Incluso la regularizacin por motivos humanitarios debera desarrollarse como cauce de regularizacin de muchas de las personas y familias ya residentes en Espaa, dispuestas y capacitadas para trabajar y que son requeridas por las empresarias o empresarios espaoles. As, se han utilizado recursos como la externalizacin de determinadas atenciones o servicios a travs de sindicatos y otras organizaciones sociales, que s pueden atender a las personas sin papeles, incluso en sustitucin de algunos servicios pblicos, a condicin de que stos no impongan restricciones administrativas a la atencin prestada y a condicin de que las organizaciones sociales puedan no preguntar ni registrar la situacin administrativa de las personas o familias atendidas. Porque, de nuevo, el problema no es la inmigracin, que es la solucin, si se quiere parcial y compleja, a nuestra carencia de trabajadores y trabajadoras suficientes en distintos sectores clave de nuestra economa, sino la falta de previsin y la falta de respuestas suficientes y adecuadas desde diversos mbitos y niveles de la Administracin Pblica, en este caso, en relacin con la disponibilidad y el acceso a la vivienda digna para los trabajadores temporeros. El problema no es la inmigracin, sino la falta o la insuficiencia de la financiacin y/o los recursos asignados. El problema no es la inmigracin, sino los obstculos y la incoherencia entre normas, entre actuaciones y objetivos y entre prcticas administrativas, incluso dentro de una misma Administracin Pblica. La forma de evitar la xenofobia y los brotes racistas es reforzar los servicios pblicos, extendiendo y generalizando la capacidad de respuesta as como la calidad de los servicios prestados, en lugar de permitir o incluso promover la competencia entre grupos sociales por unos recursos escasos, insuficientes y de baja calidad. Adems, no insistiremos bastante en la necesidad de establecer y cumplir un pacto poltico entre todos los partidos para no utilizar la inmigracin ni la presencia de las personas migrantes como arma poltica. La ausencia de este pacto nos muestra que la alternativa es mucho peor, puesto que por un clculo electoralista y con el fin de ganar votos se predispone a una parte de la poblacin contra otra. Y parece que el fomento directo e indirecto del desconocimiento, la desconfianza, el miedo y el rechazo no son un buen camino para transitar por l con la ligereza con la que, en nuestro pas, no pocas veces se hace. Muy al contrario, parecera que es una grave irresponsabilidad social y poltica que no puede ayudarnos a construir un modelo de sociedad comn e incluyente.
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Total
TABLA 1 Viviendas habitadas por personas extranjeras, segn supercie de la vivienda.
Hasta 60 m2 265.732 30.928 7.176 2.969 10.076 25.204 1.814 5.809 2.606 67.551 26.221 1.364 5.513 64.867 3.581 1.059 5.659 1.339 489 1.506
De 61 a 75 m2 288.067 25.967 9.751 3.778 7.666 19.171 2.009 6.867 4.489 75.979 34.380 1.422 8.046 70.848 4.390 2.212 8.024 1.589 839 640
De 76 a 90 m2 438.410 57.543 9.540 6.920 14.448 29.289 2.472 12.116 12.552 96.110 69.838 5.513 19.991 61.523 17.892 5.902 11.410 4.180 278 892
Total Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (IIles) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalunya Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia(Regin de) Navarra(Comunidad Foral de)
2.158.694 294.788 46.677 30.393 94.290 164.762 16.662 65.417 57.646 404.474 336.951 17.364 104.308 348.782 73.097 22.727 55.581 13.223 4.385 7.167
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE. Encuesta Nacional de Inmigrantes 2007.
Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla
TABLA 2 Viviendas habitadas por personas extranjeras, segn rgimen de tenencia.
TOTAL Total Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (IIles) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalunya Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia(Regin de) Navarra(Comunidad Foral de) 2.158.694 294.788 46.677 30.393 94.290 164.762 16.662 65.417 57.646 404.474 336.951 17.364 104.308 348.782 73.097 22.727 55.581 13.223 4.385 7.167
De su propiedad 823.447 128.317 13.214 12.653 37.721 75.828 7.115 22.604 17.107 134.804 165.572 5.843 38.377 104.225 28.633 7.159 17.068 3.570 1.105 2.532
Alquilada 869.963 94.150 26.055 10.884 39.427 59.860 5.289 24.746 29.231 198.999 112.147 6.366 28.492 163.626 27.661 10.251 22.324 6.722 1.157 2.577
Cedida 416.985 68.567 6.326 6.115 14.286 22.763 4.057 16.000 9.908 59.552 51.993 4.854 35.650 73.705 16.011 4.942 15.614 2.715 2.098 1.831
Otras situaciones 48.298 3.755 1.083 742 2.856 6.311 200 2.067 1.400 11.119 7.238 300 1.789 7.226 793 376 576 216 25 227
Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla
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De 91 a 105 m2 235.222 28.247 4.199 2.585 11.740 22.032 1.606 6.412 4.789 43.857 39.853 2.919 14.580 31.400 10.433 1.804 5.177 1.481 1.190 918
Ms de 105 m2 414.189 66.056 3.979 2.476 28.431 36.340 2.418 9.221 13.637 59.200 81.121 3.464 20.707 61.760 14.826 2.713 5.233 1.582 98 925
No Sabe 517.073 86.046 12.033 11.665 21.928 32.725 6.344 24.992 19.572 61.776 85.537 2.683 35.469 58.383 21.975 9.037 20.077 3.051 1.492 2.285
Total Total Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (IIles) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalunya Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia(Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) Pas Vasco Rioja (La) Ceuta Melilla 55.581 13.223 4.385 7.167 2.158.694 294.788 46.677 30.393 94.290 164.762 16.662 65.417 57.646 404.474 336.951 17.364 104.308 348.782 73.097 22.727
Una 42.808 7.192 493 646 3.038 12.289 75 129 261 8.537 2.322 45 609 5.189 511 90
Dos 172.252 23.732 2.216 2.516 9.890 38.832 656 1.566 2.286 44.494 13.213 324 4.469 18.309 2.861 819
Tres 542.757 67.360 12.826 10.072 24.887 66.116 3.154 11.457 10.541 150.005 67.967 2.489 15.339 62.963 14.144 5.892
Cuatro 769.638 95.902 20.316 12.233 32.699 31.855 6.326 28.877 24.658 125.303 122.951 5.462 32.317 162.357 24.805 11.586
Cinco Seis y ms No sabe 422.060 58.091 8.086 2.953 14.704 9.383 4.691 18.198 15.202 53.988 84.593 6.019 35.064 68.704 23.690 3.044 207.346 42.511 2.740 1.972 9.072 6.287 1.760 5.086 4.570 21.691 45.905 2.903 16.149 30.963 7.010 1.227 1.833 0 0 0 0 0 0 105 128 457 0 121 361 296 76 68
TABLA 3 Viviendas habitadas por personas extranjeras, segn nmero de habitaciones.
1.187 74 0 120
4.456 397 293 923
12.507 2.294 814 1.929
19.618 8.212 1.521 2.640
11.979 1.748 1.274 650
5.705 499 483 812
128 0 0 92
300 >
TABLA 4 Viviendas habitadas por personas extranjeras, segn servicios disponibles.
Total
Agua corriente S No 5.596 795 98 53
Agua caliente S 2.146.386 293.468 45.852 30.214 No 12.308 1.320 825 179
Total
Andaluca Aragn
Asturias (Principado de) Balears (IIles) Canarias Cantabria Castilla y Len
Castilla-La Mancha Catalunya
Comunitat Valenciana Extremadura Galicia
Madrid (Comunidad de) Murcia(Regin de)
Navarra(Comunidad Foral de) Pas Vasco
Rioja (La) Ceuta
Melilla
4.4
1 2
2.158.694 294.788 46.677 30.393
2.153.098 293.993 46.579 30.340 93.349
Existen tres tipos de polticas de vivienda digna como cauce de erradicacin y prevencin de la exclusin social:
94.290 941 326 0 93.769 521 463 0 164.762 16.662 164.436 16.662 65.207 164.299 16.662 65.417 210 64.722 695 57.646 57.646 0 57.218 428 404.474 336.951 17.364 403.542 336.320 17.336 932 631 28 401.944 336.368 16.951 2.530 583 413 104.308 348.782 103.383 348.344 72.899 925 438 198 103.697 347.119 72.126 611 1.663 73.097 22.727 971 22.727 0 22.451 276 0 55.581 55.581 13.202 0 55.581 13.223 4.385 7.167 21 13.098 125 4.385 7.167 0 4.005 6.842 380 0 325
Las causas de la exclusin de las personas y familias migrantes en el acceso a la vivienda digna en las sociedades receptoras tienen que ver con: La situacin administrativa y el acceso a la regularidad; El endurecimiento de las condiciones para la concesin y reconocimiento del asilo y refugio; Las condiciones laborales (temporalidad, salario, jornadas laborales, de contratacin), de la economa formal o sumergida, que permiten o toleran la desigualdad por igual trabajo;
Las polticas dirigidas a prevenir la exclusin en el acceso a la vivienda para cualquier colectivo o grupo de poblacin; Las polticas coherentes de nuevo es resaltada la importancia de la coherencia de las polticas- dirigidas a responder a las necesidades de vivienda digna de las personas migrantes y pertenecientes a minoras tnicas; Y las polticas globales o integrales que tratan de prevenir y evitar los factores que generan la exclusin social y de vivienda en estos dos grupos, es decir, entre las personas migrantes y las pertenecientes a las minoras tnicas.
VIVIENDA
PARTE III
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Cocina S 2.152.720 292.768 46.533 30.286 93.988 164.068 16.662 65.207 57.646 403.725 336.951 17.230 103.883 348.098 72.809 22.664 55.581 13.223 4.265 7.133 No 5.974 2.020 144 107 302 694 0 210 0 749 0 134 425 684 288 63 0 0 120 34
Electricidad S 2.154.445 294.211 46.606 30.242 93.891 No 4.249 577 71 151 399
Calefaccin S 1.215.872 110.528 32.085 25.962 40.360 6.910 No 942.822 184.260 14.592 4.431
Bao independiente S 2.135.065 292.847 46.362 30.106 93.538 No 23.629 1.941 315 287
La vulnerabilidad, es decir, la mayor incidencia de la exclusin social y residencial entre las personas y familias migrantes y/o pertenecientes a minoras tnicas, se traduce y expresa socialmente de la siguiente forma:
Las caractersticas de las personas migrantes, no por el hecho migratorio, sino por su edad, sexo, ingresos, etc., lo que nos lleva al reconocimiento de la discriminacin por edad, sexo, nivel socioeconmico y nacimiento en una determinada familia y status social; Las caractersticas inherentes al hecho migratorio como la diferencia tnica, cultural y religiosa, etc., lo que nos plantea la persistencia de la discriminacin por razones tnicas, culturales, religiosas; Los cambios en la estructura de los mercados nacionales y regionales de la vivienda (disponibilidad, precios de la vivienda, acceso al crdito); La perpetuacin de la desigualdad y la exclusin debidas a la falta de polticas de prevencin, de ayudas compensatorias o, directamente, de discriminacin positiva. Es muy significativo que la exclusin residencial afecte de forma similar y, principalmente, tanto a las personas y familias migrantes como a las que pertenecen a minoras tnicas nacionales, como es el caso del Pueblo Gitano. Lo cual nos conduce, por ensima vez, desde el accesoexclusin a la vivienda al terreno de la ventaja-desventaja social (desigualdad social) y a la cuestin de la proteccin-desproteccin frente a los procesos de empobrecimiento, marginacin y exclusin sociales.
53.930 752 163.898 864 157.852 163.299 1.463 16.662 0 12.038 4.624 16.548 114 65.207 210 59.975 5.442 64.932 485 57.548 98 42.773 14.873 56.778 868 403.825 649 236.206 168.268 398.625 5.849 336.456 495 178.436 6.541 158.515 333.297 3.654 17.300 64 0 10.823 16.998 366 104.308 348.344 79.741 24.567 61.931 103.395 346.618 913 438 286.851 2.164 72.864 233 21.511 51.586 71.240 1.857 22.727 55.581 13.223 0 0 0 19.847 44.324 9.993 2.880 22.541 186 187 11.257 3.230 55.394 11.803 1.420 4.385 7.167 0 1.329 463 3.056 4.184 201 0 6.704 6.558 609
302 >
Algunas cuestiones bsicas han de plantearse para mejorar la situacin de las personas migrantes: Mejorar la informacin y el asesoramiento sobre la vivienda y establecer lneas de financiacin suficientes para que los servicios de asesoramiento que han de ofrecer esta informacin lo puedan hacer de forma adecuada al nmero de personas y de forma adecuada a la urgencia o gravedad de las necesidades no satisfechas. Vincular las polticas de recepcin y acogida de las personas migrantes a sus necesidades de alojamiento de manera que los demandantes de asilo y refugio puedan acceder adecuadamente a una vivienda en alquiler. La integracin residencial debe ser establecida junto con las otras medidas dirigidas a la recepcin de los demandantes de asilo y durante el proceso de solicitud. Para ello es necesario mejorar la coordinacin y las ayudas de todo tipo en el momento de la transicin de una situacin (la de la persona demandante mientras dura la solicitud) a otra (tras la contestacin en cualquier sentido). Los servicios de vivienda han de asegurar que las barreras con las que se encuentran inmigrantes y demandantes de asilo y refugio son debidamente resueltas. Esto se refiere, por tanto, a las situaciones de
Las personas migrantes que se han incorporado a nuestra sociedad recientemente son ms vulnerables que quienes llegaron con anterioridad. Se ha constatado una mayor incidencia de las personas sin hogar entre los migrantes recin llegados. Los inmigrantes llegados hace aos, conforme va aumentando su edad, tienen necesidades especficas y distintas que las que tuvieron como recin llegados. Las mujeres son particularmente vulnerables tanto en las familias como en los trabajos. Los menores no acompaados son tambin muy vulnerables y esta situacin de desproteccin parece ir en aumento. El Pueblo Gitano es especialmente vulnerable a la discriminacin y al rechazo, que perpetan su exclusin social y residencial. Las barreras legales incluyen la inseguridad del estatus legal o administrativo de las personas migrantes y la limitacin en el derecho a acceder a los diferentes servicios para los no ciudadanos. Las barreras econmicas incluyen la pobreza y tambin la imposibilidad de acceder a viviendas sociales, a ayudas efectivas para la vivienda o a otras medidas que garanticen unos ingresos suficientes. Las barreras espaciales incluyen la segregacin espacial o urbana que conduce a la estigmatizacin, y el desajuste espacial entre oferta y demanda de vivienda. La discriminacin en el acceso a la vivienda puede ser abierta o encubierta, y existen grandes y graves carencias en cuanto a las garantas de la igualdad entre grupos tnicos y en la legislacin relativa al acceso a la vivienda digna. Incluso podemos hablar de barreras individuales o especficas que incluyen el rechazo de -o la sospecha frente- a soluciones o servicios dirigidos a todos por igual (generales).
carencia absoluta de cualquier tipo de alojamiento (Ias personas sin hogar), a la ubicacin (viviendas, barrios) de las personas migrantes y al uso y disponibilidad de alojamientos temporales. La extensin del uso de instrumentos como los servicios de mediacin, las agencias de alquiler de viviendas sociales y los servicios de acompaamiento social, para promover el alquiler de viviendas privadas a estos grupos. Mejorar la coordinacin y el trabajo entre instituciones pblicas y privadas, con o sin nimo de lucro, tanto en lo que se refiere a la inmigracin y asilo como al acceso a la vivienda digna. Mejorar la informacin y los datos disponibles a travs de investigaciones especficas es una condicin de posibilidad para poner en prctica una estrategia adecuada para la integracin residencial de personas migrantes y para responder adecuadamente a las necesidades de ayuda para el mantenimiento de un alojamiento digno. El papel y la experiencia de los servicios de atencin a los sin-techo, pblicos o privados, a la hora de proporcionar alojamiento digno a las personas migrantes ha de ser reconocido y potenciado desde las polticas de vivienda generales, desde las polticas de erradicacin de la vivienda infrahumana, y desde las polticas de atencin a las personas sin hogar, incluyendo en todas ellas el desarrollo de medidas especficas para responder a las necesidades de inmigrantes y refugiados. Las organizaciones sociales de atencin a las personas migrantes son agentes activos y con experiencia en el acceso a la vivienda y en el apoyo de estas personas. Las buenas prcticas reconocidas indican que la experiencia de estas instituciones debera ser consultada previamente al diseo e implementacin de estrategias y polticas concretas, tanto en el mbito nacional como en el regional y local. Pero no tiene sentido una poltica de vivienda ni de ningn otro mbitoque se dirija a las personas migrantes si no va acompaada por otras medidas equivalentes y, en este caso, especficamente dirigidas a las necesidades de vivienda de la poblacin gitana, espaola o extranjera. Por ello, es imprescindible el desarrollo de programas para la mejora de las condiciones de vivienda de las personas y familias gitanas dentro de las polticas y estrategias generales de vivienda para los grupos desfavorecidos. Tan importante es el punto anterior que se hace necesaria la dotacin de Fondos Europeos, debido a la importancia de la financiacin requerida si se pretende que este tipo de acciones se lleven a trmino en un plazo razonable. Sin embargo, la revisin de los Fondos Estructurales debera abrirse cuidadosamente a travs de medidas especficas y proyectos piloto que explorasen nuevas medidas de integracin residencial para todas aquellas personas y familias que se encuentran en exclusin residencial, esto es, que no tienen acceso a una vivienda digna, en lugar de centrarse slo en la situacin de vivienda de la poblacin gitana.
VIVIENDA
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304 >
El 10 de Octubre de 2008, el Observatorio Valenciano de las Migraciones, de la Fundacin CeiMigra, particip como ponente en la mesa redonda sobre Formacin de los profesionales de la salud: retos y posibles desarrollos158, que tuvo lugar en el Primer Taller Temtico del AMAC PROJECT, La atencin a personas migrantes y a comunidades: anlisis de los determinantes sociales de la salud y de las desigualdades de salud159. Este Taller Internacional se celebr en Barcelona, en el Instituto Cataln de Estudios de la Salud, y fue organizado por la Oficina Regional para la Unin Europea de la Organizacin Internacional de las Migraciones (IOM), la organizacin de las Naciones Unidas para las migraciones. El AMAC PROJECT, que se basa en las recientes iniciativas europeas relacionadas con la salud y las migraciones, pretende contrastar los resultados y promover el compromiso de diversas instituciones en el dilogo acerca de las desigualdades de salud que afectan a las personas migrantes. Este Proyecto no slo proporciona un seguimiento de los eventos de alto nivel planificados por la Presidencia portuguesa de la Unin Europea, por el Consejo de Europa y la Organizacin Mundial de la Salud, durante 2007, sino que tambin busca extender el dilogo ms all de los profesionales de la Salud para incluir a otros actores de campos relacionados como los Servicios Sociales o los Departamentos de Justicia o Interior. Mediante una serie de tres Talleres Expertos y un proceso de consulta europeo, el Proyecto AMAC trata de promover la agenda de las
158 159
La formacin de los profesionales de la salud es uno de los grandes retos que supone para los sistemas de salud de los Estados plurales, caracterizados por la presencia importante de personas migrantes, el hecho de que la poblacin demanda o espera de forma creciente una atencin sanitaria que tenga en cuenta las diferencias en las necesidades, en las creencias y en las prcticas concernientes con la salud y con la atencin sanitaria. Estos sistemas han de plantear, en este momento de forma ms urgente que tiempo atrs, un enfoque dinmico y holstico de la salud, abordando simultneamente el bienestar fsico, mental y social (calidad de vida, seguridad social y econmica, educacin, accesibilidad del sistema sanitario, movilizacin de las potencialidades), y ha de comprometerse con el desarrollo de un marco de condiciones que garanticen la igualdad de oportunidades y la integracin, es decir, la participacin igual de las personas migrantes en la vida social, poltica y econmica, desde el respeto mutuo por las diferencias. Y para responder a una sociedad y unos pacientes cuya composicin y naturaleza y cuyas necesidades han cambiado como resultado de la migracin, el principal objetivo estratgico es la reorientacin del sistema de atencin sanitaria hacia las necesidades de una sociedad heterognea y plural. En este apartado recogemos tres de las aportaciones que se presentaron en el Primer Taller Temtico del AMAC PROJECT, La atencin a personas migrantes y a comunidades: anlisis de los determinantes sociales de la salud y de las desigualdades de salud. La primera de las aportaciones que recogemos fue la que present la Fundacin CeiMigra en la mesa redonda Formacin de los profesionales de la salud: retos y posibles desarrollos. La segunda, es la que present David Ingleby, de la Universidad de Utrech, sobre la investigacin europea sobre migracin y salud. Y la tercera es la presentacin que hicieron Rachid Bennegadi y Yasmina Mitic-Gutirrez, del Minkowska Center, sobre la formacin de los profesionales de la salud.
5.1
SANIDAD
SANIDAD
PARTE III
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5.2
Roundtable: Training of Health Professionals: Challenges and Prospects. AMAC PROJECT, Assisting Migrants and Communities: Analysis of Social Determinants of Health and Health inequalities, Co-funded
under the DG Health and Consumers Public Health Programme 2006.
306 >
polticas de salud dirigidas a poblacin migrante y desarrollar sinergias entre proyectos que se estn desarrollando a nivel europeo y que dan respuesta a las necesidades de salud de las personas y comunidades de migrantes. La aportacin de la Fundacin CeiMigra, por tanto, se centr en el tipo de formacin que, desde nuestro punto de vista, sera necesario ofrecer a los y las profesionales de la salud. Recogemos aqu un resumen de nuestra aportacin. Pensamos que deben incluirse cuatro grandes bloques de contenidos en los procesos de formacin y aprendizaje necesarios. No se trata slo ni principalmente de ofrecer cursos, sino de transmitir la necesidad de aprender a ser personas en una sociedad plural y diversa. En primer lugar, habramos de incluir una comprensin de las causas, implicaciones y efectos de las migraciones actuales en los niveles personal y social, tanto en los pases emisores como receptores de migrantes, haciendo hincapi en la diversidad cultural y religiosa. En segundo lugar, adquiere una importancia creciente el conocimiento de las denominadas enfermedades tropicales entre los profesionales de la salud, as como el establecimiento de programas o sistemas de identificacin y deteccin de estas enfermedades. Adems, es imprescindible y urgente el desarrollo de capacidades y habilidades interculturales entre los y las profesionales de la salud. Pero, para ello, es una condicin necesaria el desarrollo de capacidades y habilidades humanas que se basan en el papel insustituible del dilogo, la escucha activa y las acciones dirigidas a la comunidad y no slo a los individuos. Finalmente, la mediacin intercultural aparece como un nuevo campo profesional necesario para mejorar la eficacia y la eficiencia de los sistemas, tanto pblicos como privados, de salud. FORMACIN ESPECFICA Y SEPARADA DEL RESTO DE CONTENIDOS? La atencin sanitaria se basa en una relacin entre diversos actores: los pacientes, los profesionales, el sistema institucional, la atencin mdica, las polticas de salud y atencin sanitaria, las prioridades de los responsables polticos Por ello, la formacin de los y las profesionales de la salud debe centrarse en cada una de las partes que intervienen en ese proceso globalmente considerado. Creemos que es necesario un primer nivel introductorio, cuya finalidad es la sensibilizacin y la concienciacin que permitan a los y las profesionales de la salud el desarrollo de una cierta sensibilidad, y no slo la adquisicin de los conocimientos, en relacin con todas las cuestiones que tienen que ver con las migraciones y con los procesos de adaptacin a la sociedad en la que se insertan las personas migrantes. Para ello, puede ser necesario la generalizacin de determinados mdulos especficos que deberan incluirse en muy diferentes trayectorias curriculares o procesos de formacin, si no en todos. Y tambin es necesario la generalizacin de determinadas formaciones especficas y especializadas que se apliquen directamente en la atencin sanitaria y la promocin de la salud de las personas y comunidades migrantes. La realidad social es la que manda, es decir, la que tiene mayor importancia a la hora de decidir sobre los contenidos que deberan incluirse en la formacin acadmica y/o profesional. As, la concentracin geogrfica o espacial de determinados grupos sociales; la concentracin tnica, por nacionalidades, culturas o religiones, son caractersticas tan importantes en determinadas zonas urbanas que deberan influir en las respuestas de las instituciones sanitarias a travs del diseo de programas, del modelo de cuidados y del papel del cuidador, y de la atencin misma. La formacin, por tanto, debera adaptarse a las peculiaridades del entorno geogrfico, humano y social en el que los y las profesionales de la salud debern realizar su trabajo, ofrecindoles una formacin especfica y adaptada que no tendra sentido ofrecer a todos los y las profesionales. QU TIPO DE FORMACIN NECESITAMOS?
Tambin se habra de plantear el desarrollo y extensin de talleres basados en la experiencia dirigidos a personas migrantes en las primeras fases del proceso de adaptacin a nuestra sociedad y a nuestra cultura. La informacin acerca de nuestros sistemas institucionalizados de atencin y respuesta, as como la forma en que estos funcionan y cmo deben utilizarse para obtener el mejor servicio posible, son contenidos indispensables de este tipo de formacin para personas migrantes. Igualmente, creemos que es necesario generalizar una mnima capacitacin en la atencin psicosocial de las personas migrantes, dirigida a muy diversos tipos de profesionales, incluidos los y las de la salud. Y tambin la utilizacin de mdulos transversales, para todas las especialidades y carreras profesionales, relativos a los movimientos migratorios, a los procesos y polticas de integracin, a la extensin de los derechos de ciudadana, a los derechos humanos y a la mediacin intercultural. Los contenidos especficos relativos a la medicina tropical debern ser establecidos por los expertos en esta materia. Tambin existe un nmero y diversidad crecientes entre los masters y postgrados que pueden realizarse en relacin con el desarrollo, las migraciones, el codesarrollo y los procesos de integracin. SE TRATA DE AUMENTAR LAS APTITUDES Y CONOCIMIENTOS?
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Desde nuestro punto de vista esto no sera en absoluto suficiente. De hecho, hay determinados conocimientos que no pueden separarse de las actitudes con que uno los recibe, los integra y los aplica. Por ello, es necesario facilitar a los y las profesionales de la salud la elaboracin de determinadas reflexiones con el fin de que sean ellos y ellas quienes caigan en la cuenta de lo que debe ser aprendido y transmitido, tanto en trminos personales como institucionales y polticos. Los problemas de salud pblica existan ya antes, e independientemente, de la llegada de personas migrantes: las demoras en la atencin especializada, las esperas en la atencin primaria o ambulatoria y las listas de espera en las intervenciones programadas; la insuficiencia en las plazas hospitalarias; la reduccin de la cobertura farmacutica; la insuficiencia en el nmero de profesionales; la sustitucin de puestos de trabajo por la extensin de las jornadas laborales y/o las horas extra; los dficits en la atencin de las enfermedades raras, crnicas y mentales; o la insuficiente adaptacin de las respuestas institucionales a las particularidades de las minoras tnicas o de los grupos socioeconmicamente desfavorecidos. Desde aqu, el aumento de poblacin asociado a la inmigracin no ha creado estos problemas, pero nos los devuelve y los pone de manifiesto, aumentados, independientemente de la procedencia de las personas (si hubiera habido un boom de nacimientos en las parejas espaolas, las consecuencias en el desfase entre poblacin y capacidad de respuesta de los distintos sistemas, seran los mismos o muy similares). Adems, y por todo lo anterior, las capacidades y habilidades interculturales tienen que ver con las aptitudes, con las actitudes y con el comportamiento humanos. Es imprescindible la formacin y el acompaamiento en relacin con la voluntad personal de aprender y madurar humanamente. Es necesaria la formacin y el acompaamiento que trabaje la integracin personal, la confianza y la serenidad personales, la maduracin psicolgica y el desarrollo personal. Es necesario promover el dilogo y la relacin frecuentes con los diferentes, no tanto o no slo desde lo profesional, sino sobre todo desde la experiencia humana que todos deberamos poder comprender y compartir. No para convertirnos en ellos, sino para seguir siendo nosotros mismos (lo cual siempre supone o debera suponer un proceso dinmico y permanentemente inacabado), desde el reconocimiento y el respeto de las diferencias, pero tambin desde el reconocimiento de nosotros mismos en los diferentes. Hemos de ser capaces de descubrir personalmente la unidad del gnero humano: todos somos personas, compartimos las mismas necesidades, nos angustian las mismas dificultades y problemas y tenemos los mismos sueos. Slo desde ah,
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Existe una carencia importante de investigaciones de calidad, as como de informes sistemticos y evaluaciones. No slo, pero tambin acerca del uso que las personas y comunidades migrantes hacen del sistema de salud o de la atencin sanitaria, y de la efectividad de los cursos de formacin. Por ello, es imprescindible que las polticas se diseen con una una informacin lo ms completa y exhaustiva posible acerca de las necesidades reales de las personas y grupos concretos. Del mismo modo, deberan incluir la amplia experiencia de las instituciones pblicas, privadas y sociales, as como de las personas que podran realmente hacer de puente eficaz entre la poltica y estas condiciones de vida reales de estas personas y grupos. Parecera, en ocasiones, que no se piensa lo suficiente en qu se quiere hacer, qu ha de hacerse y cmo hacerlo del modo ms efectivo y beneficioso para las personas a quienes va dirigido el proyecto. No es cierto que nos encontremos en un entorno de escasez. Afirmar esto en la Unin Europea hoy es una temeridad, si no un despropsito, que no puede ser demostrado al resto del mundo. La cuestin no es la mayor o menor escasez de recursos, sino para qu se usan o cmo se gestionan o aplican los recursos existentes. En no pocas ocasiones, ni siquiera los tcnicos responsables de la Administracin Sanitaria cuentan con los recursos necesarios para elaborar los informes y las evaluaciones que son imprescindibles para mejorar la calidad y la eficacia de los servicios de salud. La sobresaturacin de algunos servicios de salud debera cuestionar los presupuestos, tcnicos y econmicos, de la planificacin de nuestros servicios de salud. As, si dicha planificacin se asienta sobre la suposicin de una poblacin estable en nmero, entonces dejamos fuera de la planificacin el aumento de poblacin asociado a la inmigracin. Si suponemos una homogeneidad cultural, que probablemente nunca ha existido, tampoco entre la poblacin espaola, y sobre todo una homogeneidad en las respuestas institucionales (una respuesta que debe servir para todos por igual), entonces seguiremos dejando a la voluntad, la capacidad y la responsabilidad de cada profesional, las adaptaciones que las propias instituciones deberan facilitar y apoyar. Con una poblacin creciente en nmero y diversidad, nosotros y nuestros servicios pblicos, en este caso de salud, no podemos responder adecuadamente con un presupuesto que no crece proporcionalmente a la poblacin que ha de ser atendida y a la complejidad de las respuestas que es necesario ofrecer. Nadie puede disear y aplicar una poltica adecuada sin la financiacin necesaria para ello. Sin una financiacin suficiente, se har lo que se pueda, aunque no est bien hecho, o se desarrollar una poltica que no ofrece respuestas suficientes ni puede responder a las necesidades reales, sino slo a la necesidad de justificacin y legitimacin sociales. Hemos de desarrollar y aplicar un sistema de evaluacin e indicadores de los resultados reales de las polticas y de los programas de atencin puestos en prctica. Este nuevo sistema ha de tener en cuenta los procesos de adaptacin e integracin de las personas migrantes en y con la sociedad receptora; deben tener en cuenta la relacin entre la realidad y los programas implementados, as como la desigualdad en la atencin o en la eficacia de las respuestas de acuerdo con las caractersticas tnicas, nacionales, administrativas o socioeconmicas de las personas atendidas. Debe tener en cuenta las condiciones de vida y trabajo; la capacidad de adaptacin a las nuevas necesidades sociales que puedan ir surgiendo; as como la adecuacin o no de la financiacin que se asigna a cada respuesta o programa.
entendemos, se puede realmente hablar de un aprendizaje sobre la diversidad cultural o, ms an, en la relacin intercultural. CUESTIONES QUE HAN DE TENERSE EN CUENTA
Estos programas deben dirigirse, desde todo lo que venimos exponiendo, a cada grupo implicado en la atencin sanitaria, tanto al personal mdico como al personal no sanitario; a los responsables polticos; a los equipos directivos; a los mediadores y traductores; a los pacientes, migrantes o no; a los grupos de minoras tnicas tanto como a la poblacin autctona. Debido a la amplia variedad de los contenidos que es necesario desarrollar en una formacin as planteada, no existe ninguna figura profesional que por s sola pueda incluir, trabajar y transmitir, todos estos conocimientos y destrezas. Por eso, necesitamos equipos multidisciplinares de profesionales que diseen y pongan en prctica estos programas de formacin. Estos equipos deberan ser reunidos desde diferentes instituciones y no desde una sola institucin, ya fuera sta pblica o privada. El reclutamiento para estos programas de profesionales cualificados procedentes de los pases de origen de las personas migrantes presentes en cada territorio es una muy buena opcin para el xito y la eficacia de estos programas. Estas personas aportan su competencia profesional y, en no pocas ocasiones, una gran experiencia profesional, sin coste alguno para la sociedad receptora. Estas personas han vivido o estn viviendo todava- en s mismas la experiencia y el proceso de adaptacin personal y transcultural. De esta forma, pueden constituirse en autnticos puentes vivientes entre cada comunidad de origen y la poblacin autctona de la sociedad receptora. Finalmente, para localizar a estos profesionales es ms que recomendable contar con las organizaciones u asociaciones que pueden conocer a personas cualificadas con estas caractersticas.
CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS DE FORMACIN ROLES INDIVIDUALES O INSTITUCIONALES
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PARTE III
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Los y las profesionales de la salud no pueden asumir el liderazgo de estos procesos de cambio social e institucional en contra o al margen de las instituciones en las que desarrollan su actividad profesional. Sin embargo, en muchas ocasiones, la responsabilidad de estos procesos de liderazgo para el cambio y de integracin real recae en algunos profesionales ms implicados o comprometidos, incluso a pesar de la falta de apoyo de sus instituciones de referencia. Por eso, es necesario que los responsables institucionales adquieran la capacidad de prever y la responsabilidad de planificar respuestas adecuadas a las necesidades presentes y futuras. Sin la voluntad de responder efectivamente a estas necesidades o sin poner los medios financieros, tcnicos y profesionales necesarios, es imposible una respuesta adecuada y suficiente. Porque lo que necesitamos es establecer una cultura y una prctica institucionales que haga desaparecer los obstculos administrativos en la gestin de las respuestas a las necesidades humanas y sociales. Esta fue nuestra aportacin. Cul fue la de la organizacin del Encuentro? La aportacin fue doble: por un lado se present el estado de la investigacin sobre salud y migracin en el mbito europeo160; por otro, se present la propuesta para la formacin de los profesionales de la salud161. En la primera, aunque la investigacin sobre la salud de los migrantes ha mostrado un crecimiento destacable en la ltima dcada, todava hay muchas zonas oscuras, muchas reas sin estudiar, en las que la investigacin es necesaria y urgente. Hacemos dos propuestas de entre otras muchas que son posibles: Se necesita un inventario de las barreras legales para la obtencin de datos acerca de la situacin de salud y las necesidades de atencin sanitaria de las personas migrantes o de los grupos tnicos en cada pas.
160 161
Ingleby, D., European research on migration and health, Utrech University, Background Paper for the AMAC PROJECT. Bennegadi, R., y Mitic-Gutirrez, Y., Training of health professionals, Minkowska Center.
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Los proyectos de colaboracin internacional tienen un gran valor en esta rea de la investigacin. Pero resulta evidente la falta de cohesin entre los diversos proyectos de estas caractersticas y la falta de una poltica de investigacin sistemtica. Las diferentes agencias no coordinan sus esfuerzos con las dems, por lo que hay muy pocas sinergias entre los distintos proyectos y esto da como resultado que los esfuerzos no se desarrollan de un modo racional. Ms an, el conocimiento en esta rea de las migraciones y la salud no parece desarrollarse de forma acumulativa, sino que parece repetir una y otra vez los mismos resultados y las mismas propuestas. Aunque la diversidad en la investigacin es ms que recomendable, ha de prestarse mucha ms atencin al desarrollo de trabajos y logros compartidos con el fin de evitar la multiplicacin y dispersin de esfuerzos y el consiguiente derroche de recursos. Es imprescindible, una vez ms, la coordinacin y la colaboracin entre instituciones de los distintos pases de la UE, y de stos con los diferentes organismos internacionales, con el fin de procurar la coherencia de los trabajos y de los resultados. La segunda aportacin, relativa a la formacin de los profesionales de la salud aborda el gran reto que supone para los sistemas de salud de los Estados plurales, caracterizados por la presencia importante de personas migrantes, el hecho de que la poblacin demanda o espera de forma creciente una atencin sanitaria que tenga en cuenta las diferencias en las necesidades, en las creencias y en las prcticas concernientes con la salud y con la atencin sanitaria. Estos sistemas han de plantear, en este momento de forma ms urgente que tiempo atrs, un enfoque dinmico y holstico de la salud, abordando simultneamente el bienestar fsico, mental y social (calidad de vida, seguridad social y econmica, educacin, accesibilidad del sistema sanitario, movilizacin de las potencialidades), y ha de comprometerse con el desarrollo de un marco de condiciones que garanticen la igualdad de oportunidades y la integracin, es decir, la participacin igual de las personas migrantes en la vida social, poltica y econmica, desde el respeto mutuo por las diferencias). Y para responder a una sociedad y unos pacientes cuya composicin y naturaleza y cuyas necesidades han cambiado como resultado de la migracin, el principal objetivo estratgico es la reorientacin del sistema de atencin sanitaria hacia las necesidades de una sociedad heterognea y plural. De nuevo se insiste en la ausencia de estudios e informes suficientes en nmero y profundidad acerca de: Cmo el impacto de la concordancia-discordancia tnico-cultural afecta a la relacin de los pacientes con todo el rango de profesionales sanitarios y no sanitarios con los que los primeros entran en contacto. Cmo la etnicidad y otros factores sociales como el gnero, la clase social o el nivel socioeconmico, o la situacin administrativa pueden influir en las decisiones que tiene que ver con el proceso heurstico utilizado para el diagnstico. Cmo la etnicidad y otros factores sociales pueden influir en la calidad de la relacin, la comunicacin y la interaccin entre los pacientes y los dispensadores de salud. Cmo el papel del personal sanitario no mdico influye en el resultado final en trminos de eficacia y de satisfaccin de los pacientes. Cmo la formacin y qu tipo de formacin- dirigida tanto al personal mdico como a todas las dems figuras profesionales indicadas podra mejorar las actitudes, los comportamientos y la comunicacin de stos con las personas migrantes.
Las buenas prcticas para mejorar la accesibilidad y/o la calidad de la atencin sanitaria son raras veces evaluadas. Es necesario prestar mayor atencin a estas cuestiones.
Sin embargo, lo que podemos encontrar en trminos internacionales no es tanto ese enriquecimiento mutuo y complementariedad, cuanto una enorme dispersin de modelos de formacin, heterogneos y no necesariamente compatibles. Finalmente, y en cuanto a las propuestas, estos autores plantean el establecimiento y generalizacin de los servicios de mediacin profesional en el mbito sanitario; el desarrollo de instrumentos multimedia para la formacin de los y las profesionales sociosanitarios en la competencia cultural; y el diseo y realizacin de una investigacin epidemiolgica internacional basada en el cuestionario EMIC, que evita la estigmatizacin tnica y se centra en los modelos explicativos de la enfermedad.
La ausencia de investigaciones e informes suficientes en todos estos mbitos no permite adecuar las respuestas del sistema, a travs de todos los y las profesionales implicados, a la nueva realidad social ni a las necesidades y caractersticas particulares de cada grupo de poblacin. Para adecuar estas respuestas y mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios ofrecidos, es necesario comprender las barreras y las desigualdades que impiden o dificultan un aprovechamiento igual de los servicios existentes cuando son dirigidos a personas pertenecientes a determinados grupos tnicos, nacionales, etc. Tambin es imprescindible comprender cmo es el mundo en el que viven las personas migrantes y otros grupos sociales. Si existiera algo parecido a la normalidad, ms all de su estricto sentido estadstico, no se puede dar por supuesta a la hora de planificar y llevar a trmino las respuestas. No si se traduce como una supuesta homogeneidad que, probablemente, nunca ha existido. Para estos autores, la formacin ofrecida a los diversos profesionales de la salud tiene que abordar desde cuestiones que han de plantearse desde el campo de la filosofa, hasta una diversidad de modelos de formacin que vayan complementndose y enriquecindose mutuamente:
Cultural/antropolgico. Clnico. De la mediacin profesionalmente establecida. De la competencia cultural De la etnopsiquiatra. Clnico/antropolgico. Sociocultural/epidemiolgico. De formacin para la igualdad y contra el racismo y la discriminacin. Del continuo en la formacin entre el acento contra el racismo y la discriminacin y el reconocimiento de la diversidad y la necesidad de desarrollar una cierta sensibilidad cultural. De los modelos de integracin. Evolutivo o del desarrollo personal Basados en los contenidos o en los procesos de aprendizaje personal.
Cmo tratar, abordar e integrar las diversas formas de sufrimiento humano y de problemas psicosociales que afectan de manera especial a la poblacin migrante, no slo por lo que supone la migracin, sino por sus condiciones de vida y trabajo en nuestra sociedad.
SANIDAD
PARTE III
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5.3
TABLA 1 Nmero de tarjetas sanitarias por acreditacin y nacionalidad. Comunidad Valenciana
Extranjero Asistencia sanitaria mutualidades funcionarios Activos extranjeros no residentes por turismo, estudios o trabajo Pensionistas extranjeros no residentes por turismo, estudios Alta en S.S., activos Alta en S.S., pensionistas Tarjeta solidaria de extranjeros no empadronados con farmacia gratuita Tarjeta solidaria de extranjeros no empadronados sin farmacia gratuita Tarjeta Consellera de extranjeros empadronados con farmacia gratuita Tarjeta Consellera de extranjeros empadronados sin farmacia gratuita Otras tarjetas Consellera 373 24.129 44.742 421.597 18.797 1.692 65 41.041 612 117.210 678 6 119.596 585 2.210 22 793.355
Espaol 123.262 0 0 2.674.875 1.079.463 0 0 0 0 458.726 19.794 3.092 38.814 15 91 6.134 4.404.266
Total 123.635 24.129 44.742 3.096.472 1.098.260 1.692 65 41.041 612 575.936 20.472 3.098 158.410 600 2.301 6.156 5.197.621
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Consellera de Sanidad de la Generalitat Valenciana. Radiografa de las Migraciones de la Fundacin CeiMigra, actualizacin del 31-12-2008
Discapacitados no activos con farmacia gratuita Discapacitados no activos sin farmacia gratuita Acreditaciones negativas Acreditaciones en estudio Derivado a trabajador social No clasicados Total
TABLA 2 Tarjetas sanitarias por acreditacin y pas de origen. Comunidad Valenciana.
1 Francia Reino Unido Alemania Europa Comunitaria-27 Bulgaria Rumana Ucrania Europa no Comunitaria Argelia Marruecos Nigeria Senegal frica Amrica del Norte Centroamrica y Caribe Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Per Urugyay 24 14 10 152 3 7 6 23 4 4 1 0 17 6 31 15 2 2 43 1 18 3 10 2 97 13 0 18 1 28 373
2 1.402 12.646 2.040 22.093 238 302 40 884 80 41 1 7 159 17 39 40 1 70 41 73 7 10 6 14 266 5 3 62 1 608 24.129
3 1.471 27.605 2.551 41.962 29 32 1 2.137 128 43 3 0 203 23 12 19 1 14 18 43 1 7 9 3 120 2 2 71 8 206 44.742
4 5.846 16.838 6.323 177.225 15.374 56.169 9.653 21.475 9.623 47.220 2.790 2.039 67.685 780 6.760 18.390 9.888 3.619 33.300 2.302 40.481 4.029 6.296 2.999 122.726 9.417 3.886 17.078 164 7.704 421.597
5 964 6.805 1.217 13.850 79 299 109 1.180 364 753 18 15 1.303 124 348 286 30 99 403 77 250 58 94 56 1.381 60 41 275 23 313 18.797
6 0 2 0 718 119 391 16 103 58 304 27 92 529 1 35 28 74 38 17 4 7 2 10 10 227 7 11 34 1 44 1.692
7 0 0 0 54 1 19 0 0 0 1 1 0 2 0 2 0 0 3 2 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 2 65
8 16 18 30 9.647 1.600 6.263 662 2.235 920 2.404 732 958 6.239 38 1.547 2.092 9.403 1.797 1.094 603 319 84 1.210 845 19.509 341 712 1.599 3 224 41.041
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Consellera de Sanidad de la Generalitat Valenciana. Radiografa de las Migraciones de la Fundacin CeiMigra, actualizacin del 31-12-2008
Venezuela Sudamrica China Pakistn Asia Oceana No consta Total extranjeros
SANIDAD
PARTE III
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Asistencia sanitaria mutualidad funcionarios Activos extranjeros no residentes por turismo, estudio o trabajo Pensionistas extranjeros no residentes por turismo, estudios Alta en S.S. activo Alta en S.S: pensionistas Tarjeta solidaria de extranjeros no empadronados con farmacia gratuita Tarjeta solidaria de extranjeros no empadronados sin farmacia gratuita Tarjeta consellera de extranjeros empadronados con farmacia gratuita Tarjeta consellera de extranjeros empadronados sin farmacia gratuita
10 Otras tarjetas consellera 11 Discapacitados con farmacia gratuita 12 Discapacitados sin farmacia gratuita 13 Acreditaciones negativas 14 Acreditaciones en estudio 15 Derivado a trabajador social 16 No clasicados 17 Total 9 0 0 0 383 10 285 11 28 2 17 1 0 26 8 5 16 36 35 7 5 9 1 19 14 146 0 0 2 0 14 612 10 2.306 10.874 3.435 50.362 3.170 11.090 2.808 7.326 3.448 11.120 996 699 18.066 384 2.190 5.790 3.204 1.473 8.739 719 8.866 638 1.649 873 32.507 1.721 777 3.472 282 2.621 117.210 11 20 11 11 270 13 56 13 36 27 69 1 0 110 7 14 56 9 5 51 1 66 13 12 9 224 1 2 11 0 6 678 12 0 0 0 4 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 6 13 944 12.042 2.008 57.389 6.199 22.342 1.871 6.586 2.338 5.612 1.241 1.102 13.219 252 2.109 4.361 9.670 3.075 4.984 1.060 4.174 259 1.629 1.415 32.764 801 1.640 4.246 42 2.989 119.596 14 1 0 1 280 33 169 16 39 12 46 5 11 85 1 13 11 40 12 15 8 9 1 7 11 133 11 7 21 0 13 585 15 4 5 3 851 108 421 28 124 39 125 35 89 388 1 60 102 188 50 74 14 29 6 41 45 615 15 57 110 0 61 2.210 16 0 0 0 1 0 0 0 0 1 3 0 0 12 0 1 1 0 1 4 0 0 1 0 1 8 0 0 0 0 0 22 17 12.998 86.860 17.629 375.241 26.976 97.845 15.234 42.176 17.044 67.763 5.852 5.012 108.044 1.642 13.166 31.207 32.546 10.293 48.792 4.910 54.236 5.113 10.992 6.297 210.729 12.394 7.138 26.999 525 14.833 793.355
314 >
5.4
1 2 3 4
Pensamos que deben incluirse cuatro grandes bloques de contenidos en los procesos de formacin y aprendizaje dirigidos a los y las profesionales de la salud. No se trata slo ni principalmente de ofrecer cursos, sino de transmitir la necesidad de aprender a ser personas en una sociedad plural y diversa. Estos cuatro contenidos son: el conocimiento y la comprensin de las migraciones actuales; el conocimiento de las enfermedades tropicales; el desarrollo de capacidades y habilidades interculturales; y la extensin de la mediacin intercultural profesional. La atencin sanitaria se basa en una relacin entre diversos actores: los pacientes, los profesionales, el sistema institucional, la atencin mdica, las polticas de salud y atencin sanitaria, las prioridades de los responsables polticos Por ello, la formacin de los y las profesionales de la salud debe centrarse en cada una de las partes que intervienen en ese proceso globalmente considerado. Creemos que es necesario un primer nivel introductorio, cuya finalidad es la sensibilizacin y la concienciacin que permitan a los y las profesionales de la salud el desarrollo de una cierta sensibilidad, y no slo la adquisicin de los conocimientos, en relacin con todas las cuestiones que tienen que ver con las migraciones y con los procesos de adaptacin a la sociedad en la que se insertan las personas migrantes. Para ello, puede ser necesario la generalizacin de determinados mdulos especficos que deberan incluirse en muy diferentes curricula o procesos de formacin, si no en todos. Y tambin es necesario la generalizacin de determinadas formaciones especficas y especializadas que se apliquen directamente en la atencin sanitaria y la promocin de la salud de las personas y comunidades migrantes.
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La realidad social es la que manda, es decir, la que tiene mayor importancia a la hora de decidir sobre los contenidos que deberan incluirse en la formacin acadmica y/o profesional. As, la concentracin geogrfica o espacial de determinados grupos sociales; la concentracin tnica, por nacionalidades, culturas o religiones, son caractersticas tan importantes en determinadas zonas urbanas que deberan influir en las respuestas de las instituciones sanitarias a travs del diseo de programas, del modelo de cuidados y del papel del cuidador, y de la atencin misma. La formacin, por tanto, debera adaptarse a las peculiaridades del entorno geogrfico, humano y social en el que los y las profesionales de la salud debern realizar su trabajo, ofrecindoles una formacin especfica y adaptada que no tendra sentido ofrecer a todos los y las profesionales. Tambin se habra de plantear el desarrollo y extensin de talleres basados en la experiencia dirigidos a personas migrantes en las primeras fases del proceso de adaptacin a nuestra sociedad y a nuestra cultura. La informacin acerca de nuestros sistemas institucionalizados de atencin y respuesta, as como la
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forma en que estos funcionan y cmo deben utilizarse para obtener el mejor servicio posible, son contenidos indispensable de este tipo de formacin para personas migrantes. Igualmente, creemos que es necesario generalizar una mnima capacitacin en la atencin psicosocial de las personas migrantes, dirigida a muy diversos tipos de profesionales, incluidos los y las de la salud. Y tambin la utilizacin de mdulos transversales, para todas las especialidades y carreras profesionales, relativos a los movimientos migratorios, a los procesos y polticas de integracin, a la extensin de los derechos de ciudadana, a los derechos humanos y a la mediacin intercultural. Los contenidos especficos relativos a la medicina tropical debern ser establecidos por los expertos en esta materia. Tambin existe un nmero y diversidad crecientes entre los masters y postgrados que pueden realizarse en relacin con el desarrollo, las migraciones, el codesarrollo y los procesos de integracin. Debera subsanarse la ausencia y/ la no publicacin de estudios e informes suficientes, en nmero y profundidad, acerca de:
SANIDAD
PARTE III
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Cmo el impacto de la concordancia-discordancia tnico-cultural afecta a la relacin de los pacientes con todo el rango de profesionales sanitarios y no sanitarios con los que los primeros entran en contacto. Cmo la etnicidad y otros factores sociales como el gnero, la clase social o el nivel socioeconmico, o la situacin administrativa pueden influir en las decisiones que tiene que ver con el proceso heurstico utilizado para el diagnstico. Cmo la etnicidad y otros factores sociales pueden influir en la calidad de la relacin, la comunicacin y la interaccin entre los pacientes y los dispensadores de salud. Cmo el papel del personal sanitario no mdico influye en el resultado final en trminos de eficacia y de satisfaccin de los pacientes. Cmo la formacin y qu tipo de formacin- dirigida tanto al personal mdico como a todas las dems figuras profesionales indicadas podra mejorar las actitudes, los comportamientos y la comunicacin de stos con las personas migrantes. Cmo tratar, abordar e integrar las diversas formas de sufrimiento humano y de problemas psicosociales que afectan de manera especial a la poblacin migrante, no slo por lo que supone la migracin, sino por sus condiciones de vida y trabajo en nuestra sociedad.
PARTE IV:
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PARA SEGUIR APRENDIENDO
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CRISIS ALIMENTARIA, CAMBIO CLIMTICO Y MIGRACIONES

RELATO DE LOS ACONTECIMIENTOS
En 2007, el informe de Cambio Climtico en el Mediterrneo pone de manifiesto que Un incremento de la temperatura global de 2 C supondr, probablemente, en la regin mediterrnea un clima ms clido y variable, menos disponibilidad de agua, especialmente en verano, incremento de incendios forestales, disminucin de las cosechas, disminucin del turismo y prdida de especies. En 2005, el Instituto del Medio Ambiente y Seguridad Humana de la Universidad de las Naciones Unidas (UNU- EHS) estima que para el ao 2010 existirn en el mundo 50 millones de refugiados medioambientales. En su informe de 2007, y desde 1990, el grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC) manifest que la migracin humana forzosa podra ser el efecto ms grave del cambio climtico, debido a que millones de personas se desplazaran a causa de la erosin de la lnea costera, las inundaciones del litoral y los desastres en la agricultura. En 2001, el Informe Mundial sobre Desastres de las Sociedades de la Cruz Roja y Media Luna Roja consignaba una cifra estimada de 25 millones de refugiados por causas medioambientales.
En 2008, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin informa que 33 pases del mundo presentan emergencias alimentaras que requieren de ayudas externas para enfrentar esta crisis, de ellos 25 pases se encuentran en frica. En 2008, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin estima que el nmero de personas que sufren hambre en el mundo es de 963 millones.
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En 2008, el informe de Chris Abbott (2008), Un futuro incierto: Orden pblico, seguridad nacional y cambio climtico afirma que existe ya la aceptacin, ahora generalizada, de las pruebas cientficas de que el cambio climtico es algo real, de que es causado por la actividad humana y de que tendr consecuencias devastadoras para todos los pases, incluidas las naciones ricas industrializadas.
En 2008, el aumento exagerado en los precios de los alimentos origin problemas sociales en muchos pases, los cuales requieren ayuda continua para superar la crisis alimentara, sin embargo, esta ayuda disminuy a su nivel ms bajo en los ltimos 40 aos (PMA, 2008).
PARTE IV
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Este apartado ha sido elaborado por Jair Eduardo Restrepo, a quien hemos de agradecer y reconocer su intenso trabajo y dedicacin.
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El informe anual de la FAO sobre el estado de la inseguridad alimentaria en el mundo (2008) habla de la existencia de 963 millones de personas que sufren hambre163, lo cual representa un aumento de 40 millones con respecto al ao 2007, cifra alarmante que pone de manifiesto el fracaso de las medidas tomadas para mitigar el hambre mundial, entre ellas las adoptadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio que buscaban reducir esta cifra a la mitad para el 2015. De este modo, los avances en la lucha contra el hambre han sido insignificantes, el Informe 2008 de Objetivos de Desarrollo del Milenio consideran como factor determinante para este fracaso el aumento en el precio de los alimentos164, lo cual representa una vergenza mundial, ya que realmente no existe escasez de alimentos, sino una elevada demanda para otros fines no alimentarios, pero ms all de esto la verdadera razn de la crisis alimentara es la incapacidad para distribuir los alimentos de manera equitativa y la escasa voluntad de los gobiernos de los pases desarrollados para solucionar el problema. Por su parte, el Informe de Polticas de Seguridad Alimentara de junio de 2006 de la FAO, establece que los factores que han determinado el aumento de la crisis alimentaria han sido el incremento en los precios de los alimentos, los cambios medioambientales, especialmente los referidos al cambio climtico, que han originado la disminucin de la produccin de cereales en un 3.6% en el 2005 con relacin al ao inmediatamente anterior y un 6.9% en el 2006, sin embargo en el 2007 y 2008 la produccin de cereales se elev considerablemente165, alcanzado una produccin rcord en los ltimos aos. Asmismo, las consecuencias del cambio climtico no han originado prdidas determinantes en la produccin de alimentos, por lo que estos dos factores deben tenerse en cuenta, pero no considerarse como los factores determinantes de la crisis alimentaria. De igual manera la crisis alimentaria es injustificada si tenemos en cuenta los avances tecnolgicos que han permitido elevar las producciones de alimentos en todo el mundo, segn datos del Servicio Oficial de Inspeccin, Vigilancia y Regulacin de las Exportaciones Agrcolas al Extranjero (SOIVRE) de Espaa: La campaa 2007/08 en el sector de cereales quedar marcada por ser rcord en produccin y por la espectacular subida de los precios a nivel mundial, respecto a los buenos precios ya registrados en la campaa anterior166. El mismo informe, adems, manifiesta: En la campaa 2007/08 la produccin estimada a fecha de septiembre es de 1.655 millones de Tm; lo que representa un aumento de 90 millones de Tm, de las que 71 millones de Tm corresponden a maz167, estos datos dan a entender entonces que la crisis alimentaria no es un problema originado en la disminucin de la produccin agrcola, sino en su inadecuada distribucin, en los precios y el uso que se da a los alimentos.
REFLEXIN CRTICA
Para el 2050 segn datos de la Organizacin Internacional para las Migraciones OIM, el cambio climtico habr sido la causa del desplazamiento de 1 persona por cada 45 en el mundo, cifra que sobrepasa la actual poblacin migrante mundial.
163 164 165
FAO, Estado de la Inseguridad Alimentara en el Mundo 2008, Roma, Italia, 9 de diciembre 2008. Organizacin de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe 2008. Garca Maluenda Maria Jos, Cereales 2007: Record de produccin y precios- perspectivas futuras. Garca Maluenda Maria Jos, Cereales 2007: Record de produccin y precios- perspectivas futuras. Garca Maluenda Maria Jos, Cereales 2007: Record de produccin y precios- perspectivas futuras.
http://www.agrodigital.com/upload/CEREALES%202007articulo.pdf
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As, la nueva y progresiva demanda de la industria de los biocombustibles168 se ha convertido en un factor definitivo en la crisis alimentaria, ya que supone de hecho una disminucin en la produccin disponible de cereales para uso alimentario: se calcula que en 2007-08, se estn consumiendo 100 millones de toneladas de cereales (alrededor del 4,7 % de la produccin mundial de cereales) para la produccin de biocombustibles169, tal situacin pone de manifiesto un aumento en la produccin de alimentos en el mundo en los prximos aos que suplir la demanda energtica pero que no se preocupar en lo ms mnimo por la situacin de los millones de personas que sufren hambre, pues stas no tienen la capacidad econmica que les permita tener acceso al mercado, que se ha tornado especulativo en materia de alimentos. Por otra parte, las causas de la crisis alimentaria son cada vez ms complejas, en estas interactan factores econmicos, polticos, ambientales y sociales, estos ltimos cobran cada da mayor relevancia y determinan la duracin e intensidad de la crisis. Los conflictos armados y las dificultades econmicas de los pases van estrechamente relacionados con la inseguridad alimentaria, de este modo, la cifra absoluta de los pases con crisis alimentarias causadas por guerras ha aumentado desde la dcada de los 80 y la proporcin relacionada con factores socioeconmicos se han incrementado del 2% en esta dcada al 27% en el 2007170. De este modo, para agosto de 2008 la FAO informa de que existen 33 pases en el mundo que presentan emergencias alimentarias y requieren ayudas externas para enfrentar esta crisis, de ellos 25 pases en frica, donde 1 de cada 3 personas padece hambre crnica. De igual manera, el 65 % de las personas que padecen hambre viven en slo siete pases: India, China, Repblica Democrtica del Congo, Bangladesh, Indonesia, Pakistn y Etiopa. Sin embargo, el volumen de ayuda alimentaria ha disminuido a su nivel ms bajo en los ltimos 40 aos (PMA, 2008) y el nmero de pases que exigen esta ayuda contina aumentando, lo que refleja la relacin inversa entre el volumen de la ayuda alimentaria y los precios mundiales que caracteriza a los envos de ayuda (FAO, 2006c), convirtindose la crisis en un asunto estrictamente econmico y no humanitario. Si bien el cambio climtico es un factor ms en la crisis alimentaria, tambin es una realidad que influye en otros sectores del desarrollo, siendo necesario entonces que los pases de todo el mundo pongan en prctica las medidas necesarias para combatir sus causas y mitigar sus efectos que no se limitan a reas geogrficas especficas. Y, sin duda, las repercusiones del cambio climtico son globales y nos conducen hacia la aceptacin, ahora generalizada, de las pruebas cientficas de que el cambio climtico es algo real, de que es causado por la actividad humana y de que tendr consecuencias devastadoras para todos los pases, incluidas las naciones ricas industrializadas171. De esta forma, el cambio climtico es una realidad y por tanto debe enfrentarse de manera urgente. La Regin Mediterrnea de Espaa ser una de las ms afectadas, segn el documento el Cambio climtico en el Mediterrneo: Un incremento de la temperatura global de 2 C supondr, probablemente, en la regin mediterrnea un clima ms clido y variable, menos disponibilidad de agua, especialmente en verano, incremento de incendios forestales, disminucin de las cosechas, disminucin del turismo y prdida de especies172. Este panorama muestra cmo los cambios en la temperatura afectan no slo a los ecosistemas naturales, sino que tambin repercuten en los sistemas de produccin agrcola y de servicios. La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio de 2005 pone de manifiesto que el cambio climtico tiene influencia en las disparidades entre ricos y pobres, no es slo una cuestin
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FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y la Alimentacin, Biocombustibles: Perspectivas, riesgos y oportunidades. Roma, 2008. FAO, Comit de Seguridad Alimentara Mundial, Evaluacin de la seguridad alimentara y situacin de la nutricin escala mundial, FAO, Comit de Seguridad Alimentara Mundial, Evaluacin de la seguridad alimentara y situacin de la nutricin escala mundial, Abbott, Chris, Un futuro incierto: Orden pblico, seguridad nacional y cambio climtico, Oxford Research Group, FRIDE, Comentario, Asuncin, Mar., Cambio climtico en el Mediterrneo, Economa y territorio, Desarrollo Sostenible, 2007.
Roma, 14-17 octubre de 2008.

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ecolgica, se traduce en un problema social: La degradacin de los servicios de los ecosistemas (es decir, la merma persistente de la capacidad de un ecosistema de brindar servicios) est contribuyendo al aumento de las desigualdades y disparidades entre los grupos de personas, lo que, en ocasiones, es el principal factor causante de la pobreza y del conflicto social173. Tal es el caso particular del frica subsahariana donde la situacin y la gestin de los servicios de los ecosistemas es un factor determinante en las perspectivas de la reduccin de la pobreza y, por ende, en la disminucin de la crisis alimentaria que all se vive. Tal como se haca referencia al problema de la crisis alimentaria no como una cuestin de produccin sino como un asunto de distribucin y acceso equitativo a los alimentos, sucede igual con los servicios ambientales, ya que segn la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, 2005: A pesar del progreso conseguido en el aumento de la produccin y el uso de algunos servicios de los ecosistemas, los niveles de pobreza siguen siendo altos, las desigualdades crecen y muchas personas todava no tienen suficientes suministros o acceso a los servicios de los ecosistemas174. Por su parte, el cambio climtico podr manifestarse en Europa de diversas formas, especialmente, en inundaciones costeras que podran afectar a 2,5 millones de personas ms cada ao para el horizonte del ao 2080175. El Informe de evaluacin del IPCC del Cambio Climtico 2007 menciona, adems, consecuencias como las sequas, los cambios en los patrones estacionales de turismo, el incremento en los riesgos para la salud, la disminucin hasta un 60% (80% en los veranos) de disponibilidad de recursos hdricos para el horizonte del 2070, el decrecimiento en el rea forestal, los riesgos para las producciones agrcolas, el aumento en las frecuencias de los incendios forestales y la disminucin del rea de distribucin de anfibios y reptiles, entre otros efectos. Adems el cambio del medio ambiente puede afectar a la seguridad a travs de cambios en los servicios de aprovisionamiento, que proporcionan comida y otros bienes. La escasez de recursos compartidos ha sido fuente de conflictos e inestabilidad social (Sombre y Barkin, 2002)176. La gestin de los recursos naturales puede convertirse en un elemento fundamental en los conflictos. Por tanto el cambio climtico no slo afecta los ecosistemas naturales, sus efectos transcienden a los mbitos sociales, polticos y econmicos. As: La demanda de estos tres recursos alimentos, agua y energa- est, en los niveles actuales, ms all de lo que es sostenible. Si se tienen en cuenta los factores del crecimiento de la poblacin y de los efectos del cambio climtico, es evidente que cabe esperar una mayor competencia por estos recursos, tanto dentro de los pases como entre ellos, lo que en casos extremos desembocar en conflicto177. Esto nos lleva a dejar de pensar en que el cambio climtico como una cuestin ecolgica y entender que las repercusiones son de tipo social, econmico y poltico y que nos deben llevar a replantear las acciones que en esta materia estamos desarrollando. Para un pas como Espaa y para una regin como la Comunidad Valenciana el cambio climtico ha de ser una prioridad debido a que sus actividades econmicas dependen de los servicios ambientales, as la disponibilidad de agua, los cambios de temperaturas, las corrientes marinas, la erosin costera, entre otros factores, determinan y determinarn actualmente la oferta de bienes y servios que, a su vez, establecen la calidad de vida de sus ciudadanos. Tras la reunin del IPCC realizada en Valencia del 12 al 17 de noviembre de 2007 se adopt el Informe Cambio Climtico 2007, este informe pone de manifiesto la vulnerabilidad de Espaa frente a los procesos generados por el cambio climtico, manifestando que: En el sur de
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PNUMA Programa de la naciones Unidas para el Medio Ambiente, Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, Informe sntesis, 30 Marzo de 2005. PNUMA Programa de la naciones Unidas para el Medio Ambiente, Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, Informe sntesis, 30 Marzo de 2005. PNUMA Programa de la naciones Unidas para el Medio Ambiente, Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, Informe sntesis, 30 Marzo de 2005. PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Perspectivas del medio ambiente global, GEO4. Medio ambiente para el desAbbott, Chris, Un futuro incierto: Orden pblico, seguridad nacional y cambio climtico, Oxford Research Group, FRIDE, Comentario, febrero de 2008.
arrollo, 2007.
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Europa, el cambio climtico agravara las condiciones existentes (altas temperaturas y sequas) en una regin ya de por s vulnerable a la variabilidad climtica, y reducira la disponibilidad de agua, el potencial hidroelctrico, el turismo estival, y la productividad de los cultivos en general. (GTII 12.4, RRP). De otro lado, el cambio climtico provocar el desplazamiento de millones de personas debido a la escasez de agua, de alimentos y a los desastres originados por las fuertes inundaciones y sequas. Tales desplazamientos migratorios se han considerado ya por la Organizacin Internacional para las Migraciones OIM, quien las define de este modo: Se conoce como migrante por causas ambientales a las personas o grupos de personas que por culpa de cambios medioambientales ineludibles, sbitos o progresivos, que afectan de forma negativa a sus vidas o a sus condiciones de vida, se ven obligadas a dejar sus hogares habituales, o deciden hacerlo voluntariamente. El desplazamiento puede ser temporal o permanente, en el interior de su pas o al extranjero178. Esta situacin empeora si tenemos en cuenta que el cambio climtico modificar los patrones de las precipitaciones y el ciclo hidrolgico, haciendo que ste sea ms intenso, incrementando la frecuencia y gravedad de los fenmenos meteorolgicos como sequas, tormentas e inundaciones. La disminucin de los perodos lluviosos tendr repercusiones graves sobre la agricultura en el frica Subsahariana, que es fundamentalmente de secano, el informe del IPCC al respecto estima que para el ao 2020 el rendimiento de los cultivos de secano podra reducirse en un 50%. Adems pone de manifiesto que: en muchos pases y regiones de frica se prev que la produccin agrcola y el suministro de alimentos se vern gravemente afectados por la variabilidad del clima y el cambio climtico, agravando aun ms la crisis alimentaria que vive el continente africano e induciendo a movimientos migratorios. De este modo, los fenmenos como sequas, escasez de alimentos e inundaciones producidas por el cambio climtico producirn desplazamientos masivos de personas. Segn un estudio de la Universidad de Oxford, estos desplazamientos afectarn a 200 millones de personas, cifra que se podra elevar a unos 1.000 millones de personas en el ao 2050179 si tenemos en cuenta los desplazados por catstrofes naturales, conflictos y proyectos de desarrollo, adems se prev que esta situacin de desplazamiento se origine en pases grandes y pobres que se encuentran cerca de pases pequeos y ricos, especialmente entre Mxico y Estados Unidos, frica y el sur de Europa y el sureste Asitico y Australia. Si los pases europeos, como Espaa, consideran que las migraciones representan un problema serio deberan entonces considerar las medidas pertinentes para hacer frente al cambio climtico y a la crisis alimentaria, situaciones que inevitablemente generan el desplazamiento de millones de personas hacia estos pases. Finalmente, la crisis alimentaria, el cambio climtico y las migraciones son procesos interrelacionados que trascienden fronteras, por tanto, sus causas y efectos conciernen a todos los pases, siendo necesario un consenso mundial al respecto que permita, en primer lugar, superar la crisis alimentaria que debe considerarse como un asunto humanitario prioritario. En consecuencia, se debern tomar las medidas para frenar el cambio climtico y mitigar sus consecuencias, as como adoptar las disposiciones que permitan promover el desarrollo en los pases del mal denominado tercer mundo. Teniendo en cuenta adems, que la falta de implementacin de medidas de prevencin y mitigacin en asuntos como el cambio climtico y la crisis alimentaria y las acciones tardas o inadecuadas en estos temas acarrearn costes ms elevados en el futuro, resulta ms importante an el hecho de que la falta de accin de los pases del Norte est causando actualmente millones de vctimas inocentes en los pases del Sur.
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Organizacin Internacional para las Migraciones OIM, Migracin y Cambio Climtico, 2008. 15 Human Tide: The Real Migration Crisis, Christian Aid, mayo de 2007,
http://www.christianaid.org.uk/stoppoverty/climatechange/resources/human_tide.aspx
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PROPUESTAS 1 2 5 3 4
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En relacin con la crisis alimentaria y el cambio climtico ser necesario que Espaa y la Comunidad Valenciana adopten una poltica de cooperacin al desarrollo que: Establezca prioridades geogrficas de actuacin relacionadas con la crisis alimentaria segn los informes de la FAO. Financie investigacin agrcola en los pases que sufren crisis alimentaria como medida para asegurar la produccin que abastezca su demanda local. Fomente la transferencia de tecnologas limpias a los pases del Sur, de modo que stos puedan disminuir los impactos ambientales que all se generan. Financie proyectos de investigacin en tecnologas limpias y prcticas tradicionales ambientalmente sustentables adecuadas a las realidades sociales, econmicas y ambientales de los pases del Sur.
Espaa y la Comunidad Valenciana deben aumentar el envo de ayuda humanitaria a los pases ms afectados por la crisis alimentaria. Sin embargo, el solo aumento de la ayuda humanitaria no solucionar la crisis, siendo necesario un conjunto de acciones tendentes a asegurar el acceso a alimentos, ya sea mejorando la produccin agrcola para el sustento, o aumentando la capacidad adquisitiva de la poblacin a travs del empleo, acciones que deben ser prioritarias dentro de los Planes de Directores de Cooperacin. En materia de Cambio Climtico se debera: 1 2 Disear y ejecutar campaas de educacin y sensibilizacin en la Comunidad Valenciana que conciencien a las personas sobre la crisis alimentaria y el cambio climtico fomentando en ellas hbitos de ahorro, de consumo adecuado y prcticas de uso eficiente de los recursos. Incrementar los recursos para la investigacin en energas alternativas (elica y solar) permitiendo aprovechar la ubicacin estratgica y las condiciones ambientales de Espaa y de la Comunidad Valenciana.
Desarrolle proyectos de cooperacin al desarrollo que promuevan acciones de seguridad alimentaria integrados en proyectos de desarrollo sustentable180 en el mbito local.
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Muchos autores e instituciones manejan el concepto de desarrollo sustentable y desarrollo sostenible de manera indistinta. La CEPAL
(Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) considera que el primero tiene su origen en la crtica, evaluacin y propuestas sobre los impactos sociales en el medio ambiente, los ecosistemas, y la biodiversidad. Dicho paradigma contempla la discusin bsica de la relacin hombre-naturaleza. El segundo (desarrollo sostenible), lo consideramos como una modalidad de desarrollo con nfasis econmico, que permite la perduracin y autorregulacin con una base sustentable sin dependencia externa.
En materia de migraciones causadas por el cambio climtico: 2 3 1
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Promover un trabajo en red entre los gobiernos, el sector privado y las organizaciones sociales y no gubernamentales que permita el dilogo y el fortalecimiento institucional en busca de alternativas polticas.
Espaa y la Comunidad Valenciana debern adoptar polticas integrales y coherentes que hagan frente conjuntamente a los diferentes escenarios de migracin por causas ambientales, tales polticas debern ser congruentes entre el control y la facilitacin de la migracin. En un escenario de migracin forzosa, no son realistas ni posibles las polticas de inmigracin europeas basadas exclusiva o principalmente en el control de fronteras, por mucho que stas se externalicen. Fomentar la cooperacin y coordinacin internacionales, ya que los procesos ambientales y migratorios son fenmenos transnacionales y las acciones que se emprendan en estas reas debern contar con acuerdos entre los diferentes pases.
Fomentar el uso de los medios de transporte pblicos masivos y el uso de medios de transporte alternativos que diminuyeran las emisiones atmosfricas. Evaluar de forma precisa los efectos del cambio climtico sobre la costa de la Comunidad Valenciana que permitan determinar las acciones concretas para mitigar sus efectos. Adems, se deben analizar los efectos del cambio climtico sobre la fauna y la flora valenciana y sobre la disponibilidad del recurso hdrico. Aumentar los presupuestos de la cooperacin oficial al desarrollo que se manejan actualmente hasta llegar al 0,7%, teniendo en cuenta los criterios ya estandarizados en Espaa para la contabilizacin de tales fondos.
Disear programas de produccin ms limpia para las pequeas y medianas industrias asegurndose de controlar sus resultados.
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EL CONTRATO DE ACOGIDA E INTEGRACIN EN FRANCIA

Estn exentos de firmar el contrato: los residentes de la Unin Europea, del Espacio Econmico Europeo y de la Confederacin Suiza, as como aquellos extranjeros que hayan realizado su escolaridad secundaria en un establecimiento de enseanza francs en el extranjero al menos por tres aos; los extranjeros de 16 a 18 aos que puedan aspirar a un permiso de estancia, y los nacidos en Francia de padres extranjeros que hayan residido en Francia al menos durante 5 aos despus de los 11 aos de edad. (Arts. L313-10, L314-12 y L315-1 CESEDA). - Prembulo. Se invocan los valores de tolerancia y respeto. Se pide la aceptacin de los valores fundamentales de Francia para una integracin republicana. Se expresan las partes que firman el contrato, en representacin del Estado est el Prefecto del
El contrat daccueil et dintegration (contrato de acogida e integracin) de Francia tiene por objeto precisar las condiciones en las que el extranjero signatario se beneficia de acciones, teniendo en cuenta su situacin y su experiencia personal, y se orienta a favorecer su integracin en el respeto de la ley y los valores fundamentales de la Repblica Francesa. (Definido por la loi du 18 janvier 2005 de programation pour la cohesin social). Sin embargo, quien aplica este contrato es la Agencia Nacional para Acogida de Extranjeros e Inmigracin (ANAEM, por sus siglas en francs), encargada de la poltica de admisiones, y no el organismo encargado de la poltica de integracin, es decir la Agencia Nacional para la Cohesin Social y la Igualdad de Oportunidades (LAcs, por sus siglas en francs).
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El contrato de acogida e integracin es el principal instrumento de la poltica de integracin francesa en la Administracin del presidente Nicolas Sarkozy, el cual fue aplicado experimentalmente desde el 2003 y se ha convertido en una obligacin de carcter nacional desde el 2006. En mayo de 2007 se cre el Ministerio de Inmigracin, Integracin, Identidad Nacional y Desarrollo Solidario. El contrato debe ser firmado por todos los extranjeros admitidos por primera vez para permanecer en Francia o por los que entren regularmente de forma continua a Francia y tengan entre 16 y 18 aos, como preparacin a la integracin republicana en la sociedad francesa (Art. L311-9 de Cdigo de Entrada y Estancia de Extranjeros y de Derecho de Asilo, CESEDA182, por sus siglas en francs). El contrato tiene una parte primera en donde se expresan los valores fundamentales de la Repblica Francesa, sealndose la democracia, el laicismo, la soberana del pueblo, la libertad, la igualdad, la fraternidad, el derecho a la propiedad privada, el respeto a la ley y el conocimiento del idioma francs. El clausulado del contrato es el siguiente: 183
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Este apartado ha sido elaborado por Miguel Vilches, a quien hemos de agradecer y reconocer su intenso trabajo y dedicacin. La legislacin francesa puede ser consultada online en la siguiente direccin: http://www.legifrance.gouv.fr/ Para visualizar una copia del contrato de acogida e integracin, ver la siguiente direccin: http://www.anaem.fr/IMG/pdf/Contrat_2008.pdf
- Artculo 1. Los compromisos del Estado se consignan en 8 prestaciones: a) Reunin de recepcin colectiva, b) Consulta mdica para expedir el ttulo de estancia, c) Conversacin individual para firmar el contrato y evaluar el nivel de francs, d) De ser necesario, un balance lingstico, una entrevista con el trabajador social y un apoyo social individualizado, d) Una jornada de formacin cvica, e) Formacin lingstica para obtener el diploma inicial del lenguaje francs (DILF), f) Facilitar el acceso a los servicios pblicos, g) Acceso al servicio pblico de empleo y a la formacin profesional.
Hasta el 31 de diciembre de 2006, el nmero de contratos firmados ascenda a 207.805. El origen continental de los inmigrantes son en un 69,5% de frica (en su mayora Argelia y Marruecos); 15,4% de Europa (principalmente de Turqua); 9,9% de Asia (mayoritariamente de China); 5% de Amrica (principalmente Hait y Brasil); y de Oceana, el 0,1 %. Ms de 120 diferentes nacionalidades estn representadas en este nmero de signatarios del
El contrato se presenta durante una sesin en la que se proyecta la pelcula Vivir en Francia, despus se realiza una entrevista individual para comprobar el idioma francs y hacer un balance socioeconmico del inmigrante. Finalmente se realiza la firma del contrato con los compromisos lingsticos y cvicos prescritos.
- Artculo 2. Los compromisos del extranjero se ubican en tres lneas: a) Participar en la jornada de formacin cvica y en una sesin de informacin sobre la vida en Francia, b) Seguir la formacin lingstica y conseguir el DILF, c) Asistir a entrevistas para el seguimiento del contrato. Cada una de las formaciones est regulada por una certificacin del ANAEM. - Artculo 3. La duracin del contrato es por un ao, puede extenderse por un ao ms o hasta que se terminen las formaciones prescritas. - Artculo 5. El cumplimiento del contrato. Se le informa al extranjero signatario de las facultades del prefecto: a) Poder para anular el contrato, en caso de no participar en un curso prescrito o abandonar el curso sin motivo legtimo, y b) Competencia para firmar el contrato y para apreciar el cumplimiento de las condiciones de la integracin republicana en la sociedad francesa, prevista como requisito para la expedicin de la carta de residente (permiso de residencia permanente por 10 aos).
- Artculo 4. El seguimiento del contrato tiene una supervisin administrativa y una evaluacin por la ANAEM. Si los compromisos se cumplen se expedir un certificado que precisar su validez; en caso contrario, se informar al prefecto del departamento durante la primera renovacin de la carta de estancia.
Departamento, representacin del gobierno central, y por la otra, el extranjero firmante.
EL CONTRATO DE ACOGIDA E INTEGRACIN EN FRANCIA PARA SEGUIR APRENDIENDO
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REFLEXIN JURDICA
Respecto a los elementos esenciales del Contrato185 podemos hacer los siguientes apuntes:
contrato. No se ofrecen cifras de cuntos contratos se finiquitan exitosamente184.
La teora jurdica nos dice que el contrato es un acto jurdico voluntario que las partes realizan para establecer, modificar o extinguir obligaciones que pueden ser cumplidas y exigidas. Pero en tanto que institucin jurdica, el contrato tambin debe estar limitado por el catlogo de derechos fundamentales de todos los seres humanos. Tomando en cuenta lo anterior, el contrato de acogida e integracin francs puede ser analizado tericamente por un lado para comprobar la validez de sus elementos esenciales, y por el otro para revisar si los derechos fundamentales de los inmigrantes en Francia no son violentados por sus disposiciones. - El consentimiento, es entendido como un acuerdo de voluntades libre de toda coaccin. Sin embargo, el Informe de la Comisin Mundial sobre las Migraciones Internacionales186 ha concluido que las principales fuerzas que provocan las migraciones internacionales son las 3D: diferencias de desarrollo, demografa y democracia. En palabras del informe es debido a que no pueden encontrar un sustento adecuado en su pas de origen, un nmero creciente de hombres y mujeres de pases en desarrollo buscan oportunidades en los Estados ms prsperos del mundo. ste es el caso del flujo de inmigrantes que llega a Francia, por lo que no podemos hablar generalizadamente de que ste sea un desplazamiento espontneo, sino por el contrario debemos tomar en cuenta que la inmigracin a Francia se encuentra dentro de un contexto estructural de desigualdad, por lo que los desplazamientos sur-norte obedecen en buena parte a estrategias de sobrevivencia tanto individuales como colectivas, cuando no a la huda de la miseria en los pases de origen. Cmo podemos hablar de un libre acuerdo de voluntades cuando una de las partes es forzada a salir por la carencia de oportunidades en su pas de origen y constreida a comprometerse ante el gobierno de la sociedad de destino? - El objeto del contrato debe ser lcito y posible. Respecto a la licitud del objeto del contrato, vemos que es un requisito que se cumple, si entendemos sta como la necesidad de que el contrato de acogida e integracin est conforme a la ley positiva de Francia. Sin embargo, si hablamos sobre la legitimidad y la posibilidad de realizar el objeto del contrato, el asunto se complica. Primero porque las prestaciones que el Estado obliga a cumplir al extranjero firmante son obligaciones
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Ver el estudio realizado por el ANAEM de julio de 2003 a noviembre de 2006, en su pgina electrnica: http://www.anaem.fr En cuanto a los elementos terico-jurdicos del contrato seguimos en este apartado a Jos Manuel Martn Bernal, Temas sobre Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar. Informe de la Comisin Mundial sobre las
Contratos Civiles, Ed. Kykinston, 1996.

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Migraciones Internacionales, Octubre 2005. Disponible en el sitio web de la Comisin, www.gcim.org
- La causa del contrato. sta se refiere a la funcin prctica social del negocio jurdico. Y entonces nos enfrentamos a la cuestin sobre la autntica finalidad del contrato de acogida e integracin francs, que slo puede ser vista en el contexto ms amplio de una poltica europea que pone el mayor nfasis en el control de flujos de inmigracin y de reforzamiento de la seguridad y el orden pblico, mientras se beneficia de la mano de obra flexible de los pases con inestabilidad social, econmica y poltica. Ms all de la forma jurdica estamos frente a un mecanismo de control y sancin poltica de las personas inmigrantes en Francia, en la que se condicionan derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales, as como el acceso a prestaciones y servicios pblicos, o a un seguimiento de vigilancia policial. - La forma y/o la entrega de la cosa. Es claro que el analizado es un Contrato de Adhesin, es decir, una oferta preconstituida y prerredactada que no admite discusin, ni contra oferta, que se utiliza mayoritariamente en las contrataciones masivas que realizan empresas comerciales y bancarias. Este tipo de contratos ha sido sealado por su intrnseca
administrativas de las dependencias pblicas de Francia. En ese sentido no deberan estar supeditadas a la firma de ningn contrato, sino que son mandatos que se tienen que cumplir. Segundo porque no queda claro que la obligacin del extranjero firmante sea asumir solamente los compromisos expresados en el artculo 2 del contrato; sino que tambin se habla de integracin republicana como una exigencia, en la que se incluyen otros aspectos indeterminados, como por ejemplo la aceptacin de los valores fundamentales de la Repblica Francesa, lo cual, adems, siempre llevar implcito un modo concreto y particular de entender la Repblica y al propio Estado francs. En efecto, una de las problemticas fundamentales radica en la necesidad de esclarecer qu se entiende por integracin republicana. En Francia, el Alto Consejo para la Integracin defini la integracin como una forma de alentar la participacin activa en la sociedad por todos los hombres y las mujeres que van a permanecer de forma duradera en territorio francs aceptando que algunas diferencias, incluidas las culturales, subsistirn pero subrayando la semejanza y la convergencia en el rea de la igualdad de derechos y obligaciones para asegurar la cohesin del tejido social187. Desde esta concepcin de la integracin nos surgen fundadas dudas de que ste sea un objeto legtimo y posible en un contrato. Conocer el idioma y los ideales de la Repblica Francesa son suficientes para la integracin? Cmo evaluar el nivel de integracin de una persona que tiene diferente idioma, cultura y estilo de vida en el plazo de un ao? Cules son los criterios para dictaminar una integracin exitosa? Cmo podemos exigir el cumplimiento jurdico de esta obligacin, cuando se involucran cambios de actitudes, de creencias y de aspectos consubstanciales a la realidad de cada persona? Cul es el objeto autntico del contrato de integracin?
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Guiraudon, Virginia, Contrato de integracin para inmigrantes: tendencias comunes y diferencias en la experiencia europea, Ed. Real
Instituto Elcano, 10/06/2008.
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Respecto de los derechos fundamentales de las personas migrantes con relacin al Contrato de Acogida e Integracin, solamente haremos observaciones puntuales y no nos extendemos en lo que podra ser un estudio de mayor profundidad y extensin: - La ICRMW es un tratado internacional que estipula los derechos fundamentales de trabajadores y trabajadoras migrantes y sus familias durante todo el proceso de migracin, obligando a los Estados a respetarlos y a asegurar su cumplimiento. Sin embargo, esta Convencin solamente visualiza marginalmente el tema de la integracin al hablar de los hijos de los inmigrantes y del retorno al pas de origen. - Pese a esta circunstancia, la ICRMW contempla en su artculo 31 la obligacin de que los Estados velen por el respeto de la identidad cultural de los trabajadores migratorios y de sus familiares y el mandato de que no impidan que stos mantengan vnculos culturales con sus Estados de origen.
- Es importante sealar que Francia, al igual que los dems pases desarrollados, no ha ratificado la Convencin internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (ICRMW, por sus siglas en ingls), adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 1990. Esta Convencin entr en vigor en el 2003.
peligrosidad188 al dejar al particular en estado de indefensin, ya que se acepta o se rechaza con el contenido que la parte ms fuerte propone. Por ello, en algunos pases se ha legislado en el sentido de que la interpretacin de este tipo de contratos debe beneficiar a la parte ms dbil189.
- Ahora bien, para encontrar un catlogo ms pormenorizado de derechos culturales es necesario acudir al artculo 15 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y al artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. En estas disposiciones se reconoce el derecho de toda persona a participar en la vida cultural; a gozar de los beneficios del progreso cientfico y de sus aplicaciones; a beneficiarse de la proteccin de los intereses morales y materiales que le correspondan por razn de las producciones cientficas, literarias o artsticas de que sea autora; y a disfrutar, en el caso de minoras tnicas, religiosas o lingusticas, de su propia cultura y a profesar y practicar su propia religin y a utilizar su propio idioma. Para el pleno ejercicio de los derechos culturales, los Estados se obligan a adoptar medidas para la conservacin, el desarrollo y la difusin de la ciencia y de la cultura; se comprometen a respetar la indispensable libertad para la investigacin cientfica y para la actividad creadora; y reconocen los beneficios que derivan del fomento y desarrollo de la cooperacin y de las relaciones
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De Castro y Bravo, Federico, Derecho Civil de Espaa, Ed. Dykinson, Tomo III. Ver el articulo 1288 del Cdigo Civil Espaol.
- No podemos perder de vista que los derechos culturales garantizan el desarrollo libre, igualitario y fraterno de los seres humanos en esa capacidad singular que tenemos de poder simbolizar y crear sentidos de vida que podemos comunicar a otros191. Por esto es que el reconocimiento que hace el contrato francs sobre la tolerancia y el respeto a las culturas diferentes es indispensable como mnimo, pero olvida insertar como una clusula del contrato el compromiso del Estado para garantizar el ejercicio pleno de los derechos culturales de los inmigrantes, por lo que la simple mencin a la tolerancia y el respeto a la diferencia cultural resulta insuficiente en las relaciones sociales cotidianas de las personas inmigrantes y sus familias en la sociedad de destino. - Los compromisos que exige el contrato que analizamos se limitan a una formacin cvica y lingstica, en donde se califica al inmigrante por medio de exmenes y entrevistas, por lo cual se le convierte en un sujeto pasivo, receptor de los valores, lenguaje e ideas que han sido seleccionadas como representativos de la Repblica Francesa. Esta pasividad con la que se mira al inmigrante, al considerrsele sujeto de aculturacin, es lo que esconde una anulacin fctica de los derechos culturales del recin llegado a la sociedad francesa.
internacionales en cuestiones cientficas y culturales.190
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- En efecto, salta a la vista el hecho de que no exista ninguna clusula en el contrato francs de que el Estado garantiza proteger los derechos fundamentales de los inmigrantes y sus familias, as como el compromiso de tomar las medidas que sean necesarias para la realizacin de los derechos culturales de los inmigrantes y sus familias. Esto sera un reconocimiento de que la diversidad cultural que representan los inmigrantes no es una amenaza, sino una posibilidad de desarrollo humano. - Nos parece que tambin el contrato francs muestra su desinters por una autntica integracin. En este sentido se reafirma como un mecanismo de control de la permanencia, ya que no procura que los ciudadanos nativos de Francia puedan tener acceso a la diferencia cultural de los inmigrantes y sus familias, a travs de la promocin del
190
- Pero adems, no queda claro hasta qu punto la aceptacin de los Valores de la Repblica Francesa anulan la identidad cultural del inmigrante. Por ejemplo, que la libertad individualista con nfasis econmico de las sociedades capitalistas contemporneas no sea compatible con las estrategias de sobrevivencia familiar de inmigrantes indgenas latinoamericanos que acentan la responsabilidad comunitaria. En estos casos, es posible obligar al inmigrante, a travs de un instrumento jurdico, a abdicar de sus valores tradicionales por no ser compatibles con los de la Repblica Francesa?
Para un anlisis ms profundo de los derechos culturales ver Symonides, Janusz, Derechos culturales: una categora descuidada de Prieto de Pedo, Jess, Derechos culturales y desarrollo humano. Pensar Iberoamerica. Revista de Cultura.
derechos humanos. Disponible en la siguiente liga: http://www.unesco.org/issj/rics158/symonidesspa.html

191
332 >
REFLEXIN CRTICA
La lectura detallada del contrato de acogida e integracin francs revela una poltica francesa de integracin asimilacionista192, con la que se busca que los diferentes dejen de serlo por considerar, a priori, que esas diferencias son incompatibles con la convivencia en Francia, o bien simplemente porque se les considera inferiores, retrasadas o peligrosas para un determinado proyecto de nacin. Pero adems, detrs de una poltica asimilacionista se mantiene un presupuesto de homogeneidad cultural, que en sus versiones ms extremas mantiene la idea de una sangre idntica que excluye a los nacidos fuera de esa estirpe. Esto es inadmisible en un momento en que las sociedades contemporneas mantienen, a nivel global, un intenso intercambio de informacin, mercancas, mano de obra, capitales, etc. Pero no es slo que el asimilacionismo niegue y excluya al diferente, sino que adems sus presupuestos generan el encono suficiente para provocar el choque y el enfrentamiento entre los iguales y los distintos. Mediante el contrato, Francia pretende la contractualizacin de las relaciones En Francia se pretende asimilar al inmigrante de modo individual, a la vez que se le desvincula de su pueblo de origen y se le exige la renuncia de su dimensin comunitaria. Esto resulta en una violencia institucional para obligar a la renuncia de las personas a su propia historia y a su propia biografa, porque el Estado receptor (que no de acogida, que ya denota una valoracin positiva), visualiza al inmigrante como fuerza de trabajo, como un elemento necesario para su sistema productivo, que para sobrevivir tiene que luchar individualmente para incorporarse a un esquema de xito superior.
El peso de Francia en la poltica europea en todos los mbitos y la importancia que el modelo francs tiene en materia de inmigracin y gestin de la diversidad justifica que nos ocupemos del anlisis del contrato francs de integracin, conscientes de las diferencias y particularidades entre las distintas sociedades europeas, de la dificultad de la extrapolacin de un modelo concreto y de la comparacin de las medidas aplicadas en cada uno de los pases y regiones europeas. Es muy importante para pases como Espaa que, todava, no tienen un modelo consolidado de incorporacin de las personas migrantes a la sociedad receptora, seguir aprendiendo incluso de aquellas prcticas, como el contrato de integracin francs, que no puede ser establecido como "buena prctica".
- En este sentido el contrato de acogida e integracin de Francia es atentatorio no slo de los derechos culturales de las personas inmigrantes y sus familias (al no procurar y proteger su identidad cultural y al no promover la utilizacin de su propio idioma), sino que adems sera restrictivo con los derechos culturales de los nacionales franceses (por no tomar las medidas necesarias para que puedan gozar plenamente del desarrollo cultural de su nacin).
dilogo intercultural.
192
Ver Anuario CEIM 2006: Los Inmigrantes de la Comunidad Valenciana, pags.150-152.
sociales con los inmigrantes, es decir, anteponer el proceso jurdico formal al encuentro personal de la diferencia en el espacio pblico. Esto implica por un lado, relaciones asimtricas entre la administracin del Estado y las personas inmigrantes respecto de servicios pblicos que se corresponden a derechos fundamentales, pero que quedan supeditados al cumplimiento de compromisos individuales. Pero no se esclarece si las personas encargadas de su aplicacin tendrn la preparacin suficiente para su puesta en prctica y los criterios adecuados para su evaluacin. Por otro lado, constituye un precedente para una va de modelo social europeo que condiciona la inclusin de las minoras y las diferencias mediante la legitimidad o deslegitimidad formal, establecida unilateralmente en trminos institucionales, de estas personas y grupos. Los gobiernos podrn denominar sus estrategias con diferentes nombres: Contrato, Convenio, Compromiso o Acuerdo; pero en cualquiera de los casos el proceder es el mismo, ya que se somete al inmigrante, mediante smbolos jurdicos, a una situacin de desventaja social por el slo hecho de ser diferente, y se le condiciona el ejercicio pleno de su humanidad al hecho de fingir o, si se prefiere, al hecho de aceptar pblicamente, que ha dejado de ser quien es.
PARTE IV
< 333
Es pertinente preguntarse si la obligatoriedad del lenguaje es el medio adecuado
Los autnticos procesos de integracin y cohesin social se refieren a la complejidad de las personas y a relaciones sociales histricamente determinadas. No a instrumentos jurdicos de ndole administrativa. Pero adems, la integracin debe ser visualizada de forma bi-direccional, es decir mediante el involucramiento de la sociedad de destino y hacia la construccin comn de una sociedad intercultural. Se entiende, as, que esto implica el cambio de un paradigma de sociedad, que resultara de pasar del modelo competitivo al modelo cooperativo.
Los autnticos procesos de integracin y cohesin social no deben ser referidos nicamente a inmigrantes en situacin regular, sino que deberan abarcar a todos los sectores excluidos de la sociedad francesa. En ese sentido, es necesario prever programas y acciones que incluyan estrategias para los sectores menos favorecidos de acceso al mercado de trabajo, a la participacin poltica activa as como acciones contra la discriminacin y la exclusin social.
Es necesario que cada pas realice un permanente ejercicio de reflexin sobre el significado de su identidad. No es vlido mantener la idea de que la raza, la nacin o el lenguaje son realidades metafsicas inamovibles que nos otorgan sentido y razn de ser por toda la eternidad. Es por ello que debemos dejar bien en claro que ninguno de los Estados-nacin son esencias, a riesgo de volver a tener que definir en Espaa, Francia, o cualquier otro lugar del mundo la unidad de destino en lo universal que pareca haber sido superada. Por el contrario, los Estados-nacin no son sino construcciones socio- histricas que dependen del quehacer de seres humanos concretos y que van configurando distintas versiones de una realidad colectiva que se constituye y expresa en comunidades, pueblos, naciones y pases.
334 >
y suficiente para realizar la integracin. Nos parece que no. El lenguaje tan slo es un factor del proceso de integracin, no podremos pensar que por el hecho de conocer el lenguaje las personas se vayan a integrar a la sociedad de destino. Entonces, qu es lo que se quiere al centrar la poltica de integracin en el aprendizaje del idioma. A manera de hiptesis aventuramos dos posibilidades. Por un lado, se busca que el inmigrante sea funcional para el pas, por lo que si no puede hablar francs se complicar su acceso al mercado de trabajo. Pero por otro lado, el convertir el lenguaje en una obligacin jurdica es un mecanismo de defensa ante el temor193 de que la sociedad francesa se contamine de otros idiomas y por tanto que la idiosincrasia dominante deje de ser tal. En todo caso el lenguaje en comn es una necesidad social y no una obligacin jurdica, siempre que se mantenga el presupuesto de la libertad de las personas. En este momento debiera parecer superfluo sealar que los derechos humanos son previos a cualquier condicionamiento administrativo o legal, pero ante el contrato que analizamos resulta indispensable repetirlo para no seguir perpetuando la lgica de racionamiento de derechos humanos en que se encuentra inserta la poltica inmigratoria europea. Por esto, el compromiso de los Estados para proteger y garantizar los derechos humanos no posibilita su negociacin o condicionamiento; por el contrario el disfrute de todos los derechos humanos por parte de cualquier individuo, debe ser una imperiosa necesidad de todos los Estados que se precien de ser Estados de derecho democrticos y modernos.
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
193
Para documentar la violencia a gran escala contra las minoras en las sociedades contemporneas ver Appadurai, Arjun, El rechazo de
las minoras (Ensayo sobre la geografa de la furia), Ed. Tusquets, 2007.
La integracin no puede ser en una sola forma y en un solo sentido. Por el contrario, la integracin deber ser plural y bi-direccional, es decir que implique el involucramiento de todos los actores de la sociedad receptora, incluyendo las iniciativas de las organizaciones de inmigrantes y de los grupos menos favorecidos de la sociedad.
Es necesario que las sociedades de recepcin de inmigrantes, como Francia y Espaa, demuestren que son sociedades de acogida mediante la apertura de sus sociedades y gobiernos a las diferencias sociales, culturales y polticas de los inmigrantes con la finalidad de potenciar el desarrollo humano de su pueblo, y no que dictaminen la inmigracin desde el presupuesto de una pretendida superioridad cultural, social y poltica, que no termina por convencer de si es tal por su enriquecimiento econmico y tecnolgico, relegando a un plano secundario las posibilidades de reducir el sufrimiento y la destruccin de las personas y su medio.
El contrato de acogida e integracin francs no es el instrumento adecuado, ni como planteamiento, ni como objetivo de xito de la integracin y cohesin social. Las estrategias gubernamentales de integracin y acogida, si bien deben tener procesos administrativos, no deben servir como barreras de las libres relaciones sociales, ni convertirse en fines en s mismos. Los mecanismos de integracin social deben orientarse a la libre interaccin cultural y social de todos los actores de la sociedad. Por ejemplo, los espacios de encuentro intercultural, promovidos desde la sociedad civil o la, administracin pblica.
De mantenerse el contrato, convenio, compromiso u otro instrumento gubernamental deber explicitarse que su funcin es la de un mecanismo de control de los inmigrantes, y ser necesario que se incluya una clusula o disposicin en donde el Estado se comprometa a garantizar los derechos humanos de los inmigrantes y sus familias, incluyendo sus derechos culturales como los referentes a la identidad cultural y al ejercicio de su lenguaje y su religin.
PARTE IV
< 335
Incluir como una herramienta rectora en el diseo e implementacin de polticas pblicas que atienden la integracin social, las mejores prcticas consignadas en las seis reas del ndice de Poltica de Integracin Migratoria (MIPEX-2007)194 tales como el acceso a mercado de trabajo, la reunificacin familiar, la residencia de larga duracin, la participacin poltica, el acceso a la nacionalidad y la lucha contra la discriminacin.
Finalmente, nos parece indispensable que se siga profundizando en el significado de la integracin social de los inmigrantes, para lo cual ser necesario que en los pases se geste una convocatoria para una discusin amplia en donde participen los inmigrantes, los centros de investigacin y la sociedad civil organizada en la construccin de un proyecto de integracin social que establezca estrategias precisas para la igualacin social de todos los individuos que habitan dentro de una comunidad especfica.
194
British Council Migration Policy Group, Migrant Integration Policy Index, Ed. British Council and Migration Policy Group, Brussels, 2007.
336 >
PLAN DE ACCIN PARA EL FRICA SUBSAHARIANA 2005-2008 O EL PLAN FRICA

195
Los siete objetivos generales del Plan son: Afianzamiento de la democracia, la paz y la seguridad; Contribucin a la lucha contra la pobreza y a la agenda de desarrollo de frica subsahariana; Fomento de cooperacin para ordenar los flujos migratorios; Participacin activa en la estrategia de la Unin Europea para frica; Promocin de los intercambios comerciales y de la inversin (especial atencin a las relaciones pesqueras y la seguridad energtica); Fortalecimiento de la cooperacin cultural y cientfica, y realizacin de proyectos culturales al servicio de los objetivos del desarrollo; y Refuerzo de la poltica institucional espaola. El Plan frica termina con las acciones coyunturales de Espaa hacia la Regin Subsahariana de este continente, y expresa que el pilar fundamental de este proyecto es la Declaracin del Milenio199, as como los principios de respeto a la legalidad internacional y de multilateralismo eficaz. Aunque en la introduccin del Plan se invoca el deber moral, la voluntad poltica y la vocacin solidaria del gobierno espaol, no se duda en sealar la relacin entre la seguridad de Espaa y la paz, la estabilidad y el desarrollo econmico y poltico en los pases
El discurso oficial habla del Plan frica 2006-2008 como un instrumento mediante el cual Espaa asume la cuota de responsabilidad que le corresponde en la gestin de los desafos globales. En este Plan se determinan siete objetivos hacia la Regin Subsahariana de frica, los cuales responden tanto a la defensa del inters nacional espaol como a la bsqueda del inters general.198
El 12 de octubre de 2005 la Unin Europea promulga la Estrategia de la UE para frica: Hacia un pacto euroafricano para acelerar el desarrollo en frica197, documento que servir de marco para establecer el Plan de Accin para el frica Subsahariana 2005-2008.
En 1998 se promulga la Ley 23 sobre Cooperacin Internacional para el Desarrollo. En su artculo 6 establece prioridades geogrficas sealando la importancia que tienen los pases rabes del norte de frica para Espaa. A partir de este momento se incluyen en todos los Planes Anuales de Cooperacin Internacional acciones de cooperacin con frica destinados a mejorar las Infraestructuras sociales y de servicios, pero fundamentalmente a promover las infraestructuras econmicas. Esta misma Ley subraya la relacin entre la poltica de cooperacin, la poltica exterior y de seguridad y la poltica econmica. En el ao 2001 el Plan Anual de Cooperacin puso de manifiesto otro inters por el Continente Africano al incluir dentro de sus objetivos especficos el fenmeno migratorio proveniente de frica a Espaa como un tema prioritario para el Gobierno espaol196.
195
Este apartado ha sido elaborado por Jair Eduardo Restrepo y Miguel Vilches, a quienes hemos de agradecer y reconocer su intenso Ver Plan Anual de Cooperacin Internacional para 2001, Ministerio de Asuntos Exteriores. 20 de Julio de 2001. Ver http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/r12540.htm Ver la Presentacin del Libro Plan frica 2006-2008. Direccin General de Comunicacin Exterior. Junio 2006.
trabajo y dedicacin.
196 197 198
Profundizando en el tercer objetivo general que se refiere al fomento de la cooperacin para ordenar los flujos migratorios, el Plan adopta un enfoque global y el principio de corresponsabilidad de los gobiernos para un adecuado entendimiento de las causas, efectos y circunstancias de la emigracin del continente africano. Los objetivos van en tres dimensiones: Interna, bilateral y multilateral. En la dimensin bilateral se seala la creacin de una red de acuerdos marco de cooperacin migratoria y de readmisin para la colaboracin en la ordenacin de flujos migratorios con los pases de origen y trnsito. Se vuelve a enfatizar la creacin de procesos efectivos de repatriacin, as como el combate contra el trfico de personas. En la dimensin interna de la ordenacin de flujos migratorios se focaliza la integracin de los inmigrantes, la canalizacin ordenada de los flujos de mano de obra y su correlativa lucha contra el empleo irregular y el combate contra la entrada ilegal en territorio espaol. En este ltimo punto se sealan como estrategias el control de las fronteras y la agilizacin de los procedimientos de repatriacin.
El punto de partida del Plan es un diagnstico de frica. La situacin poltica se describe en trminos de un avance democrtico con serias amenazas por la corrupcin y la violencia. Respecto de la situacin econmica y social, se menciona la pobreza extrema, la crisis alimentaria y las epidemias sanitarias de diversas zonas de frica Subsahariana, as como la vulnerabilidad de la zona en trminos de seguridad. Sin embargo, se hace nfasis en los recursos naturales de frica como la columna vertebral de su economa. Finalmente se realiza un anlisis del marco internacional y de las relaciones interinstitucionales de la regin con otros organismos internacionales, haciendo votos en una mayor solidaridad internacional y en un nuevo escenario regional e interregional ms multipolar. Los criterios para determinar estas prioridades geogrficas tienen que ver con los objetivos generales. Pero salta a la vista que entre los pases de inters prioritario se encuentren Senegal, Mal y Mauritania por su importancia para regular el flujo de emigrantes hacia Espaa197. Los otros pases de inters prioritario son: Sudfrica y Nigeria por considerarse motores econmicos, Etiopa y Kenia por ser las sedes de instituciones fundamentales para el continente africano, Guinea Ecuatorial por los lazos histrico culturales con Espaa, y Angola, Mozambique y Namibia por ser socios comerciales y ser pases privilegiados por la ayuda al desarrollo que brinda el gobierno espaol. La matriz de planificacin de este proyecto se encuentra centrada en una clasificacin que prioriza los 47 pases que componen el frica Subsahariana en pases de inters prioritario, de inters especfico y de seguimiento especial; que relaciona lneas de accin para el cumplimiento de los siete objetivos generales. Adems, se agrega una lista de organizaciones regionales prioritarias.
africanos, as como la necesidad de Espaa de generar socios estratgicos que incrementen los intercambios y contactos polticos, econmicos, comerciales y culturales en la regin.
PARTE IV
< 337
199
Libro del Plan frica, Pg. 43-45.
338 >
Debemos considerar en primer lugar la Estrategia de la Unin Europea para frica, la cual en principio busca ayudar a este continente a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y por tanto, sus estrategias se mueven en tres lneas fundamentales: fomentar la paz, estabilidad y buen gobierno; fomentar el crecimiento econmico y el comercio; y enfrentarse a la pobreza. Sin embargo, el Plan va mas all y en la prctica refuerza la presencia de los pases de la Unin Europea en frica a travs de la liberalizacin continua del comercio, las interconexiones a nivel continental que permitan la movilidad eficiente de recursos hacia Europa y el reforzamiento de las infraestructuras energticas, siendo ste el objetivo prioritario para lograr la seguridad energtica de Espaa y de la UE. Con todo ello, pudiera evidenciarse que esta iniciativa no antepone el desarrollo sostenible de los pases africanos ni la mejora de sus condiciones de vida reales, sino que tiende, ms bien, a velar por los intereses econmicos y la explotacin de los recursos naturales del continente africano, especialmente hidrocarburos, minerales y pesca, recursos de especial inters para Espaa y Europa. El Plan frica podra entenderse, desde aqu, ms como un apndice de la Estrategia de la UE para frica que como una iniciativa espaola de cooperacin al desarrollo para este continente, tal cual lo reconoce el propio Plan en uno de sus objetivos: Participacin activa en el desarrollo de la Estrategia de la Unin Europea hacia frica200. Adems, debe tenerse en cuenta que la Ayuda al Desarrollo que el Plan ofrece utiliza como herramienta fundamental los Crditos FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo), los cuales han sido cuestionados en su eficacia por muchas ONG, entre ellas, Intermn Oxfam: Este tipo de crditos han demostrado no ser tiles para la cooperacin al desarrollo ya que "generan ms deuda externa" para los pases que los reciben y "son poco tiles para reducir la pobreza". Esto se debe a que normalmente obedecen ms a las necesidades de las empresas del pas donante que a las de los pases receptores de los crditos 201. Por otra parte, la Estrategia de la UE para frica exige a Espaa, como a otros pases del Sur de Europa, el cumplimiento de su papel de frontera sur de la Unin Europea con el continente africano, as el asunto migratorio es retomado de la Estrategia y materializado en el Plan frica con el fin de propiciar una externalizacin de fronteras de Europa en este continente. Por ello se hace especial nfasis en dos acciones puntuales: el cierre de fronteras por medio de la vigilancia de cuerpos de seguridad tanto espaoles como de los propios pases africanos, y en segundo lugar, la firma de tratados de repatriacin. Sobre este particular se ha sealado crticamente: Qu mejor manera de garantizar la aceptacin de las repatriaciones que vincular la ayuda al desarrollo, las condonaciones de deuda externa o la admisin de cupos de personas inmigrantes legales a que esos pases africanos se subordinen a las polticas migratorias impuestas desde Espaa, colaborando en el control de las fronteras y permitiendo la injerencia espaola en territorio africano202.
200 201 202
En la dimensin multilateral se incluye la participacin de la Unin Europea, bajo la necesidad de que sta desarrolle una poltica de inmigracin efectiva y que las organizaciones africanas como la Unin Africana (UA), la Comunidad Econmica de Estados Africanos Occidental (CEDEAO), Comunidad Econmica y Monetaria de frica Central (CEMAC) se involucren en la bsqueda de respuestas globales a la cuestin migratoria.
REFLEXIN CRTICA
Plan frica 2006-2008. Pg. 91. Ver http://www.lukor.com/not-esp/internacional/0410/26140402.htm Romero, Eduardo El Plan frica, la poltica migratoria de nueva generacin y la guerra contra los pobres, en Frontera sur, polticas
de control y externalizacin de la inmigracin en Europa, Ed. Virus, Agosto 2008.
Puede establecerse, por tanto, que el Plan de Accin para el frica Subsahariana 2006-2008 aumenta la dificultad en el acceso de la poblacin africana al territorio de la Unin Europea a travs del refuerzo de las fronteras y la firma de acuerdos bilaterales para la repatriacin de personas. Del mismo modo, favorece una estabilidad institucional que permita la seguridad econmica y jurdica de las inversiones y el comercio internacional en estos pases, promoviendo as las inversiones espaolas y europeas. Adems, si se revisa el Plan en su punto F, Seguimiento y Evaluacin, vemos cmo no existen indicadores, ni metas, ni presupuesto, ni responsables. Si sumamos adems que no se encuentran publicados o realizados los informes semestrales, anuales y final, se hace imposible una labor de seguimiento o evaluacin. Una de las mayores debilidades y paradojas que contiene el Plan frica es condicionar la cooperacin espaola al desarrollo al cumplimiento de ciertas acciones en materia de migracin. De esta manera, aquellos pases africanos que prestan ms ayuda para contener la inmigracin y aceptar repatriaciones se vern recompensados con ms apoyo econmico y tcnico espaol. Por otra parte, es necesario evaluar y analizar la coherencia entre la poltica de cooperacin y la migratoria hacia los pases de frica puesto que el Plan frica 2006-2008 menciona expresamente dentro de los Objetivos Generales el fomento de la cooperacin para regular los flujos migratorios procedentes de la regin subsahariana y combatir el trfico ilegal de personas, siendo necesario reflexionar sobre qu se entiende por coherencia y cules son los lmites entre objetivos de polticas de desarrollo y migratorias. Todo esto podra llevarnos a plantear la cuestin de si las estrategias de cooperacin de Espaa han sido supeditadas a las polticas migratorias, comerciales o econmicas, puesto que los objetivos que motivan su formulacin, tienen ms que ver con algunos intereses de esta ndole, ms que con una verdadera dimensin solidaria propia de la cooperacin. Finalmente, vale la pena preguntarnos qu tipo de ayuda al desarrollo est ofreciendo Espaa a frica si se aprueba un Plan que parece promover algunos intereses privados o del mercado, tras un planteamiento de lucha contra la pobreza y solidaridad entre los pueblos.
PARTE IV
< 339
Sera ms que conveniente la reformulacin de un nuevo Plan frica que consolidara las relaciones con los pueblos africanos y que validase las iniciativas de cooperacin para el desarrollo establecidas por los diversos agentes de la Cooperacin Espaola. 2 Para la reformulacin de un nuevo Plan frica se debera considerar203: 1 Dentro de la estructura del Plan se hace necesario que exista un esquema ms claro y especfico de evaluacin con acciones concretas, indicadores, metas, partidas presupuestarias y responsables, que permita realizar un seguimiento
PROPUESTAS
La coherencia entre la poltica de cooperacin para el desarrollo, la poltica exterior y la poltica migratoria espaolas, desde un enfoque de garanta y promocin de los derechos humanos, la promocin del desarrollo humano sostenible y la lucha contra la pobreza, partiendo ms de las necesidades reales de los pueblos africanos que del inters geoestratgico de la Unin Europea o de los intereses econmicos o comerciales, o del inters electoral en algn momento determinado.
203
El Nuevo Plan frica o cmo aprovechar una segunda oportunidad para construir una poltica exterior coherente y justa hacia frica
Subsahariana. Documento elaborado por el Grupo de Estudios Africanos (GEA) de la Universidad Autnoma de Madrid. 2008.
340 >
4 5 6
sistemtico para una rendicin de cuentas clara a la sociedad espaola y a las instituciones supranacionales.
LA DIRECTIVA DE RETORNO (DIRECTIVA 2008/115/CE)

Redefinir las lneas y objetivos que vinculen las migraciones y el desarrollo en los pases de origen, a la vez que se apoya y aumenta el impacto de las migraciones en dicho desarrollo. Debera desvincularse las acciones militares y policiales de paz de la poltica y las iniciativas de cooperacin. Igualmente, las polticas de seguridad y de prevencin del terrorismo no deberan vincularse, al contrario de como tiende a hacerse en la actualidad en gran parte del mundo, con las polticas de inmigracin (gestin de las entradas, acceso a la regularidad) ni con las polticas de integracin. No condicionar las ayudas al desarrollo al cumplimiento de otras acciones en materia migratoria, econmica, comercial o de otra ndole. Entendiendo que la cooperacin al desarrollo surge de una responsabilidad moral e histrica que el pueblo espaol reconoce, y no de una concesin graciable de un gobierno particular. Fomentar en el Plan la corresponsabilidad, la solidaridad y el respeto entre los pases como elemento clave para propiciar las relaciones en materia de desarrollo y migracin. Esto podra ser la base para la construccin de una poltica migratoria regional que potenciara los efectos positivos y eliminara los costos humanos de la migracin internacional.
204
En 2008, durante la Presidencia eslovena del Parlamento Europeo y la Presidencia francesa del Consejo Europeo, se re-iniciaron formalmente las negociaciones, cuyo resultado fue un nuevo borrador de directiva en el que se incluyeron un perodo mnimo para el retorno voluntario, la posibilidad de posponer el retorno, el retorno de menores no acompaados y el derecho a la asistencia jurdica.
En septiembre de 2005, la Comisin Europea presenta la propuesta de directiva de retorno ante el Consejo Europeo (COM (2005) 391 final). Esta propuesta se discute durante tres aos. En febrero de 2007, la Presidencia alemana excluye algunos elementos al considerar que la Comisin se haba extralimitado y pone de manifiesto que es suficiente con la referencia a las respectivas normativas nacionales. El avance de la directiva se detiene.
El diseo de nuevos planes deber ser concertado con los actores sociales, polticos y econmicos de los pases interesados a fin de construir un Plan que responda a las necesidades reales de los pases de frica.
204
Este apartado ha sido elaborado por Miguel Vilches y Jair Eduardo Restrepo, a quienes hemos de agradecer y reconocer su intenso
trabajo y dedicacin.
La composicin del Parlamento Europeo vigente hasta las elecciones de Mayo de 2009 es la siguiente207:
Grupo poltico
Partido Popular Europeo (democristianos) y Demcratas Europeos Grupo Socialista
Alianza de Liberales y Demcratas por Europa Unin por la Europa de las Naciones Verdes/Alianza Libre Europea
Izquierda Unitaria Europea/Izquierda Verde Nrdica Independencia/Democracia
Identidad, Tradicin, Soberana
Diputados independientes y escaos temporalmente vacantes TOTAL
Los primeros cinco artculos conforman el captulo I de disposiciones generales. En este apartado se seala el objeto de la directiva, el mbito de aplicacin, las definiciones de lo que se entiende como estancia ilegal, retorno, expulsin, etc. Pero lo que resulta ms importante es que se manifiesta que la directiva est de
ITS NI 23 13 785
La Directiva se compone de 23 artculos y es aplicable a los nacionales de terceros pases que se encuentren ilegalmente, es decir sin la autorizacin administrativa o permiso de residencia en vigor, en el territorio de un Estado miembro de la Unin Europea (UE), con sus excepciones particulares en Dinamarca, Noruega, Finlandia, Islandia, Reino Unido, Irlanda, Suiza y Liechtenstein.
PES 216 104 44 ALDE UEN Greens/EFA 42 EUL/NGL 41 ID 24
El Parlamento Europeo rechaz cualquier enmienda al texto que recibieron y aprob dicho texto por motivos prcticos, es decir, para evitar que las posibles enmiendas las mejoras del texto recibido, aunque fueran justas e imprescindibles para la adecuacin de la directiva-, forzaran una nueva negociacin entre los 27 y retrasara de esta forma su aprobacin. Uno de los europarlamentarios manifest: Es una decisin de estrategia y pragmatismo poltico porque si se hacan modificaciones, deba volver al Consejo de Ministros para aceptar las enmiendas, y se corra el riesgo de empantanar de nuevo la norma en una negociacin de dos o tres aos208.
Sigla Escaos EPP-ED 278
El 18 de Junio de 2008, fue aprobada la Directiva de Retorno por el Parlamento Europeo por 367 votos a favor, 206 en contra y 109 en blanco205. Fue publicada en el Diario Oficial de la Unin Europea el da 24 de diciembre de 2008. Los Estados miembros pondrn en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta directiva, en el plazo mximo de 24 meses a partir de la fecha de su publicacin (Art.20)206.
LA DIRECTIVA DE RETORNO (DIRECTIVA 2008/115/CE) PARA SEGUIR APRENDIENDO
PARTE IV
< 341
205
Rincn, Juan Carlos, Historia secreta de la directiva de retorno, nota periodstica publicada por la BBC Mundo, Publicada el 19 de El texto completo de la directiva puede ser obtenido en el Porta del Derecho de la unin Europea. Disponible online el 20-2-2009 en la pgina: http://europa.eu/institutions/inst/parliament/index_es.htm Disponible online el 20-2-2009 en la pgina: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_7461000/7461864.stm
junio de 2008. Disponible en http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/hi/spanish/international/newsid_7461000/7461864.stm

206
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF
207 208
342 >
Es necesario sealar que tambin se contempla la posibilidad de habilitar los centros penitenciarios, separndolos de los presos ordinarios, en los casos en que no se pueda proporcionar alojamiento en un centro de internamiento especializado (art.16). As mismo se contempla el internamiento de menores no acompaados y de familias enteras, como ltimo recurso y por el menor tiempo posible, tomando en consideracin el inters superior del menor (art.17). Las disposiciones finales concernientes a las obligaciones en materia de informacin, la incorporacin al ordenamiento jurdico nacional, la relacin con
209
El captulo IV, del artculo 15 al 18, aborda lo relativo al internamiento a efecto de expulsin. Pero el internamiento no slo es aplicable en la ejecucin del proceso de expulsin, sino durante el procedimiento de retorno o a fin de preparar el retorno; y se aade que especialmente se podr aplicar el retorno cuando haya riesgo de fuga o el nacional de un tercer pas afectado evite o dificulte la preparacin del proceso de retorno o expulsin. Tambin se marca un perodo limitado de internamiento que no podr superar los seis meses, pudindose prorrogar por un perodo no superior a doce mese ms, debido a la falta de cooperacin del nacional de un pas afectado, o por demoras en la obtencin de la documentacin necesaria que deban expedir terceros pases (art.15).
El captulo II sobre la finalizacin de la estancia ilegal, del artculo 6 al 11, establece los criterios bsicos para la decisin de retorno, la salida voluntaria, la expulsin y su aplazamiento, el retorno y expulsin de menores no acompaados, y la prohibicin de reentrada. En este apartado saltan a la vista los dispositivos de detencin y alejamiento que se generalizarn para toda la UE209. Resalta la posibilidad de emitir una prohibicin de entrada de hasta 5 aos con cada decisin de retorno emitida por un Estado parte, la cual se podr ampliar si el nacional de un tercer pas representa una amenaza grave para el orden pblico, la seguridad pblica o la seguridad nacional (art.11).
Las garantas procesales se ubican en el captulo III. En el artculo 12 se establece la forma, en el artculo 13 las vas de recurso y en el artculo 14 las garantas a la espera del retorno. A partir de este captulo comienzan las normas adjetivas, por tanto donde comienzan a delinearse con ms detalle la discrecionalidad y el funcionamiento general de los procesos de retorno, internamiento y expulsin. Saltan a la vista enunciados facultativos (y no obligatorios) como el siguiente: El nacional de un tercer pas afectado podr tener asesoramiento jurdico, representacin y, en su caso, asistencia lingstica (art. 13). Por lo tanto, tambin cabe la posibilidad de que no se le brinde esta asistencia jurdica o de cualquier otro tipo que se precise.
acuerdo con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho Comunitario, as como el Derecho internacional, incluidas la proteccin de los refugiados y las obligaciones en materia de derechos humanos (art.1). Adems, se establecen reglas para la aplicacin de disposiciones ms favorables y se consagra el principio de no devolucin tomando en cuenta el inters superior del nio, la vida familiar y el estado de salud (art.5 y 6).
Sobre este particular se pueden consultar el documento No a la directiva de la vergenza, en la siguiente direccin
electrnica: http://www.directivadelaverguenza.org/
La respuesta de la UE fue el Pacto Europeo sobre Inmigracin y Asilo refrendado de forma solemne por los 27 jefes de Estado y de Gobierno el 16 de octubre de 2008 en Bruselas. El segundo compromiso de este Pacto (en el que se califica como poltica justa, equilibrada y eficaz, y como un Planteamiento global sobre las migraciones), refrenda la Directiva de Retorno al establecer la lucha contra la inmigracin irregular, especialmente garantizando el retorno de los extranjeros en situacin de irregularidad al pas de origen o a un pas de destino 214.
Por su parte, los presidentes centroamericanos manifestaron su profunda preocupacin ante la reciente adopcin (por parte de la UE) de la directiva relativa al retorno de los nacionales de terceros pases, por las implicaciones violatorias que dicha decisin tendra para los derechos humanos y la dignidad de las personas211. Tambin hubo declaraciones de rechazo por parte del Presidente de Venezuela, Hugo Chvez, y por parte del Presidente de Ecuador, Rafael Correa, quienes manifestaron su intencin de tomar medidas comerciales y diplomticas en contra de la Unin Europea212. En julio de 2008, ms de una centena de intelectuales del continente americano hicieron pblico un Manifiesto contra la ley de inmigracin europea (la directiva en cuestin). Sealaron que esta nueva ley europea, dictada por la naciente crisis econmica, castiga como crimen la libre circulacin de las personas, y que desde siempre los trabajadores extranjeros son los chivos emisarios de las crisis de un sistema que los usa mientras los necesita y luego los arroja al tarro de la basura. Y finalizan, Europa debera pedir perdn al mundo, o por lo menos darle las gracias, en lugar de consagrar por ley la cacera y el castigo de los trabajadores que a su suelo llegan corridos por el hambre y las guerras que los amos del mundo les regalan213
el Convenio de Schengen, la entrada en vigor y los destinatarios de la directiva constituyen el captulo V de las disposiciones finales.
Las reacciones de rechazo contra esta directiva se multiplicaron sobre todo en Amrica Latina. Una semana antes de la votacin de la directiva en el Parlamento Europeo, el Presidente de Bolivia, Evo Morales, envi una carta pblica a propsito de la directiva de retorno en donde recuerda la historia de inmigracin de europeos a Latinoamrica y seala que el encarcelamiento sin juicio para nuestros hermanos que trataron de circular libremente es negar los fundamentos de la libertad y de los derechos democrticos.210
LA DIRECTIVA DE RETORNO (DIRECTIVA 2008/115/CE) PARA SEGUIR APRENDIENDO
PARTE IV
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210 211 212
Documento disponible en http://www.rebelion.org Declaracin especial emitida en la XXXII Cumbre del Sistema de Integracin Centroamericano. 30 de junio de 2008. Amrica se moviliza contra a directiva de retorno, La Democracia, Informativo progresista republicano. 24 de junio de 2008. Manifiesto firmado por personalidades como Adolfo Prez Esquivel, Pedro Casaldliga, Naomi Kleim, Noam Chomsky, Pablo Gonzlez
http://www.lademocracia.es/America-Latina-se-moviliza-contra-la-Directiva-Retorno
213
Casanova, Eduardo Galeano, etc. Disponible en la pgina electrnica del Diario La Jornada. http://migracion.jornada.com.mx/migracion/noticias/manifiesto-contra-la-ley-de-migracion-europea/
214
El texto completo del Pacto puede ser obtenido en el portal del Ministerio de Inmigracin en Francia, en la siguiente direccin
http://www.immigration.gouv.fr/article.php?id_article=698
344 >
Lo primero que hemos de sealar es el cambio de rumbo o de orientacin que supone esta directiva respecto de los documentos normativos (Principios Bsicos Comunes y Manuales de Integracin para polticos y profesionales) o referentes (MIPEX-2007) que haban prevalecido en la Unin Europea hasta ese momento. Este cambio de rumbo, que supone la prevalencia de una determinada concepcin y utilizacin de la idea de la seguridad y del miedo y el rechazo a la diferencia, se traduce en una poltica restrictiva de derechos difcil de justificar desde la creencia en la culta, civilizada y solidaria Europa, que en cambio presume ante el mundo de respetar y defender los derechos humanos, polticos, econmicos y sociales, las libertades individuales y colectivas y la igualdad de todos los seres humanos. Los mismos derechos, libertades e igualdad que niega en la Directiva para las personas que no tienen regularizada permanentemente su situacin administrativa en Europa. No estara mal recordar aqu los versos del Pastor protestante Martin Niemller, generalmente atribuidos a Bertolt Brecht:
REFLEXIN CRTICA
Es necesario decir que un Gobierno que respeta el Estado de Derecho debe garantizar efectivamente los derechos fundamentales de todos los individuos. Esto quiere decir que no basta con las declaraciones que afirman respetar de los derechos y libertades fundamentales en los documentos jurdicos o polticos, sino que es necesario implementar los mecanismos necesarios y suficientes para garantizar tales derechos y libertades, as como la igualdad que se dice pretender, especialmente en el momento en que cada persona concreta tiene que ejercitar las prerrogativas y libertades que permitan una vida digna y autnticamente humana. Sin embargo, la directiva no logra ni si quiera ser coherente a nivel discursivo al caer en reiteradas contradicciones entre los mecanismos que propone y los derechos humanos, libertades e igualdad que dice respetar. Las contradicciones ms radicales de la Directiva, respecto de los derechos fundamentales consagrados en los Convenios Internacionales, son los que tienen que ver con la privacin de la libertad en los Centros de Internamiento y el retorno-expulsin de los menores. Cmo justificar, defender y promover la privacin de la libertad de familias enteras en un Centro de Internamiento durante un plazo de hasta 18 meses, si todos los Estados miembros de la UE han firmado y ratificado tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales? Cmo justificar, defender y promover el internamiento y el retorno de menores, expresando que se antepone el inters superior del nio y el principio de no devolucin, cuando se han firmado y ratificado por todos los Estados miembros de la UE la Convencin sobre los Derechos del Nio? Tales decisiones slo podrn justificarse desde posiciones que muestran con evidencia, ante la comunidad internacional, que la Europa desarrollada y democrtica, esa misma que se cree culta, civilizada y solidaria, sufre un grave retroceso en materia de derechos humanos, en materia de libertades civiles y polticas, y en materia de igualdad. Por otro lado, esta normativa europea marca criterios generales para que los Estados miembros los transpongan en su legislacin nacional, lo cual no significa un acatamiento al pie
Primero cogieron a los comunistas, y yo no dije nada porque yo no era un comunista. Luego se llevaron a los judos, y no dije nada porque yo no era un judo. Luego vinieron por los obreros, y no dije nada porque no era ni obrero ni sindicalista. Luego se metieron con los catlicos, y no dije nada porque yo era protestante. Y cuando nalmente vinieron por m no quedaba nadie para protestar.
de la letra como podra parecer segn las declaraciones de los lideres polticos que aparecen en diferentes medios de comunicacin o incuso hacerla ms restrictiva. Al contrario, la directiva marca mximos de actuacin de los Estados para la implementacin de mecanismos de retorno y expulsin de inmigrantes indocumentados. Lo grave es que se atribuye gran discrecionalidad a las autoridades sin fijar con precisin y coherencia la proteccin y garanta de los derechos humanos. Las crticas a la Directiva han venido inclusive desde polticos europeos que han marcado como significativo, que el primer proceso de codecisin sobre inmigracin sea un proyecto ligado a la represin, antes de que las condiciones de acogimiento y de integracin de los extranjeros no comunitarios hayan sido debatidas y determinadas por los Veintisiete215. Es poco apropiado, por utilizar un eufemismo, establecer una poltica de retorno basada en el hecho fundamental de la represin, sin que, antes, hayamos reconocido nuestra presente y futura necesidad demogrfica; sin que hayamos reconocido que nuestros nacionales no podrn sustituir a quienes se jubilen; sin que hayamos reconocido la conveniencia y hasta nuestra necesidad econmica de que entren en Europa personas de otros pases, que entren ms y que vengan para quedarse; sin que hayamos analizado la situacin las condiciones de vida reales- de los inmigrantes en Europa; sin que hayamos puesto en prctica ni hayamos comprobado la eficacia o ineficacia- de las tan anunciadas, en ocasiones, medidas de integracin. Y hemos pasado en Europa a permitir y propiciar una poltica que va en contra de las libertades y los derechos de las personas, sin haber hecho los deberes, sin haber desarrollado eficazmente las polticas de acceso, de acogida y de igualdad real y efectiva. En este instrumento se llama retorno voluntario a lo que en realidad es un retorno obligatorio, as el artculo 7, prrafo 3, sita al extranjero ante obligaciones permanentes, como las de tener que presentarse peridicamente a las autoridades, el depsito de una fianza adecuada, la retencin de documentos o la obligacin de permanecer en un lugar determinado. Al aceptar estas medidas tan restrictivas, los Estados de la UE se comprometen a aumentar la financiacin del retorno, confirmando de este modo su voluntad de obligar a los extranjeros en situacin de irregularidad a regresar a sus pases de origen; sin reconocer que su estructura de mercado de trabajo exige, y seguir exigiendo la entrada de trabajadores extranjeros, y que la situacin de irregularidad de estos trabajadores y trabajadoras es tolerada, en la prctica de muy diversas formas, en los distintos pases por ser la condicin de posibilidad para una constante explotacin laboral, de la que dependen determinados sectores productivos en algunos pases de Europa. Tambin se introducen restricciones en el ejercicio de los derechos de los inmigrantes irregulares y se pone el acento en las polticas de seguridad, de tal forma que se permite que la orden de expulsin sea dada a travs de una orden administrativa y no slo con una orden judicial como hasta ahora haba primado. En la prctica, esta sustitucin de la competencia de la autoridad judicial por la de la autoridad administrativa podra sistematizarse y necesariamente, ello tendra consecuencias adversas en lo que al respeto de los derechos humanos se refiere. Otras voces han llamado la atencin sobre la posibilidad de mantener a una persona detenida durante 18 meses, sin culpa alguna, por decisin administrativa y sin intervencin judicial. Esto significa que estamos creando una categora inferior de seres humanos. Es una humillacin...216
PARTE IV
< 345
Esta crtica pone claramente de manifiesto las violaciones a los derechos humanos y el trato desigual que se le da a una persona por su condicin de irregularidad migratoria en Centros de internamiento especializados217, as como la amplia discrecionalidad de los Estados para aplicar la normativa.
215
Jacques Delors / Michel Rocard 18/06/2008. El Pas. Jacques Delors es ex presidente de la Comisin Europea y Michel Rocard es ex Entrevista El futuro de Europa, Claudio Fava Parlamentario del PSE, 19/06/2008. Claudio Fava, Catania (Italia), 1957, jurista y periodista, es Para una profundizacin sobre los centros de internamiento para extranjeros ver el Anuario Ceimigra 2007 en la parte IV, Centros de
primer ministro de Francia y diputado en el Parlamento Europeo.

216
el coordinador del rea de Libertades Civiles, Justicia e Interior del Partido de los Socialistas Europeos (PSE) en el Parlamento Europeo.
217
internamiento para extranjeros: Los centros que no deberan existir. 270-278 pp.
346 >
Esta medida de detencin es completamente desproporcionada en relacin con el tiempo realmente necesario para organizar el retorno de un extranjero, de esta manera, los Estados de la UE tienen la potestad de ampliar los plazos de internamiento de seis meses a dieciocho, originando una amplia discrecionalidad de las autoridades que podra propiciar arbitrariedades. Para mostrar que la UE est dispuesta a todo para expulsar a los inmigrantes irregulares, la Directiva prev la posibilidad de que los pases que no tengan o no puedan, por cuestiones de capacidad, seguir alojando a personas en los centros de internamiento especializados podrn recurrir a los centros penitenciarios para proporcionar alojamiento a los inmigrantes, personas individuales o familias, con orden de expulsin o de retorno, de tal manera que las garantas en el internamiento o la expulsin de personas vulnerables (menores de edad, enfermos) son muy limitadas o casi inexistentes en la Directiva de Retorno. Como es bien sabido por todos, el derecho de los menores es superior a cualquier otro y es inaceptable someterlo a una Directiva represiva en la que prevalece el internamiento y la expulsin con un trato equiparable al de los adultos. Adems esta Directiva establece que los Estados tendrn derecho a retener a los menores durante el mismo tiempo que los adultos. La directiva pretende respetar el principio del "inters superior del menor" remitindose a la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio (1989), sin embargo, la convencin no prev en lugar alguno la posibilidad de la detencin de los nios a causa de la inmigracin ilegal. El periodo de alejamiento (prohibicin de reentrada) es otra de las medidas restrictivas que contempla la Directiva, lo cual significa que el extranjero de un tercer pas no podr ingresar ni permanecer sobre el territorio europeo durante los cinco aos siguientes a su expulsin, creando un estigma a las personas expulsadas o retornadas bajo determinadas circunstancias como culpables de un delito por el que deben ser castigadas, y con el riesgo aadido de negarles el ejercicio futuro de los derechos esenciales, como el derecho de asilo o el de reagrupamiento familiar. De esta manera se trata de la institucin de un verdadero delito de inmigracin. Finalmente, la Directiva pone en su objetivo la referencia a los derechos humanos, sin embargo a lo largo de su desarrollo establece una serie de prcticas que sistemticamente violan y ponen en riesgo los derechos de las personas. As mismo, el texto de la directiva contempla un gran margen de discrecionalidad, por lo que deja a los inmigrantes en un estado de indefensin jurdica y de incertidumbre permanente durante el cual no estarn al corriente del tiempo y del lugar de su internamiento. Sin el conocimiento formal y oficial de estos datos difcilmente podrn argumentar una arbitrariedad y quedarn bajo la discrecionalidad de las autoridades. Por todo lo anterior, no es extrao que, en toda Europa, se haya denominado a la Directiva 2008/115/CE directiva de la vergenza. Porque no entendemos que se pueda sentir otra cosa si alguien pensaba encontrarse en y pertenecer a esa culta, civilizada y solidaria Europa que, en esta ocasin, ha demostrado ser todo lo contrario.
PROPUESTAS
4 5
La Directiva de Retorno debe ser transpuesta por los Estados miembros bajo el apego sin restricciones al derecho internacional, sobre todo en materia de Derechos Humanos, y de manera especial a la Convencin sobre los Derechos del Nio, la proteccin de los refugiados (Convenio de Ginebra) y las obligaciones en materia de derechos humanos de los trabajadores migratorios (Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias, de las Naciones Unidas y que la UE no ha ratificado)219. En este sentido, cada Estado miembro de la UE deber demostrar su conviccin en los derechos humanos, la democracia, la justicia y la solidaridad, para transponer la directiva en un instrumento que armonice las polticas de inmigracin y asilo en Europa, en la medida en que pueda convertirse en una herramienta de gestin de los flujos migratorios y de integracin de todas las personas que formamos parte de una misma y nica sociedad, y no de criminalizacin de los inmigrantes irregulares.
Creemos que es necesario insistir en las propuestas que expresbamos en el Anuario Ceimigra de 2007 para los Centros de Internamiento de Extranjeros en Espaa218. Sobre todo en lo que se refiere a los informes del Defensor del Pueblo Espaol, y que marcan el camino contrario hacia donde ha ido caminando la poltica europea de inmigracin.
PARTE IV
< 347
Parece necesario ir proyectando, en cada Estado, criterios que moderen la restrictividad de la Directiva, en el sentido de incluir mecanismos que permitan lograr acuerdos bilaterales como herramientas transversales para la gestin de los flujos migratorios; y el establecimiento de condiciones necesarias e indispensables para el acogimiento de personas inmigrantes clandestinas e irregulares bajo la corresponsabilidad de sus pases de origen, mientras que se construye el consenso para desistir de manera definitiva del internamiento y la expulsin de los menores.
La impugnacin y combate legal y social, a nivel internacional, de la implementacin de esta directiva que vulnera los derechos ms fundamentales de las personas inmigrantes en situacin de irregularidad administrativa.
218 219
Las migraciones en un mundo desigual, Anuario Ceimigra 2007, p. 277. Recordamos que hasta el 2008, ninguno de los pases de la UE ha ratificado esta norma de derecho internacional que se encuentra
vigente desde el 2003.
348 >
Como viene siendo ya costumbre, queremos terminar este Informe Anual CeiMigra con una reflexin acerca del papel que cada uno habr de desempear en nuestro momento histrico actual. Con la que est cayendo en Europa tras la aprobacin de , como se ha calificado en toda la regin, la Directiva de la vergenza, parece difcil seguir creyndonos, sin ms, la imagen de la culta, civilizada y solidaria Europa. Salvo que la cultura pueda desvincularse, sin consecuencias, de la realidad, la Europa culta puede ser, en este momento, ms que cuestionada. Los mensajes que, en ocasiones, se difunden, alentando la desconfianza, el miedo y el rechazo entre la poblacin autctona o previamente residente en Europa; los debates que se plantean en torno a si debemos o no dejar entrar a los inmigrantes en Europa, o la versin ms actual de la inmigracin-0; las afirmaciones acerca del coste generado por las personas migrantes a las sociedades receptoras; y, por supuesto, los diversos tpicos con que se inunda el imaginario social -del que todos formamos parte, parecen basarse ms en el desconocimiento, en los prejuicios y en la bsqueda de votos fciles, aunque sean peligrosos, que en la voluntad de aprender de la realidad social, sa en la que todos aportamos nuestras opciones, nuestros valores y tambin nuestras limitaciones. Salvo que la civilizacin sea compatible, para nosotros que no para el resto del mundo-, con la desigualdad, la dominacin, el empobrecimiento y la exclusin de los que no son de los nuestros, de los que no son como nosotros, la Europa civilizada puede ser tambin cuestionada. Es esta Europa la que ha aportado a la historia algunos elementos que, todava hoy, deberan sonrojarnos ante el resto de la Humanidad. Lo inslito no es la barbarie que supusieron, por ejemplo, los siglos de dominacin, explotacin y latrocinio coloniales. Lo que resulta inaceptable es que esas formas de relacin desigual e injusta se den todava hoy, hacia fuera de Europa, a travs de nuestras polticas comerciales o a travs de la externalizacin de fronteras; y tambin hacia dentro, con la tolerancia de los ciudadanos y las instituciones europeas respecto de la desigualdad social, la pobreza, la marginacin y la exclusin sociales o las discriminaciones -que algunos pudieron creer ya superadas- por motivos de sexo, etnia, cultura, religin, posicin social y hasta por nacimiento. Ms all de la percepcin de nuestro propio bienestar y desarrollo, estas situaciones siguen existiendo en el interior de la civilizada Europa y, por las prioridades visibles de nuestras instituciones y las nuestras personales- no es fcil que tenga una respuesta ni una solucin eficaz a corto plazo. Ahora bien, precisamente por ello, es urgente procurarlo.
EPLOGO: EL COMPROMISO CON LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS
EL COMPROMISO CON LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS EPLOGO
< 349
350 >
Salvo que podamos afirmar, sin pestaear ni atragantarnos, que la solidaridad es compatible con las relaciones de suma cero, en las que unos ganan evidentemente, nosotrosy otros pierden todos los dems-, la Europa solidaria no parece ser muy defendible ltimamente. Nuestra Ayuda al Desarrollo, nuestra cooperacin y nuestras relaciones comerciales lo corroboran y, justamente por ello, deberan cuestionarnos hacia dnde vamos y queremos ir. Cuando, en Europa, la crisis econmica se utiliza como argumento para endurecer las posiciones polticas o para restringir la proteccin y garanta de los derechos humanos, especialmente contra las personas migrantes, el resto del mundo nos observa con estupefaccin. Porque demasiados pases han vivido una situacin de crisis permanente en los ltimos siglos. Porque el proteccionismo con el que hemos respondido en un tiempo rcord para proteger los beneficios de algunas empresas, socializando sus prdidas cuando antes se haban privatizado las ganancias, no se ha aplicado ni utilizado con anterioridad para proteger la vida y la dignidad de cientos de millones de seres humanos, ni siquiera en las ltimas dcadas. Porque mientras Europa ha celebrado el 60 aniversario de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, ningn pas de la Unin Europea ha firmado la Convencin Internacional de las Naciones Unidas sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, de 1990. Y, sobre todo, porque, todava hoy, nuestros pases desarrollados de la culta, civilizada y solidaria Europa, somos responsables del subdesarrollo al que se ha condenado a una gran parte de la Humanidad. Cmo promover el desarrollo que decimos perseguir, sin modificar nada de nuestra posicin de poder, de privilegio, de dominacin y de exclusin? Ni nuestro modelo de desarrollo es sostenible en trminos ambientales ni energticos, ni tampoco en trminos sociales y de desigualdad. Mientras no seamos conscientes de ello, no podremos afirmar honestamente, ante el resto de la Humanidad, que buscamos el desarrollo de los pases del Sur o de los distintos sures presentes en el Norte-. En estos tiempos, como tantas veces antes, es imprescindible afirmar la dignidad de todo ser humano, rechazando cualquier instrumentalizacin, econmica, poltica, o de cualquier otro tipo, que lo convierta en un medio para otros fines. Algunos responsables polticos han tenido el valor y el coraje para defender esa dignidad, incluso por encima de algunos compaeros o de posiciones partidistas. Este convencimiento ha sido y sigue siendo el motor de nuestro trabajo desde el comienzo de estos informes anuales que tenemos la oportunidad de vivir como grandes aprendizajes. El primero (2006) se estructuraba en torno a la radical unidad del gnero humano: todos somos personas, tenemos las mismas necesidades, nos angustian las mismas dificultades y compartimos los mismos sueos. Y el segundo (2007) remita a la constatacin de que los derechos humanos, no slo los que estn reconocidos formalmente, sino, todos aqullos que son inherentes al ser humano y sin los cuales no es posible hablar de una vida digna, ni digna de ser vivida, todos ellos, son previos y de obligado cumplimiento y proteccin, por parte de cada persona, grupo, institucin y, con mayor razn, para los poderes pblicos y Administraciones Pblicas, con independencia de las caractersticas personales y administrativas de las personas, de todas las personas, que no pueden dejar de ser sujetos irrevocables de tales derechos.
EL COMPROMISO CON LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS EPLOGO
< 351

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DE LA INTEGRACIN COMO INSTRUMENTO LABORAL A LA INTEGRACIN COMO OBJETIVO SOCIAL Y POLTICO LAS MEDIDAS PARA LA INTEGRACIN.

BUENAS Y MALAS PRCTICAS PARA LA INTEGRACIN

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

ISSN: 1888-3044 D. L.: V-4978-2007 ABRIL 2009

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EPLOGO EL COMPROMISO CON LA DIGNIDAD DE LAS PERSONAS

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Hble. Sr. D. Rafael Blasco Castany

Conseller de Inmigracin y Ciudadana

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES Migraciones y desarrollo en los pases de origen

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

LO QUE APRENDIMOS (Y LO QUE NOS QUEDA...)

Lima, Per, 1986.

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Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

Madrid, 2005. Pgs. 45-55.

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Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

buena fe en los contratos como el carcter justo del acuerdo. N. del T.

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN

el establecimiento de la familia humana como unidad destinada a correr la misma suerte;

El establecimiento del conocimiento humano al servicio de las necesidades humanas;

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disponibles en la pgina: http://books.sipri.org

on-line en la pgina: http://www.soaw.org/article.php?id=389

De Sebastin, L., frica, pecado de Europa, Ed. Trotta, Madrid, 2006.

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

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DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

Noticia EFE, en el diario El Mundo, el viernes 13 de Enero de 2006.

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

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DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

(Santiago de Chile), n 7, junio 2008.

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

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LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES MIGRACIONES Y DESARROLLO EN LOS PASES DE ORIGEN

DESARROLLO Y SUBDESARROLLO: DOS REALIDADES O UNA SOLA REALIDAD?

Informe Anual sobre Migraciones e Integracin CeiMigra 2008 Migraciones y Desarrollo

EL BALANCE DEL DESARROLLO BASADO EN LA COOPERACIN, SESENTA AOS DESPUS

Ed. Icaria, Barcelona, 2007.

EL FRACASO DEL DESARROLLO BASADO EN LA COOPERACIN, SESENTA AOS DESPUS