NDICE

I. II. III.

Agradecimientos .. Presentacin . Resumen Ejecutivo ... Poltica Fiscal y Equidad: Estimacin de la Progresividad y Capacidad Redistributiva de los Impuestos y el Gasto Pblico Social en los pases de la Comunidad Andina. DFID BID CAN

v vii 1

IV.

Informe de Equidad Fiscal por pas Bolivia 67 Colombia .... 163 Ecuador ...... 237 Per 295 Venezuela .... 355

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AGRADECIMIENTOS
Este libro es fruto de un trabajo colectivo, en el cual distinguidos expertos contribuyeron a su realizacin. Los estudios de pas fueron realizados por los consultores Fernando Cossio (Bolivia), Juan Gonzalo Zapata y Natalia Ariza (Colombia), Gustavo Arteta (Ecuador), Jonathan Haughton (Per) y, Gustavo Garca y Silvia Salvato (Venezuela). La metodologa homognea aplicada en los cinco estudios para medir los efectos de la poltica fiscal en la distribucin del ingreso ha sido desarrollada con el apoyo del Profesor Jonathan Haughton, bajo contrato con el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) del Departamento de Integracin y Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El Prof. Haughton tambin particip como asesor tcnico durante la ejecucin de los estudios. Hay que destacar especialmente la colaboracin financiera del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), que ha solventado la mayor parte de los costos de los distintos estudios, a travs de un proyecto de cooperacin tcnica regional no reembolsable del BID. El asesor en gobernabilidad del DFID en Lima, Dr. Carlos Santiso, fue incansable en su esfuerzo para viabilizar ese apoyo, adems de brindar su aporte en la preparacin del Plan de Operaciones de la cooperacin tcnica y de los trminos de referencia de los consultores. La cooperacin tcnica DFID-BID ha sido ejecutada por la Secretara General de la Comunidad Andina (SGCAN), contando con el importante apoyo de Alexis Valencia, Coordinador del proyecto a su inicio; Ximena Romero, quien se encarg de la ejecucin del
v

proyecto hasta su fase final; Cecilia Matta, quien se ocup de revisar todos los manuscritos; y, Juan Falcon, Coordinador de Armonizacin de Polticas Macroeconmicas de la Secretara General de la Comunidad Andina. El trabajo se inici a mediados de 2004 y su revisin final se efectu en el segundo trimestre de 2006. Se cont siempre con el apoyo y consejo de Peter Kalil, as como con los valiosos comentarios y sugerencias de Carlos Molina del INDES y de Fernando Velayos. A su vez, agradecemos la colaboracin eficaz de Ernesto Mondelo y de la representacin del BID en Per con el gran soporte de nuestra mano derecha, Carla van der Ven.

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PRESENTACIN
Este libro tiene como propsito contribuir a un mejor conocimiento en los pases de la Comunidad Andina de los efectos de la poltica fiscal en la distribucin del ingreso. Evala el impacto neto de la poltica tributaria y del gasto pblico que sta financia, en un enfoque comprensivo e innovador diseado para ser til a los formadores de las polticas pblicas. El libro forma parte del apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo a los esfuerzos de la Secretara General de la Comunidad Andina en el mejoramiento del diseo de la tributacin indirecta de los Pases Miembros de la Comunidad Andina. A travs de un proyecto paralelo a este libro, se desarrollaron propuestas de normas comunitarias para la armonizacin de los impuestos indirectos (el Impuesto al Valor Agregado - IVA - y los Impuestos Selectivos al Consumo) entre los Pases Miembros, posteriormente recogidas en las Decisiones 599 y 600 de la Comisin. Estos impuestos, considerados en su conjunto, representan cerca de dos tercios de los ingresos tributarios en la regin. A su vez, el IVA corresponde a dos tercios de la recaudacin de los tributos indirectos y es casi la mitad de la recaudacin. El IVA es un impuesto proporcional y general al consumo, por ende, con efectos regresivos. Sin embargo, para evaluar la regresividad del sistema fiscal, se debe tener en cuenta que el efecto en la distribucin del ingreso es el resultado compuesto de la incidencia de los ingresos tributarios y del gasto pblico. A pesar de que un buen diseo de las exoneraciones en el IVA y del impuesto a la renta personal pueden favorecer la equidad vertical, es reconocido que el principal instrumento de
vii

poltica fiscal para mejorar la equidad en la distribucin del ingreso y satisfacer las necesidades bsicas es el gasto pblico social (GPS). Dicho gasto debera ser eficientemente instrumentado y eficazmente focalizado para aliviar niveles de pobreza, expandir la infraestructura social y mejorar la distribucin del ingreso. Sin embargo, teniendo en cuenta las limitaciones distributivas del GPS, se requiere igualmente evaluar en qu medida la estructura tributaria afecta la equidad de la poltica fiscal. El anlisis contenido en este libro se basa en la aplicacin de una metodologa homognea, para medir los efectos de la poltica fiscal en la distribucin del ingreso, analizar su evolucin y facilitar la adopcin de polticas pblicas que contribuyan a una mayor equidad de la tributacin y del gasto pblico social. Estos estudios ofrecen una visin integral de la poltica fiscal de los Pases Miembros y un anlisis de la incidencia tributaria y del gasto pblico por pas. Aportan, igualmente, una metodologa para evaluar los niveles de equidad de los sistemas tributarios en cada Pas Miembro, en especial del IVA y del Impuesto Personal a la Renta. Asimismo, ofrecen elementos para evaluar los niveles de eficiencia y equidad del gasto. En la perspectiva de profundizar la integracin en Amrica del Sur, este libro constituye una referencia vlida para los pases de la regin en cuanto se refiere a la posibilidad de utilizar instrumentos clsicos de poltica fiscal para incidir en los patrones de inequidad y desigualdad distributiva. Ello es relevante en la medida en que la integracin regional futura tiene como reto inmediato contribuir a la consolidacin de un modelo de crecimiento sostenido bajo condiciones de equidad.

Nohra Rey de Marulanda Gerente del Departamento de Integracin y de Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo

Alfredo Fuentes Hernndez Secretario General Encargado de la Comunidad Andina

Washington D.C., Agosto de 2006

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Poltica Fiscal y Equidad

ESTIMACIN DE LA PROGRESIVIDAD Y CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DE LOS IMPUESTOS Y EL GASTO PBLICO SOCIAL EN LOS PASES DE LA COMUNIDAD ANDINA*

Resumen Ejecutivo
Alberto Barreix** Jernimo Roca*** Luiz Villela**

DFID BID CAN

* ** ***

Los autores agradecen los valiosos comentarios de Peter Kalil, Fernando Velayos y Carlos Molina, y la eficiente asistencia de Patricia Abad. BID. DFID CAN. Consultor.

Resumen Ejecutivo

NDICE
1. Introduccin.... 5 2. Distribucin del Ingreso y el Consumo de los Hogares antes de la Poltica Fiscal.. 6 2.1. La desigualdad en Amrica Latina... 6 2.1.1. Desigualdad, crecimiento y pobreza. 8 2.2. La Comunidad Andina respecto al resto de Amrica Latina.. 10 2.3. Distribucin del ingreso y del consumo segn los estudios realizados... 12 2.4. El ingreso fiscal disponible en los pases de la CAN 13 3. Progresividad y Capacidad Redistributiva del Sistema Tributario... 16 3.1. Algunas consideraciones metodolgicas.... 16 3.1.1. Incidencia....... 16 3.1.2. Indicadores de progresividad y capacidad redistributiva. 17 3.2. Impuesto al Valor Agregado (IVA)... 19 3.3. Impuestos Selectivos al Consumo. 23 3.3.1. Impuestos Selectivos sobre Combustibles: la importancia de la Matriz InsumoProducto.... 24 3.3.2. Impuestos Selectivos sobre las Bebidas Alcohlicas... 28 3.3.3. Impuestos Selectivos sobre las Bebidas No Alcohlicas..... 29 3.3.4. Impuestos Selectivos sobre Tabaco y Derivados del Tabaco.. 31 3.3.5. Impuestos Selectivos sobre Automotores... 32 3.4. Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF)... 32 4. Progresividad y Capacidad Redistributiva del Gasto Pblico Social 35 4.1. Factores de crecimiento y evolucin del Gasto Pblico en los pases andinos... 35 4.1.1. Elasticidad ingreso de la demanda de bienes pblicos..... 35 4.1.2. Globalizacin y aumento del Gasto Pblico............ 36 4.1.3. Convergencia en el tamao de los Estados debido a las aperturas comercial y financiera... 37 4.1.4. El gasto en seguridad social.... 37 4.1.5. Tipologa del gasto..... 38 4.1.6. Evolucin del Estado y el Gasto Pblico en los pases andinos...... 39 4.2. Algunas consideraciones metodolgicas.... 39 4.3. Gasto Pblico Social en Salud... 43 4.4. Gasto Pblico en Educacin Pre-Escolar, Primaria y Secundaria.. 44 4.5. Gasto Pblico en Educacin Universitaria 45 4.6. Gasto Pblico en Pensiones.. 46 4.7. Gasto Pblico Social Focalizado... 47

Resumen Ejecutivo

5. Impacto global de la Poltica Fiscal.... 50 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. Impacto del Sistema Tributario. 50 Impacto del Gasto Pblico Social. 52 Impacto global de la Poltica Fiscal........ 54 Conclusiones..... 56

Bibliografa...... 59
Anexo A. Simulaciones Estticas y sin comportamiento.... 63 Anexo B. Eleccin del Indicador de Bienestar: Renta versus Gasto................ 64

Resumen Ejecutivo

1.

INTRODUCCIN

Los estudios realizados en los ltimos diez aos sugieren que Amrica Latina es la regin del mundo que presenta los ms altos niveles de desigualdad, superiores a los de los pases desarrollados, a los de Asia, Europa del Este e, incluso, a los de los pases africanos. La desigualdad en el pas de Amrica Latina con mejor distribucin del ingreso (Uruguay) es mayor que la que presenta el pas con peor distribucin del ingreso en Europa del Este (y el peor entre los pases desarrollados), y no muy diferente a la del pas asitico ms desigual (Banco Mundial, 2005). En la Comunidad Andina (CAN), a excepcin de Colombia donde los indicadores de desigualdad se han mantenido estables, se ha deteriorado la distribucin del ingreso respecto a inicios de los 90, con la peculiaridad de que el deterioro ha sido ms pronunciado en aquellos pases que presentaban, y an presentan, una situacin menos desigual: Venezuela y Per, lo que ha llevado a una menor varianza de los coeficientes de desigualdad de la regin en torno a una desigualdad media mayor. En este contexto, se vuelve relevante conocer cmo el Estado, a travs de sus polticas de impuestos y gastos, ha modificado la distribucin del bienestar en la regin, y extraer lecciones de poltica de dicha experiencia. Con esta intencin, la cooperacin tcnica DFID-CAN-BID ha encargado la elaboracin de cinco estudios, uno para cada pas de la CAN, procurando evaluar el impacto conjunto de la poltica tributaria y del gasto pblico en la distribucin del ingreso y el gasto de los hogares. El objetivo principal de este trabajo es resumir los resultados obtenidos en esos cinco estudios, realizados por los consultores Fernando Cossio (Bolivia), Juan Gonzalo Zapata y Natalia Ariza (Colombia), Gustavo Arteta (Ecuador), Jonathan Haughton (Per), y Gustavo Garca y Silvia Salvato (Venezuela). Este trabajo se organiza como sigue. En la seccin 1 se evala el margen de maniobra con que cuentan los pases de la CAN para llevar adelante sus polticas de gasto pblico social e inversin, a travs de la medicin de su ingreso fiscal disponible (Villela, Roca y Barreix, 2005) y se compara la distribucin del ingreso en Amrica Latina con la de otras regiones del mundo, se revisa su evolucin y, especialmente, se sita a la CAN respecto de los dems pases de la regin. En la seccin 2 se resumen los resultados obtenidos de los cinco estudios respecto a la progresividad y capacidad redistributiva de los impuestos analizados. La seccin 3 hace lo propio para los componentes del gasto pblico considerados. Finalmente, en la seccin 4 se muestra el impacto global de la poltica fiscal (impuestos y gasto pblico social), y se presentan las conclusiones.

Resumen Ejecutivo

2.

DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y DEL GASTO DE LOS HOGARES ANTES DE LA POLTICA FISCAL

El Estado, a travs de su poltica de impuestos y de gastos, modifica la distribucin del bienestar1 Si se adopta como indicador del bienestar el ingreso (consumo) de las familias, el primer paso para medir el impacto redistributivo de la poltica fiscal consiste en determinar cul es la distribucin de dicho ingreso (consumo) antes de la accin de la poltica fiscal. A posteriori, una vez definida la incidencia conjunta de la poltica tributaria y la del gasto pblico social, por comparacin entre la situacin ex ante (sin poltica fiscal) y ex post (con poltica fiscal), se determina si dicha poltica resulta regresiva o progresiva y se estima su impacto redistributivo2. La discusin terica respecto a si es el ingreso o el consumo el mejor indicador de bienestar contina abierta. En los trabajos realizados para los pases de la CAN se ha optado por considerar ambos escenarios; es decir, las consecuencias redistributivas de la poltica fiscal sern presentadas tomando como referencia tanto el ingreso (per cpita) como el gasto (per cpita) de los hogares, con la nica excepcin de Venezuela, donde las carencias de informacin slo permiten presentar los resultados en relacin al ingreso. Algunos de los argumentos tericos en apoyo, por un lado, del ingreso y, por otro, del gasto, como mejores indicadores de bienestar, se resumen en el Anexo B. 2.1. La desigualdad en Amrica Latina Varios estudios realizados en los ltimos diez aos sugieren que Amrica Latina es la regin del mundo que presenta los ms altos niveles de desigualdad, superiores a los de los pases desarrollados, a los de Asia, Europa del Este e, incluso, a los de los pases africanos (Deininger y Squire, 1996; y, Bourguignon y Morrison, 2002).
1

En lo que respecta a la proteccin social, los Estados cuentan con tres instrumentos de impacto directo: a) los programas sociales financiados con fondos pblicos (gasto pblico social); b) los gastos tributarios, como las exoneraciones en el IVA o las deducciones o crditos en la renta personal; y, c) las regulaciones, como salarios mnimos, control de precios y de alquileres y diversas formas de crdito subsidiado. Estas regulaciones, que pueden calificarse como ofensivas porque buscan proteger a las personas de menores ingresos (y con poder de negociacin), multiplican las fallas de mercado. En tanto otras regulaciones, que denominamos defensivas, protegen a los consumidores de los agentes con poder de mercado tanto privados como pblicoscorrigiendo las fallas del mercado -por ejemplo, price caps- (Barreix y Roca, 2005). Si bien las regulaciones constituyen un componente de la poltica fiscal que influye en la equidad y la distribucin del ingreso, no fueron analizadas en estos estudios. Estos trabajos se han limitado a estudiar la equidad fiscal respecto de la distribucin del ingreso pero podran tambin subdividirse segn regiones, grupos tnicos o edades.

Resumen Ejecutivo

Frecuentemente se argumenta que la desigualdad en la distribucin del ingreso est relacionada con el grado de desarrollo del pas en cuestin y que, por tanto, las comparaciones entre pases deben controlar por este factor. Londoo y Szkely (2000) han realizado un anlisis de regresin para calcular la diferencia entre la desigualdad observada y la desigualdad esperada, dado el nivel de desarrollo, para un conjunto de pases. La diferencia encontrada para Amrica Latina es positiva; es decir, la regin sufre, de acuerdo a los autores, un exceso de inequidad, que oscila en torno a 13 puntos porcentuales del Gini (Banco Mundial, 2005). Tal como lo hace el Banco Mundial (2005a), es interesante sealar que la posicin de la mayora de los pases latinoamericanos en el ranking de desigualdad ha sido aproximadamente la misma durante las ltimas dcadas, pese a sus diferentes tasas de crecimiento, situacin social y entorno poltico. Esto parece sugerir que las razones de la desigualad de Amrica Latina son ms profundas y estn por detrs de los ciclos y las polticas econmicas. El propio Banco Mundial (2005) afirma que las mejores distribuciones del ingreso en Amrica Latina son (i) peores que las de cualquiera de los pases desarrollados; (ii) peores que las de cualquiera de las economas en transicin; e, incluso, (iii) peores que las de varios de los pases del frica Subsahariana. No obstante, creemos conveniente introducir algunas puntualizaciones: (i) La desigualdad en la distribucin del ingreso, antes de la poltica fiscal, medida por el ndice de Gini, no es demasiado diferente en los pases desarrollados que en los pases de Amrica Latina que gozan de las mejores distribuciones del ingreso (por ejemplo, el Gini de Uruguay en 2000 era 0.4460). No obstante, como se ver ms adelante, en estos pases la poltica fiscal determina una reduccin de por lo menos diez puntos del ndice de Gini. (ii) En el caso de las economas en transicin (del socialismo al capitalismo) y de los pases africanos, la gran mayora de las veces se estima la desigualdad en la distribucin del consumo (y no del ingreso) y, por lo tanto, debe tenerse muy presente que, tal cual se ha demostrado empricamente, el consumo se distribuye menos desigualmente que el ingreso. En el cuadro siguiente se compara la distribucin del ingreso (ndice de Gini) en el pas de Amrica Latina con mejor distribucin del ingreso -Uruguay, segn cifras del Banco Mundialcon la distribucin del ingreso (Y) o consumo (C) en: (a) los pases del ex bloque sovitico, excepto los blticos; (b) el resto de las economas europeas en transicin, ya integrantes de la Unin Europea o ms prximas a ingresar (incluye los blticos -Estonia, Lituania y Letonia-); (c) un grupo de pases del Sur de Asia; y (d) algunos pases del frica Subsahariana. Dadas las diferentes opciones para calcular el ndice de Gini3, se ha preferido recurrir a una fuente nica los World Development Indicators del Banco Mundial4- para que las cifras sean, al menos desde este punto de vista, comparables.

Al menos tres variables entran en juego a la hora de calcular el ndice de Gini para medir la desigualdad en la distribucin del ingreso: (i) la unidad de anlisis (individuos u hogares); (ii) el criterio de ordenacin de las unidades de anlisis para el diseo de los percentiles (ingreso total, ingreso per cpita o ingreso equivalente); y, (iii) la variable de inters (ingreso total o ingreso per cpita -con y sin valor locativo-). Banco Mundial (2005b). World Development Indicators. http://devdata.worldbank.org/wdi2005/.

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Cuadro 1 Distribucin del Ingreso (Consumo)

Ao YoC 2000 y Pases en Transicin Ex URSS 1998 c 2001 c 2000 c 2001 c 2003 c 2002 c 2002 c 2002 c 2003 c 1998 c 1999 c 2000 c Pases en Transicin UE 2000 y 1998 y 2000 c 2002 c 2001 y 2001 c 1996 y 1998 c 2002 c 2002 c 2002 c 1996 y Sur de Asia 2000 c 1999-00 c 1998-99 c 1999-00 c frica Sub-Sahariana 1998 c 2001 c 2002 c 1999-00 c 1998-99 c 2000 c 1999 c Gini 44.6 37.9 36.5 30.4 36.9 32.3 34.8 36.9 31.0 32.6 40.8 29.0 26.8 37.2 33.6 31.9 28.2 31.9 29.0 25.4 28.2 26.9 34.1 30.3 25.8 31.8 32.5 33.0 33.2 33.3 44.6 44.6 30.0 40.8 39.0 43.0 PIB PC en PPP - $ 8,832 2,079 2,877 4,802 2,151 6,663 1,629 1,477 8,130 1,091 2,458 3,756 1,516 9,779 6,775 8,766 4,268 6,483 10,130 13,675 5,414 14,720 11,220 7,027 9,294 1,495 2,416 1,818 3,625 605 2,004 1,543 676 1,842 1,666 1,201

Uruguay Armenia Azerbaijn Belars Georgia Kazakhstn Repblica Kyrgyz Moldova Federacin Russian Tajikistn Turkmenistn Ucrania Uzbekistn Estonia Latvia Lituania Albania Bulgaria Croacia Repblica Checa Macedonia, FYR Hungra Polonia Romania Repblica Eslovaca Bangladesh India Pakistn Sri Lanka Burundi Camern Costa de Marfil Etiopa Ghana Mauritania Uganda

Fuente: Banco Mundial (http://devdata.worldbank.org/wdi2005/Table2_7.htm.

Finalmente, de acuerdo al Banco Mundial (2005), la diferencia entre el patrn de distribucin del ingreso de Amrica Latina y el de las otras regiones (frica, Asia, Europa del Este y pases desarrollados), no est en una alta concentracin del ingreso en la clase media y una muy baja en los deciles ms pobres, como a veces se ha sugerido. El problema est en la muy alta participacin en el ingreso de los estratos ms ricos: el 80% ms pobre de la poblacin tiene una participacin en el ingreso menor a la que tiene en el resto de las regiones del mundo. As, para que el patrn de distribucin del ingreso de Amrica Latina se asemejara al de las dems regiones, sera necesaria una transferencia del 5% ms rico de la poblacin al 80% de los hogares ms pobres. 2.1.1. Desigualdad, crecimiento y pobreza En teora econmica moderna, los trabajos pioneros de Kuznets (1966) establecieron una relacin emprica entre crecimiento y desigualdad que sugiere que la distribucin del ingreso cambia sistemticamente durante el proceso de desarrollo de un pas. Usando una muestra de 18 pases Kuznets (1996) lleg a la conclusin de que en los estados iniciales del crecimiento

Resumen Ejecutivo

del ingreso ste tiende a concentrarse, mientras que en las fases posteriores de aumento del ingreso per cpita, su distribucin mejora, generando la famosa relacin de la U invertida. Sin embargo, anlisis posteriores, en particular los de Deininger y Squire (1996), concluyeron que el desarrollo no mejora la distribucin del ingreso. Ms recientemente, Bourguignon y Morrison (2002) efectuaron un exhaustivo estudio a nivel mundial, de 1820 a 1992, y encontraron que la desigualdad ha ido creciendo con el ingreso per cpita, en especial a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial (ver Grfico 1). En estos 172 aos, el ingreso personal creci cerca de ocho veces mientras que la media del 60% ms pobre se cuadruplic y la del decil ms alto se multiplic por diez. No obstante, es importante destacar que la pobreza se ha reducido significativamente: en 1820 la extrema pobreza alcanzaba al 84% de la poblacin y en 1992 se haba reducido al 24%. La descomposicin de la desigualdad interna e internacional muestra que este ltimo componente genera casi el 60% de la inequidad. La insercin internacional determina la especializacin en el comercio, con sus importantes consecuencias en el avance tecnolgico, los mercados laborales y la distribucin de la propiedad, que afectan a la distribucin del ingreso (desigualdad interna) y su evolucin. A su vez, la desigualdad interna se ha estabilizado desde 1950. De esto se puede inferir que es probable que buena parte de la inequidad latinoamericana est relacionada con su papel en el comercio internacional. Por ser una regin productora de commodities, y en especial de actividades extractivas de recursos naturales no renovables, que se ha desindustrializado, su patrn tiende a la concentracin del ingreso excepto en los casos de nacionalizacin, donde el problema es la eficiencia. En efecto, la participacin relativa de la industria en el producto, que favorece a la distribucin del ingreso, se ha reducido en 11 puntos desde 1970, en tanto que los commodities representan, en promedio simple, ms del 75% de las exportaciones extrazona. Ms an, en relacin a la pobreza absoluta podra afirmarse que el crecimiento, en particular el industrial, es el que impulsa su descenso. En efecto, entre 1980 y 1992, la declinacin de la poblacin en situacin de pobreza debido al rpido crecimiento industrial de China y, en menor medida, de India, que representan un tercio de la poblacin mundial, ha sido de casi 650 millones de personas, an con un crecimiento poblacional de casi 350 millones para el conjunto de ambos pases. Desde la perspectiva inversa, evaluando tericamente el efecto de la desigualdad sobre el crecimiento, Kaldor (1956) argumentaba que la propensin al ahorro es mayor en las empresas que en los individuos por lo que la concentracin del ingreso aumenta el ahorro y la inversin y, en consecuencia, el producto. En contraposicin, la inequidad retarda el crecimiento como resultado de que las restricciones al crdito que enfrentan los ms pobres reducen la posibilidad de que inviertan -no tienen colateral y, por ende, surgen problemas de asimetra de informacin y limitaciones institucionales5.

Sin embargo, Barro (2000) advirti que la desigualdad parece reducir la tasa de crecimiento de los pases pobres y acelerar la de los pases ricos. Sin embargo, no encuentra evidencia economtrica de que las restricciones crediticias sean la explicacin de este hecho.

Resumen Ejecutivo

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Grfico 1 ndice de Theil de la Distribucin del Ingreso Personal: Inequidad originada dentro del pas y del comparativo internacional (1820 1992)
0.9

Del comparativo internacional

0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1820 1850 1870 1890 1910 1929 1950 1960 1970 1980 1992

Dentro del pas

Fuente: Bourguignon and Morrison (2002).

En un sentido positivo, Friedman (2005) afirma que la equidad favorece al crecimiento, brindando estabilidad, educacin a la mujer -lo cual es crucial para el control de la natalidad-, ampliacin de la base de los mercados, y promoviendo la confianza interpersonal y el capital social. A su vez, el mismo autor indica la relevancia de las reformas a la propiedad rural, efectuadas en Asia en la ltima mitad del siglo XX, como elemento fundamental para lograr la equidad, proceso que no se concret en algunos pases de Amrica Latina. Por su parte, Alesina y Rodrik (1994) indican que la igualdad en la distribucin de la tierra tiene, empricamente, mucho mayor impacto que la distribucin del ingreso en el crecimiento econmico6. Por ltimo, tericamente, la inequidad fomenta la redistribucin en sociedades democrticas debido a que las preferencias del votante mediano tienden a la redistribucin para equipararse con el ingreso medio. Mediante las transferencias financiadas con impuestos se reduce la diferencia entre la renta que percibe el votante mediano y el ingreso medio; as, se reduce la capacidad de ahorrar e invertir de los ms pudientes y del pas en general. Sin embargo, empricamente, tampoco se ha probado que este proceso afecte el crecimiento. En conclusin, la insercin internacional es determinante de la inequidad por la posicin relativa del pas del individuo y por su impacto en la desigualdad interna debido a las estructuras de produccin. A su vez, existe la presuncin de que la desigualdad (interna) reduce el crecimiento; sin embargo, la evidencia es pobre y menos an se sabe sobre el impacto y el proceso de esta relacin (Helpman, 2004). 2.2. La Comunidad Andina respecto al resto de Amrica Latina En el Cuadro 2 se presentan los ndices de Gini correspondientes a la distribucin del ingreso equivalente7 para los pases de Amrica Latina, a inicios y mediados de los 90 y en los
6

Es importante recordar la hiptesis de Acemoglu y Robinson (2005) de que los procesos de democratizacin suponen un compromiso de las elites a la aplicacin de polticas a favor de la mayora que supone un cambio en la futura distribucin del poder poltico. En consecuencia, el patrn de distribucin se modifica con la consolidacin de la democracia. El ingreso equivalente pretende capturar tanto las necesidades de los menores de edad como la presencia de economas de escala en el hogar. Se calcula dividiendo el ingreso del hogar entre un denominador del tipo

Resumen Ejecutivo

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primeros aos del siglo XXI (Banco Mundial 2005, Tabla A.6, pgina 403). De acuerdo a esta informacin, tres de los cinco pases de la regin presentan actualmente una desigualdad (ndice de Gini) mayor a la media (51.4): Bolivia (55.9), Colombia (55.8) y Ecuador (54.3); mientras que Per (47.7) y Venezuela (45.5) se ubican por debajo de la desigualdad media. Por un lado, Bolivia y Colombia, junto a Brasil (57.2), Chile (56.1) y Guatemala (56.0), son los pases que presentan la peor distribucin del ingreso en Amrica Latina. Por otro lado, Venezuela y Per, junto a Uruguay (42.5) y Costa Rica (44.6), presentan la mejor distribucin del ingreso en la regin. Ecuador ocupa una posicin intermedia. Analizando el cuadro desde una perspectiva temporal, se observa que la desviacin tpica de los coeficientes de Gini ha cado significativamente en la ltima dcada, desde 6.1 a 4.6 (Banco Mundial, 2005). Esto ha determinado que la superior homogeneidad que ha mostrado Amrica Latina respecto a otras regiones se haya acentuado. Cuadro 2 Amrica Latina y El Caribe: Coeficientes de Gini (x100) de la Distribucin del Ingreso Equivalente

Fuente: Banco Mundial (2005).

( A + 1M 1 + 2 M 2 )

; siendo A el nmero de adultos, El parmetro

1

M 1 el

nmero de menores de 5 aos y

M 2 el

nmero de

menores entre 6 y 14 aos.

2

captura las necesidades de los nios menores de 5 aos, y

capta las necesidades de los nios entre 6 y 14 aos. A su vez, recoge el efecto de las economas de escala. Para la elaboracin de esta tabla, el Banco Mundial (2005), siguiendo a Deaton y Zaidi (2002), eligi los valores 1 = 0.5 , 2 = 0.75 y = 0.9 .

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En la CAN tambin se ha verificado este proceso de convergencia de los niveles de desigualdad. A excepcin de Colombia, donde el ndice de desigualdad se ha mantenido estable, en todos los dems pases de la regin se ha deteriorado la distribucin del ingreso respecto a inicios de los 90, con la peculiaridad de que el deterioro ha sido ms pronunciado en aquellos pases que presentaban, y an presentan, una situacin menos desigual -Venezuela y Per-, lo que ha llevado a una menor varianza de los coeficientes de desigualdad de la regin en torno a una desigualdad media mayor (49.4 a inicios de los 90, 51.8 a inicios de los 00). 2.3. Distribucin del ingreso y del consumo segn los estudios realizados En el siguiente cuadro se presenta la distribucin inicial del ingreso y del consumo per cpita de los hogares, obtenida a partir de los cinco estudios8. En particular, se presentan el ndice de Gini y la relacin entre el ingreso (consumo) del 20% ms rico de la poblacin y el del 40% ms pobre. De acuerdo a estos resultados, si se ordenan los pases andinos desde aqul con peor hasta aqul con mejor distribucin del ingreso de acuerdo al ndice de Gini-, el resultado es: Bolivia, Colombia, Per, Venezuela y Ecuador. Cuadro 3 Distribucin inicial del Ingreso y del Gasto de los Hogares (antes de la Poltica Fiscal)
Bolivia 2000 Deciles segn Ingreso per capita Gini del Ingreso % del Ingreso del 20% + % del Ingreso del 40% 20% + / 40% 0.556 0.63 0.06 10.3 0.537 0.60 0.10 5.9 0.407 0.47 0.15 3.1 0.535 0.57 0.10 5.7 0.423 0.57 0.12 4.9 Colombia 2003 Ecuador 2003 Per 2000 Venezuela 2003

Deciles segn Gasto per capita Gini del Gasto % del Gasto del 20% + % del Gasto del 40% 20% + / 40% 0.472 0.55 0.11 5.2 0.518 0.58 0.10 5.5 0.346 0.43 0.20 2.2 0.470 0.53 0.14 3.9 s/d s/d s/d s/d

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

Dado que las diferentes decisiones metodolgicas que se adoptan influyen significativamente en el ndice de Gini obtenido, las comparaciones con otros estudios deben ser muy cuidadosas. Por otra parte, consideramos que el anlisis ms relevante es el de la evolucin en el tiempo del mismo pas, para encuestas similares, y no entre ellos. No obstante esto, puede sealarse que, con excepcin de Ecuador, este ordenamiento es el mismo que obtiene el Banco Mundial (2005a). En el Cuadro 4 se presenta la distribucin del ingreso per cpita9 para los pases de la CAN, de acuerdo con el informe del Banco Mundial (ndice de Gini y ratio entre el ingreso per cpita promedio del decil 10 el ms rico- y del decil 1 -el ms pobre-). En todos los casos, el Banco Mundial ha procesado los microdatos de encuestas de hogares de los pases, por lo que es natural que los ndices de Gini que obtenga sean mayores que los de

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Entindase por distribucin inicial la distribucin antes de la poltica fiscal antes de impuestos y de gasto pblico-, con las salvedades ya apuntadas al inicio de este captulo. Recurdese que el cuadro anterior estaba referido al ingreso equivalente.

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los estudios que trabajaron con datos agregados10. Los diferentes aos considerados tambin son relevantes, aunque en menor medida puesto que la mayor o menor desigualdad es una caracterstica estructural de las economas que no se modifica significativamente de un ao a otro. Dos buenos ejemplos al respecto son Chile, que con un comportamiento excelente en crecimiento no ha mejorado significativamente la inequidad de su distribucin del ingreso; y, Uruguay, que en la ltima dcada no ha empeorado radicalmente sus ndices de equidad pese al fortsimo deterioro de su actividad econmica. Cuadro 4 Distribucin del Ingreso en la CAN segn Banco Mundial

Finalmente, otro resultado que se obtiene para todos los pases, en lnea con lo esperado, es la mejor distribucin del consumo respecto a la del ingreso11. La literatura emprica sobre la relacin entre el consumo y el ingreso ha establecido, tanto para los pases ricos como para los pobres, que el consumo no est sujeto a las fluctuaciones de corto plazo del ingreso y, por tanto, su evolucin ms suave y menos variable lo hacen la mejor proxy del ingreso permanente. Dicho de otro modo, las observaciones sobre el consumo en un perodo corto de tiempo por ejemplo, una semana- son mucho ms informativas sobre el consumo anual que lo que puedan ser las observaciones de los ingresos de corto plazo sobre el ingreso anual. En un enfoque dinmico, las fluctuaciones del ingreso determinaran un reordenamiento ao tras ao mayor al que se dara si se considera el consumo (Ruiz Castillo, 2004). 2.4. El ingreso fiscal disponible de los pases de la CAN12 Ms all del anlisis de la pertinencia, los pros y los contras del uso del sistema tributario y del gasto pblico social, como instrumentos de una poltica de redistribucin del ingreso, es necesario previamente un anlisis de las posibilidades efectivas que la poltica fiscal tiene, en cada uno de los pases de la CAN, de cumplir un papel redistribuidor. Este es el objetivo de la presente seccin, que se apoya en el concepto de ingreso fiscal disponible para aproximar el margen de maniobra con que cuentan los gobiernos para proveer servicios pblicos. De acuerdo con la definicin del Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas, el ingreso disponible de los hogares es la suma de las rentas obtenidas por los mismos menos los impuestos pagados. En trminos microeconmicos, su restriccin presupuestaria. De esta definicin nos interesa remarcar su condicin de proxy del margen de maniobra de los hogares para satisfacer sus necesidades, en la medida que los impuestos -gastos comprometidos- ya estn deducidos. Claro est, las posibilidades de endeudamiento de los hogares aumentan su margen de maniobra. As, con la intencin de aproximarnos al margen de maniobra de los gobiernos (porcentaje disponible de sus ingresos), hemos decidido definir como ingreso fiscal disponible los ingresos
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Es un resultado conocido que el ndice de Gini sobre ciertos datos es mayor que el ndice de Gini sobre los mismos datos pero en forma agregada. Aunque existen excepciones: en las encuestas de hogares del Reino Unido, el ingreso se distribuye menos desigualmente que el consumo. El concepto de ingreso fiscal disponible se toma de Villela, Roca y Barreix (2005).

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tributarios menos el gasto en seguridad social y el pago de intereses de la deuda pblica los gastos comprometidos. Esta ser la restriccin presupuestaria primaria del gobierno para asignar recursos a las restantes categoras de gasto pblico (incluida la inversin). Nuevamente, y al igual que en el caso de las familias, no se est considerando aqu la posibilidad del Estado de incurrir en un nuevo dficit y, as, aumentar sus opciones de gasto. Adicionalmente, el calificativo de disponible debe relativizarse pues pueden existir otras erogaciones comprometidas por disposiciones constitucionales y/o legales (por ejemplo, impuestos afectados, inmovilidad de funcionarios pblicos, etc.)13. En resumen, el ingreso fiscal disponible es el flujo residual que le queda al Estado luego de pagar el gasto en seguridad social y los intereses de la deuda; es decir, antes de pagar cualquier erogacin pblica, desde las retribuciones a un juez o un regulador hasta una inversin en infraestructura. En el Cuadro 5 se presenta el ingreso fiscal disponible como porcentaje del PIB para cada uno de los pases de la CAN en el ao 2003, y se compara el bloque con la OCDE (OCDE, 2004), Chile, MERCOSUR y Centro Amrica. De acuerdo a esta informacin, el ingreso fiscal disponible de los pases de la CAN es solo inferior al de los pases de la OCDE, presentando un margen de maniobra superior al de Centro Amrica, el MERCOSUR e incluso Chile. Cuadro 5 Comunidad Andina: Ingreso Fiscal Disponible. Ao 2003 (En % del PIB)

Fuentes: OCDE, 2004. CEPAL 2005 y Banco Mundial, World Development Indicators.

No obstante, debe precisarse que los ingresos totales incluyen los supervit de las empresas pblicas, importantes en Venezuela (segn CEPAL, 18% del PBI en 2003) y en Colombia (segn FMI, 4.6% del PBI en 2003). En este contexto, una segunda forma (dinmica) de ver el ingreso fiscal disponible es preguntarse cun viable sera ampliarlo a travs de un incremento de la recaudacin tributaria. Dicho de otro modo, puede cada pas realizar un esfuerzo fiscal superior al actual? La capacidad tributaria de un pas puede definirse como el porcentaje del PIB que dicho pas debera recaudar, dadas las caractersticas de su economa que afectan su capacidad de recaudacin, tales como el ingreso per cpita, el volumen de sus exportaciones, sus recursos minerales y la participacin de la industria y la agricultura en su producto14.
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No se hace aqu un juicio de valor sobre la eficacia y calidad del gasto pblico ni tampoco se aborda un anlisis de equidad intergeneracional. Trabajando con datos de panel, se determinan los coeficientes de ecuaciones como la que sigue: T/Y = a + b (Y/N) + c (X/Y) + d (R/Y) + e (A/Y)

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A su vez, el esfuerzo fiscal de un pas se define como la relacin entre su recaudacin actual, como porcentaje del PIB, y su capacidad tributaria. Si este coeficiente es menor que uno, indicara que el gobierno puede introducir cambios en las bases imponibles y/o en las tasas e incrementar, as, su recaudacin, sin costos econmicos excesivos, en la medida en que actualmente est explotando su potencial recaudatorio menos que el promedio de pases con similares caractersticas. Si, por el contrario, el coeficiente del esfuerzo fiscal es mayor a uno, el sistema tributario estara recaudando ms que su recaudacin potencial. Estimaciones realizadas por Piancastelli (2001) y Teera (2001) indican que todos los pases de la regin obtienen una recaudacin inferior a la potencial; es decir, tienen un coeficiente de esfuerzo fiscal inferior a la unidad. En particular: 1) Piancastelli considera una muestra de 75 pases, el perodo 1985-1995 y los ingresos del Gobierno Central. Los coeficientes de esfuerzo tributario que estima son: Bolivia, 0.646; Colombia, 0.771; Ecuador, 0.882; Per, 0.878; y, Venezuela, 0.681. 2) Teera considera una muestra de 122 pases, desarrollados y en desarrollo, en el perodo 1975-1998. Los coeficientes que estima son: Bolivia, 0.624; Colombia, 0.552; Ecuador, 0.746; Per, 0.699; y, Venezuela, 0.897. Finalmente, Haughton (2005) estima que la recaudacin efectiva de Per es una tercera parte inferior a su recaudacin potencial. Si bien la implicacin de este anlisis no es inmediata, el mismo sugiere, desde una perspectiva de tributacin comparada, que en los pases andinos existe margen para un aumento de la presin tributaria, ms all de las consideraciones necesarias de suficiencia, eficiencia, simplicidad y estabilidad (poltica fiscal anticclica). Respecto del tema que nos ocupa, dicha tributacin marginal podra disearse de manera progresiva -como el impuesto a la renta personal- o incluso regresiva pero que permita financiar un gasto pblico social pro-pobre, que ms que compense los efectos regresivos en la distribucin del ingreso de la tributacin que lo financia. Sobre este punto se volver a lo largo del documento.

donde: T: recaudacin; Y: PIB; N: poblacin; X: exportaciones; R: exportaciones de minerales y petrleo; A: PIB agropecuario. En teora, se espera que los coeficientes b, c, y d sean positivos y que e sea negativo, dadas las dificultades de recaudar impuestos del sector agrcola. Una vez estimados estos coeficientes, puede obtenerse un valor para la capacidad tributaria de un pas sustituyendo en la ecuacin anterior el valor para dicho pas de las variables explicativas.

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3.

PROGRESIVIDAD Y CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DEL SISTEMA TRIBUTARIO

En este captulo se analizan los resultados obtenidos para cada uno de los cinco pases andinos respecto a la progresividad y capacidad redistributiva de sus principales impuestos. 3.1. Algunas consideraciones metodolgicas 3.1.1. Incidencia Independientemente de la incidencia legal de los impuestos quin es el responsable legal de su pago-, lo relevante en los anlisis aqu realizados es la incidencia econmica de los mismos sobre quin recae efectivamente la carga de los impuestos. En la metodologa seguida en cada uno de los estudios, se han adoptado los supuestos tradicionales a este respecto, a saber: a) Se considera que el IVA es trasladado al consumidor final. An en el marco de modelos de microsimulacin con comportamiento se supone que los precios de produccin no cambian como consecuencia de las reformas impositivas, mientras los precios finales de consumo s lo hacen. Esto implica suponer, respecto de la incidencia econmica del IVA, que la funcin de oferta tiene una elasticidad infinita y dicho impuesto es trasladado al consumidor final. En los diferentes trabajos tambin se ha adoptado este supuesto. Debe precisarse que correspondera considerar que no solamente es el IVA incluido en las ventas de bienes y servicios gravados el que se traslada al consumidor final, sino que tambin lo hace el IVA incluido en las compras de insumos intermedios y en la inversin que realizan los oferentes de bienes y servicios exonerados. No obstante, en el presente trabajo no se ha considerado este concepto. b) Se supone que las curvas de oferta de los bienes y servicios gravados por los impuestos selectivos al consumo son horizontales (elasticidad infinita), de modo que los productores de los mismos pueden trasladar los impuestos a precios. c) El Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas es soportado por quien percibe los ingresos.

No existe un consenso tan amplio respecto a quin soporta efectivamente la carga del impuesto a la renta empresarial y de los impuestos al comercio exterior, motivo por el cual ninguno de los dos ha sido considerado en los estudios realizados para los pases andinos. Algo similar ocurre con los impuestos a los recursos naturales no renovables. Los pases andinos son

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muy ricos en petrleo, gas natural y minerales que, adems, en algunos casos son explotados por empresas estatales o privadas, en su mayora extranjeras. Por tanto, se hace muy complejo evaluar la incidencia (equidad) de la poltica fiscal (impuestos a la renta incluyendo regalasy utilidad de los entes estatales); ello slo es posible mediante el anlisis del impacto del gasto pblico que la financia. Tal como se puede observar en el cuadro siguiente, que describe la estructura tributaria de los pases andinos, la carga tributaria es dispar, en especial en lo relativo a los ingresos por recursos naturales no renovables15. El IVA, los impuestos selectivos y el impuesto a la renta empresarial constituyen cerca del 50% de carga impositiva. En el cuadro se observa la preeminencia del IVA y la escasa recaudacin del impuesto personal a la renta. Cuadro 6 Estructura Tributaria de los pases de la Comunidad Andina
En % del PBI Bolivia 2000 Total Ingresos Tributarios Ingresos Tributarios - Seg Soc - EP IVA Impuesto a las Ventas Selectivos Otros indirectos Imposicin a la Renta - Empresas - Personas Fsicas Sobre la Propiedad Impuestos sobre Comercio Exterior Otros Contribuciones Seguridad Social Supervit EPNF 19.8 18.1 5.6 1.9 3.9 -2.3 1.9 0.4 2.9 1.3 -1.7 3.6 4.6 Colombia 2003 23.8 15.6 6.3 -1.1 0.4 5.0 4.3 0.7 1.8 1.0 Ecuador 2003 19.6 15.7 6.4 -0.9 0.0 2.7 2.1 0.6 0.2 1.5 4.0 3.3 0.6 Per 2000 14.3 12.2 4.9 -1.8 -2.7 1.6 1.1 0.0 1.6 1.2 1.7 0.4 Venezuela 2003 28.3 9.8 4.7 -0.7 -1.9 1.7 0.2 -0.8 1.7 0.5 18.0

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

3.1.2. Indicadores de progresividad y capacidad redistributiva Es importante destacar que las simulaciones efectuadas en los cinco trabajos han sido estticas y sin comportamiento, tal como se describe en el Anexo A. En adicin, en el Anexo B se presenta una breve discusin sobre los pros y contras de elegir el ingreso o gasto como indicador de bienestar. Finalmente, es importante destacar que la unidad de anlisis considerada fue el hogar. Los estudios realizados para cada uno de los pases de la CAN consideran la progresin de la tasa media impuesto/ingreso (e impuesto/consumo) de los diferentes deciles16 como indicador local de progresividad de los impuestos. Tambin se analiza la progresividad global de los impuestos a travs del ndice de Kakwani, indicador global de progresividad; y, finalmente, se evala su impacto redistributivo a travs del ndice de Reynolds-Smolensky. A continuacin, se describen brevemente estos indicadores.

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Debe recordarse que los ingresos por recursos naturales no renovables presentan una alta variabilidad y, por otra parte, que las contribuciones a la seguridad social por pensiones tambin son dismiles, dependiendo del rgimen aplicado en cada pas. Quintiles en el caso de Bolivia.

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El ms habitual de los indicadores locales de progresividad es la progresin de la tasa media. De acuerdo con este indicador, un determinado impuesto ser progresivo si, expresado como porcentaje del ingreso del hogar tasa media-, decrece a medida que se avanza en la escala de ingresos de los hogares17. Otros indicadores locales de progresividad son la progresin del tipo marginal, la progresin de la carga o elasticidad, la progresin residual y la participacin relativa en la cuota. Se les llama indicadores locales pues informan de la progresividad (o regresividad) al pasar de un tramo a otro de la distribucin del ingreso, pero no aportan una evaluacin global de la progresividad (o regresividad) del impuesto en cuestin. La progresividad o regresividad de un determinado impuesto tambin puede determinarse comparando la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-accin fiscal con la curva de concentracin de dicho impuesto. La curva de concentracin mide, para cada porcentaje acumulado de la poblacin, cul es el porcentaje acumulado que paga del impuesto en cuestin18. De acuerdo a este anlisis grfico, un determinado impuesto ser progresivo en toda la distribucin si y solo si la curva de concentracin del mismo est siempre por debajo de la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-accin fiscal (dominancia de Lorenz). Si la dominancia de Lorenz no se verifica porque las curvas se cruzan una o ms veces-, igualmente cualquier clculo que resuma la desigualdad en un slo nmero como el ndice de Gini- permitir una ordenacin completa de las distribuciones de ingreso; es decir, cualquier par de distribuciones puede ser ordenado sin ambigedad (Lambert, 1989). El ndice de Gini toma valores entre 0 (mxima igualdad) y 1 (mxima desigualdad)19. No obstante, debe aclararse que el ndice de Gini otorga (implcitamente) ms peso a las transferencias realizadas en el centro de la distribucin que a las realizadas en las colas. Por tanto, han surgido otros ndices que explicitan diferentes parmetros de aversin a la desigualdad, siendo los ms populares los de Atkinson y los de entropa (Theil). Por lo dicho, el ndice de progresividad de Kakwani, que se basa en el ndice de Gini, permite indicar la progresividad o regresividad de determinado impuesto. Por ejemplo, para el caso del IVA, el indicador de Kakwani se define como: K = cuasi Gini (IVA) - Gini (Ingreso antes de la Poltica Fiscal)20 El cuasi-Gini del impuesto se calcula de manera similar al Gini del ingreso, pero sobre la curva de concentracin del impuesto. De ah la distincin semntica. Si K > 0, esto es, si el IVA se distribuye ms inequitativamente que el ingreso antes de la poltica fiscal, el impuesto contribuye a disminuir la desigualdad en la distribucin del ingreso siendo, por tanto, progresivo. Si, por el contrario, K < 0, el impuesto ser regresivo. Ahora bien, el ndice de Kakwani permite estimar cun progresivo o regresivo es un determinado impuesto pero, al no estar influenciado por su recaudacin, dice poco sobre su capacidad redistributiva. Un impuesto puede ser fuertemente progresivo, pero si su recaudacin es irrelevante, tambin lo ser su capacidad redistributiva. Por tanto, el anlisis se
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En esta seccin, con fines de simplificacin, se har referencia exclusivamente al ingreso como indicador de bienestar. No obstante, claro est, todos los indicadores valen igualmente si se elige el consumo como indicador de bienestar. Siempre que se representan porcentajes de participacin en X respecto a cuantiles de la distribucin de Y, se est frente a la curva de concentracin de X respecto a Y. (Lambert, 1989). Su fcil interpretacin lo ha vuelto el indicador ms utilizado. Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el ndice se define como K =cuasi Gini (IVA) - Gini (Consumo antes de la Poltica Fiscal).

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complementa considerando el ndice de Reynolds-Smolensky, indicador global de la capacidad redistributiva del impuesto en cuestin21. Continuando con el ejemplo, en el caso del IVA dicho ndice se define como: RS = Gini (Ingreso antes de la Poltica Fiscal)- Gini (Ingreso despus del IVA)22 Si RS < 0, su magnitud (en trminos absolutos) indica cuntos puntos del Gini ha aumentado la desigualdad en la distribucin del ingreso como consecuencia de la regresividad del IVA introducido. Lo contrario sucede si RS > 0. Finalmente, pinsese en la curva de distribucin del ingreso antes del IVA aquella a partir de la cual se calcula el Gini del ingreso antes del IVA- como la curva de concentracin de las cuotas impositivas que se obtendra con un impuesto proporcional que ofreciese la misma recaudacin total. En tal caso, la distancia entre esta curva y la curva de concentracin del IVA, para un porcentaje p de la poblacin total, puede ser vista como el porcentaje de la renta despus del IVA que pasa del p por ciento de los hogares ms ricos (pobres) al (1-p) por ciento de los ms pobres (ricos), debido a la progresividad (regresividad) del impuesto23. 3.2. Impuesto al Valor Agregado (IVA) Como ya se adelant, la progresividad de los impuestos se analizar considerando (a) la progresin de la tasa media IVA/Ingreso para deciles de hogares ordenados segn su ingreso per cpita; y, (b) la progresin de la tasa media IVA/Consumo para deciles de hogares ordenados segn su consumo per cpita. Esta distincin es particularmente relevante en el caso del IVA porque existe una alta probabilidad de que en el escenario (a) el impuesto resulte progresivo y en el (b) resulte regresivo. La diferente conclusin a la que se llega, segn se considere uno u otro caso, no es sorprendente: (a) Por un lado, los hogares ms ricos consumen un porcentaje significativamente menor de su ingreso que los hogares ms pobres, que no tienen capacidad de ahorro y consumen la totalidad de su ingreso24. Por tanto, aunque existan exoneraciones y tasas diferenciales y estn bien diseadas, es muy probable que el IVA, como porcentaje del ingreso, sea menor en los hogares ms ricos que en los hogares ms pobres, resultando regresivo. Entindase por exoneraciones bien diseadas aquellas que recaen sobre bienes y servicios que tienen mayor participacin en la canasta de consumo de los hogares ms pobres25. En caso de existir tasas diferenciales, como en Colombia, para no perder generalidad, debera entenderse por exoneraciones y tasas diferenciales bien diseadas aquellas que determinan una tasa impositiva efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares ms pobres. (b) Por otro lado, si, globalmente consideradas, las exoneraciones de bienes y/o servicios y las tasas diferenciales -inferiores y superiores a la tasa general, en caso de que las haya21

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Un indicador local de la capacidad redistributiva de un impuesto es su participacin relativa en el ingreso, que mide los cambios en el ingreso relativo de un grupo determinado de la poblacin como consecuencia de la aplicacin del impuesto. Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el ndice se define como RS = Gini (Consumo antes de la Poltica Fiscal) Gini (Consumo despus del IVA). Lambert (1989). Ms an, los hogares de los deciles ms pobres habitualmente declaran un gasto superior a su renta, incluso en pases desarrollados. En las encuestas de hogares de Espaa, por ejemplo, esto sucede para el 60% de los hogares (Ruiz Castillo, 2004). No se entra a discutir en este punto sobre si determinadas exoneraciones, que resultan regresivas, son igualmente pertinentes por otras razones (externalidades positivas, dificultades para la administracin tributaria, etc.).

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determinan una tasa efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares ms pobres, el ratio IVA/Consumo subir a medida se avanza en la escala de hogares, ordenados segn su gasto per cpita, y el impuesto resultar, por tanto, progresivo. En este punto es importante remarcar, entonces, que al considerar la carga del IVA como porcentaje del consumo del hogar, lo que en definitiva se est analizando es si las exoneraciones y tasas diferenciales estn o no bien diseadas (en el sentido antedicho). Observando el Cuadro 7 se puede responder a esta ltima pregunta para los pases de la CAN (excepto para Venezuela, pas en el que no se cont con informacin para realizar el ordenamiento de los hogares segn su gasto per cpita)26. Cuadro 7 IVA (Deciles segn Consumo de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Consumo (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Gasto antes del IVA Cuasi - Gini del IVA Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Gasto despus del IVA Transferencia del 50%- al 50%+ (o del 50%+ al 50%-) Perdedores Memo: Recaudacin IVA (como % del PBI) (1) Quintiles Bolivia (1) 6.83 Colombia 4.73 4.57 5.14 5.93 0.518 0.564 0.046 Colombia 0.515 0.15% 10 6.3 Ecuador 3.78 4.11 6.31 7.57 0.346 0.452 0.106 Ecuador 0.339 0.33% 9 y 10 6.4 Per 6.50 6.90 7.60 6.70 0.470 0.455 -0.015 Per 0.471 -0.06% 4 al 9 4.9

7.68 0.472 0.481 0.009 Bolivia 0.471 0.04% 5 5.6

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

En los casos de Bolivia, Colombia y Ecuador el IVA resulta progresivo (Kakwani positivo). Por tanto, puede concluirse que en Bolivia y Ecuador cuyos IVA tienen tasa nica de 14.94%27 y 12% respectivamente- las exoneraciones, globalmente consideradas, estn bien diseadas; es decir, recaen sobre bienes y servicios con mayor participacin en la canasta de los hogares ms pobres. En el caso de Colombia se concluye que, globalmente consideradas, las exoneraciones y las tasas diferenciales28 tambin estn bien diseadas; es decir, determinan una tasa efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares ms pobres. Resulta llamativo en este aspecto el caso de Per, donde el IVA resulta regresivo. En Per, el IVA tiene una tasa nica de 19% -la ms alta de la subregin- y, por tanto, puede concluirse que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaen sobre la canasta de los hogares relativamente ms ricos. En consecuencia, se impone un anlisis detallado de dichas exoneraciones para determinar si corresponde revisarlas o si, por el contrario, son otorgadas en base a externalidades positivas o por los altos costos de administracin y/o cumplimiento que implicara gravar los bienes y/o servicios en cuestin. Es importante destacar que la productividad del IVA -definida como el cociente entre la recaudacin, como porcentaje del
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Vase Garca y Salvato (2005). La tasa nominal nica de 13% del IVA en Bolivia es equivalente a una tasa efectiva de 14.94% pues el impuesto se incorpora en el precio (impuesto por dentro). Ver Cossio (2005). En Colombia, la tasa general de IVA es de 16% y, adems, se aplican tasas diferenciales para seis categoras de bienes y servicios: animales vivos (2%); otros bienes y servicios (7%); telefona mvil (20%); licores (35%); cervezas (11%); automotores (16%, 20%, 21%, 33%, 35%, 38% y 45%).

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PIB, y la tasa, excepto para Ecuador donde alcanza el 50%- indica un desempeo muy bajo en la subregin, alrededor del 35%. Esto indica problemas de diseo o de su administracin. Los resultados son diferentes cuando (ver Cuadro 8) los hogares se ordenan segn su ingreso per cpita y se considera la tasa efectiva IVA/Ingreso. Cuadro 8 IVA (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del IVA Cuasi - Gini del IVA Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del IVA Transferencia del 50%- al 50%+ (o del 50%+ al 50%-) Perdedores Memo: Recaudacin IVA (como % del PBI) (1) Quintiles. Bolivia (1) 6.98 Colombia 10.80 8.56 5.39 4.71 0.537 0.469 -0.068 Colombia 0.541 -0.20% 1 al 6 y 9 6.3 Ecuador 4.59 4.15 4.89 5.15 0.408 0.445 0.038 Ecuador 0.406 0.09% 9 y 10 6.4 Per 29.70 13.30 5.80 4.30 0.535 0.358 -0.177 Per 0.547 -0.60% 1 al 8 4.9 Venezuela 6.43 7.16 8.77 9.47 0.423 0.473 0.050 Venezuela 0.427 -0.22% 10 4.7

8.00 0.556 0.547 -0.009 Bolivia 0.557 -0.05% 2y3 5.6

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

En lnea con lo comentado al inicio de este apartado, (a) en Per, la regresividad del IVA se acenta (el ndice de Kakwani se hace ms negativo); y, (b) en Bolivia y Colombia el IVA pasa a ser regresivo. Los resultados para Ecuador y Venezuela son llamativos: an ordenando los hogares en deciles, segn su ingreso per cpita, y considerando la tasa efectiva IVA/Ingreso, el impuesto resulta progresivo en estos pases. En ambos casos, parte de la explicacin puede estar en la relativamente buena distribucin del ingreso en el caso de Venezuela coincidente con otras fuentes internacionales, no as en el caso de Ecuador. El anlisis de la progresividad o regresividad del IVA debe ser complementado considerando, simultneamente, la recaudacin del impuesto, para poder determinar su papel redistributivo. En este sentido es interesante observar que, en cualquier caso, resulte el impuesto progresivo o regresivo, el efecto redistributivo del IVA, el principal recaudador en los cinco pases de la CAN, es modesto, sobre todo si se lo compara con la capacidad redistributiva del gasto pblico social, como se ver ms adelante. En el caso de Per, pas donde el efecto redistribuidor es mayor, un 0.6% del ingreso total despus del impuesto resulta transferido del 50% de los hogares ms pobres al 50% de los hogares ms ricos, como consecuencia de la regresividad del tributo. En todos los dems casos, el efecto es significativamente menor, no superando el +/0.2%. La otra perspectiva: en trminos absolutos, los ricos son los que ms pagan Suele afirmarse que la generalizacin del IVA -que en el caso de que las exoneraciones existentes estn bien diseadas pasara a gravar bienes y servicios con mayor participacin en la canasta de los estratos ms pobres-, aumentara la regresividad del impuesto. No obstante, este razonamiento es una verdad a medias porque no repara en el origen de la recaudacin y no ve la aplicacin y el uso del impuesto.

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Respecto al origen de la recaudacin, dado que en trminos absolutos el consumo de los estratos ms ricos es significativamente mayor al de los ms pobres, son aquellos quienes pagan el mayor porcentaje del IVA recaudado. Como se ve en el Cuadro 9, en los pases de la CAN el IVA pagado por el 20% ms rico de la poblacin es entre 2 veces (Per) y 9 veces (Bolivia) superior al pagado por el 40% ms pobre (considerando el ordenamiento de los hogares segn su ingreso per cpita). Cuadro 9
IVA - Quin paga el impuesto ? 40% 20% + 20% + / 40% Bolivia 7% 62% 8.9 Colombia 14% 55% 4.0 Ecuador 14% 52% 3.7 Per 19% 44% 2.3 Venezuela 10% 60% 6.2

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); G. Garca y S. Salvato (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

Esta constatacin ha generado cierto consenso respecto a que no es una medida de poltica fiscal acertada renunciar a la recaudacin proveniente de los estratos de ingresos ms altos sino, por el contrario, lo correcto sera eliminar las exoneraciones y focalizar el gasto pblico en los sectores de menores ingresos. Teniendo en cuenta, como se vio, que la mayor parte de la recaudacin del IVA proviene de los sectores de ingresos ms altos, si se aplica esta recaudacin adicional a travs de gasto pblico focalizado en los sectores ms pobres, el resultado fiscal de la generalizacin del IVA es progresivo aunque el resultado tributario sea regresivo29. Si logra demostrarse que (i) la eliminacin de determinadas exoneraciones del IVA no altera sustancialmente la regresividad; y, (ii) que el gasto pblico tiene mayor capacidad redistributiva que la poltica tributaria, la idea cobra ms fuerza. El primer punto cmo vara la distribucin del ingreso si se eliminan las exoneraciones en el IVA- deber ser estudiado a la brevedad por los pases de la CAN en virtud de la aprobacin de la Directiva 599 que unificar el IVA en estos pases, manteniendo exclusivamente cuatro exoneraciones: servicios de salud, servicios de educacin, transporte terrestre de pasajeros pues se consider la externalidad positiva debido a la presencia de Los Andes- y los servicios de intermediacin financiera. Los resultados obtenidos respecto al segundo punto son analizados en la prxima seccin de este trabajo30. Como el colesterol: la evasin buena y la evasin mala Cossio (2005) realiza para Bolivia un ejercicio interesante. Para cada uno de los bienes y servicios consumidos por los hogares determina un coeficiente tributario que, multiplicado por la tasa nominal de IVA, refleja la tasa efectiva que grava dichos bienes y servicios en
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Recientes estudios para la reforma aprobada en Colombia demostraron que las exoneraciones del IVA constituan un gasto tributario de 2.5% del PIB y que 30% de este costo favoreca al 10% ms rico. Dado que en alimentos y salud los ricos consumen ms que los pobres aunque menos en proporcin a sus ingresos, si lo recaudado se destina eficazmente a los estratos de ingresos ms bajos, el resultado de eliminar las exenciones es una mejora en la distribucin del ingreso disponible -an considerando ciertas prdidas debido a la ineficiencia en el manejo de estas transferencias por el sector pblico. En Mxico, cuya recaudacin de IVA fue de 3.8% del PIB, uno de los rendimientos ms bajos del mundo, el 44% de la base potencial est exonerado o gravado a tasa cero, con un costo fiscal total de ms de 2% del PIB. En particular, respecto a la tasa cero, que subsidia bienes y servicios de la canasta familiar y representa un gasto tributario de 1.5% del PIB, ms del 55% del beneficio es usufructuado por el 20% ms rico y el siguiente 20% ms pudiente recibe otro 22% de la renuncia fiscal. Claramente, esta poltica depende del efecto directo de las exoneraciones en el consumo, los niveles de pobreza e indigencia, la eficacia en la provisin del gasto pblico financiado y la capacidad de focalizacin del sector pblico.

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funcin del lugar de compra de los mismos, informacin contenida en la encuesta de hogares que utiliza. Por ejemplo, si las prendas de vestir y el calzado fuesen comprados en un supermercado (economa formal) estaran sujetos a la totalidad del IVA (coeficiente tributario igual a 1), pero si fuesen adquiridos en un mercado callejero (economa informal) no estaran alcanzados por el impuesto el transporte domstico, la distribucin mayorista y la distribucin minorista correspondientes, por lo que el coeficiente tributario sera menor, producto de la evasin (0.75 segn este anlisis)31. En el mismo sentido, para los bienes durables, los coeficientes tributarios estimados por el autor intentan captar el efecto del contrabando. Aunque en modo alguno es la intencin del autor, este anlisis podra usarse a favor de quienes argumentan la existencia de dos tipos de evasin, una buena y una mala, como el colesterol. La evasin buena sera la que se verifica en el IVA, porque son los ms pobres quienes consumen en la economa informal y, por tanto, resultan gravados por una tasa efectiva menor, que atempera la regresividad (terica) del impuesto. La evasin mala sera la que se verifica en el Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), porque son las rentas del capital, por ser ms voltiles, las que tienen mayores posibilidades de evadir el tributo, y estas rentas son bsicamente percibidas por los estratos de ms altos ingresos. Aunque no corresponda aqu argumentar la postura de que toda evasin es mala, s se debe relativizar la bondad de la evasin en el IVA, en relacin a su impacto en la distribucin del ingreso. Segn las estimaciones de Cossio, el ndice de Gini de la distribucin del consumo, despus del IVA sin evasin, es 0.471; mientras que el Gini, despus del IVA con evasin, es 0.470. Ms concretamente, la participacin en el consumo total del 20% ms pobre de la poblacin pasa de 2.68% a 2.70% luego del IVA sin evasin, y a 2.71% luego del IVA con evasin. A su vez, la participacin en el consumo total del 20% ms rico pasa de 54.17% a 54.08%, luego del IVA sin evasin, y a 53.94%, luego del IVA con evasin. Como se ve, los cambios son lo suficientemente marginales como para quitarle validez a la idea de que la evasin opera, de hecho, como un mecanismo redistributivo. 3.3. Impuestos Selectivos al Consumo Es opinin generalizada que los bienes sobre los que tradicionalmente recaen los impuestos selectivos (derivados del tabaco, bebidas alcohlicas, combustibles derivados del petrleo) presentan caractersticas que justifican que se los grave32. Por ejemplo, en productos derivados del tabaco y bebidas alcohlicas el impuesto pretende corregir las externalidades negativas generadas por el dao a la salud que causa su consumo. Algo similar sucede con el impuesto especfico a los combustibles derivados del petrleo, que pueden generar externalidades emergentes de la polucin o contaminacin, y puede ser considerado un sustituto a los cargos por el uso de la red caminera, si es que no existen peajes. Estos impuestos presentan la ventaja de gravar bienes con, una baja elasticidad-precio, producto del grado de adiccin de los bienes consumidos o de la falta de sustitutos, por lo que son importantes generadores de ingresos fiscales (casi 1.5% del PIB, en promedio, para los pases de la CAN). Por ltimo, estos impuestos son de fcil administracin ya que su nmero de productores suele ser reducido y puede definirse el hecho generador en la salida de fbrica. Sin embargo, el
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El detalle de las consideraciones metodolgicas y la matriz de coeficientes tributarios pueden consultarse en Cossio (2005) pgina 31 y siguientes y Anexo C-. Jenkins y Kuo (2004), usando una metodologa similar, considerando el consumo (proxy del ingreso permanente) y ajustando una tasa efectiva de IVA -suponiendo que sta se comporta en forma inversamente proporcional al nivel de ingreso de los hogares en las ltimas etapas del consumo- obtienen que el IVA (ITBIS) es progresivo en la Repblica Dominicana. Barreix y Villela (2003).

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principal problema de los impuestos selectivos es el contrabando, en particular, en bienes como cigarrillos y bebidas refrescantes, donde la elasticidad cruzada con los sustitutos es muy baja y no existen mayores diferencias culturales en las preferencias de los consumidores. 3.3.1. Impuestos Selectivos sobre Combustibles: la importancia de la Matriz InsumoProducto En slo dos pases, Per y Bolivia, se ha contado con informacin para analizar la progresividad y el impacto distributivo de los impuestos selectivos sobre combustibles. Los resultados obtenidos son marcadamente diferentes: en Per el impuesto resulta progresivo mientras que en Bolivia, por el contrario, resulta regresivo33. Estos diferentes resultados se explican, como se comenta a continuacin, por las diferentes metodologas empleadas. En efecto, en el caso de Per, el alto cuasi-Gini del impuesto (0.781; Kakwani = 0.246) es indicador de una alta progresividad. No obstante, como seala el propio Haughton (2005), este resultado debe ser ledo con sumo cuidado puesto que se basa exclusivamente en la evaluacin del impacto directo del impuesto, aqul originado en el consumo de combustibles realizado directamente por los hogares, con destino a los vehculos de los mismos, que representan tan slo una sexta parte de las ventas totales de combustibles en el Per. Como advierte el autor, esto sobreestima la progresividad del tributo, la que se reducira sensiblemente si se considerasen las compras indirectas de combustibles que realizan los hogares a travs, bsicamente, de sus gastos en transporte pblico. Cuadro 10 Impuestos Selectivos sobre Combustibles (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Combustibles Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% Memo: Recaudacin como % del PBI (1) Quintiles. Bolivia (1) 13.95 Per 0.40 0.32 1.04 2.34 0.535 0.781 0.246 Per 0.532 0.14% 10 Per 3% 82% 27.4 1.1

2.43 0.556 0.336 -0.220 Bolivia 0.565 -0.45% 1 al 4 Bolivia 17% 39% 2.3 2.7

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Haughton (2005).

Este ejercicio, precisamente, es el que realiza Cossio (2005) para Bolivia. Para realizar el clculo de la tasa efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), el autor toma en cuenta y estima haciendo uso de la Matriz Insumo Producto- la participacin de los
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Tanto cuando se considera la tasa efectiva impuesto/ingreso y los deciles se construyen segn el ingreso per cpita de los hogares -que son los resultados que aqu se exponen-, como cuando se considera la tasa efectiva impuesto/consumo y los deciles se construyen segn el gasto per cpita de los hogares -resultados que se incluyen en los respectivos trabajos.

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combustibles en diferentes partidas del consumo de los hogares; a saber: gastos operativos y de mantenimiento del vehculo propio, servicio de transporte pblico, transporte al colegio, fuel, kerosn, gas licuado de petrleo y gas para cocinar, turismo, y alimentos consumidos dentro y fuera del hogar. Al realizar este ejercicio, el impuesto resulta regresivo, siendo los quintiles del 1 al 434, el 80% de la poblacin, los que resultan perdedores con la introduccin del impuesto (su participacin en el ingreso despus del impuesto es menor a su participacin antes del impuesto). No debe subestimarse la capacidad redistributiva del impacto directo e indirecto de este impuesto. Por ejemplo, el efecto del IVA en Bolivia generalizado, con muy pocas exoneraciones, y una tasa nica de 14.94%- equivale a una transferencia del 0.05% del ingreso total, despus del impuesto, del 50% de los hogares ms pobres al 50% de los hogares ms ricos, debido a la regresividad del impuesto (cuando los hogares se ordenan segn su ingreso per cpita). Mientras tanto, el efecto de los impuestos selectivos a los combustibles equivale a una transferencia del 0.45% del ingreso total, despus del impuesto, del 50% de los hogares ms pobres al 50% de los ms ricos, debido a la regresividad del impuesto (en el caso en que los hogares se ordenen segn su ingreso per cpita). Ahora bien, si la evaluacin del impacto distributivo directo de los impuestos especficos sobre combustibles concluye que los mismos son progresivos, y la consideracin del impacto total (directo e indirecto) concluye que los mismos son regresivos, es sensato esperar que la evaluacin del impacto distributivo total de un subsidio a los combustibles concluya que el mismo es progresivo. Precisamente este ejercicio es el que realizan Garca y Salvato (2005) para el subsidio a la gasolina en Venezuela, tomando como base de anlisis el ao 200135. En el Cuadro 11 se presenta el clculo del monto del subsidio a los combustibles en Venezuela, en particular de la gasolina, el diesel y el gas licuado de petrleo (LPG). El costo total de un litro de estos combustibles en la boca de una gasolinera, considerando los impuestos al consumo, es de US$ 15.2 centavos. El monto del subsidio se determina comparando este valor con el precio de exportacin FOB36, estimndose un subsidio por litro de US$ 11.0 centavos para la gasolina, US$ 14.3 para el diesel y US$ 2.4 para el LPG. Considerando, adems, los volmenes internos consumidos de estos combustibles, se estima que el monto anual del subsidio a los combustibles en Venezuela asciende a casi 2 puntos del PIB (1.88%); a saber: gasolina 1.16%, diesel 0.65% y LPG 0.07%. Debe remarcarse que el ao base del anlisis ha sido el ao 2001 por lo que, teniendo en cuenta el precio actual del petrleo y que el precio de venta en el mercado interno prcticamente no ha sufrido variacin alguna, el monto del subsidio actual es decididamente superior al aqu presentado.

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Cuando los hogares se ordenan segn su ingreso per cpita. Lo que sigue es un breve resumen de los resultados obtenidos por Garca y Salvato. Para una revisin de los detalles metodolgicos, vase el trabajo original de los autores. Precio FOB libre de impuestos y de gastos de transporte en la costa del Golfo de Mxico, que concentra un porcentaje significativo de las exportaciones de Venezuela a Estados Unidos, pas que, a su vez, representa cerca de la mitad de las exportaciones venezolanas de hidrocarburos.

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Cuadro 11 Venezuela: Monto del Subsidio a los Combustibles

Fuente: G. Garca y S. Salvato (2005)

Cuadro 12 Venezuela: Distribucin del Subsidio a los Combustibles

Fuente: G. Garca y S. Salvato (2005)

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En el Cuadro 12 se presenta la distribucin del subsidio a los combustibles tanto por productos como por destino (consumidor final, transporte de pasajeros y transporte de carga). Obsrvese que el bajo precio de la gasolina, consecuencia precisamente del subsidio, determina que incluso el transporte de pasajeros sea un usuario intensivo de la misma y que slo el transporte de carga utilice intensivamente el diesel. Esta observacin es importante dado que Garca y Salvato, los autores de este anlisis, slo analizan el impacto distributivo del subsidio a la gasolina. En lnea con lo esperado, tal cual se aprecia en el grfico siguiente, si se considera exclusivamente la venta de gasolina a vehculos particulares (subsidio directo al consumidor final), el subsidio es fuertemente pro-rico; es decir, se concentra en los hogares de mayores ingresos. En efecto, el 20% ms rico se beneficia con el 64.6% del subsidio mientras que el 40% ms pobre slo recibe un 5.1% del mismo, casi 13 veces menos. Grfico 2 Venezuela: Distribucin del subsidio a la Gasolina para Vehculos Particulares
40- = 5.1%
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

20+ = 64.6% 20+/40- = 12.7

Fuente: Elaboracin propia en base a Garca y Salvato (2005).

Cuando se considera el impacto distributivo total del subsidio, tal cual se esperaba, el mismo resulta progresivo: el cuasi-Gini del subsidio (0.264) es inferior al Gini antes del mismo (0.415), con lo que el ndice de Kakwani es negativo (K = -0.151), y la distribucin del ingreso despus del subsidio mejora ligeramente (el Gini pasa a ser 0.402). No obstante, el subsidio total es tambin pro-rico: mientras el 20% ms rico se beneficia de un 44.0% del mismo, el 40% ms pobre recibe un 18.3%, casi 2 veces y media menos. Grfico 3 Venezuela: Distribucin del subsidio total a la Gasolina
40- = 18.3%
25 20

20+ = 44.0% 20+/40- = 2.4

15 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Gini (Y 2001 antes Subsidio) = 0.415 cuasi Gini (Subsidio) = 0.264 Gini (Y 2001 despus Subsidio) = 0.402

Fuente: Elaboracin propia en base a Garca y Salvato (2005)

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3.3.2. Impuestos Selectivos sobre las Bebidas Alcohlicas Como se ve en los Cuadros 13 y 14, los impuestos selectivos a las bebidas alcohlicas en los pases de la CAN resultan: (a) progresivos, cuando los hogares se ordenan segn su consumo per cpita y se considera la progresin de la tasa efectiva impuesto/consumo -con la sola excepcin de Ecuador-; y, (b) regresivos, cuando el ordenamiento se realiza en base al ingreso per cpita y se considera la progresin de la tasa efectiva impuesto/ingreso. Cuadro 13 Bebidas Alcohlicas (incluidas Cervezas) (Deciles segn Consumo de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Consumo (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Gasto antes del Impuesto Cuasi - Gini Bebidas Alcohlicas Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Gasto despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) En quintiles Bolivia (1) 0.04 Colombia 0.62 0.71 1.08 1.01 0.518 0.525 0.007 Colombia 0.518 0.00% 5, 6 y 9 Colombia 9% 57% 6.6 Ecuador 0.04 0.05 0.06 0.04 0.346 0.300 -0.046 Ecuador 0.346 -0.02% 1 al 8 Ecuador 21% 39% 1.9 Per 0.30 0.30 0.70 0.60 0.470 0.527 0.057 Per 0.470 0.02% 8y9 Per 9% 56% 6.3

0.10 0.472 0.490 0.018 Bolivia 0.472 0.00% 4 Bolivia 7% 51% 7.1

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

A partir de esto podra afirmarse, grosso modo, que: (a) las bebidas alcohlicas (globalmente consideradas) tienen una participacin ms alta en la canasta de consumo de los pudientes; y, (b) que los pobres destinan un porcentaje mayor de su ingreso al consumo de bebidas alcohlicas que los ricos. Tngase muy presente, no obstante, que no necesariamente pobres y ricos coinciden estrictamente en uno y otro caso, porque la ordenacin, segn consumo per cpita o ingreso per cpita, seguramente implique cambios de posicin de los hogares en el ordenamiento. En cualquier caso, es relevante sealar que el papel redistribuidor del impuesto es irrelevante. En el caso de Colombia, la transferencia del 50% de los hogares ms pobres al 50% de los hogares ms ricos, consecuencia de la regresividad del impuesto, es de apenas 0.05% del ingreso total despus del impuesto (cuando se disean los deciles segn el ingreso per cpita de los hogares).

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Cuadro 14 Bebidas Alcohlicas (incluidas Cervezas) (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Bebidas Alcohlicas Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) Quintiles. Bolivia (1) 0.28 Colombia 1.10 1.27 1.08 0.79 0.537 0.432 -0.105 Colombia 0.538 -0.05% 3 al 7 Colombia 13% 49% 3.8 Ecuador 0.07 0.06 0.04 0.04 0.408 0.313 -0.095 Ecuador 0.408 0.00% 1 al 7 Ecuador 21% 41% 1.9 Per 2.20 0.90 0.60 0.40 0.535 0.425 -0.110 Per 0.536 0.03% 1, 2, 6 y 9 Per 15% 50% 3.3 Venezuela 0.98 0.78 0.64 0.43 0.423 0.287 -0.136 Venezuela 0.424 -0.04% 1 al 9 Venezuela 15% 44% 2.9

0.09 0.556 0.415 -0.141 Bolivia 0.556 0.00% 1 al 4 Bolivia 14% 48% 3.3

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

3.3.3. Impuestos Selectivos sobre las Bebidas No Alcohlicas Como se observa en los Cuadros15 y 16, en los tres pases de la CAN para los que se cont con informacin Bolivia, Ecuador y Per-, los impuestos selectivos sobre las bebidas no alcohlicas resultaron regresivos tanto al ordenar los hogares segn su gasto per cpita como segn su ingreso per cpita. Nuevamente, a partir de esto podra afirmarse, grosso modo, que: (a) las bebidas no alcohlicas (globalmente consideradas) tienen una participacin ms alta en la canasta de consumo de los hogares ms pobres; y, (b) que los hogares ms pobres destinan un porcentaje mayor de su ingreso al consumo de bebidas alcohlicas que los ricos. No obstante, debe reiterarse que no necesariamente pobres y ricos coinciden en uno y otro caso, porque la ordenacin segn consumo per cpita o ingreso per cpita seguramente implique algunos cambios de posicin de los hogares en el ordenamiento. Nuevamente, es relevante sealar que el efecto redistributivo del impuesto selectivo a las bebidas no alcohlicas es casi insignificante.

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Cuadro 15 Impuestos Selectivos sobre Bebidas No Alcohlicas (Deciles segn Consumo de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Consumo (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Consumo antes del Impuesto Cuasi - Gini Bebidas No Alcohlicas Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Consumo despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) En quintiles Bolivia (1) 0.03 Ecuador 0.06 0.07 0.04 0.02 0.346 0.183 -0.163 Ecuador 0.346 -0.02% 1 al 7 Ecuador 28% 29% 1.0 Per 0.11 0.13 0.11 0.07 0.470 0.365 -0.105 Per 0.470 -0.01% 2 al 9 Per 16% 42% 2.6

0.04 0.472 0.458 -0.014 Bolivia 0.472 0.00% 3y4 Bolivia 9% 48% 5.3

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

Cuadro 16 Impuestos Selectivos sobre Bebidas No Alcohlicas (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Bebidas No Alcohlicas Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) Quintiles. Bolivia (1) 0.20 Ecuador 0.07 0.07 0.04 0.03 0.408 0.246 -0.161 Ecuador 0.408 -0.01% 1 al 6 Ecuador 24% 33% 1.4 Per 0.57 0.23 0.08 0.05 0.535 0.251 -0.284 Per 0.535 -0.01% 1 al 7 Per 24% 35% 1.4

0.04 0.556 0.415 -0.141 Bolivia 0.556 0.00% 1 al 4 Bolivia 12% 46% 3.8

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

3.3.4. Impuestos Selectivos sobre el Tabaco y los Derivados del Tabaco Como se ve en los Cuadros17 y 18, los impuestos selectivos sobre el tabaco resultan regresivos en todos los pases andinos tanto cuando los hogares se ordenan segn su consumo per cpita y se considera la progresin de la tasa efectiva impuesto/consumo, como cuando el ordenamiento se realiza en base al ingreso per cpita y se considera la tasa efectiva impuesto/ingreso, con la sola excepcin, en este ltimo caso, de Ecuador.

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Nuevamente, a partir de esto podra afirmarse, grosso modo, que: (a) el consumo de tabaco tiene una participacin ms alta en la canasta de bienes y servicios de los hogares relativamente ms pobres; y, (b) que stos, adems, destinan un porcentaje mayor de su ingreso al consumo de tabaco que los hogares relativamente ms ricos (con la excepcin, como se dijo, de Ecuador). La advertencia hecha anteriormente debe repetirse: no necesariamente pobres y ricos coinciden en uno y otro caso, porque la ordenacin segn consumo per cpita o ingreso per cpita seguramente implique modificaciones de posicin de los hogares en el ordenamiento. Cuadro 17 Impuestos Selectivos sobre Tabaco y Derivados del Tabaco (Deciles segn Consumo de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Consumo (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Gasto antes del Impuesto Cuasi - Gini Derivados del Tabaco Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Gasto despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%- (o del 50%- al 50%+) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) En quintiles Bolivia (1) 0.09 Colombia 0.85 0.72 0.16 0.12 0.518 0.244 -0.274 Colombia 0.518 0.00% 1 al 3 y 5 Colombia 26% 38% 1.5 Ecuador 0.08 0.08 0.07 0.08 0.346 0.343 -0.003 Ecuador 0.346 -0.02% 1 al 9 Ecuador 20% 44% 2.2 Per 0.09 0.10 0.08 0.08 0.470 0.466 -0.004 Per 0.470 0.00% 2y7 Per 13% 53% 4.1

0.06 0.472 0.469 -0.003 Bolivia 0.472 0.00% 1, 2 y 5 Bolivia 14.3% 57.2% 4.0

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

Cuadro 18 Impuestos Selectivos sobre Tabaco y Derivados del Tabaco (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Derivados del Tabaco Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del Impuesto Transferencia del 50%- al 50%+ (o del 50%+ al 50%-) Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) Quintiles. Bolivia (1) 0.53 Colombia 0.98 0.55 0.15 0.11 0.537 0.235 -0.302 Colombia 0.538 -0.05% 1 al 5 Colombia 28% 37% 1.3 Ecuador 0.08 0.09 0.18 0.17 0.408 0.463 0.056 Ecuador 0.407 0.00% 6 y 8 al 10 Ecuador 11% 50% 4.6 Per 0.28 0.17 0.06 0.05 0.535 0.369 -0.166 Per 0.535 -0.01% 1 al 7 Per 19% 44% 2.4 Venezuela 1.97 1.15 0.65 0.34 0.423 0.181 -0.242 Venezuela 0.425 -0.08% 1 al 8 Venezuela 23% 37% 1.6

0.04 0.556 0.336 -0.220 Bolivia 0.556 0.00% 1 al 4 Bolivia 20% 43% 2.1

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

Resumen Ejecutivo

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Nuevamente, el papel redistribuidor del impuesto es insignificante. Por ejemplo, en todos los casos, el Gini de la distribucin del ingreso antes del impuesto es aproximadamente igual al Gini despus del impuesto. 3.3.5. Impuestos Selectivos sobre los Automotores En lnea con lo esperado, el impuesto selectivo sobre los automotores resulta progresivo en los pases de la CAN, donde solamente los hogares ms ricos declaran poseer vehculo(s) propio(s) y, por tanto, tal cual se muestra en el Cuadro19, ms del 85% del impuesto imputado a travs de las encuestas de hogares recae en el 20% ms rico de la poblacin (86% en Bolivia, 87% en Per y 89% en Ecuador, pases para los que se cont con informacin). Esta alta progresividad queda tambin reflejada en los altos cuasi-Gini del impuesto que, en todos los casos, se distribuyen en forma claramente ms desigual que el ingreso antes del impuesto. Cuadro 19 Impuestos Selectivos sobre Automotores (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Automotores Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del Impuesto Transferencia del 50%+ al 50%Perdedores 3. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% (1) Quintiles. Bolivia (1) 0.00 Ecuador 0.00 0.00 0.19 0.30 0.408 0.802 0.395 Ecuador 0.407 0.03% 10 Ecuador 0% 89% n/c Per 0.00 0.02 0.13 0.28 0.535 0.823 0.288 Per 0.535 0.02% 10 Per 1% 87% 79

0.65 0.556 0.724 0.168 Bolivia 0.555 0.05% 5 Bolivia 1% 86% 62

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

No obstante, pese a esta alta progresividad, debe remarcarse, nuevamente, que el impacto redistributivo del impuesto es muy pequeo: tal cual se ve en el Cuadro 19, el Gini del ingreso despus del impuesto apenas se mueve en relacin al Gini antes del impuesto37. En efecto, la recaudacin del conjunto de los impuestos selectivos es cercano al 1%, excepto en Bolivia y Per donde la carga a los combustibles es significativa. 3.4. Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF) El impuesto a la renta personal en los pases de la CAN, al igual que en la amplia mayora de los pases de Amrica Latina, presenta dos caractersticas salientes: una muy alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto redistributivo, a consecuencia de su baja recaudacin.

37

Es necesario destacar que pudiesen existir en las encuestas de consumo en alguna empresa familiar pequea o mediana vehculos utilitarios que no debieran incluirse como consumo del hogar. En cualquier caso, esto no alterara sustancialmente los resultados.

Resumen Ejecutivo

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En efecto, tal cual se observa en el Cuadro 20, los ndices de Kakwani indican que el impuesto a la renta personal es el ms progresivo en cada uno de los pases de la CAN38. En todos los casos, el nico perdedor39 con la introduccin de este impuesto es el 10% ms rico, que siempre paga, con la sola excepcin de Per, ms del 90% del mismo. Cuadro 20 Impuesto a la Renta Personal (Deciles segn Ingreso de los hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del Impuesto Cuasi - Gini Impuesto a la Renta Personal Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Quin paga el impuesto 40% 20% + 20% + / 40% Memo: Recaudacin en % del PBI Colombia 0.02 0.08 0.05 3.07 0.537 0.894 0.357 Colombia 0% 99% 497.0 0.7 Ecuador 0.01 0.04 0.89 2.56 0.408 0.831 0.423 Ecuador 0% 93% 311.0 0.7 Per 3.11 1.06 1.11 1.67 0.535 0.582 0.047 Per 10% 64% 6.7 1.1 Venezuela 0.00 0.00 0.00 0.99 0.423 0.840 0.417 Venezuela 0% 100% n/c 0.2

Fuente: Elaboracin propia en base a Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

No obstante, el impacto redistributivo es muy moderado. Por ejemplo, tal cual se ve en el Cuadro 21, la transferencia del 50% ms rico al 50% ms pobre de los hogares alcanza, como mximo, un 0.22% del ingreso total despus del impuesto, en el caso de Ecuador. Visto de otro modo, en el mismo cuadro se aprecia que el cambio en la participacin en el ingreso total del 10% ms rico que no es otra cosa que la transferencia que el 10% ms rico hace al resto de la sociedad-, no llega en ningn caso al 1%. En Colombia, por ejemplo, el 10% ms rico percibe el 44.5% del ingreso total antes del IRPF y luego de este impuesto su participacin apenas cae al 43.7%. Cuadro 21 Participacin en el ingreso del 10% ms rico antes y despus del Impuesto a la Renta Personal (IRPF)

Fuente: Elaboracin propia en base a Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); Garca y Salvato (2005).

La razn es la baja recaudacin del impuesto, que tan slo en el caso de Per alcanza el 1% del PIB (ver Cuadro 20). Tngase en cuenta, por ejemplo, que en Colombia la tasa marginal superior (nominal) del impuesto es 35%, mientras que la tasa efectiva que grava al 10% ms
38 39

Recurdese que Bolivia es uno de los pocos pases de Amrica Latina que no tiene un IRPF. Tal cual se ha venido usando hasta ahora, se define como perdedor a aqul decil cuya participacin en la distribucin del ingreso antes del impuesto es superior a su participacin despus del impuesto.

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rico es apenas superior al 3%. Del mismo modo, en Per la tasa marginal superior (nominal) del impuesto es 30%, mientras que la tasa efectiva que recae sobre el 10% ms rico de los hogares es apenas 1.7%. Aunque, como se ver, se considera al gasto pblico la herramienta idnea para la redistribucin del ingreso, la muy desigual distribucin del mismo en los pases de la regin y, en particular, la muy alta participacin del 10% ms rico en el total del ingreso caractersticas ya comentadas en el primer captulo-, empujan a un rediseo de los impuestos a la renta personal en los pases de la regin que permita una mayor recaudacin y, en consecuencia, una mayor capacidad redistributiva, ms eficaz que la alta progresividad puramente esttica que predomina actualmente.

Resumen Ejecutivo

35

4.

PROGRESIVIDAD Y CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DEL GASTO PBLICO SOCIAL

4.1. Factores de crecimiento y evolucin del Gasto Pblico en los pases andinos Existe una serie de factores que ponen presin en la poltica fiscal de los pases en desarrollo al impulsar el aumento de la demanda por bienes y servicios pblicos. Los pases andinos no escapan a esta tendencia. El gasto pblico, en especial las transferencias sociales, han ido creciendo paulatinamente con el aumento del ingreso, al influjo de la participacin poltica, las liberalizaciones comerciales y financieras y el envejecimiento de la poblacin (Lindert, 2004)40. Esto se vio reforzado por la nocin del Estado como benefactor -sustituyendo la responsabilidad social- y principal asignador de recursos desde la salida de la depresin mundial de los aos 30, y con ms intensidad con el modelo de sustitucin de importaciones que imper con vigor en el subcontinente en la mitad del siglo XX. Con el avance de las liberalizaciones, en el ltimo cuarto del siglo pasado, el gasto pblico tuvo que sustituir a las regulaciones de naturaleza social, lo cual lo empuj an ms al alza, porque las mismas (por ejemplo, los controles de precios o tipo de cambio diferenciados) afectaban la competitividad en un mundo con menores barreras arancelarias y ms integrado financieramente. 4.1.1. Elasticidad ingreso de la demanda de bienes pblicos Por un lado, de acuerdo a la ley de Wagner, aumentan las presiones para la financiacin de los bienes pblicos tradicionales, empujados por la elasticidad ingreso de la demanda (Webber y Wildavsky, 1986). No obstante, deben considerarse dos relativizaciones: i) La ley de Wagner supone la existencia de un piso de gasto pblico, como porcentaje del PIB de un pas, pues no considera que a medida que el ingreso per cpita crece probablemente tambin mejorar el funcionamiento del mercado y, por tanto, disminuirn las necesidades de intervencin del gobierno (bajo la forma de gasto pblico, Tanzi, 2004b).

40

Lindert define como democracia (o voice) la participacin en la vida poltica, en especial la participacin electoral de la mujer y la tasa de rotacin en el Poder Ejecutivo. En adicin a los cuatro factores citados, el autor reconoce un mayor gasto pblico cuando existe una mayor afinidad poltico-social. sta depende de dos factores: la existencia de una mayor movilidad social desde la media hacia menores ingresos que del ingreso promedio hacia mayores ingresos que tiende a aumentar la red del bienestar-; y, la mayor homogeneidad tnica -que fomenta la solidaridad sociocultural.

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ii)

Sera interesante analizar el comportamiento cclico de la demanda de los programas de gasto pblico en los pases en desarrollo y en particular en los de la CAN. Podra sospecharse que en estos pases se ha dado la tendencia contraria a la sealada por Wagner en el caso de algunos de los programas de gasto pblico, en particular: salud, educacin y seguridad. Con el aumento de los niveles de ingreso, los individuos demandan salud, educacin y seguridad privadas, de ms alta calidad, y dejan de presionar sobre la provisin pblica de dichos bienes. Por el contrario, la fuerte cada del ingreso real en la parte baja del ciclo implica un regreso a la demanda de estos servicios pblicos, los que tendran el carcter, entonces, de bienes inferiores. Su demanda, por tanto, tendra un comportamiento pro-cclico, agregando presiones financieras a las cuentas del gobierno en las recesiones. Es ms, estos efectos se acentan cuando aumenta la concentracin de la renta nacional y se deterioran los servicios pblicos esenciales (Villela, Roca y Barreix, 2005). Por otra parte, su demanda tendra un comportamiento procclico, agregando presiones financieras a las cuentas del gobierno en las recesiones41.

4.1.2. Globalizacin y aumento del Gasto Pblico Rodrik (1998) plantea una correlacin positiva entre el grado de apertura de las economas y el aumento del gasto pblico. El aumento de la apertura, producto de la globalizacin, junto a la volatilidad de los trminos de intercambio y la concentracin de las exportaciones en los productos en los que las economas tienen ventajas comparativas, incrementan los riesgos externos e implican una mayor volatilidad en el ingreso y el consumo internos. La respuesta del Estado, ante este aumento de la volatilidad, es un crecimiento del gasto pblico que acte como amortiguador de los shocks externos. Rodrik concluye, entonces, que la causalidad va del riesgo externo al gasto pblico. Ms all de los varios reparos que seriamente pueden hacerse al anlisis emprico realizado por Rodrik (Tanzi, 2003), a los efectos del desarrollo es importante rescatar la idea de que el aumento de eficiencia al que obliga la globalizacin determina la muerte de varias actividades no competitivas antes protegidas- con la consiguiente aparicin de un alto nmero de agentes econmicos perdedores, especialmente en el corto plazo. stos ejercern fuertes presiones por compensacin sobre el Estado, demandas a las que el gobierno, en general, responde con aumento del gasto pblico (retiros anticipados, seguros de desempleo, programas de reconversin laboral, etc.). En el mismo sentido, la bsqueda de la eficiencia (competitividad) a la que empuj la globalizacin exigi el desmantelamiento de toda una trama de proteccin social que suelen brindar los Estados de los pases en desarrollo a travs de regulaciones; a saber: control de precios, salarios mnimos, inamovilidad en el empleo pblico y despidos gravosos en el sector privado, regulacin del precio de los alquileres, diversas formas de crdito subsidiado, etc. El sinceramiento de estas regulaciones tambin demand un aumento en el gasto pblico social desde los 70 hasta la fecha en Amrica Latina. Esta ha sido la estrategia de poltica social seguida por los pases de la CAN, aunque sin las caractersticas del patrn europeo continental, con altos niveles de presin tributaria y de gasto pblico (Lindert, 2004).

41

Por otra parte, la evolucin del gasto contradice parcialmente la Ley de Wilensky (1975), que afirma que los programas pblicos sociales se establecen cuando existe un excedente nacional para optar por ellos. En particular, en las democracias occidentales esto se ha logrado mediante mayor presin tributaria, dada la compensacin entre la cada del gasto militar y el crecimiento de los intereses de deuda. Es claro que en Amrica Latina el proceso de crecimiento del gasto no se acompaa por mayores impuestos tal como lo propone el Teorema del Votante Mediano, que prev que el conflicto distributivo hace caer la diferencia entre el ingreso medio y el ingreso mediano. Es probable que ambos, la Ley de Wilensky y el Teorema del Votante Mediano, se consoliden con el proceso democrtico y la apropiacin del excedente por parte del Estado.

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4.1.3. Convergencia en el tamao de los Estados debido a las aperturas comercial y financiera La globalizacin tambin introduce presiones al alza en el gasto pblico de los pases en desarrollo a travs de las necesidades crecientes de infraestructura. Estas necesidades, siempre presentes, se multiplican cuando aumenta la importancia del comercio exterior en el producto, pudiendo constituirse en trabas importantes si la respuesta del gobierno habitual proveedor de la infraestructura fsica- no es rpida. Los argumentos anteriores muestran, por tanto, el aumento del gasto pblico al que induce la globalizacin en la mayora de los pases en desarrollo. Los pases latinoamericanos parecen tener margen para realizar un esfuerzo tributario superior al actual, dado que estn realizando un esfuerzo tributario inferior a su capacidad tributaria, lo que valida la va de incremento de la recaudacin como respuesta a las necesidades de un mayor gasto pblico. No obstante, la clave en el caso de estos pases est en el aumento de la eficiencia del gasto pblico. Sin embargo, la globalizacin presiona hacia la baja de la recaudacin impositiva, siendo la preocupacin central de los estados desarrollados, que presentan altos niveles de gasto pblico, la reduccin de la presin fiscal, con la consecuente reduccin del gasto pblico que aquella financia. En varios pases industriales, la participacin del gasto pblico en el PIB ha cado significativamente en los ltimos aos (Tanzi, 2004a). En resumen, la globalizacin y los procesos de integracin parecen estar empujando el tamao de los Estados en direcciones opuestas, segn se trate de pases desarrollados o en desarrollo: i) en los primeros, a la baja, dada la imposibilidad de mantener niveles de recaudacin tan altos como para continuar el financiamiento del estado de bienestar; y, ii) en los pases en desarrollo, al alza, como forma de mitigar los efectos negativos y, a la vez, potenciar los impactos positivos de la globalizacin y los procesos de integracin. 4.1.4. El gasto en seguridad social Sin embargo, existen algunas tendencias opuestas al crecimiento del tamao del Estado en algunas materias relevantes como la seguridad social. Pese a tener poblaciones muy jvenes, la baja del ndice de la natalidad y el aumento de la esperanza de vida ha comenzado a presionar sobre las finanzas pblicas, tal como se observ en el desarrollo del concepto de ingreso fiscal disponible. Es por ello que, as como otros pases latinoamericanos, los pases andinos realizaron reformas estructurales de sus regmenes de seguridad social, sustituyendo sus sistemas de reparto -Bolivia en 1997, Colombia en 1994, Per en 1993 y Ecuador en 2004- con las caractersticas que se describen en el cuadro siguiente. Si bien la presin de los sistemas de pensiones no es un problema de corto plazo en los pases andinos, que presentan una base amplia en la pirmide poblacional, corresponde sealar que los sistemas actuariales, privatizados o no, no suelen resolver completamente los problemas de cobertura y suficiencia de la pensin mnima vital. Por ello, es seguro que las pensiones de baja tasa de reemplazo representarn un desafo a la poltica fiscal en el largo plazo. En efecto, pese a la mejora en los niveles de aportacin, ahora ligados al inters personal de la cuenta individual, y con ello, el impulso al ahorro que pudieren generar, as como el apoyo desarrollo de los mercados de capitales, las economas enfrentan barreras estructurales para extender la cobertura del sistema de pensiones. Estas vallas son: (i) la significativa importancia de la informalidad en el mercado de trabajo (en Bolivia y Colombia alrededor del 60%, mientras que en Per cerca del 70% de los trabajadores estn en el mercado laboral informal -Mesa Lago, 2004 y Arena y Mesa Lago, 2006-); y, (ii) la alta proporcin de trabajadores que perciben bajos ingresos (por ejemplo, un 80% de los trabajadores afiliados al sistema realizan aportes por

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38

remuneraciones que estn entre 1 y 2 salarios mnimos en Colombia -Arenas y Llanes, 2005-; y, de manera similar en Per, donde ha aumentado el compromiso fiscal en bonos de reconocimiento y nivelacin de pensiones en ambos regmenes, a travs de los Bonos Complementarios Arenas, 2005-). Cuadro 22 Reformas Estructurales de la Seguridad Social
Modelo, pa s y fecha de inicio de la reforma Sistema Contribuci n Beneficio Rgimen financiero Administraci n

Modelo Sustitutivo Bolivia: Mayo 1997 Modelo Paralelo Per : Junio 1993 Colombia: Abril 1994 Modelo Mixto Ecuador: Enero 2004

Privado Pblico o Privado Pblico y Privado

Definida No definida Definida No definida Definida

No definido Definida No definido Definida No definido

IPC Indice de Precios al Consumo Reparto IPC Reparto IPC

Privada

Pblica Privada Pblica Mltiple

Fuente: Medici (2005).

4.1.5. Tipologa del gasto Empricamente, se puede establecer una relacin entre gasto pblico y crecimiento que, en general, es positiva en un rango acotado segn el tipo de erogacin. As puede definirse una tipologa con cuatro categoras, mezcla de la clasificacin funcional del gasto y de la proteccin social, en orden creciente del impacto positivo sobre el crecimiento: i) los intereses (lnea AF), que lo afectan negativamente; ii) el consumo pblico, salarios y pagos de pensiones y sobrevivencia (lnea AE); iii) los seguros de enfermedad y desempleo, familia e infancia, vivienda y emergencia social (lnea CD), que a muy bajo nivel dificultan la participacin laboral de la mujer y los excluidos pero que a partir de cierto nivel pasan a desincentivar la oferta laboral; y, iv) las erogaciones de educacin, salud, investigacin y desarrollo as como de inversin fsica (lnea AB), que presentan el mayor impacto positivo (European Commission, 2002 y Martner y Aldunate, 2006). Grfico 4 Calidad y Eficiencia del Gasto Pblico
Eficiencia
Categora 2 Categora 3

+
Categora 4

Educacin, Salud, I & D y Inversin Pbli ca

A Gasto/PIB

__ __ Categora 1

F D
Consumo Pblico (salarios, pensiones) Intereses Social Social (desempleo, enfermedad , vivienda y familia)

Fuente: Martner y Aldunate (2006).

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Este trabajo concentra su esfuerzo en el anlisis distributivo del ltimo tipo de gasto, complementndolo con el gasto focalizado (iii) y las pensiones (ii). 4.1.6. Evolucin del Estado y el Gasto Pblico en los pases andinos Como puede observarse en el Cuadro 23, el gasto pblico tanto del Gobierno Central como del Sector Pblico no Financiero (SPNF) ha evolucionado de manera diversa en los pases andinos. Colombia registra un incremento en ambos niveles, en tanto que Bolivia, Ecuador y Per tienden a disminuir el tamao del SPNF. Lo interesante es observar cmo, en particular Venezuela y Colombia, presentan un SPNF de los ms altos del subcontinente. Tal como lo expresan Martner y Aldunate (2006), el SPNF describe mejor la evolucin de las estructuras estatales surgidas de los procesos de privatizacin. Si bien estos procesos fueron muy intensos durante el perodo e implicaron una reduccin significativa del peso econmico de las empresas pblicas, el propio crecimiento de las empresas estratgicas, que se mantuvieron como propiedad pblica, especialmente en el rea de los recursos naturales, compens la reduccin inicial de la participacin estatal en la actividad econmica. Cuadro 23 Evolucin del Tamao del Estado y Elasticidad del Gasto Social con respecto al PIB de los Pases Andinos. 1990-2003
Gasto Pblico, 2003 (% del PIB)
Gobierno Central Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela Sector pblico no financiero 32.8 38.9 24.5 n.d. 31.4

Variacin respecto de 1990 (%de PIB)

Gobierno Central Sector pblico no financiero -2.3 18.3 -1.8 n.d. -3.2

Elasticidad Ingreso
Elasticidad del Gasto Social

28.3 20.2 18.7 16.8 27.1

10.8 10.9 4.3 -0.9 2.2

2.3 3.4 2.4 2.2 n.d.

Fuente: Martner y Aldunate (2006).

Existe una tendencia dispar en el crecimiento del sector pblico, impulsada por factores como la creciente elasticidad ingreso, las aperturas comerciales y financieras y la integracin regional. Complementando, y en ocasiones sustituyendo al sector pblico, ha surgido una serie creciente de nuevos instrumentos privados, como los sistemas de pensiones o los servicios de salud. Esto ha afectado la capacidad de las erogaciones fiscales para incidir en la distribucin del ingreso y en su evaluacin. An as, respecto al gasto social primario en los pases andinos, ste presenta un sostenido crecimiento de la accin estatal reflejada en una elasticidad ingreso significativamente alta desde la dcada de los 90. 4.2. Algunas consideraciones metodolgicas 1. En este trabajo, al igual que en la mayora de la literatura sobre el tema, solo se ha considerado el habitualmente denominado gasto pblico social; esto es: educacin, salud, pensiones y gasto pblico social focalizado (o asistencia social). La razn es que no existen principios generalmente aceptados para valorar financieramente e identificar a los beneficiarios del resto de los programas de gasto pblico (defensa, justicia, administracin general). Respecto a lo que aqu llamaremos gasto pblico social focalizado, cabra definirlo en lnea con Lindert, Skoufias y Shapiro (2005)42- como las transferencias pblicas monetarias o en especie-, habitualmente no contributivas, que tienen como objetivo

42

Los autores definen cuidadosamente la asistencia social comparndola con la seguridad social.

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central reducir la pobreza y la desigualdad en la distribucin del ingreso a travs de la asistencia focalizada en individuos u hogares pobres. 2. Debe sealarse que no se han introducido consideraciones relativas a la calidad del gasto pblico social. Si determinado gasto pblico por ejemplo, el gasto en educacin primariaresulta progresivo, se computar una mejor distribucin del ingreso una vez recibido dicho gasto e implcitamente se le estar juzgando como positivo. Este no ser necesariamente el caso si, en la realidad, la asistencia a la educacin pblica es una condena casi segura a un pronto fracaso estudiantil y, en consecuencia, a la imposibilidad de acceder a los empleos mejor remunerados. Igualmente, se considera que la totalidad de las partidas presupuestales es recibida por los beneficiarios, es decir, que no hay desvos de las transferencias pblicas debido a, por ejemplo, la corrupcin. Si no fuese ste el caso, se estara sobrestimando el impacto del gasto pblico. En sentido contrario, tampoco se consideran las externalidades positivas, tanto contemporneas como futuras, que pudiesen surgir de estos egresos pblicos. Adicionalmente, y sin desconocer su importancia, no es el objetivo de este trabajo la evaluacin de los costos de administracin necesarios para la realizacin de determinadas transferencias pblicas ni el anlisis de su impacto en la oferta laboral. Finalmente, tampoco se analiza la eficiencia del gasto o si pudiese ser ms productivo en el sector privado. Sin embargo, la eficiencia (calidad del gasto pblico) puede diferenciarse en cuatro grupos segn su impacto positivo en el crecimiento econmico y el empleo. 3. Al igual que en el caso del sistema tributario, la progresividad e incidencia redistributiva de los diferentes rubros del gasto pblico social (GPS) se analiz considerando: (a) la tasa efectiva GPS/Ingreso para deciles de hogares, ordenados segn su ingreso per cpita; y, (b) la tasa efectiva GPS/Consumo para deciles de hogares ordenados su consumo per cpita. No obstante, en este captulo solo se har referencia al anlisis con relacin al ingreso. El anlisis del impacto del gasto pblico social en la distribucin del ingreso de los hogares exige contar con encuestas que pregunten a la muestra de hogares seleccionada por el uso que hacen de los servicios pblicos bsicamente salud y educacin-, y por las transferencias que reciben del sector pblico pensiones, subsidios, etc.. Las encuestas de gasto e ingreso de los hogares (tambin llamadas encuestas de presupuestos familiares) suelen contener informacin, ms o menos detallada, sobre las transferencias recibidas del sector pblico, pero no captan informacin sobre el uso (gratuito) de bienes y servicios provistos por el Estado, pues preguntan exclusivamente por el gasto monetario efectivamente realizado por el hogar. Las encuestas que s captan esta informacin son las denominadas encuestas de condiciones de vida. Entre los estudios realizados ver Cuadros 24 y 25 -: (a) en el caso de Venezuela no fue posible contar con la informacin necesaria para imputar ninguna categora de gasto pblico social; (b) en Ecuador solamente fue posible imputar a los diferentes deciles las pensiones y el Bono de Desarrollo Humano (transferencia monetaria que realiza el gobierno); (c) en Per, no se imputaron las pensiones y se consideraron las atenciones mdicas efectivamente prestadas en hospitales pblicos, que representan 1 de los 2.5 puntos

4.

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del PIB del gasto en salud (EsSALUD, el esquema nacional de salud, responsable de los restantes 1.5 puntos del PIB, no fue imputado); (d) en Colombia, no se imputaron las pensiones, se consider exclusivamente el rgimen de salud subsidiado -0.8% del PIB de un total de 4.3% del gasto pblico en salud- y slo se imputaron los subsidios a la vivienda, una fraccin muy menor de los 2.7 puntos del PIB destinados a gasto pblico social focalizado; y, (e) en Bolivia, no se consider el gasto pblico social focalizado, que represent un 1.6% del PIB en el 2000, ao considerado en el anlisis. Cuadro 24 Gasto Pblico Social en la Comunidad Andina (Porcentaje considerado)

El cuadro siguiente presenta la distribucin del gasto pblico social en los pases andinos. Cuadro 25 Gasto Pblico Social en la Comunidad Andina
1. En % del PBI Bolivia 2000 Educacin Salud Pensiones Resto GPS Total GPS 2. Estructura Bolivia 2000 Educacin Salud Pensiones Resto GPS Total GPS 37% 20% 32% 11% 100% Colombia 2003 32% 30% 19% 19% 100% Ecuador 2003 34% 17% 33% 16% 100% Ecuador 2002* 49% Ecuador 2002* 19% Per 2000 25% 25% 31% 19% 100% Per 2001 55% Per 2001 24% Venezuela 2003 38% 13% 28% 21% 100% Venezuela 2002 49% Venezuela 2002 22% 5.2 2.8 4.4 1.6 14.0 Colombia 2003 4.6 4.3 2.7 2.7 14.3 Ecuador 2003 2.3 1.2 2.2 1.1 6.9 Per 2000 2.5 2.5 3.1 1.9 10.1 Venezuela 2003 4.5 1.5 3.3 2.5 11.8

Memo item- Indicador de pobreza Bolivia Colombia 2002 2003 62% 52% Memo item- Indicador de indigencia Bolivia Colombia 2002 2003 37% 17%
* en zonas urbanas.

Fuente: CEPAL (2005a).

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Es importante destacar que existen variaciones significativas tanto de nivel como en relacin a la clasificacin funcional entre los pases, aunque porcentualmente existe una preeminencia de los gastos en educacin y pensiones. Desafortunadamente, ms homogneo es el grado de pobreza -alrededor del 50% de la poblacin- e indigencia -sobre el 20%, con la excepcin de Bolivia donde supera el 35%. 5. Como se dijo, el ms habitual de los indicadores locales de progresividad es la progresin de la tasa media. De acuerdo a este indicador, un tem determinado de gasto pblico ser progresivo si el gasto pblico recibido, expresado como porcentaje del ingreso del hogar tasa media-, decrece a medida que se avanza en la escala de ingresos de los hogares. Al igual que en el caso de los impuestos, la progresividad o regresividad de un tem de gasto pblico tambin puede determinarse comparando la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-accin fiscal con la curva de concentracin del gasto pblico en cuestin. Como se dijo, la curva de concentracin mide, para cada porcentaje acumulado de la poblacin, cul es el porcentaje acumulado que recibe del total del gasto pblico en cuestin43. Un determinado gasto pblico ser progresivo en toda la distribucin si y solo si la curva de concentracin del mismo est siempre por encima de la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-accin fiscal (dominancia de Lorenz). Si la dominancia de Lorenz no se verifica porque las curvas se cruzan una o ms veces-, igualmente cualquier clculo que resuma la desigualdad en un solo nmero como el ndice de Gini- permite una ordenacin completa de las distribuciones de ingreso; es decir, cualquier par de distribuciones puede ser ordenado sin ambigedad (Lambert, 1993). El ndice de progresividad de Kakwani, que se basa en el ndice de Gini, es el ms popular entre los indicadores globales de progresividad y permite, en cualquier caso, indicar la progresividad (o no) de determinado gasto pblico. Por ejemplo, para el caso del gasto pblico en salud, el indicador de Kakwani se define como: K = cuasi Gini (GPS Salud) - Gini (Ingreso antes de la Poltica Fiscal) Como se vio, el cuasi-Gini del gasto pblico se calcula de manera similar al Gini del ingreso, pero sobre la curva de concentracin del gasto pblico. De ah la distincin semntica. Si K < 0, esto es, si el gasto pblico se distribuye ms equitativamente que el ingreso antes de la poltica fiscal, dicho gasto contribuye a disminuir la desigualdad en la distribucin del ingreso siendo, por tanto, progresivo. Si, por el contrario, K > 0, el gasto pblico ser regresivo. Ahora bien, tan o ms relevante que la pregunta respecto a la progresividad es saber si el gasto pblico social es pro-pobre o pro-rico. Si el porcentaje de gasto pblico total con que se benefician los hogares disminuye a medida que aumenta el nivel de ingreso de los mismos, se dice que el gasto es pro-pobre. De lo contrario, el gasto se define como prorico. Tcnicamente, un tem de gasto pblico social ser pro-pobre si el cuasi-Gini de su distribucin es negativo. Es claro que un determinado programa de gasto pblico social puede ser progresivo -su importancia, en relacin al ingreso de los hogares, disminuye a medida que aumenta el ingreso- y, a la vez, pro-rico -los estratos ms ricos se benefician con un mayor porcentaje
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Siempre que se representan porcentajes de participacin en X respecto a cuantiles de la distribucin de Y, se est frente a la curva de concentracin de X respecto a Y (Lambert, 1993).

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del gasto pblico en cuestin. Un caso tpico, como se ver en los resultados obtenidos para la CAN, es la educacin universitaria. Finalmente, y al igual que en el caso del sistema tributario, se evala el impacto redistributivo de los diferentes rubros del gasto pblico social a travs del ndice de Reynolds-Smolensky que compara la distribucin del ingreso antes y despus del gasto analizado. En este punto parece pertinente sealar que para cada gasto pblico social que resulte progresivo este ndice computar, en forma automtica e inmediata, una mejora en la distribucin del ingreso. No obstante, en la realidad es poco probable que sea ste el efecto de gastos como la educacin que, an en caso de tener niveles aceptables de calidad, exigen un proceso de maduracin. Como sealan Machinea y Hopenhayn (2005), sta es una de las razones que explica la aparente paradoja de un deterioro en la distribucin del ingreso en Amrica Latina entre 1990 y 2002, simultneamente con un aumento de los rubros del gasto pblico social ms progresivos (educacin y salud, entre otros). 4.3. Gasto Pblico Social en Salud El gasto pblico en salud resulta progresivo en los tres pases de la CAN para los cuales se cont con la informacin necesaria para imputarlo: Bolivia, Colombia y Per. Dicho de otro modo, en los tres casos este tem del gasto pblico se distribuye ms equitativamente que el ingreso antes de la poltica fiscal con lo cual presenta un cuasi-Gini menor que el correspondiente a la distribucin del ingreso y un Kakwani negativo- (ver Cuadro 26). Cuadro 26 Gasto Pblico en Salud (Deciles segn Ingreso de los Hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del GPS Cuasi - Gini del GPS (si < 0 => pro-pobre) Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del GPS Transferencia del 50%+ al 50%Ganadores 3. Quin recibe el gasto 40% 20% + 40% - / 20% + 1ero 1ero + (1) Quintiles Memo: GPS considerado (como % del PIB) GPS en Salud (en % del PIB) % GPS en Salud considerado Bolivia (1) 40.9 Colombia 18.7 9.2 0.2 0.0 0.537 -0.331 -0.868 Colombia 0.527 0.50% 1 al 6 Colombia 67% 3% 20.3 19% 1% Per 17.9 7.3 1.0 0.3 0.535 0.006 -0.529 Per 0.530 0.27% 1 al 6 Per 41% 22% 1.8 10% 9%

2.5 0.556 0.252 -0.304 Bolivia 0.543 0.65% 1 al 4 Bolivia 26.4% 34.8% 0.8 n/c n/c

2.8 100.0%

4.3 18.6%

2.5 40.0%

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

No obstante, slo en el caso de Colombia rgimen subsidiado- el gasto en salud es pro-pobre, es decir, el porcentaje del gasto total asignado a cada decil disminuye a medida que se avanza desde los deciles ms pobres de la distribucin del ingreso hasta los ms ricos. Tcnicamente, como se dijo, un tem del gasto pblico es pro-pobre si su cuasi-Gini es negativo. Esto se da

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cuando el porcentaje acumulado del gasto asignado a un determinado punto de la distribucin del ingreso supera al porcentaje acumulado de ingreso correspondiente a ese punto (por ejemplo: los dos deciles ms pobres poseen el 5% del ingreso total y reciben el 35% del gasto pblico en salud). En Colombia, el 40% ms pobre de la poblacin recibe casi el 70% del gasto pblico en salud del rgimen subsidiado, mientras que el 20% ms rico slo recibe el 3%. Por su parte, en Per, el 40% ms pobre recibe casi el doble de lo que recibe el 20% ms rico (41% versus 22%, respectivamente). Finalmente, en Bolivia, el 40% ms pobre recibe casi un 25% menos del gasto pblico en salud de lo que recibe el 20% ms rico (26% versus 35%, respectivamente) siempre considerando los hogares ordenados segn su ingreso per cpita. Pese a esta superior focalizacin del gasto pblico colombiano en salud, el efecto redistributivo ms importante se da en Bolivia. En este pas, la redistribucin que dicho gasto provoca en la distribucin del ingreso equivale a una transferencia del 0.7% del ingreso (despus del gasto pblico) del 50% de los hogares ms ricos al 50% de los hogares ms pobres (frente al 0.5% de Colombia y al 0.3% de Per). La razn est en la importancia del gasto pblico en salud en Bolivia, que alcanz al 2.8% del PIB, contra el 0.8% en Colombia y el 1% en Per, para los aos considerados en este anlisis. 4.4. Gasto Pblico en Educacin Pre-Escolar, Primaria y Secundaria En los tres pases analizados Bolivia, Colombia y Per-, el gasto pblico en educacin bsica (pre-escolar, primaria y secundaria) result no slo progresivo sino, adems, pro-pobre. Esto no hace ms que confirmar una realidad contrastada: el uso de la educacin pblica (primaria y secundaria) es cada vez menor a medida que se pasa de los hogares ms pobres de la poblacin a los ms ricos. Dicho de otro modo, son los hogares pobres quienes hacen un mayor uso relativo de la educacin pblica. Cuadro 27 Gasto Pblico en Educacin Pre-Escolar, Primaria y Secundaria (Deciles segn Ingreso de los Hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del GPS Cuasi - Gini del GPS (si < 0 => pro-pobre) Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del GPS Transferencia del 50%+ al 50%Ganadores 3. Quin recibe el gasto 40% 20% + 40% - / 20% + 1ero 1ero + (1) Quintiles Memo: GPS en % del PIB (incluye Universidad) Bolivia (1) 107.0 Colombia 67.2 34.6 1.5 0.2 0.537 -0.220 -0.757 Colombia 0.499 1.90% 1 al 7 Colombia 56% 7% 8.6 15.1% 1.0% 4.6 Per 29.8 11.6 0.8 0.3 0.535 -0.088 -0.623 Per 0.525 0.50% 1 al 7 Per 47% 14% 3.3 11.8% 7.1% 2.5

1.1 0.556 -0.046 -0.602 Bolivia 0.524 1.60% 1 al 3 Bolivia 45% 12% 3.7 n/c n/c 6.2

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

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En Colombia, el 40% de los hogares ms pobres recibe un porcentaje del gasto presupuestal en educacin bsica casi 9 veces superior al que recibe el 20% de los hogares ms ricos (56% versus 7%, respectivamente), lo cual parecera ser indicador de una superior focalizacin (en Bolivia y Per este ratio es 3.7 y 3.3, respectivamente). Debe sealarse, no obstante, que en este caso no se trata de una focalizacin en el sentido estricto del trmino, pues no hay un proceso de seleccin para admitir a los nios de los hogares pobres y rechazar a aquellos de los hogares relativamente ms ricos sino que, por el contrario, se trata de un proceso de seleccin natural. Por tanto, si la razn de un mayor uso relativo de la educacin pblica por parte de los hogares ms pobres responde a que a la escuela privada, de superior calidad, slo acceden los hogares de mayores ingresos, estaramos ante el indicador de un problema ms que ante el indicador de una correcta focalizacin del gasto pblico. En este punto parece apropiado volver a sealar que en los diferentes trabajos no se evalu la calidad de la educacin recibida. Por el contrario, al ser el gasto en educacin primaria y secundaria pro-pobre, se computa una mejor distribucin del ingreso una vez recibido dicho gasto con lo que, implcitamente, se le est juzgando como positivo. Este no ser necesariamente el caso si, como afirman expertos en el tema, en algunos pases de Amrica Latina la asistencia a la educacin pblica es una condena casi segura a un pronto fracaso estudiantil y, en consecuencia, a la imposibilidad de acceder a los empleos mejor remunerados44. Hecha esta precisin, cabe sealar la importancia redistributiva de este tem del gasto pblico. En Colombia, por ejemplo, la redistribucin del ingreso equivale a una transferencia de casi el 2% del ingreso (despus de dicho gasto) del 50% de los hogares ms ricos al 50% de los hogares ms pobres. 4.5. Gasto Pblico en Educacin Universitaria En los tres pases analizados Bolivia, Colombia y Per-, el gasto pblico en educacin universitaria es progresivo (casi proporcional en el caso de Bolivia) pero, a la vez, pro-rico, es decir, el porcentaje recibido del gasto pblico en educacin universitaria crece a medida que se pasa de los tramos ms bajos a los ms altos en la escala de ingresos. Esto vuelve a confirmar otra realidad ya contrastada: quienes acceden relativamente ms a la educacin superior pertenecen a los hogares de mayores ingresos. El gasto pblico en educacin universitaria que beneficia al 20% de los hogares de mayores ingresos es entre 2 veces y media (Per) y 6 veces (Bolivia) superior al que beneficia al 40% de los hogares de menores ingresos. Es claro que las implicancias de estos resultados no son directas, porque a la hora de evaluar la poltica educativa juegan, entre otros factores, la externalidad positiva de una educacin de alto nivel. An as, debe tenerse presente que el costo por alumno universitario para el Estado es ms de cinco veces superior al costo por alumno de enseanza primaria -Cossio (2005) y Haughton (2005).

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Rey de Marulanda, Ugaz y Guzmn (2005).

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Cuadro 28 Gasto Pblico en Educacin Universitaria (Deciles segn Ingreso de los Hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del GPS Cuasi - Gini del GPS (si < 0 => pro-pobre) Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del GPS Transferencia del 50%+ al 50%Ganadores 3. Quin recibe el gasto 40% 20% + 20% + / 40% 1ero 1ero + (1) Quintiles Bolivia (1) 6.4 Colombia 0.8 0.9 1.9 0.6 0.537 0.426 -0.111 Colombia 0.536 0.05% 5 al 9 Colombia 9% 44% 5.0 0.8% 20.5% Per 4.9 2.0 1.4 0.7 0.535 0.362 -0.173 Per 0.533 0.11% 1 al 9 Per 16% 40% 2.6 2.8% 22.4%

1.7 0.556 0.436 -0.120 Bolivia 0.553 0.15% 1, 3 y 4 Bolivia 8% 44% 5.7 n/c n/c

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

4.6. Gasto Pblico en Pensiones La evaluacin del impacto distributivo de las pensiones, cuyo efecto neto se verifica a lo largo del ciclo de vida, introduce problemas en un enfoque anual45, como el que aqu se realiza. Antes que nada, parece claro que slo habr efecto redistributivo si no hubo una contraprestacin equivalente. Como seala Gimeno (2005), no se podra considerar redistributivo a un sistema de pensiones basado en la capitalizacin individual, del mismo modo que no se considera redistributivo el gasto en un servicio o un prstamo. Si, en trminos actuariales, las pensiones recibidas por los pasivos actuales fueran superiores a las contribuciones realizadas durante el perodo activo, sera pertinente incluir la diferencia como transferencia pblica. Del mismo modo, si las pensiones recibidas fuesen actuarialmente inferiores a las contribuciones realizadas durante la vida activa, sera pertinente considerar la diferencia como un impuesto. La correcta determinacin de si se est ante una u otra situacin no es posible en el contexto de un enfoque anual; por el contrario, slo puede realizarse mediante un enfoque de ciclo vital (y sin entrar en todos los problemas metodolgicos que supone realizarlo). En consecuencia, en los trabajos realizados se han incluido las pensiones dentro de los ingresos originales de los hogares (ingresos antes de la poltica fiscal), en el supuesto de que son el beneficio (actuarialmente equivalente) recibido por una contribucin anterior (al igual que los ingresos por intereses son la remuneracin a un depsito previamente realizado). De todos modos, y a ttulo informativo, se presenta el impacto de las pensiones sobre la distribucin del ingreso original en el caso de Bolivia y Ecuador. La principal razn por la que se ha decidido analizar el impacto de las pensiones en el caso boliviano es por su importancia: 34% del gasto corriente, ms de 4% del PIB (Cossio, 2005).
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Slo se cuenta con la informacin de los ingresos recibidos por los individuos de la muestra en el ao de realizacin de la encuesta.

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Esta elevada cifra se debe a que luego de la reforma del sistema de pensiones boliviano en 1997, que dio lugar a un sistema sustitutivo en el que la capitalizacin individual reemplaza totalmente al sistema pblico de reparto, el gasto en pensiones del antiguo sistema lo cubre en su totalidad el gobierno. Este gasto, por tanto, no est asociado a poltica social alguna sino a una obligacin financiera que asumi el Estado y que se ir extinguiendo junto con la vida de sus actuales beneficiarios. Tal cual se observa en el Cuadro 29, en Bolivia, el gasto pblico en pensiones resulta progresivo aunque pro-rico. El 20% de los hogares ms ricos recibe un 39% del total de pensiones pagadas mientras que el 40% ms pobre recibe un 23%. En Ecuador, por el contrario, las pensiones se distribuyen en forma ligeramente ms desigual que el gasto antes de la poltica fiscal y son, por tanto, levemente regresivas, siendo su impacto redistributivo casi insignificante. Cuadro 29 Gasto Pblico en Pensiones (Deciles segn Ingreso de los Hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del GPS Cuasi - Gini del GPS (si < 0 => pro-pobre) Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus del GPS Transferencia del 50%+ al 50%Ganadores 3. Quin recibe el gasto 40% 20% + 40% - / 20% + 1ero 1ero + Memo: Pensiones (en % del PBI) (1) Quintiles Bolivia (1) 53.8 Ecuador 0.27 0.41 0.77 0.84 0.408 0.487 0.080 Ecuador 0.408 0.0% 7 al 10 Ecuador 9.8% 51.4% 0.2 0.8% 33.4% 2.2

3.9 0.556 0.294 -0.262 Bolivia 0.540 0.8% 1 al 4 Bolivia 22.9% 38.4% 0.6 n/c n/c 4.4

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Arteta (2005).

4.7. Gasto Pblico Social Focalizado Como se adelant, gasto pblico social focalizado (o asistencia social), en lnea con Lindert, Skoufias y Shapiro (2005), se refiere a las transferencias pblicas monetarias o en especie-, habitualmente no contributivas, que tienen como objetivo central reducir la pobreza y la desigualdad en la distribucin del ingreso a travs de la asistencia focalizada a individuos u hogares pobres. En Per, este rubro del gasto pblico social, que en el 2000, ao base del anlisis para este pas, represent un 1.9% del PIB, se compone bsicamente de transferencias de alimentos. La encuesta utilizada -ver Haughton (2005)- permite imputar los siguientes subsidios sociales: desayuno escolar, vaso de leche, comedor popular, club de madres, canasta familiar PANFAR-, alimento por trabajo, donacin directa de alimentos, papilla u otros alimentos para menores, uniformes escolares, y libros y materiales.

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Por su parte, en Ecuador, la encuesta utilizada -ENIGHU- ha permitido imputar el Bono de Desarrollo Humano, transferencia monetaria que represent un 0.7% del PIB en el 2003, ao base del anlisis para este pas. Por el contrario, dicha encuesta no identifica a los beneficiarios de otros Programas Sociales, que totalizan un 0.4% del PIB y que, por tanto, no han sido analizados. Actualmente reciben el Bono de Desarrollo Humano aproximadamente 1.166.000 personas pobres (entre las cuales se encuentran las madres, los discapacitados y las personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza). La transferencia estimada a partir de la ENIGHU es muy inferior a la efectivamente realizada por el gobierno, pues dicha encuesta tiene cobertura urbana y la mayora de quienes califican como beneficiarios de este subsidio viven en el sector rural, la zona ms pobre del pas (Ver Arteta, 2005). Tambin se incluyen aqu los subsidios para la adquisicin de vivienda otorgados en Colombia, aunque representan una fraccin menor del total del gasto pblico social focalizado (2.7 puntos del PIB, segn CEPAL 2005a). Cuadro 30 Gasto Pblico Social Focalizado (Deciles segn Ingreso de los Hogares)
1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes del GPS Cuasi - Gini del GPS (si < 0 => pro-pobre) Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Transferencia del 50%+ al 50%Ganadores 3. Quin recibe el gasto 40% 20% + 40% - / 20% + 1ero 1ero + Memo: GPS Focalizado (en % del PBI) % GPS considerado Colombia (1) 0.6 0.0 0.1 0.0 0.537 0.089 -0.448 Colombia 0.0% 1, 3 y 5 Colombia 31.3% 25.0% 1.3 10% 14% 2.7 2.0% Ecuador (2) 0.97 0.54 0.07 0.01 0.408 -0.219 -0.627 Ecuador 0.0% 1 al 7 Ecuador 58% 13% 4.3 17% 4% 1.1 66.3% Per (3) 44.6 19.0 1.0 0.1 0.535 -0.191 -0.726 Per 0.7% 1 al 6 Per 52% 9% 5.6 14% 2% 1.9 100.0%

(1) Vivienda, (2) Bono de Desarrollo Humano, (3) Subsidios sociales

Fuente: Elaboracin propia en base a Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005).

Tanto en Per como en Ecuador, los rubros analizados resultan muy progresivos. Dicho de otro modo, en ambos casos estos rubros del gasto pblico social se distribuyen ms equitativamente que el ingreso antes de la poltica fiscal con lo cual presentan un cuasi-Gini menor que el correspondiente a la distribucin del ingreso y un Kakwani negativo- (ver Cuadro 30). Tambin en ambos casos el gasto focalizado resulta pro-pobre, es decir, el porcentaje del gasto asignado a cada decil disminuye a medida que se avanza desde los deciles ms pobres de la distribucin del ingreso hasta los ms ricos. Tcnicamente, como se dijo, un tem del gasto pblico es pro-pobre si su cuasi-Gini es negativo. En Per, mientras que el 20% ms rico recibe

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un 9% de los subsidios sociales, el 40% ms pobre de la poblacin recibe el 52%, 5 veces y media ms. Por su parte, en Ecuador, y teniendo muy presente la ya sealada limitacin de imputar con una encuesta urbana un beneficio que recae mayoritariamente en el sector rural, se ha estimado que el 20% ms rico recibe un 13% del Bono de Desarrollo Humano mientras el 40% ms pobre recibe un 58% del mismo, casi 4 veces y media ms. Si se considera como medida aproximada de la focalizacin del gasto pblico el ratio entre lo que recibe el 40% ms pobre y el 20% ms rico, puede verse para Per, que es el pas para el que se cuenta con informacin de todos los rubros, la superior focalizacin de los subsidios sociales respecto del resto de los tems del gasto pblico social. En efecto, este ratio es igual a 1.8 para salud, 3.3 para educacin bsica, 0.4 para educacin universitaria y 5.6 para los subsidios sociales, tal como se acaba de comentar.

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5.

IMPACTO DE LA POLTICA FISCAL

En este captulo se realiza una evaluacin del impacto redistributivo conjunto del sistema tributario y del gasto pblico social. Los modelos de microsimulacin de impuestos y prestaciones de la OCDE (2004a) ms frecuentemente llamados modelos tax-benefit- tambin tienen como objetivo, entre otros, hacer posible la comparacin del efecto de la poltica fiscal sobre el bienestar de los individuos en pases con diferentes figuras impositivas y sistemas de prestaciones. Para la OCDE, dos ejemplos muestran claramente la necesidad de considerar conjuntamente impuestos y transferencias (gasto pblico social) para evaluar el efecto final de la poltica fiscal: (i) las transferencias sociales estn sometidas a impuestos en algunos pases; y, (ii) muchas de las prestaciones se otorgan a travs de reducciones en la base imponible o deducciones en la cuota del impuesto a la renta personal (gasto tributario)46. Los modelos tax-benefit simulan los efectos de impuestos y transferencias sobre el ingreso familiar. Calculan, aplicando la normativa de cada pas, los impuestos directos pagados, las prestaciones sociales recibidas y el ingreso neto final. Los impuestos generalmente considerados son el impuesto a la renta personal y las contribuciones de los trabajadores a la Seguridad Social. Dentro de las prestaciones, las transferencias monetarias que atienden situaciones de desempleo son las ms importantes (prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo)47. La realidad de los pases subdesarrollados, con alta participacin de la tributacin indirecta y de las transferencias no monetarias hace obligatorio, por comprehensivo, el tratamiento metodolgico que se ha planteado en los pases de la CAN. 5.1. Impacto del Sistema Tributario Se ha decidido centrar los comentarios de este ltimo captulo en aquellos pases que han contado con informacin para imputar un porcentaje relevante tanto de los impuestos como del gasto pblico social. Por ese motivo, las referencias sern a Bolivia, Colombia y Per. Ante esto, es necesario apresurarse en dejar constancia que, a diferencia de estos tres pases, en Ecuador el sistema tributario en su conjunto resulta progresivo, an considerando como indicador de bienestar el ingreso de los hogares. Este resultado se explica, bsicamente, porque el IVA resulta progresivo: an cuando se toma como variable de referencia el ingreso, genera una redistribucin positiva del ingreso de 2 puntos del Gini48.
46 47 48

Ejemplos citados por Urbanos y Utrilla (2001). Para una descripcin de los modelos tax-benefit y dos aplicaciones al caso espaol, vase Pazos y Sastre (2003). La explicacin est, bsicamente, en la mejora sustantiva de la distribucin del ingreso comparada con la utilizada por Roca y Vallarino (2003), en tanto el cuasi-Gini del IVA estimado es similar en ambos estudios.

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A la hora de extraer conclusiones globales de este tipo de estudios, es necesario evaluar si los impuestos comprendidos en cada uno de los anlisis (pases) representan porcentajes relevantes y similares de la recaudacin total. Efectivamente, comparar los resultados de un estudio que ha analizado para el Pas A el impacto de impuestos que recaudan un 90% de la recaudacin total con los del Pas B que, por problemas de informacin, solo ha considerado impuestos que recaudan un 30% del total, no parece correcto. En el Cuadro 31 figura el porcentaje del total de ingresos tributarios (sin Seguridad Social ni supervit de las empresas pblicas) que representan los impuestos considerados en el anlisis para Bolivia, Colombia y Per. En todos los casos los porcentajes son significativos y, a la vez, similares entre s, lo que, en principio, habilita a comparar los resultados obtenidos. Cuadro 31 Impuestos (Deciles segn Ingreso per cpita de los hogares)
Bolivia (1) 1. Progresividad Tasa efectiva Impuesto/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes de la Poltica Fiscal Cuasi - Gini Impuestos Kakwani (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus de Impuestos Reynolds-Smolensky (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) Perdedores Prdida del 40% - (% del Ingreso) Ganancia del 10% + (% del Ingreso) 3. Quin paga los impuestos 40% 20% + 20% + / 40% Memo: Ingresos Tributarios -sin Seg Soc ni Sup EP- (% del PBI) Impuestos considerados (% del PBI) % de impuestos considerados (1) Quinitles Colombia Per

24.34

12.89 10.47 6.67 8.68 0.537 0.532 -0.005 0.537 0.000 1 al 3, 6 y 10 -0.1% -0.4% 12% 62% 5.3 15.6 7.7 49.4

36.29 16.05 8.81 9.08 0.535 0.460 -0.075 0.543 -0.008 1 al 6 -0.5% 0.3% 15% 53% 3.6 12.2 7.6 62.3

14.06 0.556 0.498 -0.058 0.567 -0.011 1 al 4 -0.5% 1.1% 9% 57% 6.4 18.1 11.5 63.5

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

En estos tres pases, el sistema tributario -en rigor, los impuestos considerados- resulta regresivo y el mayor deterioro en la distribucin del ingreso, producto de dicha regresividad, se da en Bolivia, donde el Gini despus de impuestos es 1.1 puntos porcentuales superior al de antes de impuestos. El diseo actual del sistema tributario determina que el 10% ms rico de la poblacin reciba una transferencia de 1.1% y 0.3% del ingreso despus de impuestos en Bolivia y Per, respectivamente. En ambos pases, el 40% ms pobre, por el contrario, recibe una transferencia de 0.5% del ingreso despus de impuestos. Por tanto, en pases con una mala distribucin del ingreso, consecuencia, como se vio, de una muy alta participacin en el mismo del 10% ms rico (4.3 y 2.5 veces ms que el 40% ms pobre en Bolivia y Per, respectivamente), el sistema tributario acaba reforzando la concentracin del ingreso en el decil ms rico. La cuestin no es que el sistema tributario se vuelva la herramienta de redistribucin por excelencia se es el papel del gasto pblico social-, aunque no es insensato afirmar que un rediseo y cobro efectivo de los impuestos a la renta personal en la regin debera contribuir a corregir este

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efecto indeseado del diseo actual. Debe sealarse que en Colombia el 10% ms rico de la poblacin est entre los perdedores y transfiere al resto de la sociedad un 0.4% del ingreso despus de impuestos. En los tres casos, el 20% ms rico de la poblacin paga entre 3 veces y media (Per) y 6 veces y media ms (Bolivia) de impuestos que el 40% ms pobre de la poblacin. En el Cuadro 32 se presenta el impacto en la distribucin del ingreso del sistema tributario de cada uno de los quince pases de la EU 1549. En la comparacin con los pases de la CAN, es importante remarcar dos aspectos de por s notorios: la mayor presin tributaria y, en particular, el fuerte peso en la recaudacin del impuesto a la renta personal, progresivo y redistributivo, salvo excepciones. En consecuencia, los sistemas tributarios de estos pases resultan progresivos con las interesantes excepciones de Dinamarca, Finlandia y Suecia- y generan, en el promedio de la UE 15, una mejora en la distribucin del ingreso de 2.5 puntos porcentuales del Gini, tal como se observa en el Cuadro 3250. Cuadro 32 EU 15 - Distribucin del Ingreso antes y despus de impuestos. Ao 2001

Fuente: Elaboracin propia en base a Euromod.

5.2. Impacto del Gasto Pblico Social El gasto pblico social -en rigor, los rubros considerados- ha resultado progresivo en Bolivia, Colombia y Per, los tres pases que contaron con informacin para realizar un anlisis del mismo. En Colombia y Per es, adems, pro-pobre, caracterstica que no se verifica para
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Estadsticas de EUROMOD sobre Distribucin y descomposicin del Ingreso Disponible, obtenidas en www.econ.cam.ac.uk/dae/mu/emodstats/DecompStats.pdf, en junio de 2006, usando la versin No. 31A. Son necesarias dos aclaraciones respecto al uso de los datos de EUROMOD: (i) se trata de datos agregados por lo que los ndices de Gini calculados sobre los mismos son menores a los que se obtendran sobre los microdatos. No obstante, como el objetivo es la comparacin entre los Ginis antes y despus de impuestos y GPS, la debilidad no es demasiado relevante; y, (ii) los datos agregados de EUROMOD estn ordenados segn el ingreso disponible (per cpita de los hogares). Por tanto, no es posible en las estimaciones aqu hechas reordenar los datos una vez calculado el ingreso despus de impuestos (o despus de beneficios). Es sabido, por tanto, que se sobrestima su impacto, porque la diferencia de Ginis no solo captura el efecto distributivo (puro) sino tambin el llamado efecto reordenacin. Ver Lambert (1993).

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Bolivia donde, en su conjunto, el gasto pblico analizado en salud y en educacin-51 result progresivo pero, a la vez, pro-rico. Cuadro 33 Gasto Pblico Social (Deciles segn Ingreso per cpita de los hogares)
Bolivia (1) 1. Progresividad Tasa efectiva GPS/Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + Gini Ingreso antes de Poltica Fiscal Cuasi - Gini GPS Kakwani (si < 0 => progresivo; si > 0 => regresivo) 2. Redistribucin Gini Ingreso despus de Impuestos Reynolds-Smolensky (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) Ganadores Ganancia del 40% Prdida del 10% + 3. Quin recibe el GPS 40% 20% + 40% - / 20% + Memo: GPS considerado (% del PBI) GPS (% del PBI) % del GPS considerado (1) Quintiles Colombia Per

154.33

90.41 46.37 3.72 0.87 0.537 -0.132 -0.669 0.487 0.050 1 al 7 3.0% -3.0% 49.9% 12.0% 4.2 5.5 8.2 67%

97.17 39.82 4.27 1.39 0.535 -0.025 -0.560 0.500 0.035 1 al 7 2.0% -2.0% 41.6% 18.7% 2.2 5.5 10.1 54%

5.25 0.556 0.153 -0.403 0.511 0.045 1 al 4 2.8% -4.1% 31.1% 26.3% 1.2 8.0 17.2 47%

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); y Haughton (2005).

Respecto a la focalizacin del gasto pblico social, el 40% ms rico recibe entre 20% ms (Bolivia) y 4 veces ms (Colombia) que el 10% ms rico. El impacto en la distribucin del ingreso, tal cual se ha venido comentando, es significativamente mayor que el del sistema tributario. Es ilustrativo la superior capacidad redistributiva del gasto pblico social sobre el sistema tributario, reparando en que dicho gasto puede representar ms del 150% del ingreso original del 10% ms pobre, como sucede en Bolivia. Ms globalmente, el Gini despus del gasto pblico social, cae entre 3.5 puntos porcentuales en el caso de Per y 5 puntos porcentuales en el de Colombia. La transferencia que recibe el 40% ms pobre de la poblacin como consecuencia de la poltica de gasto pblico social va desde 2% del ingreso despus de dicho gasto, en el caso de Per, hasta 3% en el de Colombia. A efectos comparativos, en el Cuadro 34 se presenta el impacto en la distribucin del ingreso del gasto pblico social (GPS) en cada uno de los quince pases de la EU 15. El GPS incluye el gasto en educacin, en salud y en proteccin social (seguridad social y asistencia social). El promedio del GPS para estos quince pases es de 24 puntos del PIB, ms del doble del GPS promedio en los pases andinos (aproximadamente 11 puntos del PIB). Consecuentemente, el impacto redistributivo es muy superior al que se estima para la CAN. En efecto, el ndice de Gini de la distribucin del ingreso cae, en promedio, casi 9 puntos porcentuales luego de los beneficios del GPS.

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Por las razones ya citadas, no se han considerado las pensiones.

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Cuadro 34 EU 15 - Distribucin del Ingreso antes y despus de Beneficios. Ao 2001.

Fuente: Elaboracin propia en base a Euromod.

5.3. Impacto global de la Poltica Fiscal Conjuntamente considerados, el sistema tributario y el gasto pblico social resultan progresivos en Bolivia, Colombia y Per. A la vez, cabe afirmar que el efecto redistributivo de la poltica fiscal resulta modesto, tanto (i) en relacin al problema original la mala distribucin del ingreso- como (ii) en relacin a la redistribucin que obtiene la poltica fiscal en los pases desarrollados. En efecto, como se observa en el Cuadro 35, el aumento en la participacin en el ingreso del 40% ms pobre va de 1.7%, en el caso de Per, a 3.1% en el caso de Colombia. Teniendo en cuenta que, segn los estudios realizados, la participacin en el ingreso del 40% ms pobre es entre 10 veces (en Bolivia) y 6 veces (en Colombia y Per) menor a la del 20% ms rico recordar Cuadro 3- parece claro que el efecto redistributivo de la poltica fiscal es muy inferior a la magnitud del problema. Por otra parte, tambin en el Cuadro 35 puede observarse que el ndice de Gini de la distribucin del ingreso despus de la poltica fiscal cae entre 3 (Per) y 5.4 puntos porcentuales (Colombia). En el Cuadro 36 se expone el efecto conjunto del sistema tributario y el gasto pblico social en cada uno de los pases de la UE 15. En estos quince pases, el efecto conjunto del sistema tributario y del gasto pblico social -ambos, como se vio, con un peso en relacin al PIB muy superior al de los pases de la CAN- es una reduccin de ms de 12 puntos porcentuales del ndice de Gini, ms de 2 veces y media superior al estimado para estos tres pases de la CAN.

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Cuadro 35 Impuestos + Gasto Pblico Social (Deciles segn Ingreso per cpita de los hogares)
Bolivia 1. Progresividad Tasa efectiva (GPS - Impuestos) / Ingreso (en %) 1ero 2do 2do + 1ero + 2. Redistribucin Gini Ingreso antes de Poltica Fiscal Gini Ingreso despus de Impuestos Gini Ingreso despus de GPS Gini Ingreso despus de Poltica Fiscal Reynolds-Smolensky (si < 0 => regresivo; si > 0 => progresivo) Perdedores Ganancia del 40% Prdida del 10% + Colombia Per

129.99

77.52 35.91 -2.95 -7.82 0.537 0.537 0.487 0.483 0.054 8 al 10 3.1% -3.5%

60.89 23.78 -4.55 -7.69 0.535 0.543 0.500 0.504 0.031 8 al 10 1.7% 2.0%

-8.81 0.556 0.567 0.511 0.513 0.043 5 2.8% -3.8%

Fuente: Elaboracin propia en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

Cuadro 36 EU 15 - Distribucin del Ingreso antes y despus de Impuestos. Ao 2001.

Fuente: Elaboracin propia en base a Euromod.

No obstante, es preciso situar en su justo trmino las posibilidades de la poltica fiscal y no pedirle ms de lo que puede dar en trminos redistributivos. Por ejemplo, si en Colombia se incrementase la recaudacin del actual IRPF en 1 punto del PIB, y con dicha recaudacin adicional se financiase un aumento equivalente del gasto pblico social, realizado con la misma focalizacin que el rgimen subsidiado de salud la mejor-, se obtendra: a) un aumento de 10% en la participacin del ingreso del 40% ms pobre (de 10.2% a 11.3); y, b) un aumento de 25% en la participacin del ingreso del 10% ms pobre (de 1.2% a 1.5%).

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5.4. Conclusiones La insercin internacional determina la especializacin en el comercio, con sus importantes consecuencias en el avance tecnolgico, los mercados laborales y la estructura de la propiedad, que afectan a la distribucin del ingreso y su evolucin. Conceptualmente, es probable que buena parte de la inequidad latinoamericana est relacionada con su papel en el comercio internacional. Al ser una regin productora de commodities, y en especial de actividades extractivas de recursos naturales no renovables, que se ha desindustrializado, su patrn de distribucin tiende a concentrar el ingreso. Considerando conjuntamente la tributacin y gasto social, el efecto redistribuidor de la poltica fiscal en los pases andinos es positivo, aunque insuficiente, y puede mejorarse en forma significativa. Esto puede conseguirse mediante un aumento de la carga impositiva total dado que la recaudacin efectiva es menor a la potencial-, una mayor recaudacin de la imposicin a la renta personal -que tiene un fuerte potencial redistribuidor-, y una mayor eficacia en la focalizacin del gasto pblico en los ms pobres, dados los altos niveles de pobreza (50%). El efecto conjunto de la tributacin en la distribucin del ingreso es levemente regresivo para los tres pases analizados. En un comparativo internacional, esto se debe a la poca capacidad recaudatoria del impuesto personal a la renta. Respecto del IVA, el pilar de la recaudacin impositiva en el mundo en desarrollo, ste tiene una productividad muy baja en los pases andinos debido a su diseo y administracin. Su impacto en la equidad vertical es modesto, presentando, an cuando se considera como indicador de bienestar el ingreso, una moderada regresividad en Bolivia y Colombia y algo mayor en Per -donde las exoneraciones pareceran estar incorrectamente diseadas-, en tanto en Ecuador y Venezuela es levemente progresivo. Considerando, adicionalmente, que el impuesto pagado por el 20% ms rico es varias veces el recaudado sobre el 40% ms pobre ms de tres veces en promedio-, parece claro que debera tenderse a su generalizacin, facilitando su administracin, y focalizar el aumento de la recaudacin a la reduccin de los niveles indigencia (20%), tal como lo prev la Decisin 599 de la Comunidad Andina52. Los impuestos selectivos presentan una capacidad redistributiva muy limitada. Las cargas sobre bebidas alcohlicas, no alcohlicas y derivados del tabaco tienden a ser casi neutrales en trminos de equidad vertical. Esto indica que no es viable hacer polticas redistributivas con los impuestos selectivos, incluyendo los suntuarios, y esto an antes de considerar los problemas de contrabando e informalidad asociados al aumento de la presin impositiva sobre estos bienes. Respecto a los impuestos a los combustibles, si adems de estimar el impacto directo del consumo de gasolinas (progresivo) se considera el impacto indirecto en el consumo de los hogares (regresivo: transporte pblico, consumo en el hogar, etc.), el efecto neto resulta significativamente regresivo. Como contracara, el subsidio de las gasolinas resulta regresivo adems de fiscalmente costoso. El balance entre el uso del impuesto, como carga de servicio por el uso de vas terrestres sin peaje o como insumo productivo, y la equidad vertical requieren analizar soluciones tecnolgicas y administrativas innovativas ante el ajuste de los precios del crudo.

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Decisin 599 sobre Armonizacin de Aspectos Sustanciales y Procedimentales de los Impuestos Tipo Valor Agregado.

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La imposicin a la renta personal, instrumento tributario casi nico con capacidad redistributiva en el mundo, resulta tan progresivo como inocuo en su impacto redistributivo debido a su escasa recaudacin (en promedio, menor al 1% del producto). Si bien Amrica Latina, en su conjunto, no recauda bien el impuesto, en pases de un ingreso per cpita relativamente mayor (Argentina, Brasil, Chile, Mxico o Uruguay) el impuesto recauda ms del doble. Inclusive, pases con un ingreso per cpita mayor que los anteriores por ejemplo, los nuevos integrantes de la Unin Europea y algunos pases asiticos y del Norte de frica- ms que lo quintuplican. Por lo anterior, es claro que los diseos integral y multicelular del impuesto personal han fracasado en Amrica Latina, en general, y, por ende, deben considerarse las nuevas formas de imposicin a la renta (incluyendo los componentes empresarial e internacional) como el dual y el lineal. Ms an, dado que el diseo actual de los sistemas tributarios de los pases de la regin determina que la participacin en el ingreso despus de impuestos del 10% ms rico crezca respecto a su participacin antes de impuestos, parece claro que el impuesto a la renta personal debera contribuir a corregir esta situacin. El acumulado del gasto pblico social presenta un impacto redistributivo mucho mayor que los impuestos. Esto se refleja en una correccin del ndice de Gini de ms de 5 puntos, cerca de la mitad del efecto de las economas desarrolladas (OCDE). El gasto en educacin en los tres pases andinos estudiados es progresivo y, adems, pro-pobre en la educacin primaria y secundaria, en tanto la educacin universitaria, si bien es progresiva, resulta pro-rica. La universidad pblica es aprovechada por los ms pudientes, en una relacin de cinco a uno, con la excepcin de Per donde es dos veces y media ms. Adicionalmente, el costo por alumno universitario es cinco veces superior al de la enseanza primaria. Por tanto, se hace perentorio analizar los efectos de la educacin universitaria en los ingresos y las posibles externalidades de la educacin superior para definir su poltica de financiacin. En definitiva, mayores erogaciones en educacin bsica tendrn un doble efecto: mejorar la competitividad laboral y favorecer la equidad vertical, evitando que su mala calidad constituya una trampa para el ascenso social. El gasto en salud es muy progresivo en los tres pases con los que se cont con informacin para analizarlo, pero solamente resulta pro-pobre en el caso del rgimen subsidiado de Colombia, lo que muestra que existe capacidad administrativa de focalizar correctamente el gasto. Respecto a los sistemas de pensiones, su papel redistributivo no es central, mxime a partir de las reformas introducidas en cuatro de los cinco pases (excepto Venezuela), que introdujeron un componente actuarial. No obstante, corresponde anotar que los sistemas actuariales, privatizados o no, no suelen resolver completamente los problemas de cobertura y suficiencia de la pensin mnima vital. Por ello, constituyen un riesgo para la sostenibilidad fiscal de largo plazo y, si el nivel de cobertura del sistema y/o la tasa de reemplazo son muy bajos, obligarn a los Estados a complementar los beneficios del sistema. En relacin al gasto social focalizado, si se considera como medida aproximada de focalizacin el ratio entre lo que recibe el 40% ms pobre y el 20% ms rico, puede verse que Per -que es el pas para el que se cuenta con informacin de todos los rubros- tiene una focalizacin superior de los subsidios sociales que el resto de los tems de su gasto pblico social. En efecto, este ratio es igual a 1.8 para salud, 3.3 para educacin bsica, 0.4 para educacin universitaria y 5.6 para los subsidios sociales. Con mrgenes tan altos de pobreza e indigencia, como los presentes en los pases andinos, el margen de actuacin del gasto focalizado es amplio, porque la atencin a la emergencia es clave para la cohesin social. Sin embargo, debe recordarse que el gasto focalizado tiene un lmite en cantidad (bienes y servicios y monto otorgado), por encima del cual crea incentivos perversos.

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Por ltimo, es importante recalcar que el objetivo de los trabajos contenidos en este libro es iniciar un comparativo que permita evaluar algunas polticas aplicadas y, a travs del tiempo, la evolucin de cada pas. Adicionalmente, este esfuerzo por estudiar la equidad fiscal, tanto de los ingresos como gastos fiscales, hace necesario mejorar la informacin y la metodologa de anlisis con un mayor nfasis en la medicin de la efectividad del gasto pblico social.

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ANEXO A Simulaciones estticas y sin comportamiento Las simulaciones realizadas en los diferentes trabajos son estticas, en el sentido de que parten de una muestra de datos cross-section que mantiene constantes sus caractersticas demogrficas y socioeconmicas a lo largo del tiempo. Las simulaciones dinmicas, por el contrario, tienen en cuenta los efectos del tiempo sobre dichas caractersticas, sometiendo a las unidades de anlisis a un proceso de envejecimiento ao a ao, desde su nacimiento hasta su muerte, con el objetivo de simular el ciclo vital completo de todas y cada una de ellas53. Por otra parte, los diferentes trabajos no incorporan el anlisis del comportamiento de los agentes econmicos ante una reforma tributaria; es decir, no estiman ni consideran sus funciones de reaccin. Hacerlo implicara, en primer lugar, estimar y luego, considerar en la simulacin la elasticidad-precio de la demanda de los bienes y servicios, las elasticidades cruzadas y la elasticidad gasto54. Si no se sigue este procedimiento, existen dos opciones de estimacin al analizar, por ejemplo, la introduccin de un impuesto: (i) suponer que el gasto de los agentes econmicos, una vez introducido el impuesto, se incrementa en el mismo porcentaje en que se incrementan los precios de los bienes y servicios o, por el contrario, (ii) suponer que el gasto de los consumidores se mantiene constante; es decir, que la introduccin del impuesto, que se traduce en un menor ingreso disponible para los contribuyentes, tiene como consecuencia un menor consumo real. Si los bienes y/o servicios que pasan a estar gravados por el impuesto son fundamentalmente consumidos por los sectores de mayores ingresos, no sera insensato suponer que la introduccin del impuesto no se traduce en un menor consumo real. Lo contrario debera suponerse si el impuesto pasa a gravar bienes y/o servicios consumidos bsicamente por los hogares de menores ingresos. Ntese que la discusin planteada, en definitiva, es si la elasticidad precio de la demanda del bien es igual a -1 si se supone el gasto total constante- o a 0 en caso que se suponga que el gasto monetario se incrementa en el mismo porcentaje en que se incrementa el precio del bien o servicio cuya exoneracin se levanta. En los diferentes trabajos se ha supuesto que el gasto monetario de los agentes econmicos en los diferentes bienes y/o servicios, una vez introducidos los impuestos que se consideran en el anlisis, se mantiene constante, de modo que cae el gasto real (sin impuestos). La premisa es que la restriccin presupuestaria del consumidor se mantiene fija y el gasto se reasigna sin considerar el impacto del cambio de precios relativos (es decir, no se captura el efecto sustitucin). Este supuesto tiene la nica finalidad de simplificar la microsimulacin. An en el marco de modelos de microsimulacin con comportamiento se supone que los precios de produccin no cambian como consecuencia de las reformas impositivas y s lo hacen los precios finales de consumo. Esto implica suponer, en lo relativo a la incidencia econmica del IVA, que dicho impuesto es trasladado al consumidor final. En los diferentes trabajos tambin se ha adoptado este supuesto.

53
54

Previamente debe estimarse la elasticidad de la oferta o, como se hace usualmente, suponer que es infinita (el productor traslada completamente el impuesto al precio).

Sanz Sanz (2004).

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ANEXO B Eleccin del Indicador de Bienestar: Renta versus Gasto En la literatura econmica se ha debatido, y se contina debatiendo, sobre si es mejor considerar el ingreso o el gasto como variable de referencia para medir el impacto en la equidad del sistema tributario, en general, y del IVA, en particular. El fondo de la discusin se traduce en cul de estas dos variables es el mejor indicador del bienestar. Tradicionalmente se ha preferido considerar al ingreso corriente, e incluso ms recientemente, cuando ha comenzado a primar la idea de que la desigualdad relevante es la desigualdad de oportunidades, el ingreso ha sobrevivido como indicador de referencia pues se lo considera como una buen proxy de las oportunidades que tiene un individuo. No obstante, ltimamente el debate parece inclinarse a favor del consumo, no slo porque se afirma que el bienestar proviene directa e inmediatamente de los bienes y servicios consumidos, sino porque, adems, la eleccin del ingreso es objeto de varias crticas: a) La subdeclaracin de ingresos en las encuestas de hogares es un fenmeno empricamente probado. Algunos estudios que han analizado dicha subdeclaracin por fuentes de ingresos la asocian al auto-empleo, los ingresos de los profesionales y las rentas de capital (lo que puede determinar una subdeclaracin diferencial por estratos de ingresos, pues son los hogares ms ricos quienes perciben rentas de capital). Por el contrario, este alto nivel de subdeclaracin no se verifica en el consumo.

b) Transitoriedad. La percepcin (o no percepcin) de determinado nivel de ingresos es, en ocasiones, transitoria y, por tanto, considerar dichos ingresos para medir el impacto del IVA que grava el consumo- puede conducir a conclusiones errneas. Por ejemplo, si un jubilado logra acceder a un alto consumo, financindolo con el desahorro propio de esta etapa del ciclo vital, la carga del IVA sobre sus ingresos resultar muy alta y, a la vez, poco informativa. Del mismo modo, si en el ao de realizacin de la encuesta determinado hogar recibe un ingreso extraordinario, la carga del IVA sobre dichos ingresos ser muy baja y, tambin, poco informativa, pues se trata de ingresos que sern consumidos en los siguientes perodos. Para solucionar el problema que introduce la transitoriedad de la percepcin de ingresos, algunos autores han propuesto considerar al ingreso permanente (y no al corriente) como indicador de referencia. Dada su dificultad de clculo, el paso siguiente ha sido proponer el consumo como mejor proxy del ingreso permanente. Aqu slo se desea realizar la siguiente observacin: el ingreso de los hogares incluye transferencias monetarias del gobierno que son parte de la poltica de gasto pblico social (por ejemplo, el Bono de Desarrollo Humano en Ecuador). Estos tems, por tanto, deberan restarse, de modo que los ingresos considerados para determinar la distribucin inicial sean efectivamente pre-accin fiscal. No obstante, en el presente trabajo este ajuste no se realiza. De todos modos, aunque se hubiese realizado, cabe precisar que estos ingresos pre-accin fiscal que captan las encuestas de hogares estn potencialmente afectados por la poltica fiscal55. Como muy bien ejemplifica Gasparini, los aportes patronales a la Seguridad Social pueden deprimir los salarios que las encuestas captan. Estos posibles efectos tampoco son tomados en cuenta.

55

Gasparini (1999).

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Finalmente, corregir el gasto por esta situacin implicara definir arbitrariamente cules son los bienes y servicios que se han consumido por haberse dispuesto de estas transferencias del gobierno, y que no hubiesen sido consumidos en ausencia de las mismas.

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INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LA POLTICA FISCAL

Fernando Cosso Muoz

Quiero agradecer el apoyo y los consejos del Prof. Glenn P. Jenkins, los comentarios de Alberto Barreix, Jonathan Haughton, Carlos Santiso, Alexis Valencia y Luis Villela, y de manera muy especial la colaboracin de Javier Monterrey, Jefe del Departamento de Estadsticas Sociodemogrficas del Instituto Nacional de Estadstica de Bolivia. Cualquier error u omisin es de responsabilidad exclusiva del autor.

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NDICE
Resumen Ejecutivo ...........................................................................................................71
1. Introduccin .................................................................................................................75 2. Antecedentes ................................................................................................................77 2.1. La Nueva Poltica Tributaria de 1986...................................................................................... 77 2.2. Reformas al Sistema Tributario en 1994................................................................................. 78 2.3. Reformas al Sistema Tributario en 2003................................................................................. 78 2.4. Estructura del Sistema Tributario ............................................................................................ 79 2.5. La Nueva Poltica Econmica .................................................................................................. 81 2.6. Reformas al Sistema Administrativo de 1990......................................................................... 81 2.7. Estructura del gasto pblico ..................................................................................................... 82 3. Incidencia de la poltica tributaria ...............................................................................85 3.1. Incidencia econmica de los tributos ...................................................................................... 86 3.2. Incidencia distributiva de los tributos ..................................................................................... 88 3.3. Estimacin emprica de la incidencia....................................................................................... 90 3.4. Rgimen complementario al impuesto al valor agregado ..................................................... 93 3.5. Impuesto al valor agregado ....................................................................................................... 96 3.6. Impuesto a las transacciones................................................................................................... 100 3.7. Impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados ...................................................... 104 3.8. Impuesto a los consumos especficos.................................................................................... 108 3.9. Tasa tributaria efectiva: consumo vs. ingreso....................................................................... 113 3.10. Consolidacin de resultados con las Cuentas Nacionales ................................................ 116 4. Incidencia de la poltica del gasto pblico ................................................................ 118 4.1. Estimacin emprica de la incidencia..................................................................................... 118 4.2. Gasto pblico en educacin.................................................................................................... 119 4.3. Gasto pblico en salud ............................................................................................................ 123 4.4. Gasto pblico en pensiones.................................................................................................... 129 5. Incidencia de la poltica fiscal.................................................................................... 134 5.1. Resultados de la Poltica Tributaria........................................................................................ 134 5.2. Resultados del Gasto Pblico ................................................................................................. 135 5.3. Resultados de la Poltica Fiscal............................................................................................... 136 6. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................... 138

Bibliografa ...................................................................................................................... 140

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NDICE DE ANEXOS
Anexo A. Resumen del sistema tributario boliviano..................................................................... 141 Anexo B. Matriz de consumo promedio por quintil de consumo.............................................. 145 Anexo C. Matriz de coeficientes tributarios................................................................................... 150 Anexo D. Hogares por quintil de consumo y rea geogrfica ..................................................... 151 Anexo E. Impuesto al valor agregado (IVA) ................................................................................. 152 Anexo F. Impuesto a las transacciones (IT) .................................................................................. 153 Anexo G. Impuesto especial a los hidrocarburos y derivados .................................................... 154 Anexo H. Impuesto a los consumos especficos (ICE) ................................................................ 156 Anexo I. Resumen de resultados: quintiles de consumo e ingreso............................................ 157 Anexo J. Consolidacin de resultados con Cuentas Nacionales................................................ 161

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RESUMEN EJECUTIVO Despus de una serie de cambios estructurales que prometan mejorar los niveles de vida de la poblacin, Bolivia contina entre los pases con ms pobreza del continente, con indicadores sociales que estn muy por debajo del promedio latinoamericano. Para lograr un crecimiento socialmente sostenible, los gobiernos deben disear polticas que se atribuyan como objetivo central la reduccin efectiva de la pobreza. La pregunta fundamental tiene que ver con el impacto que puede ejercer la poltica fiscal en la distribucin del ingreso. Estudios y anlisis empricos recientes plantean que el impacto de la poltica fiscal es limitado, pero que se puede lograr mejorar los ingresos y estndares de vida de los pobres a travs de polticas de gasto bien enfocadas, y tambin se puede distribuir de manera equitativa la carga tributaria con relacin al ingreso. Los estudios se han concentrado en el anlisis de los impactos distributivos o del sistema tributario o del gasto pblico por separado; sin embargo, el tema esencial en el diseo de la poltica fiscal es la incidencia social de ambos factores combinados. El documento investiga la incidencia distributiva de la poltica fiscal, de los impuestos ms importantes del sistema tributario y de los gastos pblicos ms relevantes en la economa de Bolivia. El sistema impositivo tiene la responsabilidad de promover la equidad social, procurando que la poblacin ms empobrecida aporte menor proporcin de sus ingresos o, por lo menos, cerciorndose que no existan impuestos que recaigan especialmente sobre los segmentos ms pobres de la sociedad. Un impuesto que observa el concepto de equidad es progresivo; se

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entiende por un impuesto progresivo al que a medida que aumentan los ingresos/riqueza de un individuo, ste tributa una proporcin mayor de sus ingresos. El estudio calcula la incidencia distributiva de los impuestos y del gasto pblico social, determinando sobre qu segmento de la poblacin recae la carga tributaria efectiva o el beneficio social, y en qu proporcin, permitindonos definir si un impuesto o un gasto pblico es progresivo o regresivo. Adems, se utilizan ndices de Gini, de Kakwani y de Reynolds-Smolensky para determinar el grado de progresividad o regresividad de los impuestos y del gasto pblico. El estudio utiliza el consumo y el ingreso promedio mensual de los hogares ordenados por quintiles de consumo como la base de medicin de la incidencia (en vez de un ordenamiento por quintiles de ingreso), porque se considera que el consumo de los hogares en un perodo determinado mide el ingreso permanente o de largo plazo de mejor manera que el monto de ingreso ganado durante el perodo de la encuesta. Los datos provienen de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (MECOVI) para el ao 2000 del Instituto Nacional de Estadstica. La estimacin del impacto del rgimen complementario al impuesto al valor agregado (RCIVA) se basa en el caso hipottico que ste fuese un impuesto efectivo sobre los ingresos de las personas, es decir, en la posibilidad de que la deduccin del valor de los consumos sujetos al IVA fuese terminada. Los resultados de aplicar el RC-IVA hipottico sobre el ingreso promedio de los hogares demuestran que el aporte del impuesto a la progresividad del sistema tributario sera significativo, ya que solamente el quintil de mayor consumo/ingreso pagara el impuesto mientras que los cuatro quintiles de menor ingreso, equivalentes a un 80% de la poblacin, estaran libres del impuesto. Los resultados del estudio con respecto al impacto distributivo del impuesto al valor agregado (IVA) en Bolivia demuestran que no es un impuesto regresivo, y ms bien, que es un impuesto progresivo. Las principales razones se deben a la naturaleza de la estructura del consumo en un pas con altos niveles de pobreza y a que los productos y servicios ms difciles de gravar, que en la prctica escapan a la tributacin, son consumidos en su mayora por los ms pobres. As, no hay necesidad de tener excepciones y mltiples tasas para introducir progresividad en el IVA en Bolivia. Por razones similares a las del IVA, los resultados indican que el impuesto a las transacciones (IT) es un impuesto progresivo, mostrando que los hogares de mayor ingreso tributan en mayor proporcin que los hogares ms pobres. Los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky confirman los resultados que se observan en el anlisis de las tasas efectivas para el IVA y el IT, demostrando un elocuente grado de progresividad.

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La importancia del transporte para todos los niveles de ingreso, su incidencia en el valor del resto de bienes y servicios, y el hecho de que la totalidad del consumo de combustibles est gravado efectivamente por el impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados (IEHD), son los factores determinantes en su incidencia distributiva negativa. Por sus ventajas administrativas (amplia base tributaria y facilidad en el control y cumplimiento) no es recomendable cambiar o eliminar este impuesto; sin embargo, dado que permanentemente se plantean incrementos en sus tasas impositivas, es fundamental tomar en cuenta que es un impuesto regresivo. El impuesto al consumo especfico (ICE) sobre automotores es progresivo, mientras que el que recae sobre bebidas y tabaco es regresivo. Los resultados son concluyentes para el caso de bienes durables, sin embargo, en el caso de bienes perecederos, el grado de regresividad observado es tenue y rebatible. Este ligero grado de regresividad del ICE sobre bebidas alcohlicas y la reducida carga tributaria sobre los tres quintiles de mayor consumo se debe, adems de los altos niveles de evasin y contrabando, a la estructura de las tasas impositivas del ICE. A diferencia de los dems impuestos analizados (IVA, IT e IEHD), la tasa efectiva del ICE sobre bienes perecederos es mayor para todos los niveles de consumo en el rea rural en comparacin con el rea urbana, y tambin el ICE a los bienes durables es mayor en el rea rural para los dos quintiles de mayor consumo. Mientras el IVA, el IT y el IEHD gravan en mayor proporcin a los hogares de las ciudades, el ICE grava en mayor proporcin al rea rural que tiene un nivel de consumo considerablemente menor al del rea urbana. Un tema importante es decidir si se quiere comparar el monto efectivo que paga en promedio cada hogar mensualmente en impuestos con el promedio de su consumo o con el de su ingreso. Siempre ordenando los quintiles por su nivel de consumo, pero comparando la carga tributaria efectiva con el ingreso promedio para los cuatro impuestos (IVA, IT, IEHD e ICE), se detecta que el grado de progresividad es mayor cuando se utiliza el ingreso promedio en dicha comparacin. El gasto pblico en educacin primaria es ms elevado para los grupos de menor ingreso, as, la incidencia de este gasto demuestra un importante grado de progresividad. El subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es significativamente mayor para los quintiles de menor ingreso que para los quintiles de mayor ingreso. El gasto en educacin secundaria es todava progresivo, sin embargo, el nivel de progresividad es mucho menor al observado en el nivel de primaria. El gasto pblico en educacin superior universitaria demuestra un importante grado de regresividad. El subsidio del Estado para este nivel, adems de ser cinco veces mayor al de un

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alumno de primaria, es mayor como porcentaje del ingreso para los hogares ms ricos, demostrando que este gasto pblico beneficia en menor proporcin a los quintiles de menor ingreso. As, los persistentes incrementos en los presupuestos anuales de las universidades no resultan consistentes. El gasto pblico en salud es en promedio ms elevado para los grupos de mayor ingreso, esto se debe especialmente a que los ms ricos tienen mayores ndices de afiliacin, atencin y cobertura que los ms pobres. Los servicios de salud que prestan las Cajas de Salud son significativamente disparejos, beneficiando especialmente a los grupos de mayor ingreso y prcticamente manteniendo excluidos de estos sistemas y subsidios de salud a los ms pobres. Dado que el subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es mayor para los hogares de menor ingreso (que para los de mayor ingreso), la incidencia distributiva del gasto pblico en salud demuestra progresividad. El grado de progresividad observado puede ser incrementado si se focalizan los esfuerzos en disminuir los elevados niveles de exclusin en salud en Bolivia. Al igual que en salud, el gasto pblico en pensiones es ms elevado para los grupos de mayor ingreso. Esto se debe especialmente a que los ms ricos han acumulado un mayor nmero y monto de cotizaciones durante sus aos de trabajo. Sin embargo, el gasto en pensiones como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles de menor ingreso, demostrando progresividad. El gasto en pensiones no es una poltica pblica o social, sino ms bien una obligacin pendiente del Estado, que se mantendr constante en el tiempo y que nicamente declinar en la medida que dichas obligaciones se vayan extinguiendo. Cuando se combinan los impactos distributivos de la poltica tributaria con los del gasto pblico, los resultados demuestran que la poltica fiscal en Bolivia es progresiva. Los hogares de los cuatro quintiles de ingresos ms bajos demuestran una tasa de incidencia positiva, es decir que para aproximadamente 80% de la poblacin los beneficios percibidos en salud, educacin y pensiones, como porcentaje de su ingreso, son mayores a los impuestos que pagan como porcentaje de su ingreso. El marcado grado de progresividad de la poltica fiscal en su conjunto se debe, no a que Bolivia cuenta con una poltica de gasto pblico y tributaria muy eficiente y equitativa, sino, esencialmente, a la marcada diferencia entre los ingresos de los hogares donde se evidencian los altos niveles de pobreza que hay en el pas. Existen modificaciones al sistema tributario que pueden mejorar su impacto distributivo, y numerosas polticas en salud y sobre todo en educacin, que pueden contribuir notablemente a disminuir los elevados niveles de pobreza.

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1.

INTRODUCCIN

Hace 18 aos, Bolivia implement la llamada Nueva Poltica Econmica (NPE), introduciendo un completo conjunto de cambios estructurales que modernizaron el entorno econmico y sentaron las bases para un manejo econmico basado en las fuerzas de mercado. En el mbito macroeconmico, los resultados de este ajuste estructural son alentadores, ya que en estos aos se ha mantenido una razonable estabilidad econmica; sin embargo, el pas contina entre los pases con ms pobreza del continente, con indicadores sociales que estn muy por debajo del promedio latinoamericano. Es evidente que se necesitan niveles de crecimiento de la economa mayores a los observados en las ltimas dcadas para poder luchar contra la pobreza de manera efectiva; sin embargo, la estrategia de reduccin de la pobreza debe ser integral, un mayor crecimiento no garantiza que los segmentos de la poblacin que se encuentran en la extrema pobreza mejorarn sus estndares de vida. Para lograr un crecimiento socialmente sostenible los gobiernos deben disear polticas que se atribuyan como objetivo central la reduccin efectiva de la pobreza. La pregunta fundamental tiene que ver con el impacto que puede ejercer la poltica fiscal en la distribucin del ingreso. Estudios y anlisis empricos recientes plantean que el impacto de la poltica fiscal es limitado respecto a la distribucin del ingreso per se; sin embargo, se puede lograr mejorar significativamente los ingresos y estndares de vida de los pobres a travs de polticas de gasto bien enfocadas, y que tambin se puede distribuir de manera equitativa la carga tributaria con relacin al ingreso (Harberger 2003). Los estudios se han concentrado en el anlisis de los impactos distributivos o del sistema tributario o del gasto pblico por separado; sin embargo, el tema esencial en el diseo de la poltica fiscal es la incidencia social de ambos factores combinados. Por ejemplo, un sistema tributario progresivo podra ser, en su efecto combinado, regresivo, si las recaudaciones son utilizadas en su mayora para beneficiar a los ms ricos. Por el lado de los egresos, es crucial que la poltica fiscal se centre en ejecutar los proyectos de inversin pblica y los presupuestos de gasto corriente con mayores impactos econmicos/ sociales. Se debe dar prioridad a las inversiones que generen el mayor beneficio social neto. A travs de un anlisis costo-beneficio integral que determine en trminos econmicos la factibilidad de proyectos de inversin pblica y de presupuestos de gasto corriente, se deben escoger los mejores proyectos para la sociedad.

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Por el lado de los ingresos, los gobiernos deben disear una poltica fiscal que tenga el potencial para financiar, en forma sostenible, las crecientes demandas de inversin pblica. Un sistema impositivo lo suficientemente elstico para que las recaudaciones crezcan de igual manera o en mayor proporcin que la economa. Pero, adems, un sistema que estructuralmente sea progresivo, donde los que perciben mayor ingreso o tienen mayor riqueza contribuyan con una proporcin mayor de tributos. El presente documento investiga la incidencia de la poltica fiscal, de los impuestos ms importantes del sistema tributario y de los gastos pblicos ms relevantes en la economa de Bolivia. El estudio consta de seis captulos incluida la presente introduccin, el segundo captulo presenta los antecedentes de la poltica tributaria y de la poltica de gasto en el pas. El tercero analiza los conceptos de incidencia econmica y social de los tributos, presenta los clculos y resultados de la incidencia social de los impuestos ms importantes del sistema impositivo y expone algunas conclusiones. El cuarto captulo investiga los conceptos de inversin pblica y gasto corriente, analiza la incidencia social de los gastos pblicos ms importantes y expone algunas conclusiones. El quinto efecta un anlisis sobre el impacto de la poltica fiscal combinado relacionando los dos captulos anteriores. Finalmente, el sexto captulo presenta las conclusiones y recomendaciones finales.

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2.

ANTECEDENTES

El financiamiento del gasto pblico proviene de donaciones, prstamos bilaterales y multilaterales, prstamos al nivel interno, expansin monetaria, cobros a usuarios y tributos; la ltima opcin es la nica que puede asegurar un ingreso sostenible a largo plazo. De tal manera, este captulo analiza los antecedentes del sistema tributario y de la organizacin del gasto pblico en Bolivia para el posterior anlisis de sus impactos distributivos. El sistema tributario boliviano se compone de impuestos que tienen bases tributarias amplias, con pocas exenciones y deducciones, facilitando la administracin tributaria. Adems, est compuesto por pocos tributos y prcticamente basado en impuestos que gravan el consumo. La Reforma Tributaria de 1986 instituy el sistema tributario vigente. Desde entonces se han introducido cambios por lo general menores y, en el caso de algunos impuestos significativos, las dos reformas ms importantes son las del ao 1994 y las del 2003; es importante notar que los cambios introducidos siempre han mantenido los principios de simplicidad y generalidad. La organizacin del gasto pblico depende de un presupuesto que se elabora de forma anual. La distribucin de la inversin pblica y del gasto corriente que efecta el Estado cambi significativamente a partir de 1985 con la Nueva Poltica Econmica (NPE), que introdujo un completo conjunto de reformas estructurales que transformaron el enfoque del papel del Estado sobre la economa, instituyendo el marco legal para un manejo econmico basado en las fuerzas de mercado. 2.1. La Nueva Poltica Tributaria de 1986 A partir de la dcada de los 70's y hasta mediados de los 80's la estructura tributaria comprenda aproximadamente 120 diferentes impuestos1; a pesar de esto, la presin tributaria fue declinando, llegando a una recaudacin que represent menos del 2% del PIB en 1985. A partir de 1986 entra en vigencia el actual sistema tributario con la aprobacin de la Ley N 843 que, a diferencia de la poltica tributaria del pasado, tiene como componentes ms importantes una base tributaria amplia e impuestos de fcil administracin, los mismos que han posibilitado una recaudacin mayor al 15% del PIB desde 1990. Los impuestos que aplicaron a partir de la Nueva Poltica Tributaria eran seis: impuesto al valor agregado (IVA), rgimen complementario al impuesto al valor agregado (RC-IVA), impuesto a la renta presunta de las empresas (IRPE), impuesto a la renta presunta de los propietarios de
1

Otlora, C. (2001). Sistema Tributario Boliviano.

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bienes (IRPPB), impuesto a las transacciones (IT) e impuesto a los consumos especficos (ICE). Es importante notar que la reforma tributaria de 1986, adems de cambiar el sistema tributario notoriamente, cambi la percepcin y la actitud de los contribuyentes que en la primera mitad de los 80s se haban acostumbrado a no tributar. 2.2. Reformas al Sistema Tributario en 1994 En diciembre de 1994 se efectuaron varios cambios al sistema tributario (Ley N 1606), stos fueron significativos para algunos impuestos, mientras que en otros solamente se modificaron, sustituyeron e incorporaron algunos artculos e incisos que no variaban la base imponible. Las principales razones que motivaron la promulgacin de la Ley N 1606 son consistentes con el perodo de transformacin que viva el pas en esa poca. Por ejemplo, la Ley de Participacin Popular de abril de 1994, al cambiar la distribucin de las recaudaciones impositivas, otorgaba la opcin de mejorar la Ley N 843, basando el pago de impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles y vehculos automotores en avalos fiscales y no en valores estimativos (presuntos) y transfiriendo la responsabilidad de su cobro a los gobiernos municipales. El cambio ms importante se efectu con respecto al impuesto a las utilidades de las empresas. Las empresas estaban sujetas a un gravamen que fijaba como base imponible el patrimonio neto de las empresas (IRPE), este impuesto no ofreca incentivos a la inversin ya que con sta se incrementaba la base imponible; adems, este impuesto no era sujeto a crditos fiscales en ningn otro pas, lo cual significaba una doble tributacin para empresas extranjeras y multinacionales (gravadas sobre utilidades de fuente externa). Naturalmente, este impuesto no era consistente con la capitalizacin de las empresas del Estado, la cual requera fuertes inversiones extranjeras, y por lo tanto, deba ser sustituido por un impuesto sin distorsiones a la inversin y, adems, sujeto a crdito en los respectivos pases de origen, este impuesto sera el impuesto a las utilidades de las empresas. 2.3. Reformas al Sistema Tributario en 2003 En agosto del 2003 se efectuaron nuevamente cambios al sistema tributario (Ley N 2493), si bien solamente algunos cambios fueron de implementacin inmediata, esta reforma permite que a travs de la reglamentacin complementaria por parte del Poder Ejecutivo se logren importantes modificaciones. Esta reforma es fundamental respecto al potencial efecto en la distribucin de la carga impositiva entre diferentes grupos de ingreso, ya que a travs de esta Ley se establece la posibilidad de imponer efectivamente un equivalente al Impuesto a la Renta Personal y de transformar el actualmente distorsionado impuesto a las utilidades de las empresas en un impuesto con un mayor impacto distributivo. Las reformas del 2003 incluyen la aprobacin de un nuevo Cdigo Tributario. Desde principios de la dcada de los 90s ya se haba detectado que la relacin jurdico-tributaria entre el fisco y los contribuyentes estaba altamente deteriorada debido a que la norma era ambigua en muchos temas y tena un sinnmero de vacos legales; adems, no haba sido actualizada ni mejorada en relacin a las otras leyes que establecan las transformaciones estructurales que haba sufrido el pas en las ltimas dcadas. As, pese a que se haba reformado el sistema tributario en 1986, no se haban efectuado los cambios necesarios en la relacin jurdica contribuyentes-fisco, los procedimientos administrativos, la tipificacin de ilcitos tributarios y en los procedimientos legales, que se sujetaban todava a una normativa deficiente y anticuada.

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El Cdigo Tributario aprobado el 2003 constituye un instrumento moderno y oportuno, ya que se adeca a los cambios y reformas producidas en el mbito tributario tanto a nivel nacional como internacional, como de las propias Administraciones Tributarias, establece un marco jurdico claro que define los derechos y las obligaciones tanto del Estado como de los sujetos pasivos, simplifica los procedimientos administrativos y legales, crea Superintendencias Tributarias, y establece reglas claras y transparentes en procura de alcanzar una mayor seguridad jurdica. En su dimensin histrica es importante mencionar que una similar versin de la Ley de Reforma Tributaria fue presentada inicialmente en febrero del 2003 y fue rechazada por varios grupos organizados de la poblacin. En esa oportunidad el proyecto presentado al Congreso tambin fue utilizado como un pretexto para llamar a una revuelta callejera con fines polticos. Adems, por diferentes razones coyunturales se produjo un enfrentamiento armado entre la Polica Nacional y las Fuerzas Armadas, el desbarajuste fue propicio para que los inadaptados se dediquen a la violencia y al saqueo, y lamentablemente fallecieron ms de 30 personas en este evento que fue llamado la guerra del impuestazo. 2.4. Estructura del Sistema Tributario El sistema tributario boliviano se compone de 15 tributos: 8 impuestos nacionales, 4 impuestos especiales, 2 municipales y el arancel a las importaciones2 (ver Anexo A). Las recaudaciones provienen esencialmente de cinco impuestos: impuesto al valor agregado, impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados, impuesto sobre las utilidades de las empresas, impuesto a las transacciones y el impuesto a los consumos especficos. El comportamiento de las recaudaciones desde el perodo 1987, cuando comienza objetivamente la reforma tributaria, hasta el ao 2000 demuestra que los impuestos internos en promedio representaron 77% del total de las recaudaciones, aproximadamente 4,158 millones de bolivianos del 20003. Para la gestin 2000 las recaudaciones de renta interna ascendieron a 1,176 millones de dlares americanos. Los ingresos por renta aduanera representaron 11% del total de recaudaciones en el perodo 1987-20034. Los ingresos por los derechos de explotacin de recursos naturales, conocidos en Bolivia como regalas mineras y regalas por hidrocarburos, tienen relativa menor importancia en cuanto a sus recaudaciones, representando en promedio 13% del total de recaudaciones en el perodo 19872000. El Grfico 1 demuestra la estructura de los ingresos tributarios para el perodo 19872000, en porcentaje y en valor promedio en trminos reales (Bs. del 2000).

3 4

Impuestos Nacionales: Impuesto al Valor Agregado (IVA), Rgimen Complementario al IVA (RC-IVA), Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE), Impuesto a las Transacciones (IT), Impuesto a los Consumos Especficos (ICE), Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), Impuesto a las Salidas Areas al Exterior (ISAE), Impuesto a las Sucesiones y Transmisiones Gratuitas de Bienes (TGB). Impuestos Especiales: Impuesto Complementario de la Minera (ICM), Rgimen Tributario Simplificado (RTS), Sistema Tributario Integrado (STI), Rgimen Agropecuario Unificado (RAU). Impuestos Municipales: Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehculos Automotores (IPBVA). Impuesto a las Transferencia de Inmuebles y Vehculos Automotores (IMT). Gravamen Arancelario (GA). Se utilizan estadsticas y datos del 2000 a lo largo del anlisis con el propsito de mantener una relacin lgica de cifras con el anlisis de incidencia social que se basa en la encuesta de hogares del ao 2000. Slo incluye el Gravamen Aduanero. Sin embargo, debe notarse que las recaudaciones del IVA e ICE por importaciones son significativas y se recaudan en frontera por la Aduana Nacional.

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Grfico 1 Estructura de los ingresos tributarios (Promedio 1987-2000 en millones de Bs. del 2000)
Regalas 687 13% Renta Aduanera 589 11%

Renta Interna 4,158 76%

Elaboracin propia. Fuente: UDAPE.

Los ingresos tributarios son el ingreso ms importante que percibe el Gobierno, seguidos por otros ingresos corrientes y por las donaciones que provienen de gobiernos extranjeros. El Cuadro 1 presenta la estructura y valores que componen los ingresos del Gobierno General para algunos perodos en millones de bolivianos corrientes. Cuadro 1 Evolucin de los ingresos del Gobierno en millones de Bs.
1990 Ingresos totales Ingresos corrientes Ingresos tributarios Renta interna Renta aduanera Regalas y otros* Venta de bienes y servicios Transferencias corrientes Otros ingresos corrientes Ingresos de Capital Donaciones Transferencias de empreas 3,001 2,749 2,358 1,073 208 1,077 3 216 171 252 250 2.1 1993 5,273 4,906 4,162 2,518 320 1,324 4 475 264 367 367 0.3 1996 9,014 8,204 6,633 4,390 475 1,769 7 681 884 810 809 0.6 1999 12,499 11,615 8,967 5,957 633 2,378 71 545 2,033 884 884 0.0 2000 13,054 11,897 9,694 7,330 654 1,710 74 451 1,678 1,158 1,157 0.3 2003 14,895 13,096 11,005 8,085 559 2,361 92 751 1,247 1,799 1,797 1.8

*Otros: incluye las diferencias en las cifras de recaudacin entre la UPF y el SIN. Elaboracin propia. Fuente: UPF y SIN.

Las recaudaciones para el ao 2000 demuestran una tendencia similar a las que se observan a lo largo del tiempo desde la reforma tributaria de 1986. El Cuadro 2 muestra las recaudaciones del ao 2000 para los impuestos ms importantes del sistema tributario. A excepcin del impuesto a las utilidades de las empresas, el presente estudio analiza la incidencia social de los todos los impuestos relevantes del sistema tributario boliviano (Cuadro 2).

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Cuadro 2 Recaudaciones de Renta Interna. Perodo 2000

En Millones de Bolivianos IVA IEHD IUE IT ICE RC-IVA 2,927.4 1,387.4 997.0 1,004.9 659.9 213.7 140.0 7,330.2 13,054.2 17,498.7 En Millones de Dlares Americanos 488.7 231.6 166.4 167.8 110.2 35.7 23.4 1,223.7 2,179.3 2,921.3 En Porcentaje 40% 19% 14% 14% 9% 3% 2% 100% Como Porcentaje del PIB 5.64% 2.67% 1.92% 1.94% 1.27% 0.41% 0.27% 14.13% 25.16% 33.73%

IMPUESTOS Impuesto al Valor Agregado Impuesto Especial Hidrocarburos y Derivados Impuesto a las Utilidades de las Empresas Impuesto a las Transacciones Impuesto al los Consumos Especficos Rgimen Complementario al IVA Otros Total Ingresos Totales del Gobierno Ingresos Totales del SPNF

Elaboracin propia. Fuente: Viceministerio de Poltica Tributaria y UDAPE.

2.5. La Nueva Poltica Econmica Desde mediados de siglo y hasta 1985 el rol del Estado en las decisiones econmicas fue determinante. Las empresas mineras, petroleras, de electricidad y de agua estaban en manos del Estado y se conceban como estratgicas para el desarrollo econmico. Asimismo, a travs de mecanismos de fijacin de precios, de poltica cambiaria y de subsidios, el Estado decida en gran medida cmo asignar los recursos, dejando que las fuerzas del mercado tengan un rol secundario. Se estima que antes de la implantacin de las reformas de 1985, la actividad econmica del sector pblico representaba alrededor del 24% del PIB y daba empleo a cerca del 25% del total de personas empleadas en el pas en el rea urbana. Adems, la participacin del Estado en la formacin bruta de capital fijo lleg a representar un 70% del total, su participacin en la demanda de bienes y servicios alrededor del 20% del total y generaba a travs de las empresas pblicas estatales cerca del 50% de las exportaciones5. A partir de 1985 entra en vigencia la Nueva Poltica Econmica con la aprobacin del Decreto Supremo N 21060 que, a diferencia de la poltica fiscal del pasado, los componentes ms importantes del nuevo papel del Estado son primordialmente dos; las reglas de mercado son las que prevalecen como principales determinantes en la asignacin de los recursos y se establecen reglas claras de juego para la actividad econmica en el pas. 2.6. Reformas al Sistema Administrativo de 1990 En 1990 se promulg la Ley del Sistema de Administracin, Fiscalizacin y Control Gubernamental (Ley SAFCO), que introduce importantes cambios en la planificacin, administracin y control de las inversiones y de los gastos corrientes del Estado. Esta ley busca modernizar el sector pblico a travs de la evaluacin de la gestin de las instituciones a partir de resultados. El alcance de esta norma es vasto, ya que abarca los siguientes sistemas gubernamentales: Programacin de Operaciones, Organizacin Administrativa, Presupuesto, Administracin de Personal, Administracin de Bienes y Servicios, Tesorera y Crdito Pblico, Contabilidad Integrada y Control de Gestin. La Ley SAFCO es un instrumento que contiene un completo conjunto de normas, integrales y modernas, para orientar la administracin y fiscalizacin de los recursos pblicos. Si bien el sistema funciona desde entonces y se han logrado importantes avances en la administracin
5

Requena, J.C. (2001). Ejecucin y calidad del gasto pblico: el caso boliviano.

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estatal, por el mismo hecho que es una norma de cobertura integral, el implementarla en su integridad es una tarea compleja que sigue en proceso hasta ahora. Es importante notar que como complemento a la Ley SAFCO, la Ley de Participacin Popular de 1994 da cabida a la Sociedad Civil en la formulacin y control de la ejecucin de las inversiones y de los gastos corrientes de los Gobiernos Municipales. 2.7. Estructura del gasto pblico La estructura de las inversiones y de los gastos corrientes del Estado no ha variado significativamente en su composicin en la ltima dcada. Para el ao 20006 el total de egresos, registrados en las operaciones consolidadas del Sector Pblico No Financiero (SPNF), ascienden a 19,434 millones de Bs., aproximadamente 3,244 millones de dlares americanos. El 69.1% del total corresponde al gasto corriente, un 12% al gasto en pensiones y el remanente 12% a la inversin pblica. El Cuadro 3 muestra una desagregacin de los egresos totales del Sector Pblico No Financiero (SPNF) para el ao del estudio. Cuadro 3 Egresos consolidados del Sector Pblico No Financiero. Ao 2000.
En Millones de Bolivianos 13,432.6 4,894.4 5,554.3 648.6 290.1 803.5 1,241.7 3,676.9 2,325.1 19,434.6 En Millones de Dlares Americanos 2,242.5 817.1 927.3 108.3 48.4 134.1 207.3 613.8 388.2 3,244.5 En Porcentaje 69.1% 25.2% 28.6% 3.3% 1.5% 4.1% 6.4% 18.9% 12.0% 100.0% Como Porcentaje del PIB 25.89% 9.43% 10.71% 1.25% 0.56% 1.55% 2.39% 7.09% 4.48% 37.46%

EGRESOS TOTALES Egresos Corrientes Servicios Personales Bienes y Servicios Intereses Deuda Interna Intereses Deuda Externa Transferencias Corrientes Otros Egresos de Capital Pensiones Total

Elaboracin propia. Fuente: UDAPE, Dossier 2004.

En la ltima dcada, las inversiones de capital del sector pblico se han mantenido en niveles relevantes, para el 2000 fueron aproximadamente 19% del total de egresos, es notorio que se hayan podido mantener cifras de esta magnitud considerando que han existido dficit fiscales todos los aos desde la reforma de 1985. Un elemento que debe ser resaltado es que no obstante que el Estado da empleo a aproximadamente 200.000 personas, el gasto en remuneraciones llega alrededor de slo 33% de los egresos corrientes totales, este nivel es elevado pero inferior al que podra esperarse teniendo en cuenta la gran cantidad de empleo que genera. Este aspecto es explicado por el bajo nivel de remuneraciones promedio del sector pblico (US$ 220 promedio mensual incluyendo ejecutivos)7. Otro elemento importante que se puede observar es que el gasto en intereses pagados por deuda externa no es tan significativo y preocupante como es a menudo planteado por analistas y polticos, representando aproximadamente 1.5% del total de los egresos. De hecho, los intereses pagados sobre la deuda interna son ms del doble, aproximadamente 3.3% en el ao 2000.

6 7

Se utilizan estadsticas y datos del 2000 a lo largo del anlisis con el propsito de mantener una relacin lgica de cifras con el anlisis de incidencia social que se basa en la encuesta de hogares del ao 2000. Requena, J.C. (2001). Ejecucin y calidad del gasto pblico: el caso boliviano.

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Uno de los gastos ms importantes del SPNF es el gasto en pensiones alcanzando en total un 12% del total de los egresos. El hecho que este egreso se lo registre, por encima de la lnea, como uno ms de los egresos corrientes, ha generado mucho debate porque en realidad la mayor parte de este gasto se debe al financiamiento del proceso de reforma de pensiones que convirti el sistema de reparto en un sistema de capitalizacin individual. Esta reforma, pese a sus elevados costos, era imprescindible ya que era eminente el eventual colapso del sistema de reparto. En el momento de la Ley de Reforma de Pensiones los costos estimados eran significativamente menores a los observados, esto se debe a errores de estimacin y esencialmente a que se introdujeron cambios discrecionales al sistema de pensiones en perodos gubernamentales posteriores. Los egresos del Estado financian un amplio abanico de bienes y servicios que se traducen en inversiones de capital y gastos corrientes. Una importante porcin de stos, como son gastos en Defensa, Polica, Relaciones Exteriores, Congreso y los gastos operativos de los Ministerios y Prefecturas, tienen como beneficiario al conjunto de habitantes y, por tanto, su incidencia distributiva es ambigua. As, el presente estudio se aboca al anlisis de los gastos cuya incidencia es importante en trminos distributivos, el Cuadro 4 muestra los que se consideran Gastos Sociales y que fueron ejecutados en el presupuesto para el ao en anlisis, divididos en gasto corriente e inversiones de capital. Cuadro 4 Gastos sociales. Ao 2000
En Millones de Bolivianos 6,448.7 1,468.8 2,692.8 146.2 2,140.9 2,472.9 379.8 521.5 568.1 309.0 694.5 8,921.6 15,089.6 19,434.6 En Millones de Dlares Americanos 1,076.6 245.2 449.6 24.4 357.4 412.8 63.4 87.1 94.8 51.6 115.9 1,489.4 2,519.1 3,244.5 En Porcentaje 72.3% 16.5% 30.2% 1.6% 24.0% 27.7% 4.3% 5.8% 6.4% 3.5% 7.8% 100.0% Como Porcentaje del PIB 12.43% 2.83% 5.19% 0.28% 4.13% 4.77% 0.73% 1.01% 1.09% 0.60% 1.34% 17.20% 29.08% 37.46%

Gasto Social Gastos Corrientes Salud Educacin Gestin Social Prefectural y Aportes AFP Pensiones Gastos de Capital (Inversiones) Salud Educacin Saneamiento Bsico Urbanismo Desarrollo Rural Total Gastos Totales del Gobierno Gastos Totales del SPNF

Elaboracin propia. Fuente: UDAPE, Dossier 2004.

El gasto destinado al rea social fue de 6,448.7 millones de bolivianos para el ao 2000, esta cifra no incluye los gastos que efecta el Ministerio de Defensa en educacin y salud. El gasto corriente es equivalente al 72.3% del gasto social total, aproximadamente 12.43% del PIB, el remanente 27.7% representa los gastos en inversiones de capital, aproximadamente 4.77% del PIB. Los gastos corrientes en salud son representativos, equivaliendo 16.5% del total, stos incluyen los pagos efectuados a los benemritos y sus viudas. Los gastos en educacin son los ms representativos, sumando 2,692 millones de bolivianos y representando 30% del total, estos desembolsos incluyen los desembolsos al sistema universitario. Los gastos en pensiones tambin representan una importante porcin del gasto total, equivaliendo a 24% del total del gasto social y al 33% del total de gastos corrientes, ms del 4% del PIB. Los gastos de capital representan 27.7% del gasto total, aproximadamente 4.77% del PIB, stos se distribuyen entre gastos de infraestructura educativa que representan 5.8% del total,

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hospitales y clnicas 4.3%, obras de saneamiento bsico 6.4% y obras de infraestructura en el rea urbana y en el rea rural, 3.5% y 7.8% respectivamente. El gasto social se increment en alrededor del 5% del PIB entre 1995 y el ao 2000; sin embargo, ese incremento est altamente influido por el impacto de la reforma de pensiones, que elev el gasto en pensiones de 1.3% del PIB en 1995 a 4.1% del PIB en el ao 2000 y tambin a la mejor cobertura de la informacin que en los ltimos dos aos permiti incorporar gastos en educacin con recursos propios de las universidades que antes no estaban incluidos. Quitando ambos efectos el incremento en el gasto social es de slo 1.7% del PIB entre ambos perodos8. Sin embargo, los esfuerzos del sector pblico para mejorar la calidad de vida de la poblacin demuestran que Bolivia se encuentra entre los pases latinoamericanos que destina ms recursos pblicos a las reas de educacin, salud, seguridad social, vivienda y otros gastos sociales. Requena (2004) demuestra que el gasto social en Bolivia, medido a travs del gasto social como porcentaje del PIB, figura en el sexto lugar en el perodo 2000-2001 entre 18 naciones latinoamericanas y que si se excluye el gasto en seguridad social, la prioridad social del gasto pblico en Bolivia es aun ms significativa, ya que figura en el segundo lugar en cuanto a recursos pblicos destinados a fines sociales9.

8 9

Ibid. Ver, Requena J.C. y Canavire G. (2004). Gasto social y su relacin con la pobreza y equidad en Bolivia.

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3.

INCIDENCIA DE LA POLTICA TRIBUTARIA

Un sistema tributario adecuado es aquel que encuentra un equilibrio en el cumplimiento de los principios bsicos del beneficio impositivo, la eficiencia econmica, la neutralidad, la simplicidad, la estabilidad y la capacidad de pago de los contribuyentes. Es un balance que suele ser complicado, ya que los impuestos ms eficientes en cuanto a recaudaciones tienden a gravar a todos los segmentos sociales. Generalmente los impuestos que ms recaudan son los que abarcan una amplia base tributaria, son fciles de controlar y son sencillos en cuanto a su cumplimiento. Por otro lado, los impuestos que se aplican nicamente sobre determinados contribuyentes tienen bases tributarias reducidas y estructuras que imponen elevados costos de cumplimiento y administracin. A menudo, los sistemas que crean exenciones y deducciones con el propsito de ser progresivos, resultan ser ms bien regresivos, ya que las empresas e individuos con mayores ingresos pueden evadir los impuestos a travs de estas precisas exenciones, deducciones y devoluciones que pretendan beneficiar a los ms pobres. La poblacin ms pobre que se pretenda como la beneficiaria de dichas excepciones, ve una vez ms sus esperanzas de inversiones pblicas urgentes postergadas por falta de financiamiento. Bajo el principio de la capacidad de pago el sistema impositivo tiene la responsabilidad de promover la equidad social, procurando que la poblacin ms empobrecida aporte menor proporcin de sus ingresos o, por lo menos, cerciorndose que no existan impuestos que recaigan especialmente sobre los segmentos ms pobres de la sociedad. El alcance de este principio (capacidad de pago) es a menudo confundido y generalizado a toda la economa o estructura social y dilucidado como la funcin del Estado de corregir la distribucin del ingreso per se en una sociedad va el sistema tributario, este enfoque no es adecuado ya que el pagar menos impuestos no incrementa los ingresos de los ms pobres. Existe una variedad de perspectivas sobre la medicin de la incidencia de los tributos sobre la poblacin. La teora es la misma: encontrar quienes realmente pagan los impuestos en un sistema tributario. El trmino incidencia tributaria se utiliza alternamente para definir el impacto de los impuestos sobre la economa (consumidores, productores, mercado laboral o mercado de capitales), y tambin para definir el impacto de la carga tributaria sobre diferentes segmentos sociales (pobres o ricos). Los dos conceptos son importantes para comprender los impactos de un sistema tributario, as, el presente captulo sintetiza ambos: la incidencia econmica y la incidencia social, respectivamente.

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3.1. Incidencia econmica de los tributos La incidencia econmica de los tributos estudia los impactos que produce un impuesto o arancel y sus recaudaciones sobre los diferentes sectores de la economa. En los impuestos al consumo los impactos generalmente se dan sobre los consumidores y los productores de cada industria sujeta al impuesto y, en el caso de los impuestos al ingreso, generalmente los efectos se dan sobre el mercado laboral y el mercado de capitales. El enfoque del anlisis es diferente dependiendo del tipo de impuesto. Para los impuestos al consumo los impactos estarn dados por los efectos que causa cada impuesto sobre el mercado, as, la elasticidad de oferta y demanda de cada producto ser clave para definir quin realmente paga el impuesto en el corto plazo. En el largo plazo, bajo los principios de microeconoma que postulan una curva infinitamente elstica para la oferta, la elasticidad de la demanda define la prdida neta para los consumidores y para la sociedad en su conjunto. Para los impuestos que gravan los ingresos o la riqueza, los impactos del impuesto parecen ms fciles de percibir, ya que los sujetos que define la ley tributaria son generalmente los que efectivamente pagan el impuesto. Sin embargo, los impuestos a la renta tambin tienen impactos sobre la oferta del mercado laboral y sobre las preferencias respecto al ahorro e inversin. 3.1.1. Impuestos al consumo La imposicin de una carga tributaria sobre el consumo de bienes o servicios transforma las decisiones de consumo y produccin. Cuando un impuesto distorsiona las decisiones econmicas, impone cargas para la sociedad que, agregadas, exceden las recaudaciones del gobierno. Es posible estimar el costo que representa un impuesto sobre los consumidores y productores, y tambin es posible estimar las recaudaciones que percibe el Estado. En este sentido, es posible calcular una tasa impositiva ptima para la economa, que minimice los costos para los consumidores y productores y maximice las recaudaciones10. El Grfico 2 muestra la incidencia econmica en un mercado distorsionado por un impuesto especfico11. El precio y cantidad de ventas est demostrado por P0 y por Q0, respectivamente. Al introducir el impuesto, el precio sube a P1, el cual puede ser expresado como P1 = P0 + T, donde T es la tasa especfica del impuesto. Al nuevo precio de P1 los consumidores reducen su consumo de Q0 a Q1. Tomando en cuenta que antes del impuesto, el excedente del consumidor equivala a toda el rea que se encuentra por debajo de la curva de demanda y por encima del precio, se puede observar que las prdidas para los consumidores, equivalen al valor de rea P1, P0, A, C. Las recaudaciones tributarias equivalen al rea P1, P0, A, B, igual a la multiplicacin de la cantidad vendida por la tasa del impuesto (Q1*T). Si se restan las recaudaciones tributarias de las prdidas de los consumidores, veremos que para la economa existe una prdida neta, representada en el grfico por el rea A, B, C. Esta prdida se debe a que existen consumidores dispuestos a pagar un determinado precio por un producto que cuesta menos producir. Al insertar el impuesto se distorsiona esta decisin y estos consumidores deciden posponer o sustituir su consumo.

10 11

Jenkins, G. y Shukla, G. (1997). Public Finance in Open Economies. Se asume un mercado competitivo con una curva de oferta horizontal tomando el comportamiento terico de la oferta en el largo plazo (elasticidad de oferta infinita, = ).

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Grfico 2 Impacto de un impuesto especfico

Precio

P1

A Prdida Neta

PO

D Q1 Q0 Cantidad

En el Grfico 2 el impuesto recae en su totalidad sobre los consumidores (P1, P0, A, C). La incidencia social o distributiva del impuesto ser determinada por la representatividad del bien gravado en la canasta de consumo de cada grupo de ingreso y por el valor del impuesto relativo al precio del bien gravado. Es decir, el impacto del impuesto es la carga tributaria efectiva en proporcin al valor de consumo ((P1- P0)/ P1) respectivo a cada grupo social en anlisis. 3.1.2. Impuestos al ingreso Un impuesto a los ingresos de las personas (renta personal) generalmente comprende dos efectos que actan en direccin contraria: el efecto ingreso y el efecto de sustitucin. Por un lado, el individuo que se ve afectado por un impuesto directo tiende a trabajar ms para recuperar el ingreso perdido (efecto ingreso), pero por otro lado, ste recibe menos por cada hora de trabajo, lo cual incrementa su disposicin a sustituir horas de trabajo por horas de esparcimiento (efecto sustitucin). Ambos efectos del impuesto, ingreso y substitucin, actan sobre la oferta de ahorro. Dado que el ingreso disminuye, el consumo actual y el futuro se ven afectados, y de esta forma las decisiones sobre el ahorro de cada individuo sujeto al impuesto. Nuevamente, estos efectos actan en direcciones opuestas con resultados ambiguos respecto al impacto neto. En el caso del impuesto a las utilidades de las empresas los impactos se reflejan sobre el mercado de capitales y el de la mano de obra. Para analizar estos efectos, adems, es necesario conocer el grado de apertura de la economa, ya que los efectos sern distintos respecto a cun abierta o cerrada es cada economa. Pese a que existen los efectos mencionados, y que hay mucha literatura acadmica sobre la estimacin de estos efectos, la dificultad de obtener datos para los tipos de anlisis necesarios conllevan a simplificaciones en los clculos. Es prctica comn en el anlisis de incidencia el asumir que en el caso de impuestos al ingreso de las personas, toda la carga impositiva es asumida por el sujeto imponible del impuesto, y para el caso del impuesto a la renta de las empresas suponer que los propietarios del capital, o en partes iguales los propietarios del capital y los consumidores, asumen el impuesto.

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3.2. Incidencia distributiva de los tributos Existen dos principios fundamentales de equidad en el rea tributaria: la equidad horizontal y la equidad vertical. La primera se centra en el concepto que dos individuos, naturales o jurdicos, que perciben ingresos reales equivalentes, sin importar la fuente, deberan ser tratados de la misma manera en cuanto a su obligacin/carga tributaria. Por otro lado, el concepto de equidad vertical tiene ms relacin en cuanto a la funcin distributiva de los impuestos, ya que este principio implica que a medida que incrementan los ingresos de los individuos, stos son sujetos de una carga impositiva mayor. Un impuesto que observa el concepto de equidad vertical es progresivo. Se entiende por un impuesto progresivo al que a medida que aumentan los ingresos/riqueza de un individuo, ste tributa con una proporcin mayor de sus ingresos. Por otro lado, un impuesto regresivo es aquel donde a medida que los ingresos de un individuo incrementan, su carga impositiva disminuye, representando una menor proporcin de su ingreso. La incidencia distributiva de un impuesto determina sobre qu segmento de la poblacin recae la carga tributaria efectiva y en qu proporcin, permitiendo definir si un impuesto es progresivo o regresivo. 3.2.1. Impuestos al consumo Los impuestos al consumo en Bolivia representan ms del 80% de las recaudaciones tributarias12, se los puede dividir en dos grandes grupos: 1) El IVA y el IT, que son de alcance general y se aplican sobre todos los bienes y servicios, con ninguna excepcin representativa. 2) El IEHD y el ICE, que son impuestos especficos que se aplican sobre determinados productos, el primero a los hidrocarburos y sus derivados, y el segundo al consumo de bebidas alcohlicas y gaseosas, al tabaco y a los vehculos automotores (ver Anexo A). A menudo estos cuatro impuestos son considerados como regresivos sin un anlisis previo. El argumento se basa en que estos impuestos gravan los bienes de consumo y en que los segmentos ms pobres de la poblacin tienden a consumir una mayor proporcin de sus ingresos que los grupos de mayor riqueza. Si bien la propensin media al consumo podra ser superior para las familias de bajos ingresos, el inferir a partir de esto que dichos impuestos son regresivos se basa en tres supuestos inexactos: primero, los ahorros de los grupos de mayores ingresos hoy nunca sern consumidos en el futuro; segundo, todos los bienes que tienen la misma tasa impositiva en la legislacin se asumen como igualmente sujetos a tributos en la prctica; y tercero, los pobres compran la misma proporcin de bienes sujetos a tributos que los grupos de mayores ingresos13. En el caso del IVA y el IT, el supuesto que los ingresos no consumidos hoy no pagarn el impuesto es contradictorio, ya que los ahorros de hoy sern seguramente consumidos en el futuro y dicho consumo estar sujeto a estos impuestos, por ende, eventualmente los ahorros de hoy pagarn el IVA y el IT. Simplemente se pospone el pago de stos, y debido a que los ahorros ganan una tasa de retorno se incrementar el monto del IVA e IT pagado en el futuro. Si la tasa de retorno de los ahorros es igual a la tasa de descuento, el valor presente de los pagos de estos impuestos sobre los ahorros ser idntico al que se hubiera pagado si todo el actual ingreso fuese ahora consumido. Esta misma relacin se mantiene si hay un legado en el que las generaciones futuras consumen los ahorros de generaciones anteriores14.

12 13 14

Para el ao del estudio (2000) las recaudaciones representaron el 82% de las recaudaciones totales. En el perodo 1990-2003 la importancia de estos impuestos se ha mantenido estable. Jenkins, G. y C. Kuo (2004). Is the ITBIS Regressive in the Dominican Republic? Caspersen, E. y Metcalf G., (1994). Is a Value Added Tax Regressive? Annual Versus Lifetime Incidence Measures.

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El supuesto de que todos los bienes y servicios sujetos a la misma tasa del IVA y del IT pagarn la totalidad el impuesto no es objetivo, ya que en la mayora de pases que aplican el IVA la tributacin efectiva cubre solamente una porcin de la base tributaria, y este es un caso latente en Bolivia con niveles de evasin por encima del 35%15. Si bien existen algunos bienes que pagarn la totalidad de la tasa del impuesto, muchos artculos evitarn tributar en la fase del minorista, y probablemente tambin en la del mayorista16. Los precios de compra de los bienes y servicios que en la venta final evaden la tributacin tendrn una menor proporcin de contenido de IVA e IT que otros que estn sujetos a estos impuestos en todas las fases de produccin y comercio. En el caso del IEHD, este supuesto es correcto, ya que todos los hidrocarburos y sus derivados consumidos estn tributando la misma tasa efectiva del impuesto para cada producto. En el caso del ICE, el supuesto es correcto para el tabaco y las bebidas gaseosas que tributan, y cada producto respectivamente est sujeto a la misma tasa efectiva; sin embargo, para las bebidas alcohlicas y los automotores el supuesto es ambiguo ya que no todos los bienes, sujetos a la misma tasa del ICE, pagarn la totalidad del impuesto. Finalmente, el supuesto de que la canasta de consumo de los hogares sea similar para diferentes niveles de ingreso es disputable, ya que por lo general, y especialmente en pases en desarrollo, los pobres tienden a consumir una proporcin ms grande de bienes y servicios que no estn sujetos en la prctica a tributos, o slo ligeramente sujetos. En tales pases, los grupos de mayores ingresos compran bienes y servicios que estn ms propensos a incluir cargas tributarias. Para cada bien y servicio, para cada grupo de consumo y para cada impuesto en anlisis el impacto ser diferente, por tanto, para poder determinar la incidencia social de los impuestos al consumo en Bolivia es necesario llevar a cabo un anlisis emprico donde se analice la tasa efectiva a la que estn sujetos diferentes grupos de ingreso para cada uno de los cuatro impuestos mencionados. 3.2.2. Impuestos al ingreso La principal ventaja de los tributos a la renta personal es que permiten que la carga tributaria est en directa relacin con la capacidad de pago de las personas, el hecho que la base imponible sea el propio ingreso permite que las personas que perciben salarios elevados contribuyan con mayor parte de las recaudaciones. Las principales desventajas de este tipo de impuestos es que por lo general su base tributaria es reducida, especialmente porque en la mayora de los casos se aplican diferentes tasas dependiendo del nivel del ingreso y se introducen una serie de deducciones y exenciones. El sistema tributario boliviano no incluye un impuesto a los ingresos de las personas. En teora, el rgimen complementario al impuesto al valor agregado (RC-IVA) es un sustituto, ya que los salarios percibidos estn sujetos a la misma tasa del IVA. Sin embargo, debido a que se permite que todo el consumo sujeto al IVA sea deducido de la base tributaria, las recaudaciones del RC-IVA sobre la renta personal no alcanzan ni al 1% del total de las recaudaciones y a menos del 0.2% del PIB17.

15 16 17

Cosso, F. y Delgadillo, M.F. (1994). Estimacin de la evasin en el impuesto al valor agregado. Ebrill, L. P., Keen, M., Bodin, J-P. y Summers, V. (2001). The Modern VAT. La recaudacin del RC-IVA para el ao 2000 fue equivalente al 2.9% del total de las recaudaciones, aproximadamente el 77% de estas recaudaciones proviene de los intereses pagados en/por los bancos y el alquiler de inmuebles.

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El RC-IVA fue establecido con el propsito fundamental de incentivar a los contribuyentes a exigir notas fiscales a sus proveedores de bienes y servicios, contribuyendo de esta manera a controlar la emisin de facturas y, por ende, a la recaudacin del IVA. El beneficio que perciben los contribuyentes del RC-IVA, cuando descuentan sus facturas de consumo de bienes y servicios, es equivalente a la totalidad del valor de sus compras. Debido a que la deduccin permitida es elevada, la vigencia de este mecanismo de compensacin alent el establecimiento de un mercado secundario de facturas falsificadas. Los resultados de algunas auditoras tributarias a empresas e instituciones del Estado han demostrado que, en promedio, ms del 50% de las facturas que se utilizan para deducir el RC-IVA son falsas, as, el RC-IVA cumple cada vez menos su importancia como mecanismo de control del IVA y no es significativo en cuanto a sus recaudaciones18. El proyecto de reforma tributaria de febrero de 2003 anulaba la deduccin de los consumos en el RC-IVA, es decir, transformaba el RC-IVA en un equivalente al impuesto a la renta personal. Las caractersticas mantenan la generalidad y simplicidad del sistema ya que se mantena la misma tasa del 13% para todos los niveles de ingreso, y a excepcin de una deduccin general de dos salarios mnimos (ya existente en el RC-IVA19) no permita ninguna otra deduccin. En el diseo propuesto entonces se descartaron algunas caractersticas comunes en los impuestos al ingreso como la posibilidad de crear diferentes tasas para diferentes niveles de ingreso y de integrar al impuesto diferentes deducciones, ya que se pretenda un impuesto sencillo, con una amplia base tributaria, que represente reducidos costos administrativos y de cumplimiento. Debido a los conflictos sociales que se suscitaron20 el proyecto fue modificado y la reforma tributaria de agosto del 2003 (Ley N 2494) no cambi la posibilidad de deducir la totalidad del consumo sujeto al IVA de la base imponible del RC-IVA. Sin embargo, esta Ley conserva la intencin original respecto a un equivalente impuesto a la renta personal, ya que permite que el Poder Ejecutivo, a travs de la reglamentacin, determine la proporcin de la deduccin que los contribuyentes podrn imputar como pago a cuenta en el RC-IVA. De esta manera, en el caso hipottico que se determinase que la proporcin de las deducciones sea equivalente a cero por ciento, en la prctica, los ingresos por concepto de remuneraciones estaran sujetos a la tasa impositiva del 13%. El presente estudio analiza la incidencia social que tendra el RC-IVA para este caso hipottico. 3.3. Estimacin emprica de la incidencia La estimacin del impacto social de la poltica tributaria se centra en definir sobre quines recaen los impuestos, separando a la poblacin en grupos de deciles o quintiles respecto a su riqueza y observando su participacin en la carga tributaria total. En estos casos se puede estimar cul es la tasa tributaria efectiva promedio para cada grupo de individuos en la economa. La metodologa comnmente utilizada consiste en calcular la tasa efectiva promedio de cada impuesto para cada quintil, y sumar el impacto de cada impuesto para obtener la tasa efectiva promedio del sistema tributario sobre cada grupo de ingreso21.

18 19

20 21

Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Poltica Tributaria, Documento Propuesta Reforma Tributaria, diciembre 2002. En ese momento, la Ley permita la deducccin de dos salarios mnimos nacionales en forma automtica (sin la presentacion de notas fiscales para el descuento); sin embargo, en la prctica, era el descuento de cuatro salarios mnimos ya que exista un Decreto Supremo que permita aadir dos salarios mnimos adicionales a la deduccin establecida por Ley. Ver 2.3. Reformas al Sistema Tributario de 2003. Martnez-Vzquez, J. (2001). The Impact of Budgets on the Poor: Tax and Benefit Incidence.

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Otra manera de determinar la incidencia distributiva de un impuesto es a travs de la derivacin de las curvas de Lorenz, que demuestran la curva de frecuencia acumulada de una variable. Generalmente, las curvas de Lorenz utilizan la variable de ingreso per cpita para generar un coeficiente o ndice Gini22 que mide el grado de igualdad (o desigualdad) en una sociedad; sin embargo, la misma relacin de distribucin acumulada se la puede utilizar para variables como el consumo o como la carga tributaria per cpita. En este sentido, el presente estudio calcula la distribucin de la carga impositiva y, por ende, la progresividad o regresividad de los impuestos a travs de ndices de Gini. El estudio calcula el coeficiente de Gini (Gc) en base al consumo per cpita y un Cuasi-Gini (Gt)23 en base a la carga tributaria efectiva para cada impuesto en anlisis. Adicionalmente, se utilizan los ndices de Kakwani y de Reynolds-Smolensky para determinar el grado de progresividad o regresividad de los impuestos. El ndice de Kakwani (K)24 demuestra la diferencia entre el coeficiente de Gini y Cuasi-Gini (K=Gt-Gc), estableciendo como punto de referencia la distribucin del consumo para medir la progresividad o regresividad relativa (al consumo) del impuesto en anlisis. Por otro lado, el ndice de Reynolds-Smolensky25 est basado en la separacin de la curva de Lorenz basada en el consumo antes de impuestos y la curva de concentracin del consumo despus de impuestos. Se construye un nuevo coeficiente Cuasi-Gini que refleja el consumo despus de impuestos (Gc-t) y se lo compara con el coeficiente de Gini con base en el consumo (Gc), as, el ndice de Reynolds-Smolensky (RS=Gc-Gc-t) demuestra la progresividad o regresividad del impuesto incluyendo su importancia relativa al valor del consumo. En consecuencia, el presente estudio abarca un anlisis sobre la incidencia de los impuestos al consumo ms importantes del sistema tributario boliviano26, tomando como parmetros de medicin: la tasa tributaria efectiva que recae sobre cada quintil de consumo, el ndice de Kakwani y el de Reynolds-Smolensky para cada tributo. Pese a que todava Bolivia no cuenta con un impuesto a la renta personal, por su terica importancia distributiva, el estudio tambin analiza el rgimen complementario al IVA (RC-IVA) en el caso hipottico que la deduccin de los consumos fuese restringida. 3.3.1. Impuestos al consumo La incidencia social del IVA, IT, IEHD e ICE se basa en datos del Instituto Nacional de Estadstica que evidenciaron las tendencias de consumo para diferentes grupos poblacionales. Bolivia recientemente complet de procesar la informacin de una serie de encuestas a hogares para el perodo 1999-2001, ya que la informacin del gasto de los hogares result ser ms completa para el 2000. Se utilizaron los datos de este ao para llevar a cabo la investigacin27.
22

23 24 25 26 27

El coeficiente Gini (inventado por el estadstico italiano Corado Gini) es un nmero entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad determinada. El coeficiente registrara cero (0.0 = desigualdad mnima) para una sociedad en la que cada miembro recibiera exactamente el mismo ingreso y registrara un coeficiente de uno (1.0 = desigualdad mxima) si un miembro recibiera todo el ingreso y el resto no recibiera nada. Es un coeficiente parecido al Gini pero la variable base no es el ingreso ni el consumo, sino el impuesto efectivo per cpita. Kakwani, N. and P. Lambert (1998). On Measuring Inequity in Taxation: A New Approach. Reynolds, M. and Smolensky, E. (1977). Public Expenditures, Taxes and the Distribution of Income: The United States, 1950, 1961, 1970. Impuesto al valor agregado (IVA), impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados (IEHD), impuesto a las transacciones (IT) y el impuesto a los consumos especficos (ICE). Hasta la fecha nicamente existe informacion detallada del consumo de hogares por lugar de compra para el ao 2000 (proyecto MECOVI); sin embargo, se viene procesando una nueva encuesta de hogares que terminar a mediados del ao 2004 con informacin detallada. Se estima que los resultados de esta encuesta estarn disponibles a mediados del ao 2005.

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El estudio utiliza el consumo promedio mensual de los hogares como la base de medicin de la incidencia impositiva. Existen estudios que toman el ingreso de los hogares como base para la medicin; sin embargo, el principal problema en utilizar el ingreso de los hogares como base para un estudio de incidencia tributaria es que los individuos habitualmente perciben un mayor nivel de ingresos cuando stos estn en el punto medio de su vida, mientras que en su juventud y en su vejez perciben menores ingresos. Por tanto, si se utiliza el ingreso promedio anual para estimar la incidencia tributaria para un individuo se obtendra un resultado considerablemente diferente dependiendo del perodo en el que se efecta la medicin28. En teora, lo ptimo sera medir los ingresos de un individuo durante toda su vida y comparar el valor presente de estos ingresos con el valor presente de la carga tributaria para el mismo perodo. Si bien este ejercicio parece inmejorable para la estimacin del impacto tributario, no es prctico por sus requerimientos en cuanto a informacin. Las observaciones del consumo de los hogares son ms estables en el tiempo y reducen los problemas de inter-temporalidad del ingreso. En este sentido, el gasto de los hogares en un perodo determinado mide el ingreso permanente o de largo plazo de mejor manera que el monto de ingreso ganado durante el perodo de la encuesta29. Estas consideraciones son factores determinantes para que la prctica aceptada sea la utilizacin de quintiles desagregados por el consumo de los hogares en vez del ingreso al evaluar el impacto tributario. En la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares para el ao 2000 el Instituto Nacional de Estadstica (INE) pregunt a ms de 5,000 hogares la desagregacin detallada de sus gastos mensuales30. Para una desagregacin de 23 bienes, se pregunt a los hogares acerca de cunto gastaron en cada producto durante el anterior mes y dnde compraron cada uno de stos. Por ejemplo, si compraron el producto en la calle, en el mercado, en la tienda del barrio, en el supermercado, en la galera que emite facturas o en la galera que no emite facturas. Luego se pregunt cunto gastaron durante el anterior mes en 43 bienes y servicios. Para un nmero de estos bienes y servicios existe menos discrecin respecto al lugar de compra del tem, ej. electricidad y agua. Finalmente, el INE pregunt a cada hogar el monto que gastaron en bienes durables durante el anterior ao, los resultados fueron ajustados en base al gasto mensual promedio. Posteriormente, el INE clasific a estos hogares por quintil de acuerdo a su nivel de consumo mensual. El Anexo B de este estudio contiene el gasto promedio mensual de los hogares por quintil de consumo, e indica, para los primeros 23 tems, el monto promedio pagado en cada tipo de establecimiento. El estudio simplifica el anlisis bajo el supuesto que la elasticidad del precio de la oferta para todos los bienes de consumo es infinitamente elstica, donde los impuestos al consumo son traspasados al consumidor final en su totalidad. Asimismo, se asume que el hecho de que el impuesto a las utilidades sea tomado como pago a cuenta del IT no afecta la incidencia del impuesto sobre el consumo de hogares. 3.3.2. Impuestos al ingreso La estimacin del impacto del RC-IVA se basa en el caso hipottico que ste fuese un impuesto efectivo sobre los ingresos de las personas, es decir, en la posibilidad de que la deduccin del valor de los consumos sujetos al IVA fuese terminada. Esta estimacin terica se basa en los datos de ingreso promedio de los hogares del Instituto Nacional de Estadstica
28 29

30

Vase, Carlson G. y Patrick M. (1989). Addressing the Regressivity of a Value-Added Tax. Metcalf, G. (1994) Lifecycle vs Annual Perspectives on the Incidence of a Value Added Tax, Tax Policy and the Economy 8 (1994b) 45-64. y Poterba, J. Lifetime Incidence and the Distribution Burden of Excise Taxes. El mes de noviembre del ao 2000 es el de la MECOVI.

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(INE) y en los datos de aportes a la seguridad social reportados por la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros. Los datos de la Superintendencia utilizados incluyen los rangos salariales, los promedios de salario y el nmero de personas del sector privado y pblico que aportan a los fondos de pensiones en Bolivia. Se utilizaron los datos del ao 2000 en el caso de los aportes al sistema de pensiones con el fin de que ambos, impuestos al consumo y al ingreso, utilicen el mismo ao base para los anlisis. Con el mismo propsito, para que los resultados del estudio hipottico del RC-IVA sean comparables con los resultados de los anlisis para los impuestos al consumo, los datos del INE utilizados son los del ingreso promedio de los hogares divididos por quintil de consumo. 3.4. Rgimen complementario al impuesto al valor agregado El sistema tributario boliviano no contempla un impuesto a la renta personal; sin embargo, el rgimen complementario al impuesto al valor agregado (RC-IVA) es un sustituto, ya que los salarios o compensaciones percibidos y, en general, toda retribucin ordinaria o extraordinaria, estn en teora sujetos a la misma tasa del IVA (ver Anexo A). Debido a que se permite que todo el consumo sujeto al IVA sea deducido de la base tributaria, actualmente el impuesto no es efectivo y su incidencia social observada no es relevante. Con el propsito de que el presente estudio englobe no nicamente la incidencia social observada en los impuestos al consumo, sino tambin la potencial incidencia social del equivalente impuesto al ingreso, el estudio del RC-IVA se basa en el caso hipottico que la proporcin de la deducciones por consumos efectuados sea equivalente a cero por ciento, en la prctica, que los ingresos por concepto de remuneraciones estn sujetos a la tasa impositiva del IVA de 13%. El anlisis mantiene las caractersticas de generalidad y simplicidad del sistema de la ley tributaria vigente, con una tasa nica del 13% para todos los niveles de ingreso y una nica deduccin de 4 salarios mnimos mensuales para todos los contribuyentes. El salario mnimo nacional establecido por el Gobierno para el ao 2000 fue de 355 Bs. mensuales. El anlisis consta de dos partes: la primera calcula el potencial de recaudacin del impuesto RC-IVA hipottico y analiza los impactos sobre los trabajadores registrados como contribuyentes en los Fondos de Pensiones en la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS). El anlisis consiste en estimar el salario promedio de los 254 rangos de ingreso disponibles en la base de datos de la SPVS, que se halla a travs de un promedio simple del valor mnimo y mximo de cada rango, restar el equivalente al 12.21% del salario percibido que corresponde al aporte laboral a los fondos de pensiones, restar la deduccin permitida por el impuesto, equivalente a 1,420 Bs., y aplicar al valor remanente la tasa de 13% del RC-IVA. La segunda parte calcula la tasa efectiva del impuesto sobre el ingreso promedio de los hogares, en el rea rural y en el rea urbana, distribuidos por quintil de acuerdo a su nivel de consumo mensual. El anlisis adopta el valor del ingreso promedio de los hogares como base imponible, resta el equivalente al 12.21% que corresponde al aporte laboral a los fondos de pensiones, resta la deduccin permitida por el impuesto, equivalente a cuatro salarios mnimos (1,420 Bs.) y aplica al valor remanente la tasa de 13% del RC-IVA. Los resultados de este segundo anlisis tienen carcter hipottico, no slo porque el impuesto no est vigente, sino porque el ingreso promedio de la encuesta de hogares, para un significativo segmento de los hogares, no es proveniente de un salario en relacin de dependencia y para otro importante segmento, si bien proviene del salario mensual, no est registrado ni en los fondos de pensiones ni en la administracin tributaria. Sin embargo, el anlisis es vlido para examinar el impacto social de un RC-IVA hipottico sobre los hogares

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que perciben diferentes niveles de ingreso promedio provenientes de salarios registrados y sujetos al RC-IVA y, especialmente, para estudiar la incidencia social del sistema tributario boliviano con la presencia de un impuesto al ingreso. 3.4.1. Resultados Los resultados demuestran que el RC-IVA hipottico podra haber recaudado, en promedio, 518 millones de bolivianos el ao 2000, equivaliendo aproximadamente a 11 veces de lo que efectivamente fue recaudado por el impuesto en ese ao. Asimismo, habra representado alrededor del 7% de las recaudaciones totales y 1% del Producto Interno Bruto. El aporte del impuesto a la progresividad del sistema tributario sera significativo, ya que con la deduccin estatutaria de 4 salarios mnimos aproximadamente el 67% de todos los empleados dependientes no estaran sujetos al impuesto y un adicional 21% estara sujeto a una tasa efectiva promedio de 3.4%. Cerca del 7% del total de los asalariados tendra una tasa RC-IVA efectiva mayor al 8% y solamente 1 una tasa mayor al 10%. El Cuadro 5 muestra el nmero de personas sujetas al RC-IVA, la tasa efectiva del impuesto hipottico y el valor de las recaudaciones para 10 rangos de ingresos. Cuadro 5 Nmero de contribuyentes, tasa efectiva y recaudaciones del RC-IVA hipottico
Contribuyentes Rangos de ingreso 0-1600 1601-3200 3201-4800 4801-6400 6401-8000 8001-9600 9601-11200 11201-12800 12801-14400 14401- en adelante TOTAL En nmero 327,096 105,92 28,925 13,648 7,644 4,412 2,998 1,583 1,118 3,657 497,001 En porcentaje 65,81% 21,31% 5,82% 2,75% 1,54% 0,89% 0,60% 0,32% 0,22% 0,74% 100,00% Tasa efectiva 0,00% 3,42% 6,74% 8,09% 8,84% 9,31% 9,63% 9,87% 10,05% 10,47% Recaudaciones En Bolivianos 0 85,511,370 89,330,945 73,394,345 57,875,372 43,259,445 35,905,146 22,360,006 18,244,522 92,413,281 518,294,432 En porcentaje 0,00% 16,50% 17,24% 14,16% 11,17% 8,35% 6,93% 4,31% 3,52% 17,83% 100,00%

--------------------

Elaboracin propia. En base a datos de la SPSV.

El nmero de individuos que pagaran una tasa del impuesto menor a 5% es equivalente a 422,583, es decir, 85% del total de los contribuyentes. Por otro lado, un 91% del total de individuos tendra una tasa menor al 7% y un 97% de todos los asalariados una tasa menor a 9%. El grado de progresividad del impuesto es significativo para el grupo de asalariados sujetos a las contribuciones de la seguridad social. Si se toma en cuenta que las personas que perciben un salario mensual y contribuyen a la seguridad social es un grupo ya de hecho privilegiado en un pas con altos niveles de desempleo como Bolivia, se advierte que la progresividad del impuesto incrementara significativamente si se toma en cuenta el total de la poblacin activa. El Grfico 3 evidencia la progresividad del impuesto; en el eje izquierdo, en barras, se muestra el nmero de individuos sujetos al impuesto y en el eje derecho la tasa efectiva promedio del impuesto para cada rango de nivel salarial.

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Grfico 3 Nmero de contribuyentes, tasa efectiva y recaudaciones del RC-IVA hipottico

350,000 Nmero de contribuyentes 300,000 250,000 200,000 6% 150,000 100,000 50,000 0,000
0-1600 16013200 32014800 48016400 64018000 80019600 960111200 11201- 1280112800 14400 14401en adelante

12% 10% 8% Tasa efectiva del RC-IVA

4% 2% 0%

Rango salarial mensual Nmero de contribuyentes

Tasa efectiva del RC-IVA

Elaboracin propia.

Los resultados de aplicar el RC-IVA hipottico sobre el ingreso promedio de los hogares distribuidos por quintil de acuerdo a su nivel de consumo mensual demuestran que solamente el quintil de mayor consumo/ingreso pagara una tasa efectiva promedio de 8.1% de RC-IVA, mientras que los cuatro quintiles de menor ingreso tendran una tasa efectiva promedio de 0%. El Cuadro 6 muestra la tasa efectiva promedio del RC-IVA por rea y quintil de consumo. Cuadro 6 Tasa efectiva promedio del RC-IVA por rea y quintil de consumo
Quintil 1 ms pobre 2 Urbano 3 4 5 ms rico 1 ms pobre 2 Rural 3 4 5 ms rico 1 ms pobre 2 Bolivia 3 4 5 ms rico Ingreso promedio mensual 555 869 1,210 1,623 4,321 226 602 842 1,335 2,853 282 743 1,109 1,584 4,259 Ingreso neto de Impuesto Tasa efectiva del AFP`s efectivo en BS. RC-IVA 487 763 1,062 1,425 3,794 199 528 740 1,172 2,505 247 652 974 1,391 3,739 0,65 308,57 141,02 301,49 0,05% 8,1% 5,6% 8,1%

Elaboracin propia.

Si se analiza el ingreso promedio de los hogares por separado, en el rea rural y en el rea urbana, se observa que en el rea rural la tasa promedio del RC-IVA sera de 5.6% mientras que en el rea urbana 8.1%, es decir, que el rea rural tendra una tasa efectiva menor en un 43%. A diferencia del promedio para Bolivia donde solamente el quinto quintil es sujeto a una carga tributaria efectiva, en el rea urbana la tasa efectiva promedio para el cuarto quintil se incrementa de 0% a 0.5%.

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3.4.2. Conclusiones Transformar el RC-IVA actual en un impuesto efectivo sobre la renta personal contribuye claramente a la progresividad de todo el sistema tributario. Adems de introducir un importante grado de progresividad, permite una recaudacin importante que incrementa la presin tributaria en aproximadamente 1% del Producto Interno Bruto y ayuda a disminuir los dficit fiscales que se afrontan cada ao. Los argumentos para que el impuesto mantenga la deduccin del total del consumo sujeto al IVA, y que por tanto no sea un impuesto efectivo sobre el ingreso, se basan en el supuesto falso que el RC-IVA es un eficiente mtodo de control del IVA. Los contra argumentos son contundentes: primero, la considerable cantidad de facturas falsificadas se debe principalmente a que el beneficio para los contribuyentes es demasiado elevado (13% del valor total de la nota fiscal) y, por tanto, los esfuerzos de la administracin tributaria para eliminar el trfico de facturas sern eventualmente vanos; segundo, el costo de oportunidad de no recaudar el RCIVA es aproximadamente 500 millones de bolivianos al ao, es decir, aproximadamente cinco veces el presupuesto total de la administracin tributaria; tercero, el costo de cumplimiento del RC-IVA para los contribuyentes, empleados dependientes y sus empleadores es comparable al presupuesto total de la administracin tributaria31. En el diseo de impuestos a la renta personal parece atractiva la posibilidad de crear diferentes tasas para diferentes niveles de ingreso y de integrar al impuesto diferentes deducciones que introducen igualdad y/o progresividad; sin embargo, en un pas con una administracin tributaria todava dbil, estos son los factores que permiten elevados niveles de evasin y producen significativas reducciones en las recaudaciones. En un principio es fundamental introducir un RC-IVA sencillo, sin excepciones y mltiples tasas, que represente reducidos costos administrativos y de cumplimiento, y que mantenga el nivel de progresividad observado. 3.5. Impuesto al valor agregado El IVA se aplica sobre todos los bienes muebles y la prestacin de servicios con una tasa nica y no existe ninguna exencin estatutaria importante (ver Anexo A). Sin embargo, en la prctica, hay muchos bienes y servicios que por razones administrativas no estn sujetos al IVA. Por tanto, para estimar la tasa efectiva del IVA para cada quintil de consumo se construy una matriz de coeficientes tributarios para reflejar la tasa aproximada del IVA al que un bien o servicio estara sujeto si fuese comprado en cada tipo de establecimiento indicado en la encuesta. Por ejemplo, si un producto fuese comprado en un supermercado estara sujeto a la totalidad de la tasa del IVA, por otra parte, si el mismo tem fuese comprado en un mercado de la calle, entonces el valor agregado para el transporte domstico, distribucin mayorista y minorista, por razones administrativas, no estara sujeto a impuesto. Se estim que en Bolivia el margen combinado para el transporte local, comercio mayorista y minorista es aproximadamente 75%. Por ende, si hubiese un tem como la cerveza, la cual est totalmente sujeta a impuesto en el punto de venta por el fabricante, el coeficiente tributario sera de 0.75. Si hubiese un tem, como los vegetales, que no estn sujetos al impuesto en la fase de produccin, el coeficiente tributario sera de 0. El cuadro de coeficientes tributarios se muestra en el Anexo C. El mismo cuadro de coeficientes tributarios se aplica a diferentes distribuciones de gastos de hogares para cada quintil y para hogares urbanos y rurales.

31

Jenkins G. y Arroyo A. (2003) en El costo de cumplimiento del RC-IVA en Bolivia, demuestran a travs de una encuesta a empresas y empleados que el costo de cumplimiento del RC-IVA es aproximadamente US$ 24.39 millones por ao, al menos 1.5 veces el presupuesto del Servicio de Impuestos Nacionales.

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Pese a que la red caminera primaria que comunica a Bolivia con los pases vecinos es limitada y existen pocas vas de ingreso carretero al pas, existe un importante nivel de importaciones ilegales. El contrabando proviene mayormente de Brasil y Argentina, y especialmente de la zona franca chilena. Por otro lado, es evidente que la geografa de Bolivia, con empinadas montaas por un lado y bosques tropicales por el otro, carentes de vas de fcil acceso, encarece el contrabando y permite que una importante parte de los bienes durables sean oficialmente importados y estn enteramente sujetos a impuestos. Para tomar en cuenta el impacto del contrabando y la evasin del IVA en la fase del minorista, la base tributaria de los bienes durables, excepto para los vehculos y motocicletas en el rea urbana, ha sido ajustada al 70% del valor de los gastos en estos tems. Debido a que los automviles y las motocicletas deben estar registrados y a que existe un eficiente sistema de registro32, la mayora de los vehculos nuevos estn efectivamente sujetos al IVA. As, para el caso de automviles y motocicletas el factor de correccin por contrabando y evasin del IVA en la fase del minorista en el rea urbana es equivalente a 90% de la base tributaria. La tasa impositiva del 13% que define la Ley Tributaria para el IVA en Bolivia es una tasa nominal, ya que el impuesto es incorporado en el precio, lo cual genera una tasa real de 14.94%33. Debido a que los valores de la encuesta incluyen el IVA pagado, el estudio en vez de ajustar los valores del consumo quitndoles el impuesto y aplicar la tasa real del 14.94%, utiliza el equivalente, que consiste en aplicar la tasa nominal del 13% a los valores de consumo reportados. Para obtener el impuesto efectivamente pagado por cada tem de consumo para cada quintil se multiplicaron los coeficientes tributarios por la tasa del impuesto del IVA para ese servicio, o bien, esta matriz de tasas fue luego aplicada a los valores de consumo promedio en cada tem de gasto de los hogares dentro de cada quintil para determinar el pago promedio del impuesto IVA de los hogares. La distribucin del nmero de hogares que realizan gastos dentro de cada quintil y lugar de consumo se muestra en el Anexo B. 3.5.1. Resultados Los resultados del estudio con respecto al impacto distributivo del impuesto al valor agregado en Bolivia demuestran que no es un impuesto regresivo, y ms bien, que es un impuesto progresivo. La tasa efectiva promedio del IVA pagada sobre el consumo por el quintil ms bajo de hogares es 5.47% y aumenta a 6.94% para el 20% de hogares con ms altos niveles de consumo. La progresividad tambin se muestra entre el primer y el segundo quintil de consumo con una tasa efectiva promedio 5.47% contra 5.95%, y entre el segundo y el tercer quintil 5.95% contra 6.19%. Del tercer al cuarto quintil de gasto la tasa promedio del impuesto disminuye de 6.19% a 6.11% respectivamente, pero aumenta para la categora de hogares del 20% de gasto ms alto a una tasa efectiva promedio del IVA de 6.55%. (Ver Anexo E).

32 33

El RUA, Registro nico Automotor, es un ente donde participan los Gobiernos Municipales, el Gobierno Central y la Polica Nacional. La reglamentacin tributaria define la incorporacin del impuesto en el precio como un impuesto por dentro con una alcuota efectiva del 14.94%. En otras palabras, los precios de mercado incluyen el impuesto y su liquidacin es equivalente al 13% sobre el monto inclusivo del impuesto.

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Cuadro 7 Tasa efectiva promedio del IVA por grupo y quintil de consumo
TOTAL 1 GRUPO DE CONSUMO Alimentos dentro del hogar Bienes no alimentarios Educacin Alimentos fuera del hogar Vivienda, servicios bsicos Bienes durables Total
ms pobre

5
ms rico

Promedio 6.60% 5.16% 7.57% 3.06% 8.02% 10.12% 6.55%

5.44% 6.06% 8.46% 2.11% 4.68% 9.10% 5.47%

6.15% 5.44% 5.73% 3.12% 6.20% 9.38% 5.95%

6.48% 5.25% 4.94% 2.90% 7.62% 9.46% 6.19%

6.51% 4.81% 5.52% 2.85% 7.98% 9.65% 6.11%

6.96% 5.20% 8.34% 3.24% 8.63% 10.36% 6.94%

Elaboracin propia.

El Cuadro 7 muestra la tasa efectiva promedio que paga cada quintil de consumo para cada categora de grupo de gasto. El quintil ms alto de hogares paga en promedio 27% ms IVA por unidad de gasto que el quintil ms bajo de hogares. Cuando se compara el quintil ms alto de hogares con el segundo quintil ms bajo, el quintil ms alto paga aproximadamente 17% ms por unidad de gasto. Si se compara con el tercer y cuarto quintil de hogares el quinto quintil paga aproximadamente 12 y 14% ms por unidad de gasto, respectivamente. Los hogares del rea rural pagan una menor tasa efectiva promedio del IVA de 5.76% en comparacin con los del rea urbana donde la tasa efectiva promedio es de 6.65%. Cuadro 8 Tasa efectiva promedio del IVA por grupo y quintil de consumo
URBANO
1 ms pobre 2 3 4 5 ms rico Promedio 1 ms pobre 2 3

RURAL
4 5 ms rico Promedio

GRUPO DE CONSUMO

Alimentos dentro del hogar Bienes no alimentarios Educacin Alimentos fuera del hogar Vivienda, servicios bsicos Bienes durables Total

6.23% 6.39% 6.60% 6.55% 5.14% 4.99% 4.80% 4.66% 4.85% 4.82% 4.77% 5.61% 1.53% 3.17% 2.78% 2.75% 8.97% 7.70% 8.74% 8.40%

6.96% 5.03% 7.69% 3.03% 8.67%

6.74% 5.17% 5.83% 6.09% 6.22% 7.05% 5.03% 6.33% 6.01% 6.67% 6.15% 6.55% 7.69% 9.97% 7.17% 5.45% 4.84% 5.41% 3.03% 2.89% 2.97% 3.59% 3.95% 3.09% 8.67% 2.47% 3.21% 3.69% 4.58% 3.99%

5.92% 6.33% 6.07% 3.38% 3.57% 9.10% 5.76%

9.10% 9.53% 9.53% 9.72% 10.21% 10.21% 9.10% 9.10% 9.10% 9.10% 9.10% 6.09% 6.17% 6.28% 6.13% 6.65% 6.65% 5.23% 5.63% 5.89% 5.96% 5.96%

Elaboracin propia.

El Cuadro 8 demuestra las tasas efectivas promedio del IVA para los hogares por quintil de consumo por rea. Para cada quintil de consumo la tasa impositiva pagada en el rea rural es menor que la que se paga en el rea urbana. Por ejemplo, los ms pobres pagan una menor tasa promedio de impuesto si se encuentran en el rea rural que lo que pagaran encontrndose en el rea urbana, 5.23% contra 6.09%, respectivamente. Los hogares del mayor grupo de consumo del rea rural tambin pagan una menor tasa efectiva promedio del IVA que los del rea urbana, 6.20% contra 6.96%, respectivamente. El anlisis de las reas urbanas y rurales por separado demuestra que el grado de progresividad del IVA es menor en ambos casos cuando se comparan con el efecto agregado de progresividad para el pas en su conjunto. En el rea rural, el quinto quintil paga una tasa efectiva promedio de 6.20% y el primer quintil 5.23%, es decir, que el quintil ms alto de consumo paga en promedio 19% ms IVA por unidad de gasto que el quintil ms bajo de hogares. En el rea urbana el grado de progresividad es menor aun, ya que el quintil ms alto de hogares paga en

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

99

promedio 14% ms IVA por unidad de gasto que el quintil de ms bajo de consumo. El grado de progresividad del impuesto es menor, porque la reduccin de la tasa promedio es mayor para los grupos de alto consumo en el rea rural en comparacin con los grupos de bajo consumo. Grfico 4 Tasa efectiva promedio del IVA por quintil de consumo
7,00%

Tasa efectiva promedio del IT

6,75% 6,50% 6,25% 6,00% 5,75% 5,50% 5,25% 5,00% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Urbano

Rural

Bolivia

El Grfico 4 muestra la tasa efectiva promedio del IVA para cada quintil de consumo para el rea rural, el rea urbana y para Bolivia. Los clculos de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestran los mismos resultados que se observan en el anlisis de las tasas efectivas del IVA. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base a la carga tributaria efectiva es de 0.49, demostrando que la carga tributaria est distribuida de forma menos equitativa que el consumo, es decir, que los que tienen mayor consumo pagan proporcionalmente ms IVA. El ndice de Kakwani es igual a 0.026, demostrando que la diferencia entre la distribucin del consumo y de la carga tributaria es positiva y, por ende, que el IVA es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.0018, lo que indica que el coeficiente de Gini del consumo con impuestos es mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del consumo sin impuestos, es decir, que la distribucin del consumo es ms equitativa despus de impuestos o que el impuesto es progresivo. El Cuadro 9 presenta un resumen del anlisis de incidencia del IVA. Cuadro 9 Cuadro Resumen: Impuesto al valor agregado
Categoras Tasa Nominal del IVA Tasa Real del IVA Recaudaciones (2000) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky IVA/Cons. 13.00 % 14.94 % Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. IVA 100% 2% 7% 12% 20% 57% 17% 83%

6.55% 5.47% 5.95% 6.19% 6.11% 6.94% 5.76% 6.65%

1,406 Bs. Millones 1,522 Bs. Millones 2,927 Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

0.472 0.498 0.026 0.0018

Consumo/Capita IVA/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Prom. Rural Prom. Urbano

Elaboracin propia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

100

3.5.2. Conclusiones Los resultados del anlisis emprico contradicen los argumentos de que el IVA es un impuesto regresivo, lo cual muestra que los grupos de mayor consumo tributan en mayor proporcin que los grupos ms pobres. Las principales razones se deben a la propia naturaleza de la estructura del consumo en un pas con altos niveles de pobreza y a las realidades que enfrentan las administraciones tributarias en un pas en desarrollo. El estudio demuestra que un importante conjunto de productos y servicios jurdicamente sujetos al IVA, en la realidad, no se someten al impuesto y que otro significativo conjunto estn sujetos al impuesto nicamente si son adquiridos en establecimientos que tributan. En sntesis, en ningn sistema el IVA es de cobertura integral y en pases en desarrollo la cobertura es significativamente menor. En los pases con altos niveles de pobreza los productos y servicios ms difciles de gravar, que en la prctica escapan a la tributacin, son consumidos en su mayora por los ms pobres. Muchos estudios de incidencia social del IVA han ignorado las realidades estructurales de la distribucin del consumo y las caractersticas orgnicas de las administraciones tributarias en pases en desarrollo. Como resultado, sus conclusiones y recomendaciones han estado de alguna manera desorientadas en el diseo del impuesto; a menudo, no hay necesidad de tener excepciones y mltiples tasas para introducir progresividad en el IVA. Una nica tasa del IVA terminar siendo progresiva en muchos pases en desarrollo34. 3.6. Impuesto a las transacciones El impuesto a las transacciones (IT) grava los ingresos brutos devengados por el ejercicio en el territorio nacional del comercio/industria, oficio/negocio, alquiler de bienes, obras y servicios (ver Anexo A). El impuesto se aplica sobre todas las ventas de bienes y la prestacin de servicios con una tasa nica, no existe ninguna exencin estatutaria importante excepto por las importaciones; sin embargo, al igual que en el IVA, en la prctica, hay muchos bienes y servicios que por razones administrativas no estn sujetos al IT. El impuesto no permite deducciones o crditos aplicndose en las mltiples etapas de venta, sea en la comercializacin de insumos o en el valor final, de un bien o servicio. Para estimar la tasa efectiva del IT para cada quintil de consumo se utiliz la misma matriz de coeficientes tributarios que para el IVA. Esta matriz permite reflejar la tasa aproximada del IT al que un bien o servicio estara sujeto si fuese comprado en cada tipo de establecimiento indicado en la encuesta. Por ejemplo, si un producto fuese comprado en un supermercado estara sujeto a la totalidad de la tasa del IT, por otra parte, si el mismo tem fuese comprado en un mercado de la calle, entonces el impuesto para el transporte domstico, distribucin mayorista y minorista, por razones administrativas, no estara sujeto a impuesto (Ver Anexo C). Las importaciones no estn sujetas al IT; sin embargo, todas las ventas en el mercado interno lo estn, por tanto, el estudio asume el mismo cuadro de coeficientes tributarios del IVA para la categora de bienes durables que en su mayora son importados. En el clculo del IT tambin se toma en cuenta el impacto del contrabando y la evasin del IT en la fase del minorista ajustando la base tributaria de los bienes durables, excepto para los vehculos y motocicletas, al 65% del valor de los gastos en estos productos.

34

Los resultados y conclusiones que se obtienen son muy similares a los obtenidos por Jenkins G. y Arroyo A. (2003), Evaluacin de la Progresividad de un impuesto al valor agregado de tasa nica y base amplia en un pas de bajos ingresos: el caso de Bolivia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

101

Debido a que los automviles y las motocicletas deben estar registrados y a que existe un eficiente sistema de registro35, la mayora de los vehculos nuevos estn efectivamente sujetos al IT. As, para el caso de automviles y motocicletas el factor de correccin por la evasin del IT es equivalente a 85 % de la base tributaria. La tasa impositiva del 3% que define la Ley Tributaria para el IT en Bolivia es una tasa nominal, ya que el impuesto es incorporado en el precio, lo cual genera una tasa real mayor, adems, el hecho que el impuesto sea aplicado en mltiples etapas de la comercializacin incrementa la tasa efectiva. Debido a que los valores de la encuesta incluyen el IT pagado, el estudio, en vez de ajustar los valores del consumo quitndoles el impuesto y aplicar la tasa real, utiliza el equivalente, que consiste en aplicar la tasa nominal ajustada a los valores de consumo reportados. Se utiliza la tasa nominal del 3% para los grupos de consumo de bienes durables, educacin, vivienda y servicios bsicos. Se estima que para los grupos de alimentos dentro del hogar, bienes no alimentarios y alimentos fuera del hogar aproximadamente un 50% del valor total de venta ya fue gravado en una etapa anterior por el IT36. Por tanto, en el estudio se utiliza una tasa nominal ajustada del 4.5% para los clculos de la tasa efectiva del IT. Finalmente, para obtener el IT efectivamente pagado por cada tem de consumo para cada quintil, se multiplicaron los coeficientes tributarios por las tasas respectivas del IT para cada servicio o bien, y esta matriz de tasas fue luego aplicada a los valores de consumo promedio en cada tem de gasto de los hogares dentro de cada quintil para determinar el pago promedio del IT de los hogares. 3.6.1. Resultados Los resultados del estudio con respecto al impacto social del impuesto a las transacciones en Bolivia demuestran resultados similares a los del IVA, que no es un impuesto regresivo, y que ms bien es un impuesto progresivo. La tasa efectiva promedio del IT pagada sobre el consumo por el quintil ms bajo de hogares es 1.76% y aumenta a 2.03% para el 20% de hogares con niveles ms altos de consumo. La progresividad tambin se muestra entre el primer y el segundo quintil de consumo con una tasa efectiva promedio 1.76% contra 1.89%, y entre el segundo y el tercer quintil 1.89% contra 1.94%, respectivamente. Del tercer al cuarto quintil de gasto la tasa promedio del impuesto disminuye de 1.94% a 1.89% respectivamente, pero aumenta para la categora de hogares del 20% de gasto ms alto a una tasa efectiva promedio del IT de 2.03% (Ver Anexo F). Cuadro 10 Tasa efectiva promedio del IT por grupo y quintil de consumo
TOTAL 1 GRUPO DE CONSUMO Alimentos dentro del hogar Bienes no alimentarios Educacin Alimentos fuera del hogar Vivienda, servicios bsicos Bienes durables Total
ms pobre

5
ms rico

Promedio

1.88% 2.10% 1.95% 0.73% 1.08% 2.10% 1.76%

2.13% 1.88% 1.32% 1.08% 1.43% 2.17% 1.89%

2.24% 1.82% 1.14% 1.00% 1.76% 2.18% 1.94%

2.25% 1.67% 1.27% 0.99% 1.84% 2.23% 1.89%

2.41% 1.80% 1.92% 1.12% 1.99% 2.39% 2.03%

2.28% 1.79% 1.75% 1.06% 1.85% 2.34% 1.97%

Elaboracin propia.
35 36

El RUA, Registro nico Automotor, es un ente donde participan los Gobiernos Municipales, el Gobierno Central y la Polca Nacional. Ver Cosso M., F. (1995). Estimacin de la evasin en el impuesto a las transacciones en Bolivia.

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102

El Cuadro 10 muestra la tasa efectiva promedio que paga cada quintil de consumo para cada categora de grupo de consumo. El quintil ms alto de hogares paga en promedio 15% ms IT por unidad de gasto que el quintil ms bajo de hogares. Cuando se compara el quintil ms alto de hogares con el segundo quintil, el quintil ms alto paga aproximadamente 7% ms por unidad de gasto. Si se compara con el tercer y cuarto quintil de hogares el quinto quintil paga aproximadamente 4 y 7% ms por unidad de gasto, respectivamente. Los hogares del rea rural pagan una menor tasa efectiva promedio del IT de 1.85% en comparacin con los del rea urbana donde la tasa efectiva promedio es de 1.99%. Cuadro 11 Tasa efectiva promedio del IT por grupo y quintil de consumo
URBANO
1 ms pobre 2 3 4 5 ms rico Promedio 1 ms pobre 2 3

RURAL
4 5 ms rico Promedio

GRUPO DE CONSUMO

Alimentos dentro del hogar Bienes no alimentarios Educacin Alimentos fuera del hogar Vivienda, servicios bsicos Bienes durables Total

2.16% 2.21% 2.29% 2.27% 1.78% 1.73% 1.66% 1.61% 1.12% 1.11% 1.10% 1.29% 0.53% 1.10% 0.96% 0.95% 2.07% 1.78% 2.02% 1.94% 2.10% 2.20% 2.20% 2.24% 1.89% 1.92% 1.96% 1.89%

2.41% 1.79% 1.94% 1.12% 2.04% 2.40% 2.03%

2.33% 1.79% 2.02% 2.11% 2.15% 2.44% 1.74% 2.19% 2.08% 2.31% 2.13% 2.27% 1.77% 2.30% 1.65% 1.26% 1.12% 1.25% 1.05% 1.00% 1.03% 1.24% 1.37% 1.07% 2.00% 0.57% 0.74% 0.85% 1.06% 0.92% 2.36% 2.10% 2.10% 2.10% 2.10% 2.10% 1.99% 1.71% 1.83% 1.90% 1.89% 1.88%

2.05% 2.19% 1.40% 1.17% 0.82% 2.10% 1.85%

Elaboracin propia.

El Cuadro 11 muestra las tasas efectivas promedio del IT para los hogares por quintil de consumo por rea. Para cada quintil de consumo la tasa pagada en el rea rural es menor que la que se paga en el rea urbana. Por ejemplo, los ms pobres pagan una menor tasa promedio de impuesto si se encuentran en el rea rural que lo que pagaran encontrndose en el rea urbana, 1.71% contra 1.89%, respectivamente. Los hogares del mayor grupo de consumo del rea rural tambin pagan una menor tasa efectiva promedio del IVA que los del rea urbana, 1.88% contra 2.03%, respectivamente. El anlisis de las reas urbanas y rurales por separado demuestra que el grado de progresividad del IT es menor en ambos casos que para el pas en su conjunto. Es ms, en el rea rural el impuesto es regresivo a partir del tercer quintil, ya que el quinto quintil paga una tasa efectiva promedio de 1.88% y el tercer quintil 1.90%, es decir, que el quintil ms alto de consumo paga en promedio 1% menos IT por unidad de gasto que el tercer quintil, y lo mismo sucede cuando se compara el cuarto y quinto quintil, ya que pagan 1.89% contra 1.88%, respectivamente. En el rea urbana el grado de progresividad es menor que el total nacional, ya que el quintil ms alto de hogares paga en promedio 14% ms IT por unidad de gasto que el quintil de ms bajo consumo. El grado de progresividad del impuesto es menor porque la reduccin de la tasa promedio es mayor para los grupos de alto consumo en el rea rural en comparacin con los grupos de bajo consumo. El Grfico 5 demuestra la tasa efectiva promedio del IT para cada quintil de consumo para el rea rural, el rea urbana y para Bolivia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

103

Grfico 5 Tasa efectiva promedio del IT por quintil de consumo

2,10%

Tasa efectiva promedio del IT

2,00% 1,90% 1,80% 1,70% 1,60% 1,50% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Urbano

Rural

Bolivia

El clculo de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestra los mismos resultados que se observan en el anlisis de las tasas efectivas para el IT. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base a la carga tributaria efectiva es de 0.48, lo que demuestra que la carga tributaria est distribuida de forma menos equitativa que el consumo, es decir, que los que tienen mayor consumo pagan proporcionalmente ms IT. El ndice de Kakwani es igual a 0.013, demostrando que la diferencia entre la distribucin del consumo y de la carga tributaria es positiva y, por ende que, el IT es levemente progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.0003, lo que indica que el coeficiente de Gini del consumo con IT es levemente mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del consumo sin IT, es decir, que la distribucin del consumo es (ligeramente) ms equitativa despus de impuestos o que el impuesto es levemente progresivo. El Cuadro 12 presenta un resumen del anlisis de incidencia del IT. Cuadro 12 Cuadro Resumen: Impuesto a las transacciones (IT)
Categoras Tasa Nominal del IT 3.00 % Impuesto sobre mltiples etapas y en cascada Recaudaciones (2000) IT Mercado Interno IT Importaciones Total recaudacin IT Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky IT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. IT 100% 2% 8% 13% 21% 56% 18% 82%

1.97% 1.76% 1.89% 1.94% 1.89% 2.03% 1.85% 1.99%

1,005 Bs. Millones 0 (no gravadas) 1,005 Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

0.472 0.485 0.013 0.0003

Consumo/Capita IT/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Prom. Rural Prom. Urbano

Elaboracin propia.

3.6.2. Conclusiones Los resultados del anlisis emprico demuestran que el IT es un impuesto progresivo, lo cual muestra que los hogares de mayor consumo en promedio tributan en mayor proporcin que los ms pobres. Las principales razones son similares a las del IVA: la propia naturaleza de la estructura del consumo en un pas con altos niveles de pobreza y a las realidades que enfrentan

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

104

las administraciones tributarias. El estudio demuestra que un importante conjunto de productos y servicios jurdicamente sujetos al IT, en la realidad, no se someten al impuesto y que otro significativo conjunto estn sujetos al impuesto nicamente si son adquiridos en establecimientos que tributan. Al igual que para el IVA, el IT no es un impuesto de cobertura integral y en pases en desarrollo la cobertura es significativamente menor. En un pas como Bolivia, con altos niveles de pobreza, los productos y servicios ms difciles de gravar, que en la prctica escapan a la tributacin, son consumidos en su mayora por los ms pobres. Otra importante conclusin que se puede observar en los resultados es que el hecho de que el impuesto a las utilidades de las empresas sea considerado como pago a cuenta del IT no presenta beneficios a los consumidores, ya que la tributacin efectiva de los hogares es correspondiente a las recaudaciones promedio (ver seccin 3.10). 3.7. Impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados El impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados (IEHD) grava la comercializacin de hidrocarburos y sus derivados, sean producidos internamente o importados. Las tasas del impuesto son especficas por litro o unidad de medida equivalente (ver Anexo A). Los productos sujetos al impuesto son: gasolina (premium y especial), diesel oil, jet fuel, aceites (automotriz e industrial), grasas y lubricantes. Por otra parte, la reforma tributaria de 2003 abre la posibilidad para que el Poder Ejecutivo, mediante reglamentacin, incluya otros hidrocarburos y derivados similares en la lista de productos gravados. Debido a que se recauda la mayor parte del IEHD directamente de las empresas de refinera y de las empresas importadoras de diesel oil, se calcula que la evasin del impuesto es mnima. Por tanto, el estudio supone que la totalidad de los productos gravados pagan el impuesto y no se utiliza la matriz de coeficientes tributarios utilizada para el IVA y el IT. El anlisis de la tasa efectiva del IEHD para cada quintil de consumo se basa en el gasto reportado en la encuesta de hogares del 2000 para cuatro grupos de bienes y servicios directamente relacionados con los hidrocarburos y derivados: servicios de transporte pblico, gastos operativos y mantenimiento del vehculo, transporte del colegio, fuel, kerosn, GLP y gas para cocinar (tems 24, 30, 46 y 64 de la encuesta, respectivamente), para el turismo que contiene un significativo componente de transporte y para los alimentos consumidos dentro y fuera del hogar. Se estima que el consumo en servicios de transporte contiene un promedio de 85% de insumos gravados (gasolina y diesel), y que los gastos operativos y mantenimiento del vehculo reportados, debido a que incluyen el combustible y los lubricantes para los automotores, tienen un componente de 70%. Por otro lado, pese a que la partida fuel, kerosn, GLP y gas para cocinar se compone enteramente de hidrocarburos y derivados, nicamente algunos se encuentran gravados, as, se estima que el 80% del consumo est gravado. Finalmente, se estima que el turismo tiene un componente gravado del 20%, y que los dos grupos de alimentos, consumidos fuera y dentro del hogar, tienen un componente de transporte gravado por el IEHD equivalente al 15%. El clculo de la tasa impositiva promedio del IEHD para cada una de las partidas de consumo mencionadas es un ejercicio complicado, porque para los dos productos ms importantes, la gasolina especial y el diesel, sta cambia junto con la variacin internacional del precio de estos derivados del petrleo. Para mantener los precios de la gasolina y el diesel congelados en el mercado interno, y que al mismo tiempo las empresas petroleras obtengan un precio

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

105

equivalente al promedio internacional, las tasas del impuesto funcionan como un resorte; cada vez que los precios internacionales suben el impuesto se ajusta hacia abajo y cuando los precios bajan el impuesto se incrementa. El estudio utiliza la tasa especfica (por litro) para cada producto en el mismo mes y ao de los datos de consumo de la encuesta de hogares (noviembre 2000) y las convierte a tasas porcentuales para utilizarlas en el clculo. Estas son: gasolina especial 37.5%, gasolina premium 51.5%, diesel oil 23.2%, gasolina de aviacin 2.4% y aceites y grasas lubricantes 17.7%. A su vez, el estudio utiliza estas tasas para calcular una tasa promedio ponderada que se aplica a cada grupo de consumo (ver Anexo G). Debido a que los valores de consumo de la encuesta incluyen el IEHD, se ajustaron los valores del consumo quitndoles el impuesto. Finalmente, para obtener el IEHD efectivamente pagado para cada tem de consumo incluido en el anlisis, para cada quintil, se multiplicaron los valores de consumo promedio para cada tem de gasto de los hogares sujeto al IEHD para cada quintil de consumo por los coeficientes de contenido gravado y por las respectivas tasas ponderadas del IEHD para cada grupo de gasto. 3.7.1. Resultados Los resultados del estudio con respecto al impacto social del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados en Bolivia demuestran que es un impuesto proporcional o levemente regresivo, y que grava en menor proporcin a los grupos de mayor consumo. Si bien los quintiles de mayor consumo contribuyen con la mayor parte de las recaudaciones, cuando se compara el consumo promedio con la recaudacin promedio de los hogares por quintil, la tasa efectiva es mayor para los quintiles de menor consumo. El Cuadro 13 muestra las recaudaciones mensuales promedio del IEHD en bolivianos del 2000 por grupos de gasto y quintiles de consumo. El quintil de mayor consumo aporta en promedio 127 bolivianos mensuales a las recaudaciones del IEHD, mientras que el quintil de ms bajo consumo en promedio 6 bolivianos. Cuadro 13 Recaudacin promedio del IEHD por grupo y quintil de consumo (Bs. del 200/ mes)
TOTAL 1 GRUPO Servicios de transporte pblico Gastos op. y mant. del vehculo Transporte del colegio Fuel, Kero, GLP, gas p/cocinar Turismo Alimentos fuera y dentro del hogar Total
ms pobre

5
ms rico

Promedio

1.6 0 0.1 0.5 0 4.2 6.3

5.9 0.3 0.5 1.6 0 12.4 20.8

11.3 0.6 1.8 2.4 0 19.1 35.3

18.8 3 4 3.1 0.1 28.4 57.4

35.4 23.9 15.7 4.2 1.8 46.4 127.5

14.4 5.6 4.4 2.3 0.4 21.8 48.9

Elaboracin propia.

El promedio de IEHD pagado sobre su consumo por el quintil ms bajo de hogares es 3.05% y disminuye a 3.04% para el 20% de hogares con niveles ms altos de consumo. La regresividad tambin se muestra entre el tercer y el cuarto quintil de consumo con una tasa efectiva promedio 3.48% contra 3.39%, respectivamente. Entre el segundo y el tercer quintil la tasa promedio del impuesto se incrementa de 3.28% a 3.48%, respectivamente, pero ambos

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

106

contribuyen en mayor proporcin que la categora de hogares del 20% de consumo ms alto (Ver Anexo G). Cuadro 14 Tasa efectiva promedio del IEHD por grupo y quintil de consumo
TOTAL 1 GRUPO Urbano Rural Total
ms pobre

5
ms rico

Promedio

3.57% 2.84% 3.05%

3.48% 2.98% 3.28%

3.64% 2.95% 3.48%

3.43% 3.14% 3.39%

3.04% 2.98% 3.04%

3.22% 2.98% 3.19%

Elaboracin propia.

El Cuadro 14 muestra la tasa efectiva promedio del IEHD que paga cada quintil sobre el total del consumo promedio en el rea urbana, rural y para Bolivia. El quintil ms alto de hogares paga una tasa efectiva prcticamente idntica por unidad de gasto que el quintil ms bajo de hogares. Cuando se compara el quintil ms alto de hogares con el segundo quintil, el ms alto paga aproximadamente 7% menos por unidad de gasto. Si se compara con el tercer y cuarto quintil de hogares, el quinto quintil paga aproximadamente 12 y 10% menos por unidad de gasto, respectivamente. Los hogares del rea rural pagan una menor tasa efectiva promedio del IEHD de 2.98% en comparacin con los del rea urbana donde la tasa efectiva promedio es de 3.22%. Para cada quintil de consumo la tasa pagada en el rea rural es menor que la que se paga en el rea urbana. Por ejemplo, los hogares del primer quintil pagan una menor tasa promedio de impuesto si se encuentran en el rea rural que lo que pagaran encontrndose en el rea urbana: 2.84% contra 3.57%, respectivamente. La diferencia es menor para los hogares del mayor grupo de consumo, ya que en el rea rural la tasa efectiva promedio es muy cercana a la del rea urbana, 2.98% contra 3.04%, respectivamente. El anlisis de las reas urbanas y rurales por separado demuestra que el grado de regresividad del IEHD es evidente en las ciudades. En el rea urbana el quintil ms alto de hogares paga en promedio 15% menos IEHD por unidad de gasto que el quintil ms bajo de hogares, y una relacin similar se mantiene para el segundo, tercer y cuarto quintil, donde el quintil de mayor consumo paga 12%, 16% y 11% menos IEHD por unidad de gasto, respectivamente. Por otro lado, en el rea rural no se puede concluir sobre la regresividad del impuesto, ya que el quintil de mayores ingresos paga una tasa efectiva 4% mayor a la del primer quintil, y prcticamente idntica a las tasas del segundo y tercer quintil. El grado de regresividad del impuesto es menor porque la reduccin de la tasa promedio es mayor para los grupos de mayor consumo en el rea rural en comparacin con los grupos de bajo consumo. Grfico 6 Tasa efectiva promedio del IEHD por quintil de consumo

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

4,00%

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Tasa efectiva promedio del IEHD

3,75% 3,50% 3,25% 3,00% 2,75% 2,50% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Urbano

Rural

Bolivia

El Grfico 6 demuestra la tasa efectiva promedio del IEHD para cada quintil de consumo para el rea rural, el rea urbana y para Bolivia. El clculo de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestra resultados similares a los observados en el anlisis de las tasas efectivas del IEHD. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base a la carga tributaria efectiva es de 0.45, lo cual demuestra que la carga tributaria est distribuida de forma ms equitativa que el consumo, es decir, que los que tienen mayor consumo pagan proporcionalmente menos IEHD. El ndice de Kakwani es igual a -0.016, demostrando que la diferencia entre la distribucin del consumo y de la carga tributaria es negativa y, por ende, que el IEHD es regresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a -0.0005, lo que indica que el coeficiente de Gini del consumo con IEHD es levemente menor (ms cercano a 0) que el coeficiente Cuasi-Gini del consumo sin IEHD, es decir, que la distribucin del consumo es (ligeramente) menos equitativa despus de impuestos o que el impuesto es levemente regresivo. El Cuadro 15 presenta un resumen del anlisis de incidencia del IEHD. Cuadro 15 Cuadro Resumen: Impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados (IEHD)
Categoras Tasas del IEHD Productos Gravados Recaudaciones (2000) IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD IEHD/Cons. % Rec. IEHD En Bs. por unidad de medida Hidrocarburos y sus derivados Bolivia (total)
1 ms pobre

3.19% 3.05% 3.28% 3.48% 3.39% 3.04% 2.98% 3.22%

100% 3% 8% 14% 23% 52% 18% 82%

1,190 198 1,387

Bs. Millones Bs. Millones Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

Efectos Distributivos Coeficiente Gini 0.472 Coeficiente Cuasi-Gini 0.456 ndice Kakwani - 0,016 ndice Reynolds-Smolensky - 0,0005

Consumo/Capita IEHD/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Prom. Rural Prom. Urbano

Elaboracin propia.

3.7.2. Conclusiones Los resultados del anlisis emprico demuestran que el IEHD es un impuesto levemente regresivo, lo cual revela que los grupos de mayor consumo tributan en menor proporcin que los grupos ms pobres. Las tres principales razones son: que la estructura del consumo de todos los quintiles incluye el transporte de forma generalizada, que la incidencia del transporte

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

108

en el resto de bienes y servicios es importante y que la totalidad del consumo de combustibles est gravado efectivamente por el IEHD. La amplia base tributaria y la facilidad en el control y cumplimiento de un impuesto a los hidrocarburos y sus derivados son factores importantes; sin embargo, sus impactos en la distribucin de la carga tributaria tambin deben ser tomados en cuenta. En pases con altos niveles de pobreza los impuestos sobre algunos productos, fciles de gravar como los hidrocarburos, pueden contener altos grados de regresividad. Por sus ventajas administrativas no es recomendable cambiar o eliminar este impuesto; sin embargo, debido a que permanentemente se plantean incrementos en sus tasas impositivas es fundamental tomar en cuenta tambin los impactos distributivos. 3.8. Impuesto a los consumos especficos El impuesto a los consumos especficos (ICE) grava la venta en el mercado interno e importaciones definitivas de tabaco, bebidas alcohlicas y refrescantes y vehculos automotores. El impuesto tienes tasas especficas por litro para las bebidas y tasas porcentuales para cigarrillos, tabacos y automotores (ver Anexo A). En el caso de la cerveza, de las bebidas gaseosas y de los cigarrillos, producidos en el mercado interno, el impuesto se recauda directamente de las empresas productoras, por lo que se calcula que la evasin del ICE para estos productos no es significativa. El caso es diferente para el remanente de las bebidas alcohlicas, que son en su mayora productos importados, donde se observan importantes niveles de contrabando y evasin37. En el caso de vehculos automotores, el hecho que deban estar registrados permite que los niveles de evasin del impuesto sean menores. A excepcin del tabaco, la encuesta de hogares del 2000 no contiene la desagregacin de dnde fueron adquiridos los productos sujetos al ICE (supermercado, galera, feria, calle, etc.), por tanto, el estudio estima que la totalidad de los productos gravados pagan el impuesto efectivamente y no se utiliza la matriz de coeficientes tributarios utilizada para el IVA y el IT. El anlisis de la tasa efectiva del ICE para cada quintil de consumo se basa en el gasto reportado en la encuesta para cinco grupos de bienes y servicios sujetos al impuesto: tabaco, cerveza y otras bebidas alcohlicas, gaseosas y jugos, automviles, motocicletas (tems 16, 54, 55, 76 y 79, respectivamente). La tasa impositiva del ICE para cigarrillos (rubios y negros), cigarros y tabaco para pipa es de 50%. La tasa impositiva general para la importacin de vehculos automotores y motocicletas es de 18%, existe una rebaja para vehculos de servicio pblico de 10 a 18 pasajeros que tienen una tasa de 10%, y exenciones para automotores de alto tonelaje y de servicios de seguridad y de salud. Debido a que no existe informacin detallada sobre el gasto en automviles por quintil de consumo, el estudio aplica la tasa general del 18% (ver Anexo H). Las tasas impositivas especficas por litro para las bebidas alcohlicas, gaseosas y jugos son convertidas a tasas porcentuales en el anlisis. Para las bebidas gaseosas y jugos se observa una tasa equivalente promedio de 8% para el ao 2000, y para las bebidas alcohlicas se aplica la tasa equivalente promedio aplicable a la cerveza de 18%. Debido a que los valores de consumo de la encuesta incluyen el ICE, se ajustaron los valores del consumo quitndoles el impuesto.

37

Ver Delgadillo M.F., y Caldern C. (1996). Estimacin de la evasin en el impuesto al consumo especfico (ICE) 19881992.

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Para obtener el ICE efectivamente pagado para cada tem de consumo incluido en el anlisis, para cada quintil, se multiplicaron los valores de consumo promedio para cada tem de gasto de los hogares para cada quintil de consumo por las respectivas tasas impositivas del ICE. 3.8.1. Resultados Los resultados del estudio con respecto al impacto social del impuesto a los consumos especficos en Bolivia son significativamente diferentes para los bienes perecederos (bebidas y tabaco) que para los bienes durables (automviles y motocicletas). El impuesto es en parte regresivo para los bienes perecederos, gravando en menor proporcin a los grupos de mayor consumo, mientras que para los bienes durables es progresivo. El Cuadro 16 muestra los resultados de la comparacin de la recaudacin efectiva del ICE por quintil de consumo con el valor total del consumo por quintil para los grupos de gasto sujetos al impuesto. El promedio de ICE pagado sobre el total del valor de consumo por el quintil ms bajo de hogares es 0.16% e incrementa a aproximadamente 1% para el 20% de hogares con niveles ms altos de consumo. Por tanto, si se toma en cuenta la carga tributaria efectiva, incluyendo los bienes durables, se obtienen resultados que denotaran que el impuesto es progresivo (Ver Anexo H). Cuadro 16 Tasa efectiva promedio del ICE sobre el total de consumo por grupo y quintil de consumo
TOTAL 1 GRUPO DE CONSUMO Tabaco Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos TOTAL BIENES PERECEDEROS Automvil Motocicleta TOTAL BIENES DURABLES TOTAL ICE
ms pobre

5
ms rico

Promedio 0.06% 0.11% 0.05% 0.215% 0.45% 0.05% 0.500% 0.71%

0.09% 0.04% 0.03% 0.155% 0.00% 0.00% 0.000% 0.16%

0.07% 0.08% 0.04% 0.192% 0.08% 0.02% 0.097% 0.29%

0.04% 0.11% 0.05% 0.212% 0.09% 0.04% 0.126% 0.34%

0.05% 0.14% 0.06%

0.06% 0.10% 0.04%

0.252% 0.207% 0.20% 0.03% 0.71% 0.06%

0.227% 0.776% 0.48% 0.98%

Elaboracin propia.

El ICE sobre automviles y motocicletas demuestra un grado de progresividad elevado, la tasa efectiva que pagan los hogares de mayor consumo es cinco veces mayor a la que pagan los del primer quintil de consumo. Un grado similar de progresividad se observa si se compara la tasa efectiva del quintil ms alto de hogares con las del tercer y cuarto quintil, pagando aproximadamente 190 y 100% ms ICE sobre automotores, respectivamente. Las conclusiones son opuestas si se excluyen del anlisis los bienes durables; la tasa efectiva promedio de ICE que se paga por el consumo de tabaco y bebidas gaseosas y alcohlicas muestra una tenue regresividad en el ICE. El quintil de mayor consumo paga en promedio 0.20% mientras que para el tercer y cuarto quintil la tasa efectiva es 0.21% y 0.25%, respectivamente. En resumen, el quintil de mayor consumo paga 18% menos ICE que el cuarto quintil. Los dos quintiles de menores ingresos tienen una tasa menor a la del mayor quintil, lo cual demuestra que el impuesto no es regresivo en todos los tramos. El Grfico 7 muestra la tasa efectiva promedio del ICE sobre el total de consumo, para bienes durables y bienes perecederos, por grupo y quintil. Grfico 7

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Tasa efectiva promedio del ICE por grupo y quintil de consumo

Tasa efectiva del ICE sobre el consumo total
0,90% 0,80% 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% 0,00% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Bienes Perecederos

Bienes Durables

El anlisis de los bienes perecederos sujetos al ICE por separado demuestra distintos grados de progresividad y regresividad. Para los productos del tabaco se puede observar un grado de regresividad significativo, ya que los tres quintiles de mayor ingreso pagan una tasa efectiva del ICE menor que los dos quintiles de menor consumo. En promedio, el quintil de menor consumo paga 29% ms impuesto sobre el consumo de tabaco que el quinto quintil, y 49% ms que el tercer quintil. Para la cerveza y otras bebidas alcohlicas el ICE contiene cierto grado de progresividad, ya que en promedio el quintil de menor consumo paga 75% menos impuesto que el cuarto quintil, 69% menos que el tercer y 56% menos que el segundo quintil. En el ltimo tramo, el ICE sobre bebidas alcohlicas demuestra regresividad, ya que el quintil de mayores ingresos tributa en promedio 9% menos y 27% menos que el tercer y cuarto quintil, respectivamente. En el caso de bebidas gaseosas y jugos de fruta los resultados son similares a los de bebidas alcohlicas, ya que el ICE contiene cierto grado de progresividad en los primeros cuatro tramos; en promedio, el quintil de menor consumo paga 48% menos impuesto que el cuarto quintil, 38% menos que el tercer y 11% menos que el segundo quintil, nuevamente en el ltimo tramo se demuestra regresividad, ya que el quintil de mayores ingresos tributan en promedio 21% y 29% menos que el tercer y cuarto quintil, respectivamente. El Grfico 8 muestra la tasa efectiva promedio del ICE sobre el total de consumo para cada bien perecedero: tabaco, bebidas alcohlicas y bebidas gaseosas, por grupo y quintil. Grfico 8 Tasa efectiva promedio del ICE por producto y quintil de consumo
Tasa efectiva del ICE sobre el consumo total
0,16% 0,14% 0,12% 0,10% 0,08% 0,06% 0,04% 0,02% 0,00% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Tabaco

B. Alcohlicas

B. Gaseosas

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

111

El Cuadro 17 muestra la tasa efectiva promedio del ICE que paga cada quintil cuando consume bienes perecederos y durables sobre el total del consumo promedio en el rea urbana, rural y para Bolivia. Los hogares del rea rural pagan en promedio una mayor tasa efectiva del ICE en ambos casos: para los bienes perecederos la tasa efectiva promedio es de 0.24% para el rea rural en comparacin con los del rea urbana, donde la tasa efectiva promedio es de 0.21%.

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Cuadro 17 Tasa efectiva promedio del ICE sobre el total de consumo por rea, grupo y quintil de consumo (Bs./ mes)
TOTAL 1 GRUPO DE CONSUMO BIENES PERECEDEROS Urbano Rural TOTAL BIENES DURABLES Urbano Rural TOTAL 0.00% 0.00% 0.00% 0.11% 0.08% 0.10% 0.14% 0.07% 0.13% 0.22% 0.30% 0.23% 0.76% 1.16% 0.78% 0.53% 0.25% 0.50% 0.14% 0.16% 0.16% 0.19% 0.20% 0.19% 0.21% 0.23% 0.21% 0.25% 0.30% 0.25% 0.20% 0.35% 0.21% 0.21% 0.24% 0.21%
ms pobre

5
ms rico

Promedio

Elaboracin propia.

En las bebidas y el tabaco, para cada quintil de consumo, la tasa pagada en el rea rural es mayor que la que se paga en el rea urbana. Por ejemplo, los hogares del primer quintil pagan una mayor tasa promedio de impuesto si se encuentran en el rea rural que lo que pagaran encontrndose en el rea urbana, 0.16% contra 0.14%, respectivamente. La diferencia tambin se da en los hogares del mayor grupo de consumo, ya que en el rea rural la tasa efectiva promedio es 0.35% contra 0.20% para el rea urbana. Para los bienes durables las diferencias en la carga tributaria del ICE son mayores, la tasa efectiva promedio es de 0.25% para el rea rural en comparacin con los del rea urbana, donde la tasa efectiva promedio es de 0.53%. Para los quintiles de mayor consumo la tasa pagada en el rea rural es mayor que la que se paga en el rea urbana; sin embargo, lo contrario sucede para los quintiles de menor consumo. Por ejemplo, los hogares del segundo quintil pagan una menor tasa promedio de impuesto si se encuentran en el rea rural que lo que pagaran encontrndose en el rea urbana: 0.08% contra 0.11%, respectivamente. La relacin es opuesta cuando se comparan los hogares del mayor grupo de consumo en el rea rural con el rea urbana, ya que la tasa efectiva promedio es 1.16% contra 0.76%, respectivamente. Es decir, los hogares de mayor consumo pagan 52% ms ICE sobre bienes durables cuando se encuentran en el rea rural. Los clculos de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestran similares resultados a los que se observan en el anlisis de las tasas efectivas del ICE global. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base a la carga tributaria efectiva es de 0.95, lo cual demuestra que la carga tributaria est distribuida de forma menos equitativa que el consumo, es decir, que los que tienen mayor consumo pagan proporcionalmente ms ICE. El ndice de Kakwani es igual a 0.47, lo cual demuestra que la diferencia entre la distribucin del consumo y de la carga tributaria es positiva y, por ende, que el ICE global es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.0012, lo que indica que el coeficiente de Gini del consumo con impuestos es mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del consumo sin impuestos, es decir, que la distribucin del consumo es ms equitativa despus de impuestos o que el impuesto es progresivo. En este caso, queda demostrada la utilidad del ndice de Reynolds-Smolensky, ya que, pese a que el ICE global (que incluye bienes durables) es altamente progresivo, su importancia distributiva no es significativa por ser un impuesto de menor relevancia comparativa. El Cuadro 18 presenta un resumen del anlisis de incidencia del ICE.

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Cuadro 18 Cuadro Resumen: Impuesto al consumo especfico

Categoras Tasas del ICE Productos Gravados Recaudaciones (2000) ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky ICE/Cons. En Bs. por unidad y porcentaje Tabaco, Bebidas, Automotores Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. ICE 100% 1% 3% 6% 15% 75% 14% 86%

0.71% 0.16% 0.29% 0.34% 0.48% 0.98% 0.50% 0.74%

362 Bs. Millones 298 Bs. Millones 660 Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

0.472 0.946 0.474 0.0012

Consumo/Capita ICE/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Prom. Rural Prom. Urbano

Elaboracin propia.

3.8.2. Conclusiones Los resultados del anlisis emprico muestran que el ICE sobre automotores es progresivo y que el ICE sobre bebidas y tabaco es regresivo. Los resultados son concluyentes para el caso de bienes durables; sin embargo, en el caso de bienes perecederos el grado de regresividad observado es rebatible. Con informacin ms detallada sobre los hbitos de consumo se podran observar mayores niveles de regresividad o demostrar progresividad. A diferencia de los dems impuestos analizados en el presente estudio (IVA, IT e IEHD), la tasa efectiva del ICE sobre bienes perecederos es mayor para todos los niveles de consumo en el rea rural en comparacin con el rea urbana y tambin el ICE a los bienes durables es mayor en el rea rural para los dos quintiles de mayor consumo. En este sentido, en promedio el ICE grava en mayor proporcin al rea rural que tiene un consumo considerablemente menor al del rea urbana. Pese al grado de regresividad del ICE sobre el tabaco y las bebidas alcohlicas, el impuesto es atractivo por su potencial desaliento a la compra de productos cuyo excesivo consumo es nocivo para la salud. Este argumento no es igualmente sostenible para el ICE sobre las gaseosas y jugos embotellados que tambin demuestra grados de regresividad. El tenue grado de regresividad del ICE sobre bebidas alcohlicas y la reducida carga tributaria sobre los 3 quintiles de mayor consumo se debe, adems de los altos niveles de evasin y contrabando, a la estructura de las tasas impositivas del ICE. Las actuales tasas especficas no toman en cuenta el precio de mercado ni el contenido alcohlico de las bebidas38. Si bien emplear tasas especficas idnticas por litro es atractivo para reducir los costos de control para la administracin tributaria, no es equitativo, las tasas especficas deben tener una mnima relacin con el valor y el contenido alcohlico de los productos. 3.9. Tasa tributaria efectiva: consumo vs. ingreso Un tema importante es decidir si se quiere comparar el monto efectivo que paga en promedio cada hogar mensualmente en impuestos con el promedio de su consumo o con el de su
38

Si se convierten las tasas especficas por litro actuales a valores procentuales, algunos licores costosos de alto contenido alcohlico estn sujetos a una tasa equivalente a menos del 1% mientras que un litro de cerveza paga en promedio 18%. Tambin existe inequidad horizontal respecto a productos similares, donde la versin ms barata de un producto est sujeta a una tasa impositiva mayor, por ejemplo, una botella de vino de 15 Bs. est sujeta a una tasa impositiva del 10% mientras que una botella de 100 Bs. a una tasa del 1.5%.

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ingreso. Otro tema, bastante diferente e importante en sus implicaciones explicativas de la distribucin fiscal, es ordenar los hogares por quintiles respecto de su ingreso promedio. Las siguientes secciones tratan ambos temas por separado. 3.9.1. Ingreso de los hogares por quintiles de consumo Los resultados observados en los anteriores ttulos siempre han calculado la tasa tributaria efectiva de cada impuesto (IVA, IT, IEHD e ICE) comparando, para cada quintil de consumo, su carga tributaria efectiva contra su consumo promedio. Los resultados han demostrado diferentes grados de regresividad y progresividad dependiendo del impuesto en anlisis. Sin embargo, surge la pregunta: cules seran los resultados si se comparan las tasas efectivas de cada impuesto con el ingreso promedio en vez del consumo promedio? El siguiente anlisis compara la carga tributaria efectiva con el ingreso promedio de cada quintil de consumo. La metodologa de clculo de la carga tributaria efectiva para cada quintil de consumo es la misma a la utilizada en las anteriores secciones; sin embargo, el parmetro de comparacin ahora es el ingreso promedio de los hogares correspondiente a cada quintil de consumo. La fuente de los datos del ingreso promedio es la misma encuesta de hogares del INE para el ao 2000. Los resultados muestran que para los tres quintiles ms pobres la tasa efectiva promedio, para los cuatro impuestos, es menor cuando la base de comparacin es el ingreso. La carga tributaria total promedio para los hogares del primer quintil representa 7.7% de su ingreso promedio mientras que representa 10.4% de su consumo promedio, es decir, la tasa efectiva promedio es 36% mayor sobre su consumo promedio. Sucede lo mismo para el segundo y tercer quintil que tienen tasas efectivas sobre el consumo promedio mayores en 17 y 9% que sobre el ingreso promedio, respectivamente. El Cuadro 19 muestra las tasas efectivas promedio para cada quintil de consumo, para cada impuesto en anlisis, sobre el consumo total promedio y sobre el ingreso total promedio. Cuadro 19 Tasa efectiva promedio por impuesto por quintil de consumo sobre el ingreso y el consumo (%)
CONSUMO TOTAL PROMEDIO
1 ms pobre 2 3 4 5 ms rico Promedio 1 ms pobre

INGRESO TOTAL PROMEDIO

2 3 4 5 ms rico Promedio

IMPUESTO

IVA IT IEHD ICE Total

5.5% 1.8% 3.0%

6.0% 1.9% 3.3%

6.2% 1.9% 3.5%

6.1% 1.9% 3.4%

6.9% 2.0% 3.0% 0.98% 13.0%

6.9% 2.0% 3.2%

4.0% 1.3% 2.2%

5.1% 1.6% 2.8%

5.7% 1.8% 3.2%

6.5% 2.0% 3.6%

6.8% 2.0% 3.6%

6.3% 1.9% 3.1% 0.69% 12.0%

0.16% 0.29% 0.34% 0.48% 10.4% 11.4% 12.0% 11.9%

0.71% 0.11% 0.25% 0.31% 0.51% 0.51% 12.4% 7.7% 9.7% 10.9% 12.7% 12.7%

Elaboracin propia.

Para el cuarto quintil los resultados son diferentes, ya que la tasa efectiva promedio, para los cuatro impuestos, es mayor cuando la base de comparacin es el ingreso. La carga tributaria total promedio para los hogares del cuarto quintil representa 12.7% de su ingreso promedio mientras que representa 11.9% de su consumo promedio, es decir, que la tasa efectiva promedio es 6% menor sobre su consumo promedio. Para el quintil de los hogares ms ricos los resultados demuestran que la carga tributaria de todos los impuestos no vara representativamente si es comparada con su ingreso promedio o con su consumo promedio. Para los cuatro impuestos el grado de progresividad es mayor cuando se utiliza el ingreso promedio como base del anlisis. El hecho de que la tasa efectiva de los impuestos sea casi

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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idntica respecto al ingreso o al consumo promedio para el quinto quintil, pero que muestre una marcada diferencia en los quintiles de ms bajos ingresos, demuestra que el grado de progresividad es mayor sobre el ingreso. El efecto se puede ver claramente en el Grfico 9, que muestra las tasas efectivas promedio para cada quintil de consumo, para el total de los impuestos en anlisis, sobre el consumo promedio y sobre el ingreso promedio. Grfico 9 Tasa efectiva total (IVA, IT, IEHD e ICE) sobre el consumo promedio e ingreso promedio por quintil de consumo
14,00%

Tasa efectova promedio

12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 1 2 3 4 5

Quintil de consumo

Consumo

Ingreso

El anlisis de la carga tributaria efectiva con base en el ingreso promedio de cada quintil de consumo, para las reas urbanas y rurales por separado, es consistente con los resultados observados, es decir, la tasa efectiva de los impuestos demuestra que el grado de progresividad es mayor cuando se utiliza el ingreso promedio como base del anlisis. Una importante diferencia que se observa en los resultados es que cuando se utiliza el consumo como base del anlisis, la carga tributaria total promedio es siempre menor en el rea rural que en el rea urbana; sin embargo, cuando se utiliza el ingreso como base de anlisis se puede constatar que para el primer, tercer y quinto quintil la carga tributaria es mayor en el rea rural. El Cuadro 20 muestra las tasas efectivas promedio para cada quintil de consumo, para el total de impuestos en anlisis, por rea, sobre el consumo total promedio y sobre el ingreso total promedio. Cuadro 20 Tasa efectiva promedio total por rea por quintil de consumo sobre el ingreso y el consumo (%)
CONSUMO TOTAL PROMEDIO
1 ms pobre 2 3 4 5 ms rico Promedio 1 ms pobre

INGRESO TOTAL PROMEDIO

2 3 4 5 ms rico Promedio

REA

Urbano Rural Bolivia

11.7% 11.9% 12.2% 11.9% 9.9% 10.7% 11.0% 11.6% 10.4% 11.4% 12.0% 11.9%

13.0% 12.6% 13.0%

12.6% 11.1% 12.4%

7.2% 7.9% 7.7%

9.9% 10.9% 12.7% 12.8% 9.5% 11.1% 12.2% 13.0% 9.7% 10.9% 12.7% 12.8%

12.3% 10.4% 12.0%

Elaboracin propia.

3.9.2. Ingreso de los hogares por quintiles de ingreso Por las razones discutidas en la seccin 3.1.1. se considera que la estimacin de la incidencia distributiva de los impuestos es mejor explicada cuando se utilizan datos del consumo de los hogares, dentro de un ordenamiento de quintiles por consumo, como base para la estimacin de la carga tributaria efectiva. Estos resultados pueden ser comparados contra el consumo

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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promedio de los hogares, como a lo largo del presente estudio, o contra el ingreso promedio como en la presente seccin (3.9.1). El Anexo I presenta los resultados de una tercera opcin o metodologa, comnmente utilizada en la literatura tributaria, que consiste en ordenar los quintiles por niveles de ingreso para calcular la carga tributaria efectiva y comparar los resultados con los ingresos promedio de cada quintil. El anlisis basado en un ordenamiento de los hogares por quintiles de ingreso demuestra resultados diferentes a los observados en el presente captulo, ya que los clculos presentan importantes grados de regresividad para todos los impuestos en anlisis (IVA, IT, IEHD y ICE). Este hecho se debe a que cuando se ordenan los quintiles por el ingreso promedio de los hogares, el consumo en los quintiles de menor ingreso es marcadamente mayor al ingreso de estos mismos quintiles para el ao de la encuesta de hogares (2000), por otro lado, ocurre lo contrario con los quintiles de mayor ingreso, cuyo consumo es marcadamente menor a sus ingresos (ver Anexo D). Con excepcin del estudio de Jenkins (2003) para el IVA en Bolivia, los estudios sobre la incidencia tributaria en Bolivia, Cosso (2001) y Nina (2004), se han basado generalmente en informacin del ingreso promedio y sus resultados fueron muy similares a los que se obtienen utilizando el ingreso como base del anlisis en el presente estudio39. En el Anexo I, cuando se utiliza el ingreso como clasificador y como base de comparacin y no se utilizan los coeficientes tributarios para ajustar la base tributaria del IVA y del IT, el sistema tributario muestra regresividad en todos los impuestos (IVA, IT, IEHD e ICE), los hogares del quintil de menores ingresos tienen una carga tributaria equivalente a 25.1% de su ingreso mientras que para el quintil de mayor ingreso sta representaba 15.2% de su ingreso. Se puede concluir que los resultados a los que se tiende a llegar clasificando a los hogares por quintiles de ingreso son marcadamente diferentes a los que se observan cuando se utiliza el consumo como base del ordenamiento. Este hecho debe llamar nuestra atencin en el momento de tomar decisiones de poltica pblica, ya que las conclusiones podran llevar a determinaciones errneas respecto a la poltica tributaria y su impacto distributivo. 3.10. Consolidacin de resultados con las Cuentas Nacionales

Las tasas efectivas promedio calculadas para el IVA, IT, IEHD e ICE a travs de los datos de consumo de la encuesta de hogares, fueron comparadas con los agregados macroeconmicos de las cuentas nacionales para comprobar la consistencia de los resultados. El procedimiento consiste en calcular la tasa efectiva promedio para cada impuesto a travs de los datos del Producto Interno Bruto, del consumo total de la administracin pblica, del consumo total de los hogares y de las recaudaciones efectivas para cada impuesto (ver Anexo J). La tasa efectiva promedio del IVA de 6.55% de los gastos de los hogares es casi idntica a la tasa promedio efectiva del IVA de 6.57% calculada a travs de los datos nacionales agregados de recaudacin de IVA y del consumo total de los hogares privados para el ao 2000. Por tanto, se puede concluir que no se est ni sumando ni restando la carga impositiva a medida que se construye el clculo del IVA pagado a travs de los datos de la encuesta de hogares. En el caso del IT, la tasa efectiva promedio de 1.97% del consumo de los hogares es similar a la tasa efectiva promedio de 1.94% calculada a travs de los datos nacionales agregados de
39

Estudios anteriores del autor, basados en informacin y estimaciones de los ingresos promedio de diferentes grupos poblacionales desagregados segn su ingreso, muestran resultados similares. Por ejemplo, en El sistema impositivo boliviano: sostenibilidad e impactos a los pobres (Cossio 2001), basado en informacin del ingreso promedio, se conclua que la carga tributaria para los hogares del quintil ms pobre alcanzaba a un 24.3% de su ingreso mientras que para el quintil de mayor ingreso sta representaba un 13.7% de su ingreso.

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recaudacin de IT y del Producto Interno Bruto para el ao 2000. Cuando se la compara con la estimacin del consumo total de los hogares privados es menor en un 0.28%. Por tanto, se puede concluir que no se est ni sumando ni restando la carga impositiva a medida que se construye el clculo del IT pagado a travs de los datos de la encuesta de hogares. El caso del IEHD es similar al del IVA, ya que la tasa efectiva promedio de 3.19% del consumo de los hogares es idntica a la tasa efectiva promedio de 3.19% calculada a travs de los datos nacionales agregados de recaudacin de IEHD y del consumo total de los hogares privados para el ao 2000. Tambin, se puede concluir que no se est ni sumando ni restando la carga impositiva a medida que se construye el clculo del IEHD pagado a travs de los datos de la encuesta de hogares. En el caso del ICE, la tasa efectiva promedio de 0.71% del consumo de los hogares es diferente a la tasa efectiva promedio de 1.40% calculada a travs de los datos nacionales agregados de recaudacin de ICE y del Producto Interno Bruto para el ao 2000. Esto probablemente se debe a que en enero del ao 2000 se introdujeron importantes incrementos en las tasas del ICE, que produjeron importantes despidos laborales y descontento de la poblacin, as, stas fueron repuestas a sus niveles originales a fines del primer trimestre del 2000. El hecho se hace evidente cuando se observan las tasas efectivas de las cuentas nacionales para el 2001 y 2002, de 0.71% y 081%, respectivamente. Por tanto, tambin se puede concluir que no se est ni sumando ni restando la carga impositiva a medida que se construye el clculo del ICE pagado a travs de los datos de la encuesta de hogares.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

118

4.

INCIDENCIA DE LA POLTICA DEL GASTO PBLICO

Los potenciales impactos de la poltica del gasto social sobre la distribucin del ingreso son bastante mayores a los de la poltica tributaria. Cuando se pretende enfocar un impuesto sobre un segmento poblacional especfico, la base tributaria se reduce y, a menudo, el impuesto no recauda ni siquiera lo necesario para su propia administracin; esto funciona de manera diferente en la poltica del gasto pblico, ya que generalmente el impacto es mayor y los resultados mejores cuando se focalizan grupos, sectores o reas de intervencin. La incidencia del gasto social generalmente se mide a travs de la tasa efectiva del beneficio para cada gasto, es decir, el beneficio promedio percibido del gasto pblico social como porcentaje del ingreso. Se entiende por un gasto pblico social progresivo al que a medida que aumentan los ingresos/riqueza de un individuo, ste percibe menor proporcin de beneficios del gasto social. Por otro lado, un gasto pblico social regresivo es aquel donde a medida que los ingresos de un individuo incrementan los beneficios que ste percibe del Estado, va el gasto pblico, incrementan representando una mayor proporcin de su ingreso. La incidencia distributiva de gasto pblico determina sobre qu segmento de la poblacin recaen los beneficios del gasto pblico y en qu proporcin, permitiendo definir si el gasto social es progresivo o regresivo. 4.1. Estimacin emprica de la incidencia A pesar de que los impactos distributivos del gasto pblico son habitualmente mayores a los impactos del sistema tributario, a menudo la estimacin emprica de tales impactos es ms complicada para el caso del gasto pblico. La principal complicacin se da por el mismo hecho que los beneficios econmicos que representan los gastos pblicos son difciles de medir. A qu precio se debe valorar una vida humana para determinar el beneficio de las intervenciones mdicas?, cmo se miden los beneficios econmicos de la educacin primaria y secundaria que engloban mejores posibilidades salariales, menos violencia familiar, menores niveles de crimen, mayores niveles de salud, etc.? Estas dificultades hacen virtualmente imposible el establecer el verdadero valor de los beneficios de las inversiones y gastos corrientes sociales, as, los estudios se limitan a estudiar la distribucin del gasto social en diferentes grupos de ingreso divididos en quintiles o deciles. La estimacin emprica de cules grupos de ingreso y en qu proporcin perciben los gastos sociales es tambin una estimacin complicada, ya que a menudo no existen series estadsticas que distingan el nivel de ingreso de los que perciben los beneficios del gasto social. A menudo, no existen registros en las instituciones pblicas referentes al nivel de ingresos de quienes

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reciben los beneficios, y en los casos que existen, como por ejemplo en el caso de dotacin de vivienda subsidiada, los registros generalmente no estn sistematizados. En este sentido, el presente anlisis utiliza variables recogidas por la encuesta de hogares del ao 2000 (MECOVI) y, en algunos casos, de las encuestas de hogares de 1999 y 2002, que permiten estimar la incidencia del gasto pblico social. Al igual que para los impuestos, se puede determinar la incidencia distributiva de los gastos pblicos a travs de la derivacin de las curvas de Lorenz y de los respectivos coeficientes de Gini. As, el presente captulo calcula la distribucin de los beneficios del gasto social y, por ende, la progresividad o regresividad del gasto pblico o social a travs de ndices de Gini. El estudio calcula el coeficiente de Gini (Gi) en base al ingreso per cpita y un Cuasi-Gini (Gg)40 en base a gasto social para cada categora del anlisis. Adicionalmente, se utilizan los ndices de Kakwani y de Reynolds-Smolensky para determinar el grado de progresividad o regresividad del gasto pblico. El ndice de Kakwani (K)41 demuestra la diferencia entre el ndice Gini y el Cuasi-Gini (K=Gi-Gg), estableciendo como punto de referencia la distribucin del ingreso, para medir la progresividad o regresividad relativa (al ingreso) de cada gasto pblico en anlisis. Por otro lado, el ndice de Reynolds-Smolensky42 est basado en la separacin de la curva de Lorenz basada en el ingreso antes del subsidio (gasto pblico social) y la curva de concentracin del ingreso despus de los subsidios. Se construye un nuevo coeficiente CuasiGini que refleja el ingreso despus del subsidio (Gi+g) y se lo compara con el coeficiente de Gini con base en el ingreso (Gc), as, el ndice de Reynolds-Smolensky (RS=Gi-Gi+g) demuestra la progresividad o regresividad del gasto pblico incluyendo su importancia relativa al valor del ingreso. El estudio analiza los tres sectores ms relevantes respecto al gasto pblico social: educacin, salud y pensiones. Estos tres sectores en total representan 81% del gasto social total, y aproximadamente 14% del PIB (ver Cuadro 4). Se excluyen del estudio los gastos de Gestin Social Prefectural, Saneamiento Bsico, Urbanismo y Desarrollo Rural, que representan aproximadamente 19% del total del gasto social, porque no existe informacin relevante para el estudio de la incidencia por quintil de ingreso, debido a que estos gastos cubren un vasto nmero de proyectos de inversin pblica en diferentes reas, cuyos impactos distributivos dependen de cada proyecto especfico. 4.2. Gasto pblico en educacin A principios de 1993, comienza a funcionar el Consejo Nacional de Educacin, ente responsable de analizar y encausar la Reforma Educativa; la Ley de Reforma Educativa (N 1565) es recin promulgada en la siguiente gestin de gobierno en 1994. Pese a que las encuestas demostraban que la mayora de la poblacin estaba de acuerdo con la reforma, sta provoc fuertes enfrentamientos entre el gobierno y el magisterio pblico. La Ley, adems de establecer cambios curriculares, pedaggicos, institucionales y administrativos, toma en cuenta la diversidad cultural en la educacin permitiendo la posibilidad de aprender en el idioma materno, publicndose textos en las principales lenguas nativas existentes en el pas.

40 41 42

Es un coeficiente parecido al Gini pero la variable base no es el ingreso ni el consumo, sino el beneficio neto (gasto pblico social) per cpita. Kakwani, N. and P. Lambert (1998). On Measuring Inequity in Taxation: A New Approach. Reynolds, M. and Smolensky, E. (1977). Public Expenditures, Taxes and the Distribution of Income: The United States, 1950, 1961, 1970.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

120

Los resultados de la reforma, en algunos casos, son alentadores: se ha incrementado el ndice de cobertura bruta de la educacin de 72.3% en 1992 a 88.4% para el ao 2001, y el ndice de la cobertura neta primaria (matriculacin) de 66% en 1990 a 97% en el ao 2000. Pese a que la cobertura en los primeros aos de primaria es comparable con pases de mayor desarrollo, el porcentaje de desercin es elevado y se mantiene un grado elevado de analfabetismo en el pas. La tasa de permanencia al octavo grado fue de aproximadamente 72% para el ao 200143. Si bien los ndices de cobertura han incrementado notablemente cuando se los compara con la situacin existente antes de la reforma educativa, las brechas entre el rea urbana y rural, entre hombres y mujeres, y entre diferentes niveles de ingreso, se mantienen en niveles elevados. Una persona de 28 aos de edad del quintil de ingreso ms alto tiene en promedio 10 aos ms de escolaridad que una del quintil de ingresos ms bajos. Esta brecha se reduce para una persona de 20 aos de edad, donde el quintil ms alto de ingresos tiene 6 aos ms de escolaridad. La diferencia en la tasa de asistencia entre diferentes niveles de ingreso es significativa: a los 15 aos de edad el 90% de los nios del primer quintil de ingreso asisten a la escuela, mientras que solamente el 36% de los nios del quintil ms bajo asisten a la escuela a esta edad. Los niveles de escolaridad del sistema educativo muestran las marcadas diferencias, entre las reas rural y urbana, y entre los quintiles de ingreso. El Cuadro 21 muestra los niveles de escolaridad para el rea rural y urbana, para las ciudades capitales y para Bolivia para cada quintil de ingreso. Cuadro 21 Nivel de escolaridad por rea y quintil de ingreso
1
ms pobre

5
ms rico

Promedio 7.5 3.9 7.8 6.2

Urbano Rural Ciudades Capitales Bolivia

5.6 3.0 5.8 3.6

6.1 3.4 6.3 4.8

7.1 4.1 7.4 5.6

8.1 4.0 8.4 7.1

10.5 5.0 10.8 9.5

Fuente: UDAPE datos MECOVI 2002.

La distribucin del gasto pblico en educacin presenta marcadas diferencias entre diferentes niveles de instruccin, en promedio el 54% del gasto es destinado a la educacin inicial y primaria, 14% a la secundaria y alternativa, y el remanente 32% en educacin superior universitaria44. A primera vista, la asignacin global parece premiar a la educacin primaria, ya que se estara destinando ms del 50% en este nivel; sin embargo, las cifras de asignacin per cpita demuestran una relacin muy diferente. El gasto en relacin al nmero de alumnos matriculados demuestra que el gasto per cpita en educacin superior universitaria es ms de cinco veces (5.3) mayor al gasto en educacin inicial y primaria y ms de cuatro veces (4.2) que el gasto en educacin secundaria. El Cuadro 22 muestra el nivel de gasto por quintil de ingreso para el ao 2002 y el nmero de alumnos matriculados en cada nivel de instruccin.

43 44

Ver Informe de Avance y Perspectivas - EBRP (2003). En base a datos de Requena (2004) para los aos 1999 y 2002.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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Cuadro 22 Gasto por nivel de instruccin por quintil de ingreso, 2002

1 Nivel de instruccin Inicial y primaria Secundaria y alternativa Superior universitaria Total
ms pobre

5
ms rico

Total 1,798.0 478.6 1,050.3 3,326.8

Nmero de Matriculados 1,765,845 372,201 194,559 2,332,605

444.68 72.69 32.48 549.9

444.66 86.64 47.38 578.7

412.61 112.65 177.58 702.8

314.92 113.98 316.82 745.7

181.13 92.60 476.02 749.7

Elaboracin propia. En base a informacin de J. C. Requena 2004. (UPF, MECOVI 2002).

El clculo de la incidencia del gasto en educacin para cada nivel de instruccin se basa en comparar el gasto pblico mensual promedio en educacin por quintil con el ingreso promedio de cada hogar por quintil de consumo. El gasto promedio mensual es calculado a travs de los gastos corrientes observados para cada quintil y del nmero de hogares desagregados por quintiles de consumo. Los gastos corrientes observados se basan en los datos de UDAPE y en la desagregacin de Requena (2004) y el nmero de hogares en la encuesta del INE del 2000. Se utiliza el ingreso promedio desagregado por quintil de consumo para mantener los mismos niveles de ingreso por hogar que se utilizan en la primera parte del estudio y as poder calcular la incidencia fiscal empleando los mismos niveles de ingreso para los impuestos y para el gasto pblico. 4.2.1. Resultados Los resultados demuestran que el gasto pblico en educacin inicial y primaria es menor para los quintiles de ingresos ms altos. En los primeros aos de primaria, la mayor parte de los hogares de los quintiles de menor ingreso hacen uso de la educacin pblica y para estos aos los gastos demuestran beneficiar en mayor proporcin a los quintiles de menor consumo. A medida que se incrementa la edad de los nios, la desercin escolar en los quintiles de menor ingreso incrementa y en los ltimos aos de secundaria el beneficio recae en menor medida sobre los hogares de los quintiles ms pobres. En los niveles de educacin superior universitaria, los hogares de los quintiles de mayor ingreso son los que se benefician en mayor proporcin. El gasto pblico total en educacin primaria y secundaria para el ao 2000 fue de 1,875 millones de bolivianos, aproximadamente 426 millones de Bs. para el quintil ms pobre mientras que 225 millones de Bs. para el quintil ms rico. Adems de que los gastos en educacin escolar son en promedio mayores para los quintiles de menores ingresos, cuando se compara el gasto promedio en educacin por quintil, con el ingreso promedio por quintil, la diferencia se acrecienta y se puede determinar que la tasa efectiva del beneficio del gasto social en educacin tiene un importante grado de progresividad. En el nivel de inicial y primaria, los hogares ms pobres perciben beneficios equivalentes a 25% de su ingreso, mientras que los quintiles ms ricos perciben un beneficio menor al 1% de su ingreso. Los gastos pblicos en educacin secundaria y alternativa tambin demuestran mayores beneficios per cpita para los ms pobres; sin embargo, el grado de progresividad es marcadamente menor que para el nivel de primaria. Los hogares ms ricos tienen en promedio un beneficio equivalente a 0.4% de sus ingresos, mientras que los ms pobres un beneficio cercano al 4% de su ingreso.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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Cuadro 23 Tasa de incidencia de la educacin pblica por quintil de consumo

1 Nivel de instruccin Inicial y primaria Secundaria y alternativa Superior universitaria Total
ms pobre

5
ms rico

24.6% 4.0% 1.7% 30.3%

11.9% 2.3% 1.2% 15.4%

7.1% 1.9% 2.9% 12.0%

3.6% 1.3% 3.4% 8.3%

0.8% 0.4% 1.9% 3.0%

Elaboracin propia. En base a informacin de INE-MECOVI 2000 y Requena (2004).

Los gastos pblicos en educacin superior universitaria demuestran ser considerablemente regresivos. Adems de que los gastos en educacin universitaria son en promedio mayores para los quintiles de mayores ingresos, cuando se compara el gasto promedio en educacin superior por quintil con el ingreso promedio por quintil, se puede determinar que la tasa efectiva del beneficio del gasto social en educacin tiene un importante grado de regresividad. Mientras que para el cuarto quintil de los hogares ms ricos el subsidio estatal en educacin alcanza en promedio al 3.4% de su ingreso, para los hogares ms pobres este representa en promedio 1.7% de su ingreso. El Grfico 10 muestra la marcada diferencia distributiva del gasto pblico en educacin dependiendo del nivel de instruccin. Grfico 10 Tasa de incidencia del gasto pblico en educacin (Beneficios netos como porcentaje del ingreso)
25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
1 2 3 4 5

Tasa de incidencia

Quintil de consumo

Inicial y Primaria Secundaria Alternativa Superior Universitario

Los clculos de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestran los mismos resultados que se observan en el anlisis del beneficio neto como porcentaje del ingreso. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base al gasto per cpita en educacin es de 0.1, lo cual demuestra que el beneficio neto de la educacin pblica est distribuido de forma ms equitativa que el ingreso, es decir, que los que tienen mayor ingreso reciben proporcionalmente menos beneficios. El ndice de Kakwani es igual a -0.349, lo cual demuestra que la diferencia entre la distribucin del ingreso y del beneficio neto en educacin es negativa y, por ende, que el gasto pblico en educacin es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.024, reflejando que el coeficiente de Gini del ingreso es mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del ingreso con el subsidio en educacin, es decir, que la distribucin del ingreso es ms equitativa despus del

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subsidio en educacin o que el gasto pblico en educacin es progresivo. El Cuadro 24 presenta un resumen del anlisis de incidencia del gasto pblico en educacin. Cuadro 24 Cuadro Resumen: Gasto pblico en educacin (GPEdu)
Categoras: Matriculados (2002) Inicial y Primaria Secundaria y Alternativa Superior Universitaria Gasto Pblico (2000) Primaria y Secundaria Superior (Universitaria) Total GPEdu Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky GPEdu/In % GPEdu g. 1,765.8 372.2 194.6 Miles de Alumnos Miles de Alumnos Miles de Alumnos Bolivia (total) 7.44% 100.0%

1 ms pobre

1,875 818 2,693

Bs. Millones Bs. Millones Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

30.31% 15.44% 11.98% 8.33% 3.04% 5.18% 2.26%

16.8% 17.6% 21.2% 22.3% 22.1% 69.6% 30.4%

0,448 0,100 -0,348 0,024

Ingreso/Capita GPEdu/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Primaria y Secundaria Superior (Universitaria)

Elaboracin propia.

4.2.2. Conclusiones El gasto pblico en educacin primaria es ms elevado para los grupos de menor ingreso, as, la incidencia de este gasto demuestra un importante grado de progresividad. En promedio, el subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es significativamente mayor para los quintiles de menor ingreso que para los quintiles de mayor ingreso. El gasto en educacin secundaria es todava progresivo; sin embargo, el nivel de progresividad es mucho menor que el observado en el nivel de primaria. Esto se debe principalmente a que los ms pobres, despus de completar los primeros aos de primaria, dejan de asistir a la escuela, as el subsidio del Estado en los ltimos grados de secundaria beneficia especialmente a los quintiles de mayor ingreso. Si los esfuerzos para incrementar el nivel de escolaridad de la poblacin ms empobrecida continan y se intensifican, el impacto distributivo de la educacin secundaria puede ser mayor. El gasto pblico en educacin superior universitaria demuestra un importante grado de regresividad. El subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles ms ricos, demostrando que este gasto pblico beneficia en menor proporcin a los quintiles de menor ingreso. Si se toma en cuenta que actualmente el gasto por alumno matriculado en el nivel superior universitario es cinco veces mayor al gasto en un alumno de primaria, y que el impacto distributivo del gasto pblico en educacin superior es negativo, los persistentes incrementos en los presupuestos anuales de las universidades no resultan consistentes. 4.3. Gasto pblico en salud Las reformas en el sector salud tienden a establecer un nuevo modelo descentralizado y de mayor participacin que procura aumentar la cobertura de estos servicios y reducir los niveles de mortalidad y morbilidad de la poblacin45. En este marco, se destacan el Seguro Nacional de Maternidad y Niez, el Seguro Bsico de Salud (SBS) y el Seguro Universal Materno Infantil
45

Ver Pereira, R. y Jimnez, W. Polticas macroeconmicas, pobreza y equidad en Bolivia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

124

(SUMI), que garantizan la atencin mdica gratuita a mujeres gestantes y a menores de cinco aos. Tambin es importante el Seguro de Salud para la Vejez, que provee atencin mdica gratuita a las personas mayores de 65 aos. Pese a que los indicadores de salud muestran sustanciales mejoras en los ltimos aos, los resultados siguen siendo poco alentadores, ya que la mayora de la poblacin est todava excluida del sistema de salud. El reporte de la Organizacin Mundial de la Salud y de UDAPE del 2004 calcula un ndice de exclusin global elevado, que nos muestra que el 77% de la poblacin boliviana se encuentra excluida del sistema de salud en por lo menos alguna dimensin considerada en el clculo del ndice46. Este reporte tambin observa abismales brechas entre diferentes regiones del pas, y entre el rea rural y el rea urbana. Inclusive en las reas mdicas donde existen seguros especficos de cobertura gratuita los indicadores no son alentadores, por ejemplo, el ndice nacional de parto institucional es de 54% para el ao del estudio, este bajo ndice es mucho ms bajo todava en el rea rural. El informe de avance de la EBRP establece que en ms de 250 municipios (aproximadamente 80% de los municipios del pas), la cobertura es menor al promedio nacional y que para ms de un tercio de los municipios (120) la cobertura de parto institucional es del 30%. Una de las formas de proteccin en salud ms importantes en Bolivia es la afiliacin a las Cajas de Salud que representan un sistema de seguridad social de corto plazo. Pese a su importancia, la cobertura de este sistema es baja; debido a que en Bolivia el subsistema de la seguridad social de corto plazo se basa en un modelo de corte bismarckiano, donde la relacin formal obrero patronal es un requisito para afiliarse a las Cajas de Salud, los altos niveles de informalidad, en parte, explican los altos niveles de exclusin en salud47. Otro indicador importante que refleja los altos niveles de exclusin es el hecho que las diez Cajas de Salud con representatividad nacional slo cuentan con infraestructura en el rea urbana. Cuadro 25 Afiliacin y atencin en Cajas y Seguros de Salud por quintil de ingreso
1
ms pobre

5
ms rico

Promedio

Porcentaje de afiliacin (1) Cajas de salud y seguro privado Seguro bsico de salud No tiene Total Porcentaje de atencin (2) Atencin Seguridad Social 3% 15% 0.34% 0.48% 0.98% 4% 20% 77% 100% 6% 19% 75% 100% 13% 14% 73% 100% 20% 11% 70% 100% 37% 6% 57% 100% 16% 14% 70% 100% Total 100%

Fuente: (1) EBRP datos MECOVI 2002, (2) UDAPE datos MECOVI 1999.

Como se puede constatar en el Cuadro 25, los sistemas de seguros de salud, pblico y privado, tienen un bajo nivel de cobertura. En el quintil de ms alto ingreso el 57% de los hogares no tiene ningn tipo de seguro de salud, la afiliacin a seguros de salud es ms escasa todava para los quintiles de menores ingresos, donde los hogares sin ningn seguro de salud representan el 77, 75, 73 y 70 % de los hogares del primer, segundo, tercer y cuarto quintil, respectivamente. Los quintiles de menor ingreso prcticamente no participan en los servicios de las Cajas de

46 47

Ver Organizacin Mundial de la Salud - UDAPE (2004). Ibid. Pg. 18.

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125

Salud y de los seguros privados , mientras 37% de los hogares del primer quintil estn afiliados a estos seguros, solamente 4% de los hogares ms pobres lo estn. El Seguro Bsico de Salud (SBS) fue implementado en 1998, como su nombre lo indica, solamente cubre solamente 92 prestaciones bsicas en salud48. El nmero de afiliados proviene principalmente de los hogares de menor ingreso, como se puede observar en el Cuadro 25, el 20% de los hogares del primer quintil estn afiliados al SBS mientras que solamente el 6% de los hogares con ingresos ms altos estn afiliados. Los niveles de atencin a pacientes en las Cajas de Salud y en los Seguros Bsicos demuestran que los quintiles de mayor ingreso son los que ms atencin reciben. Mientras que en promedio 43% de los pacientes atendidos provienen del quintil de mayores ingresos, solamente 3% provienen del primer quintil. Es importante notar que los del segundo quintil, en promedio, reciben mayor atencin que los del tercer quintil. Para estimar la incidencia del gasto social en salud, el estudio calcula coeficientes de gasto pblico para las Cajas de Salud y para los seguros bsicos de salud, para ambos por quintil de ingreso. Los coeficientes se basan en los ndices de atencin de la encuesta de hogares de 1999 y en los ndices de afiliacin de la encuesta de hogares del 2002. El clculo asigna un peso especfico igual a los ndices de afiliacin y a los ndices de atencin, y bsicamente consiste en estimar la diferencia en costos para el Estado, para cada tipo de servicio social de salud, por quintil de ingreso. Los coeficientes son a su vez multiplicados por el gasto total pblico en las Cajas de Salud, para stas y en el remanente del presupuesto de salud, excluyendo el pago a los benemritos, para los seguros bsicos, y as obtener el gasto social promedio en salud para cada quintil. La incidencia es calculada al comparar el gasto social promedio en salud, con el ingreso promedio de cada hogar por quintil de consumo. Se utiliza el ingreso promedio desagregado por quintil de consumo para mantener los niveles de ingreso por hogar que se utilizan en la primera parte del estudio y as poder calcular las incidencia fiscal empleando los mismos niveles de ingreso para los impuestos y para el gasto pblico. 4.3.1. Resultados Los resultados demuestran que los gastos pblicos en las Cajas de Salud son significativamente mayores en los quintiles ms ricos. Mientras el beneficio promedio por hogar en el quintil de mayor consumo es aproximadamente 71.7 Bs. mensuales, para el primer quintil llega a 6.1 Bs. mensuales, es decir, las Cajas de Salud gastan doce veces ms en los hogares de mayor ingreso en comparacin con los ms pobres. La diferencia es tambin significativa cuando se compara los beneficios que percibe el quintil de mayor ingreso con los del segundo y tercer quintil, donde los ltimos reciben aproximadamente 4 y 3 veces menos beneficio respectivamente. Los gastos pblicos en los seguros bsicos de salud y en otros gastos en salud tienen una distribucin bastante menos diferenciada que el gasto en las Cajas de Salud; sin embargo, el quintil de menor ingreso es igualmente el que menos recursos percibe; mientras el promedio del gasto pblico en salud es de aproximadamente 35.1, 36.1 y 41.2 bolivianos mensuales para el segundo, cuarto y quinto quintil, respectivamente; para el primer quintil asciende a 24.7 Bs. por mes. Debido a que los hogares del segundo quintil estn afiliados en una importante proporcin y a que el nivel de atencin es elevado, stos perciben mayores beneficios de salud que el primer y tercer quintil. El tercer quintil presenta un bajo nivel de afiliacin y tambin de
48

Ver Informe de Avance y Perspectivas - EBRP (2003).

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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atencin, as los beneficios que percibe son menores que todos los dems quintiles. El Cuadro 26 muestra el gasto pblico en salud, total anual y promedio mensual en bolivianos por quintil.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

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Cuadro 26 Gasto pblico en salud por quintil de consumo

1
ms pobre

5
ms rico

Total 733.3 735.5 1,468.8 32.1 32.1 64.2

Total Cajas de Salud (Mill. Bs./ ao) Total Seguros y otros (Mill. Bs./ ao) Total Gasto Social en Salud Promedio Cajas de Salud (Bs./ mes) Promedio Seguros y otros (Bs./mes) Total

32.4 130.5 162.9 6.1 24.7 30.8

80.1 145.3 225.4 19.4 35.1 54.5

93.3 105.8 199.0 21.7 24.6 46.3

197.1 164.0 361.1 43.3 36.1 79.4

330.4 189.9 520.3 71.7 41.2 112.9

Elaboracin propia.

Pese a que los gastos en salud pblica son, en promedio, mayores para los quintiles de mayores ingresos, cuando se compara el gasto promedio en salud con el ingreso promedio por quintil, se puede determinar que la tasa efectiva del beneficio del gasto social en salud tiene un relevante grado de progresividad. Mientras que para el quintil de los hogares ms ricos el subsidio estatal en salud alcanza en promedio al 2.6% de su ingreso, para los hogares ms pobres ste representa en promedio 10.9% de su ingreso. La incidencia distributiva del gasto pblico en salud muestra un importante grado de progresividad para todos los quintiles; en promedio, el quintil de ms bajos ingresos percibe un beneficio neto en relacin a su ingreso de 49%, 162%, 118% y 313% mayor que el segundo, tercer, cuarto y quinto quintil, respectivamente. El Cuadro 27 muestra la tasa de incidencia del gasto pblico en salud. Si se analiza por separado la incidencia social del gasto pblico en las Cajas de Salud y en los Seguros Bsicos y otros servicios mdicos, se puede observar que el gasto en Cajas de Salud es prcticamente neutro, mostrando una leve progresividad si se toma en cuenta que el quintil de ms altos ingresos es el que menos beneficio recibe (como porcentaje de su ingreso) y, tambin, mostrando grados de regresividad cuando se compara el primer quintil con el segundo y cuarto, ya que el beneficio neto que perciben los ms pobres es equivalente a 2.2% de su ingreso, mientras que para el segundo y el cuarto quintil es 2.6% y 2.7%, respectivamente. El Grfico 11 muestra las tasas de incidencia del gasto pblico en salud. Cuadro 27 Tasa de incidencia de la Salud Pblica por quintil de consumo (Beneficios netos de Salud como porcentaje del ingreso)
1
ms pobre

5
ms rico

Total 2.0% 2.0% 4.1%

Cajas de Salud Seguros bsicos y otros Total Salud

2.2% 8.8% 10.9%

2.6% 4.7% 7.3%

2.0% 2.2% 4.2%

2.7% 2.3% 5.0%

1.7% 1.0% 2.6%

Elaboracin propia.

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Grfico 11 Tasa de incidencia de la Salud Pblica por quintil de consumo (Beneficios netos de Salud como porcentaje del ingreso)
12,0%

Tasa de incidencia

10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 1 2 3 4 5

Quintil de consum o

Cajas de Salud Seguros bsicos y otros Total

El gasto pblico en los diferentes seguros de atencin bsica y otros servicios mdicos demuestra progresividad, esto se debe a que pese a que los gastos en salud pblica son en promedio mayores para los quintiles de mayores ingresos, la diferencia no es tan grande como en la Cajas de Salud (ver Cuadro 26); as, cuando se compara el gasto pblico promedio con el ingreso promedio por quintil, se observa que los quintiles de menor ingreso perciben el mayor beneficio en seguros de atencin bsica como porcentaje de sus ingresos. El clculo de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestra los mismos resultados que se observan en el anlisis del beneficio neto como porcentaje del ingreso. El coeficiente CuasiGini calculado en base al gasto per cpita en salud es de 0.25, lo que demuestra que el beneficio neto de la salud pblica est distribuido de forma ms equitativa que el ingreso, es decir, que los que tienen mayor ingreso reciben proporcionalmente menos beneficios. El ndice de Kakwani es igual a -0.196, lo cual demuestra que la diferencia entre la distribucin del ingreso y la del beneficio neto en salud es negativa y, por ende, que el gasto pblico en salud es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.008, reflejando que el coeficiente de Gini del ingreso es levemente mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del ingreso con el subsidio en salud, es decir, que la distribucin del ingreso es ms equitativa despus del subsidio o que el gasto pblico en salud es progresivo. El Cuadro 28 presenta un resumen del anlisis de incidencia del gasto pblico en salud. Cuadro 28 Cuadro Resumen: Gasto pblico en Salud (GPSal)
Categoras: Porcentaje de Afiliados (2002) Cajas de Salud y Seguro Privado 15,9 Seguro Bsico de Salud 13,9 No tiene 70,3 Gasto Pblico (2000) Cajas de Salud Seguros Basicos y Otros Total GPSal Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky GPSal/Ing. por ciento por ciento por ciento Bolivia (total) 4,06% % GPSal 100,0%

1 ms pobre

733 Bs. Millones 736 Bs. Millones 1.469 Bs. Millones

2 3 4
5 ms rico

10,94% 7,34% 4,18% 5,01% 2,65% 2,027% 2,033%

11,1% 15,3% 13,6% 24,6% 35,4% 49,9% 50,1%

0,448 0,252 -0,196 0,008

Ingreso/Capita GPSal/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cajas de Salud Seguros Basicos y

Elaboracin propia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

129

4.3.2. Conclusiones El gasto pblico en salud es, en promedio, ms elevado para los grupos de mayor ingreso, esto se debe especialmente a que los ms ricos tienen mayores ndices de afiliacin, atencin y cobertura que los ms pobres. Los servicios de salud que prestan las Cajas de Salud son significativamente disparejos, beneficiando especialmente a los grupos de mayor ingreso y prcticamente manteniendo excluidos de estos sistemas y subsidios de salud a los ms pobres. La diferencia del gasto social en salud entre ricos y pobres es menor para los seguros bsicos de salud y otros servicios; sin embargo, se mantiene la relacin donde los hogares de ms ingresos en promedio perciben mayores beneficios. La incidencia distributiva del gasto social en salud demuestra progresividad. En promedio, el subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles de menor ingreso (que para los quintiles de mayor ingreso). Este hecho tiene que ver especialmente con la marcada diferencia entre los ingresos de cada quintil, donde se evidencian los altos niveles de pobreza que caracterizan a los quintiles de menor ingreso. El grado de progresividad observado puede ser incrementado si se focalizan los esfuerzos en disminuir los elevados niveles de exclusin en salud en Bolivia. 4.4. Gasto pblico en pensiones La primera pregunta que surge es si los gastos que efecta el Estado en el pago de pensiones de jubilacin es un gasto social o no. Por un lado, si el Gobierno recauda contribuciones de los trabajadores durante sus aos de trabajo activo y despus devuelve estos mismos aportes con la respectiva ganancia de capital generada en el tiempo, entonces los gastos en pensiones no deberan ser considerados como un gasto pblico social. Por otro lado, si el Gobierno, ms bien, utiliza el sistema de pensiones como un instrumento de distribucin del ingreso o un seudo-impuesto, recaudando las contribuciones de los trabajadores activos y distribuyendo stas entre los jubilados, entonces podra ser considerado como un gasto pblico social. Antes de la Reforma de Pensiones el sistema boliviano tena un poco de ambos sistemas. La primordial razn por la que se dedica esta seccin del estudio a los gastos en pensiones es porque los gastos en pensiones representan aproximadamente el 34% del gasto corriente, ms del 4% del PIB! Esta elevada cifra de gasto neto se debe a que despus de la reforma de pensiones los trabajadores aportan a sus cuentas individuales en los Fondos de Pensiones, as, en el caso de Bolivia, el gasto en pensiones del antiguo sistema lo cubre en su totalidad el Gobierno y puede ser considerado como un gasto social. Debe notarse que el gasto en que incurre el sector pblico por concepto de pensiones no est asociado a polticas sociales para la reduccin de pobreza, sino a una obligacin financiera que asumi el Estado, como resultado de la Reforma de Pensiones, con las personas que cotizaban al antiguo sistema de pensiones49. La Reforma de Pensiones consisti en un importante cambio de un sistema de reparto a un sistema de capitalizacin individual. El sistema de reparto se caracteriz por un sistema de beneficios definidos: se garantizaba a los jubilados una renta mnima con un 70% del sueldo ganado el ltimo ao, esta renta mnima era independiente de las contribuciones que se realizaban. Una persona, para jubilarse, tena que cumplir con 180 contribuciones y llegar a los 50 aos para las mujeres y 55 aos para los varones. A menudo, una persona a punto de jubilarse, que aport 100 Bs. mensuales durante toda su vida, llegaba a un acuerdo con el empleador para que el ltimo ao gane 200 Bs. mensuales y sobre este monto reciba el 70% en su jubilacin. Esta prctica incrementaba las prdidas del sistema y su dficit.
49

Ver, Requena J.C. y Canavire G. (2004), Gasto social y su relacin con la pobreza y equidad en Bolivia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

130

Para que hubiera funcionado el sistema de reparto, la proporcin de activos sobre pasivos tendra que haber sido de 10 a 1; pero en realidad esa proporcin fue de 3 a 1, lo que coadyuv al dficit y a la baja cobertura del sistema. Al momento de la Reforma, existan 120,000 jubilados y 330,000 aportantes, stos hacan el 23% de la poblacin ocupada urbana y de los cuales el 65% perteneca al sector pblico. Las estimaciones del valor presente de la reforma total de pensiones (FOPEBA y Fondos Complementarios) tendra un costo neto, en valor presente de US$ 2,030 millones, nivel bastante inferior de las estimaciones de la trayectoria sin reformas; pero con un dficit que aumentaba sustancialmente al 4% del PIB en 1997 por la necesidad de pagar las pensiones de los jubilados y las compensaciones de las contribuciones pasadas de los trabajadores activos50. El Grfico 12 demuestra el dficit del sistema de pensiones con y sin reforma. Algunos analistas y polticos argumentan que la reforma fue realizada por razones polticas; sin embargo, es razonable pensar que la decisin de hacer la reforma fue de carcter financiero, ya que las estimaciones demuestran que el antiguo sistema no era sostenible. Grfico 12 Dficit del Sistema de Pensiones
Dficit % PIB 4% Sin reforma Con reforma 0.6% 1997 2060 t

Fuente: Antelo-Jemio (2000).

A partir de la Ley de Pensiones de enero de 1997, las contribuciones de los trabajadores y los recursos provenientes de la capitalizacin de las empresas pblicas son administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) a travs del Fondo de Capitalizacin Individual y del Fondo de Capitalizacin Colectiva, respectivamente. Desde que las dos empresas AFPs se hicieron cargo del sistema de pensiones, bajo la supervisin de la Superintendencia del sector, la informacin que genera el sector se encuentra sistematizada y es de relativo fcil acceso; sin embargo, la informacin referente al antiguo sistema de pensiones (que es la que actualmente financia el Estado en su integridad) es escasa y no est sistematizada. El clculo de la incidencia del gasto en pensiones se basa en comparar el gasto pblico mensual promedio en pensiones por quintil, con el ingreso promedio de cada hogar por quintil de consumo. El gasto promedio mensual es calculado a travs de los gastos corrientes observados para cada quintil y del nmero de hogares desagregados por quintil. Los gastos corrientes observados utilizan la desagregacin por quintil de Requena (2004), que se basa en la encuesta MECOVI 2002 y los valores de gasto social de UDAPE para el ao 2000. Los datos sobre el ingreso promedio por quintil de consumo utilizan la encuesta de hogares del INE para el 2000.

50

Ver Antelo, E.; Jemio, L.C. (2000). Quince aos de reformas estructurales en Bolivia: sus impactos sobre inversin, crecimiento y equidad.

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131

Se utiliza el ingreso promedio desagregado por quintil de consumo para mantener los mismos niveles de ingreso por hogar, que se utilizan en la primera parte del estudio y, as, poder calcular la incidencia fiscal empleando los mismos niveles de ingreso para los tributos y para el gasto pblico. 4.4.1. Resultados Los resultados muestran que los gastos pblicos en pensiones son significativamente mayores en los quintiles ms ricos, mientras el gasto total en pensiones (2000) asciende a 214 millones de bolivianos para el quintil ms pobre, ste llega a 835 millones de bolivianos para el quintil ms rico. Es decir, que el Gobierno gasta cuatro veces ms en cubrir las pensiones de los hogares de mayor ingreso en comparacin con los de menor ingreso. La diferencia es tambin significativa cuando se compara los beneficios que percibe el quintil de mayor ingreso con los del segundo y tercer quintil, donde los ltimos reciben aproximadamente 2 y 2.8 veces menos beneficio respectivamente. Pese a que el gasto pblico en pensiones es mayor para los quintiles de mayores ingresos, cuando se compara el gasto promedio en pensiones con el ingreso promedio por quintil, se puede determinar que la tasa efectiva del beneficio del gasto en pensiones tiene un concentrado grado de progresividad. Mientras que para el quintil de los hogares ms ricos el beneficio de pensiones alcanza en promedio al 4.3% de su ingreso, para los hogares ms pobres ste representa en promedio 14.4% de su ingreso. La incidencia distributiva del gasto pblico en pensiones muestra grados de progresividad para todos los quintiles, en promedio el quintil de ms bajos ingresos percibe un beneficio neto en relacin a su ingreso de 59%, 129%, 102% y 238% mayor que el segundo, tercer, cuarto y quinto quintil, respectivamente. El Cuadro 29 muestra la tasa de incidencia del gasto pblico en pensiones. Cuadro 29 Tasa de incidencia del gasto en pensiones por quintil de consumo (Beneficios netos de pensiones como porcentaje del ingreso)
1
ms pobre

5
ms rico

Total 2,140.9 93.6 1,581.3 5.9%

Gasto total (Mill. Bs. /ao 2000) Gasto promedio (Bs./mes) Ingreso promedio (Bs./mes) Tasa de incidencia

214.1 40.5 281.6 14.4%

278.3 67.3 742.6 9.1%

299.7 69.7 1,109.2 6.3%

513.8 113.0

835.0 181.1

1,584.1 4,259.2 7.1% 4.3%

Elaboracin propia. En base a informacin de INE-MECOVI 2000 y Requena (2004).

Entre el tercer y cuarto quintil se observa que el gasto en pensiones es ms bien regresivo, ya que para los hogares del cuarto quintil (ms ricos) el beneficio de pensiones alcanza en promedio al 7.1% de su ingreso, mientras que para los del tercer quintil (hogares ms pobres) el gasto representa en promedio 6.3% de su ingreso. El Grfico 13 muestra el impacto distributivo del gasto pblico en pensiones.

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132

Grfico 13 Tasa de incidencia del gasto pblico en pensiones

16,00% 14,00%

Tasa de incidencia

12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 1 2 3 Quintil de consumo 4 5

El clculo de los ndices de Kakwani y de Reynolds-Smolensky muestra los mismos resultados que se observan en el anlisis del beneficio neto como porcentaje del ingreso. El coeficiente Cuasi-Gini calculado en base al gasto per cpita en pensiones es de 0.29, lo cual demuestra que el beneficio neto de pensiones est distribuido de forma ms equitativa que el ingreso, es decir, que los que tienen mayor ingreso reciben proporcionalmente menos beneficios. El ndice de Kakwani es igual a -0.154, lo cual demuestra que la diferencia entre la distribucin del ingreso y del beneficio neto es negativa y, por ende, que el gasto pblico en pensiones es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.009, reflejando que el coeficiente de Gini del ingreso es levemente mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del ingreso con pensiones, es decir, que la distribucin del ingreso es ms equitativa despus de las pensiones o que el gasto pblico en este rubro es progresivo. El Cuadro 30 presenta un resumen del anlisis de incidencia del gasto pblico en pensiones. Cuadro 30 Cuadro Resumen: Gasto pblico en pensiones (GPPen)
Categoras: Numero de Pensionistas (2002) Jubilacin 89.289 Pensionistas Viudez 22.683 Pensionistas Invalidez y Orfandad 2.560 Pensionistas Gasto Pblico (2000) Rentas Pensiones (GPPen) Ap. Fusin Salarios Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky GPPen/Ing. % GPPen Bolivia (total) 5,92% 100,0%

1 ms pobre

2.141 Bs. Millones 184 Bs. Millones 2.325 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

14,38% 9,06% 6,29% 7,13% 4,25%

10,0% 13,0% 14,0% 24,0% 39,0%

0,448 0,294 -0,154 0,009

Ingreso/Capita GPPen/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Elaboracin propia

4.4.2. Conclusiones El gasto pblico en pensiones es ms elevado para los grupos de mayor ingreso, esto se debe especialmente a que los ms ricos han acumulado un mayor nmero y monto de cotizaciones

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

133

durante sus aos de trabajo. Dada la marcada diferencia entre los ingresos de cada quintil, donde se evidencian los altos de niveles de pobreza que caracterizan a los quintiles de menor ingreso, la incidencia distributiva del gasto social en pensiones demuestra progresividad. En promedio, el gasto per cpita del Estado como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles de menor ingreso que para los quintiles de mayor ingreso. El gasto en pensiones no es una poltica pblica o social, sino ms bien una obligacin pendiente del Estado. Debido a que ya no existen cotizaciones al antiguo sistema de pensiones, mientras se mantienen las obligaciones con los pensionistas, no es posible cambiar la estructura o el presupuesto que debe ser designado a esta cuenta. Por tanto, se considera que el impacto distributivo del gasto en pensiones se mantendr constante en el tiempo y que el elevado gasto pblico en este rubro nicamente declinar en la medida que las obligaciones pendientes se vayan extinguiendo con el transcurrir del tiempo.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

134

5.

INCIDENCIA DE LA POLTICA FISCAL

A menudo, los estudios se han concentrado en el anlisis de la incidencia distributiva del sistema tributario o en la incidencia del gasto pblico por separado; sin embargo, el tema esencial en el diseo de la poltica fiscal es la incidencia social de ambos factores combinados. Un sistema tributario progresivo podra ser, en su efecto combinado, regresivo, si las recaudaciones son utilizadas en su mayora para beneficiar a los ms ricos o, por otro lado, un sistema tributario regresivo podra ser en realidad progresivo si los gastos sociales que financian las recaudaciones benefician a los ms pobres en mayor proporcin. El presente captulo analiza la incidencia combinada de la poltica fiscal en base a los dos captulos anteriores. Las preguntas fundamentales son: quines pagan los impuestos y quines se benefician de los gastos que estas recaudaciones financian? y, en su efecto combinado, es el sistema fiscal regresivo o progresivo? Para el clculo de la incidencia fiscal se utiliza la tasa impositiva agregada de los impuestos al consumo, IVA, IT, IEHD e ICE y se compara con la tasa de beneficio del gasto agregada de los gastos sociales en educacin, salud y pensiones. Debe notarse que el gasto en pensiones no constituye una poltica pblica de gasto social; sino, ms bien, una obligacin del Estado; sin embargo, se lo incluye por sus implicaciones distributivas y por su importancia en el presupuesto. 5.1. Resultados de la Poltica Tributaria Cuando se suma la carga tributaria efectiva de los impuestos ms importantes del sistema tributario, IVA, IT, IEHD e ICE, y se la compara con el ingreso promedio de los hogares ordenados por quintil de consumo, se puede determinar que, en global, el sistema tributario boliviano es progresivo (ver seccin 3.9). El clculo de los ndices de Kakwani y ReynoldsSmolensky muestra similares resultados: el coeficiente Cuasi-Gini calculado en base a la carga tributaria global (IVA, IT, IEHD e ICE) per cpita es de 0.49, lo cual demuestra que la carga impositiva de los impuestos en anlisis est distribuida de forma menos equitativa que el ingreso (ms cercano a 1 que el coeficiente de Gini del ingreso), es decir, que los hogares de menor ingreso tienen una carga impositiva proporcionalmente menor. El ndice de Kakwani es igual a 0.045, lo que demuestra que la diferencia entre la distribucin del ingreso y de la carga tributaria es positiva y, por ende, que el sistema tributario, en global, es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.006, reflejando que el coeficiente de Gini del ingreso es levemente mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del

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135

ingreso una vez deducidos los impuestos IVA, IT, IEHD e ICE, es decir, que la distribucin del ingreso es ms equitativa despus de estos impuestos o que el sistema tributario es progresivo. El Cuadro 31 presenta un resumen del anlisis de la incidencia distributiva de los impuestos en anlisis. Cuadro 31 Sistema Tributarios Impuestos al consumo: IVA, IT, IEHD, ICE (RST)
Recaudaciones (2000) Total recaudacin IVA Total recaudacin IT Total recaudacin IEHD Total recaudacin ICE Total recaudacin IUE RC-IVA y Otros Recaudaciones Totales Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Bs. MM 2,927 1,005 1,387 660 997 354 7,330 En % 40% 14% 19% 9% 14% 5% 100% RST/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

% RST 100.0% 2.2% 7.5% 12.6% 20.9% 56.7%

12.05% 7.65% 9.73% 10.93% 12.68% 12.79%

2 3 4
5 ms rico

0.448 0.494 0.045 0.006

Ingreso/Capita RST/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Elaboracin propia.

5.2.

Resultados del gasto pblico

Cuando se agregan los gastos pblicos en educacin, salud y pensiones, y se los compara con el ingreso promedio de los hogares ordenados por quintil de consumo, se puede determinar que en global el gasto pblico es progresivo (ver seccin 4.2.4). El clculo de los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestra similares resultados: el coeficiente Cuasi-Gini calculado en base al beneficio (subsidio) per cpita que reciben los hogares en educacin, salud y pensiones es de 0.20, lo cual demuestra que los beneficios del gasto pblico estn distribuidos de forma ms equitativa que el ingreso (ms cercano a 0 que el coeficiente de Gini del ingreso), es decir, que los hogares de menor ingreso perciben beneficios proporcionalmente mayores. El ndice de Kakwani es igual a -0.24, lo cual demuestra que la diferencia entre la distribucin del ingreso y del beneficio es negativa y, por ende, que el gasto pblico social corriente, en global, es progresivo. De igual manera, el ndice Reynolds-Smolensky es igual a 0.037, reflejando que el coeficiente de Gini del ingreso es levemente mayor (ms cercano a 1) que el coeficiente Cuasi-Gini del ingreso con los beneficios del gasto social, es decir, que la distribucin del ingreso es ms equitativa despus de estos subsidios o que el gasto pblico en educacin, salud y pensiones, en global, es progresivo. El Cuadro 32 presenta un resumen del anlisis. Cuadro 32 Gasto pblico corriente en educacin, salud y pensiones (GTP)
Gasto Social Pblico Educacin Salud Pensiones Gest. S. Prefect. y AFPs Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Bs. MM 2,693 1,469 2,141 146 6,449 En % 41.8% 22.8% 33.2% 2.3% 100% GPT/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

% GPT 100.0% 11.3% 17.0% 17.9% 23.3% 30.5%

17.42% 55.64% 31.84% 22.44% 20.47% 9.94%

2 3 4
5 ms rico

0.448 0.201 -0.247 0.037

Ingreso/Capita GPT/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Elaboracin propia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

136

5.3. Resultados de la Poltica Fiscal Cuando se combinan los impactos distributivos de la poltica tributaria con los del gasto pblico, los resultados demuestran que la poltica fiscal en Bolivia es progresiva. Los cuatro quintiles de ingresos ms bajos demuestran una tasa de incidencia positiva, es decir, que para estos cuatro quintiles los beneficios que perciben en salud, educacin y pensiones, como porcentaje de su ingreso, son mayores a los impuestos que pagan como porcentaje de su ingreso. Los hogares del primer quintil perciben un beneficio neto de impuestos equivalente a aproximadamente 48% de sus ingresos, mientras que para el segundo, tercer y cuarto quintil estos beneficios equivalen a 22.1%, 11.5% y 7.8% de sus ingresos, respectivamente. El Cuadro 33 muestra los beneficios promedio de los hogares en educacin, salud y pensiones, y la carga tributaria efectiva promedio, como porcentaje del ingreso de cada quintil. Cuadro 33 Incidencia fiscal por quintil de consumo (Beneficio social efectivo menos tasa efectiva de los impuestos)
TOTAL 1
ms pobre

5
ms rico

Promedio 12.0% 6.3% 1.9% 3.1% 0.7% 17.4% 7.4% 4.1% 5.9% 5.4%

Impuestos como porcentaje del ingreso IVA IT IEHD ICE Beneficios como porcentaje del ingreso Educacin Salud Pensiones Incidencia fiscal

7.7% 4.0% 1.3% 2.2% 0.1% 55.6% 30.3% 10.9% 14.4% 48.0%

9.7% 5.1% 1.6% 2.8% 0.2% 31.8% 15.4% 7.3% 9.1% 22.1%

10.9% 5.7% 1.8% 3.2% 0.3% 22.4% 12.0% 4.2% 6.3% 11.5%

12.7% 6.5% 2.0% 3.6% 0.5% 20.5% 8.3% 5.0% 7.1% 7.8%

12.8% 6.8% 2.0% 3.0% 1.0% 9.9% 3.0% 2.6% 4.3% -2.8%

Elaboracin propia.

Para los hogares del quintil de mayores ingresos la relacin es contraria, los impuestos que pagan como porcentaje de su ingreso son mayores a los beneficios que perciben del gobierno en educacin, salud y pensiones. El quintil de mayor consumo e ingreso paga en promedio 12.8% de su ingreso en impuestos y recibe un beneficio equivalente a 9.9% de su ingreso, as, estos hogares pagan en promedio 2.8% de su salario por encima de lo que perciben en servicios de salud y educacin pblica, y en pensiones. El Grfico 14 muestra cmo los beneficios promedio en educacin, salud y pensiones son mayores que la carga tributaria efectiva promedio, como porcentaje del ingreso, para los hogares de menor consumo promedio, mientras que para el quintil de mayor consumo la relacin es inversa.

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Grfico 14 Tasa de incidencia de la Poltica Fiscal (Beneficios y costos netos como porcentaje del ingreso)
60,00%

Tasa efectiva promedio del IT

50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 1 -10,00% 2 3 4 5

Quintil de consumo

Impuestos

Beneficios

Incidencia Neta

En el caso hipottico que se transformase el RC-IVA actual en un impuesto efectivo sobre la renta personal la progresividad fiscal observada incrementara significativamente. Dado que el impuesto solamente afectara al quintil de mayores ingresos, la incidencia fiscal se mantendra en los mismos niveles observados en el Cuadro 33 para todos los dems quintiles, mientras que para los hogares del quinto quintil la carga impositiva neta de beneficios equivaldra a 10.9% de su ingreso. Los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky analizados en las anteriores dos secciones, para el sistema tributario y para el gasto social (5.1 y 5.2), coinciden con los resultados que se observan cuando se calculan los beneficios (o costos) netos de la poltica fiscal: La incidencia distributiva de la poltica fiscal en Bolivia demuestra un significativo grado de progresividad. No obstante, debe remarcarse que esto no se debe a que Bolivia cuenta con una poltica tributaria y de gasto pblico muy eficiente y equitativa, ms bien, la progresividad observada se debe especialmente a la marcada diferencia entre los ingresos de cada quintil donde se evidencian los altos de niveles de pobreza que caracterizan a los hogares de menor ingreso. Existen todava varias reformas al sistema tributario que pueden mejorar su impacto distributivo, y numerosas polticas en salud, y sobre todo en educacin, que pueden contribuir notablemente a disminuir los elevados niveles de pobreza.

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138

6.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Transformar el RC-IVA actual en un impuesto efectivo sobre la renta personal contribuye claramente a la progresividad de todo el sistema tributario. Adems de introducir un importante grado de progresividad permite una recaudacin importante, que incrementa la presin tributaria en aproximadamente un 1% del Producto Interno Bruto. En un principio, es fundamental introducir un RC-IVA sencillo, sin excepciones y mltiples tasas, que represente reducidos costos administrativos y de cumplimiento, y que mantenga los niveles de progresividad observados. Los resultados del anlisis muestran que el IVA y el IT son impuestos progresivos, donde los hogares de mayor consumo tributan en mayor proporcin que los hogares ms pobres. Debido a la propia naturaleza de la estructura del consumo en un pas con altos niveles de pobreza y a las realidades que enfrentan las administraciones tributarias en un pas en desarrollo, un importante conjunto de productos y servicios jurdicamente sujetos al IVA e IT en la realidad no se someten a estos impuestos. No hay necesidad de tener excepciones y mltiples tasas para introducir progresividad en el IVA o en el IT. Los resultados muestran que el IEHD es un impuesto regresivo, ya que los hogares de mayor consumo tributan en menor proporcin que los hogares ms pobres. La amplia base tributaria y la facilidad en el control y cumplimiento son factores importantes para que sea recomendable mantener este impuesto; sin embargo, se deben tomar en cuenta los impactos distributivos cuando se dispongan incrementos en sus tasas impositivas. Los resultados del anlisis muestran que el ICE sobre automotores es progresivo y que el ICE sobre bebidas y tabaco es regresivo. La tasa efectiva del ICE es menor en el rea urbana en comparacin con el rea rural, a diferencia del IVA, IT e IEHD que demuestran una mayor carga tributaria para los hogares del rea urbana, el ICE grava en mayor proporcin al rea rural que tiene niveles de consumo considerablemente menores a los del rea urbana, demostrando un mayor nivel de regresividad. Cuando se comparan las tasas efectivas de cada impuesto por quintil de consumo con el ingreso promedio de los hogares, en vez del consumo promedio, para los cuatro impuestos, IVA, IT, IEHD e ICE, se observa que el grado de progresividad es mayor cuando se utiliza el ingreso promedio como base del anlisis. La carga tributaria es casi idntica como porcentaje del ingreso promedio o del consumo promedio para el quinto quintil, pero muestra un marcado incremento cuando se compara con el ingreso en los quintiles de ms bajos ingresos.

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La incidencia del gasto social corriente en educacin primaria y secundaria demuestra un importante grado de progresividad. En promedio, el subsidio en educacin pblica escolar como porcentaje del ingreso es significativamente mayor para los hogares de menor ingreso. El grado de progresividad observado puede ser incrementado si se focalizan los esfuerzos en incrementar los niveles de escolaridad en el rea rural y en los quintiles de menor ingreso. El gasto pblico per cpita en educacin superior universitaria, adems de ser cinco veces mayor al gasto en un alumno de primaria, demuestra un importante grado de regresividad, as los persistentes incrementos en los presupuestos anuales de las universidades no resultan consistentes. El gasto pblico corriente en salud es ms elevado para los hogares de mayor ingreso; sin embargo, el subsidio del Estado como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles de menor ingreso, as la incidencia distributiva del gasto social en salud demuestra progresividad. Existe un nivel muy elevado de exclusin en salud para todos los segmentos de ingreso, y es alarmante respecto a los hogares ms pobres en las ciudades y a los hogares del rea rural; la poltica de salud debe incrementar los niveles gasto en salud para los quintiles de menor ingreso. El gasto en pensiones es una obligacin del Estado con las personas que cotizaban al antiguo sistema de pensiones, ste es ms elevado para los hogares de mayor ingreso ya que estos en promedio han acumulado un mayor nmero y monto de cotizaciones durante sus aos de trabajo. Como porcentaje del ingreso es mayor para los quintiles de menor ingreso, demostrando progresividad. El impacto distributivo del gasto en pensiones se mantendr constante en el tiempo hasta que la obligacin pendiente se vaya extinguiendo. Los resultados demuestran que la poltica fiscal en Bolivia es progresiva. Los cuatro quintiles de ingresos ms bajos demuestran una tasa de incidencia positiva, es decir, que para estos hogares los beneficios que perciben en salud, educacin y pensiones como porcentaje de su ingreso son mayores a los impuestos que pagan como porcentaje de su ingreso. Para los hogares del quintil de mayores ingresos la relacin es contraria, los impuestos que pagan como porcentaje de su ingreso son mayores a los beneficios que stos perciben del gobierno en educacin, salud y pensiones.

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140

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141

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142

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143

ANEXO A Resumen del Sistema Tributario Boliviano 1. El impuesto al valor agregado (IVA)

Sujetos Impuesto sobre todas las ventas de bienes muebles, contratos de obras de prestacin de servicios y toda otra prestacin cualquiera fuere su naturaleza, realizadas en el territorio de la Nacin. Tambin grava la importacin definitiva de bienes y servicios. Exenciones, deducciones y devoluciones Excluye bienes inmuebles, actividades de explotacin, intereses, la mayora de las transacciones en el mercado de capitales, y la venta o transferencia de bienes que resultara de empresas en procesos de reestructuracin interna o de capital ya invertido. Alcuotas 13% sobre el total de ventas, menos el impuesto pagado por compras. La alcuota es aplicada sobre el precio de venta incluyendo el impuesto, por lo tanto la tasa efectiva es del 14.94% 2. Impuesto a las transacciones (IT)

Sujeto Impuesto sobre personas naturales y jurdicas, y empresas pblicas o privadas que reciban pago por concepto de: comercio, servicios profesionales y empresariales, alquiler de bienes y servicios y, cualquier otra actividad, lucrativa o no que suponga la transferencia de bienes muebles, inmuebles y derechos. Exenciones, deducciones y devoluciones El trabajo ejecutado en relacin de dependencia, los servicios prestados por el Estado Nacional, los departamentos y las municipalidades (con excepcin de las empresas pblicas), los intereses de depsitos en cajas de ahorro, cuentas corrientes y a plazo fijo. Los establecimientos educacionales y la edicin e importacin de libros, diarios y publicaciones informativas en general. Alcuota 3% sobre el ingreso bruto. El impuesto sobre las utilidades de las empresas pagado anualmente es considerado pago a cuenta, hasta su agotamiento, a partir del cual debe pagarse el IT. Los saldos del IUE no compensados en el perodo anual son consolidados a favor del fisco. 3. Impuesto a los consumos especficos (ICE)

Sujetos Impuesto sobre algunos productos y servicios en su importacin o venta por productores domsticos. En el caso de importaciones el impuesto es calculado sobre el valor C.I.F. excluyendo el IVA. En el caso de ventas domesticas el impuesto se aplica sobre el precio de venta, excluyendo el IVA y otros impuestos sobre las mismas transacciones.

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Exenciones, deducciones y devoluciones Las exportaciones. Vehculos automotores de pasajeros y carga de alta capacidad. Alcuotas Productos gravados con tasas especificas por litro: Bebidas alcohlicas producidas localmente e importadas y bebidas no alcohlicas embotelladas (entre 0.18 y 6.00 Bs). Productos gravados con tasas porcentuales sobre su precio: 50% productos del tabaco, 18% vehculos automotores. 4. Impuesto al rgimen complementario al IVA (RC-IVA)

Sujetos Impuesto que grava a las personas naturales y sucesiones indivisas sobre sus ingresos de fuente boliviana como ser: honorarios de directores y sndicos, intereses y todo otro ingreso de carcter habitual, no sujeto al impuesto a las utilidades. Exenciones, deducciones y devoluciones Aguinaldo y los beneficios sociales dispuestos por ley, salarios de diplomticos extranjeros y personal oficial acreditado en Bolivia. Intereses en favor de organismos internacionales e instituciones oficiales extranjeras y los intereses a plazos mayores de tres aos. Las pensiones vitalicias que se perciben del TGN. Adems, a los contribuyentes en relacin de dependencia se les permite una exencin del equivalente al monto de dos salarios mnimos. Dividendos y distribucin de utilidades de sociedades de personas y empresas unipersonales sujetas al impuesto a las utilidades. Alcuotas 13 % sobre el ingreso bruto mensual del cual los impuestos IVA pagados son deducibles. 5. Impuesto a las utilidades de la empresas (IUE)

Sujetos Impuesto a las empresas tanto pblicas como privadas sobre las utilidades de fuente boliviana resultantes de los estados financieros. Tambin, remuneraciones, honorarios y sueldos por prestaciones en el exterior, cuando dichos tengan relacin con la obtencin de utilidades de fuente boliviana. Exenciones, deducciones y devoluciones Son deducibles: La depreciacin, crditos incobrables, honorarios de directores y sndicos, gastos de movilidad, viticos y gastos similares, los aguinaldos y otras gratificaciones al personal. Estn exentos: Las actividades del Gobierno Central, gobiernos departamentales e instituciones publicas. Las utilidades obtenidas por asociaciones fundaciones, instituciones y organizaciones sin fines de lucro, autorizadas legalmente. Alcuota 25% sobre la utilidad neta de las empresas. En el caso de profesiones liberales se presume, que la utilidad neta es equivalente al 50% de los ingresos percibidos. 6. Impuesto especial a los hidrocarburos y derivados (IEHD)

Sujeto Personas naturales y jurdicas que comercialicen en el mercado interno hidrocarburos o sus derivados, sean producidos internamente o importados. Productos gravados: gasolina premium, gasolina especial, gasolina de aviacin, Diesel Oil, Fuel Oil, Jet Fuel Internacional, gas natural comprimido, aceites automotriz e industrial, grasas y lubricantes.

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145

Alcuotas Tasas por litro o unidad de medida equivalente que corresponda segn la naturaleza del producto. La alcuota mxima es de 3.50 Bs., que ser actualizada anualmente con respecto a la variacin de la Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV). 7. Impuesto a las salidas areas al exterior (ISAE)

Sujeto Impuesto que grava las salidas al exterior por va area de personas naturales residentes en Bolivia. Exenciones, deducciones y devoluciones Diplomticos y personas con este status. Alcuotas Tasa de 120 Bs. 8. Impuesto a las sucesiones y transmisiones gratuitas de bienes (TGB)

Sujeto Impuesto que grava las sucesiones hereditarias y los actos jurdicos por los cuales se transfiere gratuitamente la propiedad de bienes muebles e inmuebles, acciones, cuotas de capital y derechos sujetos a registro. Alcuotas La alcuota vara entre 1 y 20% de acuerdo al grado de parentesco. 9. Impuesto complementario de la minera (ICM)

Sujeto Impuesto que grava el valor bruto de venta de minerales y metales. Alcuotas La alcuota vara entre 1% y 7%, segn el tipo de mineral. 10. Rgimen tributario simplificado (RTS) Sujeto Impuesto a ser pagado bimestralmente por comerciantes minoristas, vivanderos y artesanos. Consolida en un pago tributario; el IVA, el RC-IVA, el IUE, y el IT. Exenciones, deducciones y devoluciones Comerciantes de bienes electrnicos o electrodomsticos. Alcuotas Pago correspondiente al capital estimado con contribuciones bimestrales fijas por categora en respecto al capital, que varan entre 11 y 438 Bs. Las empresas con un capital excedente a Bs. 18,800 estn sujetas al sistema tributario general.

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146

11. Sistema tributario integrado (STI) Sujeto Impuesto a los propietarios hasta de dos vehculos de transporte urbano, interprovincial e interdepartamental. Consolida en un pago tributario bimestral; el IVA, el RC-IVA, el IUE, y el IT. Alcuotas Las categoras a determinar el pago del impuesto son, el tipo de vehculo, de servicio y el distrito donde se encuentren registrados. El rango del impuesto, segn categora, se encuentra entre 100 y 700 Bs. Las empresas de transporte urbano, interprovincial, interdepartamental e internacional estn excluidas del STI estando sujetas al sistema tributario general. 12. Rgimen agropecuario unificado (RAU) Sujeto Impuesto sobre personas naturales y sucesiones indivisas que realicen actividades agrcolas o pecuarias en predios cuya superficie est comprendida dentro de los lmites establecidos por las normas legales tributarias. Pago unificado del IVA, IT, IUE y RC-IVA. Alcuotas La base imponible se define por hectrea sobre la cual se aplica una alcuota fija de acuerdo a tablas actualizadas peridicamente. 13. Impuesto a la propiedad de bienes inmuebles y vehculos automotores Sujeto Impuesto bajo dominio exclusivo municipal que grava la propiedad inmueble en el territorio nacional incluidas tierras rurales, obtenidas por ttulos ejecutoriales de reforma agraria, dotacin, consolidacin, adjudicacin y por compra y por cualquier otra forma de adquisicin y los vehculos automotores de cualquier clase y categora. Alcuotas La alcuota vara de acuerdo al valor del bien y a tablas actualizadas peridicamente. 14. Impuesto a la transferencia de inmuebles y vehculos automotores Sujeto Impuesto bajo dominio exclusivo municipal que grava las transferencias eventuales de la propiedad inmueble en el territorio nacional incluidas tierras rurales, obtenidas por ttulos ejecutoriales de reforma agraria, dotacin, consolidacin, adjudicacin y por compra y por cualquier otra forma de adquisicin y los vehculos automotores de cualquier clase y categora. Alcuotas La alcuota es del 3% sobre el valor de la transferencia. 15. Gravamen arancelario (GA) Sujeto Impuesto que grava las importaciones definitivas de bienes y servicios. Alcuotas La alcuota vara entre 0 y 10%.

ANEXO B.-

MATRIZ DE CONSUMO PROMEDIO (POR QUINTIL DE CONSUMO)

PRIMER QUINTIL DE GCONSUM

AREA URBANA Lugar no Mercado especificado en calle Ferias Calle Supermercados Otros Calle Supermercados Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Lugar no Mercado Promedio especificado en calle Ferias Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas AREA RURAL Galeras que no dan facturas Otros Promedio

(Bs./mes)

LUGAR DE COMPRA

GRUPO

44 42 1 16 20 0 10 6 0

53 0

A E TO D N O D LIM N S E TR EL

H G R O A

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Pan y cereales Carnes, embutidos y salchichas Pescado Aceites y grasas Productos lcteos y huevos Verduras frescas Tubrculos Leguminosas Frutas frescas Azcar T, caf, mate Sal y condimentos Bebidas

33 51 2 18 4 14 9

27 16 19 8 11 4

4 6 27 57 0

5 8 6 7

12 10 1 21 12 16

2 5 16 3

B ES N A IEN O LIM N R S E TA IO

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Artculos de limpieza del hogar Artculos de limpieza personal Tabaco Ropa y calzados Accesorios de vestir Artculos para hacer vestimentas Artculos textiles y plsticos Medicamentos, prod. farmacuticos Equipamiento para el hogar Juguetes Servicios de transporte pblico Espectculos

14 6 1 1 3 10 4 0 5 2 9 0 3 2 3 0 1 0 0 0 1 0 0 17 8 8 1 0 7 7 1 11 0 0 0 0 3 0 0 5 0 3 1 0 0 3 0 2 1 12 18 2 4 14 5 6 17 0 0 1 6 0 0 5 2

55 49 5 9 16 24 13 1 12 9 10 4 3 5 8 3 8 0 2 1 1 0 1

67 50 3 13 18 28 14 0 14 12 14 3 18 6 8 0 16 1 0 2 3 1 1

57 47 7 10 17 17 6 0 18 9 14 3 11 8 7 4 6 0 1 2 2 0 0

20 4 1 2 1 6 2 0 1 5 12 1 0 3 2 0 2 0 0 0 1 0 0

32 34 7 11 7 16 14 3 6 10 16 3 3 8 6 3 18 0 3 2 5 1 1

28 18 6 10 8 12 7 0 7 10 15 2 3 5 4 1 19 0 2 0 1 0 1

39 32 5 12 12 14 10 1 6 11 16 4 5 7 7 4 18 0 3 1 3 1 0

0 5 0

32 20 6 14 4 15 7 0 6 16 25 2 13 4 8 4 13 0 0 0 5 3 1

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Peridicos, libros y revistas Discos, casettes y CDs Servicios al hogar Otros gastos mensuales Gastos op. y mant. del vehculo Comunicaciones Salud Joyas y relojes Turismo Gastos legales y miscelneos Gastos financieros

E U A I D C C N

37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

Matrculas Vestimenta del colegio Libros y varios Contribucin directiva de padres Contribucin para el establecimiento Contribucin para infraestructura Otros gastos Pensin escolar Fotocopias Transporte del colegio Otros gastos educativos

A LIM N S E TO

FU R D L E A E

H G R O A

48 49 50 51 52 53 54 55

Desayunos Almuerzos T Cenas Sandwiches, hamburguesas, etc. Dulces, helados Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos

VIV N A S R IC S IE D , E V IO

B S O IC S

56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Renta Renta imputada rural Agua por caera Agua por pileta pblica Agua por carro repartidor Agua por otros medios Energa elctrica Guano, lea para cocinar Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar Telfono Reparaciones

B N SD R B IE E U A LES

67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Cama Radio Cocina Televisor Ropero Bicicleta Refrigerador Mquina de coser Reproductor de video Autombil Horno Computadora Motocicleta Lavadora Secadora Microondas

52 38 2 8 11 20 9 1 10 8 11 3 5 5 7 0 6 0 0 0 2 0 0 15 1 1 0 1 7 0 1 3 0 0 2 0 0 1 3 0 0 0 1 1 2 2 4 2 19 2 3 3 1 1 3 17 0 7 0 0 0 17 0 17 0 1 1 1 2 2 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0

29 11 2 10 3 12 5 0 4 10 14 3 1 6 4 1 9 0 0 0 2 0 0 6 0 0 0 0 5 0 0 1 0 0 0 0 0 2 3 0 0 0 0 0 0 0 1 0 2 0 1 0 0 0 0 1 17 1 0 0 0 2 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

147

Elaboracin propia Fuente: Encuesta Mecovi 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

ANEXO B (CONT.)

MATRIZ DE CONSUMO PROMEDIO (POR QUINTIL DE CONSUMO)

SEGUNDO QUINTIL DE GCONSUM

AREA URBANA Lugar no Mercado especificado en calle Ferias Calle Supermercados Otros Calle Supermercados Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Lugar no Mercado Promedio especificado en calle Ferias Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas AREA RURAL Otros Promedio

(Bs./mes)

LUGAR DE COMPRA

GRUPO

152 6 3 32 10 13 3 2 13 18 0 0 8

ALIM ENTOS DENTRO DEL

HOGAR

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Pan y cereales Carnes, embutidos y salchichas Pescado Aceites y grasas Productos lcteos y huevos Verduras frescas Tubrculos Leguminosas Frutas frescas Azcar T, caf, mate Sal y condimentos Bebidas

112 113 16 17 45 35 44

148 13

10 30 0 0 0 0 0 13 16 12

16 54

20 10

109 126 8 1 25 12 22 0 2 3 0 0 8 7 20 0 0

BIENES NO ALIMENTARIOS

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Artculos de limpieza del hogar Artculos de limpieza personal Tabaco Ropa y calzados Accesorios de vestir Artculos para hacer vestimentas Artculos textiles y plsticos Medicamentos, prod. farmacuticos Equipamiento para el hogar Juguetes Servicios de transporte pblico Espectculos Peridicos, libros y revistas Discos, casettes y CDs Servicios al hogar Otros gastos mensuales Gastos op. y mant. del vehculo Comunicaciones Salud Joyas y relojes Turismo Gastos legales y miscelneos Gastos financieros

44 20 3 5 21 14 7 1 12 5 13 0 10 11 10 0 5 0 0 0 2 0 0 25 13 13 7 0 13 8 6 8 0 2 0 1 0 1 10 0 0 0 6 5 6 26 1 3 0 7 4 2 0 0 11 0

94 95 9 16 37 42 24 3 26 19 14 7 14 12 15 11 21 0 2 1 2 9 2

94 78 7 16 31 46 22 2 24 20 17 5 2 9 15 2 15 0 0 1 2 1 2

93 96 9 17 36 39 18 2 25 18 17 6 18 11 15 9 18 1 1 0 4 0 7

47 22 4 12 7 17 8 1 5 15 20 7 5 5 6 0 6 0 0 0 2 0 0

72 84 11 21 22 36 27 3 13 24 24 8 15 10 10 5 31 0 3 2 6 4 2

84 69 13 20 24 38 18 2 21 22 22 7 13 10 9 3 35 1 1 2 5 1 1

99 37 19 31 39 15 29 2 20 17 7 4 12 12 8 4 25 0 0 0 5 2 3

82 65 12 26 32 33 17 3 18 24 34 6 11 11 10 7 32 0 2 3 10 0 1

12 15 0 48 0 0 3 9 3 2

80 59 13 26 34 32 18 2 8 32 70 5 8 11 16 8 44 0 0 0 11 13 6

EDUCACIN

37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

Matrculas Vestimenta del colegio Libros y varios Contribucin directiva de padres Contribucin para el establecimiento Contribucin para infraestructura Otros gastos Pensin escolar Fotocopias Transporte del colegio Otros gastos educativos

ALIMENTOS

FUERA DEL

HOGAR

48 49 50 51 52 53 54 55

Desayunos Almuerzos T Cenas Sandwiches, hamburguesas, etc. Dulces, helados Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos

VIVIENDA, SERVICIOS

BSICOS

56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Renta Renta imputada rural Agua por caera Agua por pileta pblica Agua por carro repartidor Agua por otros medios Energa elctrica Guano, lea para cocinar Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar Telfono Reparaciones

BIENES DURABLES

67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Cama Radio Cocina Televisor Ropero Bicicleta Refrigerador Mquina de coser Reproductor de video Autombil Horno Computadora Motocicleta Lavadora Secadora Microondas

91 88 6 15 34 40 21 2 24 18 15 6 13 11 15 1 14 0 1 0 5 2 1 37 1 3 1 4 11 1 2 4 0 1 2 2 1 3 7 0 0 0 1 3 6 5 12 3 25 2 8 5 2 5 4 42 0 14 0 0 0 29 1 20 2 1 3 4 3 6 2 3 2 1 1 5 0 1 0 0 0 0

78 56 6 22 18 32 16 2 12 23 26 7 8 10 9 2 24 0 1 1 6 1 1 19 2 0 0 1 17 2 1 3 0 0 1 2 0 6 7 1 0 0 0 1 2 1 8 3 7 1 3 1 2 2 3 2 41 2 0 0 0 6 1 7 0 1 2 2 1 2 1 4 2 0 0 1 0 0 2 0 0 0

148

Elaboracin propia Fuente: Encuesta Mecovi 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

ANEXO B (CONT.)

MATRIZ DE CONSUMO PROMEDIO (POR QUINTIL DE CONSUMO)

TERCER QUINTIL DE GCONSUM

LUGAR DE COMPRA AREA URBANA Lugar no Mercado especificado en calle Ferias Calle Supermercados Otros Calle Supermercados Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Lugar no Mercado Promedio especificado en calle Ferias Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas AREA RURAL Galeras que no dan facturas Otros Promedio

(Bs./mes)

GRUPO

101 159 21 30 55 32 53

ALIMENTOS DENTRO DEL HOGAR

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Pan y cereales Carnes, embutidos y salchichas Pescado Aceites y grasas Productos lcteos y huevos Verduras frescas Tubrculos Leguminosas Frutas frescas Azcar T, caf, mate Sal y condimentos Bebidas

78 158 24 14 143 56 14 0 88 24 50 11 39 22 27 36 0 12 18 8 11 23 10 17 117 0 21 0 41 0 10 1

105 78 10 28 51 66 61 2 34 15 11 4

11 31

119 80 18 30 28 57 28 4 17 28 35 6 27 14 25 11 83 0

BIENES NO ALIMENTARIOS

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 Peridicos, libros y revistas Discos, casettes y CDs Servicios al hogar Otros gastos mensuales Gastos op. y mant. del vehculo Comunicaciones Salud Joyas y relojes Turismo Gastos legales y miscelneos Gastos financieros

Artculos de limpieza del hogar Artculos de limpieza personal Tabaco Ropa y calzados Accesorios de vestir Artculos para hacer vestimentas Artculos textiles y plsticos Medicamentos, prod. farmacuticos Equipamiento para el hogar Juguetes Servicios de transporte pblico Espectculos

17 68 3 9 29 12 14 2 16 3 17 1 9 5 17 0 6 0 0 0 3 1 0 20 50 0 46 0 0 0 9 31 1 24 19 0 41 0 5 1 5 24 3 17 20 50 0 142 0 3 1 11 18 2 13 20 20 57 0 2 8 1 29 3 8 0

118 146 15 21 58 55 28 3 39 23 19 8 20 17 23 3 37 0 2 2 4 10 4

111 136 13 17 46 56 28 4 36 24 17 8 23 16 20 0 25 0 1 1 4 5 4

95 176 14 24 45 53 61 3 8 4 24 5 39 14 21 0 17 0 0 0 0 1 3

125 171 14 20 54 46 33 3 34 22 22 9 28 15 24 8 57 0 3 3 3 9 4

65 40 5 10 15 22 12 2 8 23 42 2 17 10 10 0 13 0 0 1 5 2 0

85 120 13 27 37 50 35 3 24 26 23 9 18 15 17 5 47 0 3 3 23 9 3

93 102 14 24 41 47 27 3 28 27 18 7 16 14 14 1 51 0 0 2 3 3 2

120 117 20 28 34 39 35 3 23 31 27 11 22 18 23 8 44 1 1 5 27 6 2

37 0 1 7 6 7 5

0 30 6 9

EDUCACIN

37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 Renta Renta imputada rural Agua por caera Agua por pileta pblica Agua por carro repartidor Agua por otros medios Energa elctrica Guano, lea para cocinar Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar Telfono Reparaciones Desayunos Almuerzos T Cenas Sandwiches, hamburguesas, etc. Dulces, helados Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos

Matrculas Vestimenta del colegio Libros y varios Contribucin directiva de padres Contribucin para el establecimiento Contribucin para infraestructura Otros gastos Pensin escolar Fotocopias Transporte del colegio Otros gastos educativos

VIVIENDA, SERVICIOS BSICOS

BIENES DURABLES

ALIMENTOS FUERA DEL HOGAR

67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Cama Radio Cocina Televisor Ropero Bicicleta Refrigerador Mquina de coser Reproductor de video Autombil Horno Computadora Motocicleta Lavadora Secadora Microondas

120 145 10 20 54 52 26 3 37 22 19 8 19 16 23 1 27 0 1 1 6 4 2 65 2 4 1 5 12 3 2 7 0 0 6 14 1 6 11 1 1 0 1 6 8 9 20 7 36 3 10 9 4 8 8 37 0 17 0 1 1 39 1 25 7 3 4 6 3 20 3 2 6 1 3 8 1 1 2 0 0 0

109 96 9 27 28 44 27 3 19 28 31 9 19 15 18 2 40 0 1 2 14 3 1 26 0 1 1 3 22 6 2 8 0 0 3 1 0 11 13 1 1 0 0 0 4 7 21 3 12 1 5 3 2 5 6 2 64 3 0 0 0 13 1 10 3 3 4 7 3 4 2 5 3 2 1 0 0 0 4 0 0 0

149

Elaboracin propia Fuente: Encuesta Mecovi 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

ANEXO B (CONT.)

MATRIZ DE CONSUMO PROMEDIO (POR QUINTIL DE CONSUMO)

CUARTO QUINTIL DE GCONSUM
(Bs./mes) LUGAR DE COMPRA AREA URBANA Lugar no Mercado especificado en calle Ferias Calle Supermercados Otros Calle Supermercados Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Lugar no Mercado Promedio especificado en calle Ferias Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas AREA RURAL Galeras que no dan facturas Otros Promedio GRUPO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Pan y cereales Carnes, embutidos y salchichas Pescado Aceites y grasas Productos lcteos y huevos Verduras frescas Tubrculos Leguminosas Frutas frescas Azcar T, caf, mate Sal y condimentos Bebidas

ALIMENTOS DENTRO DEL HOGAR

114 48 14 98 47 18 15 90 32 26 5 19 45 28 30 0 0 8 250 19 13 17 8 6 7 10 5 10 16 16 71 24 12 0 55 0 23 8 21 49 4

85 189 22 9 75 45 20 0 169

147 130 23 28 52 49 37 9 88 39 36 13

BIENES NO ALIMENTARIOS

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 Peridicos, libros y revistas Discos, casettes y CDs Servicios al hogar Otros gastos mensuales Gastos op. y mant. del vehculo Comunicaciones Salud Joyas y relojes Turismo Gastos legales y miscelneos Gastos financieros

Artculos de limpieza del hogar Artculos de limpieza personal Tabaco Ropa y calzados Accesorios de vestir Artculos para hacer vestimentas Artculos textiles y plsticos Medicamentos, prod. farmacuticos Equipamiento para el hogar Juguetes Servicios de transporte pblico Espectculos

21 49 4 3 43 13 14 2 27 12 23 3 22 11 24 0 25 0 1 1 4 3 0 10 40 0 52 13 65 1 16 23 0 30 31 0 64 0 4 12 8 24 9 2 20 0

136 214 19 23 96 76 39 7 60 28 25 14 43 22 34 12 55 1 4 3 15 15 5

117 184 13 26 68 69 33 6 56 26 23 7 29 18 32 6 63 0 1 2 1 30 6

187 152 50 18 90 56 44 1 46 21 22 9 133 35 31 1 34 0 1 3 8 2 1

146 229 28 24 82 78 38 5 106 31 29 10 40 23 30 10 71 0 46 5 7 0 4

103 112 8 4 37 36 19 2 12 18 55 3 13 10 8 0 20 0 0 1 3 7 1

127 200 19 26 79 67 42 8 49 32 41 11 38 20 28 5 99 1 2 8 6 13 6

121 117 23 26 65 54 36 2 40 35 25 10 38 17 19 2 48 0 0 2 1 2 3

148 220 23 37 77 85 43 6 52 37 32 13 57 19 23 12 74 0 1 1 10 7 4

25 15 20 81 0 0 0 9 8 2

155 155 8 44 53 83 32 5 24 51 44 10 61 23 17 20 56 0 9 0 32 2 9

EDUCACIN

37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

Matrculas Vestimenta del colegio Libros y varios Contribucin directiva de padres Contribucin para el establecimiento Contribucin para infraestructura Otros gastos Pensin escolar Fotocopias Transporte del colegio Otros gastos educativos

VIVIENDA, SERVICIOS BSICOS

ALIMENTOS FUERA DEL HOGAR

48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Desayunos Almuerzos T Cenas Sandwiches, hamburguesas, etc. Dulces, helados Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos Renta Renta imputada rural Agua por caera Agua por pileta pblica Agua por carro repartidor Agua por otros medios Energa elctrica Guano, lea para cocinar Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar Telfono Reparaciones

BIENES DURABLES

67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Cama Radio Cocina Televisor Ropero Bicicleta Refrigerador Mquina de coser Reproductor de video Autombil Horno Computadora Motocicleta Lavadora Secadora Microondas

141 205 15 23 88 72 35 6 59 28 25 12 36 23 33 2 51 1 3 2 12 11 3 96 5 11 3 16 36 19 6 16 1 3 9 58 4 10 19 1 1 1 2 23 17 20 32 11 52 5 13 18 7 16 14 59 0 24 0 2 3 57 1 28 22 6 4 10 5 17 4 4 12 1 7 23 1 15 1 0 0 0

142 170 13 31 62 63 34 5 37 36 41 12 33 19 23 4 68 0 1 2 15 7 3 48 1 4 2 4 35 25 5 13 1 2 3 8 1 15 21 1 2 1 1 5 16 18 32 8 23 2 10 7 3 14 11 7 88 6 0 1 3 27 2 16 6 1 4 9 4 14 2 9 8 2 3 14 1 0 13 2 0 1

150

Elaboracin propia Fuente: Encuesta Mecovi 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

ANEXO B (CONT.)

MATRIZ DE CONSUMO PROMEDIO (POR QUINTIL DE CONSUMO)

QUINTO QUINTIL DE GCONSUM

AREA URBANA Lugar no Mercado especificado en calle Ferias Calle Supermercados Otros Calle Supermercados Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Lugar no Mercado Promedio especificado en calle Ferias Tiendas de Barrio Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas AREA RURAL Otros Promedio

(Bs./mes)

LUGAR DE COMPRA

GRUPO

HOGAR

94 279 0 0 250 11 32 37

229 166 67

115 261 97 47 137

71 46 20 77 26 29 3 0 0

ALIMENTOS DENTRO DEL

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Pan y cereales Carnes, embutidos y salchichas Pescado Aceites y grasas Productos lcteos y huevos Verduras frescas Tubrculos Leguminosas Frutas frescas Azcar T, caf, mate Sal y condimentos Bebidas

17 26 46

58 3 59 65 67 26 50

179 147 20 24 38 88 41 13 33 26 22 13 42 13 29 16 56 0 28 39 0 0 1 5 13 7 35 9 44 0

159 238 24 26 149 50 19 8 44 45 42 13 72 32 47 43 122 0 10 30

147 0 0 80 17 5

67 0

BIENES NO ALIMENTARIOS

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

Artculos de limpieza del hogar Artculos de limpieza personal Tabaco Ropa y calzados Accesorios de vestir Artculos para hacer vestimentas Artculos textiles y plsticos Medicamentos, prod. farmacuticos Equipamiento para el hogar Juguetes Servicios de transporte pblico Espectculos

191 177 6 10 87 53 34 2 63 11 28 5 56 29 73 1 30 0 1 6 9 6 1 60 72 24 163 6 4 0 33 74 96 18 58 0 106 11 14 11 33 28 14 22 25 6 4 130 30 19 59 200 0 22 24 35 100 0

182 337 35 30 164 107 47 9 105 38 43 16 96 41 65 9 97 1 21 11 8 29 9

168 296 32 54 144 99 43 9 91 40 42 14 84 47 83 8 148 2 4 3 3 21 13

105 195 23 21 138 145 70 4 121 26 22 10 911 24 45 19 59 0 1 3 4 62 15

174 337 32 34 141 133 40 13 67 39 39 41 101 50 63 27 157 0 27 1 57 22 8

163 348 95 22 217 111 34 11 100 34 56 14 142 62 99 42 119 0 1 23 21 33 12

116 96 2 6 17 13 3 4 20 12 18 8 42 40 32 1 13 0 1 0 6 1 0

167 216 19 34 143 86 33 10 70 44 43 20 344 39 49 32 93 3 4 3 29 12 4

35

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Peridicos, libros y revistas Discos, casettes y CDs Servicios al hogar Otros gastos mensuales Gastos op. y mant. del vehculo Comunicaciones Salud Joyas y relojes Turismo Gastos legales y miscelneos Gastos financieros

EDUCACIN

37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

Matrculas Vestimenta del colegio Libros y varios Contribucin a directiva de padres Contribucin para el establecimiento Contribucin para infraestructura Otros gastos Pensin escolar Fotocopias Transporte del colegio Otros gastos educativos

ALIMENTOS

FUERA DEL

HOGAR

48 49 50 51 52 53 54 55

Desayunos Almuerzos T Cenas Sandwiches, hamburguesas, etc. Dulces, helados Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos

VIVIENDA, SERVICIOS

BSICOS

56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66

Renta Renta imputada rural Agua por caera Agua por pileta pblica Agua por carro repartidor Agua por otros medios Energa elctrica Guano, lea para cocinar Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar Telfono Reparaciones

BIENES DURABLES

67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82

Cama Radio Cocina Televisor Ropero Bicicleta Refrigerador Mquina de coser Reproductor de video Autombil Horno Computadora Motocicleta Lavadora Secadora Microondas

173 330 31 30 159 105 45 8 102 37 41 19 98 43 69 7 107 2 8 7 28 25 10 174 32 32 15 146 141 159 40 48 7 43 44 106 34 16 37 1 2 1 8 306 44 78 80 18 84 7 35 45 13 28 25 114 0 56 0 1 1 127 1 37 118 41 18 23 12 36 8 8 24 2 9 196 1 58 16 5 2 3

157 195 14 30 96 67 25 7 54 40 39 17 127 34 43 14 77 1 4 8 36 8 3 67 1 9 3 69 104 146 19 38 2 4 23 33 3 16 25 1 3 3 0 81 21 67 80 19 55 4 14 19 11 27 20 8 342 20 0 0 5 89 4 34 22 12 11 20 13 15 2 7 22 1 11 189 2 1 34 0 0 0

151

Elaboracin propia Fuente: Encuesta Mecovi 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

152

ANEXO C
MATRIZ DE COEFICIENTES TRIBUTARIOS
Parmetros Coeficientes de impuesto por lugar de compra Lugar no especificado Mercado en calle Ferias Calle Tiendas de barrio Supermercados Galeras que dan facturas Galeras que no dan facturas Otros Coeficientes de impuesto Totalmente No Totalmente Tributado Bienes no alimentarios Educacin Alimentos fuera del hogar Vivienda, servicios bsicos Bienes durables Bienes durables sujetos a registro Tasas Tasa IVA
Mercado en calle Ferias

0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 1,00 1,00 0,75 0,75

Tributado

1 1 1 1 1 1

0 0 0 0 0,7 0,9

13,00%
AREA URBANA y RURAL Tiendas de Galeras que Barrio Supermercados dan facturas Galeras que no dan facturas

LUGAR DE COMPRA GRUPO Lugar no especificado Calle

Otros

Promedio

ALIMENTOS DENTRO DEL HOGAR

1 Pan y cereales 2 Carnes, embutidos y salchichas 3 Pescado 4 Aceites y grasas 5 Productos lcteos y huevos 6 Verduras frescas 7 Tubrculos 8 Leguminosas 9 Frutas frescas 10 Azcar 11 T, caf, mate 12 Sal y condimentos 13 Bebidas 14 Artculos de limpieza del hogar 15 Artculos de limpieza personal 16 Tabaco 17 Ropa y calzados 18 Accesorios de vestir 19 Artculos para hacer vestimentas

BIENES NO ALIMENTARIOS

20 Artculos textiles y plsticos 21 Medicamentos, prod. farmacuticos 22 Equipamiento para el hogar 23 Juguetes 24 Servicios de transporte pblico 25 Espectculos 26 Peridicos, libros y revistas 27 Discos, casettes y CDs 28 Servicios al hogar 29 Otros gastos mensuales 30 Gastos op. y mant. del vehculo 31 Comunicaciones 32 Salud 33 Joyas y relojes 34 Turismo 35 Gastos legales y miscelneos 36 Gastos financieros 37 Matrculas 38 Vestimenta del colegio 39 Libros y varios

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0

0,75 0,75 0 0 0,75 0 0 0 0 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0 0 0,75 0,75 0,75 0 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 0,00 0,00 1,00 0,00 1,00 1,00 0,00 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 0,90 0,70 0,70 0,90 0,70 0,70 0,70

EDUCACIN ALIMENTOS FUERA DEL HOGAR VIVIENDA, SERVICIOS BSICOS BIENES DURABLES

40 Contribucin directiva de padres 41 Contribucin para el establecimiento 42 Contribucin para infraestructura 43 Otros gastos 44 Pensin escolar 45 Fotocopias 46 Transporte del colegio 47 Otros gastos educativos 48 Desayunos 49 Almuerzos 50 T 51 Cenas 52 Sandwiches, hamburguesas, etc. 53 Dulces, helados 54 Cerveza y otras bebidas alcohlicas 55 Gaseosas y jugos 56 Renta 57 Renta imputada rural 58 Agua por caera 59 Agua por pileta pblica 60 Agua por carro repartidor 61 Agua por otros medios 62 Energa elctrica 63 Guano, lea para cocinar 64 Fuel Kero, GLP, elect., gas, p/ cocinar 65 Telfono 66 Reparaciones 67 Cama 68 Radio 69 Cocina 70 Televisor 71 Ropero 72 Bicicleta 73 Refrigerador 74 Mquina de coser 75 Reproductor de video 76 Autombil 77 Horno 78 Computadora 79 Motocicleta 80 Lavadora 81 Secadora

82 Microondas Elaboracin propia

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

153

ANEXO D

HOGARES POR QUINTIL DE CONSUMO Y REA GEOGRAFICA

(En #) rea urbana rea rural Bolivia (En % del Total) rea urbana rea rural Bolivia (En % del Total) rea urbana rea rural Bolivia 1 73 867 366 716 440 583 1 6,10% 52,74% 23,11% 1 16,77% 83,23% 100,00% 2 181 769 162 951 344 720 2 15,01% 23,43% 18,08% 2 52,73% 47,27% 100,00% 3 260 100 98 037 358 137 3 21,47% 14,10% 18,78% 3 72,63% 27,37% 100,00% 4 327 687 51 385 379 072 4 27,05% 7,39% 19,88% 4 86,44% 13,56% 100,00% 5 367 903 16 253 384 156 5 30,37% 2,34% 20,15% 5 95,77% 4,23% 100,00% Total 1 211 326 695 342 1 906 668 Total 100,00% 100,00% 100,00% Total 63,53% 36,47% 100,00%

Elaboracin propia Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

VALOR DEL CONSUMO PROMEDIO POR QUINTILES DE CONSUMO

(En Bs./mes) rea urbana rea rural Bolivia 1 344,14 179,00 206,68 2 722,16 535,10 633,73 3 1 077,68 845,99 1 014,26 4 1 736,27 1 405,40 1 691,42 5 4 247,28 2 942,32 4 192,07

Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

VALOR DEL INGRESO PROMEDIO POR QUINTILES DE CONSUMO

(En Bs./mes) rea urbana rea rural Bolivia 1 555,26 226,47 281,60 2 868,58 601,99 742,56 3 1 209,73 842,41 1 109,18 4 1 623,17 1 334,96 1 584,06 5 4 321,26 2 853,17 4 259,21

Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

VALOR DEL INGRESO PROMEDIO POR QUINTILES DE INGRESO

(En Bs./mes) rea urbana rea rural Bolivia 1 82,74 74,15 75,28 2 391,49 350,48 370,87 3 817,95 791,45 810,64 4 1 472,72 1 446,50 1 468,82 5 4 587,57 4 744,29 4 597,82

Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE) - Bolivia.

ANEXO E.-

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)

Gasto Promedio por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre ms rico

2 1 Promedio
ms rico ms pobre

3 1 Promedio 261 106 33 23 65 24 512 118 38 8 10 29 4 207 341 111 33 38 86 24 634

ms pobre

URBANO 4 5 2 3 5 2 3

RURAL 4

TOTAL 4

5
ms rico

Promedio 511 193 62 72 123 53 1 014 736 402 128 128 196 101 1 691 1 164 1 269 594 250 497 419 4 192 566 401 164 98 185 120 1 534

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar 179 372 535 745 1 177 Bienes No Alimentarios 52 119 202 419 1 292 Educacin 13 38 64 130 607 Alimentos Fuera Del Hogar 34 54 84 136 254 Vivienda, Servicios Bsicos 59 109 132 202 495 Bienes Durables 8 30 60 104 423 TOTAL 344 722 1 078 1 736 4 247 Elaboracin propia. Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE)-Bolivia 741 570 240 142 253 175 2 120 106 35 6 5 23 3 179 306 103 27 21 61 18 535 447 170 58 38 100 33 846 679 292 113 78 158 85 1 405 867 745 300 168 535 327 2 942

Recaudacin Promedio del IVA por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre ms rico

2 1 Promedio 50 29 18 4 22 18 141 5 2 1 0 1 0 9 18 6 2 1 2 2 30 27 11 3 1 4 3 50
ms pobre

URBANO 4 5 2 3

RURAL 4

5
ms rico

1 Promedio 42 18 5 3 7 8 84 61 49 16 5 21 30 182 15 7 2 1 2 2 29

ms pobre

TOTAL 4

5
ms rico

Promedio 6 2 1 0 1 0 11 21 6 2 1 5 2 38 33 10 3 2 9 5 63 48 19 7 4 16 10 103 81 66 50 8 43 43 291 37 21 12 3 15 12 100

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar Bienes No Alimentarios Educacin Alimentos Fuera Del Hogar Vivienda, Servicios Bsicos Bienes Durables TOTAL Elaboracin propia 11 3 1 1 5 1 21 24 6 2 2 8 3 45 35 10 3 2 12 6 68 49 20 7 4 17 10 106 82 67 51 8 44 44 296

Tasa Efectiva Promedio del IVA por Grupo y Quintil de Consumo.-

(%) 1
ms pobre ms rico

URBANO 4 5

1 Promedio 6,74% 5,03% 7,69% 3,03% 8,67% 10,21% 6,65%

ms pobre

RURAL 4

5
ms rico

1 Promedio 5,17% 6,33% 9,97% 2,89% 2,47% 9,10% 5,23% 5,83% 6,01% 7,17% 2,97% 3,21% 9,10% 5,63% 6,09% 6,67% 5,45% 3,59% 3,69% 9,10% 5,89% 6,22% 6,15% 4,84% 3,95% 4,58% 9,10% 5,96% 7,05% 6,55% 5,41% 3,09% 3,99% 9,10% 6,20% 5,92% 6,33% 6,07% 3,38% 3,57% 9,10% 5,76%

ms pobre

TOTAL 4

5
ms rico

Promedio 5,44% 6,06% 8,46% 2,11% 4,68% 9,10% 5,47% 6,15% 5,44% 5,73% 3,12% 6,20% 9,38% 5,95% 6,48% 5,25% 4,94% 2,90% 7,62% 9,46% 6,19% 6,51% 6,96% 4,81% 5,20% 5,52% 8,34% 2,85% 3,24% 7,98% 8,63% 9,65% 10,36% 6,11% 6,94% 6,60% 5,16% 7,57% 3,06% 8,02% 10,12% 6,55%

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar Bienes No Alimentarios Educacin Alimentos Fuera Del Hogar Vivienda, Servicios Bsicos Bienes Durables TOTAL Elaboracin propia 6,23% 5,14% 4,85% 1,53% 8,97% 9,10% 6,09% 6,39% 4,99% 4,82% 3,17% 7,70% 9,53% 6,17% 6,60% 4,80% 4,77% 2,78% 8,74% 9,53% 6,28%

6,55% 6,96% 4,66% 5,17% 5,61% 8,40% 2,75% 3,25% 8,40% 8,85% 9,72% 10,41% 6,13% 6,96%

154

ANEXO F.-

IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES (IT)

Gasto Promedio por Grupo y Quintil de Consumo.RURAL 5

ms rico

(Bs./mes) TOTAL 4
ms rico

1
ms pobre

2 1 Prom. 106 35 6 5 23 3 179 306 103 27 21 61 18 535 447 170 58 38 100 33 846 679 292 113 78 158 85 1 405 867 745 300 168 535 327 2 942 261 106 33 23 65 24 512 118 38 8 10 29 4 207 341 111 33 38 86 24 634 511 193 62 72 123 53 1 014
ms pobre

URBANO 3 4 2 Prom.
ms pobre

ms rico

Prom. 1 164 1 269 594 250 497 419 4 192 566 401 164 98 185 120 1 534

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar 179 372 535 745 1 177 741 Bienes No Alimentarios 52 119 202 419 1 292 570 Educacin 13 38 64 130 607 240 Alimentos Fuera Del Hogar 34 54 84 136 254 142 Vivienda, Servicios Bsicos 59 109 132 202 495 253 Bienes Durables 8 30 60 104 423 175 TOTAL 344 722 1 078 1 736 4 247 2 120 Elaboracin propia. Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE)-Bolivia

736 402 128 128 196 101 1 691

Recaudacin Promedio del IT por Grupo y Quintil de Consumo.RURAL 5

ms rico

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

(Bs./mes) TOTAL 4 5
ms rico

2 1 Prom. 17,3 9,9 4,3 1,5 5,1 4,1 42,1 1,9 0,8 0,1 0,0 0,1 0,1 3,1 6,2 2,1 0,4 0,2 0,5 0,4 9,8 9,4 3,9 0,7 0,5 0,8 0,7 16,1 14,6 6,2 1,3 1,1 1,7 1,8 26,6
ms pobre

URBANO 3 4 2 3

1 Prom. 21,2 16,9 3,7 1,8 4,9 6,9 55,4 5,4 2,3 0,5 0,3 0,5 0,5 9,4

Tasa 1 ms pobre Efectiva 4,5% 4,5% 3,0% 4,5% 3,0% 3,0% 3,9 0,9 0,1 0,2 1,2 0,2 6,5 8,2 2,0 0,4 0,6 1,9 0,7 13,9 12,2 3,4 0,7 0,8 2,7 1,3 21,1 16,9 6,8 1,7 1,3 3,9 2,3 32,9 28,3 23,1 11,8 2,9 10,1 10,2 86,3

ms pobre

ms rico

Prom. 2,2 0,8 0,1 0,1 0,3 0,1 3,6 7,3 2,1 0,4 0,4 1,2 0,5 12,0 11,5 3,5 0,7 0,7 2,2 1,2 19,7 16,6 6,7 1,6 1,3 3,6 2,3 32,0 28,0 22,9 11,4 2,8 9,9 10,0 85,0 12,9 7,2 2,9 1,0 3,4 2,8 30,2

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar Bienes No Alimentarios Educacin Alimentos Fuera Del Hogar Vivienda, Servicios Bsicos Bienes Durables TOTAL Elaboracin propia

Tasa Efectiva Promedio del IT por Grupo y Quintil de Consumo.RURAL 5

ms rico

(%) TOTAL 2
ms pobre

1
ms pobre

2 1 Prom. 2,33% 1,74% 1,77% 1,05% 2,00% 2,36% 1,99%

URBANO 3 4

ms rico

1 Prom. 1,79% 2,19% 2,30% 1,00% 0,57% 2,10% 1,71% 2,02% 2,08% 1,65% 1,03% 0,74% 2,10% 1,83% 2,11% 2,31% 1,26% 1,24% 0,85% 2,10% 1,90% 2,15% 2,13% 1,12% 1,37% 1,06% 2,10% 1,89% 2,44% 2,27% 1,25% 1,07% 0,92% 2,10% 1,88% 2,05% 2,19% 1,40% 1,17% 0,82% 2,10% 1,85%

ms pobre

ms rico

Prom. 1,88% 2,10% 1,95% 0,73% 1,08% 2,10% 1,76% 2,13% 1,88% 1,32% 1,08% 1,43% 2,17% 1,89% 2,24% 1,82% 1,14% 1,00% 1,76% 2,18% 1,94% 2,25% 1,67% 1,27% 0,99% 1,84% 2,23% 1,89% 2,41% 1,80% 1,92% 1,12% 1,99% 2,39% 2,03% 2,28% 1,79% 1,75% 1,06% 1,85% 2,34% 1,97%

GRUPO DE CONSUMO Alimentos Dentro Del Hogar Bienes No Alimentarios Educacin Alimentos Fuera Del Hogar Vivienda, Servicios Bsicos Bienes Durables TOTAL Elaboracin propia 2,16% 1,78% 1,12% 0,53% 2,07% 2,10% 1,89% 2,21% 1,73% 1,11% 1,10% 1,78% 2,20% 1,92% 2,29% 1,66% 1,10% 0,96% 2,02% 2,20% 1,96% 2,27% 1,61% 1,29% 0,95% 1,94% 2,24% 1,89% 2,41% 1,79% 1,94% 1,12% 2,04% 2,40% 2,03%

155

ANEXO G.-

IMPUESTO ESPECIAL A LOS Y HIDROCARBUROS Y SUS DERIVADOS (IEHD)

Parmetros
A B C D E F T 32,6% 33,6% 31,2% 16,8% 27,3% 28,0% Cont. 0,85 0,6 0,85 0,8 0,2 0,15

Servicios de transporte pblico Gastos op. y mant. del vehculo Transporte del colegio Fuel Kero, GLP, gas, p/cocinar Turismo Otros

Gasto Promedio por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre ms rico

2 1 Promedio 99 54 32 28 14,1 883 1 111 2 120 6 0 0 1 0,0 111 119 179 19 2 1 7 0,2 327 356 535 26 6 7 10 0,5 485 535 846 48 25 18 16 2,0 757 866 1 405 67 146 67 34 3,8 1 035 1 353 2 942 16 7 4 6 0,4 284 317 512
ms pobre

URBANO 4 5 2 3 5

RURAL 4

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

1 ms ms Promedio rico pobre 8 0 0 4 0,0 128 140 207

TOTAL 4

ms rico

Promedio 28 2 3 14 0,4 379 426 634 54 4 9 21 0,5 583 671 1 014 90 20 20 27 2,9 864 1 024 1 691 170 158 78 37 41,5 1 414 1 898 4 192 69 37 22 20 9,1 664 821 1 534

Grupo Servicios de transporte pblico 15 37 65 96 174 Gastos op. y mant. del vehculo 0 1 3 19 159 Transporte del colegio 2 5 9 20 78 Fuel Kero, GLP, gas, p/cocinar 17 20 25 28 37 Turismo 0,0 0,6 0,5 3,0 43,1 Alimentos fuera y dentro del hogar 212 426 619 881 1 431 CONSUMO SUJETO TOTAL 245 489 723 1 048 1 922 CONSUMO TOTAL 344 722 1 078 1 736 4 247 Elaboracin propia. Fuente: Encuesta MECOVI 2000, Instituto Nacional de Estadstica (INE)-Bolivia

Recaudacion Promedio del IEHD por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre

2 3 5
ms rico

URBANO 4 1 Promedio 20,8 8,2 6,5 3,2 0,6 29,0 68,3 1,3 0,0 0,0 0,2 0,0 3,6 5,1 3,9 0,3 0,1 0,8 0,0 10,7 15,9
ms pobre

RURAL 4

1 ms ms Promedio rico pobre 5,5 1,0 1,4 1,2 0,0 15,9 25,0 10,1 3,8 3,5 1,8 0,1 24,9 44,2 14,0 22,0 13,5 3,9 0,2 34,0 87,5 3,4 1,0 0,8 0,7 0,0 9,3 15,3 1,6 0,0 0,1 0,5 0,0 4,2 6,3

TOTAL 4

ms rico

Promedio 5,9 0,3 0,5 1,6 0,0 12,4 20,8 11,3 0,6 1,8 2,4 0,0 19,1 35,3 18,8 3,0 4,0 3,1 0,1 28,4 57,4 35,4 23,9 15,7 4,2 1,8 46,4 127,5 14,4 5,6 4,4 2,3 0,4 21,8 48,9

Grupo Servicios de transporte pblico Gastos op. y mant. del vehculo Transporte del colegio Fuel Kero, GLP, gas, p/cocinar Turismo Alimentos fuera y dentro del hogar TOTAL Elaboracin propia. 3,0 0,0 0,3 1,9 0,0 7,0 12,3 7,7 0,2 0,9 2,3 0,0 14,0 25,1 13,5 0,5 1,9 2,9 0,0 20,3 39,2 20,2 2,9 4,1 3,3 0,1 28,9 59,5 36,4 24,0 15,8 4,2 1,9 47,0 129,3

Tasa Efectiva Promedio del IEHD por Grupo y Quintil de Consumo.RURAL 4

ms rico

(%) 1
ms pobre

URBANO 4 5

1 Promedio 6,73% 3,04% 6,15% 3,22%

ms pobre

2 1 ms ms rico Promedio pobre 4,29% 2,84% 4,48% 2,98% 4,67% 2,95% 5,10% 3,14% 6,47% 2,98% 4,81% 2,98% 4,50% 3,05%

TOTAL 4

ms rico

Promedio 4,88% 3,28% 5,26% 3,48% 5,61% 3,39% 6,72% 3,04% 5,96% 3,19%

Grupo CONSUMO SUJETO TOTAL TOTAL Elaboracin propia. 5,01% 3,57% 5,14% 3,48% 5,42% 3,64%

5,67% 3,43%

156

ANEXO G.- (Cont.)

TASAS ESPECIFICAS DEL IEHD PARA LA GESTIN 2000

Expresado en bolivianos por unidad de medida

UNIDAD DE MEDIDA GEST. 2000 V/18/01/00 V/22/01/00 V/27/01/00 28/01/2000 01/02/2000 V12/02/00 25/02/2000 PARA LA 18/01/2000 26/01/2000 2047 VAR. 11/02/2000 25680 DE PARTIDA R.A. N024 R.A. N R.A. N032 LEY N 1RA. RA N055 D.S. N IEHD D.S. N 25646 de 14/01/00 DS N25660 28/01/00 DS N25732 RA N118 10/04/2000 V11/04/00 D.S. N 25753 25/04/2000 D.S. N 25774 19/05/2000 D.S. N 25781 19/05/2000 LEY N 2152 23/11/2000 D.S. N 26004 27/11/2000

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

PRODUCTOS

Gasolina Especial

1,297

Gasolina Premium

1,240 2,580

1,240 2,580

1,240 2,580

1,240 2,580

Gasolina de Aviacin

Diesel Oil Nacional

Diesel Oil Importado

1,360 2,580 0,460 1,030 0,740 0,960 0,670 0,890 0,600 1,360 2,580 0,460 0,960 0,700 0,840 0,580 1,295 2,580 0,460 0,890 0,600

0,840 0,820

0,865 0,820

0,865 0,820

1,240 2,580 0,340 0,865 0,820

1,240 2,580 0,340 0,865 0,580

Diesel Oil de Gas Natural

Jet Fuel Internacional

Jet Fuel Nacional

Fuel Oil

Aceites Autom. e Ind.

Grasas Lubricantes

Litro Litro Litro Litro Litro Litro Litro Litro Litro Litro kilo 0,440 0,210 0,290 1,870 1,870 0,440 0,210 0,290 1,870 1,870

0,320 0,090 0,290 1,870 1,870

0,320 0,090 0,290 1,870 1,870

1,360 2,580 0,460 0,960 0,700 0,200 0,440 0,210 0,290 1,870 1,870

1,240 2,580 0,340 0,865 0,580 0,200 0,320 0,090 0,290 1,870 1,870

Fuente: Viceministerio de Poltica Tributaria.

157

ANEXO H.-

IMPUESTO AL CONSUMO ESPECIFICO (ICE)

Parmetros
50,0% 18,0% 8,0% 18,0% 0,0417 0,2174 0,2165 0,9079 0,0208 0,0391 0,0173 0,1634

Tasas Tabaco Cerveza y otras bebidas alcohlicas * Gaseosas y jugos * Automvil * Calculo Propio Tasas Promedio

Gasto Promedio por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre ms rico

2 Promedio
ms pobre ms pobre ms rico Promedio

URBANO 3 4 5 1 2 3 5 2 1

RURAL 4

TOTAL 4

5
ms rico Promedio

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

GRUPO DE CONSUMO Tabaco Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos TOTAL BIENES PERECEDEROS Automvil Motocicleta TOTAL BIENES DURABLES CONSUMO TOTAL Elaboracin propia. Fuente: Encuesta MECOVI 2000, 0,4 0,5 3,3 4,2 0,0 0,0 0,0 344 Instituto 1,1 1,0 2,3 7,3 3,3 4,6 8,3 15,8 28,4 15,4 3,8 8,2 14,4 24,8 14,0 9,5 17,5 32,5 60,5 32,6 5,0 8,3 23,4 196,4 68,5 0,0 1,8 1,4 16,3 5,7 5,0 10,0 24,8 212,7 74,2 722 1 078 1 736 4 247 2 120 Nacional de Estadstica (INE)-Bolivia 0,5 0,5 0,5 1,5 0,0 0,0 0,0 179 1,7 2,0 2,7 6,4 1,3 1,6 2,9 535 2,1 5,5 5,7 13,3 0,0 4,0 4,0 846 3,9 14,0 11,3 29,2 14,1 13,4 27,6 1 405 14,2 26,5 19,9 60,7 189,0 34,4 223,4 2 942 1,6 3,1 3,0 7,7 5,8 2,7 8,5 512 0,5 0,5 1,0 2,0 0,0 0,0 0,0 207

1,4 3,4 3,3 8,0 3,3 0,8 4,0 634

1,3 7,5 7,5 16,4 6,0 2,4 8,4 1 014

2,5 15,6 14,0 32,1 22,2 3,0 25,2 1 691

7,6 28,3 24,6 60,5 196,1 17,1 213,2 4 192

2,7 10,9 10,0 23,5 45,6 4,6 50,3 1 534

Recaudacin Promedio del ICE por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1
ms pobre ms rico

2 Promedio
ms pobre

URBANO 3 4 5 2 3 1

RURAL 4

5
ms rico Promedio

1
ms pobre

TOTAL 4

5
ms rico Promedio

GRUPO DE CONSUMO Tabaco Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos TOTAL BIENES PERECEDEROS Automvil Motocicleta TOTAL BIENES DURABLES TOTAL RECAUDACIN ICE Elaboracin propia. 0,1 0,1 0,2 0,5 0,0 0,0 0,0 0,5 0,4 0,7 0,3 1,4 0,8 0,0 0,8 2,1 0,3 1,3 0,6 2,2 1,3 0,3 1,5 3,7 0,8 2,4 1,1 4,3 3,6 0,2 3,8 8,0 2,4 4,3 1,8 8,6 30,0 2,5 32,5 41,1 1,1 2,3 1,0 4,5 10,5 0,9 11,3 15,8 0,2 0,1 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,3 0,6 0,3 0,2 1,1 0,2 0,2 0,4 1,5

0,7 0,8 0,4 2,0 0,0 0,6 0,6 2,6

1,3 2,1 0,8 4,3 2,2 2,0 4,2 8,5

4,7 4,0 1,5 10,3 28,8 5,3 34,1 44,3

0,5 0,5 0,2 1,2 0,9 0,4 1,3 2,5

0,2 0,1 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,3

0,5 0,5 0,2 1,2 0,5 0,1 0,6 1,8

0,4 1,1 0,6 2,1 0,9 0,4 1,3 3,4

0,8 2,4 1,0 4,3 3,4 0,5 3,8 8,1

2,5 4,3 1,8 8,7 29,9 2,6 32,5 41,2

0,9 1,7 0,7 3,3 7,0 0,7 7,7 11,0

Tasa Efectiva Promedio del ICE Sobre el Total de Consumo por Grupo y Quintil de Consumo.-

(Bs./mes) 1 2
ms rico

URBANO 3 4 5

1 Promedio 0,05% 0,11% 0,05% 0,21% 0,49% 0,04% 0,53% 0,74%

ms pobre

RURAL 4

5
ms rico Promedio

1
ms pobre

TOTAL 4

5
ms rico Promedio

ms pobre

GRUPO DE CONSUMO Tabaco Cerveza y otras bebidas alcohlicas Gaseosas y jugos TOTAL BIENES PERECEDEROS Automvil Motocicleta TOTAL BIENES DURABLES TOTAL ICE Elaboracin propia. 0,04% 0,02% 0,07% 0,14% 0,00% 0,00% 0,00% 0,14% 0,05% 0,10% 0,04% 0,19% 0,11% 0,00% 0,11% 0,29% 0,03% 0,12% 0,06% 0,21% 0,12% 0,02% 0,14% 0,35% 0,04% 0,14% 0,06% 0,25% 0,21% 0,01% 0,22% 0,46%

0,06% 0,10% 0,04% 0,20% 0,71% 0,06% 0,76% 0,97%

0,10% 0,04% 0,02% 0,16% 0,00% 0,00% 0,00% 0,16%

0,10% 0,06% 0,04% 0,20% 0,04% 0,05% 0,08% 0,28%

0,08% 0,10% 0,05% 0,23% 0,00% 0,07% 0,07% 0,31%

0,09% 0,15% 0,06% 0,30% 0,15% 0,15% 0,30% 0,60%

0,16% 0,14% 0,05% 0,35% 0,98% 0,18% 1,16% 1,51%

0,10% 0,09% 0,04% 0,24% 0,17% 0,08% 0,25% 0,50%

0,09% 0,04% 0,03% 0,16% 0,00% 0,00% 0,00% 0,16%

0,07% 0,08% 0,04% 0,19% 0,08% 0,02% 0,10% 0,29%

0,04% 0,11% 0,05% 0,21% 0,09% 0,04% 0,13% 0,34%

0,05% 0,14% 0,06% 0,25% 0,20% 0,03% 0,23% 0,48%

0,06% 0,10% 0,04% 0,21% 0,71% 0,06% 0,78% 0,98%

0,06% 0,11% 0,05% 0,21% 0,45% 0,05% 0,50% 0,71%

158

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

159

ANEXO I
1.- INCIDENCIA DISTRIBUTIVA: VARIABLES TRIBUTARIAS Y GASTO PUBLICO / CONSUMO PROMEDIO, QUINTILES ORDENADOS POR CONSUMO Sistema Tributario - Impuestos al Consumo: IVA, IT, IEHD, ICE (RST)
Recaudaciones (2000) Total recaudacin IVA Total recaudacin IT Total recaudacin IEHD Total recaudacin ICE Total recaudacin IUE RC-IVA y Otros Recaudaciones Totales Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 927 1 005 1 387 660 997 354 7 330 En % 40% 14% 19% 9% 14% 5% 100% RST/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

Gasto Pblico Corriente en Educacion, Salud y Pensiones (GPT)

% RST 100,0% 2,2% 7,5% 12,6% 20,9% 56,7% Gasto Social Pblico Educacin Salud Pensiones Gest. S. Prefect. y AFPs Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 693 1 469 2 141 146 6 449 En % 41,8% 22,8% 33,2% 2,3% 100% GPT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

% GPT 100,0% 11,3% 17,0% 17,9% 23,3% 30,5%

12,42% 10,43% 11,41% 11,95% 11,88% 12,99%

17,96% 75,80% 37,31% 24,54% 19,17% 10,10%

2 3 4 5 ms rico

0,472 0,494 0,022 0,003

Consumo/Capita RST/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,201 -0,271 0,041

Consumo/Capita GPT/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

2 3 4 5 ms rico

Cuadro Resumen: Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Categoras Tasa Nominal del IVA Tasa Real del IVA Recaudaciones (2000) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IVA/Cons. 13,00 14,94 % % Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Educacin (GPEdu)

% Rec. IVA 100% 2% 7% 12% 20% 57% 17% 83% Categoras: Matriculados (2002) Inicial y Primaria Secundaria y Alternativa Superior Universitaria Gasto Pblico (2000) Primaria y Secundaria Superior (Universitaria) Total GPEdu Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky GPEdu/Ing. 1 765,8 372,2 194,6 Miles de Alumnos Miles de Alumnos Miles de Alumnos Bolivia (total) 7,67% 0,00% 41,30% 18,10% 13,10% 7,80% 3,09% 5,34% 2,33% % GPEdu 100,0% 0,0% 16,8% 17,6% 21,2% 22,3% 22,1% 69,6% 30,4%

6,55% 5,47% 5,95% 6,19% 6,11% 6,94% 5,76% 6,65%

1 406 Bs. Millones 1 522 Bs. Millones 2 927 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

1 875 Bs. Millones 818 Bs. Millones 2 693 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Primaria y Secunda Superior (Universit

0,472 0,498 0,026 0,0018

Consumo/Capita IVA/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,100 -0,372 0,027

Consumo/Capita GPEdu/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto a las Transacciones (IT)

Categoras Tasa Nominal del IT 3,00 % Impuesto sobre mltiples etapas y en cascada Recaudaciones (2000) IT Mercado Interno IT Importaciones Total recaudacin IT Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Salud (GPSal)

% Rec. IT 100% 2% 8% 13% 21% 56% 18% 82% Categoras: Porcentaje de Afiliados (2002) Cajas de Salud y Seguro Privado 15,9 Seguro Bsico de Salud 13,9 No tiene 70,3 Gasto Pblico (2000) Cajas de Salud Seguros Basicos y Otros Total GPSal Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPSal/Ing. por ciento por ciento por ciento Bolivia (total) 4,19% % GPSal 100,0%

1,97% 1,76% 1,89% 1,94% 1,89% 2,03% 1,85% 1,99%

1 005 Bs. Millones 0 (no gravadas) 1 005 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

733 Bs. Millones 736 Bs. Millones 1 469 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Cajas de Salud Seguros Basicos y

14,91% 8,60% 4,57% 4,69% 2,69% 2,090% 2,096%

11,1% 15,3% 13,6% 24,6% 35,4% 49,9% 50,1%

0,472 0,485 0,013 0,0003

Consumo/Capita IT/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,252 -0,220 0,009

Consumo/Capita GPSal/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)

Categoras Tasas del IEHD Productos Gravados Recaudaciones (2000) IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IEHD/Cons. % Rec. IEHD En Bs. por unidad de medida Hidrocarburos y sus derivados Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Pensiones (GPPen)

Categoras: Numero de Pensionistas (2002) Jubilacin 89 289 Viudez 22 683 Invalidez y Orfandad 2 560 Gasto Pblico (2000) Rentas Pensiones (GPPen) Ap. Fusin Salarios Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPPen/Ing. Pensionistas Pensionistas Pensionistas Bolivia (total) 6,10% % GPPen 100,0%

3,19% 3,05% 3,28% 3,48% 3,39% 3,04% 2,98% 3,22%

100% 3% 8% 14% 23% 52% 18% 82%

1 190 Bs. Millones 198 Bs. Millones 1 387 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

2 141 Bs. Millones 184 Bs. Millones 2 325 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

19,59% 10,62% 6,88% 6,68% 4,32%

10,0% 13,0% 14,0% 24,0% 39,0%

0,472 0,456 - 0,016 - 0,0005

Consumo/Capita IEHD/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,294 -0,178 0,010

Consumo/Capita GPPen/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto al Consumo Especifico (ICE)

Categoras Tasas del ICE Productos Gravados Recaudaciones (2000) ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. ICE/Cons. En Bs. por unidad y porcentaje Tabaco, Bebidas, Automotores Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. ICE 100% 1% 3% 6% 15% 75% 14% 86%

0,71% 0,16% 0,29% 0,34% 0,48% 0,98% 0,50% 0,74%

362 Bs. Millones 298 Bs. Millones 660 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

0,472 0,946 0,474 0,0012

Consumo/Capita ICE/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

160

ANEXO I (CONT.)

2. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA: VARIABLES TRIBUTARIAS Y GASTO PUBLICO / INGRESO PROMEDIO, QUINTILES ORDENADOS POR CONSUMO Sistema Tributario - Impuestos al Consumo: IVA, IT, IEHD, ICE (RST)
Recaudaciones (2000) Total recaudacin IVA Total recaudacin IT Total recaudacin IEHD Total recaudacin ICE Total recaudacin IUE RC-IVA y Otros Recaudaciones Totales Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 927 1 005 1 387 660 997 354 7 330 En % 40% 14% 19% 9% 14% 5% 100% RST/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

Gasto Pblico Corriente en Educacion, Salud y Pensiones (GPT)

% RST 100,0% 2,2% 7,5% 12,6% 20,9% 56,7% Gasto Social Pblico Educacin Salud Pensiones Gest. S. Prefect. y AFPs Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 693 1 469 2 141 146 6 449 En % 41,8% 22,8% 33,2% 2,3% 100% GPT/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

% GPT 100,0% 11,3% 17,0% 17,9% 23,3% 30,5%

12,05% 7,65% 9,73% 10,93% 12,68% 12,79%

17,42% 55,64% 31,84% 22,44% 20,47% 9,94%

2 3 4 5 ms rico

0,448 0,494 0,045 0,006

Ingreso/Capita RST/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,448 0,201 -0,247 0,037

Ingreso/Capita GPT/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

2 3 4 5 ms rico

Cuadro Resumen: Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Categoras Tasa Nominal del IVA Tasa Real del IVA Recaudaciones (2000) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IVA/Ing. 13,00 14,94 % % Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Educacin (GPEdu)

% Rec. IVA 100% 2% 7% 12% 20% 57% 17% 83% Categoras: Matriculados (2002) Inicial y Primaria Secundaria y Alternativa Superior Universitaria Gasto Pblico (2000) Primaria y Secundaria Superior (Universitaria) Total GPEdu Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky GPEdu/Ing. 1 765,8 372,2 194,6 Miles de Alumnos Miles de Alumnos Miles de Alumnos Bolivia (total) 7,44% 0,00% 30,31% 15,44% 11,98% 8,33% 3,04% 5,18% 2,26% % GPEdu 100,0% 0,0% 16,8% 17,6% 21,2% 22,3% 22,1% 69,6% 30,4%

6,35% 4,01% 5,08% 5,66% 6,52% 6,83% 5,41% 6,48%

1 406 Bs. Millones 1 522 Bs. Millones 2 927 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

1 875 Bs. Millones 818 Bs. Millones 2 693 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Primaria y Secunda Superior (Universit

0,448 0,498 0,050 0,0034

Ingreso/Capita IVA/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,448 0,100 -0,349 0,024

Ingreso/Capita GPEdu/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto a las Transacciones (IT)

Categoras Tasa Nominal del IT 3,00 % Impuesto sobre mltiples etapas y en cascada Recaudaciones (2000) IT Mercado Interno IT Importaciones Total recaudacin IT Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IT/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Salud (GPSal)

% Rec. IT 100% 2% 8% 13% 21% 56% 18% 82% Categoras: Porcentaje de Afiliados (2002) Cajas de Salud y Seguro Privado 15,9 Seguro Bsico de Salud 13,9 No tiene 70,3 Gasto Pblico (2000) Cajas de Salud Seguros Basicos y Otros Total GPSal Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPSal/Ing. por ciento por ciento por ciento Bolivia (total) 4,06% % GPSal 100,0%

1,91% 1,29% 1,61% 1,78% 2,02% 2,00% 1,73% 1,94%

1 005 Bs. Millones 0 (no gravadas) 1 005 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

733 Bs. Millones 736 Bs. Millones 1 469 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Cajas de Salud Seguros Basicos y

10,94% 7,34% 4,18% 5,01% 2,65% 2,027% 2,033%

11,1% 15,3% 13,6% 24,6% 35,4% 49,9% 50,1%

0,448 0,485 0,037 0,0007

Ingreso/Capita IT/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,448 0,252 -0,196 0,008

Ingreso/Capita GPSal/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)

Categoras Tasas del IEHD Productos Gravados Recaudaciones (2000) IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IEHD/Ing. En Bs. por unidad de medida Hidrocarburos y sus derivados Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Pensiones (GPPen)

Categoras: Numero de Pensionistas (2002) Jubilacin 89 289 Viudez 22 683 Invalidez y Orfandad 2 560 Gasto Pblico (2000) Rentas Pensiones (GPPen) Ap. Fusin Salarios Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPPen/Ing. Pensionistas Pensionistas Pensionistas Bolivia (total) 5,92% % GPPen 100,0%

% Rec. IEHD 100% 3% 8% 14% 23% 52% 18% 82%

3,10% 2,24% 2,80% 3,18% 3,62% 2,99% 2,80% 3,14%

1 190 Bs. Millones 198 Bs. Millones 1 387 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

2 141 Bs. Millones 184 Bs. Millones 2 325 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

14,38% 9,06% 6,29% 7,13% 4,25%

10,0% 13,0% 14,0% 24,0% 39,0%

0,448 0,456 0,008 0,0003

Ingreso/Capita IEHD/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,448 0,294 -0,154 0,009

Ingreso/Capita GPPen/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto al Consumo Especifico (ICE)

Categoras Tasas del ICE Productos Gravados Recaudaciones (2000) ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. ICE/Ing En Bs. por unidad y porcentaje Tabaco, Bebidas, Automotores Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. ICE 100% 1% 3% 6% 15% 75% 14% 86%

0,69% 0,11% 0,25% 0,31% 0,51% 0,97% 0,47% 0,73%

362 Bs. Millones 298 Bs. Millones 660 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

0,448 0,946 0,498 0,0013

Ingreso/Capita ICE/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

161

ANEXO I (CONT.)
3. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA: VARIABLES TRIBUTARIAS Y GASTO PUBLICO / IINGRESO PROMEDIO, QUINTILES ORDENADOS POR INGRESO Sistema Tributario - Impuestos al Consumo: IVA, IT, IEHD, ICE (RST)
Recaudaciones (2000) Total recaudacin IVA Total recaudacin IT Total recaudacin IEHD Total recaudacin ICE Total recaudacin IUE RC-IVA y Otros Recaudaciones Totales Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 927 1 005 1 387 660 997 354 7 330 En % 40% 14% 19% 9% 14% 5% 100% RST/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

Gasto Pblico Corriente en Educacion, Salud y Pensiones (GPT)

% RST 100,0% 1,6% 7,2% 13,3% 20,3% 57,6% Gasto Social Pblico Educacin Salud Pensiones Gest. S. Prefect. y AFPs Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 693 1 469 2 141 146 6 449 En % 41,8% 22,8% 33,2% 2,3% 100% GPT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

% GPT 100,0% 11,3% 17,0% 17,9% 23,3% 30,5%

16,58% 25,15% 23,79% 19,97% 16,82% 15,26%

18,93% 208,11% 63,76% 30,70% 22,08% 9,21%

2 3 4 5 ms rico

0,556 0,504 -0,052 -0,010

Ingreso/Capita RST/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,556 0,201 -0,355 0,057

Ingreso/Capita GPT/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

2 3 4 5 ms rico

Cuadro Resumen: Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Categoras Tasa Nominal del IVA Tasa Real del IVA Recaudaciones (2000) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IVA/Ing. 13,00 14,94 % % Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Educacin (GPEdu)

% Rec. IVA 100% 1% 6% 12% 20% 62% Categoras: Matriculados (2002) Inicial y Primaria Secundaria y Alternativa Superior Universitaria Gasto Pblico (2000) Primaria y Secundaria Superior (Universitaria) Total GPEdu Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky GPEdu/Ing. 1 765,8 372,2 194,6 Miles de Alumnos Miles de Alumnos Miles de Alumnos Bolivia (total) 8,09% % GPEdu 100,0%

8,12% 6,98% 8,92% 8,59% 8,11% 8,00%

1 406 Bs. Millones 1 522 Bs. Millones 2 927 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

1 ms pobre

1 875 Bs. Millones 818 Bs. Millones 2 693 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

113,39% 30,92% 16,39% 8,98% 2,81%

16,8% 17,6% 21,2% 22,3% 22,1%

0,556 0,547 -0,009 -0,001

Ingreso/Capita IVA/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,556 0,100 -0,457 0,034

Ingreso/Capita GPEdu/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto a las Transacciones (IT)

Categoras Tasa Nominal del IT 3,00 % Impuesto sobre mltiples etapas y en cascada Recaudaciones (2000) IT Mercado Interno IT Importaciones Total recaudacin IT Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IT/Ing. Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Salud (GPSal)

% Rec. IT 100% 1% 6% 12% 20% 62% Categoras: Porcentaje de Afiliados (2002) Cajas de Salud y Seguro Privado 15,9 Seguro Bsico de Salud 13,9 No tiene 70,3 Gasto Pblico (2000) Cajas de Salud Seguros Basicos y Otros Total GPSal Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPSal/Ing. por ciento por ciento por ciento Bolivia (total) 4,41% % GPSal 100,0%

2,79% 2,40% 3,06% 2,95% 2,78% 2,75%

1 005 Bs. Millones 0 (no gravadas) 1 005 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

1 ms pobre

733 Bs. Millones 736 Bs. Millones 1 469 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

40,93% 14,70% 5,71% 5,40% 2,45%

11,1% 15,3% 13,6% 24,6% 35,4%

0,556 0,547 -0,009 0,000

Ingreso/Capita IT/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,556 0,252 -0,304 0,013

Ingreso/Capita GPSal/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)

Categoras Tasas del IEHD Productos Gravados Recaudaciones (2000) IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IEHD/Ing. En Bs. por unidad de medida Hidrocarburos y sus derivados Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Pensiones (GPPen)

Categoras: Numero de Pensionistas (2002) Jubilacin 89 289 Viudez 22 683 Invalidez y Orfandad 2 560 Gasto Pblico (2000) Rentas Pensiones (GPPen) Ap. Fusin Salarios Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. GPPen/Ing. Pensionistas Pensionistas Pensionistas Bolivia (total) 6,43% % GPPen 100,0%

% Rec. IEHD 100% 4% 13% 20% 24% 39%

3,85% 13,95% 9,83% 7,18% 4,61% 2,43%

1 190 Bs. Millones 198 Bs. Millones 1 387 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

1 ms pobre

2 141 Bs. Millones 184 Bs. Millones 2 325 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

53,79% 18,14% 8,60% 7,69% 3,94%

10,0% 13,0% 14,0% 24,0% 39,0%

0,556 0,336 -0,220 -0,009

Ingreso/Capita IEHD/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,556 0,294 -0,262 0,016

Ingreso/Capita GPPen/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto al Consumo Especifico (ICE)

Categoras Tasas del ICE Productos Gravados Recaudaciones (2000) ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. ICE/Ing. En Bs. por unidad y porcentaje Tabaco, Bebidas, Automotores Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. ICE 100% 1% 5% 8% 14% 71%

1,83% 1,83% 1,98% 1,26% 1,31% 2,08%

362 Bs. Millones 298 Bs. Millones 660 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

0,556 0,853 0,297 0,0008

Ingreso/Capita ICE/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

162

ANEXO I (CONT.)

4. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA: VARIABLES TRIBUTARIAS SIN COEFICIENTES TRIBUTARIOS DE LUGAR DE COMPRA Y GASTO PUBLICO / CONSUMO PROMEDIO, QUINTILES ORDENADOS POR CONSUMO Sistema Tributario - Impuestos al Consumo: IVA, IT, IEHD, ICE (RST)
Recaudaciones (2000) Total recaudacin IVA Total recaudacin IT Total recaudacin IEHD Total recaudacin ICE Total recaudacin IUE RC-IVA y Otros Recaudaciones Totales Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 927 1 005 1 387 660 997 354 7 330 En % 40% 14% 19% 9% 14% 5% 100% RST/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

Gasto Pblico Corriente en Educacion, Salud y Pensiones (GPT)

% RST 100,0% 2,4% 7,9% 13,1% 21,4% 55,2% Gasto Social Pblico Educacin Salud Pensiones Gest. S. Prefect. y AFPs Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. Bs. MM 2 693 1 469 2 141 146 6 449 En % 41,8% 22,8% 33,2% 2,3% 100% GPT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

% GPT 100,0% 11,3% 17,0% 17,9% 23,3% 30,5%

13,73% 12,26% 13,22% 13,74% 13,45% 13,99%

17,96% 75,80% 37,31% 24,54% 19,17% 10,10%

2 3 4 5 ms rico

0,472 -0,472 0,472

Consumo/Capita RST/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 -0,472 0,472

Consumo/Capita GPT/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

2 3 4 5 ms rico

Cuadro Resumen: Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Categoras Tasa Nominal del IVA Tasa Real del IVA Recaudaciones (2000) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IVA/Cons. 13,00 14,94 % % Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Educacin (GPEdu)

% Rec. IVA 100% 2% 8% 13% 21% 55% 18% 82% Categoras: Matriculados (2002) Inicial y Primaria 1 765,8 Secundaria y Alternativa 372,2 Superior Universitaria 194,6 Gasto Pblico (2000) Primaria y Secundaria Superior (Universitaria) Total GPEdu Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolen GPEdu/Ing. Miles de Alumnos Miles de Alumnos Miles de Alumnos Bolivia (total) 7,67% 0,00% 41,30% 18,10% 13,10% 7,80% 3,09% 5,34% 2,33% % GPEdu 100,0% 0,0% 16,8% 17,6% 21,2% 22,3% 22,1% 69,6% 30,4%

7,52% 6,83% 7,30% 7,52% 7,28% 7,68% 7,08% 7,58%

1 406 Bs. Millones 1 522 Bs. Millones 2 927 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

1 875 Bs. Millones 818 Bs. Millones 2 693 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Primaria y Secunda Superior (Universit

0,472 0,481 0,009 0,0007

Consumo/Capita IVA/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,100 -0,372 0,027

Consumo/Capita GPEdu/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto a las Transacciones (IT)

Categoras Tasa Nominal del IT 3,00 % Impuesto sobre mltiples etapas y en cascada Recaudaciones (2000) IT Mercado Interno IT Importaciones Total recaudacin IT Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IT/Cons. Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Salud (GPSal)

% Rec. IT 100% 3% 8% 14% 22% 54% 19% 81% Categoras: Porcentaje de Afiliados (2002) Cajas de Salud y Seguro Priv 15,9 por ciento Seguro Bsico de Salud 13,9 por ciento No tiene 70,3 por ciento Gasto Pblico (2000) Cajas de Salud Seguros Basicos y Otros Total GPSal Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolen Elaboracin propia. GPSal/Ing. Bolivia (total) 4,19% % GPSal 100,0%

2,31% 2,23% 2,35% 2,40% 2,30% 2,28% 2,30% 2,31%

1 005 Bs. Millones 0 (no gravadas) 1 005 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

733 Bs. Millones 736 Bs. Millones 1 469 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Cajas de Salud Seguros Basicos y

14,91% 8,60% 4,57% 4,69% 2,69% 2,090% 2,096%

11,1% 15,3% 13,6% 24,6% 35,4% 49,9% 50,1%

0,472 0,467 - 0,005 - 0,0001

Consumo/Capita IT/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,252 -0,220 0,009

Consumo/Capita GPSal/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)

Categoras Tasas del IEHD Productos Gravados Recaudaciones (2000) IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. IEHD/Cons. % Rec. IEHD En Bs. por unidad de medida Hidrocarburos y sus derivados Bolivia (total)
1 ms pobre

Cuadro Resumen: Gasto Pblico en Pensiones (GPPen)

Categoras: Numero de Pensionistas (2002) Jubilacin 89 289 Pensionistas Viudez 22 683 Pensionistas Invalidez y Orfandad 2 560 Pensionistas Gasto Pblico (2000) Rentas Pensiones (GPPen) Ap. Fusin Salarios Total Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coeficiente Reynolds-Smolen Elaboracin propia. GPPen/Ing. Bolivia (total) 6,10% % GPPen 100,0%

3,19% 3,05% 3,28% 3,48% 3,39% 3,04% 2,98% 3,22%

100% 3% 8% 14% 23% 52% 18% 82%

1 190 Bs. Millones 198 Bs. Millones 1 387 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

1 ms pobre

2 141 Bs. Millones 184 Bs. Millones 2 325 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico

19,59% 10,62% 6,88% 6,68% 4,32%

10,0% 13,0% 14,0% 24,0% 39,0%

0,472 0,456 - 0,016 - 0,0005

Consumo/Capita IEHD/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

0,472 0,294 -0,178 0,010

Consumo/Capita GPPen/Capita (<0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Cuadro Resumen: Impuesto al Consumo Especifico (ICE)

Categoras Tasas del ICE Productos Gravados Recaudaciones (2000) ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE Efectos Distributivos Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini Coeficiente Kakwani Coef. Reynolds-Smolensky Elaboracin propia. ICE/Cons. En Bs. por unidad y porcentaje Tabaco, Bebidas, Automotores Bolivia (total)
1 ms pobre

% Rec. ICE 100% 1% 3% 6% 15% 75% 14% 86%

0,71% 0,16% 0,29% 0,34% 0,48% 0,98% 0,50% 0,74%

362 Bs. Millones 298 Bs. Millones 660 Bs. Millones

2 3 4 5 ms rico Prom. Rural Prom. Urbano

0,472 0,946 0,474 0,0012

Consumo/Capita ICE/Capita (>0 = progresivo) (>0 = progresivo)

Informe de Equidad Fiscal de Bolivia

163

ANEXO J
Consolidacin de Resultados con las Cuentas Nacionales
PRODUCTO INTERNO BRUTO (Bs.) A PIB B Consumo de la administracin pblica C Consumo de los hogares D=B+C Consumo Total E=B/D Consumo adm. pb./ Consumo Total F=C/D Consumo de los hogares / Consumo Total
Fuente: Instituto Nacional de Estadistica (INE) - Bolivia

2000 51 883 864 000 7 595 331 000 39 706 364 000 47 301 695 000 16,06% 83,94%

2001 53 010 334 000 8 071 378 000 40 475 350 000 48 546 728 000 16,63% 83,37%

2002 55 933 149 000 8 638 406 000 41 839 874 000 50 478 280 000 17,11% 82,89%

RECAUDACIONES G H I=G+H G H I=G+H G H I=G+H I (Bs.) IVA Mercado Interno IVA Importaciones Total recaudacin IVA ICE Mercado Interno ICE Importaciones Total recaudacin ICE IEHD Mercado Interno IEHD Importaciones Total recaudacin IEHD Total recaudacin IT 2000 1 405 712 225 1 521 639 565 2 927 351 790 362 115 836 297 827 827 659 943 663 1 189 589 181 197 818 607 1 387 407 788 1 004 870 329 2001 1 602 209 651 1 614 909 868 3 217 119 519 299 892 509 43 709 424 343 601 933 1 116 354 335 183 509 333 1 299 863 668 950 675 235 2002 1 789 131 950 1 752 898 637 3 542 030 587 353 230 854 57 275 144 410 505 998 1 147 567 805 164 136 013 1 311 703 818 1 062 705 008

Fuente: Viceministerio de Politica Tributaria- Bolivia

CUENTAS GUBERNAMENTALES (Bs.) J Gasto total del gobierno K Gasto del Gobierno en bienes y servicios L=K/J Gasto gov. bienes y servicios/ Gasto total del gobierno

2000 17 109 500 000 5 554 300 000 32,46%

2001 17 517 100 000 4 546 800 000 25,96%

2002 17 904 600 000 3 652 300 000 20,40%

Fuente: "Operaciones consolidadas del sector pblico no financiero", Unidad de Programacin Fiscal (UPF)

CONSOLIDACIN DE RESULTADOS CON LAS CUENTAS NACIONALES

IVA M=I/A N=D/A O=M/N P=C/A Q=(I-(B*L*T))/C IT M=I/A N=D/A O=M/N P=C/A Q=(I-(B*L*T))/C IEHD M=I/A N=D/A O=M/N P=C/A Q=(I-(B*L*T))/C ICE M=I/A N=D/A O=M/N
Elaboracin propia.

(%.) IVA Total/PIB Consumo Total/PIB IVA Total/Consumo Total Consumo de los hogares/PIB IVA total de los hogares/ Consumo de los hogares

2000 5,64% 91,17% 6,19% 76,53% 6,57%

2001 6,07% 91,58% 6,63% 76,35% 7,28%

2002 6,33% 90,25% 7,02% 74,80% 7,92%

(%.) IT Total/PIB Consumo Total/PIB IT Total/Consumo Total Consumo de los hogares/PIB IT total de los hogares/ Consumo de los hogares

2000 1,94% 91,17% 2,12% 76,53% 2,25%

2001 1,79% 91,58% 1,96% 76,35% 2,12%

2002 1,90% 90,25% 2,11% 74,80% 2,35%

(%.) IEHD Total/PIB Consumo Total/PIB IEHD Total/Consumo Total Consumo de los hogares/PIB IEHD total de los hogares/ Consumo de los hogares

2000 2,67% 91,17% 2,93% 76,53% 3,19%

2001 2,45% 91,58% 2,68% 76,35% 3,02%

2002 2,35% 90,25% 2,60% 74,80% 2,98%

(%.) ICE Total/PIB Consumo Total/PIB ICE Total/Consumo Total

2000 1,27% 91,17% 1,40%

2001 0,65% 91,58% 0,71%

2002 0,73% 90,25% 0,81%

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EFICIENCIA Y EQUIDAD DE LA POLTICA TRIBUTARIA Y SU * RELACIN CON EL GASTO PBLICO EN LA COMUNIDAD ANDINA

Juan Gonzalo Zapata Natalia Ariza

Esta consulora se adelant para la Comunidad Andina. Se agradece en forma especial a Alberto Barreix y Jonathan Haughton por la coordinacin del trabajo y por los valiosos aportes metodolgicos fruto del interesante debate acadmico que ellos fomentaron. Igualmente a los participantes de las interesantes fonoconferencias que se desarrollaron. Javier vila del Ministerio de Hacienda apoy el desarrollo del trabajo y su ayuda fue muy valiosa. Por ltimo, se agradece a Rafael Villarreal por su colaboracin en la fase inicial del proyecto, a Francisco Lasso por sus sugerencias y a Hernn Jimnez por su apoyo.

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NDICE 1. Introduccin y Resumen ............................................................................................ 167 2. Ingresos y gastos del Gobierno Nacional durante la ltima dcada ......................... 170 2.1. Evolucin del balance fiscal del Gobierno Nacional .......................................................... 170 2.2. Los ingresos del Gobierno Nacional..................................................................................... 172 2.3. El impuesto al valor agregado en Colombia......................................................................... 174 2.4. Impuesto a la renta de personas naturales ............................................................................ 177 2.5. Impuesto al consumo especfico............................................................................................ 178 2.6. El Gasto Pblico del Gobierno Nacional............................................................................. 180 2.7. El Gasto Social en Colombia.................................................................................................. 182 3. La distribucin del ingreso en Colombia................................................................... 185 4. Incidencia distributiva de la Poltica Tributaria, el Gasto Pblico y la Poltica Fiscal en Colombia................................................................................................................ 188 4.1. Algunos aspectos metodolgicos........................................................................................... 188 4.2. Incidencia de la Poltica Tributaria ........................................................................................ 190 4.3. Incidencia de la Poltica de Gasto Pblico Social ................................................................ 195 4.4. Incidencia de la Poltica Fiscal en Colombia ........................................................................ 201 5. Conclusiones...............................................................................................................203

Bibliografa ......................................................................................................................205

ANEXOS Anexo 1. Manejo de la Informacin de la ECV ........................................................................... 207 Anexo 2. Metodologa del clculo de la variable ingreso. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)................................................................................... 209 Anexo 3. Listado de tarifas de IVA segn cdigo del producto ................................................ 232 Anexo 4. Observaciones eliminadas para el clculo de los deciles de ingreso.......................... 234

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1.

INTRODUCCIN Y RESUMEN

Si un impuesto cambia, o mejor, si se incrementa su tasa o su base, quin asume esta carga tributaria? El aumento en los recaudos tributarios puede tener efectos regresivos o progresivos sobre el ingreso de las familias y sta es slo una parte del problema. La segunda se refiere a qu tan equitativa es la distribucin del gasto pblico que se financia con estos impuestos. Estas son dos preguntas centrales sobre cualquier sistema tributario. La primera parte del problema se refiere a la incidencia tributaria y la segunda a los efectos distributivos de gasto pblico. Adems, el neto de estas dos operaciones sobre un grupo poblacional, por ejemplo un decil de familias ordenados por ingreso o por gasto, nos muestra la progresividad de la poltica que relaciona el cobro de los impuestos con la utilizacin que se hace de los mismos por medio del gasto pblico. En general, en la mayora de las sociedades se busca que el diseo de la carga tributaria sea lo ms progresiva posible y que el gasto que se financie sea lo ms eficiente y se concentre en especial en las familias de menores recursos. Sin embargo, para el logro de estos objetivos hay consideraciones ticas de enfoque econmico, administrativas y de necesidades de recursos en coyunturas especiales, que hacen que las decisiones de mayores recursos y sus fuentes, junto con el nfasis que se le quiera hacer al gasto pblico, se alejen de esta meta. Por razones que no son del caso analizar en este documento, en Colombia hay cada vez ms una mayor dependencia del gasto pblico. No slo las sociedades desarrolladas han elevado su gasto pblico en trminos del PIB hasta un 40% o ms, sino tambin pases latinoamericanos han crecido su gasto a niveles no esperados hace unas dos dcadas. En Colombia, este aumento del gasto pblico se viene dando desde finales de la dcada de los aos ochenta, pero es con la Constitucin Nacional (C.N.) de 1991 que gran parte de los recursos pblicos se comprometen y gran parte del gasto pblico queda amarrado desde la misma carta fundamental. Slo para dar idea del gran compromiso de los recursos pblicos, de acuerdo con los dos artculos de la C.N. de 1991, el 46.5% de los ingresos corrientes de la Nacin quedan comprometidos en transferencias a los territorios (departamentos y municipios) para financiar gran parte del gasto social en educacin, salud, saneamiento bsico, cultura y deporte, entre otros sectores del gasto. Este marco normativo explica el alto nmero de reformas impositivas que se han adelantado desde 1993 en adelante1, con el fin de financiar las transferencias diseadas desde la C.N.2.

La dureza de esta medida oblig a que fuera necesario adelantar un acto legislativo para reformar la Constitucin de 1991 y modificar as el rgimen de transferencias a departamentos y municipios. Sin embargo,

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Este nivel de gasto no puede ser financiado solamente con impuestos directos y con impuestos al consumo, pues hay unos lmites tanto en su diseo como en su impacto. As, el aumentar las tasas del impuesto a la renta de las sociedades y personas naturales puede generar distorsiones en el comportamiento de los agentes econmicos como evasin y/o elusin fiscal, alejamiento de las inversiones e informalidad en la contratacin laboral, entre otros efectos. Los impuestos al consumo (licores, cervezas, cigarrillos) tienen un lmite, tasas demasiado altas incentivan el contrabando y se afirma, adems, que este tipo de consumos son muy inelsticos, por lo menos la evidencia en el caso colombiano es concluyente. Colombia no se aparta de la tendencia de otros pases en desarrollo en materia tributaria. Adems de continuar con el cobro del impuesto a la renta de personas naturales y con los impuestos al consumo y comercializacin de cerveza, licores y tabaco y cigarrillos, puso en marcha desde hace casi 20 aos el cobro del impuesto al valor agregado IVA. Este reemplaz el anterior impuesto a las ventas y aument tanto la base del impuesto como las tasas que se aplican. El aumento de la recaudacin durante los aos ochenta fue notable y ya a finales de esa dcada este impuesto se convirti en el segundo por el monto del recaudo y se acerc al impuesto a la renta. Debe mencionarse que desde sus inicios gran parte de la recaudacin se destin a transferencias para los municipios, las cuales se utilizaban en su gran mayora para la financiacin de las nminas de maestros (ver Zapata 2003). En este trabajo se mide la progresividad y la incidencia del IVA, del impuesto a la renta de personas naturales y de los impuestos a las cervezas, licores y tabaco y cigarrillos. Debe mencionarse que para el caso colombiano no hay estudios sistemticos sobre el tema y que apenas se han adelantado algunas estimaciones sobre la progresividad del IVA y de la renta de personas naturales3. Sin embargo, la estimacin del impacto del gasto pblico s se hace en forma sistemtica desde hace casi treinta aos. Diversos autores como Selowski (1979), Urrutia (1975, 1984), Vlez (1996), Vlez y Foster (2003) y la reciente misin para la reduccin de la Pobreza y Desigualdad (2004) han trabajado en el tema, por lo que hay diversas referencias para comparar los resultados obtenidos. En especial debe resaltarse que ya desde los aos setenta se adelantan encuestas de hogares de cobertura nacional por parte del Departamento Nacional de Estadstica DANE. El debate sobre la relacin entre la incidencia tributaria y los efectos distributivos del gasto no puede ser ms pertinente dado el gran crecimiento tanto de la presin tributaria como del gasto pblico social en los ltimos diez aos en Colombia. Los compromisos de gastos derivados de la C.N. de 1991 hacen que se espere que el gasto pblico haya sido progresivo en los ltimos aos. Esto porque, de una parte, el diseo del gasto social favorece claramente los hogares de menores recursos y, de otra, algunas estimaciones recientes (Vlez 1996 y 2003, Snchez 2000) as lo han confirmado. Estos estudios mencionados se han concentrado en analizar el crecimiento y el impacto del gasto ejecutado en Colombia, en especial en los sectores de educacin y salud; sin embargo, solo Vlez ha relacionado este gasto social con la incidencia tributaria. Nuestros resultados aportan en este camino, puesto que se estima el efecto neto en la distribucin del ingreso tanto del comportamiento del gasto pblico social con los efectos de los impuestos directos como el impuesto a la renta de personas naturales, indirectos como el IVA y los impuestos al consumo
este cambio fue transitorio y a partir del 2009 se debera volver al sistema anterior. Por supuesto esto significara un aumento automtico de las transferencias en cerca de 1.5% del PIB cada ao. Crdenas et. al. Encuentra que entre 1990 y el 2002 los pases latinoamericanos adelantaron en promedio 2.5 reformas tributarias. Colombia se aleja de esta tendencia y tuvo 6 reformas tributarias de importancia entre 1992 y el 2003. La DIAN ha sido muy prolfica en estos temas, ver los trabajos de vila que son muy ilustrativos. Vlez (1996) y Steiner y Soto (1999) igualmente estiman la regresividad o progresividad del IVA y de algunos impuestos.

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de licores, cerveza y cigarrillos y tabaco. Los resultados son muy similares a los encontrados por Vlez en la dcada del noventa. Este trabajo cont, adems, con una herramienta invaluable como lo es la Encuesta de Calidad de Vida del ao 2003 del Departamento Nacional de Estadstica (DANE). Esta encuesta es muy amplia tanto por el nmero de preguntas que se adelantan con ms de 500, como por la amplia cobertura de la muestra con ms de 22,000 hogares. Esta encuesta, entre otras ventajas, permite realizar el anlisis de gasto social y de impuestos a partir de la misma fuente. Adelantando algunos resultados, se ratifica que la poltica tributaria ha conservado su progresividad y de acuerdo como sta se mide se han logrado resultados muy favorables en los ltimos aos. Esta afirmacin es vlida para el impuesto a la renta de personas naturales y en menor medida para el impuesto al valor agregado y los impuestos al consumo de licores y cerveza. Igualmente, se encontr que el gasto est concentrado en los hogares con menores ingresos, pues han sido los ms favorecidos con la focalizacin del gasto social en Colombia. Si desde hace treinta aos hay estudios sistemticos que miden el impacto en la distribucin del ingreso del gasto pblico con base en encuestas de hogares de amplia cobertura, no se puede afirmar lo mismo para los ingresos estatales. Los estudios en este campo han sido de menor impacto y se han concentrado en medir la progresividad de los impuestos y su grado de concentracin; en este trabajo se estiman Cuasi-Ginis y los ndices de Kakwani y ReynoldsSmolensky. La aplicacin de estos ndices corrobora el resultado anterior, puesto que los impuestos diseados en Colombia no slo son progresivos, sino que tambin colaboran con mejoras, pequeas pero importantes, en la distribucin del ingreso. Frente a lo anterior sorprende que a pesar del gran aumento en el gasto pblico social ocurrido en los ltimos diez aos, ste no haya generado una mayor correccin en la distribucin del ingreso. Vlez (1996) estim una correccin de 4 puntos porcentuales del Gini a partir del gasto estimado en 1992, por tal razn afirma que tal gasto se puede interpretar como un instrumento que, ceteris paribus, anticipa en casi dos dcadas los beneficios que habra de traer el crecimiento econmico en los aos venideros. Sin embargo, el gran crecimiento del gasto social en Colombia se da a partir de 1994 y ste no parece haber tenido el mismo impacto del gasto social de aos atrs, si tal impacto es medido a travs de las mejoras alcanzadas en la distribucin del ingreso. Habra s que destacar que los cambios en las coberturas de los programas sociales han sido muy significativos tanto en los sectores tradicionales del gasto (educacin, salud y saneamiento bsico) como en los nuevos; por ejemplo, atencin a grupos vulnerables. Tal parece que para mejorar la distribucin del ingreso se deben hacer esfuerzos muy importantes no slo en los ingresos y gastos pblicos, sino tambin en la generacin de mayores ingresos para la sociedad. Ser que hay lmite al impacto distributivo generado por el gasto pblico?, es posible que as sea. Los resultados encontrados contribuyen a debatir este importante e interesante tema. El presente trabajo se divide en cuatro partes, la primera es esta introduccin. Segundo, se presenta un resumen de la evolucin de los ingresos y gastos del Gobierno Nacional en los ltimos aos, en donde adems se hacen algunas consideraciones macroeconmicas y se explica en detalle cul ha sido la evolucin de los impuestos objeto de estudio en los ltimos quince aos. Igualmente, se adelanta un resumen de las principales caractersticas del gasto pblico social y sus tendencias durante la ltima dcada. Tercero, se presenta un anlisis de la incidencia distributiva para el pas que es la parte central del documento. De una parte se analiza la presin impositiva y, de otra, el gasto pblico social. Cuarto, y ltimo, se presentan las conclusiones y recomendaciones derivadas del trabajo.

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2. 2.1.

INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO NACIONAL DURANTE LA LTIMA DCADA Evolucin del balance fiscal del Gobierno Nacional

Si la tradicin fiscal de Colombia desde hace varias dcadas se puede resumir con la palabra prudencia, durante los ltimos aos infortunadamente nos hemos alejado de este comportamiento. Las razones son diversas y es bien difcil priorizarlas; sin embargo, los resultados son concluyentes. En el ao de 1994 los resultados fiscales y econmicos eran alentadores; el gobierno generaba ahorro corriente y su dficit de operaciones efectivas era inexistente. Con el ahorro corriente la diferencia entre ingresos y gastos corrientes se financiaba gran parte de las inversiones del Gobierno Nacional y se evitaba, a su vez, la contratacin de altos montos de deuda pblica, la cual se mantena entre los niveles ms bajos de Latinoamrica. Los acuerdos con el FMI de finales de la dcada de los aos ochenta se vean como un escenario muy lejano y de improbable repeticin en el largo plazo. La economa creca a niveles cercanos al 5% promedio anual y el pas estaba alejado del comportamiento econmico de otros pases de la regin durante ese perodo. Sin embargo, en slo cinco aos se logr revertir esta tendencia y se lleg a una situacin fiscal insostenible. Si bien los ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, crecieron, el gasto fue mucho ms dinmico; en particular, el gasto social y las transferencias a los territorios (departamentos y municipios) que estn amarradas al comportamiento de los mencionados ingresos. El crecimiento en el recaudo en Colombia respondi al inters de financiar un mayor nivel de gasto pblico, en particular de gasto social, que se explica en gran medida por la Constitucin de 1991, pues en sta se hace obligatorio el aumento del gasto social por parte del Gobierno Nacional4. El aumento de las transferencias intergubernamentales y la creacin de nuevos gastos para la atencin de poblaciones especficas, junto con el aumento de los recursos para programas sociales creados en administraciones anteriores, dispararon el gasto pblico a niveles nunca vistos en la historia fiscal colombiana.

El Captulo 2, Ttulo 2 de la C.N. de 1991 de los derechos sociales, econmicos y culturales incluye una lista detallada de derechos que se convierten en obligaciones de gasto social por parte del Gobierno Nacional. Estas van desde apoyos a grupos vulnerables y minoras tnicas, como el apoyo a gasto por sectores como vivienda para los pobres, que es el mejor ejemplo, hasta la creacin de un Sistema de Seguridad Social que cobija a todos los colombianos.

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La actual coyuntura nos muestra el inters del Gobierno Nacional (GN) por aumentar los impuestos. Durante este gobierno se han aprobado dos reformas y hay una tercera que ya se present y se rechaz, aunque el debate sobre su pertinencia contina. La propuesta central es el aumento del IVA para bienes bsicos de la canasta familiar, en particular alimentos excluidos, como parte de una reforma estructural con una o dos tasas de IVA y con menos exenciones. En realidad, esta propuesta se hace desde hace aos atrs, pero ha tenido una gran resistencia por parte del Congreso de la Repblica (Legislativo). Sin embargo, desde la misin del Gasto Pblico, la Misin del Ingreso Pblico y Fedesarrollo han defendido la necesidad de esta reforma5; lo cual confirma la intencin de aumentar los ingresos del Gobierno Nacional a pesar de los importantes avances en los ltimos aos en esa materia6. El Cuadro 1 nos muestra la evolucin de los impuestos en Colombia como porcentaje del PIB en el perodo 19952003. Vemos cmo a lo largo de los nueve aos stos crecen en 4.7 puntos porcentuales del PIB, al pasar de 9.7% a 14.4%. De este aumento se debe resaltar que el impuesto de renta crece en 1.3 puntos porcentuales como porcentaje del PIB, el IVA en 2 puntos y el restante 1.3% se explica por impuestos a los movimientos financieros y a la seguridad democrtica. La composicin ratifica, adems, que el IVA es la principal fuente de recursos y que hay un aumento importante en los recaudos de renta en los ltimos aos. Esto se explica por el cobro de una sobretasa del 10% de dicho impuesto. Por ltimo, se manifiesta en los ingresos del Gobierno Nacional la crisis de la economa en los aos 1999 y 2000, en este ltimo ao se tuvo el peor crecimiento de la economa en su historia reciente, con un -5.4% del PIB. Cuadro 1 Impuestos en Colombia como porcentaje del PIB (1995 2003)
1995 Impuestos directos Impuestos indirectos Otros Seguridad Democrtica Total ingresos tributarios 4.1% 5.5% 0.0% 0.0% 9.7% 1995 Renta y complementarios IVA G.M.F (3 * 1000) Aduanas y timbre Seguridad Democrtica Total ingresos tributarios 4.1% 4.3% 0.0% 1.2% 0.0% 9.7% 1996 4.0% 6.1% 0.0% 0.0% 10.1% 1996 4.0% 5.0% 0.0% 1.1% 0.0% 10.1% 1997 4.5% 6.3% 0.1% 0.0% 10.9% 1997 4.5% 5.0% 0.0% 1.3% 0.0% 10,8% 1998 4.3% 7.0% 0.0% 0.0% 11.4% 1998 4.3% 5.6% 0.0% 1.4% 0.0% 11.3% 1999 5.0% 5.9% 0.0% 0.0% 10.9% 1999 4.4% 4.7% 0.6% 1.2% 0.0% 10.9% 2000 4.9% 6.1% 0.0% 0.0% 11.0% 2000 4.3% 4.9% 0.6% 1.2% 0.0% 11.0% 2001 6.2% 7.0% 0.0% 0.0% 13.2% 2001 5.5% 5.6% 0.8% 1.4% 0.0% 13.2% 2002 6.1% 6.9% 0.0% 0.6% 13.6% 2002 5.4% 5.6% 0.7% 1.3% 0.6% 13.6% 2003 6.3% 7.5% 0.0% 0.6% 14.4% 2003 5.6% 6.3% 0.7% 1.3% 0.6% 14.4%

Fuente: Informes estadsticos tributarios DIAN, Estadsticas Gerenciales de Recaudo7.

El aumento de los ingresos nacionales no impidi que se diera aun un aumento mayor del gasto pblico. Este hizo que el pas entrara en una situacin de insosteniblidad de sus finanzas, puesto que el Gobierno Nacional incurri en altos dficits fiscales junto con un aumento de su nivel de endeudamiento. Esto a pesar de la firma de acuerdos con el FMI desde hace seis aos.
5 6

Ver, Economa y PolticaAnlisis de Coyuntura Legislativa, 2005 debe ser el ao de la reforma tributaria estructural, Fedesarrollo CIPE, N 1, Bogot, enero de 2005. Ver, Proyecto de Ley de Reforma Tributaria 2004 y su exposicin de motivos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Este proyecto, rechazado posteriormente por el Congreso, propona un aumento de la tasa general del IVA del 16% al 17 % y la tasa del 2% al 3% para algunos alimentos, animales vivos, etc., y el aumento de la tarifa del 7% al 12%. A su vez, para renta se busc aumentar la tasa general del 30% al 32%, entre otras medidas. Impuestos Directos = Renta y Complementarios (Cuotas + Retencin en la fuente) + G.M.F (3*1000) Impuestos Indirectos = Comercio Exterior (Aduanas y recargos (gravamen)) + Produccin y Consumo (Tributacin a las ventas (IVA) + IVA interno (Declaraciones + Retencin en la fuente) + IVA externo) + Impuesto de Timbre.

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Estos acuerdos, adems de fijar metas en ingresos y gastos, obligan a poner en marcha reformas estructurales; muchas de ellas se han llevado a cabo y algunas muy importantes como la reforma pensional se complet con la aprobacin de dos leyes en tres aos. A continuacin se presenta un resumen de las principales tendencias de los ingresos y gastos del Gobierno Nacional y de los resultados fiscales logrados durante la ltima dcada. Igualmente, se presenta un resumen de las caractersticas del impuesto al valor agregado en Colombia, del impuesto de renta de personas naturales y de los impuestos relacionados con el consumo de tabaco y cigarrillos y licores y cerveza. Se precisan las diferentes reformas normativas que han tenido, las tasas que se cobran y las caractersticas de la gestin adelantada para cada uno de ellos. Lo anterior se complementa con una descripcin del gasto social, en donde se muestra su evolucin, los principales sectores del gasto pblico, entre otras caractersticas. 2.2 Los Ingresos del Gobierno Nacional

Los impuestos nacionales se dividen en dos grandes grupos, el primero lo conforman los impuestos indirectos (impuesto al comercio exterior: aduanas y recargos, impuestos a la produccin y el consumo: IVA interno y externo, el impuesto de timbre y el gravamen a los movimientos financieros conocido como el 3 por mil). El segundo grupo lo conforman los impuestos directos; Colombia tiene una tarifa del 35% de impuesto a la renta, dividido en renta a personas jurdicas y renta a personas naturales, recientemente en algunos aos se ha cobrado una sobretasa del 10% y un impuesto al patrimonio en los aos 2002 y 2003. Hay igualmente otros ingresos corrientes, en su mayora no tributarios, pero stos apenas si explican alrededor del 5% del total de los ingresos del Gobierno Nacional. El Cuadro 2 nos muestra el comportamiento de los ingresos tributarios durante el perodo 19952003, en donde resalta, adems de su crecimiento, el mal desempeo de los aos 1999 y 2000 por efecto de la crisis generalizada de la economa. El aumento de los 4.7 puntos porcentuales representa un crecimiento del 60% de estos ingresos en los 9 aos. As, en el ao 1995 el recaudo total a precios constantes era de $14.5 billones para un 9.7% del PIB, en tanto que para el 2003 se recaudaron $22.5 billones de pesos para un 14.4% del PIB. Cuadro 2 Total ingresos tributarios (1995 2003)
Total ingresos tributarios corrientes Total ingresos tributarios como % PIB Total ingresos tributarios constantes Crecimiento %

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

8170292 10176626 13302142 15945426 16530990.2 19295107.3 24869759.18 27487627.1 32200342.2

9.68% 10.10% 10.93% 11.35% 10.91% 11.03% 13.23% 13.62% 14.43%

14465122.28 14918205.03 16454972.14 16618494.26 15528438.93 11857789.46 19810360.98 20588167.39 22515488.69 3.13% 10.30% 0.99% -6.56% -23.64% 67.07% 3.93% 9.36

Millones de pesos *pesos de 1998. Fuente: Informes estadsticos tributarios DIAN, Estadsticas Gerenciales de Recaudo.

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El Cuadro 3, por su parte, nos muestra la composicin por tipo de impuestos (impuestos directos, indirectos, otros y el impuesto a la seguridad democrtica). Se observa que en Colombia tienen un mayor peso los impuestos indirectos frente al resto de impuestos. En promedio, para el perodo 19952003, del total de los impuestos, el 55.8% son impuestos indirectos mientras que el 43% son impuestos directos (ver Grfico 1). A su vez, se encuentra que el IVA es el ms importante con un promedio del 42% del total, seguido por el de renta con un 39%, aduanas y timbre con un 10%, G.M.F. con un 5% y durante los aos 2002 y 2003, 4% del impuesto a la seguridad democrtica (impuesto al patrimonio). Cuadro 3 Composicin de los impuestos en Colombia (1995 2003)
1995 Impuestos directos Impuestos indirectos Otros Seguridad Democrtica Total ingresos tributarios 43% 57% 0% 0% 100% 1995 Renta y complementarios IVA G.M.F (3 * 1000) Aduanas y timbre Seguridad Democrtica Total ingresos tributarios 43% 45% 0% 12% 0% 100% 1996 40% 60% 0% 0% 100% 1996 40% 49% 0% 10% 0% 100% 1997 41% 58% 1% 0% 100% 1997 41% 46% 0% 12% 0% 100% 1998 38% 62% 0% 0% 100% 1998 38% 49% 0% 13% 0% 100% 1999 46% 54% 0% 0% 100% 1999 41% 43% 5% 11% 0% 100% 2000 44% 55% 0% 0% 100% 2000 39% 44% 5% 11% 0% 100% 2001 47% 53% 0% 0% 100% 2001 41% 42% 6% 11% 0% 100% 2002 45% 51% 0% 5% 100% 2002 39% 41% 5% 9% 5% 100% 2003 44% 52% 0% 4% 100% 2003 39% 43% 5% 9% 4% 100%

Fuente: Informes estadsticos tributarios DIAN, Estadsticas Gerenciales de Recaudo8.

Grfico 1 Porcentaje de los Impuestos Directos e Indirectos (1995 -2003)

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 Aos Impuestos Directos 1999

2000

2001

2002

2003

Impuestos Indirectos

El crecimiento sostenido de los ingresos en este perodo se explica por el gran nmero de reformas tributarias que se han aprobado durante los ltimos 9 aos. El Cuadro 4 nos muestra que de las 7 reformas aprobadas, slo una de ellas tuvo un alto impacto, la del 2000, con un aumento de 1.8% con proporcin del PIB; mientras que las restantes apenas tuvieron impacto cercano al 1% del PIB de recaudo generado por cada una de ellas.

Impuestos Directos = Renta y Complementarios (Cuotas + Retencin en la fuente) + G.M.F (3*1000). Impuestos Indirectos = Comercio Exterior (Aduanas y recargos (gravamen)) + Produccin y Consumo (Tributacin a las ventas (IVA) + IVA interno (Declaraciones + Retencin en la fuente) + IVA externo) + Impuesto de Timbre.

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Los rendimientos ms significativos en las reformas tributarias analizadas se obtuvieron con las leyes 233 de 1995, 633 del 2000 y 863 del 2003; el menor rendimiento se obtuvo con la Ley 49 de 1990. En promedio, el rendimiento de las reformas es de 0.99%, el cual es considerado bajo. Esto nos lleva a afirmar que en Colombia la poltica tributaria se caracteriza por ser incremental, en donde la suma de pequeos cambios hacen que en el largo plazo se logre una modificacin importante de la estructura tributaria. Lo anterior, igualmente, se explica por la mayor facilidad de concertar con el Legislativo reformas de bajo impacto y no de gran impacto. Estas ltimas son ms impopulares en el Congreso y durante su trmite los legisladores tienden a recortar las propuestas originales del Ejecutivo. Cuadro 4 Reformas tributarias como porcentaje del PIB (1990-2003)
Carga tributaria Leyes Ley 49 de 1990 Ley 6 de 1992 Ley 233 de 1995 Ley 488 de 1998 Ley 633 de 2000 Ley 788 de 2002 Ley 863 de 2003 Antes 8.4% 9.7% 9.1% 10.7% 11.1% 12.9% 13.7% Despus 9.1% 10.1% 10.9% 11.1% 12.9% 13.7% 14.7% Rendimiento 0.7% 0.9% 1.3% 0.4% 1.8% 0.8% 1.0%

Fuente: DIAN.

2.3

El impuesto al valor agregado en Colombia

En el momento, los impuestos indirectos, en especial el IVA, son la principal fuente de recursos del Gobierno Nacional. As, en Colombia el IVA, desde su puesta en marcha a mediados de los aos ochenta, se convirti rpidamente en la principal fuente de ingresos del Gobierno Nacional. Este impuesto ha tenido cerca de 10 modificaciones, en las cuales se ampli tanto su base como las tasas que se aplican. Actualmente, son pocos los bienes exceptuados; sin embargo, hay tarifas menores para alimentos y bienes que forman parte de la canasta bsica, asimismo, hay tarifas ms altas para bienes suntuarios. En los ltimos ocho aos el recaudo del IVA ha sido mayor que el del impuesto de renta (ver Cuadro 1). El impuesto al valor agregado se crea en 1986 con la Ley 12, con una tarifa general del 10%. En realidad, esta es una modificacin radical del anterior impuesto a las ventas que se cobraba desde mediados de la dcada de los aos sesenta. La puesta en marcha de este impuesto modific tanto las tarifas que se cobran del mismo como la base gravable de su cobro. Debido a esto, la dinmica de su crecimiento, que haba sido muy importante en los aos anteriores, mejora aun ms y rpidamente se convierte en el segundo ingreso del Gobierno Nacional. Con esto supera a los ingresos del comercio exterior, que durante dcadas fueron una de las principales fuentes de recursos estatales. Tanto el anterior impuesto a las ventas como el actual IVA tienen adems una caracterstica especial. Sus modificaciones legales, o mejor sus aumentos en la base y en las tarifas, han sido siempre acompaados de una destinacin especfica de los recursos que se generen en favor de los municipios, y para la financiacin de las nminas de salud y especialmente de la educacin bsica. As, el IVA originalmente diseado en 1986, destin alrededor del 30% del total de los recursos a financiar un paquete de gastos, en donde el ms importante era la transferencia a los municipios; adems, se especific que esta transferencia se incrementara hasta el 42% del total de lo recaudado.

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El anterior diseo del impuesto tuvo dos impactos importantes en la poltica fiscal y en las finanzas intergubernamentales colombianas. De una parte, se hizo cada vez ms inflexible el gasto pblico, pues ste tena un amarre importante de difcil modificacin. Esta costumbre de destinar los ingresos corrientes nacionales lleg hasta comprometer, en la C.N. de 1991, el 46.5% del total de estos ingresos; sin embargo, el primer gran paso en este sentido se dio con la Ley 12 de 1986. De otra, el pas decide transferir recursos desde el Gobierno Nacional a sus territorios, en lugar de evaluar la posibilidad de poner en prctica un impuesto local o territorial a las ventas (sales tax). Si bien los municipios pequeos y medianos garantizaron un flujo apropiado de recursos, los municipios, en especial los grandes, deben gestionar un impuesto de difcil administracin como lo es nuestro impuesto local (municipal) ICA (industria, comercio y avisos publicitarios). Es probable que la decisin tomada fuera la correcta, pero no se adelant un debate que hubiera sido muy til; sobre todo si tenemos en cuenta que en ese momento, 1986, el pas daba sus primeros pasos en el proceso de descentralizacin poltica y fiscal. El IVA colombiano es un impuesto facturado sobre el valor agregado de los productos destinados a consumo final, consumo intermedio o exportaciones. De acuerdo a la legislacin vigente del IVA, los bienes se pueden clasificar en: exentos, excluidos y gravados. Los bienes excluidos son aquellos que segn la legislacin no causan el impuesto. Los bienes exentos se gravan con tarifa cero y sus productores tienen derecho a las deducciones del valor utilizado en insumos gravados para producir este bien. Los bienes gravados son los productos a los cuales se les aplica la tarifa general o una de las varias tarifas diferenciales existentes segn sea el caso.

En Colombia, si bien hay una tarifa general del 16%, en la actual coyuntura se aplican otras 9 tarifas diferentes. De estas tarifas, 7 se aplican para vehculos automotores; as, entre ms grande sea el motor del vehculo particular ms alta es la tarifa. Adems de la tarifa general del 16% se aplican las siguientes tarifas diferenciales: Tarifa del 2%: animales vivos. Tarifa del 7% desde el 1 de enero de 2003, y a partir del 1 de enero 2005, el 10%: para artculos en su mayor parte de origen agrcola o insumos para el sector agropecuario y una lista de servicios entre los cuales se encuentran los planes de medicina prepagada. Tarifa del 11%: cervezas, 8% corresponde al impuesto al consumo y el 3% al IVA9. Tarifa del 16% hasta el 45%: automviles, motocicletas y motos se les aplican tarifas que van desde la tarifa general dependiendo del uso, el origen y del tamao del motor. Igualmente, se disminuye la tarifa para carros del 35% as: 33% en el 2003, 29% en el 2004 y 25% en el 2005. Se gravan, adems, con el 20% los vehculos ensamblados en Colombia hasta 1400 cc. y para los camperos importados con valor FOB menor a los US$30,000 esta tarifa se incrementa as: 21% en el 2003, 23% en el 2004 y 25% en el 2005. Tarifa del 20%: servicio de telefona mvil. Tarifa del 35%: aguardientes, licores y dems bebidas espirituosas; preparaciones alcohlicas compuestas del tipo de las utilizadas para elaboracin de bebidas, distintos de los ponches, y aperitivos de menos de 20 grados.

El Cuadro 5 nos muestra la evolucin de las tarifas que se aplican a un grupo importante de bienes dentro de la canasta familiar. Vemos cmo se ratifica que las tarifas han aumentado a lo largo de los ltimos aos.

Las cervezas y sifones tienen un impuesto al consumo del 48% y los refajos del 20%, pero no tienen IVA.

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Cuadro 5 Evolucin de las tarifas del IVA en Colombia

Concepto Tarifa General Tarifas diferenciales Animales vivos Grasas, jabones Otros bienes y servicios Telefona mvil Licores Cervezas Derivados del petrleo Seguros diferentes de vida Automotores
35% 8% 6%;4% 15% 20%;35% 35% 8% 6%;4% 15% 20%;35% 35% 8% 6%;4% 15% 35% 8% 16% 16% 35% 8% 16% 15% 20%;35%;45% 16% 35% 8% 16% 16% 16%;20%;21%; 20%;35%;45% 33%;35%;38%; 45% 10% 2% 16% 7% 20% 35% 11% 16% 1984 10% 1990 10% 1995 14% 1999 16% 2000 15% 2002 16% 2003 16%

20%;35%;45%; 20%;35%;45% 60%

Fuente: DIAN.

Complementario a lo anterior, hay que tener presente que los servicios profesionales deben cobrar el impuesto y que la obligacin de declarar IVA debe ser atendida cada vez por un nmero mayor de declarantes; esto porque las condiciones para declarar IVA son cada vez de ms fcil cumplimiento. Los servicios explican cada vez ms el aumento del recaudo del IVA en trminos reales durante los ltimos aos. De otra parte, debe mencionarse que si bien la base del impuesto ha aumentado, cada vez son menos los bienes a los que no se les cobra IVA. Entre ellos estn los alimentos que tienen un peso muy importante en la canasta familiar y en especial en los deciles ms pobres de poblacin colombiana. Este diseo del IVA, como veremos, tendr un impacto importante al estimar la incidencia del impuesto. El crecimiento del recaudo del IVA desde 1995 en adelante se explica por el efecto derivado de los cambios en la normatividad del impuesto. En 1995, la Ley 233 modific la Ley 6 de 1992 que oper durante 4 aos (ver Cuadro 6). De 1999 hasta el 2000 la Ley 488 cumpli este papel y del 2001 en adelante lo hizo la Ley 633. El ltimo cambio fue dado por la Ley 788 del ao 2002. Cuadro 6 Tarifas del IVA en Colombia
Ley 6 233 488 633 788 Ao de expedicin 1992 1995 1998 2000 2002 Aos de Vigencia 1995 1996 - 1998 1999 - 2000 2001 - 2002 2003 Tarifa General 14% 16% 15% 16% 16% Tarifas Diferenciales 20% 35% 20% 35% 45% 10% 20% 35% 45% 10% 20% 35% 45% 7% 10% 20% 35% 38%

Fuente: DIAN.

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El Cuadro 7 muestra que el recaudo efectivo ha tenido una tendencia creciente en el perodo de 1995-1998, en los aos 1999-2001 decreci en trminos reales, por efectos de la crisis generalizada de la economa, y en los aos 2002-2003 continu con su tendencia creciente.

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Cuadro 7 IVA en valores y porcentajes

IVA Crecimiento porcentual del IVA ao a ao Porcentaje del total de los impuestos Porcentaje Imp. IVA dentro Imp. Indirectos Total IVA precios constantes 98 Crecimiento porcentual

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

3,654,174 5,031,674 6,089,552 7,837,970 7,164,055 8,532,431 10,475,116 11,398,335 14,002,094 38% 21% 29% -9% 19% 23% 9% 23%

44.7% 49.4% 45.8% 49.2% 43.3% 44.2% 42.1% 41.5% 43.5%

78.2% 82.5% 79.2% 79.4% 80.1% 79.8% 79.7% 81.6% 83.4%

6469545.244 7376073.796 7532877.675 8168816.529 6729578.534 5243597.249 8344102.802 8537326.057 9790702.996 14,0% 2.1% 8.4 -17.6% -22.1% 59.1% 2.3% 14.7%

Fuente: Informes estadsticos tributarios DIAN, Estadsticas Gerenciales de Recaudo.

Por ltimo, en el Grfico 2 se observa el IVA como porcentaje del PIB, vemos como ste aument su participacin en el PIB de 5.6% en el ao 2002 a 6.3% en el ao 2003. Desde el ao 1995 el IVA como porcentaje del PIB ha aumentado 2 puntos porcentuales, como resultado de sucesivas reformas tributarias. Grfico 2 IVA como porcentaje del PIB
7.00% 6.00% 5.00% 4.00% 3.00% 2.00% 1.00% 0.00% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Aos Porcentaje como PIB
5.00% 5.00% 4.33% 5.58% 4.73% 4.88% 5.57% 5.65% 6.27%

2.4

Impuesto a la renta de personas naturales

El impuesto a la renta en Colombia se caracteriza por ser pagado en su gran mayora por sociedades y socios; de acuerdo con la DIAN, en el ao 2003, 515,000 sociedades y socios pagaron el 85.9% del total de los $11.2 billones recaudados en ese ao. Los 317,000 asalariados, por su parte, pagaron el 7.7% del total del impuesto de renta y los 513,000 independientes no declarantes el 6.4% restante del impuesto de renta ($710,000 millones). Este resumen lleva implcito las caractersticas actuales de nuestro sistema para la recaudacin del impuesto de renta. De una parte, se encuentra que son muy pocos los asalariados que declaran renta y, de otra, que los independientes no declarantes, pero que pagan impuesto de renta y les retienen en la fuente, son cada vez ms importantes en nmero10.

10

Un independiente tiene una retencin del 10% en sus contratos u honorarios percibidos.

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Hace ya cerca de veinte aos se decidi simplificar el cobro del impuesto a la renta de personas naturales, para lo cual se cre una retencin alta a los independientes y una retencin progresiva a los asalariados hasta llegar al 30% para aquellos que tuvieran ingresos superiores a 20 salarios mnimos aproximadamente. Con esto se disminuyeron las declaraciones en cerca de un milln de personas y as la gestin de la DIAN se concentr en los grandes contribuyentes. La ltima reforma tributaria, Ley 863 de 2003, modifica esta poltica, pues hizo mucho ms flexibles las condiciones para declarar renta y as se espera que cerca de 800,000 nuevos asalariados o independientes deban declarar renta del 2006 en adelante. Lo anterior sin abandonar las retenciones que se continan aplicando. La renta de personas naturales tiene unas caractersticas especiales, puesto que de una parte hay exenciones parciales para los salarios devengados y, de otra, los ingresos de personas naturales provenientes por dividendos o venta de acciones se gravan a la tasa del impuesto de renta ms alta, que es actualmente del 35%. A su vez, debe mencionarse que el nmero de personas que reciben este tipo de ingresos es significativo y esto hace que cambien radicalmente las estimaciones que se hacen de incidencia del impuesto. En Colombia, el 25% de los salarios estn exentos del impuesto de renta y, por consiguiente, de la retencin en la fuente (Ley 788 de 2002); as, en el 2004 era necesario tener un salario mensual superior a $2.400.000 para estar sometido efectivamente a la retencin, es decir, ms de 6 salarios mnimos11. Al cotejar este salario mnimo con la informacin de salarios en el pas queda claro que son pocos los asalariados sometidos a la retencin. De acuerdo con la DIAN, el 96.5% de los asalariados tienen ingresos inferiores a 7 salarios mnimos; si se considera que actualmente hay alrededor de 18 millones de asalariados se podra afirmar que solamente el 3.5% de stos pagan la retencin, esto es cerca de 630.000. De estos asalariados sujetos a retencin, como vimos, aproximadamente el 50% presentan adems declaracin de renta como persona natural. En este trabajo se tuvo en cuenta no solamente las declaraciones de personas naturales y las retenciones aplicadas a los independientes, sino tambin los dividendos y las ganancias percibidas por ellos. Se puede adelantar que la gran mayora del impuesto a la renta de personas naturales es pagado por el decil de mayores ingresos y un bajo porcentaje por parte de los del segundo decil. 2.5 Impuestos al consumo

Lo primero que se debe mencionar es que el control de la produccin y comercializacin de actividades relacionadas con el ocio (licores, tabaco y cigarrillos y juegos de azar) desde la poca de la colonia espaola fueron siempre consideradas como un monopolio del nivel intermedio de gobierno: los departamentos. Estas rentas fueron muy importantes en las finanzas departamentales y hasta hace unos veinte aos gran parte de los departamentos tenan su propia industria licorera y su lotera departamental. Es ms, en algunos de estos entes territoriales los ingresos provenientes de estas industrias eran inclusive mayores que los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) de sus respectivos departamentos. Cada departamento inclusive tena su aduana departamental y ejerca un control estricto por la venta de productos de otros departamentos en su jurisdiccin. As, era obligatorio el pago de un impuesto para tener acceso a un mercado departamental y su incumplimiento se consideraba contrabando para el caso de los licores, con lo cual la mercanca se incautaba. Este sistema funcion cerca de 80 aos hasta que hizo crisis por diversas razones. Se generaliz el contrabando de licores importados y en especial de cigarrillos, un gran nmero de
11

Durante ms de 10 aos esta exencin fue del 30% hasta que se modific con la reforma tributaria del 2002.

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licoreras y loteras se administraron mal y se convirtieron ms en un problema fiscal que en una fuente de ingresos. El descrdito de las loteras, adems de otras razones, hizo que disminuyera la venta de lotera en trminos reales. Lo anterior, llev al cierre generalizado de licoreras y loteras desde hace unos diez aos en adelante; adems, hizo inevitable el cambio en la legislacin para adaptar el manejo de estos monopolios a las nuevas circunstancias del mercado. Entre otras decisiones se acept la participacin de empresas privadas en la produccin y comercializacin de licores y juegos de azar. La Ley 448 y las reformas tributarias (Ley 633 de 2002 y Ley 788 de 2003) incluyeron modificaciones importantes en el cobro de los impuestos a licores nacionales e importados y cigarrillos y tabaco. En general, se opt por disminuir el monto del impuesto a los licores y actualmente se cobra en relacin con el grado alcoholmetro de cada licor. As, a mayor grado de alcohol, mayor es la tasa que se cobra. Los cigarrillos y el tabaco se encuentran gravados con tributos de diferentes niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal). La Nacin, de acuerdo con la Ley 633 de 2000, los grava con la tarifa general del impuesto a las ventas. Para el caso del nivel departamental, se encuentran gravados con el impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco (Ley 223 de 1995). Por ltimo, los municipios pueden gravar estas industrias con el impuesto de Industria y Comercio (Dec. 1333 de 1986) de acuerdo con la tarifas que fija cada Concejo. La Ley 788 de 2002 ratific la existencia de dos regmenes: el impositivo y el monopolstico, para los licores destilados nacionales y extranjeros. La decisin de su cobro y su reglamentacin es potestad de las asambleas departamentales. Se debe, igualmente, tener presente que los ingresos provenientes del monopolio no se deben considerar un impuesto o una tasa. Debe igualmente mencionarse que la produccin de cerveza ha sido privada, as como la del tabaco y cigarrillos, pues stos pagan un impuesto al consumo, adems de otros impuestos nacionales y locales. Estas actividades relacionadas con el ocio han sido una fuente muy importante de recursos para todos los niveles de gobierno. As, el nivel nacional les cobra IVA e impuesto de renta a las empresas, el municipal puede cobrarles el impuesto de industria y comercio ICA y el departamental el impuesto al consumo. Igualmente, de las ganancias de estas industrias o empresas deben ser giradas al departamento el 75% de las mismas segn el Estatuto Orgnico de Presupuesto. Para nuestras estimaciones solamente trabajamos con el impuesto al consumo, el ms importante de todos, que le llega a los departamentos y en menor medida a los municipios. Las leyes anteriormente mencionadas tuvieron un impacto positivo en el recaudo por lo menos en lo relacionado con el impuesto a la cerveza. En el 2004, este recaudo signific para los departamentos $804.900 millones de pesos, un 12% ms que en el 2003. En tanto que el impuesto a los licores registr, en el 2004, $568.500 millones de pesos, frente a los $642.200 millones del 2003. As mismo, el impuesto a los cigarrillos y al tabaco tambin disminuy en el 2004 al recaudar $280.800 millones de pesos, $12,900 millones menos que en el 2003, con $293.700 millones de pesos12. Por ltimo, debe mencionarse que estas cifras de recaudo son mucho ms altas que las obtenidas hace unos cinco aos hacia atrs.

12

Parte de la cada en el recaudo se explica por la revaluacin del peso que hizo que todos los bienes importados disminuyeran su valor en pesos.

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2.6

El Gasto Pblico del Gobierno Nacional

El Cuadro 8 nos muestra la composicin del gasto pblico en Colombia durante los aos 2002 y 2003. Adems, se muestra un crecimiento del 8.9% entre 2002 y 2003 y el 0.4% como participacin en el PIB. Casi todos los gastos aumentaron en trminos reales, a excepcin de la inversin. Vemos cmo las transferencias (participaciones territoriales, pensiones y otras transferencias) son el rubro ms importante del total del gasto pblico en estos dos aos con un 10.6% del PIB y a su vez explica el 55% del total del gasto del Gobierno Nacional. De estas transferencias las participaciones a los territorios representan el 5.5% del PIB. Por ltimo, debe resaltarse, adems, que los intereses de la deuda representan casi el 20% del total del gasto del gobierno y que la inversin apenas si explica el 5% del total del gasto pblico. Cuadro 8 Gastos del Gobierno Nacional 2002 - 2003
$ Miles de Millones 2002 2003 2002 % PIB 2003 Crecim. % 2003/2002

1. Gastos totales 1.1 Pagos totales 1.1.1 Intereses 1.1.2. Funcionamiento Servicios Personales Transferencias Sistema General de Participaciones Pensiones Otras Transferencias Gastos Generales 1.1.2 Inversiones 1.2. Prstamo Neto 1.3. Gastos Causados

42,779 40,194 7,902 29,337 5,720 21,635 11,159 5,661 4,816 1,982 2,955 1,259 1,326

46,596 45,104 9,656 32,568 6,130 24,275 12,027 6,086 6,162 2,163 2,88 865 627

21,5 20,2 4,0 14,7 2,9 10,9 5,6 2,8 2,4 1,0 1,5 0,6 0,7

20,9 20,3 4,3 14,6 2,8 10,9 5,4 2,7 2,8 1,0 1,3 0,4 0,3

8,9 12,2 22,2 11,0 7,2 12,2 7,8 7,5 28,0 9,1 -2,5 -31,3 -52,7

Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2004- MinHacienda.

Los gastos totales del gobierno para el ao 2003 fueron de $46.6 billones, 21.9% del PIB, mientras que los gastos del 2002 llegaron a ser el 21.5% del PIB. De estos rubros los que ms crecieron fueron los intereses de la deuda con un 22% y las transferencias con un 12%. Las otras transferencias crecieron un 28%, stas corresponden a los giros a las universidades pblicas, los pagos por sentencias (demandas) en contra del gobierno y el pago de los subsidios a las empresas del sector elctrico. Por ltimo, el pago de servicios personales registr un incremento de 7.2% frente a los pagos observados en el 2002, reflejando el incremento salarial del 2003, ligeramente por encima de la inflacin. En Colombia, el sistema de tarifas de los servicios pblicos domiciliarios se dise con base en subsidios cruzados. As, los estratos altos pagan ms y subsidian a los estratos bajos que pagan tarifas por debajo de los costos de produccin del servicio. Cuando las transferencias o subsidios de los estratos altos no alcanzan a compensar el subsidio otorgado a los estratos bajos por parte de las empresas de servicios pblicos, adems de otras condiciones en la gestin, el Gobierno Nacional con recursos del presupuesto nacional paga el monto faltante de los subsidios en el sector elctrico13.

13

A su vez, los municipios, con parte de los recursos transferidos por el Gobierno Nacional, se encargan de pagar el monto de subsidios a las empresas de saneamiento bsico (acueducto, alcantarillado y recoleccin de basuras) puesto que igualmente operan con el sistema de subsidios cruzados entre estratos de la poblacin.

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En los gastos del Gobierno Nacional el rubro que ha tenido un mayor crecimiento es el de pensiones. El Cuadro 8 muestra que ste se increment un 7.5% durante los aos 2002 y 2003. Este crecimiento no parece muy alto; sin embargo, el Cuadro 9 muestra cmo este gasto ha crecido significativamente, puesto que en 1995 era de $1.1 billones, en tanto que para el 2002 fue de $5.6 billones. Este incremento del pago de pensiones por parte del Gobierno Nacional se explica en su gran mayora por la falta de previsin en la gestin de las pensiones pblicas durante los ltimos veinte aos. Aunque este tema es muy complejo y desborda el alcance de este trabajo, es importante mencionar las principales razones que explican este crecimiento del gasto pensional. Veamos: El Gobierno Nacional se vio en la obligacin de asumir con sus recursos Cajas y Fondos pensionales que se quebraron y no pudieron cumplir con sus obligaciones. El diseo de nuestro sistema de pensiones genera un subsidio implcito, puesto que los aportes no alcanzan a financiar los pagos comprometidos por ley. Garantas de pensin mnima, sistemas especiales que no se cobijan por la Ley General de Pensiones (maestros, militares, Congreso y sector petrolero, entre otros). Aunque desde hace mucho se conoca de estos problemas, se dej su solucin para ltimo momento. Las obligaciones pensionales eran inmediatas y de gran cuanta, puesto que las reservas eran inexistentes.

Actualmente, hay cerca de 700,000 pensionados y el 80% son pagados por el Gobierno Nacional. Se espera que el crecimiento de esta nmina no sea tan alto en los prximos aos. Sin embargo, el efecto sobre las pensiones ha sido muy alto, ser creciente y es de largo plazo. Estos pagos pensionales no se pueden considerar subsidio o gasto social en el sentido estricto, puesto que stas son responsabilidades del erario pblico. Sin embargo, hay que tener en cuenta que al estar mal diseado el sistema y tener un subsidio implcito, ste es pagado directamente por el Gobierno Nacional. Estos pagos se encuentran focalizados en empleados pblicos que no se pueden considerar que forman parte de los deciles ms pobres de la poblacin. Por el contrario, se concentran en pagos de pensiones altas de 20 y ms salarios mnimos mensuales equivalentes. El Cuadro 9 no muestra una partida especfica para el Instituto de Seguros Sociales (ISS), sin embargo, se conoce que en algunos aos el fondo de Pensiones Pblicas FOPEP adelant algunos giros no muy importantes para este instituto. Sin embargo, se espera que estos pagos crezcan en forma geomtrica del ao 2005 en adelante. El gran problema es que se prev que esta nmina de pensionados se acerque a los 2 millones en los prximos 10 aos. Esto hace que el pago de las pensiones se convierta en el principal gasto del Gobierno Nacional. Se estima que para el 2005 los pagos de pensiones lleguen a los $16 billones, 6.5% del PIB. Adems, este gasto es creciente en el largo plazo. En el 2005 se aprob una reforma pensional con un impacto positivo sobre las finanzas del Gobierno Nacional en el medio plazo. Esta reforma es complementaria de la que se adelanto en el ao 2002 y busca limitar las pensiones ms altas para las que se les fij un tope y terminar con los regmenes especiales entre otras decisiones.

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Cuadro 9 Gasto en pensiones, Gobierno Nacional (1995 -2002)

1995 Total Fondo de Pensiones Pblicas - FOPEP Caja de Sueldos de la Polica Caja de Retiro de las Fuerzas Militares Hacienda * Defensa ** Polica ** Fondo Pasivo de Ferrocarriles Nacionales Fondo de Previsin del Congreso Otras Entidades Magisterio - Aportes adicionales al Situado Fiscal Otros Memo Item - Composicin del FOPEP FOPEP - CAJANAL Foncolpuertos Otros pagos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

1,132.3 439.2 174.9 155.5 0.0 46.4 39.9 52.8 8.7 214.9 0.0 214.9 439.2 432.1 0.0 7.1

1,620.6 626.5 250.3 218.5 29.4 68.1 54.3 78.6 25.6 269.2 0.0 269.2 626.5 619.5 0.0 7.0

1,976.8 824.8 284.3 237.6 0.0 91.4 65.2 94.4 48.1 331.0 0.0 331.0 824.8 816.7 0.0 8.0

2,549.0 1,139.9 373.2 336.5 23.0 112.0 86.3 119.2 81.0 278.0 0.0 278.0 1,139.9 1,129.7 0.0 10.3

3,068.4 1,654.9 435.4 389.9 26.0 143.1 110.6 136.9 77.1 94.4 0.0 94.4 1,654.9 1,216.3 0.0 438.6

3,790.0 2,137.6 489.2 451.4 24.6 167.0 133.0 150.4 86.2 150.6 0.0 150.6 2,137.6 1,576.1 405.2 156.3

4,759.1 2,704.6 545.2 472.3 82.7 195.8 156.0 160.9 95.2 346.5 220.3 126.2 2,704.6 2,055.8 451.6 197.2

5,660.6 3,040.0 601.3 531.3 200.7 222.5 173.8 171.4 112.9 606.6 399.9 206.6 3,040.0 2,371.2 466.3 202.5

Miles de millones de pesos.

El Grfico 3 nos muestra el balance fiscal del Gobierno Nacional. Vemos cmo los intentos de correccin han sido limitados. Si en los aos siguientes a la C.N. de 1991 el esfuerzo fiscal se concentr en gran parte a financiar el aumento de las transferencias (gasto social), en los ltimos aos este esfuerzo se concentra en financiar el pago de las pensiones pblicas. Esta represent cerca de 3 puntos del PIB en el ao 2003. Adems, el medio plazo nos muestra que los faltantes para el pago de pensiones ser una constante. Las reformas en la poltica pensional, igualmente en discusin en el Congreso, y la necesidad de arbitrar mayores recursos son inaplazables. Grfico 3 Balance del Gobierno Nacional
0.00% -1.00% -2.00% -3.00% -4.00% -5.00% -6.00% -7.00% -8.00% -3.40% -5.60% -7.60% 1999 2000 2001 2002 2003 -5.60% -3.20% -3.40% -5.50% -6.20%

-2.70%

-5.70%

Balace total GNC

Balance GNC sin pensiones

Fuente: DIAN.

2.7

El gasto social en Colombia

Anterior a la Constitucin Nacional de 1991, el gasto social en Colombia era mucho menos importante de lo que llega a ser durante la dcada de los aos noventa. El gasto pblico social concentraba sus esfuerzos en las transferencias para financiar las nminas de salud y educacin, las inversiones que adelantaban entidades publicas del nivel nacional (por ejemplo, vivienda, construcciones escolares) y de aquellas entidades o institutos que administraban recursos parafiscales destinados al gasto social. La ms importante de estas rentas son los recursos del

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Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF destinados a la atencin de nios en edad preescolar (menores de 4 aos). Lasso y Millan (2004) presentan un resumen de la evolucin del gasto pblico en Colombia en los ltimos 10 aos. Vemos cmo ste creci en forma sostenida y prcticamente se duplic entre finales de la dcada de los ochenta y finales de la dcada de los aos noventa. Las tendencias que se identificaron en relacin con el gasto social en Colombia son las siguientes: Crecimiento sostenido de las transferencias durante los aos noventa. Esto se explica por el amarre de las mismas al comportamiento de los ingresos corrientes de la Nacin. Dado lo anterior, los sectores ms beneficiados fueron los de salud y educacin. En menor medida saneamiento bsico, cultura y deporte tambin se beneficiaron. El aumento de las coberturas en estos sectores ha sido muy importante. Desde hace 10 aos el pas destina recursos para la consolidacin de una red de proteccin social. Esta tiene coberturas de poblaciones afectadas por crisis o grupos vulnerables que deben ser atendidos en forma permanente. Los subsidios de vivienda han crecido en los ltimos aos; si bien estn muy lejos de atender la alta demanda a la que se enfrentan. La crisis econmica afect en forma notable el monto del gasto pblico y ste, a su vez, la distribucin del ingreso y los indicadores de pobreza. Tal parece que an no hemos recuperado la senda de los aos noventa. Los estudios sobre gasto pblico que se han desarrollado previamente reflejan el aumento de la complejidad del gasto pblico en Colombia; toda vez que a pesar de los cambios de gobierno se ha conformado paso a paso una red o sistema de proteccin social y muchos programas con pequeas variaciones se han mantenido a lo largo de los ltimos gobiernos. El gasto social en Colombia se concentra en numerosos programas representados en su mayora en 7 sectores importantes: niez, salud, educacin, subsidio familiar, subsidios a los servicios pblicos domiciliarios, capacitacin y vivienda. Con el aumento del gasto se mejoran los resultados de los principales indicadores del sector social; sin embargo, no ha sido suficiente para proteger a los hogares ms vulnerables de los efectos de la crisis econmica que experiment el pas entre 1999 y 2000, perodo donde incluso se redujo el gasto social como porcentaje del PIB. De acuerdo con varios autores como Gaviria y Gonzlez (2002) y el informe de Pobreza del Banco Mundial (2002)14 el impacto de esta recesin fue ms severo de lo esperado. El aumento del desempleo15 gener una drstica disminucin del ingreso en los hogares ms pobres y esto llev a que aumentara la pobreza. Por esto, a pesar de la recuperacin del gasto social en los aos siguientes a la crisis, las medidas de pobreza y de distribucin del ingreso empeoraron, alcanzando niveles similares a los de comienzos de la dcada de los noventa. El coeficiente Gini pas de 0.5323 en 1991 a 0.5419 en 199916. Adems de la reduccin del empleo e ingreso de los hogares, la situacin de los ms pobres empeora por la crisis del sistema hipotecario, lo que lleva a que gran parte de los pobres pierdan su vivienda y el patrimonio caiga en trminos generales para toda la sociedad. Este es un factor que incide fuertemente sobre el aumento de la pobreza, pues existe una relacin

14 15

16

Vlez, C.E. Colombia Poverty Report, 2002. Segn MERPD (2004), Desde mediados de 1996 la tasa de desempleo urbana sobrepas el 10% y creci de manera permanente hasta alcanzar el mximo histrico del 20.1% en marzo de 2001, luego de que a finales de 1994 alcanz el mnimo histrico (6.9%) producto de tasas de crecimientos del Producto Interno Bruto (PIB) superiores al 5% entre 1992 y 1996. MERPD (2004), pg. 8.

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estrecha entre la posesin de activos y el aumento de la vulnerabilidad de los hogares17. Igualmente, las familias cambiaron su estructura de consumo, ste cae y se endeudan cada vez menos. Frente a las coberturas en salud y educacin, la demanda por la oferta pblica de estos servicios sociales hace que la participacin del sector oficial, dentro del sector educativo y del rgimen subsidiado en salud, crezca ostensiblemente en este perodo. La profundidad del efecto de la crisis vivida en el pas entre 1999 y 2000 puede constituirse en uno de los factores que explican que el aumento del gasto pblico social no presente mayores efectos sobre la distribucin del ingreso en comparacin con el efecto observado en 1992, cuando el gasto pblico era aproximadamente la mitad del observado hoy. Sobre todo, porque a pesar de la dinmica del gasto social, todava se encuentra en etapa de diseo la red o sistema de proteccin social, el cual puede garantizar que el gasto social proteja a los ms vulnerables, especialmente en perodos de crisis, con el fin de que el pas no retroceda en los logros alcanzados en materia social tras un ciclo regresivo como el vivido en Colombia aos atrs. A pesar de que el pas se recupera de tal situacin, la ECV de 2003 recoge los rezagos de la crisis, por tanto los resultados pueden ser un poco dismiles con los observados en los estudios previos a los cuales ya se ha hecho referencia, igualmente porque la metodologa de clculo del gasto social vara en la mayora de los sectores analizados e incluso la estructura fundamental de los programas, como en el caso de salud, donde slo a partir de 1993 se introduce el rgimen subsidiado.

17

Ver Misin Social (2002). Familias colombianas: estrategias frente al riesgo. Departamento Nacional de Planeacin, Ed. Alfaomega Colombiana S.A, Bogot D.C.

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3.

LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO EN COLOMBIA

Los estudios sistemticos y con amplia cobertura que analizan el gasto pblico y midan su incidencia se adelantan, por primera vez, en la dcada de los aos sesenta por parte de Urrutia y Berry (1964), posteriormente, en la dcada de los aos setenta, los mismos autores junto con Selowski (1979), Bourguignon (1978) y el DANE (varios aos) estiman los coeficientes Gini para Colombia18. Aunque, como dice Urrutia, los datos no son estrictamente comparables, pues las encuestas base de clculo tienen coberturas diferentes, se identifica una tendencia de la mejora del Gini, en especial de 1974 en adelante. El Gini estimado por Urrutia y Berry en 1964 fue de 0.57, igual al estimado por el del DANE en 1971. Por su parte, Selowsky obtiene un coeficiente Gini de 0.50 en 1974 y el DANE obtiene uno de 0.47 en 1979. Se afirma que el fuerte aumento del gasto pblico, a partir de 1974, explica en gran parte la tendencia del Gini para Colombia en esos aos19. Durante los ochenta parte de los trabajos adelantados estudiaban la relacin entre el crecimiento econmico y la distribucin del ingreso. De hecho, importantes estudios como el de Londoo (1991), hacen un anlisis sistemtico de la relacin entre capital humano y distribucin del ingreso en un perodo amplio de tiempo20. Ayala y Rey (1983), por su parte, se concentran en medir el empleo y la pobreza en el pas y aunque lo hacen en forma detallada no se acercan a relacionarla con el gasto social21. Urrutia y Berry, en 1975, y Urrutia, en 1984, estiman la distribucin del ingreso y encuentran nuevamente una mejora en el Gini estimado. Posterior a estos trabajos, Vlez abre una nueva lnea de investigacin en donde estima la incidencia del gasto pblico social. En sus trabajos encuentra que el impacto del gasto pblico social es positivo y el mismo es una herramienta que mejora el ingreso a los deciles ms pobres de la poblacin. La poltica social logr disminuir el coeficiente de Gini y con los gastos focalizados en los deciles ms bajos de ingreso se da un aumento importante de sus ingresos.
18 19

20 21

Ver, Selowsky, M., Who benefits From Government Expenditure? A case study of Colombia, World Bank Research Publication, Oxford Press, 1979. El DANE en 1978 aplic la primera encuesta nacional de hogares con cobertura nacional y desde 1992 las aplica en forma sistemtica. Sin embargo, hay encuestas de hogares con cobertura para las principales reas metropolitanas cada tres meses desde 1976. De otra parte, se han aplicado 3 encuestas de calidad de vida (1993, 1997, 2003). Ver, Londoo, J.L., Capital humano y cambios en la distribucin del Ingreso (Colombia 1938-1988), en Trimestre Econmico, vol. LVIII, 1991. Ver entre otros trabajos, Ayala, U. y Rey N., Empleo y pobreza: los hogares y el sostenimiento y reproduccin de la fuerza de trabajo, CEDE Universidad de Los Andes publicado por Obra Escogida Ulpiano Ayala Oramas, Fedesarrollo, Bogot, 2004.

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Los ltimos trabajos de este autor se concentran en medir el impacto de los programas sociales desarrollados por Colombia y en identificar cules tienen alto impacto en trminos de focalizacin del gasto y cules, por el contrario, son regresivos22. Los trabajos que tratan de estimar el impacto de las reformas tributarias sobre la distribucin del ingreso o de algn impuesto especfico no han sido tan sistemticos como los trabajos que analizan el gasto pblico social. Urrutia afirma que la poltica fiscal puede haber ejercido alguna influencia positiva sobre la distribucin del ingreso. Urrutia y Berry mostraron que en los aos sesenta el sistema tributario fue levemente progresivo y que los gastos de los gobiernos claramente redistributivos. Por ejemplo, el ingreso de la primera dcima de la poblacin econmicamente activa es, despus de impuestos, gastos y transferencias, dos veces ms alto que el ingreso inicial y la participacin de la dcima ms alta se reduce de 48% del ingreso a cerca de 42% (Urrutia 1984:191). Por su parte, Avila et. al. (2001) estima la progresividad del IVA y del impuesto a la renta de personas naturales. Al estimar el impacto sobre el Gini despus del IVA, la Ley 6 de 1992 sobre el gasto disponible encuentra que el impuesto tuvo un efecto positivo pero muy leve, pues el coeficiente Gini pasa de 0.4481 a 0.4463. As, los estratos de menores recursos ven una mejora en su situacin relativa, pues tienen un mayor porcentaje en el gasto disponible que el que tenan con el gasto antes de impuestos. Sin embargo, al efectuar el ejercicio con base a la Ley 633 de 2000, se encuentra que ste tuvo un efecto levemente regresivo, pues el Gini sube a 0.4473. As mismo, al estimar el Gini para el impuesto a la renta de personas naturales, con base en la renta inicial de las personas naturales, ste arroja un resultado de 0.328. Sin embargo, al medir el Gini de la renta disponible despus de impuestos ste disminuye a 0.267, y al modificar esta renta disponible incluyendo el impuesto de renta pagado por los socios en cabeza de las sociedades, que por ley deben pagar el 35% de sus utilidades antes de repartir dividendos a sus socios, el Gini disminuye a 0.244. Esto significa que el impuesto a la renta a las personas naturales es claramente progresivo y que el efecto es aun mayor al incluir el impuesto de renta pagado en cabeza de las sociedades. Steiner y Soto (1999), al analizar el IVA en Colombia, encontraron que ste es ligeramente progresivo, resultados muy similares a los encontrados por Vlez (1996)23. En este trabajo se citan, a su vez, estimaciones anteriores de Fernndez, que tambin encuentra que el IVA en 1984 es progresivo, y de la Contralora General de la Repblica CGR (1997) en donde afirman que la estructura deI IVA en Colombia hace que se mejore un poco la distribucin del ingreso24. En el trabajo de Steiner y Soto se encuentra una relacin muy interesante entre estos resultados ligeramente positivos con los temas de la productividad y de las exenciones del pago del impuesto. En general, se entiende que en Colombia la productividad del impuesto no es la mejor en la medida que las exenciones existentes impiden un mejor resultado; sin embargo, stas favorecen el consumo de los deciles de menores ingresos. As, se sacrifica o pierde una mayor productividad del impuesto a favor de un efecto positivo que ste genera en la distribucin del ingreso.
22

23 24

Ver entre otros trabajos, Vlez, C. et. al., Shared Growth, Poverty, and Inequality, en Colombia The Economic foundation of Peace, The World Bank, Washington, USA, 2003. Velz, et.al., Colombia: Poverty Report, documento del Banco Mundial, Washington, 2002. Vlez. C., y Foster V., Public Social Expenditure in Colombia: Incidence and Sector Priorities in the 90s, World Bank, 2001. Ver Steiner R, y Soto C. IVA: productividad, evasin y progresividad en Cinco ensayos sobre la Tributacin en Colombia, cuadernos de Fedesarrollo # 6, Bogot, 1999. Crdenas et.al. (2005) compara este estudio con otros de la regin y encuentra que slo en Colombia y Guatemala hay un efecto positivo aunque muy leve sobre la distribucin del ingreso. Steiner y Soto encuentran un Gini de 0.543 antes de impuestos y de 0.519 despus de impuestos y con ajuste a la distribucin del ingreso.

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De acuerdo con lo anterior, entendemos que la relacin entre las propuestas de reforma tributaria del Gobierno Nacional con el Legislativo (Congreso), por lo menos hasta mediados de la dcada de los aos noventa, hizo que el diseo del IVA, con tasas diferenciadas y lista de bienes exentos, mantuviera la progresividad del impuesto y, adems, mejorara ligeramente la distribucin del ingreso. A continuacin, presentamos las estimaciones de nuestro trabajo.

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4.

INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LA POLTICA TRIBUTARIA, EL GASTO PBLICO Y LA POLTICA FISCAL EN COLOMBIA Algunos aspectos metodolgicos

4.1

Se utiliz la Encuesta de Calidad de Vida ECV del ao 2003, cuya cobertura es mayor que las dos aplicaciones anteriores (1997 y 1993). La ECV tiene numerosas ventajas, ya que permite obtener el nivel de ingresos y de gasto de cada hogar y obtener el ingreso de la unidad de gasto del hogar, pero no el gasto de esa misma unidad. Un hogar est constituido por la unidad de gasto del hogar, las personas del servicio domstico y sus hijos y los pensionistas. La unidad de gasto est conformada por los parientes a pesar de que en el mismo hogar convivan otras personas bajo un mismo techo y coman de la misma olla. De esta manera, las medidas de concentracin del ingreso o del gasto, relevantes para comparar con las medidas de concentracin del IVA, estn limitadas a los datos del hogar25. La ECV es una encuesta aplicada a hogares multipropsito enfocada a la medicin y caracterizacin de las condiciones de vida de los colombianos. Esta encuesta se aplic a 22,949 hogares y 85,150 personas representativas de la poblacin nacional, tanto en hogares como personas. En el caso de hogares, los 22,949 de la muestra representaron a 11190,082 hogares en el pas, lo que implica el uso de un factor de expansin promedio de 487.6, aunque ste es especfico por segmento geogrfico establecido en el diseo de muestra. Dado que esta encuesta tiene como objetivo obtener informacin sobre las condiciones socioeconmicas de la poblacin colombiana, es el insumo ms importante con el que cuenta el pas para estudiar en detalle y con alta representatividad estadstica temas como medicin de la pobreza, cobertura en los servicios sociales, la equidad en el acceso de los mismos y el ingreso y gasto de los hogares, entre otros. Con base en esta encuesta se adelantaron las estimaciones de la concentracin del ingreso y del gasto para Colombia.

25

En Colombia hay otras encuestas que pudieron tenerse en cuenta. El DANE tiene, adems, encuestas peridicas de ingresos y gastos. Baste mencionar que esta ltima fue realizada hace diez aos, mientras que la ECV es ms reciente. Entretanto, pueden haber cambiado los patrones de consumo y la distribucin del ingreso. Probablemente el consumo reflej condiciones macroeconmicas particulares durante el ao en que se aplic la encuesta de hogares (1993-1994); tasa de cambio real apreciada, auge de importaciones, elevada demanda de bienes de consumo duraderos. En este perodo Colombia estaba iniciando el proceso de apertura comercial. Por el contrario, la ECV se aplic durante un ao de lenta recuperacin de la economa, con diez aos de una apertura comercial y con unas condiciones econmicas estables.

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El Anexo 1 nos explica en detalle la metodologa utilizada para el manejo de la informacin de la ECV del ao 2003. En sta se precisa cmo se construyeron los deciles de ingreso, de gasto y de adulto equivalente en una primera etapa. Posteriormente se decidi adelantar las estimaciones nicamente con los de deciles de gasto per cpita. En este trabajo se estimaron las siguientes variables: ndice o coeficiente de Gini; El Cuasi-Gini para los impuestos y gastos analizados; El ndice de Kakwani; y, El ndice Reynolds-Smolensky (R&S). El primero de ellos, el coeficiente de Gini, mide la desigualdad en la distribucin del ingreso en una sociedad, en tanto que el Cuasi-Gini estima la distribucin del impuesto o gasto de acuerdo con la distribucin inicial del ingreso; en nuestro caso estas estimaciones se hacen por deciles de gasto per cpita. Los ndices de Kakwani y de Reynolds-Smolensky se utilizan para estimar la progresividad o regresividad y el efecto en la distribucin del ingreso de los impuestos o gastos. As, el Kakwani es la diferencia entre el coeficiente Gini del ingreso y el Cuasi-Gini calculado para el impuesto o gasto. Este ndice es progresivo cuando su signo es positivo en el caso del gasto social y es negativo para el caso de los impuestos. Por ltimo, el R&S mide el efecto del impuesto o el gasto sobre la distribucin del ingreso al estimar la diferencia entre el Gini inicial y el Cuasi-Gini estimado para el ingreso despus de restar el impuesto o sumar el gasto. El signo positivo indica si el impuesto o gasto mejora la distribucin del ingreso, al ser negativo la empeorara. Igualmente, el tamao de la diferencia encontrada indica si el efecto sobre la distribucin del ingreso es importante o no. Al trabajar con deciles de gasto se busca determinar si el impuesto o gasto objeto de anlisis mejor o empeor el consumo relativo de cada uno de los deciles. Una explicacin detallada de estos ndices, de su construccin o estimacin y de la manera de cmo se deben interpretar los resultados se encuentra en Haughton (2005)26. Los impuestos que fueron objeto de anlisis son: el IVA, impuesto a la renta de personas naturales, los impuestos al consumo de tabaco y cigarrillo, e impuesto a los licores nacionales e importados y cerveza. Por supuesto, en la encuesta no se dispona de toda la informacin, por lo que fue necesario complementarla con la informacin de la DIAN para el impuesto de renta de personas naturales y los balances fiscales de departamentos y municipios del Departamento Nacional de Planeacin DNP y de la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. En stos se encontraron los ingresos por impuestos al consumo de los entes territoriales. Debe mencionarse que las cifras de la renta de personas naturales se ajustaron con la inclusin de las retenciones de personas naturales no declarantes, de las declaraciones de los asalariados y de los dividendos o ganancias que percibieron las personas naturales durante el 2003. Por su parte, para las estimaciones de los ndices de los impuestos al consumo se agruparon las cifras de recaudo de impuestos a la cerveza con las de licores. Las cifras de recaudo de los impuestos al consumo de tabaco y cigarrillos se registran agrupadas tanto en departamentos como en municipios. De acuerdo con los objetivos de este trabajo nos concentraremos en estimar el gasto social que se adelant en estas reas con base en la ECV del ao 2003. Esto permite comparar los resultados con otros estudios mencionados. Sin embargo, somos conscientes que esta medicin es incompleta por una razn: quedan por fuera algunos programas nacionales que
26

Ver, Haughton J. Measuring the Distributional Effects of Taxes Technical Note, mimeo, Suffolk University, Boston, 2005.

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son importantes en algunos grupos poblacionales, por ejemplo, ancianos con el programa Revivir o el pago en pensiones que, en un porcentaje bajo para el 2003, era subsidio estatal. Por su parte, para la estimacin del gasto social se incluyeron los siguientes: vivienda, educacin (inicial (o preescolar), primaria, secundaria) y salud. En vivienda, a partir de las coberturas calculadas con la ECV de los hogares que en el ao 2002 accedieron a un subsidio de vivienda segn decil de ingreso, se calcul el gasto total del gobierno en este sector multiplicando el nmero de hogares que lo recibieron segn la entidad que lo otorga y el valor promedio de los subsidios segn informacin del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En el 2003, el monto promedio de subsidios en Cajas de Compensacin Familiar y de Inurbe era del $7.260,000 aproximadamente. En educacin preescolar, luego de tener las coberturas segn nivel de ingreso y entidad a la cual asiste el nio, se tom informacin del costo por nio atendido directamente de las instituciones que brindan el servicio. En el caso del ICBF el costo promedio de Hogares Comunitarios de Bienestar es de $307,000 aproximadamente y de $791,000 en los hogares infantiles del mismo instituto. Para Bogot, que explica ms del 20% del total de la cobertura, los costos eran los siguientes: en Casas vecinales $1.200.000, en los Jardines Dabs $1.850.000 y en los Cofinanciados $443.000. Dado que en este ltimo caso, con la encuesta no es posible diferenciar el servicio tomado por el hogar, se trabaj con el promedio ponderado de $1.457.000. En educacin bsica se utiliz la informacin de los recursos transferidos a los departamentos y municipios destinados a tal fin y se dividi por el nmero de alumnos atendidos durante el 2003, as el costo promedio por alumno es de $884,000. Por ltimo, en salud se utiliz el valor de la UPC (Unidad de Pago por Capacitacin), del ao 2003 de $181.000 aproximadamente por afiliado de acuerdo con lo estimado en el rgimen subsidiado de salud. 4.2 Incidencia de la poltica tributaria

Con el fin de analizar quines pagan los impuestos y si stos son progresivos o no, en esta parte del trabajo se presentan los principales resultados de los clculos sobre la incidencia de la poltica tributaria, basados en la informacin reportada en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003. Como se describe en la metodologa, para algunos impuestos fue necesario complementar la informacin reportada en la encuesta, con informacin de tipo administrativo elaborada por la DIAN, esto con el fin de aproximar los valores estimados del pago de impuestos a los valores efectivamente pagados. 4.2.1 Impuesto al valor agregado (IVA)

De acuerdo con los resultados de este ejercicio, la estructura actual del IVA en Colombia permite que la mayor parte de los recursos recaudados por este concepto provengan de los hogares de los deciles de ms altos ingresos. De esta forma, ms del 60% del IVA efectivamente pagado lo aportan los hogares de los deciles 9 y 10, mientras que los deciles 1 y 2 slo aportan el 3%.

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Grfico 4 Tasa efectiva promedio del IVA por decil de consumo

6,50% 6,00% 5,50% 5,00% 4,50% 4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 2,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Quintil de consumo

IVA/Consumo

IVA/Ingreso

De igual forma, tomando como referencia el consumo total de los hogares en cada decil, la participacin del monto efectivamente pagado por IVA, es ms baja en el primer decil (4.71%) que en el ltimo (5.92%). Sin embargo, tal como se observa en el Cuadro 4, la participacin ms baja del IVA en proporcin al consumo total la tienen los deciles 4 y 6 (4.41%), y la del primer decil es comparable con la del decil 7. A pesar de esto, los indicadores de distribucin nos muestran la progresividad de la estructura de este impuesto. El coeficiente Cuasi-Gini calculado para la distribucin del monto del IVA efectivamente pagado es de 0.56, demostrando que la distribucin de este impuesto es menos equitativa que la distribucin del consumo total (0.52), es decir, los ms ricos pagan proporcionalmente ms IVA, que es lo mismo que decir que este impuesto es progresivo. Esto se confirma a travs de los resultados obtenidos al calcular el ndice de Kakwani que, en este caso, es de 0.046, esto significa que la diferencia entre la distribucin del consumo y la de la carga tributaria del IVA es positiva, por lo tanto el IVA es progresivo (ver Cuadro 10). Cuadro 10 Tasa efectiva promedio de IVA por grupo y decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % Rec.Iva 1,0% 1,9% 2,6% 3,5% 4,6% 5,6% 7,7% 10,5% 16,4% 46,3% 100,0% Iva/Consumo 4,71% 4,58% 4,48% 4,41% 4,54% 4,41% 4,71% 4,86% 5,18% 5,92% 5,25% Iva/Ingreso 2,1% 3,2% 3,6% 4,0% 4,4% 4,4% 4,8% 5,2% 5,8% 6,3% 5,31%

Efectos distributivos del Impuesto al Valor Agregado - IVA Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita 0,518 0,564 0,046 0,003 Ingreso per cpita 0,537 0,469 -0,067 -0,004

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A su vez, el ndice Reynolds-Smolensky al ser positivo (0.003) nos indica que la distribucin del consumo, una vez aplicados los impuestos, es ms equitativa, igualmente que el impuesto es progresivo: pagan ms quienes tienen ms. 4.2.2 Impuesto a la renta de personas naturales

Puesto que el impuesto a la renta de personas naturales se grava en la fuente mediante retenciones y gran parte de los ingresos de los asalariados estn exentos, los resultados obtenidos son bastante positivos. Se puede observar que la carga tributaria de este impuesto recae en un 98% sobre las personas que conforman el decil ms alto y su participacin como proporcin del consumo total de este decil es de 3.38%. Para el resto de deciles, esta participacin es menor al 0.05% y casi nula para los deciles 1, 2 y 3, lo cual a simple vista muestra un grado de progresividad alto. Muestra de esto es que el Cuasi-Gini, calculado para medir qu tan equitativo es este impuesto, asciende a 0.89, cifra que se encuentra muy por encima del coeficiente de Gini calculado para el consumo total. Cuadro 11 Tasa efectiva promedio de impuesto a la renta por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % Rec.Renta 0,00% 0,00% 0,01% 0,07% 0,09% 0,13% 0,15% 0,16% 0,52% 98,87% 100,0% Renta/Consumo 0,00% 0,00% 0,00% 0,02% 0,02% 0,03% 0,02% 0,02% 0,04% 3,28% 1,36% Renta/Ingreso 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,5% 1,38%

Efectos distributivos del Impuesto a la Renta Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita 0,518 0,894 0,376 0,005 Ingreso per cpita 0,537 0,894 0,357 0,078

La anterior diferencia hace que el ndice de Kakwani sea, en este caso, positivo y bastante elevado (0.376), lo que indica que este impuesto es progresivo, es decir, aumenta a medida que aumenta el nivel de ingresos. Igualmente, el ndice ReynoldsSmolensky, el cual trata de capturar el efecto de los impuestos tomando en cuenta la diferencia en la distribucin del consumo antes y despus de impuestos, es positivo frente al impuesto a la renta, lo que quiere decir que la distribucin del consumo se mejora cuando se aplica este impuesto (0.513). 4.2.3 Impuesto al consumo de licores y cerveza

El impuesto a los licores tiene un comportamiento similar al de los dos anteriores impuestos analizados, sin embargo, su nivel de progresividad es menos marcado, esto debido a que la participacin en el monto total pagado entre las personas ms ricas es menos elevado en comparacin con la que se presenta en el IVA y el impuesto a la renta de personas naturales. As, la participacin en el monto total pagado por impuesto al consumo de licores del 50% de la poblacin ms rica es el 84.9%, en comparacin con el 86.5% observado en el IVA y el 99.83% en la renta.

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Cuadro 12 Tasa efectiva promedio de impuestos a los licores por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % Rec.Licores 0,6% 1,4% 2,2% 4,3% 6,6% 7,4% 9,0% 11,5% 17,2% 39,9% 100,0% Licores /Consumo 0,62% 0,71% 0,73% 1,09% 1,30% 1,16% 1,09% 1,06% 1,08% 1,01% 1,05% Licores /Ingreso

0,5% 0,9% 1,2% 1,1% 1,2% 1,8% 1,3% 1,0% 1,1% 0,9% 1,06%

Efectos distributivos del Impuesto a los Licores Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita 0,518 0,525 0,007 0,0001 Ingreso per cpita 0,537 0,432 -0,104 -0,004

Sin embargo, la participacin en el monto total pagado por impuesto a los licores del 30% de la poblacin ms pobre es menor (4.3%), que la observada en el IVA (5.5%). Por tanto, la diferencia est en la participacin del decil 5, que es de 6.6% en el caso de los licores y de 4.6% en el IVA. Grfico 5 Tasa efectiva promedio de los impuestos a los licores por decil de consumo
2,00% 1,80% 1,60% 1,40% 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Licores/Consumo

Licores/Ingreso

En promedio, la tasa efectiva pagada por concepto de impuesto a los licores es de 1.05%. La tasa ms alta se observa en el decil 5 (1.30%) y la ms baja en el primer decil (0.62%). El valor del coeficiente CuasiGini calculado para la distribucin del impuesto a los licores (0.525) es mayor que el calculado para el consumo total, lo que quiere decir que este impuesto se distribuye de forma menos equitativa, es decir, pagan ms las personas con mayores ingresos que las personas ms pobres. Por esta razn, el ndice de Kakwani es positivo, lo que quiere decir que este impuesto es progresivo.

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Sin embargo, este impuesto no afecta significativamente la distribucin, ya que el CuasiGini calculado para el consumo despus de impuestos es menor que el coeficiente Gini calculado para el consumo total, pero el ndice ReynoldsSmolensky es muy pequeo (0.0001). Sin embargo, hay que resaltar que este ltimo alcanza a ser positivo, por tanto, aunque este impuesto no logra afectar en gran medida la distribucin, no la empeora. 4.2.4 Impuesto al consumo de cigarrillos y tabacos

En el caso del impuesto a los cigarrillos y tabacos, los resultados muestran diferencias sustanciales con respecto al comportamiento de los tres anteriores impuestos. Aunque la participacin de cada decil en el monto total pagado por concepto de este impuesto aumenta a medida que aumenta el nivel de ingresos, no sucede igual con la tasa efectivamente pagada por cada decil, puesto que sta es ms alta para los deciles inferiores. Grfico 6 Tasa efectiva promedio del impuesto a los cigarrillos y tabacos por decil de consumo
0,90% 0,80% 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Cig y Tab/Consumo

Cig y Tab/Ingreso

La tasa efectiva pagada por el primer decil es de 0.85% y la del decil 10 es de 0.12%. Por tanto, el coeficiente Cuasi-Gini calculado para la distribucin de este impuesto (0.244) se encuentra por debajo del coeficiente Gini calculado para el consumo, esto quiere decir que este impuesto se distribuye de forma ms equitativa que la del consumo final, por tanto, el pago de este impuesto no se encuentra concentrado fuertemente en los deciles ms altos; por el contrario, la participacin en el pago de este impuesto de los deciles ms pobres es ms elevado que en los otros tres casos analizados. El ndice de Kakwani es negativo (-0.275), lo que quiere decir que la diferencia entre la distribucin del consumo y la carga tributaria es, a su vez, negativa, por tanto este impuesto es regresivo en la medida en que los deciles ms bajos pagan en proporcin a su ingreso ms impuestos que los deciles ms ricos.

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Cuadro 13 Tasa efectiva promedio de impuestos a los cigarrillos y tabacos por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % Rec.Cig y Tab 4,7% 7,9% 7,5% 6,3% 8,4% 8,3% 9,7% 8,9% 13,1% 25,3% 100,0% Cig y Tab/Consumo 0,85% 0,72% 0,47% 0,30% 0,31% 0,24% 0,22% 0,15% 0,16% 0,12% 0,20% Cig y Tab/Ingreso 0,5% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,20%

Efectos distributivos del Impuesto a los Cigarrillos y Tabaco Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita 0,518 0,244 -0,275 0,000 Ingreso per cpita 0,537 0,235 -0,301 0,067

A pesar de la regresividad de este impuesto, dado su bajo nivel de recaudo, no alcanza a afectar la distribucin del ingreso, por tanto, su efecto es nulo y no se presentan cambios en la distribucin. Esto se demuestra a travs del ndice Reynolds-Smolensky que es igual a cero. 4.3 Incidencia de la poltica de gasto pblico social

Tal como se establece en la descripcin metodolgica, en esta parte del documento se analiza la incidencia del gasto pblico en sus componentes de educacin bsica, educacin superior, rgimen subsidiado, educacin inicial y subsidios de vivienda. A travs de los clculos de las coberturas en estos servicios, las cuales son reportadas en la ECV de 2003, y estimado el gasto pblico correspondiente a estas coberturas, es posible establecer qu hogares se benefician de este tipo de subsidios y cmo se relaciona la estructura de este gasto social con la poltica tributaria. Para establecer el nivel de distribucin del gasto entre los diferentes deciles, se utiliza el ndice de Kakwani y ReynoldsSmolensky. Sin embargo, para este caso el ndice de Kakwani es progresivo si su resultado es negativo, puesto que la progresividad se logra si el gasto se concentra en los deciles inferiores y no en los ms altos como sucede en el tema de los impuestos. 4.3.1 Gasto en educacin bsica y media

Para realizar el anlisis de la incidencia del gasto pblico en educacin bsica, se tuvo en cuenta la poblacin que asiste a la educacin oficial y el promedio del valor entregado a las entidades territoriales por cada nio atendido, cifra que corresponde a la tipologa a la cual pertenece cada una de ellas. Calculado de esta forma, el gasto en educacin bsica asciende a $7.9 billones de pesos del ao 2003. Este gasto se distribuye desigualmente, pero en su mayora favorece a la poblacin de menor ingreso. Ms del 50% del gasto se distribuye dentro del 40% de la poblacin de menor ingreso. La participacin del gasto en educacin bsica, en cada decil, disminuye a medida que aumenta el ingreso, de esta forma mientras en el primer decil se concentra el 13.68% del gasto el decil 10 concentra slo el 2.65%.

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197

Grfico 7 Tasa de incidencia de la educacin bsica pblica por decil de consumo

70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Educacin Bsica/Consumo

Educacin Bsica/Ingreso

La participacin del subsidio dentro del consumo total de cada uno de los deciles igualmente disminuye a medida que aumenta el nivel de consumo de las personas. En el primer decil, el gasto en educacin bsica representa el 66% del consumo total, para el decil 10 este porcentaje es de 0.33%. El coeficiente CuasiGini calculado para la distribucin del gasto social en educacin bsica nos deja ver cmo este ltimo se distribuye de forma ms equitativa que el consumo total, por tanto la diferencia entre los dos da como resultado un ndice de Kakwani negativo que asciende a -0.738, esto muestra que el gasto pblico en educacin bsica es bastante progresivo. Cuadro 14 Tasa de incidencia de la educacin bsica pblica por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % gasto Educacin Bsica 13,68% 13,37% 13,03% 13,15% 11,16% 10,85% 9,66% 7,56% 4,87% 2,65% 100,00% Educacin Bsica /Consumo 66,12% 32,56% 21,88% 16,52% 11,01% 8,44% 5,85% 3,48% 1,53% 0,33% 5,20% Educacin Bsica /Ingreso 27,1% 20,3% 18,8% 13,0% 9,9% 7,8% 5,2% 3,1% 1,5% 0,3% 5,20%

Efectos distributivos del Gasto en Educacin Bsica Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita 0,518 -0,220 -0,738 0,035 Ingreso per cpita 0,537 -0,220 -0,757 0,038

Igualmente, el resultado del ndice ReynoldsSmolensky (0.035) muestra que el efecto del gasto pblico en educacin bsica sobre la distribucin del consumo total es bastante positivo ya que reduce el coeficiente de Gini de 0.518 a 0.494.

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198

4.3.2

Gasto en educacin superior

Por el contrario, para el caso del gasto pblico en educacin superior, los resultados no son positivos. La participacin en este gasto de los deciles 7, 8, 9 y 10 asciende a 72%, lo que indica que son las personas de mayores ingresos las que se benefician de estos subsidios. Como porcentaje del consumo de cada uno de los deciles, la participacin ms alta la presentan los deciles 5 y 7, para quienes este porcentaje se ubica por encima de 2%. La participacin ms baja la tienen los deciles 1 y 2 con 0.53% y 0.41% respectivamente. Cuadro 15 Tasa de incidencia de la educacin superior pblica por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % gasto Educacin Superior 0,47% 0,72% 2,22% 5,64% 9,90% 9,16% 14,62% 16,84% 20,62% 19,81% 100,00% Educacin Superior/Consumo 0,53% 0,41% 0,88% 1,67% 2,29% 1,67% 2,08% 1,82% 1,52% 0,59% 1,22% Educacin Superior/Ingreso 0,3% 0,5% 1,0% 0,9% 1,8% 1,5% 2,0% 1,7% 1,8% 0,7% 1,22%

Efectos distributivos del Gasto en Educacin Superior Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita Ingreso per cpita 0,518 0,426 -0,092 0,001 0,537 0,426 -0,110 0,001

El coeficiente Cuasi-Gini calculado para el gasto en educacin superior es de 0.426, monto bastante alejado del calculado para la educacin bsica que es de -0.22. Sin embargo, a pesar de la mala distribucin que presenta, sta es ms equitativa que la distribucin del consumo total, por tanto el ndice de Kakwani es negativo, pero muy cercano a 0 (-0.092). Grfico 8 Tasa de incidencia de la educacin superior pblica por decil de consumo
2,50%

2,00%

1,50%

1,00%

0,50%

0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Educacin Superior/Consumo

Educacin Superior/Ingreso

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199

Cuando se adiciona el monto total de los subsidios de la educacin superior al consumo total de los hogares, la distribucin de este ltimo no vara considerablemente y el coeficiente de Gini slo disminuye un 0.001, tal como lo muestra el coeficiente ReynoldsSmolensky estimado. 4.3.3 Gasto en Salud Rgimen subsidiado

En el caso del gasto en salud, especficamente en trminos del rgimen subsidiado, la participacin de los deciles que presentan menor consumo es bastante elevada, cerca del 80% del gasto se concentra en el 50% de la poblacin ms pobre. La participacin del gasto en salud, en proporcin al gasto de cada decil, disminuye conforme este ltimo aumenta. De esta forma, para el primer decil, esta participacin es de 20.08% mientras que para el decil 10 es slo del 0.03%. Grfico 9 Tasa de incidencia del gasto en salud pblica por decil de consumo
25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Salud - RS/Consumo

Salud - RS/Ingreso

Puesto que el gasto en salud se encuentra concentrado en los deciles inferiores, el coeficiente Cuasi-Gini es ms bajo que el coeficiente Gini calculado para el consumo total, por tanto, se puede afirmar que la distribucin del primero es bastante progresiva y muestra de esto es que el ndice de Kakwani es negativo y alejado de 0 (-0.850). Cuadro 16 Tasa de incidencia del gasto en salud pblica por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % gasto Salud - RS 20,08% 18,45% 16,56% 13,04% 11,39% 8,19% 5,53% 4,17% 1,67% 0,91% 100,00% Salud RS/Consumo 22,02% 10,20% 6,31% 3,72% 2,55% 1,45% 0,76% 0,44% 0,12% 0,03% 1,18% Salud - RS/Ingreso 7,6% 5,4% 4,9% 3,7% 2,1% 1,4% 0,9% 0,4% 0,2% 0,0% 1,18%

Efectos distributivos del Gasto en Salud - Rgimen Subsidiado Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita Ingreso per cpita 0,518 -0,331 -0,850 0,010 0,537 -0,331 -0,868 0,010

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

200

Dado que el gasto en salud beneficia principalmente a la poblacin pobre, el coeficiente CuasiGini del consumo despus de incluir este gasto en el consumo total de los hogares es ms bajo (0.508) en comparacin con el Gini del consumo antes del gasto en salud, por lo tanto, se puede afirmar que el gasto en salud es progresivo. 4.3.4 Gasto en educacin inicial (preescolar)

El gasto en educacin inicial incluye el servicio asistencial que presta el gobierno colombiano para el cuidado de los nios menores de 5 aos a travs de guarderas, jardines infantiles y el programa de madres comunitarias a cargo del ICBF. Como se puede observar en el Cuadro 17, el gasto que destina el Estado para este propsito beneficia principalmente a los nios que pertenecen a los hogares ms pobres, puesto que la participacin en el gasto total en educacin inicial de los deciles 1 a 5 es del 60%. Sin embargo, la distribucin es menos progresiva que la observada para el gasto en el rgimen subsidiado de salud. En este caso, mientras el primer decil concentra el 13.5% del gasto total en educacin inicial, el decil 10 lo hace con el 2.44%. Cuadro 17 Tasa de incidencia del gasto en educacin inicial por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % gasto Educacin Inicial 13,52% 12,42% 11,32% 10,16% 12,68% 9,81% 11,84% 9,81% 6,01% 2,44% 100,00% Educacin Inicial /Consumo 3,93% 1,82% 1,14% 0,77% 0,75% 0,46% 0,43% 0,27% 0,11% 0,02% 0,31% Educacin Inicial /Ingreso 1,3% 1,0% 1,0% 0,9% 0,6% 0,5% 0,3% 0,3% 0,1% 0,0% 0,31%

Efectos distributivos del Gasto en Educacin Inicial Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita Ingreso per cpita 0,518 -0,147 -0,665 0,002 0,537 -0,147 -0,684 0,002

La participacin del gasto en educacin inicial perteneciente a cada decil, respecto al gasto total en el mismo, aumenta conforme aumenta el nivel de gasto. De esta forma, mientras en el primer decil el gasto en educacin inicial es casi el 3.93% del total de gasto, en el decil 10 es de tan slo 0.02.

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

201

Grfico 10 Tasa de incidencia del gasto en educacin inicial por decil de consumo
4,50% 4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Educacin Inicial/Consumo

Educacin Inicial/Ingreso

La progresividad observada en este tipo de gasto social se refleja en el ndice de Kakwani, el cual es negativo y asciende a -0.665. De igual forma, la progresividad de este gasto alcanza a afectar directamente la distribucin del consumo, puesto que al adicionar el monto del gasto en educacin inicial al monto del consumo total de cada decil, el coeficiente de Gini se reduce a 0.516 desde 0.518. Por tanto, tal como lo confirma el ndice Reynolds-Smolensky (0.002), este gasto es progresivo y mejora la distribucin del consumo efectuado por los hogares colombianos. 4.3.5 Gasto en vivienda de inters social

El comportamiento del gasto en subsidios de vivienda es algo atpico. Aunque el gasto se concentra en los deciles 2 y 3 (55%), la baja participacin que tiene el primer decil, similar a la de los deciles 5 y 10, y puesto que el monto total asignado por este concepto slo asciende a $93.930 millones de pesos, parece no contribuir en la mejor distribucin del consumo y podra decirse que su efecto no es significativo en trminos de distribucin del ingreso. Grfico 11 Tasa de incidencia del gasto en vivienda por decil de consumo
1,40% 1,20% 1,00% 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Vivienda/Consumo

Vivienda/Ingreso

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202

Aunque la distribucin de este subsidio es ms equitativa que la observada con el consumo total, por tanto, el ndice de Kakwani es negativo y bastante alejado de 0 (-0.827), no se evidencia un cambio importante en la distribucin de consumo total incluyendo el monto de los subsidios de vivienda, por esta razn el ndice ReynoldsSmolensky es igual a 0. Cuadro 18 Tasa de incidencia del gasto en vivienda por decil de consumo
Decil Gasto Per Cpita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TOTAL % gasto Vivienda 9,97% 44,05% 11,06% 0,00% 9,54% 7,02% 1,62% 2,54% 4,56% 9,65% 100,00% Vivienda/Consumo 0,57% 1,26% 0,22% 0,00% 0,11% 0,06% 0,01% 0,01% 0,02% 0,01% 0,06% Vivienda/Ingreso 0,2% 0,0% 0,2% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,06%

Efectos distributivos del Gasto en Vivienda Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Consumo per cpita Ingreso per cpita 0,518 -0,310 -0,827 0,000 0,537 -0,147 -0,684 0,000

4.4. Incidencia de la poltica fiscal en Colombia Para realizar el anlisis de la incidencia de la poltica fiscal, el cual tiene en cuenta al mismo tiempo el efecto distributivo de la poltica tributaria y el de la poltica de gasto social, se agregaron cada uno de los impuestos analizados anteriormente, al igual que el gasto social agregado que incluye los sectores ya analizados como son: educacin bsica, educacin superior, educacin inicial, salud y vivienda. Cuadro 19 Tasa de incidencia de la poltica fiscal por decil de consumo
Gasto %/total Total Impuestos 1 1.650.702.568.011 1,08% 102.257.894.822 2 3.276.252.926.480 2,14% 196.578.367.661 3 4.752.137.360.136 3,10% 270.364.898.512 4 6.346.592.553.896 4,14% 369.454.126.295 5 8.087.923.358.227 5,27% 500.433.163.534 6 10.254.740.044.845 6,69% 597.025.619.903 7 13.183.058.006.393 8,59% 794.005.383.661 8 17.352.021.012.941 11,31% 1.058.287.835.485 9 25.409.867.040.784 16,57% 1.631.149.186.673 10 63.078.016.775.384 41,12% 6.524.633.560.659 TOTAL 153.391.311.647.097 100,00% 12.044.190.037.206 Efectos distributivos de los Impuestos y el Gasto Social Indicadores Coeficiente Gini Coeficiente Cuasi-Gini ndice Kakwani ndice Reynolds-Smolensky Decil Gasto Per Cpita Incidencia Fiscal %/total %/gasto Total gasto social %/total %/gasto 0,849% 6,19% 1.473.134.835.899 12,53% 89,24% 1,632% 6,00% 1.455.462.671.582 12,38% 44,42% 2,245% 5,69% 1.391.488.964.181 11,84% 29,28% 3,067% 5,82% 1.390.298.673.199 11,83% 21,91% 4,155% 6,19% 1.291.108.340.198 10,98% 15,96% 4,957% 5,82% 1.192.129.872.234 10,14% 11,63% 6,592% 6,02% 1.146.177.932.703 9,75% 8,69% 8,787% 6,10% 996.569.110.644 8,48% 5,74% 13,543% 6,42% 809.483.325.659 6,89% 3,19% 54,172% 10,34% 608.012.420.374 5,17% 0,96% 100,000% 7,85% 11.753.866.146.671 100,00% 7,66% Impuestos 0,518 0,532 0,014 0,001 Gasto Social 0,518 -0,135 -0,654 0,048 83,05% 38,42% 23,59% 16,08% 9,78% 5,80% 2,67% -0,36% -3,23% -9,38% -0,19%

La carga de los impuestos tributarios incluidos en este anlisis (IVA, renta, licores, cervezas, cigarrillos y tabaco) es progresiva, puesto que aumenta conforme aumenta el nivel de gasto observado en los hogares. Mientras que el primer decil aporta el 0.8% de los impuestos, el decil 10 participa con el 54%. El coeficiente Cuasi-Gini calculado para el monto agregado de

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impuestos (0.532) es ms alto que el observado para el consumo total (0.518), por tanto, los impuestos se distribuyen de forma ms inequitativa, favoreciendo a los ms pobres con menos impuestos, as el ndice de Kakwani es 0.014, demostrando que el sistema impositivo colombiano es progresivo. Igualmente, a travs del ndice Reynolds-Smolensky se demuestra que este sistema mejora la distribucin del consumo, puesto que al aplicar la carga tributaria sobre el consumo total, el coeficiente Gini disminuye en 0.001. Grfico 12 Tasa de incidencia de la poltica fiscal por decil de consumo
100,00%

80,00%

60,00%

40,00%

%
20,00% 0,00%

1
-20,00%

3 Impuestos

5 Gasto social

10

Incidencia neta

En el caso del gasto social agregado, se puede tambin observar una tendencia marcada para favorecer a los ms pobres. Mientras que las personas pertenecientes al primer decil participan con el 12.53% del gasto social, las que pertenecen al ltimo slo se benefician con el 5.17% del mismo. Igualmente, como proporcin del consumo total de cada decil, el gasto social representa el 89.2% del consumo en el primer decil y el 0.96% para el ltimo. La progresividad del gasto social en Colombia se confirma con los resultados obtenidos para el ndice de Kakwani, el cual asciende a -0.654, demostrando que la diferencia entre la distribucin del consumo total y el gasto social es negativa, es decir, los pobres se benefician en mayor medida que los ricos de este gasto. As mismo, al adicionar el gasto social al consumo total de los hogares la distribucin de este ltimo mejora en 0.001, por tanto, se concluye que el gasto social en Colombia es progresivo. Al analizar el efecto combinado de la poltica tributaria y el gasto social, por medio del clculo de la tasa de incidencia, que no es ms que la resta de la participacin de cada decil de los impuestos pagados y del gasto social recibido sobre el consumo total, se muestra que el efecto de estas dos polticas afecta positivamente la distribucin. Los deciles 1 a 7 presentan una tasa de incidencia positiva, es decir que para estos siete deciles los beneficios generados a partir del gasto social son mayores a los impuestos que pagan como porcentaje de su nivel de consumo total. Para el primer decil, el beneficio neto de impuestos equivale al 83% de sus ingresos, mientras que para el ltimo decil este beneficio es negativo, este decil paga ms impuestos de lo que recibe en beneficios a travs del gasto pblico social.

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204

5. 1.

CONCLUSIONES

Las estimaciones realizadas en este trabajo permiten concluir que el IVA es un impuesto que conserva algo de progresividad, dado el diseo diferencial de tarifas y bienes exentos vigente. Sin embargo, su nivel de progresividad (0.046) es menor al del impuesto de renta a las personas naturales, pero ms progresivo que el de licores, cervezas y cigarrillos. El efecto del IVA sobre la distribucin del ingreso slo disminuye el coeficiente de Gini en tres milsimas, por lo que su impacto es bastante bajo. Por el contrario, el impuesto de renta a las personas naturales es bastante progresivo y su efecto sobre la distribucin es positivo, teniendo en cuenta que el coeficiente de Gini disminuye al restar este impuesto del ingreso inicial. Todo lo contrario a los resultados encontrados para el impuesto a los cigarrillos y tabaco, en donde claramente el impuesto pagado est concentrado en los deciles de menores ingresos. La consolidacin de todos los efectos anteriores arroja como resultado final que la poltica fiscal en Colombia es progresiva, pues stos se concentran en los deciles de mayor ingreso. Mientras el 20% de la poblacin de menores ingresos paga menos del 3% del total de los impuestos recaudados, el 20% de la poblacin de mayor ingreso paga el 68%. Sin embargo, el efecto distributivo del total de la poltica fiscal estimada es ligeramente positivo. Las mediciones realizadas en este trabajo permiten comparar los efectos del IVA aplicado hasta el ao 2003, de acuerdo con la legislacin vigente, con los resultados obtenidos a comienzos de la dcada del 90 estimados por Vlez. En trminos generales los resultados son similares. Algunos estudios previos que analizan el impacto distributivo del gasto social muestran que hay efectos diferenciados, de acuerdo con el sector social. Por ejemplo, los resultados de Vlez (1996) afirman que el sector de mayor impacto es el de educacin bsica y media. Este resultado es similar en nuestras estimaciones y en ambos trabajos es el sector que ms explica porcentualmente la disminucin del Gini. En forma similar el impacto del gasto en educacin preescolar es positivo para la distribucin del ingreso y a la vez es muy progresivo pues ste se concentra en los deciles de menor ingreso.

2.

3.

4.

5.

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6.

Salud tiene resultados encontrados al compararlos con los de educacin bsica y media. Su progresividad es alta y mayor que la de educacin; sin embargo, su efecto sobre la distribucin de acuerdo con el ReynoldsSmolensky es menor. Por el contrario, vivienda tiene un efecto nulo sobre distribucin del ingreso, dado que los subsidios no se distribuyen progresivamente entre los deciles del gasto per cpita utilizados. En tanto que la educacin superior es regresiva, dado que el gasto no favorece especialmente a los sectores de menor ingreso; sin embargo, alcanza a tener un impacto positivo pero mnimo en la distribucin del ingreso. De acuerdo con nuestras estimaciones, los siete primeros deciles reciben un efecto neto positivo en sus ingresos por efecto de la combinacin entre la poltica fiscal y la poltica de gasto social sobre cada uno de ellos. As, el primero recibe neto un 83% ms de sus ingresos promedio, en tanto que el decil siete slo recibe el 2,7% (ver Cuadro 19). Adems, los dos deciles de mayor ingreso disminuyen sus ingresos 3,2% y 9.4% respectivamente. En otras palabras, el efecto neto de la poltica fiscal junto con la de gasto social en Colombia, medido a travs del coeficiente de Gini, mejora casi en 5 puntos la distribucin del ingreso. Mejora algo superior a la encontrada por Vlez con los datos de 1992. Sin embargo, el gasto social de ahora es el doble de hace una dcada medido en trminos de PIB.

7.

8.

9.

De los anteriores resultados surgen algunos temas de discusin. Primero, dado que el gasto social se duplic en los ltimos 10 aos y que se observa que el efecto sobre la distribucin del ingreso es mucho menor, cabe preguntarse si la efectividad del gasto social sobre la distribucin del ingreso tiene un lmite o, por el contrario, el objetivo de la poltica social no es slo mejorar la distribucin sino compensar a los de menores ingresos de la poblacin sin que necesariamente el efecto en la distribucin del ingreso sea positivo.

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ANEXO 1 Ingreso Manejo de la Informacin de la ECV

Para realizar este ejercicio se utiliz la variable de ingreso total de los hogares construida por el DANE27. De acuerdo con la metodologa, la variable ingreso es la suma de cada uno de los ingresos recibidos por los miembros del hogar por diferentes conceptos (salarios, rentas, ganancias, pensiones, etc.) y los ingresos que ha recibido el hogar en conjunto (transferencias de otros hogares, subsidios, etc.). A partir de la variable de ingreso total del hogar, se construyeron dos variables de ingreso a nivel de las personas. Por un lado, teniendo en cuenta el nmero de miembros del hogar, independientemente del parentesco con el jefe del hogar o la edad de la persona, se calcul el ingreso per cpita, el cual resulta a partir de la divisin simple del ingreso total del hogar sobre el nmero de personas que lo conforman. Gastos e IVA La ECV dedica un captulo especfico para dar a conocer cules son los rubros ms importantes en los cuales gastan sus ingresos los hogares colombianos. Igualmente, en algunos mdulos especficos, como el de educacin y salud, se indaga sobre el gasto respectivo en cada rea. Esto permiti conformar el gasto total de los hogares a partir de 8 tipos de gastos as: alimentos, vivienda, vestuario, salud, educacin, cultura y esparcimiento, transporte y comunicaciones y, gastos varios. En el captulo N de la ECV, que contiene especficamente informacin de gasto, puede obtenerse informacin del gasto en cada uno de los productos incluidos en la clasificacin internacional donde hay 87 grupos de productos numerados de 1 a 87, ver anexos. La suma de los montos gastados en cada uno de los productos, conforma la variable gasto mes. Para la construccin de esta variable es importante tener en cuenta que de acuerdo con el cdigo del producto, algunos gastos estn reportados a nivel semanal, mensual, trimestral, semestral y anual. Con el fin de hacer comparables los diferentes tipos de gasto todos los montos reportados se anualizaron. De acuerdo con las tarifas de IVA existentes en Colombia28, se construy la variable IVA que relaciona cada tarifa con el cdigo del producto del cual se reporta el gasto. Finalmente para obtener el valor mensual pagado por la correspondiente tarifa de IVA, dividimos la variable gasto mes por (1+IVA)29, a este valor le aplicamos la tarifa de IVA, para finalmente obtener la variable gasto-IVA. Clculo de deciles Al final de estos ejercicios se cuenta con una base a nivel de hogares (22.249 registros), que contiene las variables de ingreso total del hogar, gasto total del hogar, gasto en bienes, gasto en IVA y, otra a nivel de personas (85.234 registros) con las variables de gasto e ingreso per cpita. Debe mencionarse que aunque los hogares encuestados han reportado en la mayora de los
27 28 29

Ver Anexo No. 2, para conocer al detalle la metodologa que utiliza el DANE para la construccin de la variable ingreso total de los hogares. Ver Anexo No. 3: Listado de tarifas de IVA segn cdigo del producto. Antes de calcular el monto gastado por el hogar en IVA segn el tipo de producto, debe calcularse inicialmente la base sobre la cual se cobra el IVA, ya que el valor reportado por los hogares ya contiene el monto de la tarifa.

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209

casos sus ingresos y gastos, existen algunas observaciones que no cuentan con este reporte, por tanto es necesario eliminar estas observaciones antes de realizar el clculo de los deciles de ingreso30. De acuerdo con los diferentes tipos de ingreso y gasto que se obtuvieron en los anteriores ejercicios, se da inicio a la elaboracin de los deciles. Debe mencionarse que para construir los deciles del gasto per cpita las personas se agrupan en deciles segn su nivel de gasto individual, el cual es el gasto per cpita de cada hogar. As, en este caso en el ordenamiento es importante el nmero de personas que conforman el hogar ya que este es en efecto, mucho ms significativo o representativo de la distribucin efectiva del hogar al compararse con el ordenamiento de los hogares segn su gasto total. El archivo de personas, a travs de las variables ingreso-per cpita, gasto-per cpita, permite calcular los deciles a nivel de personas. Con estas variables se completan las variables necesarias para el clculo de los coeficientes de concentracin del ingreso. Gasto social Para realizar la estimacin del gasto social, se calcularon inicialmente las coberturas en servicios sociales tales como: educacin inicial (0-5 aos), educacin bsica (primaria, secundaria y media), salud y subsidios de vivienda. Coberturas calculadas a travs de las siguientes preguntas:

Vivienda
- D10: Entre 1998 y 2002 algn miembro del hogar, recibi subsidio para la compra o construccin de esta vivienda, casalote o lote? - Si la respuesta es Si, diga ao del desembolso y valor. - D11: Qu entidades le otorgaron el subsidio?

Salud
- F01: En salud, __________ es afiliado de: R/ Administradora del rgimen subsidiado (ARS). - F03: __________ est cubierto por una entidad de seguridad social en salud porque: R/ Lo afiliaron a travs del Sisben o pertenece a un resguardo indgena.

Educacin inicial (menores de 5 aos)

- G01: Dnde o con quin permanece__________ durante la mayor parte del tiempo entre semana? R/ Asiste a un hogar comunitario, guardera o preescolar. - G02: A qu tipo de hogar comunitario, guardera o preescolar asiste ______? R/ Hogar comunitario de Bienestar Familiar, guardera, hogar infantil o jardn de Bienestar Familiar, jardn, casa vecinal, jardn social del Bienestar social del Distrito DABS, otra guardera, preescolar o jardn oficial o guardera.

Educacin preescolar, primaria, secundaria (mayores de 5 aos)

- I02: __________ actualmente estudia? (asiste a la escuela, colegio o universidad). - I07 En qu nivel est matriculado ______________ y qu grado cursa? - I10: El establecimiento donde estudia es oficial?

30

Ver archivo de observaciones eliminadas (Anexo No. 4).

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ANEXO 2 Metodologa del clculo de la variable ingreso Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) I. Presentacin 1. El presente manual tiene como propsito ilustrar la metodologa de clculo del ingreso en la Encuesta de Calidad de Vida 2003. 2. Uno de los problemas de la teora econmica que ms fuertemente ha motivado el inters de los investigadores de distintas disciplinas, tiene que ver con la distribucin del ingreso y su relacin con aspectos claves de la economa, como son: el crecimiento econmico, la desigualdad del ingreso y la pobreza, entre otros temas. As mismo, el estudio de la distribucin del ingreso se constituye en una herramienta analtica indispensable en la definicin de polticas sociales y econmicas de corto y largo plazo. 3. A continuacin se presentan algunos aspectos concernientes a la medicin del ingreso personal disponible segn el criterio empleado en el Sistema Nacional de Cuentas Nacionales, para luego ser contrastado con la metodologa empleada para ese efecto en la encuesta de calidad de vida en Colombia. La idea es identificar si la actual metodologa para obtener los ingresos per cpita y del hogar a partir de la encuesta de calidad de vida. 4. El ingreso personal disponible es la suma de los ingresos primarios (remuneracin de los asalariados, renta empresarial, renta de la propiedad etc.) ms los secundarios (provenientes de transferencias corrientes). II. Obtencin de los ingresos totales per cpita y del hogar a partir de la encuesta de calidad de vida 2003: Aspectos metodolgicos. Siguiendo la metodologa definida por el programa MISION SOCIAL/PNUD/DNP para obtener los ingresos totales per cpita y del hogar a partir de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) 199731, y teniendo en cuenta las modificaciones llevadas a cabo en la versin 2003, se generaron las variables de ingresos laborales (en especie, subsidios y monetario), ingresos de capital, ingresos por transferencias, autoconsumo e ingresos por activos, los cuales permiten obtener las variables correspondientes a los ingresos totales per cpita y del hogar. A continuacin se hace una descripcin detallada de las variables que fueron tenidas en cuenta en la construccin de las variables de ingreso antes mencionadas, as como las principales modificaciones en la estructura del formulario de la ECV 2003 y la metodologa empleada en 1997. III. Generacin de las variables de ingreso de los hogares 1. Ingresos Laborales 1.1. Ingresos laborales en especie: Las siguientes son las preguntas donde se derivan los diferentes componentes del ingreso laboral en especie: 1.1.1. H10. Cunto recibi o gan el mes pasado? En especie (Valor estimado)

31

Gua del Usuario, ECV 1997. Misin Social/ PNUD/DNP.

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Pregunta de flujo H09: Por ese trabajo __ recibe remuneracin u obtiene alguna ganancia? Pregunta de flujo H06: Con quin trabaj o a quin le ayud?

No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta H09, 183 personas Valores vlidos

Valores cero 110

Valores 99 0

Valores 98 0

Valores vlidos 73

Restricciones Son excluidos los ingresos de los nios que trabaja-ron o ayudaron a los padres, 75 personas

Valores mnimo

Valores mxima

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 365,470,490

48

$1,000

$120,000

Nota: En la construccin de este rubro, se excluyen los nios que trabajan o le ayudaron a los padres.
1.1.2. L24: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Alimentos como parte de pago por su trabajo?
Pregunta de flujo L24: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Alimentos como parte de pago por su trabajo? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L24, 2,961 personas. Valores vlidos 2,955 Valores mnimo $1,500 Valores cero 0 Valores 99 6 Valores 98 0 Valores vlidos 2,955

Restricciones Ninguna

Valores mxima $1,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 158,690,534,329

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
1.1.3. L25: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Vivienda como parte de pago por su trabajo?
Pregunta de flujo L25: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Vivienda como parte de pago por su trabajo? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L25, 1,056 personas. Valores cero 0 Valores 99 7 Valores 98 0 Valores vlidos 1,049

Pregunta de flujo

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 1,049

Valores mnimo $3,000

Valores mxima $1,500,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $48,004,251,686

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.

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1.1.4. L26: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Educacin como parte de pago por su trabajo?
Pregunta de flujo L26: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Educacin como parte de pago por su trabajo? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L26, 149 personas. Valores vlidos 148 Valores mnimo $5,100 Valores cero 0 Valores 99 1 Valores 98 0 Valores vlidos 148

Restricciones Ninguna

Valores mxima $4,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 11,640,541,813

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
1.1.5. L27: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Otros ingresos en especie por su trabajo? (Electrodomsticos, mercados diferentes a Alimentos, bonos Sodexo, etc.)
Pregunta de flujo L27: Adems del salario en dinero, el MES PASADO ____ recibi: Otros ingresos en especie por su trabajo? (Electrodomsticos, mercados diferentes a Alimentos, bonos Sodexo, etc.) Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L27, 314 personas. Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

313

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 313

Valores mnimo $4,000

Valores mxima $2,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 12,193,602,640

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a

las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas. 1.1.6. L28: Normalmente utiliza transporte de la empresa para desplazarse a su trabajo? (Bus, automvil particular u oficial)
Pregunta de flujo L28: Normalmente utiliza transporte de la empresa para desplazarse a su trabajo? (Bus, automvil particular u oficial) Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L28, 779 personas. Valores cero 0 Valores 99 9 Valores 98 Valores vlidos 770

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 770

Valores mnimo $1,500

Valores mxima $1,100,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 27,587,528,495

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

213

las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas. Generacin del ingreso laboral en especies, corresponde a la suma de las variables enunciadas en los numerales 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5 y 1.1.6
Valores vlidos 4,309 Valores mnimo $1,000 Valores mxima $ 4,200,000 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 258,481,929,454

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona NACIONAL Ingreso Laboral en especies $ 57,088,877,406 $ 48,604,219,151 $ 32,085,454,120 $ 17,328,516,151 $ 46,584,714,212 $ 18,072,970,264 $ 33,939,867,050 $ 427,505,513 $ 4,349,805,587 $ 258,481,929,454

1.2. Ingresos laborales en subsidio. Las siguientes son las preguntas donde se construyen los diferentes componentes del ingreso laboral en subsidios: 1.2.1. L29: El MES PASADO ___ recibi: Subsidio de alimentacin en dinero?
Pregunta de flujo L29: El MES PASADO ___ recibi: Subsidio de alimentacin en dinero? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L29, 931 personas Valores vlidos 916 Valores cero 0 Valores 99 15 Valores 98 0 Valores vlidos 916

Restricciones Ninguna

Valores mnimo $450

Valores mxima $350,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $14,337,134,248

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
1.2.2. L30: El MES PASADO ___ recibi: Auxilio de transporte en dinero?

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Pregunta de flujo L30: El MES PASADO ___ recibi: Auxilio de transporte en dinero? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L30, 5,387 personas Valores vlidos 5,368 Valores cero 0 Valores mnimo $3,000 Valores 99 19 Valores mxima $2,000,000 Valores 98 0 Valores vlidos 5,368

214

Restricciones Ninguna

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $83,636,489,740

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
1.2.3. L31: El MES PASADO ___ recibi: Subsidio familiar en dinero?
Pregunta de flujo L31: El MES PASADO ___ recibi: . Subsidio familiar en dinero? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L31, 2,767 personas Valores vlidos 2,758 Valores cero 0 Valores 99 9 Valores 98 0 Valores vlidos 2,758

Restricciones Ninguna

Valores mnimo $7,000

Valores mxima $700,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 37,215,584,236

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas. Generacin del ingreso laboral en subsidios, corresponde a la suma de las variables
enunciadas en los numerales 1.2.1, 1.2.2 y 1.2.3.
Valores vlidos 6,573 Valores mnimo $450 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $135,189,208,223

Valores mxima $2,000,000

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Ingreso Laboral en subsidio $ 26,271,983,437 $ 20,229,206,155 $ 8,227,878,654 $ 4,007,858,439 $ 37,473,146,779 $ 22,650,529,469 $ 14,706,302,235 $ 333,963,307 $ 1,288,339,749

Informe de Equidad Fiscal de Colombia NACIONAL $ 135,189,208,223

215

1.3. Ingresos laborales monetarios. Las siguientes son las preguntas donde se generan los diferentes componentes del ingreso laboral monetario: 1.3.1. H10. Cunto recibi o gan el mes pasado? En dinero
Pregunta de flujo H09: Por ese trabajo ___ recibe remuneracin u obtiene alguna ganancia? Pregunta de flujo H06: Con quin trabaj o a quin le ayud? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta H09, 183 personas Valores vlidos Valores cero 25 Valores 99 0 Valores 98 0 Valores vlidos 158

Restricciones Son excluidos los ingresos de los nios que trabaja-ron o ayudaron a los padres.

Valores mnimo

Valores mxima

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin)

89

$100

$230,000

$578,413,064

padres.

Nota: En la construccin de este rubro se excluyen los nios que trabajan o le ayudaron a los
1.3.2. L23: Cunto gan EL MES PASADO en este empleo? (incluya propinas y comisiones y excluya viticos y pagos en especie)
Pregunta de flujo L17: En este trabajo___ es No. Respuestas esperadas Las respuestas esperadas corresponden a 18,745, las cuales corresponden a las opciones 1, 2, 3 y 4 de la pregunta L17 Valores vlidos 18,665 Valores cero 415 Valores 99 80 Valores 98 0 Valores vlidos 18,665

Pregunta de flujo

Restricciones Ninguna

Valores mnimo $0

Valores mxima $15,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 4,084,684,028,325

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas.
1.3.3. L32: Durante LOS LTIMOS DOCE MESES ___ recibi dinero por primas (de servicio, de navidad, vacaciones) y/o bonificaciones
Pregunta de flujo L32: Durante LOS LTIMOS DOCE MESES ___ recibi dinero por primas (de servicio, de navidad, vacaciones) y/o bonificaciones No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L32, 9,167personas Valores cero 0 Valores 99 46 Valores 98 0 Valores vlidos 9,121

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos 9,121 Valores mnimo $666.66 Valores mxima $2,500,000

216 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $285,852,016,185

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1, 2, 3 4 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 18,745 personas. Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12).
1.3.4. L33: Cual fue la ganancia neta de ___ en esa actividad, negocio o profesin el mes pasado?
Pregunta de flujo L17: En este trabajo___ es No. Respuestas esperadas Las respuestas esperadas corresponden a 15,915, las cuales corresponden a las opciones 5, 6, 7 y 8 de la pregunta L17 Valores vlidos 14,419 Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

1,596

48

14,419

Pregunta de flujo L17: En este trabajo___ es

Restricciones Se deben excluir en este clculos los patrones o empleadores (opcin 7 de la L17)

Valores mnimo $0

Valores mxima $20,000,00 0

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $2,140,554,685,525

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 5, 6, 7 8 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 15,915 personas entrevistadas. En este rubro se deben excluir el patrn o empleador.
1.3.5. L43: Adems de su ocupacin u oficio principal, el mes pasado tuvo otros trabajos o negocios por los cuales recibi ingresos?
Pregunta de flujo L43: Adems de su ocupacin u oficio principal, el mes pasado tuvo otros trabajos o negocios por los cuales recibi ingresos? Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L45, 3,072 personas Valores cero 0 Valores 99 17 Valores 98 0 Valores vlidos 3,055

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 3,055

Valores mnimo $ 1,500

Valores mxima $15,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 381,984,224,611

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 1 al 8 de la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 34,660 personas.
1.3.6. L48: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de trabajo?

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

217

Pregunta de flujo L48: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de trabajo? Pregunta de flujo

No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L48, 1,585 personas Valores vlidos 1,581

Valores cero 0

Valores 99 4

Valores 98 0

Valores vlidos 1,581

Restricciones Ninguna

Valores mnimo $ 1,000

Valores mxima $ 13,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 144,276,172,285

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas de 12 aos y ms que son clasificadas como desocupadas o inactivas, en la encuesta corresponde un total de 30,450 personas. Generacin del ingreso laboral monetario, corresponde a la suma de los variables
enunciadas en los numerales 1.3.1, 1.3.2, 1.3.3, 1.3.4, 1.3.5 y 1.3.6.
Valores vlidos 33,411 Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional Valores mnimo $100 Valores mxima $20,000,000 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $7,037,929,545,448

Ingreso Laboral monetario $ 1,244,425,116,656 $ 1,027,307,091,497 $ 649,725,562,897 $ 321,145,001,553 $ 2,043,670,419,022 $ 787,769,777,975 $ 853,733,195,011 $ 19,709,677,313 $ 90,443,703,524 $ 7,037,929,545,448

1.4. Ingresos de capital. Las siguientes son las preguntas donde se generan las diferentes componentes de este ingreso. 1.4.1. L51: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de arriendos de: casas, apartamentos, fincas de recreo, lotes, vehculos, maquinaria y equipo?
Pregunta de flujo L51: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de arriendos de: casas, apartamentos, fincas de recreo, lotes, vehculos, maquinaria y equipo? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L51, 3,055 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

22

3,033

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos 3,033 Valores mnimo $10,000 Valores mxima $8,000,000

218 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 377,143,940,097

Restricciones Ninguna

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin. 1.4.2. L52: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Dinero por cesantas o intereses a las cesantas?
Pregunta de flujo L52: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Dinero por cesantas o intereses a las cesantas? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L52, 4,796 personas Valores cero 0 Valores 99 77 Valores 98 9 Valores vlidos 4,710

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Valores vlidos 4,710

Valores mnimo $20.83

Valores mxima $7,500,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 163,604,563,667

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin. Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12).
1.4.3. L54: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Intereses por prstamos a particulares, CDT o dividendos por acciones?
Pregunta de flujo L54: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Intereses por prstamos a particulares, CDT o dividendos por acciones? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L54, 640 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

16

624

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Valores vlidos 624

Valores mnimo $ 416.66

Valores mxima $ 5,250,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 38,399,203,995

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin. Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12).
1.4.4. L33: Cul fue la ganancia neta de ___ en esa actividad, negocio o profesin el mes pasado?
Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

Informe de Equidad Fiscal de Colombia L17: En este trabajo___ es Las respuestas esperadas corresponden a 1,468, las cuales corresponden a las opciones 7 de la pregunta L17, Patrn o empleador

219

192

20

1,448

Pregunta de flujo L17: En este trabajo___ es

Restricciones Se deben incluir en este clculo los patrones o empleadores (opcin 7 de la L17)

Valores vlidos 1,448

Valores mnimo $0

Valores mxima $600.000.000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 854,490,273,209

Nota: Teniendo en cuenta el flujo de las preguntas del formulario esta pregunta est dirigida a las personas que eligieron la opcin 5, 6, 7 u 8 en la pregunta L17: En este trabajo ___ es, en la encuesta corresponde un total de 15,915 personas entrevistadas. En este rubro se deben incluir solamente a la opcion 7, patrn o empleador.
numerales 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3 y 1.4.4
Valores vlidos 8,957 Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional Valores mnimo $ 20.83

Generacion del ingreso de capital, corresponde a la suma de las variables enunciadas en los
Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 1,433,637,981,283

Valores mxima $ 600.000.000

Ingreso de capital $ 242,517,993,241 $ 219,767,752,385 $ 127,727,606,055 $ 60,561,261,360 $ 480,312,365,278 $ 88,735,052,525 $ 181,535,897,427 $ 6,249,669,857 $ 26,230,383,153 $ 1,433,637,981,283

1.5. Transferencias (auxilios y subsidios). Las siguientes son las preguntas donde se generan las diferentes componentes del ingreso de transferencias: 1.5.1. G12. ____ recibe almuerzo en el establecimiento en forma gratuita o por un pago simblico?
Pregunta de flujo G12. ____ recibe almuerzo en el establecimiento en forma gratuita o por un pago simblico? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta G12, 1,480 personas Valores cero 0 Valores 99 6 Valores 98 0 Valores vlidos 1,474

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

220

Restricciones Para mensualizar este valor las cifras se multiplicaron por 15

Valores vlidos 1,474

Valores mnimo $ 3,000

Valores mxima $ 450,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 25,106,370,036

nmero quince (15)

Nota: Esta pregunta est dirigida a los nios y nias menores de cinco aos, en total en esta encuesta fueron entrevistados 7,776 nios y nias. La poblacin que debera haber contestado esta pregunta corresponde a los nios y nias que asisten a un hogar comunitario, guardera o preescolar, un total de 2,644. En la mensualizacin de este rubro se utiliz como factor el
1.5.2. G13 ____ recibe mediasnueves (onces, el algo, refrigerio) en el establecimiento en forma gratuita o por un pago simblico?
Pregunta de flujo G13 ____ recibe mediasnueves (onces, el algo, refrigerio) en el establecimiento en forma gratuita o por un pago simblico? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta G13, 1,483 personas Valores cero 0 Valores 99 4 Valores 98 0 Valores vlidos 1,479

Restricciones Para mensualizar este valor las cifras se multiplicaron por 15

Valores vlidos 1,479

Valores mnimo $ 1,500

Valores mxima $ 150,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 14,392,939,403

nmero quince (15).

Nota: Esta pregunta est dirigida a los nios y nias menores de cinco aos, en total en esta encuesta fueron entrevistados 7,776 nios y nias. La poblacin que debera haber contestado esta pregunta corresponde a los nios y nias que asisten a un hogar comunitario, guardera o preescolar, un total de 2,644. En la mensualizacin de este rubro se utiliz como factor el
1.5.3. I12. Recibe ___ en el plantel educativo alguna comida en forma gratuita o por un pago simblico?
Pregunta de flujo I12. Recibe ___ en el plantel educativo alguna comida en forma gratuita o por un pago simblico? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta I12, 4,076 personas Valores cero 0 Valores 99 10 Valores 98 0 Valores vlidos 4,066

Restricciones Para mensualizar este valor las cifras se multiplicaron por 15

Valores vlidos 4,066

Valores mnimo $ 1,500

Valores mxima $ 225,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 54,678,195,468

Nota: Esta pregunta est dirigida a las personas de cinco aos y ms, en total en esta encuesta fueron entrevistados 77,374. La poblacin que debera haber contestado esta pregunta corresponde a las personas que en el momento de la realizacin de la encuesta ESTABAN

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

221

ESTUDIANDO (asisten a la escuela, colegio, o universidad) 24,403. En la mensualizacin

de este rubro se utiliz como factor el nmero quince (15).

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

222

1.5.4. I24. Cul es el valor de esa beca o subsidio (en dinero o en especie) y la frecuencia con la que se recibe?
Pregunta de flujo I23. Durante este AO ESCOLAR, ______ recibi beca o subsidio en dinero o especie para estudiar? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta I23, 1,981 personas Valores cero 0 Valores 99 49 Valores 98 0 Valores vlidos 1,932

Restricciones Para mensualizar este valor las cifras se utilizaron los siguientes factores: Si la frecuencia es mensual se multiplic la cifra por uno. Si la frecuencia es Bimestral se divide la cifra por dos. Si la frecuencia es Semestral se divide la cifra por seis. Si la frecuencia es Anual se divide la cifra por doce.

Valores vlidos

Valores mnimo

Valores mxima

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin)

1,932

$166.66

$2,000,000

$ 30,635,125,511

Nota: Esta pregunta est dirigida a la personas de cinco aos y ms, en total en esta encuesta fueron entrevistados 77,374. La poblacin que debera haber contestado esta pregunta corresponde a las personas que en el momento de la realizacin de la encuesta ESTABAN ESTUDIANDO (asisten a la escuela, colegio, o universidad) 24,403. En la mensualizacin

de este rubro se utiliz como factor los valores 1, 2, 6 y 12, la utilizacin de estos valores depende de la frecuencia con que recibi la beca o subsidio.
1.5.5. L49: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez o vejez?
Pregunta de flujo No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L49, 3,383 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

L49: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso por concepto de pensin de jubilacin, sustitucin pensional, invalidez o vejez?

42

3,341

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 3,341

Valores mnimo $ 20,000

Valores mxima $ 15,000,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 930,495,342,118

entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin.

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron
1.5.6. L50: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso en dinero para el sostenimiento de hijos menores de 18 aos? (Incluya pensin de alimentacin y contribucin de padres ausentes)

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Pregunta de flujo L50: El MES PASADO ____ recibi: Algn ingreso en dinero para el sostenimiento de hijos menores de 18 aos? (Incluya pensin de alimentacin y contribucin de padres ausentes) No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L50, 1,748 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

223

1,746

Restricciones Ninguna

Valores vlidos 1,746

Valores mnimo $ 5,000

Valores mxima $4,400,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 197,187,287,447

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin.
1.5.7. L53: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Primas por pensin de jubilacin o por sustitucin pensional?
Pregunta de flujo L53: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Primas por pensin de jubilacin o por sustitucin pensional? No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L53, 2,736 personas Valores cero 0 Valores 99 32 Valores 98 0 Valores vlidos 2,704

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Valores vlidos 2,704

Valores mnimo $ 1,083.33

Valores mxima $ 3,333,333,33

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 92,672,655,106

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumple con esta condicin. Se debe mensualizar este rubro utilizando como factor el nmero doce (12).
1.5.8. L55: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Algn ingreso por concepto de ayudas en dinero proveniente de otros hogares o instituciones? (padres, hijos, familiares, amigos)
Pregunta de flujo L55: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Algn ingreso por concepto de ayudas en dinero proveniente de otros hogares o instituciones? (padres, hijos, familiares, amigos) No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L55, 6,155 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

32

6,123

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos 6,123 Valores mnimo $ 166.66 Valores mxima $ 5,000,000

224 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 313,951,987,437

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Nota: Esta pregunta est dirigida a todas las personas de 12 aos y ms, en la encuesta fueron entrevistadas un total de 65,110 personas que cumplen con esta condicin. Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12)
1.5.9. D10: Entre 1998 y 2002 algn miembro del hogar, recibi subsidio para la compra o construccin de esta vivienda, casalote o lote?
Pregunta de flujo D10: Entre 1998 y 2002 algn miembro del hogar, recibi subsidio para la compra o construccin de esta vivienda, casalote o lote No. Respuestas esperadas Slo se consideraron los subsidios donde el desembolso fue hecho en el ao 2002, 27 hogares cumplen con esta condicin Valores vlidos Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

25

Restricciones Slo se consideraron los subsidios donde el desembolso fue hecho en el ao 2002

Valores mnimo

Valores mxima

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 4,406,194,105

25

$ 25,000

$ 1,166,667

Nota: Esta pregunta pertenece a la informacin del Hogar. El procedimiento contempla dos fases, la primera se debe realizar un consolidado a nivel de hogares de las preguntas de personas. Una vez realizado se debe sumar el valor del subsidio de la vivienda. Generacion del ingreso de transferencia, corresponde a la suma de las variables enunciadas
en los numerales 1.5.1, 1.5.2, 1.5.3, 1.5.4, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.7, 1.5.8 y 1.5.9.
Valores vlidos 11,480 Valores mnimo $ 208,33 Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional Valores mxima $ 17,500,000 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 1,663,526,095,333

Ingreso transferencia $ 235,165,884,689 $ 275,895,222,558 $ 161,180,671,576 $ 70,647,043,428 $ 494,834,139,301 $ 182,191,252,997 $ 232,210,671,224 $ 2,309,487,995 $ 9,091,721,565 $ 1,663,526,095,333

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

225

1.6. Ingresos de activos. En la construccin de este rubro se tuvo en cuenta tanto la venta y compra de activo. Se considera como activos los siguientes artculos: 1. 2. 3. Vehculo, moto Bienes races Computador personal.

1) Para establecer la venta de activos

1.6.1. L56: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Dinero por venta de propiedades? (Casas, Edificios, Lotes, Maquinaria, Vehculos, Electrodomsticos, etc.)
Pregunta de flujo L56: Durante los LTIMOS DOCE MESES ____ recibi: Dinero por venta de propiedades? (Casas, Edificios, Lotes, Maquinaria, Vehculos, Electrodomsticos, etc.) No. Respuestas esperadas Las respuestas de SI, en la pregunta L56, 453 personas Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

451

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado es dividir cada cifra en 12

Valores vlidos 451

Valores mnimo $ 1,666.66

Valores mxima $6,666.666

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 242,543,358,152

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12).
Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona NACIONAL Ingreso Activos $ 12,421,414,787 $ 43,123,067,213 $ 12,386,577,950 $ 8,999,693,568 $ 94,953,088,585 $ 16,275,348,032 $ 51,734,319,357 $ 289,776,068 $ 2,360,072,593 $ 242,543,358,152

2) Para establecer la compra de activos

1.6.2. GASTOS ANUALES N21. Seor(a), durante los LTIMOS DOCE MESES de ___ a ____, las personas de este hogar adquirieron o realizaron pagos por alguno de los siguientes artculos o servicios:

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos 607 169 497 Valores mnimo $ 700 $7,500 $ 98 Valores mxima $110,000,000 $150,000,000 $ 20,000,000

226 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 2,396,892,894,281 $ 1,123,044,702,357 $ 372,113,523,395

Pregunta de flujo 74 Vehculo, moto para uso del hogar 78 Compra de bienes races diferentes a la vivienda que ocupa 87 Computador personal

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero doce (12). Para
establecer este ingreso se debe realizar la operacin de diferencia entre la venta y la compra, teniendo en cuenta las siguientes observaciones. 1. 2. 3.

Cuando la diferencia entre la venta y la compra es negativa, en el ingreso que se est conformando ser asignado un valor de cero. Cuando la diferencia es cero, este valor ser asignado al nuevo rubro. Cuando no exista compra, se le asignar el valor de la venta.
Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona NACIONAL Ingreso de Activos $ 11,527,233,894 $ 35,573,180,949 $ 8,910,492,666 $ 8,963,045,093 $ 83,781,567,798 $ 14,779,209,424 $ 47,724,334,553 $ 239,802,052 $ 2,133,577,388 $ 213,632,443,817

1.7. Autoconsumo. Gastos no monetarios: Son los gastos relacionados con la adquisicin (en especie) de bienes y servicios de consumo. Los gastos no monetarios se pueden dar cuando hay: Autoconsumo: otra forma de adquisicin de un bien es el autoconsumo, que es la parte de los bienes (alimenticios principalmente) producidos en la propia explotacin agraria, fbrica o taller por alguno de los miembros del hogar y consumida por stos. Dentro de estos bienes estn los procedentes del sector primario (comerciales y no comerciales) y los industriales producidos por el hogar con fines comerciales. Cuando el hogar produce artculos con fines comerciales (para venderlos y obtener ingresos) y toma parte de su produccin para el consumo propio se dice que existe autoconsumo, se toma como un gasto y se valora a precios de mercado. Pago en especie: el pago en especie comprende la parte de los bienes y servicios suministrados a alguno o algunos de los miembros del hogar que cubren una parte o el total del pago por su trabajo. Regalos: son los Bienes y servicios recibidos por algn miembro del hogar sin contraprestacin alguna de dinero o trabajo a cambio. Estos son valorados a precios de mercado. Nota: Para los fines de la Encuesta, la adquisicin de un bien usado tiene el mismo tratamiento que cualquier otra adquisicin hecha por el hogar.

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

227

1.7.1. Gastos personales. N5: En cunto estima el precio de ____ obtenido?

Pregunta de flujo N5: En cunto estima el precio de ____ obtenido? No. Respuestas esperadas Se consideran los productos cuyo cdigo del producto va del 1 al 22 y adems en la pregunta N8, hayan contestado Si, 21,756 Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

16

194

21,546

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado 52/12, luego multiplicremos cada valor registrado en N5 por este factor.

Valores vlidos 21,546

Valores mnimo $433,33

Valores mxima $4,333,334

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) 367,996,285,705

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero 52/12 ( 4.3333).
1.7.2. Gastos personales. N10: En cunto estima el precio de ____ obtenido?
Pregunta de flujo N10: En cunto estima el precio de ____ obtenido? No. Respuestas esperadas Se consideran los productos cuyo cdigo del producto va del 25 al 36 y adems en la pregunta N8, hayan contestado Si, 2,310 Valores vlidos 2,309 Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

2309

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado 1, luego multiplicremos cada valor registrado en N15 por este factor.

Valores mnimo $86.66

Valores mxima $ 6,500,000

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 86,429,169,958

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero 52/12 ( 4.3333).
1.7.3. Gastos mensuales. N15 En cunto estima el precio de ____ obtenido?
Pregunta de flujo
N15 En cunto estima el precio de ____ obtenido?

No. Respuestas esperadas

Se consideran los productos cuyo cdigo del producto va del 40 al 52 y adems en la pregunta N8, hayan contestado Si, 2,755

Valores cero

Valores 99

Valores 98

Valores vlidos

11

2,738

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos Valores mnimo Valores mxima

228 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 28,882,670,888

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado 1, luego multiplicremos cada valor registrado en N15 por este factor.

2,738

$ 200

$ 2,300.000

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero uno (1).
1.7.4. Gastos trimestrales. N20 En cunto estima el precio de ____ obtenido?
Pregunta de flujo N20 En cunto estima el precio de ____ obtenido? No. Respuestas esperadas Se consideran los productos cuyo cdigo del producto va del 60 al 65 y adems en la pregunta N8, hayan contestado Si, 3,474 Valores vlidos 3,469 Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

3,469

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado 3, luego dividiremos cada valor registrado en N20 por este factor.

Valores mnimo $ 166.66

Valores mxima $ 666,666

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 61,967,944,916

Nota: Se debe mensualizar este rubro, utilizando como factor el nmero uno (3)
1.7.5. Gastos anuales. N25 En cunto estima el precio de ____ obtenido?
Pregunta de flujo N25 En cunto estima el precio de ____ obtenido? No. Respuestas esperadas Se consideran los productos cuyo cdigo del producto va del 70 al 87 y adems en la pregunta N8, hayan contestado Si, 2,645 Valores vlidos 2,633 Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

11

2,633

Restricciones Es necesario mensualizar este valor, el factor utilizado 12, luego dividiremos cada valor registrado en N25 por este factor.

Valores mnimo $ 41.66

Valores mxima $ 8,333,334

Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 43,540,952,385

Nota: Se debe mensualizar este rubro utilizando como factor el nmero uno (12). Generacin del autoconsumo, a continuacin se har un resumen de las tres componentes
que componen este rubro.

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

229

1)

Autoconsumo
Valores vlidos 3,947 Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona NACIONAL Valores mnimo $ 666.66 Valores mxima $ 1,950,000 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 211,742,862,423

Ingreso Autoconsumo $ 44,587,326,877 $ 54,154,819,799 $ 36,712,943,230 $ 33,977,251,134 $ 8,579,943,587 $ 18,462,664,965 $ 12,191,411,160 $ 173,682,562 $ 2,902,819,109 $ 211,742,862,423

2) Pago en especie
Valores vlidos 407 Valores mnimo $ 208.33 Valores mxima $ 3,166,667 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 27,170,944,442

Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional

Ingreso Pago en especie $ 4,973,679,398 $ 8,259,484,612 $ 3,059,028,343 $ 2,886,160,615 $ 3,559,147,642 $ 252,623,004 $ 3,340,960,488 $ 165,337,891 $ 674,522,450 $ 27,170,944,442

3) Regalo
Valores vlidos 7,483 Valores mnimo $ 41,66 Valores mxima $ 8,333,334 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 349,903,216,987

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional Ingreso Regalos $ 73,270,399,137 $ 63,760,975,520 $ 46,640,794,395 $ 20,593,892,470 $ 46,480,681,803 $ 38,067,421,700 $ 54,449,090,700 $ 932,567,465 $ 5,707,393,798 $ 349,903,216,987

230

1.8. Imputacin por vivienda. : 1.8.1. D12 Cunto considera que sera el arriendo mensual de esta vivienda?
Pregunta de flujo D01: La vivienda ocupada por este hogar es: No. Respuestas esperadas Las respuestas esperadas corresponden a las opciones 1,2, 4 y 5 de la pregunta D01, 15,085 hogares. Valores cero 0 Valores 99 256 Valores 98 0 Valores vlidos 14,829

1.8.2. D03: Cunto pagan mensualmente por cuota de amortizacin?

Pregunta de flujo D01: La vivienda ocupada por este hogar es: No. Respuestas esperadas Las respuestas esperadas corresponden a las opciones 3 de la pregunta D01, 1,555 hogares con vivienda propia, la estn pagando Valores cero Valores 99 Valores 98 Valores vlidos

14

17

1,524

Nota: Para establecer este ingreso se debe en cuenta las siguientes observaciones. 1. 2. 3. 4. Cuando la vivienda es propia, totalmente paga, se debe asignar el valor que respondi en la pregunta d12. Cuando la vivienda es En usufructo, se debe asignar el valor que respondi en la pregunta d12. Cuando la vivienda es Ocupante de hecho, se debe asignar el valor que respondi en la pregunta d12. Cuando la vivienda es propia, la estn pagando, se debe realizar la diferencia entre las preguntas d12 y d03 (d12: Cunto considera que sera el arriendo mensual en esta vivienda? y d03:Cunto pagan mensualmente por cuota de amortizacin?) Teniendo en cuenta las siguientes observaciones. Si no hay respuesta en la pregunta D03, se coloca un valor de 0 a la nueva variable. (Ver casos en la tabla No. 1) Si la diferencia es un valor positivo, a la nueva variable se le asigna este valor. (Un total de 893 casos) Si la diferencia es negativa, entonces se le asigna el valor cero a la nueva variable. (620 casos)

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

231

En los casos donde existe registrado el valor de la cuota de amortizacin pero no registraron el valor en la pregunta d12, se le asigna a la variable el valor cero a la imputacin del ingreso. (Ver casos Tabla No. 2) Tabla No. 1: Casos donde la vivienda es propia, la estn pagando, sin informacin sobre el valor de la cuota de amortizacin.
Nmero 10015310051501500101 10015410051501600101 20197224010700300101 20219934040000500101 20220034040000600101 20220234040000800101 20220334040000900101 20220434040001000101 20220534040001100101 20220634040001200101 20220734040001400101 20224334160000900101 20224634160001400101 20225334170000400101 20256210741101800401 30327134150000900101 30436634130000600101 40551610021001100101 40566034130002100101 50030710340103700101 50062310690601000201 50247810540100500101 50412310090201100101 50534710630301400101 50542710010700501001 50568710270704300101 50697610181202300101 50718310394000201001 50827810160701500101 51073210640400800101 70905310090700700101 d01 d03 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . 2 . d12 150000 200000 100000 50000 30000 100000 50000 60000 30000 150000 20000 40000 150000 150000 300000 50000 60000 60000 20000 . 1500000 180000 200000 400000 300000 400000 150000 250000 1000000 400000 120000

Tabla No. 2: Casos donde la vivienda es propia, la estn pagando, con informacin sobre el valor de la cuota de amortizacin pero sin informacin sobre el valor que consideran que sera el arriendo mensual
Nmero 30330734190000700101 50020010210900800201 50040410450700900101 50051210560300401301 50174610470300103301 50767310210501300101 50780910361200200101 51041810321001400101 60634510901700200301 60675034180000600101 60731810400100400101 d01 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 d03 $ 85,000 $ 250,000 $ 301,000 $ 680,000 $ 60,000 $ 130,000 $ 420,000 $ 1,300,000 $ 325,000 $ 83,350 $ 530,000 d12 . . . . . . . . . . .

Informe de Equidad Fiscal de Colombia Valores vlidos 14,065 Valores mnimo $ 24 Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional Valores mxima $ 10,000,000 Suma del Rubro (considerando el factor de expansin) $ 1,312,591,251,599

232

Imputacin del ingreso (Vivienda) $ 241,278,923,225 $ 194,942,281,365 $ 111,362,941,489 $ 55,860,976,237 $ 406,185,840,187 $ 149,064,891,730 $ 135,589,788,309 $ 3,037,313,101 $ 15,268,295,956 $ 1,312,591,251,599

1.9. Resultado: 1.9.1. Ingreso del Hogar

Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional INGRESO DEL HOGAR $ 2,181,107,418,381 $ 1,948,494,233,571 $ 1,185,633,367,967 $ 595,971,005,188 $ 3,651,461,961,294 $ 1,320,046,395,499 $ 1,569,421,520,994 $ 33,579,007,002 $ 158,090,561,729 $ 12,643,805,471,625

1.9.2. Ingreso de la Unidad de Gasto

Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional INGRESO DE LA UNIDAD DE GASTO $ 2,148,245,923,451 $ 1,921,975,775,066 $ 1,167,663,050,565 $ 586,687,021,414 $ 3,621,197,318,694 $ 1,306,634,532,017 $ 1,541,314,120,737 $ 33,277,401,580 $ 157,107,138,049 $ 12,484,102,281,573

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

233

1.9.3. Ingreso de la Otra Unidad

Regin Atlntica Oriental Central Pacfica Bogot Antioquia Valle San Andrs y Providencia Orinoqua y Amazona Nacional INGRESO DE LA UNIDAD DE GASTO $ 32,861,494,451 $ 26,518,456,947 $ 17,970,316,920 $ 9,283,982,786 $ 30,264,642,493 $ 13,411,863,194 $ 28,107,400,790 $ 301,605,428 $ 983,423,674 $ 159,703,186,684

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234

ANEXO 3 Listado de tarifas de IVA segn cdigo del producto

PRODUCTO Pan arepa bollos Lcteos Huevos Carnes res y cerdo Carne de pollo Pescado fresco o cong. Carnes embutidas Tubrculos Cereales - los del grupo 1 Granos secos Pltanos de coccin Verduras Frutas frescas Aceites y grasas comest. Azcar sal condimen. salsas Caf panela chocolate Dulces golosinas Alimentos enlatados Galletas Bebidas gaseosas y jugos Compra agua Alimentos varios Cigarrillos y tabaco Fsforos y encendedores Transporte terrestre Bebidas alcohlicas Combustible para vehculos. hogar Parqueo carro hogar Lustrado de calzado Peridicos y revistas Apuestas Comidas fuera hogar Servicio domstico por das Correo encomiendas fax Artculos de aseo personal Artculos de aseo hogar Elementos de botiquin Medias veladas Artculos elctricos velas Lavado ropa fuera hogar Servicios de peluquera Entretenimiento Servicio domstico interno Internet Pago tarjeta crdito Transferencias Medicamentos y frmulas med. Ropa Calzado CODIGO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 60 61 IVA - 2003 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,07 0,00 0,07 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,07 0,07 0,16 0,16 0,07 0,16 0,00 0,16 0,16 0,07 0,16 0,13 0,16 0,16 0,16 0,00 0,05 0,16 0,07 0,00 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,00 0,16 0,16 0,00 0,00 0,16 0,16

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235

ANEXO 3 (CONT.) Listado de tarifas de IVA segn cdigo del producto

PRODUCTO Reparacin calzado y ropa Tela para vestuario Mantenimiento vehculo. hogar Libros discos cds Muebles de hogar Reparaciones vivienda hogar Manteles ropa de cama Ollas vajillas utensilios domsticos. Electrodomsticos Pago hoteles Pasaje areo Carro moto hogar Compra bienes races Cuotas extraor. admon. o comn Impuestos seguros carro Impuesto renta Seguros vivienda hogar Joyas artesanias adornos reloj. Cuadros obras de arte Compra animales explotac. Sostenim. o compra mascotas Computador personal CODIGO 62 63 64 65 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 IVA - 2003 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,20 0,00 0,16 0,00 0,00 0,00 0,16 0,16 0,02 0,02 0,16

numero

fex

ident

id_viv

Npers

i_hogar

gasto_3

gasto_4

gasto_7

gasto_2

gasto_8

gasto_1

gasto_5

gasto

gasto_6

i_percapita gastomes gasto_iva

78566,66 17433,33 500 555666,6 105952,3 591566,7 157733,3 45100 1461719 18533,33

194350 5416,667 295766,7

8333,333 35333,33 200000 280000 108333,3 218333,3 49333,33 224033,3 200000 835366,6 114600 426666,7 538666,7 1200000 1690000 224666,7 4624600

186750 5266,667 346666,7

547016,6

1333333

50000 152666,7 15000 147333,3 365000 150000 336666,7 147200 7900 220566,7 862333,4 50000 488000 1392000 112866,7 866666,7 4687200 444333,3 39133,33 10733,33 105300 60666,67 215833,3

50000 40666,66 16000 66666,67 130000 32000 130000 7166,667 127833,3 337666,7 212666,7

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

402300 32166,67

266500

750966,7

ANEXO 4

228000 188000 1000 885000 78000

10000 294666,7 8750,001 543416,7 1191000

2000 40000

69666,67 73333,34 118000 40000 50000 158000 178000 15000 98333,34 286666,7 158666,7 16666,67 7000

OBSERVACIONES ELIMINADAS PARA EL CLCULO DE LOS DECILES DE INGRESO

10039824110400500101 10040024120401000101 10052710010803000101 10059710021300700102 10125524050300400101 20157624030100500101 20162134060000200101 20162434060000500101 20163334070000700101 20181234020001000301 20237610010603100101 20246810172600500103 20256210741101800401 20260634090000100101 20273611421301600102 20282934120000500101 20283034120000800101 20288734050000400101 30305134140000700101 30325834140000200101 30334110010800100101 30388524010501400301 30413110970400400102 40465034210001300101 40521034200000800101 40523634230000400101 40524234230001000101 40551110021000700101 40584124031100100101 50005310071300201101 50020710220603100201 50030710340103700101 50054610611300100501 50055310620200800101 50062010690600901001 50075910140801800301 50084110220100101201 50084210220100101401 50084310220100101501 50084510220100101701 50085210230500100401 50085810230500600101 50095910340300500601 50096410340300600701 50099210380100500101 50108410482700100301 50109210491600901301 50119810610400200301 50121910630300300201 50144010161106100201 50147110200300700101 50153710260500800401 50168110400100201801 50184010580403200301 50216210222400600101 95000 110666,7 1356000 100000 585000 2312667 65000 270000 2933475 500000 3703475 50000 96605 1131683 20000 580450 1878738 795600 290660 5412300 2080000 8578560 102000 403333,3 1831667 601666,7 303333,3 1035000 4527000 250000 315000 513036,7 810240 583833,4 788666,6 268666,7 3471777 122666,7 150000 619333,3 1877067 280666,7 591066,7 1025000 4861800 265333,3 108333,3 583333,3 1967675 140000 944666,7 4075008 213000 148000 216504,3 2010925 3333,333 3466667 869166,6 6884597 130000 150000 327083,3 1779537 440000 153400 3034020 157333,3 140840 140000 1958755 365066,7 123066,7 2727728 80000 653000 1333167 1355000 1397500 5428333 491666,7 310000 639000 709000 1260000 1560867 445833,3 5192700 90000 200000 1343333 1602128 833000 2298833 6426962 134666,7 107000 427666,7 1330213 2460000 771333,3 2629583 7956130 132000 40000 632666,6 238166,7 70666,67 163366,7 1478200 333333,3 610000 5833280 130000 433333,3 7427614 134333,3 2500 697666,7 2988900 310000 866666,7 1561500 6884234 298333,3 65000 552000 104333,3 368333,3 23000 1112667 17800 126333,3 233842,5 28300 240066,7 54969,7 717978,9 104966,7 219580 9333,334 151666,7 128754,9 614301,6 47000 111666,7 630790 36000 165966,7 998423,4 8000 17333,33 160000 59400 178533,3 431933,3 8666,667 2000 71991,67 277216,7 56666,67 396933,3 821808,4 18333,33

3405 1345 1818 2090 657 1345 1116 1116 2231 241 1532 1430 2668 701 2416 1079 1079 864 514 751 1439 540 1095 468 490 490 490 417 676 163 163 202 222 163 202 70 70 70 70 70 58 58 109 109 78 70 86 86 70 54 77 54 54 54 197

1300641104001 1300641204001 1344200108001 2001100213001 4754140503001 1523840301001 1551840600001 1551840600001 1551840700001 2517540200003 5472000106001 6800101726001 6800107411004 6805140900001 6830714213001 6865541200001 6865541200001 6886140500001 1727241400001 1824741400001 4139600108001 6600140105003 7300109704001 1941842100001 2736142000001 2736142300001 2736142300001 5225800210001 5278640311001 1100100713011 1100102206002 1100103401001 1100106113005 1100106202001 1100106906010 1100201408003 1100202201012 1100202201014 1100202201015 1100202201017 1100202305004 1100202305001 1100203403006 1100203403007 1100203801001 1100204827003 1100204916013 1100206104003 1100206303002 1100301611002 1100302003001 1100302605004 1100304001018 1100305804003 1100402224001

100364241104005001 100366241204010001 100487100108030001 100556100213007001 101183240503004001 201498240301005001 201541340600002001 201544340600005001 201553340700007001 201716340200010003 202238100106031001 202320101726005001 202398107411018004 202442340900001001 202555114213016001 202641341200005001 202642341200008001 202692340500004001 302841341400007001 303042341400002001 303125100108001001 303646240105014003 303885109704004001 404380342100013001 404907342000008001 404933342300004001 404939342300010001 405167100210007001 405476240311001001 500053100713002011 500189102206031002 500282103401037001 500520106113001005 500527106202008001 500594106906009010 500728101408018003 500804102201001012 500805102201001014 500806102201001015 500808102201001017 500815102305001004 500821102305006001 500922103403005006 500927103403006007 500955103801005001 501047104827001003 501055104916009013 501161106104002003 501182106303003002 501393101611061002 501422102003007001 501474102605008004 501610104001002018 501769105804032003 502083102224006001

2 2 1 5 3 3 1 1 1 3 1 1 3 1 1 2 4 6 2 2 3 1 1 3 1 1 3 3 1 3 1 2 5 2 1 3 3 2 2 3 1 1 1 3 2 4 1 3 4 4 6 2 1 1 2

762833,4 168833,3 30000 0 315366,7 0 223333,3 116666,7 131266,7 0 124566,7 0 0 120900 0 0 0 0 10000 434000 0 475666,7 0 91733,34 0 76433,34 100000 0 81433,34 0 455000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

381416,6875 84416,67188 30000 91592,07813 105122,2188 272863,8438 223333,3281 116666,6641 131266,6563 152653,4531 124566,6641 1838660,625 1152194,875 120900 1014875,813 254759,6719 158558,8281 64134,18359 5000 217000 272863,8438 475666,6563 778004,1875 30577,7793 384805,0938 76433,33594 33333,33203 298649,9688 81433,33594 565080,9375 455000 2115465,5 541847,25 2044368,5 4230931 595006,875 1152194,875 1134107,625 2115465,5 565080,9375 4230931 1746123,375 4230931 1410310,375 919330,3125 704222,4375 4230931 1152194,875 704222,4375 167227,8438 133777,2344 873061,6875 4230931 1737421,625 507437,9063

0 0 0 219693,5 0 892797,3 0 0 0 358914 0 447441 4161200 0 194886,7 714897 3598002 126284,3 0 0 358460 0 175566,7 0 212520 0 0 323100 0 212984 0 1295853 0 738453,5 2465025 1666979 2058930 1848405 1997887 3590667 968965,3 497804 3303715 2767823 4633815 3494593 1170511 1454530 2373107 557330 434097,7 252480 237489 281738 541188

0 0 0 11552,46 0 93688,4 0 0 0 57114,48 0 40644,05 608509,2 0 28410,67 98997,92 556181,6 4517,903 0 0 19552,7 0 23674,07 0 33093,9 0 0 22511,8 0 20972,61 0 82159,3 0 72351,66 381906,8 229008,5 202715 244165,9 228720,2 574506,7 142711,7 59817,24 376448,2 272386,7 491569,4 410123,1 156743,4 208650 338475,5 38966,45 33316,27 18426,38 18348,7 19314,58 31478,26

decil_i decil_g mac1 mac2 mac _h _h 6 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 2 1 1 8 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 4 1 1 1 1 1 6 1 1 10 1 1 1 1 1 3 1 1 6 1 1 10 1 1 2 1 1 1 1 1 4 1 1 6 1 1 4 1 1 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 4 1 1 1 1 1 8 1 1 4 1 1 9 1 1 10 1 1 9 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 10 1 1 8 1 1 10 1 1 10 1 1 7 1 1 5 1 1 5 1 1 7 1 1 3 1 1 6 1 1

236

numero

fex

ident

id_viv

Npers

i_hogar

gasto_3

gasto_4

gasto_7

gasto_2

gasto_8

gasto_1

gasto_5

gasto

gasto_6

i_percapita

gastomes

gasto_iva

decil_i_hdecil_g_h mac1

mac2 mac

32000 5000 4000 2

8000 21666,67 34666,67 5600 16000 20000 26000 131666,7 65666,67 1

115900 165400 279730 204000 334000 306000 312500 268000

2 2 3 2 5 3 4 5

1 1 1 1 1 1 1 1

12000 42666,66 25000

80000 313333,3 50600 1640333 13500 222543,3 103126 135660 61200 43000 40000 167000 99000 48000

160000 707260 902700 473085 811715 448000 1292500

2 9 10 8 10 5 9

12000 10000 23333,33 66666,66 38000 40000 79700 118291,7

Informe de Equidad Fiscal de Colombia

4333,333 50200 5000 35000 21000

11666,67 70000 27000 9000

41300 418300 150000 826000 211666,7 1307000 896980 968435 406333,3 703406,7 98940 1215360 105333,3 935000 219296,7 697575 20000 249580 23000 604566,7 252000 836500 43400 658515 514250 183666,7 139680 49666,67 397000 46333,33 335930,5

6 8 9 10 9 9 8 8 5 8 9 8 7 9 7 6 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

ANEXO 4 (CONT.)

51333,34 23333,33 52000

17333,33 8000 49333,33 130000 108333,3 96333,33 40000

120000 180800 152650 333600 548000 154000

2 6 4 5 10 6 1 1 3 5

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

332000 47781 166666,7 63603

6 1 7 3 8 2 6000 249566,7 3 1 3 7 6 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

130000 303683,3 300000 143333,3 665000 9000

50220410260102600201 50300910370201000102 50318710540401000101 50349310140500700301 50361910271602500201 50362510281101300201 50397310641800400201 50402410690201100101 50433410311200100102 50575610340403900102 50587310450501700501 50639910301002000201 50672110631000100801 50744610680703300301 50773610281000700501 50812510700602500101 50814410020200700101 50817710051000700201 50819310070201600201 50848610380701700401 50848710380701700501 50855010450101100101 50884510070600400101 50884610070600400301 50885010070605100201 50886610090501800102 50887310100201600301 50909510330701700201 50927310520900700501 50945610010901500101 50968210250800500101 51104410270101200101 51109810330201500202 51110910340403200102 51167410280301700201 51170110301801300201 51196010580600700102 51223410151501500201 51243310360400100201 51271110641100400101 60620410142502000101 60622510170905400102 60643311020602700401 60689334080000700301 60715210043505100201 60768134180000800101 70782810400601400101 70799210960102000201 70804211110301800101 70824624040401400201 70851410030301400101 70938234030001500101 80939610090700400501 80970610600800900101 80979010410603800101 91013010060500400101

133 121 91 83 83 83 83 83 223 139 98 261 357 391 81 155 88 88 86 87 87 87 45 45 45 41 37 45 46 48 39 12 17 14 137 137 218 199 199 246 1278 1333 1199 412 1324 460 947 947 1052 345 912 111 44 49 123 239

1100402601002 1100503702001 1100505404001 1100601405003 1100602716002 1100602811002 1100606418002 1100606902001 1100703112001 1100903404001 1100904505005 1101003010002 1101006310008 1101106807003 1101202810005 1101207006001 1101300202001 1101300510002 1101300702002 1101303807004 1101303807005 1101304501001 1101400706001 1101400706003 1101400706002 1101400905001 1101401002003 1101403307002 1101405209005 1101500109001 1101502508001 1101702701001 1101703302002 1101703404001 1101802803002 1101803018002 1101805806001 1101901515002 1101903604002 1101906411001 0500101425001 0500101709001 0500110206004 0514740800003 0532100435002 0589041800001 7600104006001 7600109601002 7600111103001 7600140404002 7662200303001 7689240300001 8800100907005 8800106008001 8856404106001 8656800605001

502120102601026002 502841103702010001 502999105404010001 503271101405007003 503397102716025002 503403102811013002 503747106418004002 503798106902011001 504086103112001001 505396103404039001 505499104505017005 506002103010020002 506306106310001008 507017106807033003 507273102810007005 507639107006025001 507656100202007001 507687100510007002 507701100702016002 507985103807017004 507986103807017005 508048104501011001 508330100706004001 508331100706004003 508335100706051002 508349100905018001 508356101002016003 508568103307017002 508740105209007005 508913100109015001 509133102508005001 510443102701012001 510481103302015002 510490103404032001 511024102803017002 511051103018013002 511296105806007001 511546101515015002 511733103604001002 511996106411004001 605799101425020001 605818101709054001 606019110206027004 606468340800007003 606724100435051002 607245341800008001 707372104006014001 707512109601020002 707552111103018001 707739240404014002 707998100303014001 708797340300015001 808811100907004005 809118106008009001 809201104106038001 909513100605004001

1 2 2 3 4 2 1 3 2 1 2 6 2 2 1 3 1 1 1 3 1 2 4 1 5 1 5 2 6 4 4 1 3 1 1 3 3 3 3 2 1 3 1 1 3 1 4 1 2 1 1 1 3 1 1 1

0 0 0 0 0 0 0 0 246666,7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 156733,3 0 0 0 0 0 0 139633,3 203000 0 544166,6 0 66333,34 0 0 0 284833,3 0 97466,67 0 936666,7 730166,7 134800

75433,34 6666,667 232000 4333,333 1467790 3533,333 44633,34 16000 264233,3 673076 5166,667 125233,3 28000 443730 733895 25000 18200 263200 219191,4219 69216,67 256533,3 720750,1 9000 204647,8906 65000 397000 305396,3125 36833,34 486000 1838660,625 22066,67 294666,7 654400 386374,4063 123333,3359 18000 130000 5727,273 313727,3 1233305,25 54333,33 405166,7 1605094 45000 2115465,5 113333,3 625733,3 273333,3 3618033 282540,4688 90000 355333,3 40666,67 1237795 733895 836666,7 541666,6 2499168 53666,67 1134107,625 30000 100966,7 683166,7 1838660,625 50000 146033,3 1734200 38666,67 565080,9375 4230931 35000 290333,3 902133,4 18200 1467790 5866,667 255666,7 1285533 1082675,875 60000 86666,66 421666,7 2199000 133333,3 903078,75 66733,34 566666,7 2555815 47000 4230931 130666,7 866666,8 2246740 78333,33 731523,4375 27866,67 315033,3 67000 1764200 704222,4375 56000 187633,3 1430333 682747 27166,67 315033,3 108166,7 1498530 13000 210109 15000 364000 648580 813558,5 32300 506133,3 21833,33 1277633 95466,67 155600,8438 40000 702000 157500 2051200 13000 919330,3125 40833,34 427700 65166,67 1240615 135593,0781 95916,66 133466,7 184083,3 991716,7 17333,33 342643,125 807933,3 500500 1723447 21666,67 223987,4844 51733,34 498333,3 1044733 633838,5 25333,33 324566,7 154333,3 897663,8 2833,333 489263,3438 156733,3281 73500 46366,67 257200 1319364,75 86500 461500 837466,6 263229,5 48000 206266,7 560250 387190,9063 17166,67 208866,7 47500 719966,7 4500 437725,125 50000 1447767 175333,3 2378433 9000 392477,625 311000 292500 819166,7 21666,67 740587,9375 139633,3438 67666,66406 2000 73666,67 407666,7 1467790 544166,625 350000 292500 12916,67 769800,6 3000 350776,25 66333,33594 44033,33 287083,3 45916,66 977383,4 262636,25 20000 91000 411000 682747 15000 650000 1473333 919330,3125 284833,3438 361833,3 389833,3 13000 1168069,625 97466,67188 15000 82420 10833,33 357820 229732,0469 936666,6875 730166,6875 134800

115303 85172 145302 64186 357522,5 90930 128405 372142 0 147900 749018,3 2345962 797976,7 1247473 130889 354481 0 366286 316579,4 554100 856082 1396053 430597 355465,7 534496 386720 668859 1013490 483196 277960,7 816295 642322 434778,7 0 137151 682073,3 416341,3 344121 1601953 554855 0 0 77610 0 292275 0 639145,5 110930 722800 0 376555 0 121212,6 0 0 0

17638,77 6998,29 17796,85 5406,2 21024,29 4156,8 15625,92 21932,34 0 23664 77491,82 392355,9 78865,67 122564,4 6103,33 31984 0 15860 42275,23 81877,17 126304 117716,5 21958,32 51124,27 38907,75 61875,2 24422,69 144646,4 15708,45 19931,27 44989,46 97115,64 26533,05 0 4928,97 77674,28 38547,55 24108,52 227124 44238,42 0 0 1852,4 0 909,3 0 67214,09 17748,8 115648 0 9511,75 0 9092,08 0 0 0

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

OBSERVACIONES ELIMINADAS PARA EL CLCULO DE LOS DECILES DE INGRESO

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Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

DISTRIBUCIN DE LAS CARGAS TRIBUTARIAS Y

DEL GASTO SOCIAL

Gustavo Arteta

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

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NDICE
Resumen Ejecutivo ....................................................................................................... 241
1. Introduccin ............................................................................................................. 243 2. La situacin de ingresos y gastos pblicos .............................................................. 245 2.1 Los ingresos fiscales .............................................................................................................. 246 2.2 Gasto pblico ......................................................................................................................... 253 3. Metodologa y datos en la incidencia de los impuestos........................................... 256 3.1 Marco metodolgico ............................................................................................................. 257 3.2 Indicadores de progresin y distribucin de las cargas tributarias ................................. 258 3.3 Los datos................................................................................................................................. 258 3.4 Distribucin del ingreso, consumo y gasto de los hogares.............................................. 259 4. Incidencia de los impuestos..................................................................................... 262 4.1 Incidencia del impuesto al valor agregado (IVA) ................................................... 262 4.2 Incidencia del impuesto a la renta de las personas naturales........................................... 267 4.3 Incidencia de los impuestos a los consumos especiales ................................................... 272 4.4 Incidencia del impuesto a la renta como contribucin a la seguridad social ................ 274 4.5 Incidencia de otros impuestos ............................................................................................. 276 4.6 Incidencia de los impuestos totales..................................................................................... 277 4.7 Resumen de la incidencia de los impuestos ....................................................................... 279 5. Incidencia del gasto social ....................................................................................... 280 5.1. Incidencia del Bono de Desarrollo Humano ..................................................................... 280 5.2. Incidencia de las pensiones jubilares ................................................................................... 282 6. Incidencia neta de la poltica fiscal y conclusiones ................................................. 286 7. Apndices ................................................................................................................. 288 7.1 Impuestos - Detalle de recaudacin.................................................................................... 288 7.2 Detalles del impuesto al valor agregado ............................................................................. 289 7.3 Incidencia de los impuestos a los consumos especiales ................................................... 291

Bibliografa .................................................................................................................... 294

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

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RESUMEN EJECUTIVO Este estudio evala la distribucin de las cargas tributarias de los principales impuestos con relacin al consumo per cpita e ingreso per cpita de los hogares. Tambin analiza la distribucin de los beneficios de dos programas de gasto social sobre los cuales se tuvo informacin. Basndose en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos 2003-2004 (ENIGHU) levantada recientemente por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC), el estudio analiza la incidencia de los principales impuestos aplicados en el Ecuador. En particular, se analiza el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a la renta de las personas naturales, el impuesto a los consumos especiales, y los aportes a la seguridad social que aqu son considerados como un impuesto. Todos los impuestos analizados individualmente muestran tendencias progresivas cuando la carga tributaria es relacionada con el consumo y los datos son ordenados por gasto per cpita. En tanto, cuando los datos son organizados por ingreso per cpita y la carga tributaria es relacionada con el ingreso de los hogares, se encuentra que todos los impuestos son progresivos con excepcin del IVA, el cual sera proporcional en relacin al ingreso. En conjunto, los impuestos en el Ecuador presentan una tendencia progresiva. Esto es, los hogares ms ricos asumen una carga proporcionalmente mayor en impuestos que los hogares ms pobres. Se encuentra que el 20% de los hogares ms pobres pagan el 11% de su consumo y de su ingreso en impuestos. En cambio, el 20% ms rico paga el 32% de su consumo y el 22% de su ingreso en impuestos.

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La informacin de la ENIGHU tambin permite hacer un anlisis de la incidencia del Bono de Desarrollo Humano y de las pensiones jubilares. En el primero, se encuentra evidencia clara de que los hogares ms pobres son los ms beneficiados en valores absolutos y con relacin al consumo. Con respecto a las pensiones jubilares, se encuentra que son los hogares de ingresos medios y altos los que se benefician mayormente. Lamentablemente, dicha encuesta no proporciona ms informacin sobre los beneficios recibidos por los hogares por programas de gasto pblico. Esto hizo imposible realizar un anlisis ms amplio sobre la incidencia del gasto social, lo que nos permitira llegar a una conclusin de equilibrio general sobre la incidencia de la poltica fiscal. Sin embargo, el presente estudio encuentra que la poltica tributaria es progresiva, es decir, contribuye a mejorar la distribucin del consumo y del ingreso de los hogares. Si juntamos esto con los resultados de estudios anteriores que concluyen que el gasto pblico social sera progresivo, podemos, entonces, llegar a una conclusin tentativa que en el Ecuador la poltica fiscal es progresiva. Se dice que la conclusin es tentativa porque si bien el estudio proporciona evidencia contundente sobre la progresividad del sistema tributario, las conclusiones sobre la incidencia del gasto consideran la realidad econmica de 1999, que pensamos es diferente a la actual y en parte explica algunas diferencias en los resultados sobre los impuestos comparado con estudios anteriores. Cabe mencionar que los resultados de este estudio se aplican directamente slo a la poblacin urbana, la cual representa algo ms del 61% de la poblacin total segn el ltimo censo poblacional. Se espera que en los prximos aos se concluya una encuesta de hogares en zonas rurales, lo que permitira completar el anlisis para todo el pas.

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1.

INTRODUCCIN

El nivel de riqueza de los individuos proviene primordialmente de sus actividades privadas. Pero su bienestar es el resultado de la interseccin entre sus actividades privadas con las de los otros individuos de la sociedad. As, en la bsqueda de mayores niveles de bienestar, las sociedades histricamente han optado por utilizar al Estado como mecanismo de realizacin de transferencias, administracin de externalidades y generacin de bienes pblicos (o comunes). Para el mantenimiento y existencia del aparato estatal, los individuos entregan parte de la riqueza generada por su esfuerzo privado mediante el pago de impuestos (y otras contribuciones), constituyndose ste en una carga. Cmo estas cargas son distribuidas entre los individuos es de gran importancia para la identificacin de la equidad o justicia tributaria, en tanto esto implica algn juicio de valor sobre quin debe pagar impuestos y cunto. As mismo, en qu y en quin gasta los recursos el Estado es de igual importancia para evaluar la equidad o justicia del gasto pblico. Combinados estos dos elementos, es decir, la distribucin de las cargas tributarias y los beneficios del gasto pblico, es posible identificar el grado de equidad fiscal, en el sentido del impacto que las polticas de tributacin y gasto generan en la distribucin del bienestar de la sociedad. El objetivo de este trabajo es investigar la situacin de la equidad fiscal en el Ecuador, combinando, en lo posible, los anlisis parciales de la incidencia de los impuestos con los de la incidencia del gasto pblico. El anlisis de la incidencia de los impuestos y del gasto social investiga quin paga finalmente un impuesto o sobre quin recae la carga del impuesto y, paralelamente, cmo est distribuido en la sociedad el beneficio de un programa social. Para ello, es necesario determinar, por ejemplo, si un impuesto es regresivo, progresivo o proporcional, pero no como reza la ley sino como efectivamente est distribuida la carga. Tambin, es necesario el correspondiente anlisis respecto a los beneficios que podra brindar el gasto pblico. El enfoque utilizado en este estudio es evaluar la distribucin de la carga y beneficio fiscal entre los hogares de diferentes niveles econmicos. Es decir, investigamos si el peso de los impuestos o el beneficio del gasto social recaen proporcionalmente ms entre los hogares ricos, medianos o pobres. Ello nos permite inferir sobre la justicia fiscal en el Ecuador. La fuente principal de informacin utilizada en el estudio es la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos 2003-2004 (ENIGHU). Esta fuente permite actualizar y profundizar el anlisis mencionado que otros anteriormente haban realizado. Por ejemplo, en 2000, Molina, Nez y Ricaurte (2000) utilizando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos

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de Hogares Urbanos de 1994-95 (ENIGHU 94-95) encontraron evidencia de que el IVA con respecto a los ingresos de los hogares era regresivo en promedio, pero que sera proporcional para los hogares de ingresos medios. En 2003, Roca y Vallarino encuentran resultados similares para el IVA pero analizan la incidencia de otros impuestos utilizando otra fuente, la Encuesta de Condiciones de Vida 1998-1999 (ECV 98-99). En el mbito de las polticas pblicas de gasto, Vos (2003) es a nuestro conocer el estudio ms reciente que investiga la incidencia del gasto social en los hogares ecuatorianos. Utilizando tambin la ECV 98-99, Vos encuentra que el gasto social se distribuye de manera progresiva si se compara con la distribucin del consumo. Juntando las conclusiones de los estudios no es posible llegar a una conclusin sobre la incidencia de la poltica fiscal debido a que haba regresividad en el lado tributario pero progresividad en el lado del gasto social. Adems, los estudios tributarios utilizaron a los ingresos como base de comparacin mientras Vos utiliza al consumo. Pero algo quizs ms importante an es que los estudios mencionados recogen una realidad econmica muy diferente a la actual, tanto en lo macroeconmico como en lo micro, que pueden influir en los anlisis de la incidencia fiscal. Aunque mucho ha cambiado desde la encuesta de hogares de 1994-95 y desde la de condiciones de vida de 1998-99, por lo menos tres factores trascendentes merecen ser sealados. Primero, la economa est dolarizada, lo que ha estabilizado la inflacin y ha transformado muchos aspectos econmicos en las empresas y en los hogares. Ms an, en el caso de la ECV, el perodo de 1998-99 puede representar una situacin econmica aberrante debido a la gravedad de la crisis econmica sufrida en 1999. Segundo, el marco legal e institucional tributario ha cambiado radicalmente. Hoy, los impuestos se cobran y se pagan en mayor cuanta y ms eficientemente que antes. Y tercero, el fenmeno de la emigracin genera hoy al menos mil millones de dlares ms que antes en ingresos a los hogares, los que, como consecuencia, han alterado sus patrones de consumo. El presente estudio analiza quin paga los impuestos y quin se beneficia del gasto social utilizando la informacin ms reciente recogida en la encuesta de hogares de 2003-04. La segunda seccin presenta una breve descripcin de la situacin fiscal. Resume el marco institucional y el desempeo de los diferentes impuestos nacionales al igual que de la composicin del gasto pblico. La tercera seccin introduce el marco metodolgico para el anlisis de la incidencia de los impuestos y del gasto pblico. Tambin describe la informacin utilizada. La cuarta seccin contiene las estimaciones de la incidencia de los principales impuestos entre deciles de ingresos y consumo per cpita. La quinta seccin evala la incidencia del gasto social. La ltima seccin presenta, a manera de conclusiones, la combinacin de los anlisis anteriores para evaluar el impacto neto de los impuestos y del gasto social entre los hogares ecuatorianos conjuntamente.

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2. LA SITUACIN DE INGRESOS Y GASTOS PBLICOS Para el presente estudio y el anlisis de los ingresos y gastos pblicos es importante tomar en cuenta los dos niveles del Estado para los cuales las autoridades presentan cifras, el Gobierno Central (GC) y el Sector Pblico No Financiero (SPNF). El Gobierno Central agrupa a los ministerios y a entidades estatales dependientes. Actualmente, el GC representa aproximadamente el 63% de los ingresos brutos del SPNF. El GC es el principal receptor de los ingresos tributarios y de las ventas de hidrocarburos que realizan las empresas petroleras estatales. No obstante, entidades con mucha incidencia en los ingresos y gastos estatales, como el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), no son parte del GC. El IESS, las entidades autnomas, gobiernos seccionales y locales, forman el resto del Gobierno General y representan el 32% de los ingresos del SPNF. Finalmente, los ingresos operativos netos de las empresas pblicas representan el 4%. Grfico 1 Composicin de los ingresos del SPNF
Sector Pblico No Financiero 100% Gobierno Cental (63% de los ingresos del SPNF) Prespuesto de ministerios, Fondo de desarrollo sectorial (FODESEC), entidades del Gobierno Cental Resto del Gobierno Central Entidades descentalizadas, entidades autnomas, Gobiernos locales, Consejos Provinciales, Cantonales, Seguro Social (IESS), otros Empresas Pblicas (Supervit operativo, 4% de los ingresos del SPNF)

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2.1

Los ingresos fiscales

Entre 2000 y 2004, los ingresos del Gobierno Central han oscilado alrededor de un promedio de 18.5% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras que al nivel ms amplio de gobierno, el Sector Pblico No Financiero, el promedio es de 25.5% del PIB. Histricamente, en los dos niveles de gobierno, los ingresos petroleros han representado una parte importante del total, aunque en los ltimos aos su participacin ha declinado. En 2004, las exportaciones de petrleo y ventas internas de derivados representaron el 29% de los ingresos totales del Gobierno Central, habiendo llegado a ms del 54% en 1990. En el SPNF, los ingresos petroleros representaron el 26% del total en 2004, tambin bastante menos que en 1990 (42%). Grfico 2 Ingresos del GC y del SPNF, como porcentaje del PIB
30 25 Porcentaje del PIB 20 15 10 5 0 1993 1994 1995 1996 8 7 23 22 23 15 22 15 20 17 15 14 9 5 5 1997 6 4 4 1998 6 1999 2000 9 6 2001 6 2002 6 2003 5 2004 6 6 6 7 21 16 26 24 20 18 26 19 25 27

18

18

15

14

6 6

7 6

7 7

Ingresos totales SPNF Ingresos totales GC

Ingresos petroleros SPNF Ingresos petroleros GC

Fuente: Banco Central de Ecuador.

En cambio, en los ltimos aos los ingresos no petroleros, principalmente los tributarios, han estado creciendo. Con relacin al PIB, los ingresos del Gobierno Central crecen de un promedio de 14.8% entre 1993 y 1997 a 17.1% en 2004. Todo el incremento empieza a partir de la creacin de una nueva entidad de cobranza de impuestos, el Servicio de Rentas Internas (SRI) en 1997 y una serie de reformas tributarias entre 1999 y 2001 (ver detalles ms adelante). No obstante, se observa un ligero estancamiento en los ingresos tributarios con relacin al PIB en los ltimos aos proveniente mayoritariamente del IVA1.

El SRI atribuye el menor crecimiento de las recaudaciones del IVA comparado con la economa al hecho de haber logrado combatir la evasin en casi todos los niveles posibles con la legislacin vigente. Existe un problema severo en las aduanas que dan cabida a una cadena de evasin a la cual el SRI no puede combatir sin reformas legales e institucionales de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana (CAE). Adems, en 2002-2003 la economa crece empujada por alta inversin extranjera relacionada con la construccin del nuevo oleoducto de crudos pesados (OCP) que no genera crecimiento de la base impositiva. En 2004, el PIB crece 6.9%, 4.8 puntos porcentuales, el cual proviene de la nueva exportacin de petrleo, que igualmente no da lugar al crecimiento de las recaudaciones del IVA.

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Cuadro 1 Ingresos del Gobierno Central

1993 1997 2001 2002 2003 2004

en millones de US dlares TOTAL INGRESOS Tributarios A los bienes y servicios IVA ICE A la renta Al comercio internacional Otros No Tributarios Petroleros Por exportaciones Por venta interna de derivados Otros No Tributarios Transferencias 2,212 1,059 573 449 124 185 233 67 1,112 1,048 641 407 64 41 3,448 1,887 927 779 148 401 453 106 1,436 1,206 561 644 230 125 3,839 2,370 1,477 1,340 137 476 373 44 1,419 1,280 883 397 139 50 4,572 2,748 1,749 1,529 220 531 419 48 1,703 1,363 944 419 340 122 4,771 2,790 1,764 1,583 181 592 382 52 1,936 1,561 993 568 375 45 5,181 3,167 1,922 1,720 202 702 455 89 2,003 1,558 1,080 478 445 10

como porcentaje del PIB TOTAL INGRESOS Tributarios A los bienes y servicios IVA ICE A la renta Al comercio internacional Otros No Tributarios Petroleros Por exportaciones Por venta interna de derivados Otros No Tributarios Transferencias Fuente: Banco Central del Ecuador. 14.7 7.0 3.8 3.0 0.8 1.2 1.5 0.4 7.4 7.0 4.3 2.7 0.4 0.3 14.6 8.0 3.9 3.3 0.6 1.7 1.9 0.4 6.1 5.1 2.4 2.7 1.0 0.5 18.3 11.3 7.0 6.4 0.7 2.3 1.8 0.2 6.7 6.1 4.2 1.9 0.7 0.2 18.8 11.3 7.2 6.3 0.9 2.2 1.7 0.2 7.0 5.6 3.9 1.7 1.4 0.5 17.5 10.3 6.5 5.8 0.7 2.2 1.4 0.2 7.1 5.7 3.7 2.1 1.4 0.2 17.1 10.5 6.3 5.7 0.7 2.3 1.5 0.3 6.6 5.1 3.6 1.6 1.5 0.0

En el SPNF los ingresos totales promedio crecieron de 24.4% del PIB entre 1990 y 1997, a 26.9% en 2004. Este salto, sin embargo, esconde el incremento significativo en los ingresos tributarios debido a una cada en el aporte de las empresas pblicas y de los ingresos petroleros. Los ingresos tributarios al nivel del SPNF crecieron de un promedio de 13.4% del PIB entre 1990 y 1997 a 19.2% en el ao 2004. A este incremento contribuyeron todos los principales tributos y las aportaciones al sistema de seguridad social, el mismo que fue reformado ntegramente en 2001.

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Cuadro 2 Ingresos del Sector Pblico No Financiero

1993 INGRESOS TOTALES Tributarios A los bienes y servicios IVA ICE A la renta Al comercio internacional Contribuciones a la Seguridad Social Otros No Tributarios Petroleros Por exportaciones Por venta interna de derivados Otros No Tributarios* Supervit operacional de empresas pblicas no financieras 3,441 1,877 574 449 124 185 214 370 30 1,195 1,195 788 407 506 369 1997 2001 2002 2003 en millones de US dlares 4,713 4,942 6,271 6,908 3,134 3,484 4,695 5,090 927 1,593 1,887 1,980 779 1,456 1,667 1,737 148 137 220 243 401 540 584 736 420 354 414 396 455 455 767 900 60 27 7 0 1,270 1,352 1,390 1,664 1,270 1,352 1,390 1,664 626 955 971 1,096 644 397 419 568 871 515 1,036 1,079 310 106 187 como porcentaje del PIB 19.9 23.5 25.8 13.3 16.6 19.3 3.9 7.6 7.8 3.3 6.9 6.9 0.6 0.7 0.9 1.7 2.6 2.4 1.8 1.7 1.7 1.9 2.2 3.2 0.3 0.1 0.0 5.4 6.4 5.7 5.4 6.4 5.7 2.6 4.5 4.0 2.7 1.9 1.7 3.7 2.5 4.3 0.8 155 25.4 18.7 7.3 6.4 0.9 2.7 1.5 3.3 0.0 6.1 6.1 4.0 2.1 4.0 0.6 2004 8,151 5,799 2,161 1,891 270 881 454 1,038 2 2,115 2,115 1,638 478 1,263 236 26.9 19.2 7.1 6.2 0.9 2.9 1.5 3.4 0.0 7.0 7.0 5.4 1.6 4.2 0.8

INGRESOS TOTALES 22.9 Tributarios 12.5 A los bienes y servicios 3.8 IVA 3.0 ICE 0.8 A la renta 1.2 Al comercio internacional 1.4 Contribuciones a la Seguridad Social 2.5 Otros 0.2 No Tributarios 7.9 Petroleros 7.9 Por exportaciones 5.2 Por venta interna de derivados 2.7 Otros No Tributarios* 3.4 Supervit operacional de empresas pblicas no financieras 2.5 1.3 0.5 Notas: * Incluye impuestos locales, tasas, multas, tarifas, sellos y otros ingresos. Fuente: Banco Central del Ecuador.

2.1.1

Estructura de los principales impuestos

Como se evidencia en el Cuadro 2, en las cuentas fiscales y, particularmente, en los ingresos tributarios, el impuesto al valor agregado (IVA) tiene un peso muy grande. En 2004, el IVA represent 42% de los ingresos tributarios totales del SPNF. Le siguieron las contribuciones a la seguridad social con el 23%. El impuesto a la renta (IR) aport con el 19% de los ingresos tributarios del SPNF. Las tasas arancelarias sobre el comercio exterior contribuyeron con el 10% y el impuesto a los consumos especiales (ICE) aport el 6% a los ingresos tributarios del SPNF. Cabe sealar que en esta estructura se excluyen los impuestos municipales y locales que estn incluidos en la categora otros entre los ingresos no tributarios2.
2

Adems de los impuestos locales, este rubro incluye otro tipo de ingresos no tributarios relacionados a ingresos por uso, transferencias, utilidades de algunas entidades autnomas y otros. La informacin disponible del Banco Central del Ecuador no permite separar las partes tributarias de las no tributarias por lo que se las mantiene excluidas.

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Grfico 3 Distribucin de los ingresos tributarios en el SPNF, 2004

Contribucione s a la Se guridad Social 23% O tros 0%

IVA 42%

Al come rcio inte rnacional: 10%

A la re nta 19%

ICE 6%

Fuente: Banco Central del Ecuador.

En trminos de la recaudacin de los impuestos nacionales, excluyendo los aportes al Instituto de Seguridad Social (IESS), la concentracin del IVA es inclusive ms notable. Este impuesto represent el 57% de la recaudacin tributaria en 2004. Le siguieron con 27% el IR y con 10% el impuesto a los consumos especiales (ICE). Adems, como lo muestra el Grfico 4, esta estructura se ha mantenido en el tiempo a pesar del marcado incremento en la recaudacin de todos los impuestos. Grfico 4 Estructura de la recaudacin de los principales impuestos
100% 80% 60% 40% 20% 0% Promedio 1993-97 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 3 5 6 6

10
30

8
41

24

8
26

9
24

9
26

10
27

28

5
16

6
8

52

56

45

55

64

61

59

57

IVA

Impuesto a la Renta

ICE

Otros

Nota: En 1999, una reforma elimin el impuesto a la renta entre enero y abril. En este tiempo y hasta el ao 2000 estuvo vigente el impuesto a la circulacin de capitales. Este fue eliminado en 2001. En 1999, tambin la economa cay en su peor crisis de la historia cuando el PIB real se contrajo ms del 6% y colaps el sistema bancario. Fuente: SRI. Elaboracin del autor.

Esta alta dependencia de un impuesto indirecto genera controversia en el Ecuador, al igual que en otros pases. La crtica es que el impuesto es pagado proporcionalmente ms por la poblacin pobre. Pero, aunque tericamente y bajo ciertas circunstancias, esta presuncin puede ser correcta, finalmente depende de cmo el impuesto est diseado y aplicado. Por ello,

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su incidencia o relativo peso entre diferentes estratos de la poblacin debe ser esclarecido por la evidencia emprica, lo que es uno de los objetivos del presente estudio y que se investiga ms adelante. 2.1.2 Los impuestos despus de la creacin del SRI

Antes de que se cree el Servicio de Rentas Internas (SRI) y ste empiece a operar, el Sector Pblico No Financiero present, entre 1990 y 1999, dficits en 8 de los 10 aos, que promedian 2.1% del PIB (Grfico 5). Solamente en dos aos hubieron supervits de 0.5 % del PIB en cada uno de ellos. En el mismo perodo, la recaudacin anual promedio de los tres principales impuestos que ahora estn a cargo del SRI fue de 5.3% del PIB. Como se observa en el Grfico 5, los ingresos tributarios eran estables pero demasiado bajos para compensar los decrecientes y voltiles ingresos petroleros sujetos al sube y baja de los precios. Esta caracterstica causaba problemas no slo macroeconmicos y en el manejo de las finanzas pblicas sino tambin en el gasto hacia los servicios sociales. En los ltimos aos, esta situacin ha sido, por fortuna, mejorada sustancialmente. Jurdicamente, el SRI nace en diciembre de 1997, pero en la prctica los cambios tienen lugar a fines de 1998 y 1999. Durante los primeros ocho meses de vida, los activos y funcionarios de la antigua Direccin General de Rentas del Ministerio de Finanzas fueron traspasados al SRI. Evaluaciones de la idoneidad de los funcionarios realizadas por una empresa privada determinaron que ms del 90% de los empleados no cumplan con los requisitos. Meses pasaron y luego de intentos para alterar las conclusiones de la evaluacin nada se hizo debido a la expectativa de cambio de gobierno. En setiembre de 1998, el nuevo gobierno nombr un nuevo Director Ejecutivo. Desde ese momento el SRI nace en trminos prcticos y paulatinamente mejora su infraestructura, cambia casi todo el personal, establece sistemas modernos de informacin de contribuyentes, dando lugar verdaderamente a una nueva institucin. Tambin en 1999, el SRI aport en la elaboracin de reformas legales que permitieron crear el Registro nico de Contribuyentes, reducir la maraa de exoneraciones y exenciones y establecer el sistema de facturacin funcional, entre otros. Grfico 5 Crecimiento de la recaudacin y los dficits fiscales
12.0 11.9 9.7 10.0 8.0 Porcentaje del PIB 6.0 4.0 2.0 0.5 0.0 -2.0 -4.0 -6.0 -0.6 -0.1 -1.3 -1.0 -2.7 -2.1 -3.9 -4.8 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Balance Global del Sector pblico no financiero Recaudacin del IVA + Impuesto a la renta + Imp. Consumos especiales Ingresos Petroleros 0.5 5.2 5.7 6.0 7.9 6.4 6.6 7.4 5.4 5.6 5.0 5.0 5.2 5.0 5.6 6.3 11.0 9.2 10.1 10.2 10.0 10.0 7.0 6.4 8.0 5.7 6.1 2.3 1.5 0.4 0.6 1.2

3.9 4.8

Fuente: SRI.

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Cuadro 3 Recaudacin antes y despus del SRI

Antes del SRI Promedio 1993-97 % PIB mll. $ 6.0 1.8 3.1 0.6 0.5 1,181.9 352.8 613.0 120.3 95.9 Con el SRI Promedio 2000-04 % PIB mll. $ 10.9 2.6 6.5 0.9 0.9 2,603.5 637.2 1,545.8 225.3 195.2 Tasa de Tasa de crecimiento crecimiento Diferencia nominal entre los dos % del PIB promedios % entre los dos promedios del PIB 4.9 0.8 3.4 0.3 0.4 82% 45% 109% 50% 92% 120% 81% 152% 87% 104%

RECAUDACIN TOTAL Impuesto a la renta Impuesto al valor agregado Impuesto a los consumos especiales Otros *

Los resultados son evidentes. En cinco aos, el SRI aument las recaudaciones en 4.9 puntos del PIB, comparado con el promedio del perodo 1993-97, y que significa un aumento de 82%. Esto ha permitido que las cuentas fiscales hayan permanecido en supervit desde el ao 2000, lo que ha contribuido a la estabilidad y a que el gasto social empiece a crecer. Cuadro 4 Recaudacin tributaria
2000 2001 2002 2003 En millones de dlares Recaudacin total 1,377 1,658 2,285 2,754 2,974 Impuesto a la renta 112 264 584 671 759 Impuesto al valor agregado (IVA) 623 912 1,454 1,692 1,759 IVA de Operaciones Internas 393 546 902 1,052 1,137 Devoluciones IVA (a partir de Dic. 2000) 0 -12 -60 -75 -105 IVA de Importaciones 230 378 612 715 727 Impuesto a los consumos especiales 81 89 181 257 278 ICE de Operaciones Internas 72 79 149 213 241 ICE de Importaciones 9 10 33 44 36 Impuesto a los vehculos motorizados 20 22 0 48 52 Otros * 496 338 8 5 0 Otros ingresos (multas, intereses y otros ) 43 33 58 81 126 Como porcentaje del PIB Recaudacin total Neta 8.3 10.4 10.9 11.3 10.9 Impuesto a la renta 0.7 1.7 2.8 2.8 2.8 Impuesto al valor agregado (IVA) 3.7 5.7 6.9 7.0 6.5 IVA de Operaciones Internas 2.4 3.4 4.3 4.3 4.2 Devoluciones IVA (a partir de Dic. 2000) 0.0 -0.1 -0.3 -0.3 -0.4 IVA de Importaciones 1.4 2.4 2.9 2.9 2.7 Impuesto a los consumos especiales 0.5 0.6 0.9 1.1 1.0 ICE de Operaciones Internas 0.4 0.5 0.7 0.9 0.9 ICE de Importaciones 0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 Impuesto a los vehculos motorizados 0.1 0.1 0.0 0.2 0.2 Otros * 3.0 2.1 0.0 0.0 0.0 Otros ingresos (multas, intereses y otros ) 0.3 0.2 0.3 0.3 0.5 Notas: ** En 1999-2000 incluye ingresos del ICC (1%). Entre ene-abr de 1999, el impuesto a la eliminado y remplazado por el ICC. Fuente: SRI. 1999 2004 3,346 908 1,911 1,168 -122 866 322 274 48 57 0 148 11.0 3.0 6.3 3.9 -0.4 2.9 1.1 0.9 0.2 0.2 0.0 0.5 renta fue

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La recaudacin de todos los impuestos administrados por el SRI ha aumentado (Cuadro 4). El impuesto a la renta creci del promedio antes del SRI de 1.8% del PIB a 2.8% en 2004. El ICE ha aumentado de 0.6% del PIB a 1.1% del PIB en el mismo perodo. Sin duda, el mejor desempeo lo present el IVA con un destacable aumento de 110%; de 3.1% del PIB como promedio en los noventa, antes del SRI, a 6.3% en 2004. Como demuestra el Cuadro 5, este incremento es mucho mayor que el aumento en la tasa del impuesto, de 10% antes a 12% (i.e., un incremento de 20%). Ms an, considerando indicadores ms precisos de la eficiencia de recaudacin, vemos que sta ha aumentado en un 75%. Como referencia, eficiencia perfecta se obtendra si la Eficiencia CP fuese igual a 100%. En la prctica, esto nunca ser posible en el Ecuador debido a que muchos bienes y servicios estn gravados con tarifa cero o estn exentos. Cuadro 5 Indicadores de eficiencia en la recaudacin del IVA
Promedio 1993-97 Recaudacin IVA / PIB Tasa nominal del IVA (en %) Eficiencia "I" sobre Ingresos * Eficiencia "CT" sobre el consumo total ** Eficiencia "CP" sobre el consumo privado*** 3.1 10.0 31% 39% 46% 1999 3.7 10.0 37% 47% 56% 2000 5.8 12.0 48% 66% 76% 2001 7.0 12.3 58% 74% 85% 2004 6.4 12.0 53% 71% 81% Diferencia entre 2004 y el promedio 1993-97 3.3 2.0 22.0 32.0 34.6 Cambio % entre 2004 y el promedio 105% 20% 71% 82% 75%

Memo: IVA / Consumo Total 3.90 4.69 7.87 8.86 8.52 4.62 118% IVA / Consumo Privado 4.60 5.58 9.08 10.16 9.68 5.07 110% Notas: En 2001, la tasa de 14% estuvo vigente durante dos meses del ao. * Eficiencia "I" es la relacin entre la recaudacin real del IVA/PIB dividido por la tasa impositiva nominal. ** Eficiencia "CT" es la relacin entre la recaudacin del IVA como porcentaje del consumo total dividido por la tasa impositiva nominal. *** Eficiencia "CT" es la relacin entre la recaudacin del IVA como porcentaje del consumo privado dividido por la tasa impositiva nominal. Fuente: SRI y Banco Central del Ecuador. Clculos del autor.

La labor del SRI en los ltimos aos ha permitido que el Estado mantenga sus cuentas relativamente sanas. Tambin ha contribuido a crear conciencia de la tributacin, fomentando una incipiente cultura tributaria. 2.2 Gasto pblico

El gasto total del SPNF, sin contar la amortizacin de deuda, lleg, en 2004, a los $7,467 millones o 24.7% del PIB. As mismo, el gasto total del Gobierno Central fue de $5,498 millones, equivalente a 18.2% del PIB. Entre los rubros econmicos del gasto el que ms pesa es el de remuneraciones, con el 37.3% del gasto total, seguido por el gasto de capital que representa el 25.4% del total.

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Cuadro 6 Gastos del Gobierno Central

1993 1997 2001 2002 2003 2004 en millones de US dlares TOTAL GASTOS Gastos Corrientes Intereses Sueldos Compra de bienes y servicios Otros Transferencias Gastos de Capital 2,151 1,772 502 893 86 34 258 379 3,455 3,726 2,947 939 1,369 209 9 421 779 5,220 3,994 2,555 938 1,088 122 300 107 1,439 4,853 4,757 3,531 823 1,672 318 351 366 1,226 6,117 5,010 3,693 827 1,864 329 257 416 1,317 6,585 5,498 4,103 814 2,049 363 286 591 1,395 7,467

Memo:
Gasto total SPNF como porcentaje del PIB TOTAL GASTOS Gastos Corrientes Intereses Sueldos Compra de bienes y servicios Otros Transferencias Gastos de Capital 14.3 11.8 3.3 5.9 0.6 0.2 1.7 2.5 22.9 15.8 12.5 4.0 5.8 0.9 0.0 1.8 3.3 22.1 19.0 12.2 4.5 5.2 0.6 1.4 0.5 6.8 23.1 19.6 14.5 3.4 6.9 1.3 1.4 1.5 5.0 25.2 18.4 13.6 3.0 6.9 1.2 0.9 1.5 4.8 24.2 18.2 13.5 2.7 6.8 1.2 0.9 2.0 4.6 24.7

Memo:
Gasto total SPNF como porcentaje del gasto total TOTAL GASTOS Gastos Corrientes Intereses Sueldos Compra de bienes y servicios Otros Transferencias Gastos de Capital Fuente: Banco Central del Ecuador. 100.0 82.4 23.3 41.5 4.0 1.6 12.0 17.6 100.0 79.1 25.2 36.7 5.6 0.2 11.3 20.9 100.0 64.0 23.5 27.2 3.0 7.5 2.7 36.0 100.0 74.2 17.3 35.2 6.7 7.4 7.7 25.8 100.0 73.7 16.5 37.2 6.6 5.1 8.3 26.3 100.0 74.6 14.8 37.3 6.6 5.2 10.8 25.4

2.2.1

Evolucin del gasto del Gobierno Central, 2001-2004

En 2004, el gasto total del Gobierno Central, incluyendo el servicio de la deuda pblica, borde los $7,322 millones, que representan algo ms del 24% del PIB. El componente ms importante es servicios generales, que representa 38% del gasto del Gobierno Central. La mayora de esto corresponde a remuneraciones y otros3. El segundo tem de gasto corresponde al servicio de la deuda pblica, el cual acoge 36% del gasto total4.
3

Servicios generales incluyen los gastos relacionados con las funciones legislativa y judicial, as como los relativos a la administracin central y a los ministerios cuyo mbito es de carcter general (Economa, Medio Ambiente, Gobierno, etc.). La deuda pblica presenta un salto en 2004 debido a que el gobierno realiz recompras de deuda con los nuevos excedentes petroleros. No obstante, la recompra de deuda interna no condujo a reducir el stock de la deuda porque el gobierno utiliz el mecanismo de recompra para apropiarse de los dineros depositados en un

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Cuadro 7 Composicin del Gasto del Gobierno Central

2001 Gasto Total Servicios Generales Gasto social Educacin y Cultura Salud y Desarrollo Comunal Desarrollo Agropecuario Transporte Deuda Pblica Otros Servicios Generales Gasto social Educacin y Cultura Salud y Desarrollo Comunal Desarrollo Agropecuario Transporte Deuda Pblica Otros Gasto Total Servicios Generales Gasto social Educacin y Cultura Salud y Desarrollo Comunal Desarrollo Agropecuario Transporte Deuda Pblica Otros 2002 2003 6,116 2,276 961 638 323 104 188 2,370 217 37.2 15.7 10.4 5.3 1.7 3.1 38.8 3.5 22.5 8.4 3.5 2.3 1.2 0.4 0.7 8.7 0.8 2004 (preliminar) 7,323 2,781 1,230 858 371 112 343 2,652 205 38.0 16.8 11.7 5.1 1.5 4.7 36.2 2.8 24.2 9.2 4.1 2.8 1.2 0.4 1.1 8.8 0.7

En millones de dlares 5,489 5,506 2,240 2,000 681 953 493 694 189 259 244 137 196 218 1,828 2,020 298 178 Porcentaje del total 40.8 36.3 12.4 17.3 9.0 12.6 3.4 4.7 4.4 2.5 3.6 4.0 33.3 36.7 5.4 3.2 Porcentaje del total 26.1 22.6 10.7 8.2 3.2 3.9 2.3 2.9 0.9 1.1 1.2 0.6 0.9 0.9 8.7 8.3 1.4 0.7

Nota: * Preliminares a diciembre. Fuente: Banco Central del Ecuador: Informacin Estadstica Mensual.

Entre 2001 y 2003, el gasto social del Gobierno Central represent el 15.5% del total (3.6% del PIB). En 2003, el gasto en educacin represent el 10.4% del total ($638.1 millones), y el de salud y bienestar social el 5.3% del total ($322.5 millones). En 2004, tambin se observa un aumento en la participacin del gasto total y del PIB. Un rubro importante dentro del gasto social es el Bono de Desarrollo Humano que actualmente reciben un milln ciento sesenta y seis mil personas pobres, entre las cuales se encuentran las madres, los discapacitados y las personas de la tercera edad que viven en condiciones de pobreza. Entre 2003 y 2005, el gobierno ha destinado un promedio de $195 millones anuales para financiar este bono. Para obtener el valor del gasto social total del Gobierno Central es necesario extraer algunos rubros de la agrupacin de servicios generales, porque ah se incluye transferencias a entidades que ejecutan algunos programas sociales. El siguiente cuadro presenta el desglose del gasto social en 2003 que asciende a $1,258 millones.
fondo petrolero al que no poda tener acceso. Con las recompras utiliz a otras entidades pblicas para que estas reciclen los fondos hacia el Gobierno Central para ser utilizados como financiamiento.

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Cuadro 8 Gasto social del Gobierno Central, 2003, millones de dlares

Concepto Gasto Total Deuda Gasto del Gobierno Central excluyendo deuda Transporte Desarrollo Agropecuario Otros Social Educacin y cultura Salud y Desarrollo Comunal Bono de desarrollo humano Programas sociales Millones de dlares 6,116 2,370 3,746 188 104 2,196 1,257.8 638.1 322.5 197.0 100.2

En lo referente a las prestaciones sociales distintas de las del Gobierno Central, las ms importantes provienen del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS. En 2003, el IESS erog $609 millones en prestaciones resumidas en el cuadro siguiente. La ms importante corresponde al pago de pensiones jubilares que forman parte del sistema de pensiones de reparto5. Para 2004, el valor ascendi a $834 millones, el IESS; sin embargo, no ha publicado los detalles para ese ao. Cuadro 9 Prestaciones de la seguridad social, millones de dlares
Invalidez, vejez y muerte Riesgos del trabajo Seguro general de salud individual y familiar Seguro social campesino Total 424.6 9.2 161.3 14.1 609.2

En 2001, el pas adopt un sistema mixto de pensiones donde coexiste un sistema de reparto para las generaciones mayores de 50 aos (en 2001) y uno de cuentas individuales de ahorro para los menores de 40 aos. Las generaciones intermedias pueden elegir a cual sistema pertenecer. Sin embargo, decisiones del Tribunal Constitucional y reformas posteriores han eliminado prcticamente la posibilidad de implementar el sistema de cuentas individuales.

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3.

METODOLOGA Y DATOS EN LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS

El anlisis de la incidencia de los impuestos tiene como objetivo investigar quin finalmente paga un impuesto o sobre quin recae la carga del impuesto. El inters detrs de la incidencia es hacer una evaluacin sobre la justicia tributaria, ya que existen diferentes concepciones acerca de cmo debera estar distribuida la carga tributaria en una sociedad. Una concepcin, la de justicia vertical, considera equitativo que la carga tributaria sea diferente para los individuos de distintas caractersticas, como ingresos, riqueza, bienestar, etc. El ejemplo ms comn de la aplicacin de esta nocin de justicia tributaria se observa en el diseo de impuesto a la renta de las personas, donde se fijan tasas impositivas crecientes para los individuos de mayores ingresos. Este diseo progresivo del impuesto a la renta, que es considerado generalmente justo, nace de la nocin de la equidad vertical. La otra nocin de justicia denominada equidad horizontal contrasta con la anterior al considerar un impuesto justo cuando ste no diferencia entre las personas por sus caractersticas. Por ejemplo, al aplicar un impuesto de tasa fija a las ventas o al valor agregado, el impuesto no discrimina a los consumidores por su condicin econmica, social, cultural, etc6. La equidad horizontal tambin considera que todo ciudadano debe contribuir al financiamiento de los servicios pblicos, de manera que diferenciar a los ciudadanos sera injusto. Por ejemplo, al diferenciar en trminos de la renta, puede suceder que muchos individuos que no reciben ingresos gravables no paguen impuestos, a la vez de que s gozan de los bienes y servicios pblicos. Las dos nociones de equidad tributaria no son reconciliables a priori para evaluar un tributo especfico, ya que, un impuesto que es equitativo en trminos horizontales no puede serlo a la vez en trminos verticales. Esta dicotoma, sin embargo, no se aplica necesariamente al conjunto de impuestos que conforman todo el sistema tributario, ya que ste puede contener algunos impuestos equitativos horizontalmente y otros verticalmente. As, un sistema diseado y aplicado apropiadamente puede combinar los dos conceptos de equidad para generar condiciones generales del sistema que proyecte un sentido de justicia tributaria global. El estudio de la incidencia tributaria tiene como objetivo investigar cmo efectivamente recae la carga tributaria en los individuos para evaluar la justicia tributaria, ya que es posible que en la prctica el objetivo original de un impuesto sea desvirtuado. Esto es de sumo inters, porque ms all de lo que estipule una ley que define estatutariamente un impuesto, son las
6

Ver captulo 16 de Stiglitz, Joseph. La economa del sector pblico (segunda edicin, 1986). Barcelona, Espaa: Antoni Bosch, 1995.

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condiciones econmicas, como la distribucin original de los ingresos o de la riqueza, as como las caractersticas de los mercados, los que en realidad determinan sobre quin recae el impuesto. Tanto productores como consumidores pueden trasladar la carga de un impuesto, dependiendo de las elasticidades de la demanda y oferta del producto gravado. As por ejemplo, el IVA, legalmente grava el valor que cada productor aade en cada etapa de la cadena de produccin. El vendedor final es generalmente responsable de pagar el impuesto al fisco. Sin embargo, si la oferta del producto es altamente elstica o la demanda es bastante inelstica, el vendedor va a poder pasar el impuesto a los consumidores quienes pagarn un precio ms alto debido al impuesto. Sin entrar a identificar las funciones y ofertas de todos los productos, lo que sera una tarea titnica e imprctica, es posible estimar la incidencia efectiva de los impuestos indirectamente. En esta seccin, se analizan los diferentes tributos vigentes en el Ecuador y su incidencia en la renta y consumo de los contribuyentes, as como la metodologa que se aplica para las mediciones de la incidencia tributaria. 3.1 Marco metodolgico

El anlisis de incidencia tiene como fin analizar quines pagan los impuestos y si stos son progresivos, regresivos o proporcionales. Para eso se hace necesario definir la tasa media efectiva de pago en funcin de los componentes del impuesto. Las personas pagan una tasa (t) que grava la base imponible (b) compuesta de un vector de bienes y servicios adquiridos o producidos: (1)
T = t b

A nivel general, el monto pagado de impuestos por un contribuyente puede estar sujeto a exenciones y evasin sobre algunas bi. Para propsitos de medicin y anlisis de la carga tributaria global de un individuo es necesario utilizar una medida agregada de la base de comparacin del bienestar (B). Tambin es necesario determinar una medida implcita del monto destinado al pago del impuesto; la tasa media o implcita. tm = T B (2) Por el momento, dejando en abstraccin la base, B, podemos decir que si la tasa media (tm) crece cuando aumenta B (t m ( B) B > 0 ) entonces el impuesto es progresivo; si la tasa media no cambia ante variaciones de la base (t m ( B) B = 0 ) , se dice que es proporcional; y si la tasa media decrece (t m ( B) B < 0 ) , se habla de un impuesto regresivo. De acuerdo a esta definicin, cualquier gravamen puede ser diseado para que sea progresivo, regresivo o proporcional sin que sea posible hacer afirmaciones sobre la equidad. Por ejemplo, el impuesto a la renta est diseado en forma progresiva, porque la tasa marginal aumenta cuando su base (b), la renta, es mayor. Si posteriormente comparamos el pago del impuesto tm con el ingreso, se esperara que la tm presente una tendencia positiva. Es decir, que el impuesto sea progresivo. Por ello, para analizar la incidencia en un contexto de equidad de los impuestos es crucial definir tambin la base B. Conceptualmente el criterio universal para relacionar la tm es el bienestar. En la prctica encontramos la dificultad de cmo definir y medir el bienestar. Es comn simplificar al nivel del bienestar mediante algn indicador de ingreso debido a que ste es finalmente el mecanismo que permite adquirir bienes y servicios que proveen el bienestar. Pero se puede argumentar que la utilizacin del ingreso corriente puede causar distorsiones por las diferencias que pueden surgir entre ingresos transitorios y el ingreso permanente de las personas. Sera

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ideal contar con mediciones precisas de los ingresos permanentes, pero al igual que el concepto de la riqueza, ste tambin es complicado de medir en la prctica. Esto lleva a que se sugiera utilizar al consumo o gasto corriente como un proxy de los ingresos permanentes debido a que el patrn de consumo tiende a ser ms estable y a responder a variaciones en el ingreso permanente de mayor manera que a los ingresos corrientes. En trminos generales, existen argumentos a favor y en contra de utilizar a los ingresos corrientes, a los gastos corrientes o estimaciones de los ingresos permanentes y diferentes estudios que justifican en estos argumentos.7 Por ejemplo, para Ecuador, Molina, Nuez y Ricaurte (2000) evalan el IVA con respecto a los ingresos de los hogares utilizando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos 1994-95 (ENIGHU 94-95). Ellos encuentran que el IVA hasta el ao 2000 presenta evidencia de ser regresivo en promedio, pero que sera proporcional para los hogares de ingresos medios. Roca y Vallarino (2003) encuentran resultados similares para el IVA utilizando otra fuente, la Encuesta de Condiciones de Vida 1998-1999 (ECV 98-99), y aplicando ajustes por equivalencias de adultos a los ingresos per cpita8. A nuestro conocer, no se han realizado estudios de la incidencia tributaria utilizando como medida de bienestar al consumo o gasto per cpita de los hogares. Para algunos, el consumo puede ser un mejor indicador de la riqueza que los ingresos permanentes. En este estudio se opta por contrastar el pago de los impuestos y el beneficio de los programas sociales, principalmente con el consumo. No obstante, tambin se presenta los resultados del anlisis con respecto a los ingresos, lo que permite comparar los resultados. 3.2 Indicadores de progresin y distribucin de las cargas tributarias

Se calculan varios indicadores para analizar la incidencia de los impuestos. La progresividad y regresividad de los impuestos se analiza mediante el anlisis de la tasa media o implcita. Se evala la tendencia de la tasa media entre los deciles de los hogares grficamente. Tambin se realiza pruebas estadsticas de las tendencias obtenidas. Mediante curvas de Lorenz y el coeficiente de Gini (G) se analiza cul es el impacto de los impuestos en la distribucin del consumo (c) y del ingreso (y) de los hogares. Se calcula el Cuasi-Gini (GI), que mide la concentracin de impuesto efectivo per cpita. Para determinar el grado de progresividad y regresividad de los impuestos se utiliza el ndice de Kakwani (K). El K es igual a la diferencia entre G y GI, usando como referencia tanto el Gini del consumo (Gc) como del ingreso (Gy). Cuando el ndice Kakwani es positivo, el impuesto sera progresivo.9 Tambin se calcula el ndice de Reynolds & Smolensky (R & S) resultado de estimar la curva de Lorenz y Cuasi-Gini respectivo del consumo antes y despus del impuesto. As el R&S es igual a la diferencia entre el (Gc) o (Gy) y el Gini despus del impuesto (Gc-I) como del ingreso (GyI). Cuando el resultado del R&S es positivo el impuesto sera progresivo. Adems, el R&S demuestra cuan grande es el peso del impuesto en la distribucin del consumo o ingresos. 3.3 Los datos

La fuente principal para investigar la incidencia es la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos 2003-2004 (ENIGHU) levantada recientemente por el Instituto Nacional

7 8 9

Ver Molina, Nuez y Ricaurte (2000), Roca y Vallerino (2003), Jenkins y Kuo (2004), Haughton (2004). Ellos tambin analizan la incidencia del ICE y del impuesto a la renta con resultados interesantes que resaltan el peso preponderante que tiene la inmensa desigualdad de la distribucin de la renta en el pas. Ver Haughton (2005) para ms detalles.

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de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC)10 entre febrero 2003 enero 2004. El INEC encuest a 11,256 hogares del rea urbana de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala y otras del resto de la costa y de la sierra, que representan 7,759,774 personas de una poblacin nacional de 12.7 millones. Una importante limitacin de la ENIGHU es que slo se considera a la poblacin urbana, que segn el Censo de 2001 representa el 61% de la poblacin total. Tampoco existe, a nuestro conocer, ninguna encuesta de las condiciones de vida o de ingresos y gastos para las reas rurales11. Por ello, ni siquiera es factible hacer una expansin confiable de la ENIGHU a nivel nacional12. La ENIGHU recoge informacin detallada sobre los ingresos totales y sus fuentes, los gastos totales y su detalle a nivel de producto. Para el estudio fue posible obtener la informacin detallada de los ingresos y gastos agrupados por deciles de ingreso y gastos del hogar. Esto facilita la estimacin del pago de los impuestos indirectos mediante la determinacin de los bienes y servicios gravados. Para el caso de los impuestos directos, como el impuesto a la renta y la contribucin al sistema de seguridad social, la ENIGHU obtiene respuestas concretas de los perceptores de los hogares. Una de las limitaciones de la ENIGHU, aparte de no abarcar a la poblacin rural, es que no obtiene informacin sobre los beneficios provenientes de los programas y polticas pblicas, como s ocurre en las encuestas de condiciones de vida. No obstante, s es posible analizar uno de los programas de asistencia directa subsidiada ms importantes como es el Bono de Desarrollo Humano, conocido tambin como Bono Solidario. Adems, la encuesta de hogares tambin pregunta sobre pensiones jubilares, las cuales, en el Ecuador, constituyen una poltica social en el sentido de que los recursos provienen de las contribuciones de los empleados y empleadores actuales, y del aporte en un 40% de los recursos fiscales. 3.4 Distribucin del ingreso, consumo y gasto de los hogares

Los resultados oficiales de la ENIGHU muestran un marcado sesgo en la distribucin de la renta y del consumo. El 20% de los hogares ms ricos recibe el 47.9% del ingreso per cpita mientras el 20% ms pobre recibe el 5.4%. El consumo es ligeramente mejor distribuido ya que en los hogares con el quintil ms bajo representa 6.6% comparado con el 44.8% para el quintil ms alto. Grfico 6 Concentracin del ingreso, gasto y consumo segn INEC
60.0 50.0 Porcentaje 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Quintil 1 ms pobre Hogares Consumo per cpita Gasto per cpita Ingreso per cpita Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 ms rico 6.6 5.8 5.4 11.0 9.9 9.7 15.4 14.4 14.6 22.3 21.4 22.4 44.8 48.5 47.9

Fuente: ENIGHU, INEC.

10 11 12

Esta fuente difiere de la Encuesta de Condiciones de Vida 1998-1999 (ECV 98-99) utilizada por Roca y Vallarino (2003). El INEC est preparando una encuesta para el ao 2006. Sera posible hacer una expansin hacia el ingreso y consumo nacional a partir de las Cuentas Nacionales. Pero esto no aportara con informacin adicional de la distribucin de la renta, gasto o carga tributaria.

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Organizado por las proporciones acumuladas de la poblacin y del ingreso, el coeficiente de Gini generado es 0.42, uno de los ms altos de la regin. Empero, comparado con los aos anteriores, este es el coeficiente ms bajo desde 1995 (Grfico 7). As mismo, el Gini para las proporciones acumuladas del consumo es 0.38 y para el gasto 0.40. Grfico 7 Concentracin del ingreso, gasto y consumo segn INEC
0.7 0.6 Coeficientes de Gini 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003-04 0.41 0.46 0.45 0.57 0.49 0.47 0.49 0.5 0.42 0.59 0.62 0.56

0.38

Ingreso * Consumo **

Fuente: * 1995 - 2002; SIISE sobre la base de Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), ejecutadas por el INEC. 2003 - 2004; INEC sobre la base de Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos (ENIGHU). ** 1995 - 1999; SIISE sobre la base de Encuestas de Condiciones de Vida (ECV) Segunda, Tercera y Cuarta Ronda ejecutadas por el INEC. 2003 - 2004; INEC sobre la base de Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos (ENIGHU).

Con los datos entregados por el INEC, ordenados por decil de gasto per cpita en los hogares y por decil de ingreso per cpita, se calcula la distribucin por quintiles que se presenta en el Grfico 8. La distribucin es bastante similar a aquella del INEC (ver Grfico 6), aunque como ocurre comnmente al trabajar con datos agregados, la concentracin es algo menor. Grfico 8 Estimados de la concentracin del ingreso, gasto y consumo
50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 43.5 46.0 46.8

Porcentaje

21.8 8.2 7.5 11.4 5.5 15.1 10.6 9.9 14.4 14.9

21.5

22.9

Quintil 1 ms pobre

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5 ms rico

Hogares Consumo per cpita Gasto per cpita Ingreso per cpita

Fuente: Datos agregados por deciles a partir de la ENIGHU, INEC.

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Con esta misma informacin se estima las correspondientes curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. Como precisa el Grfico 9, los coeficientes de Gini estimados son apenas inferiores a los oficiales, esto es resultado de que en este estudio se trabaja con datos agregados por deciles. As, el Gini del ingreso estimado es 0.41 comparado con el valor del INEC de 0.42, mientras el Gini del consumo estimado es 0.35 comparado con el oficial de 0.38. Grfico 9 Curvas de Lorenz y coeficientes de Gini estimados
1.00 Equidistribucin 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00 Ingreso- GINI = 0.41 (oficial 0.42) Gasto- GINI = 0.37 Consumo- GINI = 0.35 (oficial 0.38)

Fuente: INEC. Calculado por el autor.

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4.

INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS

Con la informacin de la Encuesta de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos, descrita en la seccin anterior, se procede a analizar la incidencia del impuesto al valor agregado, impuesto a la renta de las personas naturales, el impuesto a los consumos especiales, del (impuesto) aporte al sistema de seguridad social, y de un agregado de otros impuestos que la ENIGHU recoge. Al final, se agregan todos estos impuestos para llegar a una conclusin general del sistema tributario. 4.1 Incidencia del impuesto al valor agregado (IVA)

Como se detall anteriormente, el impuesto al valor agregado (IVA) es el impuesto de mayor recaudacin en el pas. En 2003, el IVA recaud $1,759 millones,13 equivalente al 59% de la recaudacin tributaria, sin incluir las contribuciones a la seguridad social. Cuadro 10 Recaudacin del IVA en 2003, millones de dlares
Recaudacin Tributaria Total (incluyendo contribuciones al Seguro Social) Recaudacin Tributaria Total Recaudacin IVA Total Recaudacin IVA Operaciones Internas Memo: IVA interno en zonas urbanas * Fuente: SRI. *Estimado por el autor basndose en la informacin de la recaudacin del IVA tomando en cuenta la proporcin de poblacin urbana y rural en cada provincia. 3,573 2,975 1,759 1,137 100% 59% 38%

839 28% a nivel provincial,

4.1.1. Detalles del impuesto El impuesto grava a casi todos los bienes y servicios con una tarifa de 12%, con excepcin de algunos gravados con tarifa cero (Ver seccin 7.3). En general, se aplica tarifa cero a los productos alimenticios en estado natural, es decir, que no hayan sido objeto de elaboracin, proceso o tratamiento que signifique modificacin de su naturaleza. Tambin a los insumos agrcolas, medicamentos, papel peridico, peridicos,
13

Entre febrero 2003 y enero 2004, lapso que coincide con los meses de ejecucin de la ENIGHU, el IVA recaud $1,755 millones de dlares.

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revistas y libros; a los que se exporten; y, a los que introduzcan al pas los diplomticos. Los servicios de transporte, de salud, de vivienda y los servicios pblicos de energa elctrica, agua potable, alcantarillado y recoleccin de basura tambin estn gravados con tarifa cero, al igual que la educacin, servicios religiosos, financieros y otros. 4.1.2. Resultados Para estimar el pago efectivo de los impuestos de las personas y hogares, se dedujo el pago de impuestos para cada rubro de gasto aplicando las tasas impositivas respectivas (12% 0%). Con este procedimiento de la ENIGHU, se estima un pago del IVA por $604.14 millones, equivalente al 34% del total cobrado por el SRI en el perodo de la encuesta (febrero 2003enero 2004), y equivalente al 53% del IVA interno14. Adems, si reconocemos que la ENIGHU refleja slo la actividad de los hogares urbanos, el pago estimado del IVA debera ser contrastado con el pago del IVA en zonas urbanas, en cuyo caso el IVA pagado estimado de la ENIGHU representa el 72% del IVA urbano. Analizando la distribucin del pago de IVA por decil de gasto per cpita, se puede determinar que el decil ms rico de los hogares paga 15 veces ms IVA que el decil de hogares con menores ingresos15. Adems, el pago del IVA aumenta gradualmente del primer al noveno decil, mientras que se observa un salto de ste al decil 10. Grfico 10 Distribucin del pago IVA por decil de gasto per cpita
40 35 30

35,8

en porcentaje

25 20 15 10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

16,7 12 4,9 5,5 6,9 8,7

2,3

3,2

3,9

14

15

El IVA interno es un mejor indicador del pago del impuesto por los hogares, debido a que, en general, los hogares no son importadores directos de bienes y servicios para el consumo. Adems, una gran proporcin del IVA cobrado por importaciones es pagado por insumos dirigidos a la produccin de bienes para la exportacin o para el sector pblico. En estos casos, los hogares no consumen los bienes importados y, por lo tanto, la estimacin del impuesto a partir de la encuesta de hogares deber ser inferior al total. En principio, el pago del IVA en la mayora de los insumos importados para la exportacin o produccin debera ser deducible, pero ello supone un funcionamiento perfecto de la cadena de cruce de cuentas en el proceso productivo. Cuando exportadores sub-reportan los valores de las exportaciones, por ejemplo sirvindose de precios de transferencias, es posible que no logren cruzar o descontar todos sus gastos, lo que demandara que ellos asuman el IVA. Esta es una prctica comn para eludir, en unos casos y evadir en otros, el pago del impuesto a la renta cuya tasa es 25% para las empresas, adems del reparto obligatorio del 15% de las utilidades a los empleados. Cabe destacar que esta relacin es bastante menor que lo que otros estudiosos como Molina, et al., han encontrado para el Ecuador. Esto hace pensar que buena parte de la subdeclaracin podra estar concentrada en los deciles ms altos e implicara subdeclaracin de los gastos de los hogares en estos estratos.

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Es decir, se observa claramente (Grfico 10) que en el Ecuador los hogares con mayor gasto per cpita pagan ms IVA. Pero el hecho de que el 20% de los hogares paguen el 35,8% del impuesto no es suficiente como para concluir que el impuesto es progresivo. Se necesita tambin determinar cun grande es la carga de ese pago con relacin a sus respectivos niveles de ingreso o consumo. La carga de IVA en el hogar est dada por tasa media o efectiva del impuesto que relaciona el pago del impuesto con el consumo en cada decil. Con sta podemos observar una clara tendencia positiva (Grfico 11), lo que sugiere que el IVA es un impuesto progresivo con respecto al consumo del hogar. La tendencia positiva es estadsticamente significativa al 1%16. Los hogares con niveles de consumo per cpita bajos pagan menos IVA, con relacin a su nivel de consumo, que los hogares ms ricos. Grfico 11 Tasa efectiva media del IVA por decil de consumo per cpita
10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 5,0 5,4 5,8 6,3

7,6

3,8

4,1

4,4

4,7

4,7

Al contrastar la tasa media del IVA, definida con relacin al ingreso, la tendencia progresiva es menos evidente (Grfico 12). De hecho, la relacin IVA/ingresos de los hogares en el decil 10 es apenas 1.2 veces la del decil 1, comparado con 1.8 veces cuando se analiza la relacin IVA/consumo. Estadsticamente no es posible concluir que el IVA es progresivo17. Ms bien, los resultados a partir del anlisis de la tendencia de la tasa media del impuesto, sugieren que el IVA es proporcional con relacin a los ingresos, a pesar de que el grfico sugiere leves diferencias entre los deciles. As, la relacin IVA/ingresos en el decil 1 (4.6%) es mayor que el promedio de los deciles 2 al 9 (4.2%) mientras que el decil ms rico presenta la tasa ms alta (5.2%).

16

17

La significacin estadstica se prueba de dos maneras. En una, se hace una regresin de la tasa media contra una variable de tendencia lineal. Se obtiene que el coeficiente de la tendencia es positivo (0.24) y el p-value es 0.000. En la otra, se hace pruebas t de diferencia de medias entre los deciles bajos, medios y altos. Se obtiene que, tanto el promedio de los deciles del 1 al 3 como del 1 al 7 son estadsticamente menores que el promedio de los deciles 8 al 10. Cabe reconocer que en ambos procedimientos los grados de libertad son bajos, no obstante los resultados son consistentes y concuerdan con los otros anlisis respecto del impuesto. Al realizar una regresin de la tasa media contra una variable de tendencia lineal, se obtiene que el coeficiente de la tendencia es positivo (0.06) y el p-value es 0.12, es decir, no es significativo ni siquiera al 10%. Tambin, al realizar pruebas t de diferencia de medias entre los deciles bajos, medios y altos. Se obtiene que, tanto el promedio de los deciles del 1 al 3 y del 1 al 7 son estadsticamente indiferentes al promedio de los deciles 8 al 10 (al 10% de significacin). Tampoco hay diferencia estadstica al dividir los deciles (de pobres) del 1 al 4 y del 6 al 10 (no pobres).

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Grfico 12 Tasa efectiva media del IVA por decil de ingreso per cpita
10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 4,9 5,2

4,6

4,2

4,2

4,2

4,1

4,0

4,2

4,4

El Cuadro 11 resume los resultados del anlisis de la tasa media del IVA con respecto al ingreso y al consumo. Cuadro 11 Cuadro de resumen de la incidencia del IVA
Distribucin de cargas Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) Efectos distributivos Gini antes de impuesto Gini despus de impuesto Cuasi-Gini (del impuesto) Kakwani (si > 0 = progresivo) Impuesto/ Consumo * 3.78 4.11 4.37 4.66 4.73 4.96 5.36 5.78 6.31 7.57 Consumo 0.346 0.339 0.452 0.106 Impuesto/ Ingreso ** 4.59 4.15 4.23 4.22 4.08 4.02 4.20 4.36 4.89 5.15 Ingreso 0.408 0.406 0.445 0.038

R&S (si > 0 = progresivo) 0.007 0.002 Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

En la parte inferior del Cuadro 11 se presentan los ndices para el anlisis distributivo del IVA. Estos ndices permiten analizar cmo el impuesto incide en la distribucin del consumo y del ingreso de los hogares. El primer indicador es el Gini del consumo y del ingreso, mencionados anteriormente de 0.35 y 0.41, respectivamente. El segundo ndice es el Gini del consumo y del ingreso despus del impuesto. Al restar el pago del impuesto del consumo y del ingreso original, se puede observar que el impuesto contribuye a mejorar la distribucin del consumo y del ingreso. Esto se constata mediante el signo positivo de indicador Reynolds & Smolensky (R&S). Llegamos a la misma conclusin al analizar el valor de 0.452 para el CuasiGini,

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266

calculado para el IVA efectivamente pagado. ste indica que la distribucin del IVA es menos equitativa que la distribucin del consumo antes del impuesto (0.346). Dado que los hogares ms ricos pagan en IVA una proporcin de su consumo mayor, el impuesto contribuye a mejorar la distribucin del consumo. En resumen, el IVA es un impuesto progresivo cuando la carga tributaria es analizada con respecto al consumo y proporcional con respecto al ingreso. Sin embargo, el impuesto claramente contribuye a reducir la inequidad, puesto que la distribucin tanto del consumo per cpita como la de los ingresos per cpita mejora despus de la aplicacin del impuesto. Estos resultados contrastan con los resultados de estudios anteriores que utilizaron datos de 1999 y de 1995, donde se encontraba evidencia de que el IVA presentaba caractersticas regresivas con respecto al ingreso. Varios factores pueden explicar la diferencia con los resultados de este trabajo. En primer lugar, la ENIGHU reciente revela una mejora importante en la distribucin del ingreso y del consumo comparado con la ENIGHU de 1994-95 utilizada por Molina, Nez y Ricaurte (2001). En trminos generales, por s sola, la mejor distribucin de ingresos debera reducir el grado de regresividad del impuesto.18 Algo similar se puede decir de la diferencia con Roca y Vallarino (2003), quienes concluyeron que el IVA era regresivo utilizando la Encuesta de Condiciones de Vida 1998-1999.19 En segundo lugar, en los aos transcurridos entre la ENIGHU94-95 y la ECV98-99, y la encuesta de 2003-04 utilizada en este estudio, se han dado muchos cambios econmicos importantes que pueden incidir en los resultados. Actualmente, la economa est dolarizada, lo que ha generado estabilidad de precios y, junto con otras polticas y factores, ha permitido un incremento importante en el poder adquisitivo del salario mnimo, el cual es recibido por cerca del 68% de los trabajadores. Desde la ENIGHU94-95 hasta la ENIGHU03-04 el salario mnimo promedio real ha aumentado 19%, mientras que desde la ECV98-99 el aumento es de 10%. Es decir, que el ingreso de los hogares ms pobres ha superado el incremento de los precios. Esta tendencia coincide con una disminucin de casi el 40% de la proporcin de la poblacin que vive bajo la lnea de pobreza, segn el SIISE (Sistema Integrado de Indicadores Socio-Econmicos). En los ltimos 10 aos, los hogares de ingresos bajos y medios tambin se han beneficiado de un crecimiento sostenido en las remesas enviadas por familiares emigrantes (Grfico 13). En 2003, segn el Banco Central, las remesas recibidas alcanzaron $1,540 millones, comparado con $273 millones en 1994 y $794 millones en 1998. Segn Solimano (2003), la mayora de las remesas son recibidas por los hogares de ingresos medios, lo que podemos confirmar con los datos reportados en la ENIGHU para las remesas del extranjero. El 74% de las transferencias del exterior fueron recibidas por los hogares entre los deciles 5 y 9. El hecho que estos hogares estn recibiendo casi todos los ingentes recursos del exterior, nos lleva a considerar que ello tiene que haber contribuido a mejorar la distribucin del ingreso y consumo de los hogares, y con ello sus cargas tributarias.

18 19

Ellos evaluaron la distribucin de la carga del IVA con la estructura legal, tasa y exenciones actuales, sobre la base de la ENIGHU de 1994-95. La metodologa aqu aplicada no es directamente comparable con la de Roca y Vallarino porque ellos realizan ajustes por equivalencias de adultos a los ingresos per cpita. Esto les genera coeficientes de Gini del ingreso muy superiores a los oficiales o los aqu presentados. No obstante, los ajustes son aplicados a los datos originales de la ECV98-99, cuando el Gini del ingreso calculado por el INEC era 0.57, el cual reflejaba parcialmente una situacin atpica debido a que en 1999 Ecuador sufra la peor crisis econmica de su historia.

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Grfico 13 Remesas recibidas de los emigrantes ecuatorianos

1,800 1,600
1,415 1,432 1,604

1,540
1,317 1,084

1,400 millones de dlares 1,200 1,000

794
800 600 400
201 382 485 644

273

200 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Desde los estudios mencionados, tambin han surgido importantes cambios tributarios como la creacin del SRI, aplicacin de nuevas normativas de facturacin y mejor cobranza de impuestos. Estos factores han cambiado una situacin especial donde ha crecido enormemente la cobranza de los impuestos, especialmente a los contribuyentes formales, quienes tpicamente pertenecen a los hogares de mayores ingresos. Ello nos lleva a pensar que con el aumento en la eficiencia de recaudacin tributaria (seccin 2), los hogares ms ricos de la poblacin tienen que haber visto crecer su carga tributaria. Todos estos factores concuerdan con los resultados encontrados a partir de la ENIGHU. Si la pobreza ha disminuido, los salarios mnimos han crecido ms que la inflacin y si los hogares de ingresos medios tienen bastante ms ingresos provenientes de las remesas, es muy probable que la distribucin de la renta y del consumo haya mejorado. Siendo as, cualquier grado de regresividad del IVA ser menor. Por el lado tributario, dado que son los hogares ms ricos quienes tpicamente consumen en establecimientos formales, donde el SRI hace cumplir estrictamente las normas de facturacin, tiene sentido el resultado que ellos ahora estn pagando ms IVA que en aos anteriores20. 4.2 Incidencia del impuesto a la renta de las personas naturales

Este impuesto recae sobre la renta que obtienen las personas naturales, las sucesiones indivisas y las sociedades nacionales o extranjeras, y es el segundo impuesto ms importante en trminos de recaudacin despus del IVA. 4.2.1 Detalles del impuesto a la renta

Para efectos del impuesto se considera renta a: Los ingresos de fuente ecuatoriana obtenidos a ttulo gratuito u oneroso, bien sea que provengan del trabajo, del capital o de ambas fuentes, consistentes en dinero, especies o servicios; y,
20

La mejor aplicacin de las leyes tributarias tiene el efecto colateral de hacer ms efectivas a las exenciones incluidas en la ley sobre los bienes de consumo primario (alimentos y salud) en los cuales los hogares de ingresos menores gastan proporcionalmente ms.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

268

Los ingresos obtenidos en el exterior por personas naturales ecuatorianas domiciliadas en el pas o por sociedades nacionales. De esta definicin general, la Ley de Rgimen Tributario establece una gran lista de exenciones, exoneraciones y mecanismos que hacen fcil la elusin y evasin del impuesto a la renta. Por esta razn, adems de la conocida dificultad administrativa para cobrar este impuesto, las recaudaciones son bajas comparadas con otros pases, y particularmente en el caso de las personas naturales. Por ejemplo, en 2004, el SRI recaud $908 millones por el IR, de los cuales apenas $182 millones pagaron las personas naturales. Cuadro 12 Recaudacin del IVA en 2003, millones de dlares
Total (incluyendo contribuciones al Seguro Social) Recaudacin Tributaria Total Recaudacin Total Recaudacin IR de personas Recaudacin IR declarado en ENIGHU (feb03-ene04) Fuente: SRI, IESS y ENIGHU. 3,572.62 2,974.69 759.25 182.70 103.25 100% 83% 21% 5%

El impuesto a la renta grava los ingresos de las personas naturales aplicando una tabla de tasas marginales progresivas. No existen descuentos ni deducciones porque estn implcitas en los rangos y fracciones bsicas21. Cuadro 13 Tabla de tarifas del impuesto a la renta de las personas naturales
Fraccin bsica Excedente hasta (ingreso anual (ingreso anual imponible, en imponible, en dlares) dlares) Tabla Ao 2004 0 7,200 7,200 14,400 14,400 28,800 28,800 43,200 43,200 57,600 57,600 En adelante Tabla Ao 2003 0 6,800 6,800 13,600 13,600 27,200 27,200 40,800 40,800 54,400 54,400 En adelante Impuesto mnimo sobre la fraccin bsica (en dlares) 0 0 360 1,800 3,960 6,840 0 0 340 1,700 3,740 6,460 Tasa de impuesto para el excedente de la fraccin bsica 0% 5% 10% 15% 20% 25% 0% 5% 10% 15% 20% 25%

Notas: El impuesto a pagar es el resultado de la suma del impuesto mnimo a la fraccin bsica y del impuesto al excedente de la fraccin. Por ejemplo, si la renta imponible de una persona en 2004 es $15,000, el impuesto a pagar es $420 [360 (de la fraccin bsica) + 60 del excedente (1500014400=600*10%=60)]. Fuente: SRI.

21

Los clculos de las equivalentes de las deducciones por cargas familiares y otras expresadas en las fracciones bsicas fueron incorporados en la reforma tributaria de 1989.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

269

La construccin de las tasas impositivas sugiere una clara intencin progresiva en el impuesto a la renta. Pues las tasas que se aplican a niveles mayores de ingresos suben de 0 al 25%. Sin embargo, como puede apreciarse en el grfico siguiente, la estructura de las fracciones bsicas y el alto umbral de exoneracin del impuesto llevan a que gran parte de las personas no estn obligadas a pagar o que el pago sea pequeo. En 2003, la tasa nominal mxima del 25% no se alcanzara sino con un ingreso anual de $5 millones. Esto quiere decir que la tasa efectiva que los contribuyentes pagan anualmente es muy inferior a las tasas nominales legales, lo que tambin influye a que el IR de las personas contribuya apenas con el 23% del IR total. Grfico 14 Tasas efectivas del IR
30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 0 0 1,500 6,800 65,000 100,000 500,000 1,000,000 Base impositiva (renta) Tasa marginal efectiva Tasa marginal legal 14,000,000 $ 54,400 $ 40,800 $ 27,200 $ 13,600 $ 6,800

Cuadro 14 Impuesto a la renta causado por personas naturales, 2004

Causado (en dlares) En 0 Entre 0.01 y 100 Entre 100 y 1.000 Entre 1.000 y 10.000 Entre 10.000 y 100.000 Mayores a 100.000 Total por declaraciones Nmero de Contribuyentes Participacin Declaraciones 42% 16% 25% 15% 1% 0% 100% Retenciones En 0 * 19,006 12% 0 0% Entre 0.01 y 100 51,452 33% 2,005,851 2% Entre 100 y 1.000 63,892 41% 21,900,812 21% Entre 1.000 y 10.000 20,063 13% 49,086,387 47% Entre 10.000 y 100.000 1,334 1% 30,000,050 29% Mayores a 100.000 9 0% 1,211,912 1% Total por retenciones 155,756 100% 104,205,012 100% Total 239,178 182,712,471 Nota: * Excluye aquellos contribuyentes que presentaron declaraciones y a 428,252 empleados en relacin de dependencia, cuyos ingresos anuales no superaron los $7,200 y que conforme con la Ley de Rgimen Tributario Interno no pagan impuesto a la renta. Fuente: SRI. Valor (en dlares) 0 479,195 8,379,073 36,027,341 28,804,660 4,817,189 78,507,458 Participacin 0% 1% 11% 46% 37% 6% 100%

34,849 13,762 20,645 12,911 1,222 33 83,422

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270

4.2.2

Resultados

El Cuadro 14, que muestra la recaudacin efectiva del SRI, permite alertar de la concentracin del pago del IR. El 82% de los pagos provinieron de retenciones o declaraciones superiores a los $1,000. Para llegar a esta obligacin tributaria, el perceptor requerira recibir ms de $10,000 de ingresos. Esto le ubicara en el quintil ms rico de la poblacin. Con la informacin de la ENIGHU es posible confirmar lo anterior. Los hogares en el decil ms rico pagaron el 74% del impuesto total declarado de $103 millones. Vemos aqu evidencia de una posible subdeclaracin en la encuesta, inclusive reconociendo que sta excluye a los hogares rurales. Grfico 15 Distribucin del pago IVA por decil de gasto per cpita
80 70 60 en porcentaje 50 40 30 20 10 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 0.0 0.1 0.1 0.3 0.6 1.9 2.4 6.1 14.2 74.3

Fuente: ENIGHU 2003-04.

La tasa media efectiva del IR muestra clara evidencia de la progresividad en el pago del impuesto. Los deciles del 1 al 5 pagan casi nada en IR con relacin a su consumo e ingreso, mientras que los deciles ms ricos pagan progresivamente ms. Cabe resaltar la baja carga tributaria del IR para el decil ms alto; sta representa apenas 2.6% de su consumo y 5.3% de su ingreso fueron a pagar el IR. Grfico 16 Tasa efectiva media del IR
6,0 5,0 4,0 3,0 1,8 2,0 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 Decil 1 (ms pobre) 0,0 0,0 Decil 2 0,0 0,1 Decil 3 0,0 0,1 Decil 4 Decil 5 0,0 0,2 0,5 0,5 0,9 0,1 Decil 6 0,2 Decil 7 0,3 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 2,6 5,3

Impuesto / Consumo*

Impuesto / Ingreso**

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

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271

El coeficiente CuasiGini calculado para la distribucin del monto del IR efectivamente pagado es de 0.80, demostrando que la distribucin de este impuesto es bastante menos equitativa que la distribucin del consumo (0.35), lo que confirma que este impuesto es progresivo. Adems, al calcular el ndice de Kakwani, que en este caso es igual a 0.46, podemos aseverar que el IR es fuertemente progresivo. Grfico 17 Concentracin en el pago del IR
1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90 1.00

IR- Ordenado por ingreso- GINI = 0.83 IR - Ordenado por gasto- GINI = 0.80

La distribucin ms progresiva del impuesto comparado con el ingreso de los hogares permite mejorar la distribucin del consumo e ingreso per cpita. Esto lo observamos mediante un ndice Reynolds-Smolensky de 0.009 para el consumo y 0.004 para el ingreso. Cuadro 15 Progresin del impuesto a la renta
Efectos distributivos Gini antes de impuesto Gini despus de impuesto Cuasi-Gini (del impuesto) Kakwani (si > 0 = progresivo) Impuesto /Consumo 0.346 0.336 0.805 0.459 Impuesto /Ingreso 0.408 0.403 0.831 0.423

R&S (si > 0 = progresivo) 0.009 0.004 Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

En resumen, el diseo progresivo del IR a las personas naturales resulta ser muy progresivo en la prctica. La gran carga del impuesto en los hogares de los deciles ms ricos contribuye a mejorar la distribucin del consumo e ingreso per cpita despus del impuesto. No obstante, este efecto es pequeo debido al bajo nivel pagado (recaudado) del impuesto a la renta.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

272

4.3

Incidencia de los impuestos a los consumos especficos

El impuesto a los consumos especficos (ICE) es el tercer mayor impuesto recaudado por el SRI. Este impuesto se divide en ICE interno e ICE a las importaciones. De los $278 millones que el SRI recaud en 2003, 87% corresponde al impuesto causado por operaciones internas. Cuadro 16 Recaudacin del ICE en 2003, millones de $
Concepto Recaudacin Tributaria Total (incluyendo contribuciones al Seguro Social) Recaudacin Tributaria Total Recaudacin ICE Total Recaudacin ICE Operaciones Internas Memo: Recaudacin ICE Operaciones en ENIGHU (feb03-ene04) Fuente: SRI, ENIGHU. 3,572.6 2,974.7 277.6 241.2 58.5 100% 83% 8% 7%

El impuesto grava el consumo de cigarrillos, cervezas, bebidas gaseosas, alcohol, productos alcohlicos y otros bienes suntuarios de produccin nacional o importada. La base imponible de los productos de produccin nacional se determina sumando al precio ex-fbrica los costos y mrgenes de comercializacin, suma que no podr ser inferior al precio de venta al pblico por el fabricante o por las autoridades competentes si fuere el caso, menos el IVA y el ICE22. La tarifa del impuesto vara segn el producto, de acuerdo con la siguiente tabla: Cuadro 17 Tarifa del ICE
Producto Tarifa (%) Cigarrillo rubio 77.25 Cigarrillo negro 18.54 Cervezas 30.90 Bebidas gaseosas 10.30 Otras bebidas alcohlicas 26.78 Servicio telefnico 15.00 Vehculos 5.15 Aviones, avionetas 10.30 Fuente: Ley de Rgimen Tributario.

4.3.1

Resultados

Se toma el valor reportado en la ENIGHU como gasto en los bienes gravados con ICE, y se asume que estos valores incluyen, adems del pago de dicho impuesto, el impuesto al valor agregado. Por tal motivo, para determinar el valor del consumo del bien antes de los impuestos, se descuenta el IVA y el ICE del valor registrado en la encuesta. El total del ICE pagado por cada decil de ingreso o gasto se calcul aplicando la tarifa al valor del consumo de cada bien descontando los impuestos. Si agrupamos la informacin por deciles de gasto corriente per cpita, se observa que el decil de mayor consumo paga 29.5 veces ms impuesto que el decil de menor consumo. La relacin es 27 veces si la informacin es ordenada por decil de ingreso per cpita. Esto no resulta
22

Ley de Rgimen Tributario Interno, Art. 72.

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273

extrao, pues al estar ordenado por gasto, en los deciles ms altos se sitan los hogares que ms han consumido los bienes gravados. Grfico 18 Distribucin del pago ICE por decil de gasto per cpita
50 45 40

46,9

en porcentaje

35 30 25 20 15 10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

16,4 9,9 1,6 2,4 2,9 3,6 4,1 5,1 7

La carga del impuesto en los hogares no presenta tanta diferencia. La tasa efectiva del ICE con relacin al consumo e ingreso tiene una tendencia positiva. La tendencia, adems, tanto en el caso del ICE/consumo como en el caso de ICE/ingreso, es estadsticamente significativa, confirmando la progresividad del impuesto23. Grfico 19 Tasa efectiva media del ICE
1,2 1,1 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3 0,5 0,5 0,6 0,5 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,7

0,4

Impuesto / Consumo*

Impuesto / Ingreso**

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

23

Al realizar una regresin de la tasa media del ICE/consumo contra una variable de tendencia lineal, se obtiene que el coeficiente de la tendencia es positivo (0.07) y el p-value es 0.00, es decir, que la tendencia positiva es significativa. Al realizar pruebas t de diferencia de medias entre los deciles bajos, medios y altos se obtiene que el promedio de los deciles del 1 al 3 son estadsticamente diferentes al promedio de los deciles del 8 al 10 al 8% de significacin. Sin embargo, no hay diferencia estadstica cuando se divide los deciles (de pobres) del 1 al 4 y del 6 al 10 (no pobres). El coeficiente de la tasa media del ICE/ingreso con respecto a la tendencia lineal es 0.03 y significativo al 0%. Los anlisis de diferencia de medias entre los deciles arrojan que s hay diferencias estadsticas entre los deciles bajos y altos.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

274

El anlisis de la distribucin de la carga del ICE total concuerda con el resultado de la tasa media en concluir que el impuesto es progresivo. La distribucin del consumo per cpita de los hogares mejora ligeramente despus de la aplicacin del impuesto, al igual que el ingreso per cpita. El ndice de Kakwani es positivo al igual que el Reynolds-Smolensky, lo que confirma que el ICE es progresivo. Cuadro 18 Progresin del impuesto a los consumos especiales
Efectos distributivos Gini antes de impuesto Gini despus de impuesto Cuasi-Gini (del impuesto) Kakwani (si > 0 = progresivo) Impuesto /Consumo* 0.346 0.344 0.554 0.208 Impuesto / Ingreso** 0.408 0.407 0.515 0.108 0.001

R&S (si > 0 = progresivo) 0.001 Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

4.4

Incidencia del impuesto a la renta como contribucin a la seguridad social

En el Ecuador, los salarios son gravados con una tasa de aporte personal al sistema de seguridad social de 9.35%. Esta aportacin es para el sistema general de pensiones y para el seguro de salud pblica proporcionado por el IESS. El sistema de pensiones vigente es uno de reparto, donde la generacin de trabajadores actuales contribuye con el 60% al pago de las pensiones de los jubilados. En cuanto la aportacin no genera una retribucin directa, sta puede ser considerada como un impuesto. Y es as como lo tratamos en este estudio. En 2003, el IESS recibi $598 millones en aportaciones. Segn los datos de esa institucin, $194 millones corresponden a las personas y $403 millones a los empleadores. Cuadro 19 Recaudacin y aportes a la seguridad social en 2003, millones de dlares
Recaudacin Tributaria Total (incluyendo contribuciones al Seguro Social) Recaudacin Tributaria Total Contribuciones a la seguridad social Total Contribuciones a la seguridad social empleado Recaudacin SS declarado en ENIGHU (feb03-ene04) Fuente: SRI, IESS y ENIGHU. 3,573 2,975 598 194 307 100% 83% 17% 5%

En la encuesta de hogares se pregunt a las personas cunto pagaron en contribuciones al seguro social. De aqu, la ENIGHU reporta que los hogares pagaron $307 millones, $113 millones ms de lo que el IESS reporta como aportes de las personas. La diferencia puede ser el resultado de que en las encuestas las personas pueden haber reportado el valor de aportacin total mostrada en su rol de pagos que incluye el aporte del patrono. Sin embargo, no es posible corregir la declaracin para los diferentes deciles. Por razones analticas se asume que los empleadores trasladan toda la carga del impuesto hacia los trabajadores en la forma de menores salarios. As, toda la aportacin recae en los empleados.

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275

De la ENIGHU se estima que, ordenado por gasto per cpita, los hogares que representan el 20% ms rico de la poblacin en trminos de consumo, contribuyen con 55% de las aportaciones al seguro social. En cambio, el 20% de los hogares ms pobres contribuyeron con el 3%. Grfico 20 Distribucin de las contribuciones a la SS por decil de gasto per cpita
40 35 30

36,1

en porcentaje

25 20 15

18,7 13,6 9,6 7

10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5

0,8

1,8

2,7

4,2

5,5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

Decil 9

Decil 10 (ms rico)

Relacionando los aportes al seguro social con el consumo y el ingreso de los hogares se puede observar la evidente progresividad del impuesto. Los hogares en el decil ms alto contribuyen en proporcin con su consumo 43 veces ms que los hogares en el decil ms bajo. La tendencia de la tasa media es estadsticamente positiva, tanto para el caso de ordenamiento de los datos por gasto per cpita como para el ordenamiento de ingreso per cpita. Grfico 21 Tasa efectiva media del Impuesto para la seguridad social
4,5 4,0 3,5 2,8 3,0 2,5 2,0 1,5 0,4 1,0 0,5 0,0 0,8 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 1,3 1,7 0,6 2,2 2,6 1,8 1,1 1,5 2,3 2,4 1,5 3,1 3,3 3,5 3,7 4,3 3,9

Impuesto / Consumo*

Impuesto / Ingreso**

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

El anlisis de la distribucin de la carga de los aportes a la seguridad social confirma la progresividad de este impuesto, que est distribuido ms desigualmente que el consumo y el ingreso per cpita. Dado su peso proporcionalmente mayor en los hogares ms ricos, su aplicacin contribuye a mejorar la distribucin del consumo y la renta post-impuesto.

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276

Cuadro 20 Progresin del impuesto para la seguridad social

Efectos distributivos Gini antes de impuesto Gini despus de impuesto Cuasi-Gini (del impuesto) Kakwani (si > 0 = progresivo) R&S (si > 0 = progresivo) Impuesto /Consumo* 0.346 0.340 0.509 0.163 0.006 Impuesto / Ingreso** 0.408 0.403 0.585 0.177 0.005

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

4.5

Incidencia de otros impuestos

La encuesta de hogares tambin reporta el pago de otros impuestos por un monto de $45 millones. Esta categora agrega el pago de varios tributos24. De stos, slo el impuesto predial no es administrado por el Servicio de Rentas Internas. La recaudacin de otros impuestos en 2003 representa el 3% de los impuestos totales. Cuadro 21 Recaudacin de otros impuestos en 2003, millones de dlares
Recaudacin Tributaria Total incluyendo contribuciones al Seguro Social Recaudacin Tributaria Total Recaudacin Total Nominal por SRI Recaudacin otros impuestos en ENIGHU (feb03-ene04) Fuente: SRI y ENIGHU. 3,573 2,975 119 45 100% 83% 3%

Como es el caso de los tributos analizados anteriormente, los hogares ms ricos pagaron la gran mayora de los otros impuestos. El quintil ms rico aporta con el 62% del pago de otros impuestos reportado en la ENIGHU, comparado con el 3.3% pagado por el quintil de ingreso y gasto ms pobre. Grfico 22 Distribucin del pago de otros impuestos por decil de gasto per cpita
50 45 40

44,1

en porcentaje

35 30 25 20 15 10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

18,2 12,1 9,2 1,1 2,2 2,2 2,4 3,7 4,9

24

En el cuestionario, las personas reportan cunto pagan en impuestos prediales, por traspaso de bienes inmuebles, por traspaso de vehculos, por herencias, de rodaje, y matriculacin de vehculos.

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277

Proporcionalmente con el consumo e ingreso, el tem de otros impuestos es progresivo de acuerdo con la tendencia positiva de la tasa media estimada. La distribucin de la carga tributaria tambin concuerda con la progresividad de esta agrupacin de impuestos (Cuadro 22). De modo que, su aplicacin contribuye a una leve mejora en la distribucin del consumo e ingreso per cpita, efecto recalcado por los ndices de Kakwani y de Reynolds-Smolensky. Cuadro 22 Progresin de otros impuestos
Efectos distributivos Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) Impuesto /Consumo* 0.16 0.25 0.22 0.21 0.29 0.32 0.51 0.52 0.62 0.84 Impuesto / Ingreso** 0.10 0.18 0.16 0.13 0.20 0.19 0.26 0.31 0.48 0.59 0.408 0.407 0.621 0.214 0.001

Efectos distributivos Gini antes de impuesto 0.346 Gini despus de impuesto 0.344 Cuasi-Gini (del impuesto) 0.571 Kakwani (si > 0 = progresivo) 0.226 R&S (si > 0 = progresivo) 0.001 Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

4.6

Incidencia de los impuestos totales

Adems de analizar la incidencia de los impuestos individuales, hacerlo para el sistema tributario en conjunto es de suma importancia, porque es la carga tributaria total la que finalmente pesa sobre los ciudadanos. Agregando todos los impuestos analizados anteriormente, obtenemos de la Encuesta de Hogares Urbanos un pago en impuestos de $1,118 millones. Si aplicamos un factor de expansin obtenido de las cuentas nacionales, resulta que a nivel nacional esto representa $2,299 millones, equivalente al 64% de la recaudacin total aplicable a las personas reportadas por el SRI y el IESS. Es decir, la estimacin tendra una subestimacin de un 36% del total, parte de la cual estara ubicada en los hogares rurales. Cuadro 23 Recaudacin total de impuestos en 2003, millones de dlares
Recaudacin Tributaria Total (incluyendo contribuciones al Seguro Social) Recaudacin Tributaria Total Recaudacin Total aplicable a personas / empleados Memo Recaudacin total impuestos en ENIGHU (feb03-ene04) Estimacin de Total Global (expansin de ENIGHU) Fuente: SRI, IESS, ENIGHU y estimaciones del autor. 3,572.6 2,974.7 2,532.3 1,118.3 2,299.1 100% 83% 71%

El pago total de impuestos distribuidos por decil de gasto per cpita se observa en el grfico siguiente. El quintil ms rico de los hogares paga el 60% de los impuestos totales mientras el

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278

quintil ms pobre apenas el 3.7%. El grfico muestra una tendencia positiva gradual conforme aumenta el nivel de gasto de los hogares hasta el ltimo decil, en el cual el incremento es notable. Grfico 23 Distribucin del pago total en impuestos por decil de gasto per cpita
50 45 40

43

en porcentaje

35 30 25 20 15 10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

16,9 11,4 2,2 2,8 3,8 4,6 6 7,9

1,5

Grfico 24 Tasa efectiva media por el pago total en impuestos

25,0 19,1

20,0 13,4 9,0 10,0 5,0 5,0 5,4 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 5,3 5,8 6,2 6,2 6,4 7,3 7,8 6,0 6,7 7,6 8,2 9,9 10,1 11,5

15,0

12,4

Impuesto / Consumo*

Impuesto / Ingreso**

Decil 10 (ms rico)

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

Al calcular la tasa media de los impuestos totales, observamos una tendencia positiva gradual. Cuando los datos son ordenados por gasto per cpita, las cargas tributarias con relacin al consumo aumentan de 5.0% para el decil ms bajo hasta 19.1% para el decil ms alto de la poblacin. La diferencia es menos marcada cuando los datos son organizados por ingreso per cpita y la tasa media se refiere a los impuestos pagados con relacin a los ingresos de los hogares. En ambos casos, la progresividad de los impuestos en conjunto es estadsticamente significativa. El coeficiente de una regresin de la tasa media del impuesto total/consumo contra una variable de tendencia lineal, es positivo (1.27) y el p-value es 0.00. Es decir, la carga tributaria aumenta 1.27 a medida que avanzamos en los deciles de consumo de los hogares25.
25

Para el caso de la tasa media de los impuestos respecto al ingreso, la carga tributaria aumenta 0.66 veces el ingreso per capita, tendencia que es estadsticamente significativa al 0.00%.

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279

Debido a que se observa una tendencia gradual en los deciles bajos, nos interesa saber si la carga tributaria de los hogares ricos es estadsticamente superior a la de los hogares pobres. Para eso realizamos pruebas t de diferencia de medias. Se encuentra que el promedio de los deciles del 1 al 3 son estadsticamente diferentes al promedio de los deciles del 8 al 10 al 6% de significacin. Cuando dividimos los hogares entre los deciles del 1 al 7 y los comparamos con los deciles del 8 al 10, la diferencia entre las tasas medias de estos grupos es marginalmente estadstica al 10%. Sin embargo, s se confirma la diferencia estadstica (p-value igual a 4%) entre los hogares pobres que conforman los deciles del 1 al 4, y los no pobres agrupados por los deciles del 6 al 10. Cuadro 24 Progresin de los impuestos totales
Impuesto / Ingreso** Gini antes de impuesto 0.35 0.41 Gini despus de impuesto 0.32 0.39 Cuasi-Gini (del impuesto) 0.53 0.54 Kakwani (si > 0 = progresivo) 0.19 0.13 R&S (si > 0 = progresivo) 0.03 0.01 Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita. Efectos distributivos Impuesto /Consumo*

El anlisis de la distribucin de las cargas tributarias demuestra que el sistema tributario en el Ecuador es progresivo. En el Cuadro 24 se puede observar como el Cuasi-Gini es mayor que el Gini del consumo y del ingreso per cpita. Esta mayor desigualdad en la carga tributaria total, que est sesgada hacia los hogares ricos, contribuye a redistribuir la riqueza. Esto lo observamos en los coeficientes de Gini despus de los impuestos inferiores a los Ginis estimados antes del pago de impuestos. 4.7 Resumen de la incidencia de los impuestos

Todos los impuestos analizados en este estudio tanto individualmente como en conjunto muestran tendencias progresivas cuando la carga tributaria es relacionada con el consumo de los hogares. Cuando los datos son organizados por ingreso per cpita y la carga tributaria es relacionada con el ingreso de los hogares se encuentra que todos los impuestos son progresivos con excepcin del IVA, el cual, sera proporcional.

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280

5.

INCIDENCIA DEL GASTO SOCIAL

La informacin proporcionada por la ENIGHU nos permite hacer un anlisis limitado de la distribucin de los beneficios de las polticas de gasto pblico social. La encuesta contiene preguntas que revelan informacin sobre el Bono de Desarrollo Humano (BDH) y beneficiarios de pensiones jubilares. Como se present en la seccin 2, el gasto social del Gobierno Central en 2003, excluyendo el servicio de la deuda pblica, alcanz $3,746 millones y el gasto social fue de $1,258 millones. Mientras tanto, las prestaciones de la seguridad social fueron $609 millones, con lo que el beneficio social total de las polticas pblicas suma $1,867 millones. Cuadro 25 Gasto social en 2003
Concepto Gasto Social del Gobierno Central del cual, Bono de Desarrollo Humano Gasto en Seguridad Social Gasto Social incluyendo Seguridad Social Millones de dlares 1,258 197 609 1,867

5.1.

Incidencia del Bono de Desarrollo Humano

De las 7.7 millones de personas que representa la ENIGHU, 443,060 respondieron afirmativamente que cobran mensualmente el Bono de Desarrollo Humano. El valor reportado fue apenas $20.3 millones, muy inferior a la erogacin fiscal de $197 millones. En alguna medida, no sorprende mucho el bajo monto reportado debido a que las personas que cobran el bono son, por diseo, las ms pobres de las pobres. En general, la pobreza ms aguda se encuentra en las zonas rurales que estn fuera del alcance de la Encuesta de Hogares Urbanos. Organizado por gasto per cpita, la distribucin de los beneficiarios urbanos del BDH presenta resultados sorprendentes (Grfico 25). El 29% del BDH es recibido por unos pocos hogares en el decil ms rico, seguido por los hogares del primer decil que recibe 16%. Esto revela

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281

problemas serios en la base de datos que utiliza el Ministerio de Bienestar Social para asignar el bono, ya que no debera haber ningn hogar en los deciles 5 al 10 que reciban este subsidio26. Grfico 25 Distribucin de los beneficios del BDH
35 30 25

29,1

en porcentaje

20 15 10 5 0

16,3 14,2 11,1 7,7 6,2 7 5,2 2,4 0,9

Decil 9 Decil 10 (ms rico)

Decil 1 (ms pobre)

Decil 2

Decil 3

Decil 4

Decil 5

Decil 6

Decil 7

Decil 8

No obstante lo anterior, para determinar si el BDH es progresivo o regresivo es necesario relacionar el beneficio del programa con el consumo o ingreso de los hogares mediante el anlisis del equivalente de la tasa media que se utiliza para los impuestos. A diferencia del caso de los impuestos, una tendencia negativa de la tasa media del gasto social expresa progresividad porque expresa que el beneficio con relacin al consumo per cpita del hogar es proporcionalmente mayor en los hogares ms pobres. Es decir, el valor del beneficio para los hogares pobres es mayor que para los hogares ms ricos. Al analizar la tasa media de beneficio del BDH, se puede determinar su clara progresividad con respecto al consumo per cpita. Los hogares en el decil ms bajo se benefician 4.3 veces ms que el decil ms rico. Ms an, el beneficio proporcional disminuye muy rpido a medida que se recorre a los deciles ms ricos. Grfico 26 Distribucin de los beneficios del BDH
1,2 0,97 1,0 0,8 0,6 0,4 0,35 0,2 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 0,24 0,14 Decil 4 0,10 Decil 5 0,10 Decil 6 0,52 0,54 0,38 0,24 0,20 0,11 0,12 0,07 0,06 Decil 7 0,03 0,02 Decil 8 0,07 0,01 0,01 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

Beneficio / Ingreso

Beneficio / Consumo

26

Tambin podra ser el resultado de la manera como el INEC entrega los datos ordenados por gasto per cpita. Es posible que unos pocos hogares de bajos ingresos pero muy grandes reporten niveles de gasto altos.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

282

El ndice de Kakwani confirma que el BDH es progresivo y contribuye a mejorar la distribucin del consumo per cpita de los hogares. No obstante, el insignificante ndice de Reynolds-Smolensky sugiere que este efecto es mnimo. Esto no debera ser una sorpresa debido al muy bajo valor total del BDH reportado en la encuesta de hogares. Cuadro 26 Distribucin de los beneficios del BDH
Efectos distributivos Gini antes de impuesto Gini despus de impuesto Cuasi-Gini (del impuesto) Kakwani (si < 0 = progresivo) RS (si < 0 = progresivo) Beneficio / Consumo* 0.346 0.346 -0.012 -0.358 -0.000

5.2.

Incidencia de las pensiones jubilares

De acuerdo con la informacin reportada por el IESS, en 2003 se entregaron $609 millones en prestaciones de servicios de la seguridad social. De stos, $438 millones corresponden a pensiones jubilares. En la ENIGHU, las personas encuestadas reportaron recibir $96.4 millones en pensiones jubilares27. Dado que en el pas no operan fondos de pensiones provisionales privados importantes, y el IESS es la mayor proveedora de pensiones, tomamos la variable como una poltica social. Ordenados por gasto per cpita, la distribucin de las pensiones demuestra que la mayora de las pensiones son recibidas por los hogares de clase econmica media y alta. Grfico 27 Distribucin de los beneficios de las pensiones
40

34,7
35 30

en porcentaje

25 20

15,0
15 10 5 0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

11,8 4,1 4,8

10,6

10,9

1,6

3,4

3,2

27

La pregunta en la encuesta no distingue entre diferentes tipos de pensiones jubilares. Si bien en el Ecuador no opera un sistema general de pensiones privadas, s coexisten sistemas pblicos. En 2003, 233,704 personas recibieron pensiones del IESS y con ms de 1.8 millones de afiliados es de lejos la mayor prestadora de servicios sociales. No obstante, instituciones de la polica, fuerzas armadas y otras tambin proporcionaron pensiones a sus afiliados. Algunos de estos sistemas funcionan como fondos de ahorro previsional en cuyo caso no sera vlido considerar a sus pensiones como gasto social. No obstante, otras funcionan como sistemas de reparto.

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

283

Grfico 28 Tasa media de las pensiones

1,6 1,4 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 0,4 0,3 0,4 0,4 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7 0,9 0,8 0,6 0,8 0,8 0,8 1,3 1,1

Beneficio / Ingreso

Beneficio / Consumo

La tendencia de la tasa media del beneficio sugiere que las pensiones seran regresivas aunque los hogares en los deciles 6 y 7 reciben proporcionalmente a su consumo el mayor beneficio de las pensiones. Los signos positivos del ndice Kakwani y del Reynolds-Smolensky corroboran con la tasa media en indicar que las pensiones son regresivas. No obstante, los valores son bajos y no alternan palpablemente la distribucin del consumo per cpita. Cuadro 27 Distribucin de los beneficios de las pensiones
Efectos distributivos Gini antes de las pensiones Gini despus de las pensiones Cuasi-Gini (de las pensiones) Kakwani (si < 0 = progresivo) RS (si < 0 = progresivo) Beneficio / Consumo 0.35 0.35 0.43 0.08 0.00

Considerando como gasto total a la suma de los dos rubros analizados, ste presenta una tendencia similar a la tasa media de las pensiones. La evaluacin grfica no permite establecer una clara tendencia de la tasa media. El coeficiente de una regresin de tendencia es positivo, lo que sugiere que el gasto total sera regresivo. Sin embargo, el coeficiente no es estadsticamente diferente a cero. De esto, se desprende que el gasto social es proporcional al consumo per cpita de los hogares.

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284

Grfico 29 Distribucin de los beneficios totales (BDH + pensiones)

1,6 1,4 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) 0,9 1,0 0,8 0,8 0,7 0,7 1,2 1,0 0,8 1,0 0,9 1,5 1,3

0,9

0,9 0,8

0,8

0,9

0,6

Beneficio / Ingreso

Beneficio / Consumo

Lamentablemente, con la informacin de la ENIGHU no es posible analizar la incidencia de otros programas de gasto social. Esto probablemente ser posible cuando el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) levante una nueva encuesta de condiciones de vida. Sin embargo, cabe hacer referencia a los resultados obtenidos por Vos (2003), con la premisa de que ellos reflejan la realidad econmica y social de 1999. Esto nos permite hacer, por lo menos, una evaluacin cualitativa de la incidencia del gasto social. De inicio, podemos hacer una comparacin directa de los resultados obtenidos en este trabajo con los de Vos respecto a la distribucin del consumo per cpita de los hogares. El Cuadro 28 revela un cambio claro en toda la distribucin. Entre 1998-99 y 2003-04, los cuatro quintiles ms bajos aumentan su absorcin del consumo per cpita mientras el quintil ms rico disminuye. En especial cabe resaltar que los hogares en el 20% ms pobre han aumentado su participacin del consumo total en 3 puntos porcentuales. Tambin se observa progreso en el segundo quintil que ahora representa 11% del consumo per cpita, comparado con 9% en 1999. En comparacin, en el mismo perodo el quintil ms rico disminuye 10 puntos porcentuales su participacin en el consumo per cpita total. El nico otro indicador directamente comparable es el BDH. Se puede observar como en 1999 el BDH no beneficiaba a los ricos pero estaba distribuido ms o menos igual entre los quintiles 1 al 4. En cambio, con los datos de 2003-04 se puede observar un claro efecto progresivo del Bono. El 20% de los hogares ms pobres ahora reciben el 52% del BDH comparado con 27% en 1999. Esto puede ser el resultado de los continuos esfuerzos del Frente Social para ir depurando la base de datos de los beneficiarios del BDH. Cuadro 28 Comparacin de resultados de este estudio con los de Vos (2003)
Consumo per cpita Vos 20% ms pobre Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 5% 9% 13% 20% Estudio 8% 11% 15% 22% Bono de Desarrollo Humano Vos 27% 28% 25% 16% Estudio 52% 23% 12% 5% 8%

20% ms rico 53% 43% 4% Nota: Vos analiza las prestaciones de salud del IESS. Este estudio evala las pensiones.

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285

Los resultados generales de Vos se resumen en el Cuadro 29. Se puede observar claras diferencias entre los diferentes programas asistenciales. Con excepcin del gasto pblico en educacin terciaria, subsidios sobre la energa y servicios de salud del IESS, los programas de gasto social son progresivos. En general, Vos concluye que el gasto pblico social en el Ecuador era progresivo en 1999 pero no pro-pobre. Cuadro 29 Incidencia directa del gasto pblico social por programas, 1999
Consumo per cpita Bono de Desarrollo Humano Subsidio sobre energa Gas para cocinar 8% 14% 20% 24% 33% Gasolin a 0% 1% 4% 10% 85% Servicios de salud (segn proveedor) Ministerio Seguro de Salud Campesino 19% 23% 22% 24% 11% Educacin Primaria 20% ms pobre 16% Quintil 2 37% Quintil 3 20% Quintil 4 19% 20% ms rico 7% Fuente: Vos (2003), pgina 5. 38% 15% 12% 33% 2% 35% 26% 20% 13% 5% Secundaria 15% 23% 26% 22% 14% Terciariapblica 3% 12% 16% 28% 40% Terciariaprivada 0% 1% 6% 22% 70% 26% 35% 13% 21% 5% SS general (IESS) 5% 7% 21% 22% 46%

20% ms pobre Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 20% ms rico

5% 9% 13% 20% 53% Programas de cuidado infantil

27% 28% 25% 16% 4% Programa de alimentaci n escolar

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286

6.

INCIDENCIA NETA DE LA POLTICA FISCAL Y CONCLUSIONES

En anlisis expuesto en la seccin 4 se encuentra que la poltica tributaria en el Ecuador contribuye a mejorar la distribucin del consumo y del ingreso de los hogares. Todos los impuestos analizados individualmente muestran tendencias progresivas cuando la carga tributaria es relacionada con el consumo, y los datos son ordenados por gasto per cpita. En tanto, cuando los datos son organizados por ingreso per cpita y la carga tributaria es relacionada con el ingreso de los hogares, se encuentra que todos los impuestos son progresivos con excepcin del IVA, el cual, sera proporcional. En agregado, la carga tributaria sobre los hogares es progresiva. Es decir, los hogares ms ricos pagan ms en impuestos en relacin a sus ingresos y consumo que los hogares ms pobres (Grfico 30). Grfico 30 Tasa media de los impuestos totales, en quintiles
35% 30% 25% 20% 15% 11% 10% 5% 0% Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 11% 14% 12% 32%

22% 17% 15% 13%

22%

Impuestos/consumo*

Impuestos/ingresos**

Notas: * Ordenado por gasto per cpita. ** Ordenado por ingreso per cpita.

Por su parte, del anlisis del gasto social que ha sido posible analizar con la informacin de la ENIGHU, se encuentra que el Bono de Desarrollo Humano es progresivo y pro-pobre. En cambio, se encuentra que el gasto en pensiones jubilares es proporcional y tiene un sesgo hacia los hogares de consumo per cpita medio y medio alto. Lastimosamente, como ya se mencion, la informacin en la ENIGHU no permite evaluar otros programas de gasto

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pblico, por lo que no es factible llegar a una conclusin definitiva de la incidencia del gasto pblico social. Se hace referencia al estudio sobre la incidencia de los programas de gasto social efectuado por Vos (2003), el cual concluye que el gasto pblico social sera progresivo. Si juntamos esto con el resultado presente de que la poltica tributaria es progresiva podramos, entonces, llegar a una conclusin tentativa que en el Ecuador la poltica fiscal es progresiva. Tanto la incidencia de los impuestos como la del gasto pblico social estaran contribuyendo a que la distribucin del consumo y del ingreso per cpita sea un poco ms equitativa despus de la intervencin estatal. Se dice que la conclusin es tentativa porque el estudio sobre la incidencia del gasto analiza una realidad econmica diferente a la actual y que podra generar resultados diferentes. As como se encuentra que el BDH es ms progresivo ahora que en 1999, es posible que algunos de los otros programas de gasto pblico que antes fueron determinados de ser regresivos, por ejemplo, el subsidio al gas y a la gasolina, ahora sean ms regresivos o que tengan un impacto mayor en la incidencia del gasto social. Pensamos esto, debido a que estos subsidios han ido creciendo en el tiempo bastante ms que, por ejemplo, el Bono de Desarrollo Humano. Segn el presupuesto de 2006, el BDH tiene una asignacin de $192 millones. En cambio, el subsidio a los combustibles y energa asciende a $1,183 millones. Queda para esfuerzos futuros avanzar sobre los resultados de este estudio, principalmente en dos reas. Se conoce que el INEC est preparndose para hacer una encuesta de hogares rurales. Esa informacin permitir evaluar la incidencia de la poltica fiscal en esas reas para obtener una evaluacin nacional, ya que los resultados de este estudio se refieren exclusivamente a los hogares urbanos. El otro paso ser esperar a que las autoridades realicen una nueva encuesta de condiciones de vida donde se averige sobre los beneficios recibidos de las polticas sociales.

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7.

APNDICES

7.1. Impuestos - Detalle de recaudacin Recaudacin del Servicio de Rentas Internas, perodo 1994 2003 Millones de dlares*
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1,047 1,222 1,233 1,455 1,477 1,403 1,675 2,380 2,759 2,975 3,349 13 23 32 31 40 24 15 34 49 66 81 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 3 1,034 1,200 1,201 1,423 1,437 1,379 1,659 2,346 2,710 2,908 3,265

TOTAL BRUTO Notas de Crdito Compensaciones TOTAL NETO IMP. CIRCULACION DE CAPITALES 0 0 0 0 0 481 322 8 0 0 0 Impuesto a la Renta Global 309 398 398 417 415 113 267 592 671 759 908 Retenciones en la fuente 209 287 287 290 334 58 190 325 426 514 586 Anticipos a la renta 60 75 67 67 39 1 14 74 78 73 0 Herencias, Legados y Donaciones 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 102 Declaraciones 39 35 44 61 42 53 63 192 168 173 220 Personas Naturales 0 0 0 0 6 5 10 22 24 25 0 Personas Jurdicas 0 0 0 0 36 48 53 170 144 148 0 Impuesto al Valor Agregado 556 619 627 756 822 612 923 1,473 1,692 1,759 1,911 IVA de Operaciones Internas 308 355 371 382 407 386 557 902 1,052 1,137 1,168 Devoluciones de IVA 0 0 0 0 0 -1 -14 -41 -75 -105 -122 IVA de Importaciones 248 264 256 374 415 227 381 612 715 727 866 Imp. a los Consumos Especiales 115 110 97 148 123 80 89 181 257 278 322 ICE de Operaciones Internas 109 103 90 117 97 71 78 149 213 241 274 Cigarrillos 54 46 34 39 39 30 30 43 46 50 0 Cerveza 33 38 36 44 34 26 29 45 52 56 0 Bebidas gaseosas 12 13 11 12 7 8 9 14 9 10 0 Aguas minerales y purificadas 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 Alcohol y productos alcohlicos 8 6 7 8 5 3 4 6 7 6 0 Vehculos 0 0 0 0 13 3 6 13 15 14 0 Telecomunicaciones 0 0 0 0 0 0 0 28 84 105 0 Aviones, tricares, etc. NEP 2 0 1 12 0 0 0 0 0 0 0 ICE de Importaciones 7 7 7 31 25 9 10 33 44 36 48 Imp. a los Vehculos Motorizados 25 35 36 35 34 20 22 49 48 52 57 Impuesto a la Salida del Pas ** 9 10 10 12 13 14 16 18 5 0 0 Intereses por Mora Tributaria 10 15 18 18 4 8 7 7 9 10 10 Multas Tributarias Fiscales 3 5 8 5 13 5 9 16 22 27 29 Otros Ingresos 6 7 7 32 12 46 3 2 6 23 29 Notas: * 1994-2000 tipo de cambio del sistema financiero. ** El impuesto a la salida del pas pas a control de los municipios de Quito y Guayaquil respectivamente a partir de Abril 2002. Fuente: BDD SRI, CAE, Banred, DAC, Sistema Financiero Nacional.

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7.2. Detalles del impuesto al valor agregado La base imponible del IVA es el valor total de los bienes muebles de naturaleza corporal que se transfieren o de los servicios que se presten. Las actividades sujetas al IVA estn gravadas con tarifa del 12%, con excepcin de las siguientes que tienen tarifa 0%: Transferencias e importaciones: Productos alimenticios de origen agrcola, avcola, pecuario, apcola, cuncola, bioacuticos, forestales, carnes en estado natural; y de la pesca que se mantengan en estado natural, es decir, que no hayan sido objeto de elaboracin, proceso o tratamiento que signifique modificacin de su naturaleza; Leches en estado natural, pasteurizada, homogenizada o en polvo, de produccin nacional. Leches maternizadas y proteicos infantiles; Pan, azcar, panela, sal, manteca, margarina, avena, maicena, fideos, harinas de consumo humano, enlatados nacionales de atn, sardina y trucha, aceites comestibles, excepto de oliva; Semillas certificadas, plantas y races vivas. Harina de pescado y alimentos balanceados. Fertilizantes, insecticidas, pesticidas, fungicidas, antiparasitarios y productos veterinarios; Tractores de llantas de hasta 200 hp, arados, rastras, surcadores, cosechadoras, sembradoras, cortadoras de pasto, bombas de fumigacin portables, aspersores y rociadores para equipos de riego; Medicamentos y drogas de uso humano, que consten en las listas publicadas anualmente por el Ministerio de Salud; y sus envases y etiquetas; Papel peridico, peridicos, revistas y libros; Los que se exporten; y, Los que se introduzcan al pas; Los diplomticos extranjeros y funcionarios de organismos internacionales, en los casos que se encuentren liberados de derechos e impuestos; los pasajeros que ingresen al pas, hasta por el valor de la franquicia reconocida; por donaciones del exterior a favor de las instituciones del Estado y las de cooperacin institucional; y por admisin temporal o en trnsito. Servicios: Transporte de pasajeros y carga, martimo, fluvial y terrestre; as como el transporte areo internacional de carga, o areo de carga a Galpagos; Salud; Arrendamiento de inmuebles destinados exclusivamente para vivienda; Servicios pblicos de energa elctrica, agua potable, alcantarillado y recoleccin de basura; Educacin; guarderas infantiles y hogares de ancianos; Religiosos; Impresin de libros; Funerarios; Administrativos prestados por el Estado y las entidades del sector pblico, en los que se deba pagar un precio o una tasa;

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Espectculos pblicos; Financieros y burstiles; Transferencia de ttulos valores; Los que se exporten, inclusive los de turismo receptivo; Los prestados por profesionales con ttulo de instruccin superior hasta por un monto de cuatrocientos dlares por cada caso; El peaje por la utilizacin de carreteras; La lotera de la Junta de Beneficencia de Guayaquil y sorteos de Fe y Alegra; Aereofumigacin; Los prestados personalmente por los artesanos; y, Los de refrigeracin, enfriamiento y congelamiento para conservar los bienes alimenticios de origen agrcola, avcola, pecuario, apcola, cuncola, bioacuticos, forestales, carnes en estado natural; y de la pesca que se mantengan en estado natural, y en general todos los productos perecibles que se exporten, as como los de faenamiento, cortado, pilado, trituracin y la extraccin por medios mecnicos o qumicos para elaborar aceites comestibles. Casos especiales: Los servicios prestados personalmente por los artesanos calificados estn gravados con tarifa 0%; si comercializan bienes stos estarn gravados con tarifa 12%, inclusive artesanos calificados. El servicio de transporte de pasajeros y carga fluvial y terrestre; y martimo, estarn sujetos a tarifa 0%. Adems, el transporte de carga area exportable y a Galpagos est gravado con tarifa 0%; no as el transporte areo de pasajeros que se encuentra gravado con tarifa 12%. En el caso de personas naturales o jurdicas que por la naturaleza de sus actividades realicen transacciones que estn gravadas con tarifa 0% y 12%, debern presentar sus declaraciones en forma mensual, aun cuando el nmero de transacciones con tarifa 12% sea mnimo. Los servicios que prestan los profesionales con ttulo superior estn gravados con tarifa 0%, sin embargo, si el valor de los honorarios por cada caso excede de 400 dlares est gravado con tarifa 12%, por tanto la declaracin deber ser efectuada en forma mensual. Si el profesional presta servicios continuos a una sociedad y los honorarios anuales exceden de 400 dlares deber facturar con el IVA 12% en cada mes.

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7.3. Incidencia de los impuestos a los consumos especiales 7.3.1 Incidencia del impuesto a los consumos especiales global
ICE Total/ Consumo (%) 0,29 0,35 0,37 0,39 0,40 0,42 0,49 0,54 0,70 1,12 % de la recaudacin de ICE 1,59 2,39 2,89 3,64 4,11 5,12 7,01 9,88 16,42 46,95 100 278 241 2,975 3,573 58 120 0,35 0,34 0,55 0,21 0,00

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Recaudacin ICE Total (2003) Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin ICE Operaciones en ENIGHU (feb03ene04) Estimacin de ICE Global (expansin de ENIGHU) Gini del Consumo antes del ICE Gini del Consumo despus del ICE Cuasi-Gini del IVA Kakwani Reynolds-Smolensky

7.3.2

Incidencia del impuesto a los consumos especiales (servicio telfonico)

ICE (Telfono)/ Consumo (%) Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin ICE Serv. Telefnicos (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin Total en ENIGHU (feb03-ene04) Recaudacin ICE Serv. Telf en ENIGHU (feb03ene04) Estimacin de ICE Serv. Telf. Global (expansin de ENIGHU) Gini del Consumo antes del ICE Gini del Consumo despus del ICE Cuasi-Gini del IVA Kakwani Reynolds-Smolensky 0,11 0,15 0,17 0,19 0,20 0,20 0,23 0,22 0,19 0,16 % de la recaudacin de ICE 2,15 3,76 4,71 6,37 7,53 9,10 11,72 14,76 15,90 24,01 100 241 105 2,975 3,573 58 21 44 0,35 0,35 0,35 0,01 0,00

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

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7.3.3 Incidencia del impuesto a los consumos especiales (vehculos)

ICE Vehculos/ Consumo (%) Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Total Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin ICE Vehculos (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin ICE Total en ENIGHU (feb03-ene04) Recaudacin ICE Vehculos en ENIGHU (feb03-ene04) Estimacin de ICE Vehculos Global (expansin de ENIGHU) Gini del consumo antes del ICE Gini del consumo despus del ICE Cuasi-Gini del ICE Kakwani 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,06 0,15 0,34 0,82 % de la recaudacin de ICE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,06 0,56 1,79 5,94 17,41 74,24 100 241 14 2.975 3.573 58 15 31 0,35 0,34 0,83 0,48 0,00

7.3.4

Incidencia del impuesto a los consumos especiales (tabaco)

ICE Tabaco/ Consumo (%) Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin ICE Tabaco (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin ICE Total en ENIGHU (feb03-ene04) Recaudacin ICE Tabaco en ENIGHU (feb03-ene04) Estimacin de ICE Tabaco Global (expansin de ENIGHU) Gini del consumo antes del ICE Gini del consumo despus del ICE Cuasi-Gini del ICE Kakwani Reynolds-Smolensky 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07 0,07 0,08 0,07 0,07 0,08 % de la recaudacin de ICE 3,68 4,71 5,42 6,21 6,77 7,78 10,47 11,41 15,05 28,51 100 241 50 2.975 3.573 58 9 18 0,35 0,35 0,34 0,00 0,00

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7.3.5

Incidencia del impuesto a los consumos especiales (gaseosas)

ICE % de la (Gaseosas)/ recaudacin Consumo de ICE (%) Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin ICE Gaseosas (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin ICE Total en ENIGHU (feb03-ene04) Recaudacin ICE Gaseosas en ENIGHU (feb03-ene04) Estimacin de ICE Gaseosas Global (expansin de ENIGHU) Gini del consumo antes del ICE Gini del consumo despus del ICE Cuasi-Gini del ICE Kakwani Reynolds-Smolensky 0,06 0,07 0,07 0,07 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,02 4,89 6,37 7,71 8,65 9,02 10,35 10,99 13,31 14,09 14,61 100 241 10 2.975 3.573 58 7 14 0,35 0,35 0,18 -0,16 0,00

7.3.6

Incidencia del impuesto a los consumos especiales (alcohol)

ICE (Alcohol)/ Consumo (%) Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total Recaudacin ICE Interno Total (2003) Recaudacin ICE Alcohol (2003) Recaudacin Tributaria Total (2003) Recaudacin Tributaria Total incl. Contr SS (2003) Recaudacin ICE Total en ENIGHU (feb03-ene04) Recaudacin ICE Alcohol en ENIGHU (feb03-ene04) Estimacin de ICE Alcohol Global (expansin de ENIGHU) Gini del consumo antes del ICE Gini del consumo despus del ICE Cuasi-Gini del ICE Kakwani Reynolds-Smolensky 0,04 0,05 0,06 0,06 0,06 0,06 0,07 0,05 0,06 0,04 % de la recaudacin de ICE 3,09 4,77 5,54 7,38 7,82 9,47 12,71 10,59 16,40 22,22 100 241 62 2.975 3.573 58 7

0,35 0,35 0,30 -0,05 0,00

13

Informe de Equidad Fiscal de Ecuador

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BIBLIOGRAFA Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares Urbanos de 2004-05 (ENIGHU). Instituto Nacional de Estadstica y Censos de Ecuador (INEC), 2005. Haughton, J., Technical Note - Measuring the Distributional Effects of Taxes, Suffolk University Boston, april/ 2004. Molina David, Nuez Fabricio y Ricaurte Miguel (2000). El IVA: Regresivo para casi todos, Tendencias, segundo semestre. CORDES, Quito. Roca, J. y Vallarino, H. Incidencia distributiva de la poltica fiscal del Ecuador, Proyecto Salto, Quito. Montevideo, mayojunio 2003. Stiglitz, Joseph, 1986 La Economa del sector pblico (segunda edicin). Barcelona, Espaa: Antoni Bosch. Solimano, Andrs ( 2003). Workers Remittances to the Andean Region: Mechanisms, Costs and Development Impact. Paper prepared for the Multilateral Investment Fund-IDBs Conference on Remittances and Development, May 2003, Quito-Ecuador. Vos, Rob (2003). Quin se beneficia del gasto social en el Ecuador?: Desafos para mejorar la equidad y la eficiencia del gasto social. Estudio e informes del SIISE-STFS. Quito, Ecuador.

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EVALUACIN DE LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS Y EL GASTO EN EL PER

Jonathan Haughton

Deseo expresar mi agradecimiento a Cagdas Sirin y Douglas Guiffre por su excelente colaboracin en las tareas de investigacin y a Alberto Barreix por su apoyo y aliento. Asumo la plena responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente trabajo.

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NDICE
Resumen Ejecutivo .........................................................................................................299
1. Comentario general .................................................................................................... 301 2. Resea sobre el sistema tributario y el gasto pblico del Per .................................302 3. Incidencia de los tributos y el gasto...........................................................................305 3.1. Nota sobre la incidencia .......................................................................................................... 305 3.2. Impuestos indirectos................................................................................................................ 310 3.2.1. Impuesto al valor agregado: Consideraciones preliminares .................................... 310 3.2.2. Impuesto al valor agregado: Incidencia...................................................................... 312 3.2.3. Impuestos selectivos al consumo................................................................................ 313 3.3. Impuestos a la renta ................................................................................................................. 319 3.4. Gasto social ............................................................................................................................... 321 3.4.1. Educacin....................................................................................................................... 322 3.4.2. Salud ................................................................................................................................ 326 3.4.3. "Subsidios sociales"....................................................................................................... 328 3.5. Impuestos netos del gasto social ............................................................................................ 330 4. Evaluacin del sistema tributario y de transferencias del Per.................................336 4.1. Promover el crecimiento econmico..................................................................................... 336 4.2. Eficiencia: Costos administrativos y de cumplimiento ....................................................... 337 4.3. Eficiencia: Asignacin y crecimiento..................................................................................... 337 4.4. Recaudar sobre una base justa................................................................................................ 338 4.5. Posibilitar una recaudacin adecuada: Capacidad tributaria............................................... 340 5. Efecto de los cambios en la recaudacin sobre el gasto............................................343 5.1. Cmo incide un aumento impositivo en el gasto ................................................................ 343 5.2. Simulacin de la incidencia marginal total ............................................................................ 345 Apndice: Medicin de la progresividad de la tributacin y el gasto ............................347

Bibliografa ......................................................................................................................353

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299

RESUMEN EJECUTIVO El presente estudio analiza los efectos distributivos de los impuestos y el gasto pblico en el Per, sobre la base de los datos obtenidos en la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida del ao 2000 (ENNIV-2000). Si se lo considera en forma aislada, el impuesto al valor agregado (IVA) es levemente regresivo, en el sentido de que los hogares con los ms altos niveles de gasto per cpita destinan una proporcin ligeramente menor de su gasto al IVA que los hogares ms pobres. Los impuestos selectivos al consumo de cigarrillos y bebidas gaseosas tambin son regresivos. Sin embargo, los otros gravmenes analizados el impuesto a la renta de las personas naturales y los impuestos selectivos al consumo de bebidas alcohlicas, combustibles y vehculos automotores son progresivos. El efecto combinado de estos impuestos es claramente progresivo, con un coeficiente de concentracin (Cuasi-Gini) de 0,545, significativamente ms desigual que el gasto per cpita (Gini = 0,470). El gasto en educacin, salud y subsidios sociales focalizados (para tems tales como desayuno/almuerzo escolar, vaso de leche y material educativo) es muy progresivo; los subsidios a los hogares comprendidos en el decil ms pobre (medido en funcin del gasto per cpita) representan el 32% de su gasto, en comparacin con el 1,6% en el caso de los hogares del decil ms alto.

Informe de Equidad Fiscal de Per

300

Si se consideran los impuestos y gastos en forma conjunta, el efecto combinado es claramente progresivo. En general, el 60% ms pobre de la poblacin es beneficiaria neta de subsidios; siete dcimos de los pagos netos provienen del 10% ms rico de la poblacin. Las autoridades con poder de formular polticas suelen estar ms interesadas en los efectos de la incidencia de una mayor tributacin y los cambios asociados en lo que respecta al gasto (incidencia total marginal). Calculamos los efectos que el aumento en la recaudacin impositiva provoca en el gasto pblico tomando datos de diecisis pases latinoamericanos correspondientes al perodo 1980-2002 y utilizamos los parmetros estimados en un anlisis de la incidencia total marginal que tendra un incremento de un punto porcentual del IVA en el Per. El incremento del IVA, junto con el aumento asociado del gasto, favorecera en ltima instancia a los hogares ms pobres.

Informe de Equidad Fiscal de Per

301

1.

COMENTARIO GENERAL

El objeto de este estudio es calcular la incidencia total de los impuestos y el gasto pblico en el Per. Como se establece en los trminos de referencia, este trabajo tiene como propsito estudiar los efectos de la poltica fiscal en la distribucin del ingreso en un sentido integral, es decir, evaluando los impactos tanto de la poltica tributaria como tambin del gasto pblico que sta financia. Dado que el impuesto al valor agregado (IVA) es el impuesto ms importante de Amrica Latina y el Caribe, ste ser el tributo base del anlisis. En lo que respecta a la organizacin de las ideas, este informe contiene, en primer lugar, una breve descripcin del rgimen tributario y del gasto pblico del Per (seccin 2), seguida de un examen exhaustivo de la incidencia de los principales rubros de impuestos y del gasto pblico analizados (seccin 3). En la seccin 4 evaluamos el rgimen tributario y el sistema de transferencias peruanos desde los puntos de vista de la eficiencia, la equidad y la capacidad para recaudar fondos para uso pblico.

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2.

RESEA SOBRE EL SISTEMA TRIBUTARIO Y EL GASTO PBLICO DEL PER

En esta seccin establecemos las caractersticas principales del sistema tributario y del gasto pblico del Per y comentamos su evolucin reciente, para luego analizar con mayor detalle una serie de impuestos y gastos en la siguiente seccin. El sistema tributario se ha mantenido relativamente estable en los ltimos aos. El Cuadro 1 consigna las principales fuentes de recaudacin desde 1999. Cabe efectuar algunas observaciones. En primer lugar, en el ao 2004 la recaudacin impositiva represent slo el 11,6% del PIB, un nivel muy bajo desde todo punto de vista. Por norma, un pas con las caractersticas econmicas del Per ingresos bajos, un modesto nivel de comercio exterior, un sector industrial pequeo debera recaudar al menos un tercio ms de su PIB en concepto de impuestos (como se indica en la seccin 4 del presente estudio). Por otra parte, la economa ha exhibido un considerable dinamismo desde el ao 2002, cuando comenz a recuperarse: en los ltimos dos aos se registr un aumento anual de casi el 14% en la recaudacin nominal del gobierno central. En segundo trmino, el rgimen tributario tiene una fuerte dependencia de los impuestos indirectos, que aportan el 71% de la recaudacin impositiva. Tal modalidad no es la excepcin en los pases en desarrollo menos avanzados, si bien el Per se destaca por el llamativamente bajo nivel de ingresos fiscales provenientes del impuesto a la renta de las personas jurdicas (2,1% del PIB en 2003) y por el hecho de que las cargas sociales, en realidad, aportan ms ingresos fiscales que el impuesto a la renta de las personas naturales. La principal fuente de recaudacin es el impuesto al valor agregado (IVA), cuya tasa vigente es del 19%. Lo sorprendente es que a pesar de que esa alcuota es elevada, el IVA gener una recaudacin (neta de devoluciones) equivalente a apenas el 4,9% del PIB en el ao 2004. A modo de comparacin, podemos mencionar que el IVA del Lbano, cuya alcuota fija es de tan slo el 10%, represent el 4,3% del PIB en 2003. Mientras que el Lbano podra esperar recaudar ms si aumentara la tasa del IVA, el Per debera apuntar a otros mecanismos, sobre todo a la ampliacin de su base imponible y a la mejora del cumplimiento tributario. La fuerte dependencia del IVA como fuente de ingresos fiscales algo tpico en muchos pases, incluidos la mayora de los latinoamericanos tambin da lugar a controversias. La principal objecin al IVA es que se considera que impone una carga indebida a los pobres, quienes, muy

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probablemente, estn obligados a gastar (en lugar de ahorrar) una gran proporcin de sus ingresos y, as, quedan atrapados en la red del IVA. El hecho de si la carga del IVA recae severamente sobre los pobres es una cuestin emprica que abordaremos con mayor detalle en el presente estudio. Pero no basta considerar la incidencia del IVA en forma aislada (incidencia parcial); debemos, adems, preguntarnos qu otra cosa ocurrira si se suprimiera el IVA. Un experimento racional natural consiste en evaluar los efectos de una modificacin del IVA junto con los cambios asociados en el gasto pblico, lo cual necesariamente entraara el modificarse la recaudacin fiscal (incidencia total). Por consiguiente, tambin debemos resumir los rubros principales del gasto pblico, que se detallan en el Cuadro 2. Cuadro 1 Recaudacin tributaria por tipo, 1998-2004
1998 TOTAL 1999 TOTAL 2000 TOTAL 2001 2002 TOTAL TOTAL Millones de S/. 26.999 23.744 5.630 2.159 3.471 15.441 11.815 6.866 4.949 3.561 2.321 1.240 65 2.791 2.723 -.582 811 933 75 58 252 12 -2.842 -2.347 3.255 2.684 571 -.27.500 24.181 6.011 2.293 3.719 16.850 12.612 7.501 5.111 4.184 3.004 1.180 54 2.489 1.795 -.472 497 455 74 25 258 13 -2.963 -2.530 3.319 2.738 581 -.2003 TOTAL 2004 TOTAL 2002-03 2003-04 % de aum. % de aum.

Ingresos consolidados del gobierno central (I + II) I. Recaudacin tributaria del gobierno central Impuesto a la renta del cual de personas naturales de personas jurdicas

23.547 23.547 5.861 1.906 3.955

23.583 22.268 5.072 2.024 3.048 14.481 10.990 6.468 4.523 3.447 2.094 1.353 43 2.896 1.960 -.-.357 1.096 89 14 383 20 -2.140 -1.824 1.314 1.039 275 -.-

26.179 22.995 5.130 2.117 3.012 15.464 11.953 6.992 4.961 3.449 2.145 1.304 62 2.960 2.207 -.-.542 1.151 84 81 335 13 -2.765 -2.403 3.184 2.562 623 -.-

31.029 27.527 7.972 2.669 5.303 1.726 14.111 8.458 5.653 4.526 3.285 1.241 89 2.550 1.449 -.36 458 483 75 55 329 13 -3.170 -2.722 3.502 2.905 597 -.-

34.982 31.242 9.026

12,8 13,8 32,6 16,4 42,6

12,7 13,5 13,2

14.472 Impuestos a la produccin y el consumo de los cuales 11.010 Impuesto al valor agregado 6.415 del cual: es de recaudacin interna se cobra en frontera 4.595 3.427 Impuestos selectivos al consumo de los cuales: de combustibles 1.986 otros (cerv., gaseosas, vehc., cigarr.)1.441 Otros impuestos a la produccin y el consumo 35 Impuestos a las importaciones Otros ingresos fiscales de los cuales Impuesto a las transacciones financieras Impuesto a las acciones del Estado Fraccionamiento Impuesto extraordinario de solidaridad Rgimen nico simplificado Impuestos a casinos y tragamonedas Otros ingresos recaudados por la SUNAT Otros ingresos recaudados por otros organismos Devoluciones de las cuales Devoluciones del IVA II. Contribuciones sociales Contribucin a EsSalud (Seguro Social de Salud) Contribucin al Sistema Nacional de Pensiones Contribucin Solidaria para la Asistencia Previsional Memos PIB nominal, en miles de millones de S/. Como % del PIB: Ingresos consolidados del gobierno central Ingresos tributarios del gobierno central Impuesto a la renta IVA neto de devoluciones Impuestos selectivos al consumo Impuestos a las importaciones Otros ingresos tributarios Contribuciones sociales 2.975 2.126 -.-.400 1.262 99 350 15 -1.887 -1.572 -.-.-.-.-

20.796 16.202 9.513 6.689 4.469 3.176 1.292 125 2.744 2.164 650 84 444 454 72 63 382 14 -3.488

11,1 11,9 12,8 10,6 8,2 9,4 5,2 64,0 2,4 -19,2

11,1 14,8 12,5 18,3 -1,3 -3,3 4,1 40,4 7,6 49,3

-92,4 -7,8 6,0 1,4 121,5 27,5 0,1 7,0 7,6

131,6 -3,1 -5,9 -4,2 16,3 16,0 3,3 10,0

3.741 3.082 641 19

5,5 6,1 2,9

6,8 6,1 7,2

174,7 12,5% 11,8% 2,7% 4,9% 1,8% 1,5% 1,0% 0,%

186,8 12,5% 11,8% 2,7% 4,9% 1,8% 1,5% 1,0% 0,7%

188,2 13,2% 11,6% 2,6% 4,8% 1,7% 1,5% 1,1% 1,6%

198,4 12,7% 11,2% 2,7% 4,5% 1,7% 1,3% 1.3% 1,5%

211,8 11,9% 10,4% 2,6% 4,4% 1,8% 1,1% 0,8% 1,4%

246,7 12,6% 11,2% 3,2% 4,6% 1,8% 1,0% 0,6% 1,4%

268,9 13,0% 11,6% 3,4% 4,9% 1,7% 1,0% 0,8% 1,4%

6,5 5,9 6,9 24,5 6,0 1,6 -3,8 -24,2 -0,9

9,0 3,4 4,1 3,9 6,4 -9,4 -1,2 37,0 -2,0

Fuente: SUNAT, Banco de la Nacin, Intendencia Nacional de Estudios Tributarios y Planeamiento de la SUNAT, agosto 2005.

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En el Cuadro 2 se desglosan los componentes del gasto pblico. El gasto total del gobierno central, de S/. 41.500 millones, represent el 19,6% del PIB. Por motivos de orden prctico, el gasto puede dividirse en cuatro partes aproximadamente iguales: El servicio de la deuda nacional, en la forma de intereses y comisiones (10,0% del gasto) y amortizacin de la deuda (14,0%); Subsidios sociales y pensiones (26,8%); Educacin (15,9%) y salud (7,9%), y Defensa y seguridad nacional (11,6%) y actividades restantes (13,0%).

Es imposible hacer un seguimiento de los efectos distributivos de todas las categoras del gasto pblico, de modo tal que de aqu en adelante centraremos nuestro anlisis en la salud, la educacin y los subsidios sociales. Cuadro 2 Gasto pblico por categora principal, 2003
Gasto, millones de S/. Gasto pblico total Del cual: Intereses y comisiones de la deuda Amortizacin de la deuda Educacin y cultura Salud Gasto social y pensiones Defensa y seguridad nacional Otros Memo: PIB 4.146 5.802 6.591 3.273 11.143 4.830 5.760 212.200 10 14 15,9 7,9 26,8 11,6 13,9 41.545 % del gasto pblico 100

Nota: En abril de 2004 el tipo de cambio era de S/. 3,261 (nuevos soles) por US$1.

Para tener una nocin ms clara de la importancia del gasto social, en el Cuadro 3 su composicin se desglosa en mayor detalle para el perodo 1999-2003. El gasto pblico en educacin creci como porcentaje del PIB, mientras que los subsidios sociales focalizados se redujeron (en relacin con el PIB, si no en trminos absolutos). El gasto en programas no focalizados, particularmente en EsSalud (el organismo nacional de seguro social en salud) y en pensiones, es muy significativo 4,6% del PIB y equivale prcticamente a la recaudacin neta del IVA. Cuadro 3 Gasto pblico social como % del PIB, 1999-2003
1999 Gasto social Del cual: Educacin Salud Subsidios focalizados a pobres Programas no focalizados: EsSalud Pensiones 1,4 2,9 1,5 3,1 1,5 3,2 1,5 3,3 1,4 3,2 2,7 1,2 1,9 2,7 1,1 1,6 2,7 1 1,6 2,9 1,1 1,4 3 1,3 1,4 10,2 2000 10,1 2001 10,1 2002 10,3 2003 (prelim.) 10,3

Fuente: FMI (2004), pg. 28.

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3.

INCIDENCIA DE LOS TRIBUTOS Y EL GASTO

En esta seccin analizamos algunos de los principales impuestos y componentes del gasto pblico del Per. Presentamos cada impuesto o rubro del gasto y comentamos los efectos distributivos de cada uno de ellos. Pero antes de considerar cada impuesto o partida del gasto debemos establecer cmo se determina la incidencia de un tributo o subsidio. 3.1. Nota sobre la incidencia Los estudios sobre la incidencia tributaria tienen por finalidad establecer quin es el que efectivamente soporta la carga impositiva. Fundamentalmente, debe trazarse una distincin entre la incidencia legal y la incidencia efectiva. La incidencia legal hace referencia a quin tiene la obligacin legal de pagar un impuesto, mientras que la incidencia efectiva o econmica identifica al sujeto sobre el que realmente recae la carga tributaria. Por ejemplo, el encargado de cobrar y remitir el monto del IVA es el vendedor, quien es legalmente responsable del pago del impuesto. Pero est generalmente aceptado que el IVA se traslada al consumidor a travs de precios ms altos. En este caso, la incidencia efectiva del impuesto recae sobre el consumidor. Hemos construido un modelo que mide la incidencia efectiva de varios impuestos y categoras del gasto en el Per. Podemos demostrar cmo la carga se distribuye entre las distintas regiones del pas y entre los deciles de gasto per cpita y de ingreso per cpita. El decil de gasto ms bajo es la dcima parte de la poblacin cuyo gasto per cpita (incluido el consumo de los productos de elaboracin hogarea) es el ms bajo. 3.1.1 Primer paso

El primer paso para la elaboracin del modelo de incidencia consiste en establecer determinados supuestos acerca de la incidencia de distintos impuestos y gastos. Estos supuestos se exhiben en el Cuadro 4 y bsicamente derivan del anlisis macroeconmico de los efectos tributarios (por ejemplo, Rosen, 2004). As, por mencionar algunos, se presume que los impuestos sobre sueldos y salarios son soportados por el empleado, que los impuestos selectivos al consumo recaen sobre el comprador, o que la incidencia de los impuestos selectivos al consumo aplicados a los vehculos automotores puede asignarse a los hogares sobre la base del valor de los automviles de los que son propietarios. Si bien estos supuestos son razonables, no dejan de constituir simplificaciones necesarias para construir un modelo de incidencia operativo pero, en algunos casos, son discutibles. Por ejemplo, un IVA ms alto generalmente provoca un aumento de precios para los consumidores, pero los productores, al

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ver disminuir levemente sus ventas, pueden reaccionar rebajando los precios antes de impuestos, en cuyo caso parte de la carga tributaria es asumida por los productores. 3.1.2 Segundo paso

El segundo paso del anlisis de la incidencia consiste en cuantificar los efectos. Para esto se requieren datos micro basados en una encuesta de hogares. Luego, el procedimiento es directo (cabe aclarar que slo en principio): si se modifica un impuesto, podemos rastrear el efecto sobre el gasto o el ingreso de cada hogar de la muestra aplicando nuestros supuestos sobre la incidencia. A continuacin, pueden agregarse los efectos por departamento o bien por decil de gasto o ingreso para obtener el patrn de incidencia. Los datos que empleamos se tomaron de la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Niveles de Vida del ao 2000 (ENNIV-2000). La encuesta suministra datos utilizables de 3.977 hogares, integrados por un total de 19.957 personas, que representan el 0,077% de la poblacin total en el ao 2000. El cuestionario se basa en la plantilla para encuestas sobre medicin de niveles de vida desarrollada por el Banco Mundial adaptada a la situacin peruana e incluye mdulos acerca del ingreso y el gasto. El nivel de agregacin, en especial en lo que respecta al gasto, es relativamente poco particionado, lo que refuerza la tendencia de que se subestimen los nmeros sobre el gasto y el ingreso; tal subestimacin es caracterstica de todos los datos recopilados mediante encuestas de hogares (vase Haughton et al., 2004, captulo 2). Cuadro 4 Supuestos sobre la incidencia
Impuesto Supuesto sobre la incidencia Comentarios sobre la operacionalizacin

Recae sobre los integrantes del hogar que perciben Renta de las personas ingresos (porque su ingreso neto aumentara si no existiera naturales el impuesto).

Utiliza las sumas pagadas declaradas en la encuesta ENNIV-2000, y calcula su valor bruto para obtener la recaudacin tributaria correspondiente. Se presume que es del 0% para los rubros exonerados -lo que constituye una subestimacin del impuesto- usando 57 lneas de gasto. No fue posible ningn ajuste en funcin del origen de las compras (por ejemplo, supermercado, tienda en mercado, etctera), lo que constituye una sobrestimacin del impuesto, especialmente para los hogares ms pobres. Se distribuye en forma proporcional al gasto en energa declarado por cada hogar. [sta es una sobrestimacin porque algunos efectos tienen por causa el transporte, la electricidad y el uso individual, casos en que el patrn de la incidencia es distinto]. El gasto en bebidas alcohlicas declarado, por lo general, est muy subestimado.

Impuesto general a las Se traslada a los consumidores. ventas

Selectivo al consumo de combustibles

Se traslada a los consumidores en razn de la curva de oferta horizontal.

Selectivo al consumo Se traslada a los consumidores en razn de la curva de de bebidas alcohlicas oferta horizontal.

Selectivo al consumo de cigarrillos

Se traslada a los consumidores en razn de la curva de oferta horizontal.

Distribuido proporcionalmente al gasto en cigarrillos declarado por los hogares; tambin por lo general est muy subestimado.

Selectivo al consumo aplicado a los Se traslada a los consumidores. vehculos automotores

Distribuido proporcionalmente al valor del automvil.

Subsidio/gasto

Supuesto sobre la incidencia

Comentarios sobre la operacionalizacin

Educacin

Los beneficios se acumulan para los hogares cuyos hijos estn actualmente inscritos en escuelas financiadas con fondos pblicos. Los beneficios se acumulan para los hogares, cuyos integrantes enfermos recurrieron para su atencin a un hospital o clnica financiados con fondos pblicos.

Costo presupuestario promedio aplicado por alumno matriculado, diferenciado por los principales niveles educativos (primario, secundario y superior). La encuesta brinda informacin sobre costos en centros mdicos pblicos y privados; el subsidio se tom como la diferencia entre el monto pagado efectivamente y una norma correspondiente al sector privado. Esto sobrestima los beneficios porque la oferta de mano de obra no es completamente inelstica, aunque posiblemente por un margen no demasiado grande.

Salud

Subsidios sociales

Los beneficios se acumulan para los hogares hasta el monto total de los subsidios.

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Las respuestas a las preguntas formuladas a cada entrevistado se agregaron a nivel del hogar y se fusionaron con las respuestas de los hogares de modo de obtener el conjunto de datos final; as, el hogar es por lo general la unidad bsica del anlisis. El supuesto implcito aqu, cuando se efecta el anlisis distributivo, es que dentro del hogar la riqueza (o pobreza) es compartida por igual, lo que constituye, claramente, una presuncin un tanto contundente aunque inevitable. Se utiliz software Stata, usando archivos con extensin .do (es decir, macros). 3.1.3 Tercer paso

El tercer paso consisti en operacionalizar el anlisis y simplificar relativamente su uso. Hay dos componentes: 1. 2. Una hoja de clculo de Excel, donde se asientan las alcuotas impositivas y los ndices de los subsidios y se exhiben los resultados de los anlisis, y Un conjunto de datos de Stata a partir de los datos de la ENNIV-2000, junto con un conjunto de programas de Stata (archivos con extensin .do), invocados por Excel para efectuar la mayora de los clculos de incidencia tributaria correspondiente a cada hogar.

Es relativamente sencillo para el usuario introducir cambios en la hoja de trabajo que hemos dado en denominar FacePage (cartula o resumen de los resultados) del programa Excel y hacer clic en el cono de Inicio. As, se invoca el programa Stata, que utiliza la estructura tributaria seleccionada para computar la incidencia sobre cada hogar. El programa Excel recupera automticamente los resultados y los presenta en una serie de hojas de trabajo distintas, una para cada rubro de impuestos o del gasto. El Grfico 1a muestra una parte de la FacePage y el Grfico 1b contiene una muestra de los resultados del modelo (en este caso, para el impuesto selectivo aplicado a los combustibles para vehculos automotores).

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Recuadro: incidencia del ingreso o del gasto? Al presentar los resultados del anlisis de la incidencia, es til clasificar a la poblacin en deciles (un decil es la dcima parte de la poblacin), del decil ms rico al ms pobre. Pero este procedimiento plantea un interrogante importante: cmo medir la riqueza. Lo ideal sera poder medir el ingreso permanente de una persona, lo que reflejara el ingreso de toda su vida; sin embargo, en la prctica esto no es realista, ya que necesitamos una medida ms inmediata y no podemos esperar aos para determinar si una persona es verdaderamente pobre o no. Por lo tanto, en lneas generales, la cuestin se reduce a determinar si los hogares deben clasificarse sobre la base del gasto per cpita o del ingreso per cpita1. En la mayora de los pases desarrollados, lo habitual es clasificar los hogares sobre la base del ingreso per cpita, porque el ingreso resulta ms sencillo de medir en las sociedades en las que la mayor parte de la actividad econmica se desarrolla en el sector formal y muy pocas personas trabajan en forma independiente. Asimismo, en trminos ms pragmticos, en dichos pases es mucho ms fcil acceder a los datos sobre el ingreso. Sin embargo, se puede afirmar con seguridad que el uso del ingreso per cpita sobrestima el carcter regresivo de los impuestos. Esto se debe a que una porcin significativa de los individuos comprendidos en los deciles de menores ingresos se ubican all slo porque son transitoriamente pobres a causa de una mala cosecha, un despido, el hecho de estar cursando estudios universitarios y su ingreso actual no refleja adecuadamente su ingreso permanente. En consecuencia, es muy defendible construir deciles utilizando el gasto per cpita. En la medida que los hogares quieran y puedan mantener un flujo de consumo constante, esto puede servir como una variable representativa ms precisa del ingreso permanente. El uso de deciles de gasto, por lo general, arroja resultados ms razonables en el decil ms pobre; cuando se utiliza el ingreso, muchos de los hogares del decil ms bajo declaran ingresos negativos o ningn ingreso, lo que claramente constituye una situacin insostenible. Y existen datos certeros de que en los pases desarrollados menos avanzados los hogares subestiman sus ingresos ms de lo que subestiman sus gastos. Es posible que el uso de deciles de gasto per cpita resulte en un ajuste excesivo y, en consecuencia, se subestime la regresividad de un impuesto. Gilbert Metcalf formula este razonamiento sobre la base de sus esfuerzos por medir el ingreso permanente utilizando datos longitudinales de los Estados Unidos. Constat que los hogares aparentemente no pueden, o no quieren, mantener sus flujos de gastos tan constantes de modo que reflejen plenamente el ingreso permanente; as, en el mejor de los casos, el gasto es una variable representativa con ruido del ingreso permanente. En este estudio presentamos nuestros resultados sobre la incidencia utilizando deciles de gasto per cpita y de ingreso per cpita; si bien preferimos los deciles de gasto, presentamos en parte los deciles de ingreso, de modo que se los pueda cotejar con las constataciones de otros investigadores que histricamente han tendido a usar el ingreso.

Existen otras posibilidades; por ejemplo, podran agruparse los hogares sobre la base del equivalente de gasto por adulto, asignando mayor peso a los adultos que a los menores. En la prctica, lo fundamental es decidir si se utilizar el gasto o el ingreso.

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Grfico 1a Parte de la FacePage del programa Excel

Grfico 1b Muestra de una hoja de resultados del programa Excel

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3.2. Impuestos indirectos Comenzamos con un examen de la incidencia de los impuestos indirectos, que aportan dos tercios de la recaudacin fiscal. El impuesto ms importante es, por mucho, el IVA, pero algunos impuestos selectivos al consumo son tambin considerables. 3.2.1 Impuesto al valor agregado: Consideraciones preliminares

El Per aplica un impuesto al valor agregado o IVA cuya alcuota es del 19%. Formalmente, este tributo est compuesto por el impuesto general a las ventas (17%) y el impuesto de promocin municipal (2%). Entre 1981 y 1992, la tasa del IVA vari considerablemente, como se observa en el Cuadro 5, pero desde entonces la alcuota general ha sido del 18% o 19%. Cuadro 5 Alcuotas del IVA instituidas por ley, 1981 presente
Fecha de inicio de vigencia de la alcuota 01/11/1981 01/01/1984 01/08/1984 15/12/1984 01/01/1985 09/02/1986 05/12/1987 10/03/1988 23/08/1988 01/01/1989 21/02/1990 25/02/1990 12/08/1990 01/01/1991 10/08/1991 01/03/1992 1/82003 Alcuota (%) 16,0 18,0 8,0 9,0 11,0 6,0 6,5 10,0 15,0 15,0 17,0 18,0 14,0 14,0 16,0 18,0 19,0*

* Principalmente impuesto general a las ventas, que actualmente es del 17%; el 2% restante corresponde al impuesto de promocin municipal.120

La informacin principal sobre el tributo se presenta en el Cuadro 6 y se ilustra en el Grfico 2. Las exportaciones estn gravadas por una tasa del 0% y algunos rubros estn exentos, incluidos la indumentaria, el arroz, la leche, el pescado, las verduras y la mayora de los aranceles por servicios de educacin y salud. Se estima que el 44% del gasto de los hogares no est sujeto al IVA, incluidos los rubros exonerados del tributo, adems del consumo domstico y la vivienda. En el ao 2000, el impuesto aport el 42% del total de la recaudacin tributaria del gobierno central y se estima que insumi el 7,3% del gasto de los hogares (sobre la base de los datos de la encuesta ENNIV-2000). Esta situacin es similar a la registrada en Colombia, donde el IVA represent el 44% de la recaudacin fiscal en 2003 y equivali al 6,3 del PIB (Zapata y Ariza, 2004).

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Para calcular la incidencia del IVA seguimos un procedimiento de cuatro pasos: Primero, medimos el monto del gasto de cada hogar en cada bien o servicio, de acuerdo con la ENNIV-2000. ste constituy slo el 50,4% del gasto final de los hogares, segn se informa en las cuentas nacionales (Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2004). En segundo lugar, calculamos el valor bruto de cada rengln de gasto del hogar en un factor de 1,98 (= 1/(50,4%)) para crear el gasto ajustado, que explica los gastos declarados de manera incompleta. En tercer lugar, aplicamos las alcuotas impositivas legales a los renglones del gasto ajustado de los hogares que son, en principio, gravables. As se obtuvo una medida de la recaudacin estimada del impuesto, que fue un 17% superior a la recaudacin tributaria efectiva. En cuarto lugar, redujimos proporcionalmente la recaudacin tributaria estimada para hacerla concordar con la recaudacin efectiva. sta se calcul para cada hogar y se expres como un porcentaje del gasto ajustado.

Tambin presentamos medidas de la incidencia tributaria en relacin con el ingreso. El ingreso, segn la ENNIV-2000, fue el 69% del monto informado en las cuentas nacionales; entonces, aumentamos proporcionalmente el ingreso informado en un 45% [= 31/69] a fin de obtener el ingreso ajustado antes de utilizarlo para medir la incidencia. Se aplicaron procedimientos bsicos similares para calcular la incidencia de los otros impuestos y rubros de gastos que se informan ms adelante. Cuadro 6 Incidencia del impuesto al valor agregado
Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 7,3 6,1 100 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 6,1

Amplia base de bienes, 2004 Amplia base de bienes, 2000 Exportaciones Mayora de los servicios, algunos bienes Recaudacin Recaudacin tributaria, 2004, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada

19,00% 18,00% 0,00% Exonerados Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 13.206,90 9.550,60 41,5 85 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9

6,5 6,9 7,3 7,6 7,7 7,8 7,7 7,6 7,6 6,7

4,8 4,3 5,6 5,4 6 6 6,5 6,1 7,1 6,1

1,6 2,9 3,9 5,1 6,3 7,9 9,5 12 16,5 34,2

29,7 13,3 10 8,6 7,9 7,4 6,7 6,2 5,8 4,3

Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

Gasto/cp. 0,470 0,455 -0,00116 -0,00125 -0,015

Ing./cp. 0,535 0,358 -0,01145 -0,01207 -0,176

Decil 10 (ms rico)

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

6,9 7,8 7,5

n.d. n.d. n.d.

41,8 13,6 44,6

5,7 6,8 6,4

Nota: RS1 es ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Informe de Equidad Fiscal de Per

312

Grfico 2 Incidencia del impuesto al valor agregado, 2000

IVA/gasto por decil de gasto

IVA/ingreso por decil de gasto

9,0 8,0 7,0 6,0 IVA como % del gasto 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de gasto per cpita

IVA como % del gasto

Deciles de gasto per cpita

IVA/ingreso por decil de ingreso

35,0 30,0 25,0 20,0 15,0

IVA como % del ingreso

10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

3.2.2.

Impuesto al valor agregado: Incidencia

El IVA es aparentemente regresivo, si bien el grado de esta regresividad depende de cmo se la mida. Esto puede considerarse desde distintos puntos de vista: cuando se lo clasifica como gasto per cpita, el ndice de concentracin (Cuasi-Gini) es 0,455, lo que indica que el impuesto se distribuye en forma apenas ms equitativa que el gasto per cpita (coeficiente de Gini de 0,470). Sera ms preciso decir que el impuesto es progresivo al principio y asume una porcin creciente del gasto a medida que se avanza del decil ms pobre al sexto decil, y luego se vuelve regresivo en el extremo superior de la distribucin, como lo ilustra el panel de la izquierda del Grfico 2. Si los datos se agrupan por ingreso per cpita, la distribucin del impuesto en relacin con el gasto no parece regresiva (panel central del Grfico 2), mientras que la distribucin del impuesto en relacin con el ingreso resulta altamente regresiva (panel de la derecha del Grfico 2). Es muy probable que todas estas medidas sobrestimen el carcter regresivo del impuesto. Existe cierto grado de evasin del IVA la recaudacin real fue slo el 85% del monto previsto sobre la base de los patrones de gasto de los hogares y es factible que gran parte de la evasin se produzca en las transacciones del sector informal. Es tambin en este sector donde es ms probable que la poblacin pobre efecte sus compras y, en consecuencia, sus tasas efectivas del IVA estn posiblemente sobrestimadas. Jenkins y Arroyo (2003) hallaron datos contundentes de tal efecto en Bolivia. Como sostuvimos antes (en el Recuadro 1), resulta muy defendible utilizar el gasto per cpita cuando se analiza la incidencia. La razn principal de ello es que el gasto per cpita es una mejor gua del bienestar en el largo plazo de un hogar que el ingreso per cpita, porque el ingreso es ms variable, tanto de ao en ao como durante la vida de una persona. El decil de menores ingresos incluye muchos hogares que han sufrido una prdida temporaria de ingresos

Informe de Equidad Fiscal de Per

313

y entonces el IVA insume una porcin elevada (29,7%) de este pequeo ingreso, a la vez que representa una proporcin relativamente modesta (7,1%) del gasto de este grupo. 3.2.3. Impuestos selectivos al consumo El IVA no es el nico impuesto indirecto. Existen importantes impuestos selectivos al consumo aplicable a bebidas gaseosas (17% del precio en fbrica), bebidas alcohlicas (20%), vehculos nuevos (10%), cigarrillos (37,2%) y cerveza (27,8%). La base para los dos ltimos impuestos es el 84% del precio al productor recomendado. El impuesto selectivo al consumo aplicable a los combustibles se establece a una tasa especfica por galn y vara segn el tipo de combustible. A enero de 2004, los principales gravmenes sobre combustibles eran: Gasolina Kerosene Diesel GLP S/. 2,90 por galn S/. 2,14 por galn S/. 2,29 por galn S/. 0,27 por unidad (hasta 84 octanos; superior para ms octanos)

Los precios de los combustibles son polticamente sensibles y los impuestos a los combustibles varan en forma peridica. La incidencia de los impuestos selectivos al consumo se resume en los Cuadros 7 a 11 e ilustra en los Grficos 3 a 7. Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo de bebidas alcohlicas
Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 0,6 0,5 100 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 0,5

Bebidas alcohlicas Cerveza (sobre la base del 84% del precio al productor recomendado

20,0% 18,00% 0,00% Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Decil 3 Decil 4 817 3,6 213 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9

0,3 0,3 0,5 0,4 0,6 0,7 0,5 0,7 0,7 0,6

0,2 0,2 0,4 0,3 0,5 0,5 0,5 0,6 0,7 0,6

0,8 1,6 3 3,4 6 7,8 7,9 13,6 18,5 37,3

2,2 0,9 0,6 0,6 0,5 0,7 0,5 0,5 0,6 0,4

Recaudacin tributaria, 2003, en M. de S/. Recaud. tribut., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada

Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

Gasto/cp. 0,470 0,527 0,00036 0,00032 0,057

Ing./cp. 0,535 0,425 -0,00058 -0,00061 -0,110

Decil 10 (ms rico)

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

0,6 0,7 0,6

n.d. n.d. n.d.

45,7 14,4 40,0

0,5 0,6 0,5

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

El impuesto selectivo al consumo de bebidas alcohlicas es levemente progresivo en general (cuando se lo mide en relacin con el gasto) y representa el 0,6% del total del gasto de los

Informe de Equidad Fiscal de Per

314

hogares. Esta proporcin es inferior para los hogares del decil ms pobre (0,27%) y superior para los del octavo decil (0,74%), mientras que para los hogares del decil ms alto baja al 0,63%. La recaudacin impositiva real es sustancialmente ms alta que la esperable a tenor de los datos de gastos de hogares del ao 2000, lo que sugiere que los hogares no declararon la totalidad de su gasto en alcohol incluso despus de ajustar en general la declaracin incompleta de los gastos, algo que es una constatacin bastante usual. El impuesto es regresivo si los hogares se agrupan por ingreso (en lugar de gasto) per cpita. Grfico 3 Incidencia del impuesto selectivo al consumo de bebidas alcohlicas, 2000
Impuesto/gasto por decil de gasto
0,8 0,7 0,6 Impuesto como % del gasto 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de gasto

0,8 0,7 Impuesto como % del ingreso 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

2,5

2,0 Impuesto como % del ingreso

1,5

1,0

0,5

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Los impuestos selectivos al consumo de bebidas gaseosas (0,11% del gasto) son regresivos y recaen con mayor peso en la parte inferior/media de la distribucin del gasto, como lo muestra el Cuadro 8. Sin embargo, el impuesto es una fuente de recaudacin relativamente menor; en consecuencia, si se lo eliminara, el efecto sobre la distribucin despus de impuestos sera insignificante, como lo demuestra el muy bajo ndice de Reynolds-Smolensky. El impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y tabaco es casi proporcional (cuando se lo mide en relacin con el gasto) y tambin de menor importancia, como indica el Cuadro 9.

Informe de Equidad Fiscal de Per

315

Cuadro 8 Impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas, 2000

Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 0,11 0,09 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 0,09

Bebidas gaseosas (sobre la base del precio en fbrica)

17%

Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Recaudacin tributaria, 2003, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada 141 0,6 127 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) Gasto/cp. 0,470 0,365 -0,00011 -0,00011 -0,105 Ing./cp. 0,535 0,251 -0,00026 -0,00026 -0,283 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

0,11 0,13 0,1 0,15 0,17 0,13 0,14 0,12 0,11 0,07

0,08 0,08 0,08 0,1 0,13 0,1 0,12 0,09 0,10 0,07

1,9 3,6 3,8 6,6 9,4 8,6 11,7 12,3 16,3 25,8

0,57 0,23 0,19 0,17 0,13 0,12 0,12 0,09 0,08 0,05

0,08 0,12 0,13

n.d. n.d. n.d.

34,2 14,5 51,3

0,07 0,11 0,11

Nota: RS1 es el ndice Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 4 Incidencia del impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas, 2000

Impuesto/gasto por decil de gasto
0,18 0,16 Impuesto como % del gasto
Impuesto como % del gasto

Impuesto/ingreso por decil de gasto

0,14 0,12 0,10 0,08 0,06

0,14 0,12 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

0,04 0,02 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

0,60

Impuesto como % del ingreso

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Informe de Equidad Fiscal de Per

316

Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y tabaco, 2000

Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % 37,2% Todo el Per (2000) 0,08 0,07 100,0 0,07 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, %

Cigarrillos (sobre la base del 84% del precio al productor recomendado)

Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Recaudacin tributaria, 2003, en M. de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada 105 0,5 170 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) Gasto/cp. 0,470 0,882 0,0000 0,000 0,412 Ing./cp. 0,535 0,823 -0,00011 -0,00011 0,288 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

0,09 0,1 0,08 0,05 0,08 0,07 0,1 0,07 0,08 0,08

0,07 0,06 0,06 0,04 0,07 0,06 0,08 0,06 0,07 0,07

2,1 3,8 3,8 3,3 6,3 6,8 10,6 9,9 15,8 37,6

0,28 0,17 0,11 0,09 0,06 0,08 0,09 0,07 0,06 0,05

0,08 0,11 0,07

n.d. n.d. n.d.

43,5 17,8 38,7

0,07 0,1 0,06

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 5 Incidencia del impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y tabaco, 2000

Impuesto/gasto por decil de gasto
0,12

Impuesto/ingreso por decil de gasto

0,09 0,08

0,10

Impuesto como % del ingreso

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Impuesto como % del gasto

0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01

0,08

0,06

0,04

0,02

0,00 Deciles de gasto per cpita

0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

0,30

Impuesto como % del ingreso

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

La recaudacin real de impuestos selectivos al consumo de combustibles para vehculos automotores equivale a un considerable 1,63% de todo el gasto de los hogares, proporcin que oscila entre el 0,02% en los dos deciles inferiores y el 3,47% en el decil superior de la

Informe de Equidad Fiscal de Per

317

distribucin del gasto (vase el Cuadro 10). Desde todo punto de vista, este impuesto resulta altamente progresivo. Cuadro 10 Impuesto selectivo al consumo de productos derivados del petrleo, 2000
Categoras Alcuotas en S/. por galn Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 1,63 1,37 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 1,37

Gasolina Kerosene Diesel

2,90 2,14 2,29 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Decil 3 3.176,00 2.145 9,3 732 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Gasto/cp. 0,47025 0,848 0,00626 0,00582 0,378 Ing./cp. 0,535 0,781 0,00342 0,00277 0,246 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

0,02 0,02 0,14 0,32 0,12 0,28 0,59 0,52 1,17 3,47

0,01 0,01 0,1 0,23 0,09 0,21 0,49 0,41 1,08 3,17

0 0 0,3 0,9 0,4 1,3 3,2 3,6 11,3 78,9

0,4 0,32 0,25 0,55 0,5 0,43 0,48 0,88 1,04 2,34

Recaudacin tributaria, 2004, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada

Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

2,16 0,80 1,33

n.d. n.d. n.d.

58,4 6,2 35,4

1,78 0,7 1,13

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 6 Incidencia del impuesto selectivo al consumo de productos derivados del petrleo, 2000
Impuesto/gasto por decil de gasto
4,00 3,50 Impuesto como % del gasto 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita
Impuesto como % del gasto 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de gasto

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

2,50

Impuesto como % del ingreso

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Informe de Equidad Fiscal de Per

318

Sin embargo, estos resultados deben manejarse con cautela, porque casi con certeza sobrestiman la progresividad del impuesto. El gasto en combustibles para vehculos automotores declarado por los hogares represent slo una sexta parte del total gastado en estos rubros; es de presumir que se compran grandes cantidades de combustible para mnibus, trenes y embarcaciones de transporte pblico y para consumo industrial. Estos impuestos conllevan un aumento de los costos de transporte tanto de personas como de mercancas, lo que probablemente afecta a los pobres de manera indirecta. Estos efectos indirectos son mensurables, al menos en principio, pero sera necesario contar con informacin detallada de una tabla de entrada-salida sobre el Per. Se presume que la carga del impuesto selectivo al consumo aplicado a vehculos automotores es soportada en proporcin al valor anualizado de los vehculos de propiedad del hogar; consideramos que ste era el 10% del valor de mercado declarado de los vehculos. Un porcentaje relativamente pequeo de la poblacin declar ser propietario de un automvil en el ao 2000; en consecuencia, ms de cuatro quintos de este impuesto recaen sobre el decil superior de la distribucin del gasto. La recaudacin tributaria real en el ao 2000 fue un 125% mayor de lo que nuestros datos del gasto de los hogares (ajustado por su declaracin incompleta generalizada) nos llevaran a esperar; esta situacin puede deberse a una aceleracin de las ventas de automviles nuevos y usados2. Cuadro 11 Impuesto selectivo al consumo aplicado a vehculos automotores, 2000
Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 0,18 0,15 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 0,15

Vehculos nuevos Vehculos usados

10% 30%

Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Recaudacin tributaria, 2003, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada 240 1,0 225 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) Gasto/cp. 0,470 0,882 0,00075 0,00075 0,412 Ing./cp. 0,535 0,823 0,00044 0,00043 0,288 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

0,00 0,00 0,00 0,00 0,04 0,01 0,07 0,06 0,09 3,47

0,00 0,00 0,00 0,00 0,03 0,01 0,06 0,05 0,08 3,17

0,0 0,0 0,0 0,1 1,3 0,5 3,3 3,6 7,8 78,9

0,00 0,02 0,03 0,01 0,08 0,04 0,04 0,06 0,13 2,34

0,22 0,02 0,19

n.d. n.d. n.d.

53,4 1,5 45,1

0,18 0,02 0,16

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Supusimos una alcuota del impuesto selectivo al consumo del 10%. Sin embargo, la tasa del impuesto a la venta de automviles usados es del 30%.

Informe de Equidad Fiscal de Per

319

Grfico 7 Incidencia del impuesto selectivo al consumo aplicado a vehculos automotores, 2000
Impuesto/gasto por decil de gasto
Impuesto/ingreso por decil de gasto

0,45 0,40 Impuesto como % del gasto

Impuesto como % del gasto

0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00

0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

10

Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

0,30

Impuesto como % del ingreso

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

3.3. Impuestos a la renta 3.3.1. Impuesto a la renta de las personas naturales Per aplica tres alcuotas diferentes para el cobro del impuesto a la renta de las personas naturales: el 15% de sus ingresos netos anuales inferiores a S/. 86.400; el 21% de los ingresos comprendido entre S/. 86.400 y S/. 172.800 y el 30% de los ingresos que superan este ltimo monto. La alcuota mxima coincide con la del impuesto a la renta de las personas jurdicas, que para la mayora de stas es del 30%. Adems, se cobra una tasa adicional del 4,1% a la distribucin de dividendos. Los no domiciliados en el pas estn sujetos a una alcuota fija del 30% aplicada a las pensiones y remuneraciones. Para los domiciliados en el pas, los ingresos netos se definen como el ingreso bruto menos las deducciones fiscales. El sistema es algo complejo porque las deducciones varan segn el origen de los ingresos. Hay una deduccin del 20% para la renta proveniente de predios o bienes inmuebles (primera categora); una deduccin del 10% para las rentas de otros capitales (segunda categora); una deduccin de siete unidades impositivas tributarias (UIT) es decir, S/. 22.400 ms el 20% de los ingresos hasta 24 UIT en el caso de los ingresos de los profesionales independientes (cuarta categora), y una deduccin fija de 7 UIT para sueldos y salarios. En la encuesta ENNIV-2000 se pregunt a los hogares cunto haban pagado en concepto de impuesto a la renta. Utilizamos esta informacin para determinar la distribucin del impuesto a la renta, si bien reconocemos que el procedimiento no es el ideal porque los pagos del impuesto declarados en la encuesta superaron apenas en un quinto la recaudacin real; sin

Informe de Equidad Fiscal de Per

320

duda, parte de esa brecha se debe a que habitualmente no se declara en su totalidad lo pagado, pero tambin puede adjudicarse a la deduccin en origen de los impuestos sobre sueldos y salarios por parte de los empleadores, algo que no siempre es reconocido por completo por los empleados. Lamentablemente, no pudimos obtener un desglose de la recaudacin real del impuesto a la renta por nivel de ingreso declarado. Cuadro 12 Impuesto a la renta de las personas naturales, 2000
Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ % del IVA Gasto, % Ingreso, % Todo el Per (2000) 1,6 1,4 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso, % 1,4

0 - 27 UIT (0 - S/. 86.400 anuales) 27 UIT - 54 UIT (S/. 86.400 - 172.800 anuales) > 54 UIT (> S/. 172.800 anuales) Sueldos y salarios, N de UIT deducibles Recaudacin Recaudacin tributaria, 2003, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. fiscal total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada

15% 21% 30% 7 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 2.669,00 2.117 9,2 467 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9

0,3 0,5 1,0 1,2 1,1 1,3 1,3 1,4 1,5 2,2

0,2 0,3 0,8 0,9 0,9 1 1,1 1,1 1,40 2

0,3 0,8 2,4 3,6 4,1 6 7,2 9,9 14,6 51

3,10 1,1 1,4 1 1,2 1,1 0,9 1,2 1,1 1,7

Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

Gasto/cp. 0,470 0,627 0,00257 0,00217 0,157

Ing./cp. 0,535 0,582 0,00065 0,00031 0,047

Decil 10 (ms rico)

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

1,7 1,0 1,7

n.d. n.d. n.d.

47,2 8,1 44,7

1,4 0,9 1,4

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Tal como se lo midi a los fines de este estudio, el impuesto a la renta de las personas naturales es altamente progresivo (Cuadro 12); la tasa se incrementa del 0,3% del gasto para los individuos comprendidos en el decil ms pobre (del gasto per cpita) al 2,2% para los del decil superior. Ms de la mitad del impuesto a la renta proviene de los hogares del decil superior (del gasto per cpita). La caracterstica ms llamativa del impuesto es que impone una carga tributaria muy ligera, que se mide estableciendo la relacin de la recaudacin real con el gasto (o ingreso) ajustado: incluso los hogares ms ricos slo tributan una alcuota efectiva (en relacin con el gasto) del 2,2%, a pesar de que la tasa marginal mxima es del 30%. Parte de esto se explica por el hecho de que las categoras y deducciones tributarias son amplias y generosas; adems, se trata de un impuesto difcil de cobrar, especialmente a los profesionales independientes y a quienes ejercen oficios en forma autnoma. Aun cuando los hogares se clasifican por ingreso per cpita, este impuesto es en general progresivo, como lo ilustra el ndice positivo de Kakwani sobre la incidencia (0,047).

Informe de Equidad Fiscal de Per

321

Grfico 8 Incidencia del impuesto a la renta de personas naturales, 2000

Impuesto/gasto por decil de gasto
2,5

Impuesto/ingreso por decil de gasto

2,5

Impuesto como % del gasto

Impuesto como % del gasto

2,0

2,0

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuesto/ingreso por decil de ingreso

3,5 3,0 Impuesto como % del ingreso 2,5 2,0

1,5 1,0

0,5 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

3.4. Gasto social A continuacin, analizaremos la incidencia de algunas categoras importantes del gasto social. En este rubro consideraremos el gasto en: Educacin, que represent el 15,5% del gasto pblico en 2003, Salud, que insumi el 6,8% del gasto pblico en 2003 y Programas sociales focalizados, que representaron el 7,2% del gasto pblico en 2003. En su conjunto, stos constituyen el 29,4% del gasto pblico. Las restantes categoras principales del gasto pblico social son el seguro social de salud (EsSalud, que recibe el 7,4% del gasto pblico) y las pensiones (16,3%), pero no estamos en condiciones de hacer un seguimiento de los efectos distributivos de estos dos ltimos tems. Tampoco es posible ni siquiera en principio medir los efectos distributivos de las otras categoras del gasto pblico, tales como el servicio de la deuda y la defensa nacional. Debe seguirse un procedimiento de tres pasos para medir la incidencia de los gastos en reas tales como salud y educacin (Demery, 2000; Bourguignon y da Silva, 2003): Primero, es necesario calcular el valor de los subsidios unitarios: en cunto subsidia el gobierno a cada alumno de escuela secundaria, cada consulta en un centro de salud rural, cada beneficiario de la alimentacin escolar y as sucesivamente. El segundo paso consiste en identificar el alcance de los servicios o subsidios brindados por el gobierno e imputarlo a los usuarios. Es en este punto donde son necesarios los datos de encuestas de hogares, para obtener informacin acerca de cuntos integrantes del hogar asisten a la escuela y en qu nivel educacional lo hacen; cuntas personas se

Informe de Equidad Fiscal de Per

322

atendieron en un centro de salud durante el ao, etctera. Los principales problemas prcticos que surgen en esta instancia son los sucesos ocasionales y la escasa informacin suministrada por los encuestados por no recordar exactamente los hechos. Los hogares tienden a subestimar el uso que hacen de los servicios brindados por el Estado, del mismo modo que subestiman sus niveles de consumo e ingresos. Por ejemplo, en el ao 1992 se registraron 73.800 consultas de pacientes en la Regin del Gran Accra, Ghana, pero los datos de la encuesta de hogares daban cuenta de apenas 8.500 consultas, slo el 12% de la cifra oficial (Demery, pg. 8). Asimismo, en un ao determinado, muy pocas personas se internan en centros mdicos o asisten a la universidad. Por ello, estos acontecimientos slo se registran ocasionalmente en los datos de las encuestas y de all que las inferencias que se realizan acerca de la incidencia de tales gastos son muy imprecisas. El tercer y ltimo paso implica agregar los resultados y presentarlos de una manera til.

Ahora aplicaremos estos pasos al caso del Per, comenzando con la educacin. 3.4.1. Educacin Prcticamente todos los peruanos acceden actualmente a una educacin bsica. De acuerdo a la encuesta ENNIV-2000, slo 24 (1,2%) de 2.009 nios de entre 7 y 10 aos de edad no concurran a la escuela y el 94% de los jvenes de 14 aos an asistan a la escuela. El Cuadro 13 contiene un desglose de la asistencia escolar por edad y nivel de escolaridad. La mayora de los alumnos concurre a escuelas pblicas, pero el 13% asiste a colegios privados (incluidos los religiosos); el sector privado es especialmente importante en el nivel universitario. Cuadro 13 Asistencia escolar
Edad Muestra No concurren a la escuela 262 147 66 10 2 7 6 9 12 12 23 28 61 81 175 221 212 254 215 256 259 287 286 289 260 311 260 7.590 Preescolar Nivel inicialPrimario 1 8 150 444 502 513 476 467 336 205 90 69 29 14 3 3 3 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 3 Secundario Terciario % que no concurre a la escuela 57,3 30,6 13,2 2,1 0,4 1,3 1,2 1,8 2,7 2,3 5,4 6,0 13,2 19,7 41,8 53,6 60,2 67,6 69,1 75,5 79,7 82,5 87,5 88,7 92,2 92,8 96,3 99,1

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30+

457 481 500 486 509 527 484 489 447 532 424 467 461 412 419 412 352 376 311 339 325 348 327 326 282 335 270 7.656

194 325 282 29 3 3 1 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1

0 1 1 2 1 3 1 11 98 313 309 370 366 289 190 88 27 23 15 4 1 3 4 1 0 3 0 2

0 0 1 1 1 1 0 2 0 0 2 0 5 28 51 100 110 98 81 77 64 58 37 36 22 21 10 60

Fuente: ENNIV-2000.

Informe de Equidad Fiscal de Per

323

Sobre la base de un anlisis detallado del gasto pblico por nivel educativo del ao 20003, combinado con informacin sobre matrculas nacionales por nivel en el mismo ao (procedente del Ministerio de Educacin), estimamos que el costo promedio que le insume al gobierno la educacin de un alumno en el transcurso de un ao en cada uno de los cuatro niveles de educacin es: Preescolar Nivel inicial y primario Nivel secundario Nivel terciario S/. 583 por alumno por ao S/. 386 por alumno por ao S/. 624 por alumno por ao S/. 2.506 por alumno por ao

Se parte aqu del supuesto de que el subsidio por alumno que otorga el gobierno es el mismo para los alumnos de establecimientos privados y pblicos. Los resultados, que se exponen ms adelante, no se ven mayormente afectados por supuestos alternativos (por ejemplo, que el subsidio a las instituciones privadas es la mitad del que reciben los establecimientos pblicos). Los datos de la ENNIV-2000 nos permiten saber, por cada hogar, cuntos integrantes de la familia estn matriculados en cada nivel educativo y si stos concurren a una escuela o universidad pblica o privada. Aplicando las cifras de costo promedio antes consignadas, calculamos el subsidio educativo implcito para cada hogar. Cuando calculamos el valor bruto de estos subsidios implcitos en el nivel nacional, se sobrestim el gasto educativo real en cerca de un tercio, de modo que ajustamos los nmeros reducindolos para que coincidieran con el gasto pblico real en educacin. Los resultados del anlisis se resumen en el Cuadro 14. Al respecto, debe considerarse, en primer lugar, que el gasto pblico en educacin, cuando se lo expresa como porcentaje del gasto o el ingreso, tiene un efecto ampliamente igualador; el coeficiente de concentracin (Cuasi-Gini) es 0,102 (para hogares categorizados por gasto per cpita) 0,090 (para hogares clasificados por ingreso per cpita), lo que demuestra que la distribucin del gasto es muy equitativa. En promedio, el gasto pblico en educacin representa una transferencia equivalente al 3,6% del gasto de los hogares; esta tasa vara ampliamente, del 15,6% del gasto pblico para los hogares comprendidos en el decil ms bajo al 1,3% para los del decil superior. As considerado, el gasto en educacin es altamente progresivo. La situacin es distinta cuando se analiza el valor absoluto del gasto pblico en educacin, como puede observarse en la penltima columna del Cuadro 14 y en el panel central superior del Grfico 10, que ilustra que, en trminos absolutos, hay ms hogares ricos que reciben ms en concepto de subsidios para la educacin que los pobres: el 7,9% del gasto en educacin se destina al 10% ms pobre de la poblacin, mientras que el 13,7% llega al 10% ms rico. Esto se explica por el hecho de que es ms probable que los hijos de las familias ms pudientes permanezcan en la escuela y se matriculen en institutos de educacin superior (relativamente cara), y estos efectos neutralizan la tendencia de que en los hogares ms pobres hay ms nios que reciben educacin bsica. As, podemos caracterizar al gasto en educacin del Per como progresivo pero no adecuadamente focalizado.

Los datos presupuestarios se obtuvieron del Ministerio de Economa y Finanzas: http://www.mef.gob.pe/propuesta/DNPP/estadisticas/2000/CIR12A1p_ejn.pdf.

Informe de Equidad Fiscal de Per

324

Cuadro 14 Gasto pblico en educacin, 2000

Categoras Costo por alumno, en S/. Clasificado por gasto/cpita Gasto Gasto pb./ pb./Gasto, Ingreso, % % Todo el Per (2000) 3,6 3,0 % del gasto pblico 100,0 Clasif. por ing./cp. Gasto pb./ Ingreso, % 3,0

Preescolar Nivel inicial y primario Secundario Superior

583 386 624 2.506 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Decil 3 5.921,00 4.740 20,6 69 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Gasto/cp. 0,470 0,102 0,01282 0,01234 -0,369 Ing./cp. 0,535 0,09 0,01305 0,01271 -0,444 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

15,6 9,8 7,6 7,0 5,4 4,8 4,0 3,5 2,9 1,3

11,4 6,0 5,8 5,0 4,2 3,7 3,4 2,8 2,70 1,2

7,9 8,1 8,3 9,5 9,0 9,8 10,1 11 12,7 13,7

34,70 13,5 8,3 6,2 4,7 4,4 3,6 3 2,2 1,0

Gasto pblico, 2003, en M de S/. Gasto pblico, 2000, en M de S/. Gasto pb. como % de la recaud. trib. total, 2000 Gasto pb. real como % del gasto estimado

Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

2,2 4,5 4,8

n.d. n.d. n.d.

27,2 15,7 57,1

1,8 3,9 4,0

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 9 Gasto pblico en educacin, 2000

Gasto en educacin/gasto total por decil de gasto
18,0 Gasto como % del gasto pblico total
Gasto como % del gasto pblico total

Gasto en educacin/ingreso por decil de gasto

12,0

16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Gasto en educacin/ingreso por decil de ingreso

40,0 Gasto como % de los ingresos pblicos 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Resulta til desagregar la incidencia del gasto pblico en educacin por nivel, lo que se ha hecho en el Cuadro 15 y el Grfico 10. El valor de los subsidios en educacin otorgados para

Informe de Equidad Fiscal de Per

325

la educacin preescolar o primaria, medido per cpita, decrece a medida que se pasa de los hogares pobres a los ricos. La constatacin ms llamativa es que los subsidios para la educacin superior benefician en forma desproporcionada a los ms pudientes; el quintil superior (20%) de hogares, medido por gasto per cpita, recibe el 43% del total de los subsidios para la educacin superior. Esto es importante porque una proporcin relativamente alta (41%) del gasto pblico en educacin se destina a subsidiar la educacin superior. De ello se desprende que una reasignacin de los subsidios para la educacin, con un menor aporte a la educacin superior y una mayor concentracin en la educacin primaria (y quiz secundaria), tendera a favorecer a los hogares ms pobres. Cuadro 15 Gasto pblico en educacin por nivel, 2000
Gasto pblico/gasto Toda la ed. Todo el Per (2000) Deciles Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico) Regiones Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per ndices de desigualdad Gini Cuasi-Gini, imp./cp. RS1 Kakwani 0,47 0,102 0,0128 -0,369 0,47 -0,108 0,0019 -0,578 0,47 -0,184 0,0057 -0,654 0,47 -0,023 0,0044 -0,493 0,47 0,394 0,0011 -0,077 2,22 4,46 4,76 0,19 0,58 0,41 0,43 1,53 1,13 0,56 1,1 1,2 1,03 1,24 2,01 179,4 163,5 190,6 15,7 21,4 16,3 35 56,1 45,4 45,2 40,3 48,2 83,5 45,6 80,6 15,59 9,75 7,62 7 5,45 4,81 4,04 3,48 2,91 1,33 2,56 1,41 0,86 0,7 0,64 0,4 0,36 0,27 0,15 0,07 7,48 4,11 2,98 1,94 1,37 1,11 0,83 0,55 0,37 0,13 4,71 2,69 2,47 2,43 1,58 1,22 1,06 0,79 0,56 0,18 0,85 1,54 1,31 1,94 1,86 2,09 1,8 1,86 1,82 0,95 144 148 151,7 173 165,1 178,1 184 201,4 232 250 23,6 21,4 17,2 17,2 19,4 14,7 16,2 15,8 12,3 12,3 69 62,4 59,3 47,9 41,5 40,9 37,8 32 29,5 24 43,5 40,8 49,1 60,1 47,8 45,2 48,1 45,9 45 34,6 7,8 23,4 26,1 47,9 56,5 77,3 81,8 107,8 145,2 179,1 3,6 Preescolar 0,34 Primaria 0,88 Secundaria 0,91 Superior 1,48 Toda la ed. 182,7 Gasto pblico/cpita (S./-) Preescolar 17 Primaria 44,4 Secundaria 46 Superior 75,3

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 10 A Gasto pblico en educacin por deciles de gasto e ingreso per cpita, 2000
Gasto en educacin/gasto total por decil de gasto

Gasto en educacin/cpita por decil de gasto

18,0 Gasto como % del gasto pblico total 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

300,0 Gasto como % de los ingresos pblicos

250,0

200,0

150,0

100,0

50,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Informe de Equidad Fiscal de Per

326

Grfico 10 B Gasto pblico en educacin segn nivel de instruccin, 2000

Gasto en educacin preescolar/cpita por decil de gasto
80,0 Gasto como % de los ingresos pblicos 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Gasto en educacin primaria/cpita por decil de gasto

25,0 Gasto como % de los ingresos pblicos

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Gasto en educacin secundaria/cpita por decil de gasto

70,0 Gasto como % de los ingresos p blicos
Gasto como % de los ingresos pblicos 200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 1

Gasto en educacin superior/cpita por decil de gasto

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

10

Deciles de ingreso per cpita

3.4.2. Salud La encuesta ENNIV-2000 incluy preguntas relativamente pormenorizadas acerca del uso de los servicios de salud, incluidos la cantidad y duracin de las consultas mdicas, los das de internacin en hospitales o centros mdicos y el nmero de anlisis (de sangre, etctera) practicados. El cuestionario tambin indag acerca de los costos (para el paciente) de estas prcticas, dnde se realizaron (por ejemplo, en un hospital pblico o en una clnica privada) y si la persona contaba con cobertura de seguro de salud. Independientemente, contamos con informacin acerca del nivel de ayuda presupuestaria directa para el sistema de salud. Nuestro procedimiento consisti en establecer, en primer lugar, el costo de las prcticas mdicas, para lo que bsicamente recurrimos a la informacin del costo de la atencin privada para las personas que no poseen cobertura de salud, quienes presumiblemente tienen que pagar el precio total. Luego, supusimos que si los individuos pagaron menos que estas sumas de referencia, la diferencia representaba un subsidio del gobierno. Los clculos iniciales, en los que se aplic este criterio, sobrestimaron en exceso el subsidio de salud en comparacin con la suma que realmente gast el gobierno, quiz porque la calidad de la atencin privada es superior (y por ende ms cara). Entonces, ajustamos nuestros costos de referencia de modo que quedaran reducidos a los siguientes valores: Costo de la consulta Costo de la internacin Costo de un anlisis S/. 1,5 por minuto S/. 150 por noche S/. 12,5 por cada uno

Incluso con estos costos relativamente moderados, el subsidio estimado fue alrededor del doble del subsidio implcito real, por lo que redujimos an ms el subsidio total de modo tal

Informe de Equidad Fiscal de Per

327

que coincidiera con los nmeros presupuestarios reales informados por el Ministerio de Economa y Finanzas. Los subsidios de salud representaron el 1,5% del gasto de los hogares en el ao 2000, y la proporcin oscil entre el 5,6% para el decil de gasto ms pobre y el 0,6% para el decil superior (vase el Cuadro 16). Tal como lo que sucede con el gasto en educacin, est claro que el gasto en salud es altamente progresivo; el coeficiente de concentracin (Cuasi-Gini) es 0,137, lo que refleja la distribucin relativamente equitativa del gasto en salud. Sin embargo, en trminos absolutos, los hogares del quintil superior reciben el doble en subsidios de salud que los del quintil ms pobre (vase la penltima columna del Cuadro 16); una probable explicacin de esto es que los hogares ms pobres del Per tienen un acceso relativamente escaso a los centros mdicos o menores posibilidades de ser hospitalizados. Cuadro 16 Gasto pblico en salud, 2000
Categoras Costo por paciente, en S/. Clasificado por gasto/cpita % del Gasto Gasto pb./ gasto pb./Gasto, Ingreso, % pblico % Todo el Per (2000) 1,5 1,2 100,0 Clasif. por ing./cp. Gasto pb./ Ingreso, % 1,2

Consulta, en S/. por minuto Internacin, en S/. por da Anlisis, en S/. por persona

1,5 150 12,5 Decil 1 (ms pobre) Decil 2

5,6 3,4 3,5 2,1 2,5 1,5 1,9 1,6 1,3 0,6

4,1 2,1 2,7 1,5 1,9 1,2 1,6 1,3 1,20 0,5

6,9 6,9 9,4 6,9 10,1 7,6 11,7 12,6 14 13,9

17,90 7,3 3,1 3,2 1,7 1,9 1,0 1,2 1,0 0,3

Recaudacin Gasto pblico, 2003, en M de S/. Gasto pb., 2000, en M de S/., neto de devoluciones Gasto pb. como % de la recaud. trib. total, 2000 Gasto pb. real como % del gasto estimado 1.922 8,4 48

Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9

Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

Gasto/cp. 0,470 0,137 0,00480 0,00371 -0,334

Ing./cp. 0,535 0,006 0,00641 0,00546 -0,529

Decil 10 (ms rico)

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

0,8 2,4 1,9

n.d. n.d. n.d.

23,3 21,2 55,5

0,6 2,1 1,6

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 11 A Gasto pblico en salud por decil de gasto per cpita, 2000
Gasto en salud/gasto total por decil de gasto
6,0
Gasto como % del gasto pblico total

Gasto en salud/ingreso por decil de gasto

4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

5,0 Gasto como % del gasto pblico total

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

10

Deciles de gasto per cpita

Informe de Equidad Fiscal de Per

328

Grfico 11 B Gasto pblico en salud por decil de ingreso per cpita, 2000
Gasto en salud/ingreso por decil de ingreso

20,0 Gasto como % de los ingresos pblicos 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

3.4.3. Subsidios sociales El Per destina sumas considerables de dinero a subsidios directos focalizados en los hogares ms pobres, pero por regla general se otorgan en especie y no en efectivo. Los rubros ms importantes son los desayunos/almuerzos escolares, el vaso de leche, el comedor popular y los libros y material educativo. Sobre la base de los resultados de la encuesta ENNIV-2000, los hogares declararon recibir los subsidios mencionados en el Cuadro 17. Los nmeros representan el valor monetario que los hogares atribuyen a los subsidios, lo cual es apropiado para la medicin de la incidencia del beneficio, pero puede discrepar con el costo real que insume el otorgamiento de estos subsidios. Cuadro 17 Subsidios sociales, 2000
Suma promedio percibida por hogar, en S/. anuales Desayuno/almuerzo escolar Vaso de leche Comedor popular Club de madres Canasta familiar (PANFAR) Alimento por trabajo Donacin directa de alimentos Papilla u otro alimento para menores Uniformes escolares Libros y material educativo 23,58 34,31 23,14 1,48 1,05 1,67 0,9 1,94 4,25 14,13

Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000.

La informacin bsica acerca de la incidencia de este gasto se resume en el Cuadro 18, que muestra que los subsidios sociales ascendieron al equivalente del 2,8% de los gastos de los hogares en el ao 2000. Estos subsidios son marcadamente progresivos y representan el 20,5% del gasto para los hogares comprendidos en el decil ms pobre (por gasto per cpita) y el 0,2% para los del decil superior. En trminos absolutos, los hogares del quintil ms pobre reciben ms del cudruple en subsidios sociales que los del quintil superior, lo que demuestra a las claras que estos subsidios estn adecuadamente focalizados. El ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva (por gasto per cpita) es 0,01504, lo que prueba que estos subsidios cumplen una funcin significativa en la redistribucin del gasto

Informe de Equidad Fiscal de Per

329

de los ricos a los pobres; esto indica que estos subsidios trasladan el 0,75% del gasto de los hogares que ms gastan a los que menos gastan. Cuadro 18 Subsidios sociales, 2000
Categoras Costo por alumno, en S/. Clasificado por gasto/cpita Gasto Gasto pb./ pb./Gasto, Ingreso, % % 23,58 34,31 23,14 Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Gasto pblico, 2003, en M de S/. Gasto pb.., 2000, en M de S/., neto de devoluciones Gasto pb. como % de la recaud. trib. total, 2000 Gasto pb. real como % del gasto estimado 3.646 15,9 256 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) Gasto/cp. 0,470 -0,217 0,01854 0,01504 -0,688 Ing./cp. 0,535 -0,191 0,01651 0,01438 -0,725 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per 1,9 3,7 3,3 n.d. n.d. n.d. 31 16,9 52,1 1,6 3,2 2,8 Decil 10 (ms rico) 20,5 14,0 9,1 7,2 5,2 4,4 2,8 1,7 0,7 0,2 15,0 8,7 7,0 5,1 4,1 3,4 2,4 1,4 0,60 0,2 13,5 15,1 12,9 12,6 11,3 11,6 9,2 7,1 3,8 2,8 44,60 19 9,3 5,8 4,6 3,4 2,3 1,6 1,0 0,1 Todo el Per (2000) 2,8 2,3 % del gasto pblico 100,0 Clasif. por ing./cp. Gasto pb./ Ingreso, % 2,3

tems principales: Desayuno/almuerzo escolar Vaso de leche Comedor popular

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 12 Subsidios sociales, 2000

Subsidios sociales/gasto por decil de gasto
Subsidios sociales/ingreso por decil de gasto

25,0

16,0 14,0

Subsidios como % del gasto

Subsidios como % del gasto

20,0

12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0

15,0

10,0

5,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Subsidios sociales/ingreso por decil de ingreso

50,0 45,0 Subsidios como % del ingreso 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

Informe de Equidad Fiscal de Per

330

3.5. Impuestos netos del gasto social Ahora, evaluamos los efectos netos de los impuestos y el gasto que analizamos anteriormente en forma detallada. 3.5.1. Impuestos combinados Cuando combinamos los efectos de todos los impuestos analizados, obtenemos los resultados que se exhiben en el Cuadro 19. En su conjunto, los impuestos representan el 11,5% de todo el gasto (o el 9,6% del ingreso). El efecto general es claramente progresivo cuando el impuesto se considera en relacin con el gasto per cpita; los hogares del decil ms pobre pagan el equivalente al 7,3% de su gasto en impuestos, en comparacin con el 13,6% de los del decil superior. Sin embargo, el sistema tributario es regresivo si pasamos a agrupar los hogares por ingreso per cpita y medimos el impuesto en relacin con el ingreso (tercer panel del Grfico 13). Estos resultados ponen de manifiesto que el 44% de la recaudacin tributaria proviene del decil ms rico de la poblacin (medida de acuerdo con el gasto per cpita), o el 39% de la misma si la clasificacin se hace por ingreso per cpita. Casi la mitad (45%) de la carga tributaria recae en los hogares de las regiones de Lima y Callao. Cuadro 19 Todos los impuestos, 2000
Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Impuesto/ gasto ingreso Todo el Per (2000) 11,5 9,6 % de la recaud. trib. 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ ingreso 9,6

Imp. a la renta de las personas naturales Impuestos selectivos al consumo: bebidas alc., cigarrillos, cerveza, vehculos autom., bebidas gaseosas Impuesto selectivo al consumo de combustibles

Decil 1 (ms pobre) Decil 2

7,3 8,0 9,1 9,8 9,8 10,3 10,5 10,5 11,3 13,6

5,4 5,0 7,0 7,0 7,6 7,8 8,7 8,4 10,50 12,4

1,2 2,1 3,1 4,1 5,1 6,5 8,2 10,5 15,5 43,8

36,30 16 12,6 11 10,4 9,8 8,8 9 8,8 9,1

Recaudacin Recaudacin tributaria, 2003, en M de S/. Recaud. trib., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. trib. como % de la recaud. trib. total, 2000 Recaud. trib. real como % de la recaud. estimada 15.116 65,7 120

Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9

Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo)

Gasto/cp. 0,470 0,545 0,00971 0,00831 0,075

Ing./cp. 0,535 0,460 -0,00801 -0,01087 -0,075

Decil 10 (ms rico)

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

11,8 10,6 11,5

n.d. n.d. n.d.

45,2 11,7 43,1

9,7 9,2 9,7

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Informe de Equidad Fiscal de Per

331

Grfico 13 Incidencia de todos los impuestos, 2000

Impuestos/gasto por decil de gasto

Impuestos/ingreso por decil de gasto

16,0 14,0 Impuestos como % del gasto 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

14,0 12,0 Impuestos como % del gasto 10,0 8,0

6,0 4,0

2,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

Impuestos/ingreso por decil de ingreso

40,0 35,0 Impuestos como % del ingreso 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

La carga tributaria vara considerablemente, incluso entre hogares con un determinado nivel de gasto per cpita. Esto se observa claramente en el Grfico 14, que ilustra el impuesto pagado como porcentaje del gasto en comparacin con el gasto per cpita para cada uno de los 3.977 hogares abarcados por la encuesta ENNIV-2000, cuyos datos fueron utilizados. La lnea de regresin que mejor representa los ajustes es ascendente lo que indica progresividad pero las observaciones reales no se aglutinan muy cerca de esta lnea. De hecho, el R2 ajustado para esta ecuacin es de apenas 0,055, lo que pone de manifiesto la escasa adecuacin o ajuste. Grfico 14 Equidad horizontal e incidencia tributaria

Informe de Equidad Fiscal de Per

332

Lo anterior demuestra que existe una significativa inequidad horizontal, en el sentido de que los hogares con niveles similares de gasto (per cpita) parecen asumir cargas tributarias bastante dismiles. Ello sugiere que es posible que sea necesario concentrar esfuerzos para hacer que el sistema sea ms equitativo horizontalmente a fin de fortalecer la aceptabilidad del sistema tributario en su conjunto. 3.5.2. Gasto social combinado El paso siguiente consiste en combinar los efectos del gasto social. Para este caso los resultados se exhiben en el Cuadro 20. Tomado en su conjunto, el gasto en salud, educacin y subsidios sociales equivale al 7,8% del gasto. Lo ms destacable de este cuadro es que permite observar cmo el gasto social, medido en trminos absolutos, est distribuido en forma casi perfectamente equitativa entre los deciles de gasto per cpita. Esta es la razn por la cual el coeficiente de concentracin (Cuasi-Gini) es prcticamente cero (-0,005 para ser precisos). El resultado es que el gasto pblico social es altamente progresivo, en el sentido de que representa el 42% del gasto de un hogar del decil ms pobre de gasto per cpita y slo el 2,1% de un hogar del decil superior. Cuadro 20 Todo el gasto social, 2000
Categoras Costo por persona, en S/. Clasificado por gasto/cpita Gasto Gasto pb./ pb./gasto ingreso Todo el Per (2000) 7,8 6,6 Clasif. por ing./cp.

Gasto incluido: Educacin Salud Subsidios sociales Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Gasto pblico, 2003, en M de S/. Gasto pb., 2000, en M de S/., neta de devoluciones Gasto pb. como % de la recaud. trib. total, 2000 Gasto pb. real como % del gasto estimado 10.308 44,8 54 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) Gasto/cp. 0,470 -0,005 0,03451 0,02975 -0,475 Ing./cp. 0,535 -0,025 0,03455 0,03129 -0,559 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 10 (ms rico)

% del Gasto pb./ gasto Ingreso pblico 100,0 6,6

41,7 27,1 20,2 16,3 13,2 10,7 8,8 6,8 4,9 2,1

30,4 16,8 15,5 11,6 10,2 8,2 7,3 5,4 4,50 1,9

9,7 10,4 10,1 10,1 10,0 10 10 9,9 9,8 9,9

97,20 39,8 20,7 15,1 10,9 9,8 6,9 5,8 4,3 1,4

4,9 10,6 10

n.d. n.d. n.d.

27,8 17,1 55,1

4,1 9,2 8,5

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Informe de Equidad Fiscal de Per

333

Grfico 15 Todo el gasto social, 2000

Gasto social/gasto total por decil de gasto
45,0
Gasto como % del gasto pblico total

Gasto social/ingreso por decil de gasto

35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

Gasto como % del gasto pblico total

40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de gasto per cpita

10

Deciles de gasto per cpita

Gasto social/ingreso por decil de ingreso

120,0 Gasto como % de los ingreso pblicos

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per cpita

3.5.3. Impuestos netos del gasto social El ltimo paso implica combinar los datos sobre impuestos y gastos para obtener una medida de los impuestos menos el gasto social. Los resultados se exhiben en el Cuadro 21. Recordemos que estos clculos slo abarcan las categoras de impuestos y gastos analizadas en este trabajo y no todos los rubros de impuestos y del gasto. Asimismo, los resultados se basan en los supuestos implcitos que establecimos acerca de la incidencia. La recaudacin tributaria neta representa el 3,7% de todo el gasto de los hogares. Pero los hogares del 60% de la poblacin ms pobre son, en general, beneficiarios netos del gasto pblico; en algunos casos, el efecto es sustancial, por lo que los hogares del decil ms pobre reciben, en lneas generales, subsidios equivalentes al 34% de sus gastos. El monto de estos subsidios es pagado por los hogares de los cuatro deciles superiores, particularmente los del decil superior, que efectan un pago neto, en promedio, del 11,5% de sus gastos y que representa el 72% de los pagos netos. Desde el punto de vista geogrfico, los cuatro departamentos de la regin Amazonas no son ni beneficiarios ni contribuyentes netos; ms de cuatro quintos de los pagos netos provienen de Lima/Callao.

Informe de Equidad Fiscal de Per

334

Cuadro 21 Impuestos netos del gasto social

Categoras Alcuotas Clasificado por gasto/cpita Impuesto/ Gasto Todo el Per (2000) 3,7 Impuesto/ Ingreso 3,1 % de la recaud. trib. 100,0 Clasif. por ing./cp. Impuesto/ Ingreso 3,1

Impuestos: Renta de las personas naturales; selectivos al consumo Gastos: Educacin, salud y subsidios sociales Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Recaudacin Recaudacin Recaudacin neta, 2003, en M de S/. Recaud. neta, 2000, en M de S/., neta de devoluciones Recaud. neta como % de la recaud. trib. total, 2000 Recaud. neta real como % de la recaud. neta estimada Efectos distributivos, 2000 Coeficiente de Gini Coeficiente Cuasi-Gini, imp./cpita ndice RS1 (>0 = progresivo) ndice RS2 (>0 = progresivo) ndice de Kakwani (>0 = progresivo) 4808,0 20,9 -74 Gasto/cp. 0,470 1,724 0,04755 0,04036 1,254 Ing./cp. 0,535 1,498 0,03053 0,02413 0,964 Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

-34,3 -19,1 -11,1 -6,5 -3,4 -0,5 1,7 3,7 6,4 11,5

-25,1 -11,9 -8,5 -4,6 -2,6 -0,4 1,4 3 6,00 10,5

-17,1 -15,7 -11,9 -8,6 -5,5 -0,9 4,1 11,6 27,6 116,4

-60,90 -23,8 -8,1 -4,1 -0,5 0 1,9 3,2 4,5 9,1

6,8 0,0 1,5

n.d. n.d. n.d.

82,5 0 17,5

5,6 0 1,3

Nota: RS1 es el ndice de Reynolds-Smolensky de desproporcionalidad y RS2 es el ndice de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva. Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000. En el Apndice 1 se presentan resultados ms completos.

Grfico 16 Impuestos netos del gasto social, 2000

Impuestos netos del gasto social/gasto total por decil de gasto
20,0
Impuestos netos como % del gasto pblico total

Impuestos netos del gasto social/ingreso por decil de gasto

Impuestos netos como % del gasto pblico total

15,0 10,0 5,0 0,0 1 -5,0 -10,0 -15,0 -20,0 -25,0 -30,0 2 3 4 5 6 7 8 9 10

10,0

0,0 1 -10,0 2 3 4 5 6 7 8 9 10

-20,0

-30,0

-40,0 Deciles de gasto per cpita

Deciles de gasto per cpita

Impuestos netos del gasto social/ingreso por decil de ingreso

Impuestos netos como % de los ingreso pblicos

20,0 10,0 0,0 1 -10,0 -20,0 -30,0 -40,0 -50,0 -60,0 -70,0 Deciles de ingreso per cpita 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Estos resultados son interesantes y significativos porque sugieren que el sistema tributario y de transferencias es progresivo en lneas generales. Pero no son concluyentes, dado que no se

Informe de Equidad Fiscal de Per

335

incluyen todas las fuentes de ingresos tributarios y slo se da cuenta del gasto social claro. Adems, los resultados se fundan en los supuestos que establecimos acerca de la incidencia, ninguno de los cuales est exento de ser refutado. Estas constataciones tampoco abordan plenamente la cuestin central: qu sucedera si la recaudacin del IVA y el gasto pblico se incrementaran en forma conjunta? Aqu se hace necesario un anlisis ms amplio de la forma en que se gasta la recaudacin tributaria marginal, tema al que nos referiremos en la seccin 5.

Informe de Equidad Fiscal de Per

336

4.

EVALUACIN DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y DE TRANSFERENCIAS DEL PER

Para evaluar el rgimen tributario del Per e identificar las reas que requirieren un cambio, resulta valioso determinar cules son las caractersticas de un buen sistema tributario. En esta seccin definimos los criterios en virtud de los cuales puede juzgarse un rgimen tributario y extraemos las implicaciones generales de la estructura y del nivel de los impuestos del Per. Un buen rgimen tributario debe ser capaz, por cierto, de recaudar ingresos suficientes para asegurar el funcionamiento adecuado del Estado. Sin embargo, la modalidad de la recaudacin reviste singular importancia: no debe obstaculizar el crecimiento econmico, la recaudacin debe ser eficiente y la carga tributaria debe distribuirse de la manera ms justa posible. Analicemos cada uno de estos aspectos en detalle. 4.1. Promover el crecimiento econmico Despus de un perodo de crecimiento vertiginoso y poco sustentable como el que experiment la economa peruana a mediados de la dcada de 1980, sta se contrajo sustancialmente durante los aos 1988-1991 (vase el Grfico 17). Este segundo perodo fue seguido, a mediados de la dcada de 1990, de un nuevo ciclo de auge, seguido por varios aos de estancamiento. El crecimiento econmico de los ltimos tres aos parece ser ms sustentable, pero su ritmo no alcanza para lograr que el pas retome el rpido camino del desarrollo. El PIB ha crecido, en promedio, slo el 2,0% anual desde 1998. Esta simple observacin tiene una implicacin contundente: el rgimen tributario debe tratar con sumo cuidado de no ejercer una presin excesiva sobre una base econmica relativamente frgil. Grfico 17 Per, tasas de crecimiento del PIB real, 1984-2003, % anual
15,0%

Tasa de crecimiento del PIB real, % anual

10,0%

5,0%

0,0% 1984 1985 19861987 1988 1989 19901991 1992 1993 19941995 1996 1997 19981999 2000 2001 2002 2003 -5,0%

-10,0%

-15,0%

Informe de Equidad Fiscal de Per

337

4.2. Eficiencia: Costos administrativos y de cumplimiento Un buen sistema tributario no slo debe recaudar ingresos suficientes, sino que debe hacerlo de manera eficiente. La eficiencia est determinada por tres componentes fundamentales: el costo administrativo, el costo de cumplimiento y la carga excedente. Veamos a qu se refieren. Administrar un rgimen tributario tiene sus costos y es importante tenerlos en cuenta. Hasta la fecha no se ha publicado un estudio sistemtico de los costos de la administracin tributaria del Per, pero tal ejercicio bien valdra el esfuerzo. La estructura tributaria est constituida por un nmero relativamente pequeo de impuestos importantes, por lo que es probable que el costo general de la recaudacin tributaria en el Per sea relativamente pequeo por cada nuevo sol. Tambin existe el costo de hacer cumplir la legislacin tributaria. Las empresas y los contribuyentes individuales a veces necesitan llevar de manera ms eficiente los libros contables, contratar los servicios de contadores, concurrir a la agencia fiscal y completar formularios. Estos costos cumplen un papel importante a la hora de formar en el pblico una percepcin del rgimen tributario. La permeabilidad del IVA es una muestra del escaso nivel de cumplimiento existente y sugiere la necesidad de redoblar esfuerzos para atender y educar a los contribuyentes del IVA respecto de cmo debe funcionar este impuesto. El impuesto a la renta de las personas naturales, aun cuando tiene slo tres tasas, plantea deducciones relativamente complicadas, por lo que tal vez haya cierto margen para intentar la unificacin y simplificacin de este impuesto de tasas progresivas. De acuerdo con los datos recogidos en otras fuentes (por ejemplo, Sandford, 1995), el peso del cumplimiento recae con especial fuerza en las pequeas empresas. Sera interesante estudiar ms formalmente los costos de cumplimiento, prestando especial atencin a este grupo. 4.3. Eficiencia: Asignacin y crecimiento Histricamente, los economistas han subrayado los efectos de la eficiencia en la tributacin. Los costos surgen porque los impuestos alteran la conducta de la gente y ello conlleva un costo. Por ejemplo, un impuesto sobre el sueldo tal vez logre persuadirme de mantenerme alejado de un empleo asalariado; aunque de ese modo evitara pagar dicho impuesto, de todas maneras ste me habra generado inconvenientes, lo que implica un costo real en trminos econmicos. Segn estimaciones de Shoven y Whalley, cada dlar recaudado en los Estados Unidos en concepto de impuestos le cuesta al pblico alrededor de US$1,20, de los cuales US$1 es el impuesto propiamente dicho y los restantes US$0,20 representan la carga excedente. Cuando la recaudacin impositiva tiene un costo tan alto, el gobierno est, sin duda, obligado a prestar especial atencin al destino de dichos fondos. Existen cinco mtodos para promover la eficiencia del sistema tributario: a) Aplicar impuestos en funcin del beneficio (benefit taxes) y tarifas al usuario, cuando fuese posible. Un impuesto en funcin del beneficio recibido es aquel que grava al usuario en una proporcin aproximada a la demanda que hace el contribuyente de los servicios pblicos. Por ejemplo, las personas que conducen muchas horas son grandes usuarios del sistema vial, pero tambin pagan por ello en tanto son quienes compran ms combustible y, por ende, pagan ms impuestos selectivos al consumo.

b) Gravar las externalidades (como la contaminacin). En realidad, esta clase de impuestos grava al contaminador la persona que maneja un vehculo o fuma un cigarrillo por el dao que ocasiona al resto de la sociedad. Impuestos de esta naturaleza producen un doble dividendo: generan ingresos y ayudan a reducir los efectos negativos de las externalidades.

Informe de Equidad Fiscal de Per

338

c)

Tender a la neutralidad impositiva. Es bien sabido que los impuestos relativamente uniformes son ms eficientes, porque no distorsionan la eleccin que los consumidores hacen entre los distintos bienes, entre trabajar en relacin de dependencia o por cuenta propia, o entre ahorrar y gastar4.

d) Minimizar la carga excedente, es decir, la prdida que se produce cuando las empresas o los contribuyentes individuales modifican su conducta en respuesta a la imposicin de un gravamen. Por ejemplo, el impuesto a la tierra genera una carga excedente pequea porque, como la tierra no puede trasladarse, se har uso de ella aun cuando siga estando gravada. En cambio, un impuesto muy elevado a los ingresos por intereses de depsitos podra impulsar a los depositantes a retirar rpidamente sus fondos y enviarlos al exterior. e) Mantener las alcuotas impositivas en niveles moderados. Esta decisin contribuye a afianzar los incentivos para trabajar, asumir riesgos e innovar. Un impuesto ms bajo sobre una base ms amplia, ceteris paribus, siempre ser preferible a un impuesto alto sobre una base reducida. Por regla general, la carga excedente de un impuesto aumenta con el cuadrado de la tasa del tributo, de modo que al duplicar una alcuota impositiva se cuadruplica la carga excedente asociada a dicho impuesto.

Los impuestos que hemos considerado en este informe varan en trminos de eficiencia. Los impuestos selectivos al consumo contribuyen a gravar las externalidades (de los fumadores, bebedores y conductores) y, debido a la demanda inelstica, conllevan una prdida de eficiencia menor. El impuesto a la renta, con tasas efectivas muy bajas, implica una carga mayor en la teora que en la prctica. El IVA est mal instrumentado; una alcuota del 19% debera generar ms ingresos de los que efectivamente se recaudan y no sera ilgico relanzarlo con una tasa ligeramente menor, una base ms amplia y un nuevo paquete de procedimientos administrativos. El gasto en educacin parece asegurar, al menos, un nivel educativo mnimo para todos los nios, y los subsidios sociales estn verdaderamente focalizados a la poblacin pobre, pero tal vez son lo suficientemente pequeos para evitar que perjudiquen los incentivos para trabajar y ahorrar. 4.4. Recaudar sobre una base justa El presente trabajo se centra especialmente en el sentido de justicia. Es tica y polticamente correcto recaudar impuestos y asignar el gasto social sobre una base justa. Lamentablemente, no siempre resulta claro qu se entiende por justo, si bien hay dos modos complementarios en los que se interpreta en la prctica la equidad fiscal. Existe equidad horizontal cuando los individuos que se encuentran en igual situacin (por ejemplo, con el mismo ingreso) son tratados de igual manera (por ejemplo, pagan el mismo impuesto). Y existe equidad vertical cuando los individuos que estn en mejor posicin econmica pagan ms impuestos. Un impuesto es progresivo cuando los individuos ms ricos pagan proporcionalmente ms impuestos que los ms pobres; si no, los impuestos pueden ser proporcionales o regresivos. Veamos el siguiente ejemplo: el contribuyente A gana 100 y paga 10 en concepto de impuestos, mientras que el contribuyente B gana 1000 y paga 80 en concepto de impuestos. Este impuesto es regresivo porque el individuo ms pobre debe asignar el 10% de sus ingresos
4

La neutralidad tiene sus limitaciones; la regla de Ramsey demuestra que, de acuerdo con ciertas premisas bastante realistas, los impuestos deberan ser ms altos en el caso de los bienes con demanda inelstica que en el de los bienes cuya demanda es muy sensible al precio, a fin de reducir la carga excedente asociada a los impuestos.

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al pago de sus impuestos, mientras que el individuo ms rico, aunque paga ms en trminos absolutos, tiene una carga tributaria de slo el 8%. A veces puede valer la pena mantener un impuesto aun cuando sea regresivo. La pregunta que es preciso formularse es qu ocurrira si se eliminara dicho impuesto, centrndose as en su incidencia total y no parcial (Rosen, 2004). Si bien el efecto inmediato de eliminar dicho impuesto sera aliviar la carga que recae sobre la poblacin pobre, inevitablemente se produciran otros efectos, pues se incrementaran otros impuestos o bien se reducira el gasto. La eliminacin de un impuesto regresivo, si est acompaada de una reduccin sustancial del gasto pblico destinado a los pobres, puede dejar a stos en una situacin de vulnerabilidad aun mayor. El ndice ms frecuente de la desigualdad es el coeficiente de Gini, que vara de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta). Segn los datos de la ENNIV-2000, el coeficiente de Gini correspondiente al gasto per cpita es 0,470, lo que demuestra un alto grado de desigualdad en el gasto per cpita. Tambin puede obtenerse un ndice relacionado (el ndice Cuasi-Gini) para los impuestos incluidos en nuestro anlisis, tal como se explic en la seccin anterior; este ndice arroja un valor de 0,545. En otras palabras, la distribucin de la carga tributaria es sustancialmente ms desigual que el gasto, lo que implica que la carga tributaria es progresiva (segn este ndice). El Cuadro 22 resume los ingresos o gastos fiscales correspondientes a cada impuesto y subsidio considerado. Los rubros se presentan en un orden determinado: desde los ndices de Reynolds-Smolensky de capacidad redistributiva ms altos hasta los ms bajos. Un ndice de Reynolds-Smolensky (RS2) alto significa que el impuesto (o subsidio) en cuestin incide sustancialmente en la redistribucin; el valor ser alto si un impuesto (o subsidio) es muy progresivo y, adems, si es numricamente importante. Cuadro 22 Recaudacin e ndices de progresividad de los impuestos y el gasto, 2003
ndices Reynolds-Smolensky Ingresos o gastos, Desproporcionalidad en millones de S/. (RS1) Subsidios sociales Gasto en educacin Impuesto selectivo al consumo de combustibles Gasto en salud Impuestos a la renta de las personas naturales Impuesto selectivo al consumo aplicable a los vehculos automotores Impuesto selectivo al consumo de bebidas alcohlicas Impuesto selectivo al consumo de cigarrillos Impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas IVA Memo: Todos los impuestos Gasto social Impuestos netos del gasto 15,116 10,308 4,808 0,00971 0,03451 0,04755 0,00831 0,02975 0,04036 0,075 -0,475 1,254 3,646 4,74 2,145 1,922 0,01854 0,01282 0,00626 0,0048 Capacidad redistributiva (RS2) 0,01504 0,01234 0,00582 0,00371 Progresividad de Kakwani

-0,688 -0,369 0,378 -0,334

Muy progresivo Progresivo Progresivo Progresivo

2,117 240 817 106 141 9,551

0,00257 0,00075 0,00036 0 -0,00011 -0,00116

0,00217 0,00075 0,00032 0 -0,00011 -0,00125

0,157 0,412 0,057 0,412 -0,105 -0,015 Progresivo Progresivo

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Este cuadro respalda la visin convencional segn la cual es ms viable lograr una buena distribucin del gasto que del ingreso. En el Per, los subsidios sociales focalizados han demostrado considerable potencial para que el sistema tributario y de transferencias sea ms progresivo, tal como ha sucedido con los gastos en educacin. Al parecer, el impuesto selectivo al consumo de combustibles tambin es til en este sentido, aunque, tal como ya se explic, tal vez en este informe se haya sobrestimado su contribucin a la progresividad. El IVA es ligeramente regresivo, pero dada su importancia como fuente de ingresos, es interesante el hecho de que cualquier efecto regresivo sobre la distribucin del gasto neto est bsicamente compensado por el impuesto selectivo al consumo aplicable a las bebidas alcohlicas y a los vehculos automotores. Si se redujera el IVA en S/. 100 y los subsidios sociales en, como mnimo, S/. 6 es decir, slo un 6% respecto de la reduccin impositiva, el efecto neto sera perjudicial para los hogares pobres a la vez que favorecera a los ms ricos. El rgimen tributario muestra menos equidad horizontal, tal como queda demostrado; por consiguiente, se trata de un aspecto desatendido que amerita mayor atencin. 4.5. Posibilitar una recaudacin adecuada: Capacidad tributaria El propsito fundamental de todo rgimen tributario es recaudar ingresos para el Estado, pero este objetivo plantea el interrogante de cul es el nivel de recaudacin adecuado. La decisin respecto de cunto recaudar es bsicamente poltica, pero las decisiones polticas siempre son ms acertadas cuando se sabe cul es la viabilidad y cules son las consecuencias de cada decisin adoptada. Surge, pues, la primera pregunta: sera factible y realista aumentar la carga tributaria que existe actualmente? Una manera de responder a esta pregunta es analizar la experiencia de otros pases. En el ao 2003, los ingresos recaudados por parte del gobierno central del Per fueron el 11,2% del PIB (segn nuestros datos) o el 14,4% (segn datos normalizados internacionalmente procedentes del FMI). Aun este ltimo porcentaje est muy por debajo del nivel registrado en Europa durante el perodo 1993-2002 (30,8%) y ligeramente por debajo del nivel observado en frica (17,5%), tal como se aprecia en el Cuadro 23. Si bien esta comparacin improvisada y preliminar puede resultar til, no tiene en cuenta las diferencias entre los pases en trminos de capacidad tributaria. Los pases ricos pueden recaudar impuestos con ms facilidad que los pases pobres, porque la mayor parte de la actividad econmica se desarrolla en el sector formal; los pases que cuentan con un sector minero importante tambin tienen una base imponible accesible, y aquellos pases en los que las importaciones representan un porcentaje considerable del PIB tambin tienen valiosos contribuyentes potenciales, puesto que es relativamente sencillo gravar los bienes del exterior que cruzan la frontera. Una mejor manera de abordar esta cuestin es calcular la regresin del coeficiente tributario (que equivale a la recaudacin fiscal dividida por el PIB) de aquellos factores que ms pueden incidir sobre la capacidad tributaria de un Estado. Luego, puede compararse el coeficiente tributario real con el coeficiente proyectado mediante esta ecuacin para obtener un ndice del esfuerzo tributario. Cuando el ndice es mayor que 1, el pas tiene un rgimen fiscal ms gravoso del que cabra esperar. A partir de la informacin recogida en la muestra ms abarcadora posible de pases con una poblacin de, al menos, un milln de habitantes, sobre los cuales se dispone de datos

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comparables (procedentes del Banco Mundial y del FMI) correspondientes al perodo 19932002, calculamos las ecuaciones, cuyos resultados se presentan en el Cuadro 23. Cuadro 23 Esfuerzo tributario correspondiente a pases seleccionados, 1993-2002
ndice de "esfuerzo" tributario Europa frica Medio Oriente Egipto, Rep. rabe de Marruecos Jordania Lbano Per Argelia Turqua Colombia Brasil Mxico 1,1 1 1,1 1,2 1,4 0,9 0,7 0,8 1,6 1,1 0,5 1,1 0,7 Coeficiente tributario real 30,8 17,5 14,7 19,9 24,3 19,6 12,3 14,4 30,1 18,3 10,7 19,8 12,8 Coeficiente tributario Importaciones/ PIB per cp. proyectado PIB 28 17,9 18,1 15,3 16,8 22,4 18,8 18,6 18,8 16,7 16,4 14,7 19,7 16,085 2,845 5,033 3,009 3,195 3,66 3,84 4,416 4,786 5,42 5,705 6,526 7,558 48 41 41 26 33 70 51 18 25 27 20 11 29 Poblacin 617 292,4 273,8 61,1 27,5 4,5 4,2 24,9 29,2 64,6 40,4 164,8 94,5 Industria/ PIB 31 28 36 32 32 27 23 28 51 28 31 30 28

Fuente de los datos: FMI.

Cuadro 24 Resultados de la ecuacin de regresin del coeficiente tributario (recaudacin/PIB)

Coeficiente Variable dependiente: Coeficiente tributario Variables independientes: PIB/cp. PPA, 95,`000 Importacin/PIB 0,000722 0,154 0,0000357 0,013 0,00216 0,033 3,196 3,19 3,187 3,187 3,182 3,181 3,193 3,22 3,237 1,006 3,219 20,23 11,37 -2,75 3,07 0,63 0,58 0,45 0,4 0,4 0,23 0 -0,21 -0,25 3,2 1,62 0 0 Error estndar valor t valor p

Poblacin (millones) Industria/ PIB (%)

-0,00594 0,103 2,004 1,839 1,436 1,278 1,287 0,733 0,003 -0,684 -0,825

0,006

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

1993 1994 Medio Oriente (s = 1) Constante

3,223 5,227

0,531 0,564 0,653 0,689 0,686 0,818 0,999 0,832 0,799 0,001 0,105
0,002

R2 ajustado = 0.50. Tamao de la muestra = 579. Ao de referencia = 2002.

Esta ecuacin explica el 50% de la variacin en el coeficiente tributario (es decir, la recaudacin fiscal como porcentaje del PIB) entre los diferentes pases. El coeficiente tributario es ms alto en los pases que son ms ricos, los que tienen una relacin importacin/PIB importante, los que cuentan con un sector industrial de envergadura y los que pertenecen al Medio Oriente (ceteris paribus). Una poblacin ms numerosa se asocia a una menor participacin en los ingresos, aunque esto puede obedecer a un resultado espurio de los datos por el hecho de que slo est considerndose la recaudacin del gobierno central; es comn que los pases ms grandes deleguen en mayor medida la tarea de recaudar impuestos a las provincias, estados o municipios.

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Sobre la base de esta ecuacin, bien cabra esperar que los impuestos en el Per alcanzaran un total del 15,4% del PIB en 2003, es decir, un tercio ms que el coeficiente tributario real, que fue del 11,2%.5 De acuerdo con los estndares de pases comparables, el Per tiene un rgimen tributario poco gravoso. No obstante, sera inapropiado llegar a la conclusin de que el Per debera incrementar su coeficiente tributario al 16,4%, porque es perfectamente legtimo que un pas elija ser una jurisdiccin de impuestos bajos. Sin embargo, el gobierno no puede alegar simplemente que los impuestos en general son altos o que no hay margen alguno para incrementarlos. Por otra parte, cabe advertir que estos datos no incluyen las contribuciones a la seguridad social, que ascienden al 1,4% del PIB. La pregunta inicial que planteamos fue la siguiente: sera factible y realista aumentar la carga tributaria que existe actualmente? Pues ya hemos demostrado que un incremento en la carga tributaria sera tan factible como realista, al menos a juzgar por el desempeo demostrado por pases comparables.

Los datos tomados para la ecuacin de regresin, que fueron obtenidos del FMI, se basan en una definicin de recaudacin tributaria relativamente amplia; segn estos datos, la recaudacin fiscal real de Per era del 14,4% del PIB y su proyeccin, del 18,6%. En vista de que la recaudacin actual es del 11,2%, ajustamos la proyeccin reducindola a 15,4%.

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5.

EFECTO DE LOS CAMBIOS EN LA RECAUDACIN SOBRE EL GASTO

Supongamos que un pas incrementara el IVA en un punto porcentual. Quin ganara y quin perdera como resultado de este cambio? En las secciones precedentes medimos la incidencia parcial promedio del IVA y concluimos que, en general, se trata de un impuesto que recae mayormente en aquellos que se ubican cerca del medio de la distribucin del gasto per cpita. Ahora bien, estos resultados miden la incidencia parcial porque no indagan cmo se gasta el dinero recaudado y, asimismo, miden la incidencia promedio dado que se centran en el efecto general de los impuestos existentes. En la prctica, suele interesarnos ms medir la incidencia total marginal de un cambio impositivo. Por ejemplo, queremos saber quin se ver afectado si se modifica la tasa (o base) del IVA; en otras palabras, cul ser el efecto de un cambio impositivo en el margen. Asimismo, queremos tener en cuenta la manera en que habr de gastarse esta recaudacin adicional; en otras palabras, la incidencia total. 5.1. Cmo incide un aumento impositivo en el gasto

La parte ms difcil del anlisis es determinar de qu manera habrn de gastarse los ingresos adicionales recaudados. Aunque los funcionarios con poder de decisin prometan que el total del aumento de la recaudacin por ejemplo, por el incremento en el impuesto a los cigarrillos se destinar a contrarrestar los efectos que el hbito de fumar tiene sobre la salud, sabemos que esas promesas rara vez son crebles. Una posible solucin consiste en analizar con detenimiento el patrn de ingresos tributarios y gastos en el pasado y estimar el efecto de esa tributacin adicional sobre el nivel y la estructura del gasto, mtodo que tiene la virtud de reflejar las prcticas reales y no las promesas. Para nuestros clculos recurrimos a los datos de diecisis pases de Amrica Latina y el Caribe correspondientes al perodo 1980-2002.6 La informacin sobre el gasto pblico, obtenida de los respectivos Anuarios de estadsticas de las finanzas pblicas publicados por el FMI, est diseada de manera tal que pueden trazarse comparaciones en el tiempo y entre distintos pases. Los datos sobre tributacin y PIB se obtuvieron de los Indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial. Utilizando datos de panel correspondientes a diversos pases a lo largo de varios aos, pudimos estimar los efectos de inters con mayor precisin de lo que hubiera sido posible con una sola serie temporal.
6

Los pases se consignan al final del Cuadro 25.

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Expresado ms formalmente, estimamos ecuaciones del tipo

yit = + . xit + i + it

(1)

donde los subndices i se refieren a los pases y los subndices t se refieren a los aos. En este caso, xit mide la recaudacin tributaria total del gobierno central como porcentaje del PIB; yit mide el gasto objeto de inters (por ejemplo, en educacin, salud o seguridad social) como porcentaje del PIB. Puede considerarse que los trminos vi captan las influencias que afectan de manera diferente a cada pas; en la prctica estimamos esta ecuacin usando efectos fijos, de manera que dichos trminos representan parmetros de corrimiento, lo que arroja una constante diferente para cada pas. Los trminos it representan los errores, que se da por sentado que tienen promedio cero y no estn correlacionados con los trminos, xit , vi ni sus propios valores residuales. El coeficiente mide el efecto marginal de inters; proporciona una estimacin del efecto que la recaudacin tributaria adicional produce sobre el gasto (en educacin, salud, etctera). Calculamos la ecuacin (1) en forma separada para seis categoras del gasto pblico del gobierno central y para el gasto total del gobierno central. Los resultados se presentan en las ltimas dos columnas del Cuadro 25. El efecto marginal muestra la estimacin del coeficiente . As, por ejemplo, si la recaudacin impositiva aumentara en $100, entonces el gasto en educacin aumentara en $7,6 y el gasto en salud, en $7,3. Todos los coeficientes son muy significativos desde el punto de vista estadstico, salvo cuando se trata del pago de intereses. Esta excepcin no ha de sorprender, ya que no puede esperarse que un aumento en la recaudacin tributaria est asociado a un aumento en los desembolsos para pagar los intereses de la deuda nacional. Los efectos marginales presentados en el Cuadro 25 pueden compararse con los efectos promedio que aparecen en la segunda columna. Por ejemplo, de cada $100 recaudados en concepto de impuestos, se destina un promedio de $18,8 a educacin. Este dato puede compararse con el efecto marginal, segn el cual lo probable es que se destine a educacin slo $7,6 de cada $100 adicionales. Cuadro 25 Efectos promedio y marginales de la recaudacin adicional de impuestos
% del PIB Recaudacin tributaria Gasto pblico Del cual: Educacin Salud Seguridad social Orden pblico Pago de intereses Otros 3,0 2,0 4,9 2,7 2,8 5,5 18,8 12,6 30,8 16,7 17,5 34,4 265 263 251 169 273 163 7,6 7,3 36,2 26 -0,2 35,1 0,00 0,00 0,00 0,00 0,79 0,00 16,0 21,7 % de la recaudacin 100,0 135,4 Tamao de la muestra 283 283 Efecto marginal 100 109,4 0,00 valor p

Fuente: Datos de gastos obtenidos del Anuario de estadsticas de las finanzas pblicas del FMI correspondiente a varios aos. Los datos sobre PIB y recaudacin tributaria fueron extrados de los Indicadores del desarrollo mundial, edicin online, consultada en abril de 2005. Notas: Los datos corresponden a todos los pases de Amrica Latina y Amrica Central sobre los cuales haba informacin disponible (16 en total) respecto del perodo comprendido entre 1980 y 2002: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. Los efectos marginales son los coeficientes de una serie de regresiones en las que la variable independiente es la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB y las variables dependientes son los gastos (por ejemplo, educacin, salud) como porcentaje del PIB. Las estimaciones, basadas en datos de panel, utilizan efectos fijos (aqu no se informan en detalle). Los valores p indican la significacin estadstica de los coeficientes.

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5.2. Simulacin de la incidencia marginal total Ya estamos en condiciones de responder a la pregunta planteada en la primera parte de esta seccin: quin ganara y quin perdera si un pas decidiera aumentar (por ejemplo) el IVA en un punto porcentual? En el ao 2000 ao del que disponemos de datos de la encuesta de hogares, la alcuota del IVA en el Per era del 18%. En ese ao, la recaudacin tributaria neta es decir, la recaudacin total menos el gasto en educacin, salud y subsidios sociales se distribuy tal como se indica en las columnas (1) y (5) del Cuadro 26. Esta informacin puede extraerse del Cuadro 21, pero en el Cuadro 26 se presentan los valores absolutos del efecto neto; as, por ejemplo, los hogares ubicados en el decil de gasto ms pobre reciben subsidios netos por un valor de S/. 316,84, mientras que el decil de gasto ms rico contribuye con pagos netos equivalentes a S/. 2.158,65. Ahora bien, supongamos que se aumentara el IVA al 19%. Los resultados se presentan en las columnas (2) y (6) del Cuadro 26. Bien se sabe que todos se perjudican cuando aumenta el IVA, pero ste es un efecto parcial ya que no tiene en cuenta el destino del ingreso adicional. El resultado ms interesante es el que se consigna en las columnas (3) y (7). En este caso, partimos del supuesto de que el IVA aumenta al 19%, pero que tambin aumenta el gasto en educacin, salud y subsidios sociales, usando las estimaciones de los efectos marginales presentadas en el Cuadro 25.7 El efecto neto es que los hogares ubicados en los cuatro deciles de gasto ms pobres mejoraran su situacin econmica si se incrementa el IVA (y el consiguiente gasto). Por otra parte, aquellos hogares comprendidos en los deciles superiores (ms ricos) se veran perjudicados econmicamente. Los resultados son similares si agrupamos a la poblacin por deciles de ingreso y no de gasto. Cuadro 26 Recaudacin tributaria neta con incremento del IVA y el gasto asociado, en S/. per cpita, 2000
Deciles de gasto per cpita Impuesto neto, IVA 18% (1) Todo el Per (2000) 185,36 Impuesto neto, IVA 19% (2) 201,43 Cambio en Impuesto el impuesto neto, IVA neto, (1) a 19% y gasto (3) (3) 192,7 (4) 7,34 Impuesto neto, IVA 18% (5) 185,36 Deciles de ingreso per cpita Impuesto neto, IVA 19% (6) 201,43 Impuesto neto, IVA 19% y gasto (7) 192,7 Cambio en impuesto neto, (5) a (7) (8) 7,34

Decil 1 (ms pobre) Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 (ms rico)

-316,84 -290,46 -221,58 -160,45 -101,84 -17,37 76,9 215,7 512,48 2.158,65

-314,05 -285,61 -214,93 -151,86 -91,23 -4,25 92,78 235,61 539,41 2.210,10

-323,99 -296,52 -224,96 -161,57 -100,59 -13,52 84,25 228,99 533,24 2.204,32

-7,15 -6,06 -3,38 -1,12 1,26 3,86 7,35 12,3 20,76 45,66

-259,21 -272,84 -150,7 -108,24 -17,68 1,32 102,5 218,36 427,74 1.915,37

-253,42 -265,85 -142,22 -97,98 -5,32 15,77 118,65 237,35 451,82 1.958,63

-263,91 -277,69 -151,7 -107,23 -14,28 6,46 110,95 229,44 444,21 1.953,88

-4,7 -4,85 -1 1,01 3,4 5,14 8,44 11,07 16,47 38,51

Lima/Callao Amazonas (4 dptos.) Resto del Per

552,52 0,08 59,13

576,29 12,87 72,36

567,13 4,22 63,82

14,61 4,14 4,69

Fuente: Elaborado sobre la base de la ENNIV-2000.

En realidad, partimos del supuesto de que los subsidios sociales absorberan el 28,4% de los ingresos tributarios adicionales. En el ao 2000, los subsidios sociales en Per representaron el 24,1% de la recaudacin; entonces, calculamos el valor bruto con la frmula 36,2/30,8, que es la relacin efecto marginalefecto promedio correspondiente a la seguridad social tal como se consigna en el Cuadro 25.

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Estos resultados se ilustran en el Grfico 18. Los efectos del cambio en el impuesto (y su gasto asociado) se ven ms claramente si se observa el cambio en el ingreso neto por decil. Las cifras se presentan en las columnas (4) y (8) del Cuadro 26 y se ilustran en el lado derecho del Grfico 18. Al observar el grfico, se ven claramente cules son los efectos de la mayor incidencia. Grfico 18 Efectos del incremento del IVA en un punto porcentual acompaado de un aumento del gasto social
Impuesto deducido el gasto, en S/., por decil de gasto
2.500,00 IVA y gasto ms altos Impuesto neto per cpita, en S/. 2.000,00
Impuesto neto per cpita, en S/. 40,00 30,00 20,00 50,00

Cambio en el impuesto deducido el gasto, en S/., por decil de gasto, con aumento del IVA y el gasto

Posicin inicial 1.500,00

1.000,00

500,00

10,00 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

(500,00) Deciles de gasto per cpita

(10,00) Deciles de gasto per cpita

Impuesto deducido el gasto, en S/., por decil de ingreso

2.500,00 Aumento de IVA y gasto Impuesto neto per cpita, en S/. 2.000,00

Cambio en el impuesto deducido el gasto, en S/., por decil de ingreso, con aumento del IVA y el gasto
45,00 40,00 Impuesto neto per cpita, en S/.

Posicin inicial 1.500,00

35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 (5,00) (10,00)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1.000,00

500,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

(500,00) Deciles de ingreso per cpita

Deciles de ingreso per cpita

Cabe advertir que estos efectos sobrestiman las dificultades ocasionadas por el aumento del impuesto, ya que se refleja menos del 50% del consiguiente aumento en el gasto. Asimismo, es probable que el aumento en el gasto en orden pblico (es decir, en las fuerzas de seguridad, como el ejrcito y la polica) y otros rubros (desarrollo econmico, vivienda, cultura y similares) tambin beneficie a la sociedad. Por cierto, podran realizarse infinitas simulaciones combinando cambios en los impuestos con los consiguientes cambios en el gasto pblico. Pero aun con este nico ejemplo pueden demostrarse dos resultados:

En primer lugar, que es necesario examinar la incidencia total marginal y no slo la incidencia parcial promedio, y En segundo lugar, que el incremento del IVA, en circunstancias muy viables, podra ser beneficioso para el sector pobre de la poblacin.

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APNDICE: MEDICIN DE LA PROGRESIVIDAD DE LA TRIBUTACIN Y EL GASTO Un impuesto es progresivo si el porcentaje del ingreso (o gasto) que una persona abona en concepto del gravamen aumenta cuando aumenta el ingreso (o gasto) del contribuyente; de lo contrario, un impuesto puede ser proporcional o regresivo. Ejemplo: Si mis ingresos ascienden a $1.000 y pago $100 de impuestos, mi tasa impositiva es del 10%. Ahora bien, si mi ingreso se duplica a $2.000 y mis impuestos aumentan a $150, mi tasa efectiva es de slo 7,5%. Si bien pago ms impuestos en trminos absolutos, el punto a destacar es que pago menos en trminos relativos, de modo que este impuesto es regresivo. Por otra parte, si mi impuesto hubiese aumentado a $250, entonces el impuesto sera progresivo, porque la tasa sera del 12,5%. El modo ms fcil de observar la progresividad tributaria es computar la carga de un impuesto (o rgimen tributario) como porcentaje del gasto o ingreso para cada quintil o decil de la poblacin. El quintil inferior corresponde a la quinta parte de la poblacin cuyo gasto per cpita es el ms bajo; el ltimo decil corresponde a la dcima parte ms pobre de la poblacin, y as sucesivamente. Se puede tener una percepcin ms amplia y grfica de la progresividad de un impuesto si se analizan las curvas de Lorenz y las curvas de concentracin de impuestos. En lneas generales, la curva de Lorenz es una curva de frecuencia acumulada que compara la distribucin de una variable especfica (por ejemplo, el gasto per cpita) con su distribucin uniforme que representa la igualdad. Para construir la curva de Lorenz, es preciso graficar el Distribucin acumulada del gasto y los impuestos Per, 2000 porcentaje acumulado de individuos (partiendo del 1 gasto o ingreso per cpita ms bajo hasta llegar al 0,8 ms alto) en el eje horizontal y el porcentaje acumulado del gasto en el eje vertical. La curva de 0,6 0,4 Lorenz, representada en el Grfico por la lnea de trazo grueso, se basa en los datos del Per 0,2 obtenidos a partir de la encuesta ENNIV-2000. 0 La lnea diagonal representa la igualdad perfecta. 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 % acumulado de hogares Las curvas de Lorenz tambin pueden aplicarse al Curva de Lorenz, gasto/cpita Lnea de igualdad perfecta Curva de concentracin, subsidio a la educacin ingreso per cpita, a los activos per cpita o a los pagos tributarios per cpita. Designemos con la letra A el rea comprendida entre la curva de Lorenz y la lnea de igualdad perfecta y con la letra B el rea ubicada por debajo de la curva de Lorenz. Luego, el coeficiente de Gini se define como Gx = A/(A+B). Si A=0, el coeficiente de Gini pasa a ser 0, lo que equivale a una igualdad perfecta, mientras que si B=0, el coeficiente de Gini es 1, lo que equivale a una desigualdad perfecta. En este ejemplo, el coeficiente de Gini del gasto per cpita es aproximadamente 0,470, lo que representa una desigualdad relativamente alta; el coeficiente de Gini del ingreso per cpita es 0,535, una desigualdad aun mayor. Es comn que el ingreso tenga una distribucin ms desigual que el consumo. En la prctica, los coeficientes de Gini correspondientes al gasto o al ingreso per cpita varan desde aproximadamente 0,25 (en Suecia) a 0,60 (en algunos pases de Amrica Latina); el Informe sobre el desarrollo mundial, publicado anualmente por el Banco Mundial, es una fuente muy til para obtener datos comparados sobre este ndice. La progresividad de un impuesto puede resumirse comparando la desigualdad de la carga tributaria con la desigualdad del gasto (o ingreso) per cpita. Si el impuesto abonado per cpita se distribuye en forma ms desigual que el gasto (o ingreso) per cpita, entonces el impuesto es
% acumulado de gasto e impuestos

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progresivo, porque una parte relativamente grande de la carga es soportada por los hogares que se encuentran en mejor situacin econmica. Una manera de expresarlo ms formalmente es mediante la curva de concentracin de impuestos (o gastos). En el eje horizontal se clasifican los hogares, desde los ms pobres a los ms ricos, y en el eje vertical se ingresa el porcentaje acumulado de impuestos pagados, como se muestra en el Grfico 1. Designaremos con la letra D el rea comprendida entre la curva de concentracin de impuestos y la lnea de igualdad perfecta y con la letra E, el rea ubicada por debajo de la curva de concentracin de impuestos. Luego, el coeficiente CuasiGini (o de concentracin) del impuesto se define de la siguiente manera: CT,X = D/(D+E). El Per tiene un coeficiente Cuasi-Gini de 0,848 para el impuesto selectivo al consumo de combustibles para vehculos automotores. Esto significa que la carga del impuesto a los combustibles es muy inequitativa; de hecho, ste es el impuesto que recae en mayor medida sobre los sectores ms ricos. Tambin puede trazarse una curva de concentracin para representar el gasto pblico, siempre que el gasto pueda ser distribuido entre los hogares. La lnea ligeramente curva del Grfico muestra la curva de concentracin del gasto pblico en educacin registrado en el Per en el ao 2000; dicho gasto est cercano a la lnea de igualdad perfecta, lo que indica que el gasto en educacin se distribuy de manera relativamente uniforme entre la poblacin (clasificada por gasto per cpita). En la prctica, hay otras maneras de medir los efectos distributivos de los impuestos o del gasto pblico. Comencemos por hacer un repaso de la terminologa utilizada: GX es el coeficiente de Gini correspondiente a la variable X. Cabe advertir que X podra representar el gasto per cpita, el ingreso per cpita, o el pago de impuestos per cpita. En resumen: para calcular el coeficiente de Gini, primero hay que ordenar los datos desde el valor ms bajo al ms alto de X (por ejemplo, de los hogares ms pobres a los ms ricos); luego, hay que trazar la curva de Lorenz, con el porcentaje acumulado de la poblacin en el eje horizontal y el porcentaje acumulado de X en el eje vertical. Designaremos con la letra A el rea comprendida entre la lnea de la igualdad perfecta y la curva de Lorenz, y con la letra B el rea situada debajo de la curva de Lorenz. As, el coeficiente de Gini est dado por A/(A+B). CT,X es el coeficiente Cuasi-Gini (o coeficiente de concentracin) para la variable T. En este contexto, T representa los impuestos. Como se explic anteriormente, este coeficiente se calcula bsicamente del mismo modo que el coeficiente de Gini, a excepcin de que los datos se ordenan desde el valor ms bajo al ms alto de T (y no desde el valor ms bajo al ms alto de X). Cabe sealar que GT difiere de CT,X en el sentido de que para calcular GT primero es preciso ordenar los datos de T del ms bajo al ms alto. GX-T es el coeficiente de Gini del ingreso (o gasto) per cpita deducidos los impuestos. CX-T,X es el coeficiente de concentracin del ingreso deducidos los impuestos.

El ndice de Kakwani
Si un impuesto es progresivo, est distribuido en forma ms desigual que el ingreso (o gasto) medido por el coeficiente de concentracin. Nanak Kakwani ha utilizado esta idea para definir el siguiente ndice:

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K CT,X GX. Si K > 0, el impuesto es progresivo. Ejemplo: En el Per, en el ao 2000, el coeficiente de Gini para el gasto per cpita fue 0,470. El coeficiente de concentracin de los impuestos a los combustibles para vehculos automotores fue 0,848, lo que indica una desigualdad alta; en otras palabras, este impuesto recae en forma desproporcionada sobre los ricos, y por esa razn es progresivo. En este caso, K = 0,378 > 0, lo que indica que este impuesto es (sumamente) progresivo. Puede mostrarse, as, que el 18,9% (= 0,378/2) de la carga tributaria se traslada de los contribuyentes de bajos ingresos a los contribuyentes de ingresos altos. El ndice de Kakwani no se modifica segn la dimensin del impuesto considerado; simplemente proporciona una lectura de la progresividad de un determinado impuesto en relacin con un punto de referencia natural (en este caso, el gasto per cpita). No obstante, un impuesto podra ser muy progresivo pero despreciable, en cuyo caso dicho impuesto no ser necesariamente un buen instrumento cuando el objetivo de la poltica tributaria sea modificar la progresividad del rgimen impositivo.

Los ndices de Reynolds-Smolensky

Los ndices de Reynolds-Smolensky del potencial redistributivo tambin son tiles, si bien existe cierta confusin acerca de estos coeficientes, porque en la bibliografa acadmica hay al menos dos definiciones. Analicemos estos dos ndices por separado.

RS1
El primer ndice de Reynolds-Smolensky (RS1) muestra la desproporcionalidad de un rgimen tributario (Lambert, pg. 219), y se lo define de la siguiente manera: RS1 GX CX-T,X (Vase Murat et al., 2000, pg. 11). Aqu, CX-T,X mide el coeficiente de concentracin (CuasiGini) del gasto (o ingreso) despus de deducir los impuestos. Si RS1 > 0, el impuesto es progresivo. Ejemplo: En el Per, en el ao 2000, el coeficiente de concentracin del gasto per cpita, despus de pagar el impuesto selectivo al consumo de combustibles para vehculos automotores, fue 0,46398. Dado que GX = 0,47025, resulta que RS1 = 0,00626 > 0, lo que tambin en este caso indica que es un impuesto progresivo. Se trata de una cifra de importancia moderada y puede interpretarse como si el 0,313% del total del gasto despus de deducir impuestos se traslada de los contribuyentes con un alto grado de gasto a los contribuyentes con un bajo nivel de gasto. Este ndice se relaciona con el ndice de Kakwani; especficamente: RS1 = (t/(1-t)) K donde t es la tasa impositiva promedio relativa al ingreso (o gasto) antes de deducir impuestos. Esta ecuacin podra interpretarse como que la magnitud del ndice RS1 est determinada por dos factores: la progresividad inherente del impuesto (K) y la importancia del propio impuesto (t). El RS1 podra ser pequeo para un impuesto muy progresivo pero de menor importancia

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(por ejemplo, un impuesto a la herencia) o para un impuesto ligeramente progresivo pero de gran incidencia (por ejemplo, el IVA en algunos pases). A menudo los investigadores se ven obligados a trabajar con datos que ya han sido previamente agrupados en ingresos o gastos. As, se puede contar con una decena de categoras de ingresos, con el nmero de individuos, el impuesto promedio pagado y el ingreso promedio correspondiente a cada categora. Cuando se usan datos de este tipo para calcular el ndice de Reynolds-Smolensky, el resultado es una estimacin de RS1.

RS2
Si estamos interesados en la capacidad redistributiva de un rgimen tributario, resulta conveniente reclasificar a los individuos una vez restado el impuesto. Por lo general, cuando se introduce este cambio, algunas personas cambian de posicin. Por ejemplo, las personas ubicadas en el quintil medio, segn lo determinado por el ingreso per cpita antes de deducir impuestos, no sern las mismas que aquellas situadas en ese quintil cuando se considera el ingreso per cpita despus de deducir impuestos. En ese caso, sera ms adecuado plantear la siguiente ecuacin: RS2 GX GX-T. Un valor positivo alto de RS2 indica que el impuesto presenta un margen considerable para que se instrumente una distribucin ms uniforme del ingreso o gasto despus de impuestos (o de subsidios). Ejemplo. En el Per, en el ao 2000, el coeficiente de Gini para el gasto per cpita, deducido el impuesto al combustible, fue 0,46443. Dado que GX = 0.47025, resulta que RS2 = 0.00582 > 0, lo que indica nuevamente que este impuesto es progresivo. Tambin demuestra un nivel relativamente alto de capacidad redistributiva. Por ende, este impuesto es un buen instrumento potencial si el objetivo de la poltica tributaria es hacer que el rgimen impositivo sea ms progresivo. Como dato histrico, cabe sealar que Reynolds y Smolensky al parecer informaron GX-T GX (Kiefer, pg. 498), pero como estaban usando datos agrupados, este ndice era, en realidad, CX-T,X GX. Los dos ndices de Reynolds-Smolensky se relacionan de la siguiente manera: RS2 GX GX-T. = GX CX-T,X GX-T + CX-T,X = RS1 (GX-T CX-T,X). El trmino entre parntesis fue definido por primera vez por Plotnick (1981), y a veces se lo toma como un ndice de la inequidad horizontal de un impuesto. Es igual a cero si no hay un efecto de reordenamiento debido al impuesto, es decir, si no hay inequidad horizontal (en el sentido de si los hogares cuyos ingresos son sustancialmente similares pudieran pagar montos lo suficientemente diferentes en concepto de impuestos para cambiar de posicin o categora). Ejemplo: En el Per, RS1 = 0,00626 y RS2 = 0,00582, de modo que el ndice de Plotnick de inequidad horizontal est dado por 0,00045 (redondeado).

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El trmino entre parntesis (GX-T CX-T,X) tambin ha dado en denominarse ndice del efecto del reordenamiento (Heras et al., pg. 7). Cun importante es la distincin entre RS1 y RS2? O dicho de otro modo, cul es la importancia del efecto del reordenamiento en la prctica? En el Cuadro A.1 se presentan algunas cifras pertinentes al Per que se relacionan con la incidencia impositiva en funcin de la distribucin del gasto per cpita (cuyo coeficiente de Gini es 0,47025). Cabe advertir que los impuestos a los vehculos y combustibles y a los cigarrillos y al tabaco son muy progresivos si se usa el ndice de Kakwani. El gasto en los tres rubros considerados (educacin, salud y subsidios sociales) tambin es muy progresivo; advirtase que en estos casos referidos al gasto (y no a la tributacin), el ndice de Kakwani es negativo si el gasto es progresivo. El ndice RS1 mide la desproporcionalidad del rgimen tributario. El impuesto selectivo al consumo de combustibles para vehculos automotores es el que contribuye ms a la progresividad del rgimen fiscal, pero los efectos ms positivos que favorecen la equidad se observan an mejor en el gasto, sobre todo en materia de subsidios focalizados. El ndice RS2 indica la capacidad redistributiva de los impuestos (o rubros de gastos); aqu tambin la mayor redistribucin es atribuible al impuesto selectivo al consumo de combustibles para vehculos automotores (en materia de impuestos) y al gasto focalizado (en materia del gasto). Las diferencias entre RS1 y RS2 son relativamente pequeas en la mayora de los casos. Las excepciones ms importantes son los subsidios focalizados, el gasto en salud y el impuesto a la renta de las personas naturales. En estos casos, el efecto del reordenamiento no es en absoluto despreciable. Una interpretacin posible es que dichos impuestos (o rubros del gasto) tienen un bajo nivel de equidad horizontal. Cuadro A.1 ndices de incidencia tributaria, Per 2000, sobre la base de datos del gasto per cpita
Kakwani CT,X GX Impuesto al valor agregado RS1 GX - CX-T,X * -0,00116 0,00036 -0,00011 0 0,00626 0,00075 0,00257 0,01282 0,0048 0,01854 0,00971 0,03451 0,04755 RS2 GX - GX-T * -0,00125 0,00032 -0,00011 0 0,00582 0,00075 0,00217 0,01234 0,00371 0,01504 0,00831 0,02975 0,04036 RS1 - RS2 0,00009

% absoluto diferencia

-0,01487 0,05715 -0,10483 0,41225 0,37789 0,41225 0,1569 -0,36862 -0,33367 -0,68766

Impuesto selectivo al consumo de bebidas alcohlicas

0,00003
0 0 0,00045 0

10,40%
7,00% 0,90%

Impuesto selectivo al consumo de bebidas gaseosas

Impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y tabaco

40,40%

Impuesto selectivo al consumo de combustibles para vehculos automotores

7,70% 0,70%

Impuesto selectivo al consumo aplicado a vehculos automotores

Impuesto a la renta de las personas naturales Gasto pblico en educacin Gasto pblico en salud Subsidios sociales

0,00039

18,10% 3,90%

0,00048 0,0011 0,0035 0,0014

29,60% 23,30% 16,80% 16,00% 17,80%

Todos los impuestos

0,07483 -0,47496 1,25354

Gasto social total (salud, educacin y subsidios) Impuestos deducido el gasto social

0,00476

0,00719

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Otros ndices de progresividad impositiva

Si bien los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky se utilizan ampliamente en los anlisis de impuestos y gastos, no son los nicos posibles. Entre aquellos que se basan en el coeficiente de Gini, a veces con coeficientes de concentracin, cabra incluir los siguientes (Kiefer, 2001): 1. Las medidas de progresin efectiva de Musgrave y Thin, dadas por (1 GX-T) / (1 GX); 2. El ndice de Pechman-Okner, definido como (GX-T GX) / GX; 3. El ndice de Khetan-Poddar, calculado como (1 GX) / (1 CT,X), y 4. El ndice de Khetan-Poddar-Suits (KPS), que puede expresarse como GT,X. Se agrupa a la poblacin por X (por ejemplo, el impuesto pagado o los subsidios recibidos) y se grafica la distribucin acumulada de X (no de la poblacin) en el eje horizontal y la distribucin acumulada del impuesto (T) en el eje vertical. Se calcula el coeficiente Cuasi-Gini. Cuando el impuesto es progresivo, KPS > 0. La principal crtica a estos ndices es que dependen de una funcin implcita de bienestar social que no est clara y que puede ser difcil de defender. Una alternativa es especificar de manera explcita una funcin de bienestar social y derivar ndices distributivos a partir de la funcin de bienestar social preferida, si bien subsiste el problema de cul funcin de bienestar social ha de utilizarse. Entre los dems ndices significativos cabe mencionar los siguientes: 5. El ndice de Kolm, Atkinson y Sen (KAS), dado por (1 Yede/u), donde u significa el ingreso medio y Yede es el ingreso equivalente igualmente distribuido. Se trata del nivel de ingreso que, distribuido equitativamente, dara el mismo nivel de bienestar social que la distribucin real del ingreso. Para calcularlo es preciso definir explcitamente una funcin de utilidad. Un versin muy difundida es la siguiente: KAS = 1 [i(Xi/u)1- f(Xi)]1/(1-) donde es un parmetro de aversin a la desigualdad y f(Xi) es la funcin de densidad de probabilidad de la distribucin del ingreso (o gasto); el nivel de ingreso (o gasto) per cpita es Xi para el individuo i; 6. El ndice de Blackorby-Donaldson, definido como (1 KASX-T) / (1 KASX), y 7. El ndice de Kiefer, dado por KASX KASX-T. Es similar al ndice RS2, excepto que es ms explcito acerca de la funcin de utilidad subyacente. La eleccin del ndice ms apropiado sigue siendo un tema de inters para los investigadores. Kiefer (2001, pg. 511), en su resea de los distintos ndices existentes, llega a la conclusin que no sorprende en absoluto de que si bien todos los ndices ejercen cierta atraccin intuitiva, el ndice de progresividad recin sugerido [es decir, KASX KASX-T] tiene la estructura ms conveniente.

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EQUIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y DEL GASTO PBLICO EN VENEZUELA

Gustavo Garca y Silvia Salvato

Los autores agradecen los comentarios y colaboracin prestada por los economistas Daniel Ortega e Ivn Martnez del IESA y del socilogo Jos Luis Fernndez de la UCAB, sin cuyas cooperaciones este trabajo no hubiese sido posible. Igualmente, agradecen los comentarios del Prof. Jonathan Haughton y de los asistentes al Seminario sobre Equidad Fiscal realizado en la sede de la CAN el 2 de setiembre de 2005. Igualmente, agradecen la atencin prestada por el suministro y procesamiento de informacin a la Gerencia de Estadsticas Econmicas del Banco Central de Venezuela (BCV) y a la Gerencia de Recaudacin del Servicio Nacional Integrado de Administracin Tributaria (SENIAT).

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NDICE
Introduccin ....................................................................................................................359
1. La Evolucin reciente de las Finanzas Pblicas en Venezuela .................................363 2. Fuentes de datos y aspectos metodolgicos ..............................................................369 3. La distribucin del ingreso en Venezuela ..................................................................372 4. Impactos distributivos del IVA ..................................................................................376 5. Impactos distributivos de otros impuestos.................................................................386 5.1. El impuesto a la renta de las personas naturales.................................................................. 386 5.2. Impuesto al dbito bancario ................................................................................................... 389 5.3. Impuesto sobre el consumo de bebidas alcohlicas ........................................................... 391 5.4. Impuesto sobre el consumo de cigarrillos ............................................................................ 393 6. Impacto distributivo del subsidio implcito a los derivados del petrleo..................396 7. Evolucin del gasto social .........................................................................................402 7.1. Aclaraciones metodolgicas.................................................................................................... 402 7.2. Evolucin del gasto social....................................................................................................... 403

Bibliografa ...................................................................................................................... 415

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INTRODUCCIN El anlisis de la equidad de las polticas fiscales debe realizarse bajo una perspectiva de equilibrio general, considerando los impactos distributivos simultneos de los impuestos y del gasto pblico en una economa determinada. Usualmente, el anlisis del impacto distributivo de los impuestos se evala por sus efectos parciales, es decir, sin consideracin de los potenciales impactos distributivos que pudiese tener el gasto pblico que dichos impuestos financian. En particular, cuando se analizan los llamados impuestos indirectos, sus efectos en la distribucin del ingreso se suelen considerar regresivos, ya que la carga tributaria recae sobre los contribuyentes sin considerar la capacidad de pago de los mismos. Cuando dichos impuestos estn dirigidos al consumo final, como los impuestos tipo IVA, sus impactos distributivos se consideran an ms regresivos en trminos generales, ya que a medida que el ingreso de las personas sube, la proporcin del consumo final con respecto al ingreso disminuye. En consecuencia, las familias o las personas de menores ingresos son objeto de una carga tributaria mayor como proporcin del ingreso. Dado que los impuestos tipo IVA ocupan cada vez ms una proporcin significativa de la recaudacin tributaria de los pases en desarrollo, sus impactos distributivos se ponderan considerablemente, no obstante de ser un impuesto altamente eficaz en trminos de su capacidad de recaudacin y de elevada eficiencia econmica, si se disea adecuadamente. Es por tal motivo que el anlisis del impacto distributivo de los impuestos debe ser realizado conjuntamente con el anlisis distributivo del gasto pblico en una perspectiva de equilibrio general, ya que de otra manera se exagera la supuesta carga regresiva de ese tipo de impuesto. Ello es an ms pertinente en los pases en desarrollo por la elevada proporcin que ocupan los impuestos indirectos en detrimento de los impuestos directos, los cuales se suponen que

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incrementan la carga tributaria a medida que aumenta la capacidad de pago de los contribuyentes. Por el contrario, en los pases desarrollados la mayor proporcin de la recaudacin fiscal est representada por los impuestos directos, razn por la cual los impactos en la equidad son claramente progresivos y ms aun cuando se analizan en conjunto con los impactos distributivos del gasto pblico. Sin embargo, tambin son debatibles los criterios con los cuales se suelen medir los supuestos impactos distributivos de un sistema tributario. Usualmente se consideran dichos impactos por sus efectos en la distribucin del ingreso, razn por la cual, los impuestos indirectos resultan altamente regresivos. Sin embargo, la estructura de la distribucin del ingreso seguramente obedece a razones muy poderosas o estructurales que no pueden ser modificadas significativamente por el sistema tributario, particularmente, sin generar impactos negativos en la eficiencia econmica y la inversin privada y, por ende, en el crecimiento econmico y la generacin de empleo, lo que a fin de cuentas pudiese generar mayores efectos regresivos. Lo anterior conlleva a la revisin de los criterios con los cuales se evalan los impactos distributivos o de equidad de los tributos en general y en particular de los impuestos indirectos, siendo los ms importantes los impuestos tipo IVA. Adems de evaluar los impactos en la equidad por sus efectos directos en la distribucin del ingreso, cuatro elementos adicionales deben ser considerados. Tres de ellos corresponden a criterios de carcter parcial y uno de equilibrio general. Dentro de los tres primeros se considera, en primer lugar, el impacto en la equidad por la va del gasto de consumo final de los hogares, en lugar de usar el nivel de ingreso. El argumento fundamental detrs de esta hiptesis es que dada una determinada distribucin del ingreso, la cual obedece ms a razones estructurales de una economa en particular, los impuestos indirectos deben ser evaluados por sus impactos distributivos en el gasto de las familias. Si un impuesto indirecto deteriora la equidad en la distribucin del gasto per cpita de las familias, su impacto definitivamente se considera regresivo, ya que empeora la situacin inicial, determinada por la distribucin del ingreso. En caso contrario, si un impuesto indirecto mejora la distribucin del gasto per cpita de las familias, entonces se considera que dicho impuesto tiene efectos positivos en trminos de equidad, ya que mejora la situacin inicial desde la perspectiva del ingreso, no obstante, sus potenciales impactos regresivos desde la perspectiva de la distribucin del ingreso. El segundo argumento de equilibrio parcial a favor de utilizar el consumo final para medir los impactos en la equidad, obedece a que el consumo per cpita puede constituir una variable ms aproximada al concepto de ingreso permanente de los individuos, el cual resulta mucho ms apropiado que la medicin del ingreso corriente de los hogares o las personas en un momento determinado. Ello se explica en virtud de que los individuos ajustan sus niveles de consumo en menor medida que el ingreso en el corto plazo, ya que el primero obedece a una perspectiva intertemporal, mientras que el ingreso observado en un momento determinado obedece ms a razones de coyuntura.

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El tercer ngulo para evaluar los impactos distributivos de los impuestos indirectos es a travs de la contribucin de los diferentes estratos de ingreso de la sociedad en la recaudacin de esos impuestos. La idea es simplemente evaluar cunto contribuye cada estrato en cada impuesto y, en consecuencia, en el sistema tributario en general. En tal sentido, en el caso de los impuestos indirectos al consumo o tipo IVA, quien ms gasta contribuye ms a la recaudacin tributaria. De esta forma se mide la capacidad contributiva en trminos de la capacidad de gasto y no en trminos de la capacidad de ingreso. Finalmente, el criterio de equilibrio general mide cunto mejora la equidad de la poltica fiscal cuando se comparan conjuntamente los efectos netos en la equidad del sistema tributario y del gasto pblico en general. Se supone que la mayor parte del gasto pblico en los pases en desarrollo se dirige a la provisin de servicios sociales (educacin, salud, programas sociales, etc.) destinados a los sectores de bajos ingresos. En tal sentido, los potenciales impactos negativos en trminos de equidad que pudiese tener el sistema tributario en general, pueden ser compensados por los impactos distributivos del gasto pblico. Justamente, cuando ello es as, adquiere mayor relevancia la medicin de los impactos distributivos de los impuestos (particularmente de los tributos llamados indirectos) en funcin de la capacidad de gasto de cada estrato, como se explic en el prrafo anterior, ya que de esta forma se estara evaluando no slo el impacto en la mejora de la equidad que produce el gasto pblico, sino tambin cunto contribuy cada estrato de la poblacin en el financiamiento de ese gasto pblico. La informacin disponible en Venezuela permite evaluar los impactos en la equidad causado por el sistema tributario tanto por el ingreso como por el gasto de consumo final hecho por las familias en el mercado interno, gracias a la Encuesta de Presupuesto Familiar (EPF) del Banco Central de Venezuela (BCV) principalmente y, en menor medida, a la Encuesta de Hogares por Muestreo (EHM) del Instituto Nacional de Estadstica (INE). Sin embargo, no existe informacin del destino del gasto pblico por estrato de ingreso o gasto familiar, razn por la cual no se puede realizar en la actualidad un anlisis integrado de los impactos en la equidad del sistema tributario y del gasto pblico en conjunto1. El BCV levanta actualmente una versin ms amplia de la EPF que incluye el gasto de consumo de las familias imputable al gasto pblico en diversas reas, la cual estar disponible a mediados de 2006, con cifras correspondientes al 2005. Lamentablemente, la ltima EPF disponible corresponde al ao 1997 y la misma slo recoge el gasto de consumo final de las familias financiado por stas y, en consecuencia, excluye o no considera el consumo final causado por la disponibilidad de bienes y servicios producidos por el sector pblico en forma gratuita. A pesar de la limitacin que ello implica en el anlisis que se intenta hacer, se decidi, en cambio, incorporar la medicin e impacto distributivo del subsidio implcito en los precios del mercado interno de los productos derivados del petrleo, siendo el ms importante de stos el
1

En el captulo referente a los aspectos metodolgicos se explican en detalles estos argumentos.

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subsidio a la gasolina, ya que dicho consumo representa alrededor de un cincuenta por ciento del consumo interno de los productos derivados del petrleo. El subsidio implcito se genera porque dichos productos se venden muy por debajo de su costo de oportunidad de exportacin e, inclusive, por debajo de sus costos de produccin y distribucin, razn por la cual el sector pblico sacrifica una cantidad considerable de recursos que bien pudiese dedicar a la generacin de bienes y servicios destinados a la poblacin de bajos ingresos, a la generacin de inversiones que potencien el crecimiento econmico y, por ende, la generacin de empleo, o a disminuir el costo de su endeudamiento pblico, lo cual a su vez liberara recursos destinados al servicio de la deuda pblica y, por tanto, destinara los mismos a los fines ya mencionados con el fin de mejorar la equidad en la sociedad venezolana. Afortunadamente, la informacin disponible permite realizar esos clculos. En consecuencia, en este trabajo mediremos los efectos netos en la equidad del sistema tributario y del subsidio implcito en los precios de los productos derivados del petrleo. En el primer captulo de este trabajo haremos una breve descripcin de la estructura de las finanzas pblicas en Venezuela, de la estructura y morfologa del sistema tributario y del gasto pblico en los ltimos diez aos. En el segundo captulo se describirn las fuentes de informacin utilizadas y sus caractersticas y los problemas metodolgicos derivados de las limitaciones de esas fuentes de informacin. En el tercer captulo se har el clculo de la distribucin del ingreso en Venezuela y sus principales caractersticas, as como una breve exploracin de las razones determinantes de dicha distribucin. En el cuarto captulo se har el anlisis de los impactos en la equidad del IVA, por ser ste el impuesto no petrolero ms importante del sistema tributario de Venezuela. En el quinto captulo se realizar el anlisis de los impactos en la equidad de los otros tributos no petroleros analizados, los cuales incluyen al impuesto a la renta de las personas naturales (ISLR), los impuestos a licores y cigarrillos y el impuesto al dbito bancario (conocido en otros pases como impuesto a las transacciones bancarias o financieras). En el captulo sexto se medir la magnitud del subsidio implcito a los productos derivados del petrleo y sus impactos distributivos. A pesar de las limitaciones que impiden en los actuales momentos determinar los impactos distributivos del gasto pblico, en el captulo sptimo se hace un breve anlisis sobre la descripcin y evolucin del gasto social en Venezuela y sus potenciales efectos en la distribucin del ingreso.

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1.

LA EVOLUCIN RECIENTE DE LAS FINANZAS PBLICAS DE VENEZUELA

Probablemente la principal caracterstica de las finanzas pblicas de Venezuela es la volatilidad de sus principales variables de ingreso y gasto, la cual obedece principalmente a la volatilidad del ingreso petrolero y la forma cmo el gasto pblico se acopla a la evolucin del mismo, no sin generar importantes consecuencias econmicas en el corto y mediano plazo, pero dicho anlisis escapa del alcance de este trabajo. Dentro de ese comportamiento, destaca la relativa estabilidad del ingreso no petrolero, no obstante que su importancia vena disminuyendo de manera apreciable desde mediados de los ochenta, alcanzando su nivel ms bajo a comienzos de los noventa. Ello dio origen a que se llevaran a cabo un conjunto de reformas tributarias tendentes a mejorar la recaudacin, dentro de la cuales la creacin e instrumentacin del IVA a mediados de los noventa result ser la ms importante. Grfico 1 Venezuela: Ingresos y gastos per cpita en Bs. Constantes de 1984
10000

9000

8000

7000

6000

Bs.

5000

4000

3000

2000

1000

0
19 7 0 19 7 2 19 7 4 19 7 6 19 7 8 19 8 0 19 8 2 19 8 4 19 8 6 19 8 8 19 9 0 19 9 2 19 9 4 19 9 6 19 9 8 2000 2002 2004

Ingresos Petroleros Gasto del Gobierno Central

Ingresos No Petroleros Gasto Prim ario

Fuente: BCV, ONAPRE y clculos propios.

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364

En efecto, en el ao 1993 se aprob la ley que crea el impuesto al valor agregado (IVA) y la ley que crea el impuesto a los activos empresariales. De manera similar, en 1994 se crea con carcter temporal el impuesto a los dbitos bancarios (IDB) y se modific el Cdigo Orgnico Tributario, con lo cual se cre el Servicio Nacional Integrado de Administracin Tributaria (SENIAT) para fortalecer la capacidad administrativa de la recaudacin. (Garca, et al. 1996). Por otra parte, la reforma de la poltica comercial implementada desde 1990 modific sustancialmente la estructura de la recaudacin de origen aduanal, a travs de la simplificacin y reduccin de las tasas arancelarias y la eliminacin de exoneraciones, exenciones y barreras no arancelarias. Por su parte, el ISLR fue modificado en 1991, en 1994 y en 1999. Estas reformas implicaron cambios sustanciales en las caractersticas fundamentales de este impuesto. Dentro de esas reformas destaca la implementacin del ajuste por inflacin desde 1992 y la incorporacin de los precios de transferencias en la valoracin de transacciones internacionales, as como la simplificacin de la escala de tasas del impuesto, tanto para personas jurdicas como para personas naturales, la reduccin de las exenciones y exoneraciones y la reduccin de las rebajas por inversiones realizadas. De todas estas reformas, la implementacin del IVA ha sido probablemente la ms importante, ya que este impuesto recauda cerca de un cincuenta por ciento de la recaudacin no petrolera en Venezuela y alrededor de una cuarta parte de la recaudacin total, incluyendo los aportes de la recaudacin petrolera. Cuadro 1 Gobierno Central Ingresos No Petroleros Estructura %
1994 Impuesto sobre la Renta Personas Naturales Personas Jurdicas Impuesto al valor agregado Aduanas Renta de licores Renta de cigarrillos Derivados del petrleo Impuesto al dbito bancario Otros Ingresos No Petroleros Totales 25,4% 2,6% 22,8% 23,4% 18,8% 2,5% 3,7% 4,4% 0,0% 21,8% 100,0% 1995 28,1% 3,0% 25,1% 39,4% 18,0% 2,9% 3,8% 3,8% 0,0% 4,0% 100,0% 1996 22,8% 2,3% 20,5% 46,1% 17,3% 2,2% 2,6% 4,9% 0,0% 4,2% 100,0% 1997 20,9% 1,7% 19,3% 44,1% 16,5% 1,8% 2,1% 9,8% 0,0% 4,8% 100,0% 1998 20,1% 1,5% 18,6% 42,5% 19,3% 1,9% 2,3% 8,2% 0,0% 5,6% 100,0% 1999 17,2% 1,8% 15,4% 44,2% 12,3% 1,5% 2,3% 6,3% 7,6% 8,6% 100,0% 2000 18,1% 2,4% 15,7% 45,0% 13,4% 1,2% 3,0% 6,4% 4,0% 8,8% 100,0% 2001 21,4% 2,4% 19,0% 44,9% 13,5% 1,8% 3,0% 5,9% 0,0% 9,6% 100,0% 2002 20,7% 3,0% 17,7% 41,6% 10,5% 1,3% 3,1% 3,8% 13,4% 5,7% 100,0% 2003 19,6% 2,5% 17,1% 48,0% 7,7% 2,0% 3,2% 2,1% 14,8% 2,7% 2004 19,8% 2,5% 17,3% 55,0% 9,9% 1,1% 2,6% 1,3% 8,1% 2,1%

100,0% 100,0%

Fuente: BCV. Informes Econmicos anuales 1996-2003. Boletn mensual, diciembre 2004; SENIAT. Clculos propios.

La composicin de la recaudacin fiscal en Venezuela entre ingresos petroleros y no petroleros ha tendido a equipararse, no sin fuertes altibajos, desde mediados de la dcada de los noventa, debido en gran medida a la implementacin del IVA, a la mejora en aos recientes en la recaudacin de este impuesto, a la implantacin con carcter permanente del IDB y a la reduccin paulatina del aporte fiscal de la industria petrolera, antes del actual auge de los precios del petrleo que se inici a fines de 2003. Paralelamente, el ISLR, los aranceles de aduanas y otros impuestos a las ventas de menor jerarqua, dentro de los cuales destacan el impuesto a los licores y cigarrillos, han perdido significativamente capacidad de recaudacin, bien sea que se midan a precios constantes, como porcentaje del PIB o como proporcin de la recaudacin total o de la recaudacin no petrolera. Varios factores pudiesen explicar las razones de la disminucin de la capacidad de recaudacin del ISLR en Venezuela. Algunos de esos factores son exgenos a la estructura del impuesto. Dentro de ellos destaca la elevada inflacin de la economa venezolana y el lento o escaso crecimiento promedio de la misma por un perodo relativamente largo. Esos dos factores han erosionado la capacidad de recaudacin del ISLR de personas jurdicas, toda vez que el ajuste

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por inflacin y el bajo nivel de inversin privada han reducido la capacidad contributiva de este tipo de contribuyentes. Por otro lado, la reduccin relativa del sector privado moderno de la economa y el crecimiento considerable del sector informal, tambin han reducido simultneamente la capacidad contributiva de este impuesto, tanto por parte de personas jurdicas como de personas naturales, as como la efectividad en su recaudacin. Grfico 2 Venezuela: estructura % de los ingresos fiscales
50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% Porcentaje 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos Petroleros

Ingresos No Petroleros

Ingresos Corrientes Extraordinarios

Fuente: BCV, SENIAT y clculos propios.

La disminucin del ingreso real de la poblacin, tanto por el lento crecimiento de muchos aos y los efectos de una inflacin persistente, as como por la prdida de importancia relativa del empleo formal en Venezuela, no slo han afectado la recaudacin del ISLR de personas naturales, sino tambin la importancia de los ingresos por impuestos a la nmina2. Los impuestos a la nmina no se registran en Venezuela como parte de la recaudacin fiscal del Gobierno Central, ya que los mismos se imputan como ingresos de los respectivos institutos proveedores de los servicios de la seguridad social. El ms importante de stos es el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y, en menor medida, el Instituto Venezolano de Cooperacin Educativa de los Trabajadores (INCE). Otro elemento que pudiese explicar la reduccin de la capacidad contributiva del ISLR es la implantacin del IDB, ya que el mayor aporte en la recaudacin de este impuesto proviene de las empresas, y estas ltimas pueden deducir el mismo como gasto en la determinacin de la renta neta gravable para efectos del ISLR, siempre y cuando se demuestre que los gastos que causaron el IDB eran necesarios o tuvieron su origen en la generacin de las operaciones normales para producir la renta. En consecuencia, ste puede constituir un caso tpico de traslacin de una parte de la base imponible de un impuesto a otro, aunque no de un contribuyente a otro. Dado que el sistema bancario de Venezuela es un sistema fundamental2

Las contribuciones a la seguridad social en Venezuela operan como impuestos efectivos a la nmina. En primer lugar, porque la mayor parte de la contribucin la realizan los patronos como porcentaje de sus nminas. En segundo lugar, porque dichas contribuciones quedan muy lejos de cubrir los gastos de la seguridad social. Estos son cubiertos en gran proporcin por aportes presupuestarios directos del Gobierno Central y, finalmente, porque la mayora de los servicios o contingencias de este sistema operan en Venezuela bajo la modalidad de cuentas de reparto y no constituyen cuentas individuales de cada contribuyente o beneficiario.

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366

mente transaccional, la capacidad contributiva del IDB es relativamente alta y, adems, es sumamente fcil de recaudar. En tal sentido, la supuesta efectividad en la recaudacin de este impuesto pudiese estar acompaada por efectos negativos en trminos de eficiencia econmica y equidad que no se pueden observar en la estructura y determinacin de dicho impuesto, dado que la base imponible del mismo est determinada exclusivamente por el volumen de transacciones bancarias que se realicen como parte del sistema de pagos de la economa y no por una variable econmica especfica, sea sta el ingreso, el consumo, etc. Ms adelante, analizaremos con ms detalle este argumento. Cuadro 2 Gobierno Central - Ingreso del Tesoro Participacin % en el PIB
Concepto Ingresos Corrientes Ingresos Petroleros Regala Petrolera Impuesto sobre la Renta Petrolera Dividendos - PDVSA Impuesto Tecnologa Petrolera Ingresos No Petroleros Impuesto sobre la Renta Personas Naturales Personas Jurdicas Impuesto al valor agregado Aduanas Renta de licores Renta de cigarrillos Derivados del petrleo Impuesto al dbito bancario Otros Ingresos de Capital Ingresos Corrientes Extraordinarios Utilidades BCV Traspasos del FIEM Ingresos Totales 1994 17,1% 8,4% 3,3% 5,1% 0,0% 0,0% 8,7% 2,2% 0,2% 2,0% 2,0% 1,6% 0,2% 0,3% 0,4% 0,0% 1,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 17,2% 1995 15,4% 7,4% 3,2% 4,2% 0,0% 0,0% 8,0% 2,2% 0,2% 2,0% 3,1% 1,4% 0,2% 0,3% 0,3% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 15,4% 1996 19,2% 11,4% 4,3% 5,8% 1,3% 0,0% 7,8% 1,8% 0,2% 1,6% 3,6% 1,4% 0,2% 0,2% 0,4% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 19,2% 1997 23,0% 13,3% 3,7% 7,3% 2,3% 0,0% 9,8% 2,0% 0,2% 1,9% 4,3% 1,6% 0,2% 0,2% 1,0% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 23,0% 1998 16,3% 6,2% 2,3% 1,9% 2,0% 0,0% 10,1% 2,0% 0,2% 1,9% 4,3% 1,9% 0,2% 0,2% 0,8% 0,0% 0,6% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0% 16,4% 1999 17,1% 6,3% 2,6% 2,1% 1,6% 0,0% 10,8% 1,9% 0,2% 1,7% 4,8% 1,3% 0,2% 0,2% 0,7% 0,8% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 17,1% 2000 18,5% 9,7% 4,2% 4,1% 1,4% 0,0% 8,8% 1,6% 0,2% 1,4% 4,0% 1,2% 0,1% 0,3% 0,6% 0,4% 0,8% 0,0% 1,0% 1,0% 0,0% 19,5% 2001 18,3% 9,2% 3,0% 2,5% 3,7% 0,0% 9,1% 1,9% 0,2% 1,7% 4,1% 1,2% 0,2% 0,3% 0,5% 0,0% 0,9% 0,0% 2,7% 1,9% 0,7% 21,0% 2002 20,0% 10,2% 6,3% 0,9% 3,1% 0,0% 9,8% 2,0% 0,3% 1,7% 4,1% 1,0% 0,1% 0,3% 0,4% 1,3% 0,6% 0,0% 2,4% 1,5% 0,8% 22,4% 2003 21,1% 11,3% 7,2% 1,4% 2,7% 0,0% 9,8% 1,9% 0,2% 1,7% 4,7% 0,8% 0,2% 0,3% 0,2% 1,4% 0,3% 0,0% 1,7% 1,6% 0,1% 22,8% 2004 22,6% 11,3% 8,3% 1,8% 1,2% 0,0% 11,3% 2,2% 0,3% 2,0% 6,2% 1,1% 0,1% 0,3% 0,1% 0,9% 0,2% 0,0% 1,2% 1,2% 0,0% 23,7%

Fuente: BCV. Informes econmicos anuales 1996-2003. Boletn mensual diciembre 2004, SENIAT. Clculos propios.

Vistos en conjunto, los ingresos no petroleros muestran que la presin tributaria en Venezuela ha venido creciendo, con particular incidencia de los impuestos indirectos. En efecto, la recaudacin no petrolera pas de alrededor de 8% del PIB a mediados de los noventa, a ms de 11% del PIB en 2004, siendo la recaudacin del IVA la que muestra mayor dinamismo, particularmente, en los dos ltimos aos y habindose ajustado a la baja las tasas de dicho impuesto. Sin embargo, es importante destacar que la recaudacin no petrolera financia slo alrededor de la mitad del gasto pblico en Venezuela por encima de la lnea (excluida la amortizacin de deuda). Ello explica, en parte, las razones por las cuales un impuesto tan distorsionante como el IDB se haya instaurado con carcter permanente y se haya acudido, adicionalmente, a otras fuentes de financiamiento de carcter monetario en aos recientes, como las utilidades cambiarias del BCV. Por otra parte, el anlisis anterior pone claramente en evidencia la elevada dependencia del financiamiento del gasto pblico de los ingresos provenientes de la actividad petrolera y la tendencia relativamente frgil de la sostenibilidad de las finanzas pblicas, a pesar del aumento significativo en aos recientes de los precios del crudo, debido a la persistencia de un dficit primario relativamente elevado, razn por la cual los niveles de endeudamiento como porcentaje del PIB continan aumentando. Visto en perspectiva, ello implica que el sector pblico contina emitiendo deuda, aun para poder

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cancelar los intereses causados por dicho endeudamiento. En consecuencia, la deuda pblica se ha colocado en una senda de crecimiento considerable como proporcin del PIB3. Cuadro 3 Gobierno Central Egresos del Tesoro Participacin % en el PIB
Concepto Gasto Primario Gasto Directo Gasto Corriente Remuneraciones Bienes y Servicios Intereses Internos Externos Transferencias Corrientes d/c Transferencias Pblicas d/c Transferencias Privadas Otros Prdidas cuasi fiscales B.C.V. Gasto de Capital Concesin neta de prstamos Gasto extrapresupuestario Gasto total 1994 20.0% 19.0% 16.6% 4.2% 0.9% 4.0% 1.5% 2.6% 5.4% 5.0% 0.4% 0.0% 2.0% 2.4% 4.2% 0.8% 24.0% 1995 15.7% 18.5% 15.7% 3.5% 0.9% 4.4% 2.2% 2.2% 5.8% 5.3% 0.5% 0.0% 1.1% 2.8% 1.4% 0.2% 20.1% 1996 14.9% 17.0% 14.9% 2.5% 0.6% 3.7% 1.4% 2.3% 7.4% 6.9% 0.5% 0.0% 0.7% 2.1% 1.4% 0.2% 18.6% 1997 18.8% 19.9% 16.9% 3.7% 0.6% 2.4% 0.6% 1.8% 9.9% 9.0% 0.9% 0.0% 0.2% 3.0% 0.9% 0.4% 21.1% 1998 18.1% 19.3% 16.0% 3.8% 0.6% 2.4% 0.7% 1.7% 8.5% 7.9% 0.6% 0.0% 0.8% 3.3% 0.7% 0.5% 20.5% 1999 16.1% 18.3% 15.5% 3.2% 0.4% 2.6% 1.0% 1.6% 8.6% 7.8% 0.8% 0.1% 0.5% 2.8% 0.1% 0.3% 18.8% 2000 18.6% 20.1% 17.0% 3.5% 0.7% 2.5% 1.1% 1.4% 9.7% 8.8% 0.9% 0.5% 0.0% 3.2% 0.5% 0.5% 21.1% 2001 21.7% 23.1% 18.8% 4.3% 1.2% 2.8% 1.6% 1.3% 10.3% 9.8% 0.6% 0.1% 0.0% 4.3% 0.4% 1.0% 24.5% 2002 21.0% 23.5% 18.6% 4.1% 1.6% 4.5% 2.9% 1.6% 8.4% 8.2% 0.3% 0.0% 0.0% 4.9% 0.7% 1.2% 25.4% 2003 22.5% 25.6% 20.3% 4.1% 1.5% 4.6% 3.2% 1.4% 9.8% 9.4% 0.4% 0.2% 0.0% 5.4% 0.2% 1.2% 27.1%

Fuente:. BCV. Informes econmicos anuales 1996-2003. Boletn mensual diciembre 2004 y clculos propios.

Es importante resaltar que tanto el gasto primario como el gasto en intereses de la deuda pblica han aumentado de manera significativa, siendo mayor el dinamismo mostrado por el gasto primario, el cual ha aumentado en promedio en cuatro puntos del PIB en aos recientes. La expansin del gasto primario ha estado asociada a la expansin del gasto social, causado fundamentalmente por el crecimiento de los gastos de la seguridad social, el gasto en educacin y, en menor medida, el gasto en programas sociales4. Otro elemento que ha caracterizado la evolucin del gasto pblico en Venezuela ha sido su marcada volatilidad en trminos reales, aun en aos recientes. Este resultado se observa tanto en el comportamiento del gasto pblico total, como en el comportamiento del gasto primario y del gasto social. Este comportamiento refleja en gran medida la forma en que las finanzas pblicas actan en reflejo del comportamiento de los precios del petrleo, lo cual no slo afecta la estabilidad macroeconmica en general, sino que tambin le confiere una elevada volatilidad a la eficiencia y calidad del gasto social y, por ende, a sus potenciales efectos distributivos. Esa marcada variabilidad del gasto pblico en general, y en particular del gasto social, se puede observar con un rango de oscilacin de 30% en trminos reales hacia abajo o hacia arriba en un perodo de apenas dos a tres aos. Finalmente, es importante sealar que en buena medida el gasto social en Venezuela tiene un elevado componente de sueldos y salarios y
3

Para los efectos de este trabajo, las utilidades cambiarias del BCV se incluyen como fuente de financiamiento por debajo de la lnea, razn por la cual las cifras aqu presentadas difieren del formato utilizado en Venezuela por las fuentes oficiales. La cuantificacin y consolidacin del gasto pblico en programas sociales ha resultado sumamente difcil, debido a la dispersin en la ejecucin de los mismos entre varias instituciones pblicas descentralizadas, razn por la cual slo aparecen parcialmente en las cifras de gastos del Gobierno Central. Muchas de esas instituciones pblicas descentralizadas, como PDVSA, el BANDES, etc., no publican de manera regular y suficientemente detallada las estadsticas correspondientes a esos programas.

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otros beneficios salariales que no necesariamente estn asociados de manera directa al volumen y calidad de bienes y servicios provistos a la poblacin atendida, razn por la cual la eficiencia de ese gasto debe ser evaluada con detenimiento. Estos aspectos sern desarrollados ms adelante con mayor detenimiento en el captulo correspondiente al gasto social. Grfico 3 Venezuela: Evolucin del Gasto del Gobierno Central, Gasto Primario y Gasto Social Acordado Participacin % en el PIB
30,0%

25,0%

20,0% Porcentaje

15,0%

10,0%

5,0%

0,0% 1994 1995 1996

Gasto Primario

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Gasto Gobierno Central

Gasto Social Acordado

Fuente: BCV, ONAPRE y clculos propios.

Grfico 4 Venezuela: Variacin % Real del Gasto del Gobierno Central, Gasto Primario y Gasto Social Acordado
40,0%

30,0%

20,0%

Porcentaje

10,0%

0,0%

-10,0%

-20,0%

-30,0% 1995 1996 1997

Gasto Primario

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Gasto Gobierno Central

Gasto Social Acordado

Fuente: BCV, ONAPRE y clculos propios.

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2.

FUENTES DE DATOS Y ASPECTOS METODOLGICOS

En Venezuela existen dos encuestas que recogen diversos aspectos de la situacin socioeconmica de la poblacin. Una de ellas, denominada la Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares (EPF), es llevada a cabo por el Banco Central de Venezuela (BCV), correspondiendo su ltima versin al ao 1997. Dicha encuesta fue la base para la elaboracin del Nuevo Sistema de Cuentas Nacionales de Venezuela, para la determinacin de la estructura del consumo final de las familias y la determinacin de las ponderaciones para el clculo del ndice de Precios al Consumidor. La encuesta abarc una muestra de 9.904 familias e incluy una amplia batera de preguntas sobre la situacin laboral y socioeconmica de la poblacin. En tal sentido, dicha encuesta permiti establecer los patrones de generacin y distribucin del ingreso y del gasto per cpita de las familias, as como la composicin de los ingresos de las familias y la situacin laboral de la poblacin para aquel entonces. Desafortunadamente, esta encuesta slo es elaborada por el BCV cada cierto nmero de aos y, por lo tanto, no se conoce con el mismo nivel de detalle la evolucin de esas variables desde 1997. Actualmente, el BCV se encuentra en el proceso de levantamiento de una nueva encuesta sobre la base de informacin correspondiente al ao 2005, la cual ser publicada a mediados de 2006. La otra encuesta es la Encuesta de Hogares por Muestreo (EHM), que elabora el Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Dicha encuesta se recopila y produce mensualmente, aunque la mayor parte de la informacin se procesa y publica slo semestralmente. Esta encuesta bsicamente procesa informacin sobre el comportamiento del mercado laboral y de algunos indicadores socioeconmicos, fundamentalmente relacionados con el ingreso, el gnero y el nivel educativo de la poblacin venezolana y, en consecuencia, no aporta informacin sobre el gasto de las familias, como en el caso de la EPF. De manera similar, la composicin y origen de los ingresos de los hogares no tiene el detalle y la confiabilidad de la EPF, ya que en esta ltima la informacin de esas variables fue revisada y validada exhaustivamente por el BCV. Sin embargo, ambas encuestas utilizaron el mismo patrn muestral a nivel nacional, lo cual le confiere un grado de similitud y comparabilidad para el anlisis de algunas variables comunes en ambas encuestas. El tamao muestral de la EHM fue de 76.000 personas a nivel nacional en 1997 y la misma fue ampliada a 244.347 personas en 2002. La ventaja de la EHM es su frecuencia semestral y anual, adems de la amplitud de su muestra poblacional, lo cual permite evaluar la evolucin en el tiempo de diversas variables socioeconmicas incluidas en dicha encuesta, a diferencia de la EPF, la cual slo se dispone cada cierto nmero de aos (1984, 1997 y 2005, a partir de 2006).

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Las caractersticas mencionadas de las dos encuestas generaron dos tipos de problemas. En primer lugar, ambas encuestas slo son comparables en trminos del nivel y composicin del ingreso de las familias, ya que la estructura del gasto de las familias por estratos (cuartiles, ventiles o deciles) slo se determina en la EPF. En consecuencia, para los efectos de este trabajo, se parti de la estructura y composicin del consumo de las familias por estratos de esta ltima encuesta (EPF), la cual fue necesario mantener fija durante el perodo analizado (1997-2003). Para una economa tan voltil como la venezolana y, en particular, en la evolucin del ingreso real de la poblacin durante el perodo analizado, esta restriccin indica que los resultados de la investigacin deben ser tomados con relativa precaucin. Si bien ello no invalida los resultados encontrados, esta restriccin debe tomarse en consideracin a la hora de la toma de decisiones importantes en materia de polticas pblicas. El otro problema result de las limitaciones en la calidad de la informacin sobre el ingreso de los hogares en la EHM. En virtud de que el objetivo de esa encuesta es producir informacin sobre la evolucin del mercado laboral, en particular sobre la evolucin del empleo, la calidad de la informacin sobre el monto y los orgenes de otros ingresos de las familias distintos a los ingresos provenientes del trabajo, es bsicamente referencial y resulta, en consecuencia, sumamente limitada (Ver Feres, 2001, CEPAL). Las limitaciones de esa informacin resultan obvias cuando se comparan las mismas variables de la EHM y de la EPF para el ao 1997. En consecuencia, con el fin de realizar el anlisis de los impactos en la equidad del sistema tributario en Venezuela para el resto del perodo y no limitarlo slo al ao 1997, fue necesario realizar algunos ajustes en la informacin proveniente de la muestra de la EHM, con el fin de superar algunas de sus limitaciones. El procedimiento utilizado en el presente trabajo para realizar los mencionados ajustes se describe a continuacin. En primer lugar, se procedi a calcular los ingresos familiares por concepto de trabajo de la EHM. En este clculo se excluyeron tanto los hogares en los cuales alguno de los ocupados del hogar no declar el ingreso devengado, como aquellos hogares que reportaron no tener ningn tipo de ingreso por concepto de trabajo. Luego, se compararon los ventiles de ingreso per cpita familiar de la EHM con los ventiles de ingreso per cpita familiar por concepto de trabajo de la EPF. Como resultado de esta comparacin, se consider necesario corregir por dos fuentes diferentes de subdeclaracin en la EHM: por un lado, una subestimacin que depende del tipo de ingreso por trabajo, el cual comprende menores niveles de subdeclaracin para los asalariados y un mayor nivel de subestimacin cuando se trata de trabajadores independientes o patronos. Por otro lado, un segundo factor de subdeclaracin resulta proporcional a la magnitud del ingreso obtenido, ya que a medida que aumenta el nivel de los ingresos, aumenta el nivel de subdeclaracin. Para corregir estas subdeclaraciones se procedi de la siguiente manera: se compararon los ingresos promedios provenientes de los diferentes tipos de ingreso entre la EHM y la EPF, obtenindose de esta forma unos coeficientes de correccin segn el ingreso, bien sea que se trate de asalariados, trabajador independiente no profesional, trabajador independiente profesional y patronos. Se aplicaron los coeficientes calculados a toda persona ocupada en la EHM de acuerdo al tipo de fuente de su ingreso por trabajo. Esto se realiz para los dos semestres del ao 1997 y se obtuvo un promedio anual que fuese comparable con el perodo de referencia de la EPF. Sobre esta base se calcularon los ventiles de ingreso per cpita familiar por concepto de trabajo. Una vez calculados los coeficientes de subdeclaracin por tipo de ingreso, se procedi a un segundo ajuste por nivel de ingreso, realizado mediante la comparacin de estos promedios por nivel de ingreso familiar en la EHM y los obtenidos por la EPF. Es de observar que en el caso de este segundo ajuste, los coeficientes de correccin son sustancialmente menores en los tramos bajos, medios y medios-altos de la distribucin de ingreso y slo se obtienen valores

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realmente significativos para los tramos ms altos de la distribucin. Una vez obtenidos los dos tipos de coeficientes de correccin: por tipo de ingreso y por nivel de ingreso, se procedi a aplicar los mismos a toda la serie de EHM desde el ao 1997, fecha de referencia comn de las dos encuestas, hasta la EHM, ms recientemente disponible al momento de elaborar este trabajo, la cual se situ en el ao 2003. Estas correcciones en la EHM permitieron reducir significativamente las diferencias detectadas inicialmente en la distribucin del ingreso entre las dos encuestas, con excepcin del ltimo ventil, en el cual el peso de otros ingresos distintos a los ingresos provenientes del trabajo es muy significativo. Estos resultados comparativos se muestran en el Grfico 5. Grfico 5 Ingreso mximo mensual per cpita por ventil de ingreso Ao 1997
350000

300000

250000

200000

Bolivares
150000 100000 50000

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

Ingreso Mximo Mensual en el Ventil EH

Ingreso Mximo en el Ventil EPF

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE y clculos propios.

Finalmente, a partir de la EPF se tom la estructura del gasto de las familias a nivel per cpita del ao 1997 por ventiles y deciles, as como la composicin y distribucin del ingreso per cpita en dicho ao. A partir de la EHM se obtuvo la evolucin de la distribucin del ingreso per cpita de las familias para el perodo 1997-2003 por ventiles y deciles. En virtud del solapamiento de la distribucin del ingreso por ventiles y deciles entre las dos encuestas en 1997, y despus de las correcciones mencionadas, a esas distribuciones se les aplic respectivamente, para cada ao, los valores a nivel macroeconmico del consumo final de los hogares, del ingreso por trabajo y del ingreso disponible que calcula el BCV en el Sistema de Cuentas Nacionales. Cabe destacar, igualmente, que se analiz la evolucin de los distintos componentes a nivel agregado del ingreso nacional disponible durante el perodo 1997-2003, observndose una gran estabilidad en la proporcin que ocupa cada uno de esos componentes. En consecuencia, fue posible obtener la distribucin de las familias por ventiles y deciles en funcin del gasto per cpita (aunque manteniendo constante la estructura del mismo por productos, dada la restriccin mencionada por la frecuencia de la EPF). Por otra parte, a partir de la distribucin de los hogares por ventiles y deciles de ingreso con base a la estructura de la EHM, de las cifras de poblacin total anual publicadas por el INE y de las cifras de Ingreso Nacional Disponible y sus componentes publicadas por el BCV para cada ao del perodo analizado, se obtuvieron las cifras de ingreso per cpita de las familias provenientes del trabajo por estratos de ingresos, as como el ingreso total per cpita de las familias para cada uno de esos estratos.

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3.

LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO EN VENEZUELA

Venezuela es muy probablemente uno de los pases de Amrica Latina con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso. El anlisis de las causas de esa caracterstica de la sociedad venezolana escapa de los alcances de este trabajo. Sin embargo, podemos adelantar algunas explicaciones. En primer lugar, existe una elevada relacin entre el nivel de ingreso per cpita y el nivel educativo de la poblacin, ya que este ltimo determina en gran medida las opciones laborales y niveles de remuneracin que la persona puede obtener en el mercado laboral. En segundo lugar, como se muestra en el Cuadro 4, existe igualmente una elevada relacin entre el nivel de ingreso y la situacin laboral de las personas, ya que a medida que aumenta el nivel de ingreso, la tasa de ocupacin se eleva significativamente y viceversa. De igual manera, a medida que aumenta el nivel de ingreso, disminuye la proporcin de personas empleadas en el sector informal de la economa y, en consecuencia, aumenta el carcter formal del empleo y del origen de los ingresos, lo cual le confiere a dicha variable una mayor estabilidad. Por el contrario, a medida que disminuye el nivel de ingreso, aumentan simultneamente los niveles de desempleo e informalidad. Cuadro 4
Ao 1995
Decil Ingresos Escolaridad Desempleo Informalidad Decil Ingresos

Ao 2001
Escolaridad Desempleo Informalidad

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1,5 2,9 4,0 5,2 6,0 8,6 8,3 11,8 16,0 35,6

4,6 5,1 5,7 5,8 6,4 6,6 7,1 7,6 8,3 10,4

23,5 17,6 15,5 11,1 12,6 9,6 8,1 6,6 4,5 3,0

73,4 66,2 55,7 57,6 49,7 47,4 37,0 38,6 32,8 24,8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1,6 3,0 4,1 5,3 6,5 7,9 9,8 12,7 17,6 31,3

5,6 6,0 6,4 6,6 6,9 7,1 7,7 8,2 9,0 10,7

33,6 25,9 20,8 17,1 14,9 11,8 10,4 9,1 7,2 4,1

71,1 59,6 51,7 50,3 45,4 45,2 41,7 39,5 32,1 25,2

Fuente: Ver Ricardo Villasmil, UCAB 2005, con cifras de CISOR y de la EHM, INE.

Lo anterior no resulta sorprendente al analizar el comportamiento del mercado laboral en Venezuela en las tres ltimas dcadas. Por una parte, la poblacin econmicamente activa (PEA) ha acusado una elevada tasa de crecimiento, la cual se ubica entre tres y cuatro por ciento anual, mientras que el crecimiento de la economa en promedio se ubica entre cero y

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uno por ciento. En consecuencia, la generacin de empleo formal ha estado sustancialmente por debajo del crecimiento de la PEA. Esta disparidad se ha agravado por los bajos niveles de inversin privada que se observan desde finales de la dcada de los setenta y comienzos de los ochenta. En efecto, entre 1978 y 2003, en Venezuela se incorporaron al mercado laboral cerca de 7,5 millones de personas. Sin embargo, durante el mismo perodo slo se crearon aproximadamente 1,5 millones de empleos formales, razn por la cual alrededor de 5,9 millones de personas se dedicaron a la informalidad o permanecieron desempleadas por un perodo promedio de un ao (ver Grfico 6). Es decir, slo 21 de cada cien personas que se incorporaron al mercado laboral consiguieron empleo formal, mientras que las 79 personas restantes se dedicaron a la actividad informal o desempleadas por lo menos por el lapso de un ao. La gravedad de esta situacin se hace ms pattica al comparar el ingreso promedio de un trabajador formal con el ingreso promedio de un trabajador informal, ya que el ingreso medio de los segundos es apenas equivalente a un 50% del ingreso promedio de los primeros. Por otra parte, desde 1998 el ingreso medio de un trabajador informal no alcanza para adquirir el costo de la canasta alimentaria establecida entre el BCV, el INE y el Instituto Nacional de Nutricin (INN), costo de adquisicin que es medido mensualmente por el INE. Si se considera que la economa venezolana presenta niveles de informalidad que rondan desde hace muchos aos cerca del 50% de la PEA y que la tasa de desempleo se ubica tambin desde hace varios en ms de 13%, adems de ser una economa de elevada inflacin persistente desde la dcada de los ochenta, los resultados de pobreza y de desigualdad del ingreso no resultan para nada sorprendentes, aunque son poderosamente alarmantes. De all que el problema de la equidad de las polticas fiscales en Venezuela resulta un tema de trascendental importancia econmica y social. Grfico 6 Empleo e informalidad en Venezuela (Nmero de personas entre 1978-2003)
8.000.000 7.000.000 5.895.872 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 Poblacin Desempleo e informalidad econmicamente activa Empleo formal 1.542.221 7.438.093

Fuente: EHM del INE y clculos propios.

Como podr observar el lector en el Cuadro 5, antes de considerar los efectos de la poltica fiscal, la distribucin del ingreso en Venezuela ya era extraordinariamente desigual en 1997, ya que mientras el 10% reciba apenas el 1,1% del ingreso, el 10% ms rico de la poblacin reciba el 46,9% del ingreso. En consecuencia, el Gini del ingreso del pas para ese ao era de 0,46. Al observar esa distribucin del ingreso con el 20% de la poblacin en cada extremo, se observa

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que mientras el grupo ms pobre recibi apenas el 4,6% del ingreso, el grupo ms rico o de ingresos ms elevado, obtuvo el 54,7% del ingreso5. Cuadro 5
Coeficiente de Gini Ingresos Totales 1997 % % % Ingreso Acumulado Acumulado Ingreso Total Ventil Hogares Total 1 3.7% 0.4% 0.4% 2 7.3% 0.7% 1.0% 11.1% 0.9% 2.0% 3 15.2% 1.3% 3.2% 4 5 19.3% 1.3% 4.6% 23.7% 1.6% 6.2% 6 27.7% 1.6% 7.7% 7 32.2% 2.2% 10.0% 8 36.8% 2.3% 12.2% 9 41.4% 2.4% 14.7% 10 46.4% 2.8% 17.5% 11 12 51.3% 3.4% 20.9% 13 56.7% 3.6% 24.5% 61.9% 3.9% 28.4% 14 15 67.3% 5.2% 33.6% 72.9% 5.4% 39.0% 16 78.4% 6.3% 45.3% 17 84.7% 7.8% 53.1% 18 91.4% 13.6% 66.7% 19 20 100.0% 33.3% 100.0% 100.0% 0.459 Coeficiente de Gini Ingreso Total per cpita mensual 6,059 10,946 15,530 19,216 21,268 24,329 26,722 32,800 34,802 37,000 42,789 49,317 53,841 57,451 73,463 79,777 94,667 112,945 192,481 423,661 % Acumulado Hogares 4.3% 8.3% 12.3% 16.3% 20.5% 24.7% 29.2% 33.4% 38.5% 42.8% 47.3% 52.8% 57.8% 63.0% 68.3% 73.4% 79.4% 85.6% 92.4% 100.0% Coeficiente de Gini Ingresos Totales 2000 % % Ingreso Total Ingreso Acumulado per cpita Total Ingreso Total mensual 0.5% 0.5% 12,322 0.9% 1.3% 22,753 1.2% 2.6% 31,890 1.5% 4.1% 39,181 1.6% 5.7% 43,319 1.9% 7.6% 49,312 2.0% 9.6% 53,621 2.4% 12.0% 65,522 2.8% 14.8% 69,332 2.8% 17.5% 73,356 3.1% 20.6% 83,670 3.9% 24.5% 97,135 3.9% 28.4% 106,207 4.3% 32.8% 112,938 5.5% 38.3% 143,319 5.6% 43.9% 154,230 7.0% 50.9% 180,137 8.1% 59.0% 213,852 13.8% 72.7% 355,906 27.3% 100.0% 717,162 100.0% 0.415 % Acumulado Hogares 4.2% 8.1% 12.1% 16.2% 20.4% 24.6% 29.2% 33.8% 38.3% 43.2% 47.8% 53.1% 57.9% 63.3% 68.5% 74.0% 79.7% 86.2% 92.5% 100.0% Coeficiente de Gini Ingresos Totales 2003 % % Ingreso Total Ingreso Acumulado per cpita Total Ingreso Total mensual 0.4% 0.4% 18,240 0.8% 1.2% 33,495 1.1% 2.4% 47,446 1.4% 3.8% 59,200 1.6% 5.4% 66,329 1.8% 7.2% 75,514 2.0% 9.2% 82,826 2.5% 11.7% 101,585 2.5% 14.2% 107,232 2.7% 16.9% 114,177 3.1% 20.1% 131,687 3.7% 23.8% 151,121 3.9% 27.7% 163,608 4.2% 31.9% 175,643 5.3% 37.2% 222,091 5.7% 42.9% 240,524 6.8% 49.7% 284,626 8.3% 58.1% 340,308 13.6% 71.7% 573,199 28.3% 100.0% 1,179,114 100.0% 0.431

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE y clculos propios.

Los resultados de la distribucin del ingreso mejoraron muy ligeramente en el ao 2000, comparado con respecto al ao 1997, ya que en dicho ao se obtuvo un Gini de 0,42. Esta leve mejora se reflej en el hecho de que el 20% de los hogares ms pobres obtuvo un 5,7% del ingreso, mientras que el 20% de ingreso ms elevado obtuvo el 49,1% del ingreso total; todava extraordinariamente desigual, pero ligeramente mejor que en 1997. Sin embargo, en el ao 2003, la distribucin del ingreso vuelve a mostrar un leve deterioro con respecto al ao 2000, obtenindose un Gini de 0,43. El 20% ms pobre de los hogares obtuvo un 5,4% del ingreso, mientras que el 20% ms rico obtuvo el 50,2% del ingreso. La equidad no slo resulta ms favorable en la sociedad venezolana si se observa desde el punto de vista de la distribucin del consumo per cpita, antes de considerar los efectos de la poltica fiscal, sino tambin ms estable. En efecto, en el Cuadro 6 se presenta la misma comparacin para el perodo 1997-2003, usndose como variable de distribucin el consumo per cpita mensual de los hogares, sin tomar en consideracin el IVA u otros impuestos indirectos. Durante los tres aos analizados, el 20% ms pobre de la poblacin alcanz un 8% del consumo, mientras que el 20% de ingreso ms elevado abarc el 41%. El clculo del Gini mostr resultados muchos ms equitativos con respecto al ingreso per cpita y mostr una mejora significativa en 2000 y 2003 con respecto a 1997. Ello pudo obedecer a que durante 1996 Venezuela realiz un fuerte ajuste macroeconmico al concluir la crisis bancaria de 19941995, razn por la cual acus un fuerte aumento de la inflacin y una aguda contraccin econmica, efectos que todava causaron estragos durante el ao 1997.

Las cifras mencionadas de la distribucin relativa o porcentual de los hogares por ventiles o deciles en la mayora de los indicadores o variables mencionadas en este estudio, representan valores aproximados, ya que al procesar la informacin original suministrada por las respectivas fuentes, se producen algunas distorsiones menores en la distribucin de la poblacin por n-tiles. En consecuencia, la distribucin se har por ventiles o deciles, en funcin de aquella que presente la menor distorsin posible.

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Cuadro 6
Coeficiente de Gini Consumo sin IVA 1997 % % % Consumo sin IVA per cpita Acumulado Consumo Acumulado mensual Sin IVA Consumo sin IVA Ventil Hogares 1 3.7% 0.9% 0.9% 13,439 2 7.3% 1.3% 2.2% 18,062 3 11.1% 1.6% 3.8% 23,314 4 15.2% 2.0% 5.8% 28,393 5 19.3% 2.3% 8.1% 32,584 6 23.7% 2.5% 10.6% 36,340 7 27.7% 2.6% 13.2% 37,658 8 32.2% 3.3% 16.5% 47,134 9 36.8% 3.1% 19.6% 44,776 10 41.4% 3.3% 22.9% 47,783 11 46.4% 3.8% 26.7% 54,847 12 51.3% 3.9% 30.7% 56,249 13 56.7% 4.4% 35.1% 62,981 14 61.9% 4.7% 39.7% 67,377 15 67.3% 5.6% 45.3% 80,314 16 72.9% 6.7% 52.0% 95,609 17 78.4% 7.0% 59.0% 100,885 18 84.7% 8.5% 67.6% 122,629 19 91.4% 11.3% 78.9% 162,214 20 100.0% 21.1% 100.0% 303,459 100.0% 0.298 Coeficiente de Gini Coeficiente de Gini Consumo sin IVA 2000 % % % Consumo sin IVA Acumulado Acumulado Consumo per cpita Hogares sin IVA Consumo sin IVA mensual 4.3% 0.9% 0.9% 23,575 8.3% 1.3% 2.2% 32,151 12.3% 1.6% 3.8% 41,258 16.3% 1.9% 5.8% 50,374 20.5% 2.3% 8.0% 60,146 24.7% 2.5% 10.6% 64,367 29.2% 2.6% 13.2% 68,120 33.4% 3.3% 16.5% 87,258 38.5% 3.1% 19.6% 76,608 42.8% 3.3% 22.9% 86,806 47.3% 3.8% 26.7% 100,674 52.8% 3.9% 30.6% 95,335 57.8% 4.4% 35.0% 116,261 63.0% 4.7% 39.7% 120,197 68.3% 5.6% 45.3% 142,632 73.4% 6.7% 52.0% 178,733 79.4% 7.0% 59.0% 177,161 85.6% 8.5% 67.5% 222,100 92.4% 11.3% 78.8% 286,294 100.0% 21.2% 100.0% 545,316 100.0% 0.318 Coeficiente de Gini Consumo sin IVA 2003 % % % Consumo sin IVA Acumulado Consumo Acumulado per cpita Hogares sin IVA Consumo sin IVA mensual 4.2% 0.9% 0.9% 39,870 8.1% 1.3% 2.2% 53,571 12.1% 1.6% 3.8% 69,294 16.2% 1.9% 5.8% 81,396 20.4% 2.3% 8.1% 98,945 24.6% 2.5% 10.6% 107,284 29.2% 2.6% 13.2% 111,031 33.8% 3.3% 16.5% 137,561 38.3% 3.1% 19.6% 135,515 43.2% 3.3% 22.9% 140,937 47.8% 3.8% 26.7% 163,659 53.1% 3.9% 30.6% 162,222 57.9% 4.4% 35.0% 189,016 63.3% 4.7% 39.7% 198,780 68.5% 5.6% 45.3% 238,075 74.0% 6.7% 51.9% 286,531 79.7% 7.0% 59.0% 299,180 86.2% 8.5% 67.5% 355,227 92.5% 11.3% 78.8% 487,469 100.0% 21.2% 100.0% 900,324 100.0% 0.322

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE y clculos propios.

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4.

IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DEL IVA

Para estimar el impacto o incidencia del IVA en Venezuela se tom como base primaria la Distribucin del Gasto de Consumo Final de los Hogares por Ventiles de Ingreso Per Cpita por productos, correspondiente a la II Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares 19971998, realizada por el Banco Central de Venezuela, la cual tena entre sus finalidades:

Actualizar el ndice de Precios al Consumidor (IPC) en cuanto a la composicin de la canasta y estructura de ponderaciones de los bienes y servicios que la componen. Elaborar las principales cuentas del sector hogares, segn los requerimientos del Sistema de Cuentas Nacionales. Disponer de un conjunto de indicadores sociales para el estudio de las condiciones de vida de los hogares.

La citada encuesta permiti determinar la estructura del consumo de los hogares por ventiles y deciles de ingreso per cpita, as como definir la canasta de bienes y servicios representativos del gasto de consumo familiar y su estructura de ponderaciones, lo cual se tom como base para estimar el consumo por producto y por ventiles de ingreso per cpita para el perodo 1997-2003, conforme a las cifras que arrojan las Cuentas Nacionales. Esta informacin fue necesaria para poder determinar la estructura del gasto per cpita de las familias entre bienes y servicios exentos y gravados por el IVA y, en consecuencia, establecer las tasas efectivas del IVA por estratos de ingreso per cpita, determinar la contribucin de cada estrato a la recaudacin total del IVA y calcular una batera de indicadores para medir el carcter progresivo o regresivo del impuesto. En virtud de que desde el ao 1998 y hasta la fecha no se cuenta con la estructura actualizada del consumo por ventiles de ingreso, fue necesario replicar dicha estructura por productos a las cifras del consumo de los hogares publicadas por el BCV para poder estimar el consumo por ventil y por producto para el perodo 1998-2003. En lo que respecta al nmero de personas y de hogares por ventiles y deciles, se aplic la estructura determinada de la distribucin del ingreso a partir de la Encuesta de Hogares a las cifras de poblacin anual. La estructura del consumo de los hogares est conformada por aproximadamente 1.800 rubros distribuidos por ventiles de ingreso de la poblacin. Dicha estructura fue utilizada para estimar el consumo exento y el consumo gravado por el IVA en el perodo 1997-2003, en base a lo establecido en la ley respectiva. En este sentido, cabe destacar que en el perodo evaluado se efectuaron dos modificaciones sustantivas en la base de exencin y en la base imponible del

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impuesto. La primera ocurri en el ao 1996, la cual se mantuvo vigente hasta el ao 2002. La segunda se efectu en el ao 2002, con vigencia a partir del ao 2003. Por el contrario, la alcuota del impuesto ha sido modificada anualmente desde que se estableci el impuesto, tal como se refleja en el Cuadro 7. Cuadro 7 Impuesto al valor agregado Alcuotas (%)
Aos 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2004 2005 Tasa 10,00% 12,50% 14,25% 16,50% 16,50% 16,00% 15,50% 14,50% 15,00% 16,50% 16,00% 15,00% 14,50% 14,50%

Fuente: SENIAT

Con base en lo anteriormente expuesto, se realizaron las estimaciones del consumo gravado y exento del IVA por ventiles y deciles correspondientes al perodo 1997-2002 y al ao 2003, respectivamente. Las cifras se resumen a continuacin en el Cuadro 8. Cuadro 8 Estructura % del Consumo de los Hogares por productos y por ventiles de Ingreso de la Poblacin
Ley del Impuesto al Valor Agregado 1996 Ventiles VENTIL 01 VENTIL 02 VENTIL 03 VENTIL 04 VENTIL 05 VENTIL 06 VENTIL 07 VENTIL 08 VENTIL 09 VENTIL 10 VENTIL 11 VENTIL 12 VENTIL 13 VENTIL 14 VENTIL15 VENTIL 16 VENTIL 17 VENTIL 18 VENTIL 19 VENTIL 20 TOTAL Consumo Gravado 32.02% 32.82% 36.36% 36.04% 47.36% 36.44% 40.39% 35.16% 40.45% 41.56% 42.78% 43.59% 43.45% 43.61% 45.22% 44.82% 45.77% 47.41% 50.45% 54.13% 46.14% Consumo Excento 67.98% 67.18% 63.64% 63.96% 52.64% 63.56% 59.61% 64.84% 59.55% 58.44% 57.22% 56.41% 56.55% 56.39% 54.78% 55.18% 54.23% 52.59% 49.55% 45.87% 53.86% Ley del Impuesto al Valor Agregado 2002 Consumo Gravado 39.64% 40.32% 43.73% 45.32% 54.03% 44.48% 49.19% 43.55% 49.00% 50.15% 51.80% 51.99% 52.02% 52.45% 53.95% 53.01% 53.66% 55.39% 57.71% 60.05% 53.82% Consumo Excento 60.36% 59.68% 56.27% 54.68% 45.97% 55.52% 50.81% 56.45% 51.00% 49.85% 48.19% 48.01% 47.97% 47.54% 46.03% 46.99% 46.34% 44.60% 42.28% 39.94% 46.18%

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares 1997; Ley del IVA de 1996 y Ley del IVA 2002.

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Al evaluar los cambios ocurridos en la base imponible a partir del ao 2003, se observa un aumento promedio en el consumo gravado del 8%, lo que en algunos ventiles de la poblacin super el 9%, afectando significativamente a la poblacin de menores recursos, ya que se aumentaron los rubros de bienes y servicios gravados que tienen un peso relativo mayor en los estratos de ingresos bajos y medios de la poblacin (Ver Cuadro 9). Cuadro 9 Modificaciones a la Base Imponible 1997-2003
Ventiles Ventil 1 Ventil 2 Ventil 3 Ventil 4 Ventil 5 Ventil 6 Ventil 7 Ventil 8 Ventil 9 Ventil 10 Ventil 11 Ventil 12 Ventil 13 Ventil 14 Ventil 15 Ventil 16 Ventil 17 Ventil 18 Ventil 19 Ventil 20 TOTAL 1997(*) 32,0% 32,8% 36,4% 36,0% 47,4% 36,4% 40,4% 35,2% 40,4% 41,6% 42,8% 43,6% 43,4% 43,6% 45,2% 44,8% 45,8% 47,4% 50,5% 54,1% 46,1% Consumo Gravado 2003 (**) Diferencia 1997/2003 39,6% 7,6% 40,3% 7,5% 43,7% 7,4% 45,3% 9,3% 54,0% 6,7% 44,5% 8,0% 49,2% 8,8% 43,6% 8,4% 49,0% 8,6% 50,1% 8,6% 51,8% 9,0% 52,0% 8,4% 52,0% 8,6% 52,5% 8,8% 54,0% 8,7% 53,0% 8,2% 53,7% 7,9% 55,4% 8,0% 57,7% 7,3% 60,1% 5,9% 53,8% 7,7% Consumo Excento 1997(*) 2003 (**) Diferencia 1997/2003 67,98% 60,36% -7,6% 67,18% 59,68% -7,5% 63,64% 56,27% -7,4% 63,96% 54,68% -9,3% 52,64% 45,97% -6,7% 63,56% 55,52% -8,0% 59,61% 50,81% -8,8% 64,84% 56,45% -8,4% 59,55% 51,00% -8,6% 58,44% 49,85% -8,6% 57,22% 48,19% -9,0% 56,41% 48,01% -8,4% 56,55% 47,97% -8,6% 56,39% 47,54% -8,8% 54,78% 46,03% -8,8% 55,18% 46,99% -8,2% 54,23% 46,34% -7,9% 52,59% 44,60% -8,0% 49,55% 42,28% -7,3% 45,87% 39,94% -5,9% 53,86% 46,18% -7,7%

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares 1997, Leyes del IVA 1996 y 2002. (*) Esta estructura aplica para los aos 1997 al 2002. (**) Esta estructura aplica para el ao 2003.

Como puede observarse en el Cuadro 9, durante el perodo 1997-2002 el 46,1% del consumo de los hogares era gravado por el IVA y el 53,9% de dicho consumo estaba exento del impuesto. Las exenciones al impuesto estaban representadas fundamentalmente en los rubros correspondientes a alimentos, alquiler de vivienda y servicios bsicos (electricidad, agua, luz y telfono), salud, educacin, transporte pblico y combustibles. A partir del ao 2003, se reducen las exenciones al impuesto, fundamentalmente en alimentos y servicios bsicos, tal como se refleja en el Cuadro 11. Entre los cambios efectuados, el de mayor impacto fue la aplicacin de una tasa de impuesto del IVA del 8% sobre el consumo de las carnes. A pesar de los cambios en la estructura entre productos gravados y exentos a raz de la reforma de 2002, la contribucin porcentual de cada estrato de la poblacin a la recaudacin del impuesto no se modific sustancialmente. La contribucin por deciles de la recaudacin muestra que la misma es mayor a medida que aumentan los niveles de ingreso y consumo de la poblacin. Es as como el 10% ms pobre de la poblacin apenas contribuy con el 1,5% de la recaudacin, mientras que el decil de ingresos ms altos contribuy con el 37,6% de la recaudacin con la ley vigente de 1997 a 2002. Con la reforma que entr en vigencia en 2003, esas contribuciones se modificaron ligeramente a favor de los estratos de ingresos ms altos. La contribucin de los primeros pas a 1,6%, mientras que la de los segundos baj a 36,1%. Ello obedeci a que la eliminacin de varias exenciones se concentr en el rubro de alimentos, en los cuales los sectores de bajos ingresos concentran la mayor parte de sus gastos, como se muestra en los siguientes cuadros (Ver Cuadro 10).

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Cuadro 10 Porcentaje de recaudacin del IVA por deciles y acumulado

1997 % de la % Acumulado Recaudacin 1.51% 2.75% 4.32% 4.73% 5.67% 7.18% 8.53% 11.95% 15.76% 37.59% 100.00% 1.51% 4.26% 8.59% 13.32% 18.99% 26.17% 34.70% 46.65% 62.41% 100.00% 2003 % de la % Acumulado Recaudacin 1.59% 1.59% 2.91% 4.36% 4.98% 5.88% 7.40% 8.78% 12.17% 15.81% 36.12% 100.00% 4.50% 8.87% 13.85% 19.73% 27.13% 35.90% 48.07% 63.88% 100.00%

Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fuente: SENIAT, BCV y clculos propios.

Cuadro 11 Ley del impuesto al valor agregado Estructura % del consumo de los hogares por productos
DESCRIPCION DEL PRODUCTO 1997(*) 2003 (**) Diferencia 2003-1997 Alimentos 35,9% 35,9% Consumo Excento 22,9% 17,1% -5,8% Consumo Gravado 13,0% 18,8% 5,8% Prendas de Vestir y Calzado 10,3% 10,3% 10,3% 10,3% 0,0% Consumo Gravado Gastos del Hogar 23,2% 23,2% Consumo Excento 16,5% 14,9% -1,7% 6,6% 8,3% 1,7% Consumo Gravado Transporte 9,4% 9,4% 2,6% 2,6% -0,1% Consumo Excento Consumo Gravado 6,8% 6,9% 0,1% Combustibles y Lubricantes 2,4% 2,4% Consumo Excento 2,4% 2,4% 0,0% Comunicaciones, Recre. y Cultura 5,7% 5,7% 0,8% 0,8% -0,1% Consumo Excento 4,9% 5,0% 0,1% Consumo Gravado 4,3% 4,3% Salud Consumo Excento 3,9% 3,9% 0,0% Consumo Gravado 0,4% 0,4% 0,0% Servicios de educacin 3,1% 3,1% 3,1% 3,1% 0,0% Consumo Excento Bienes y servicios diversos 5,6% 5,6% 1,6% 1,5% -0,1% Consumo Excento Consumo Gravado 4,0% 4,1% 0,1% Total General 100,0% 100,0% Consumo Excento 53,9% 46,2% -7,7% Consumo Gravado 46,1% 53,8% 7,7% Fuente: Banco Central de Venezuela, Encuesta de Presupuestos Familiares 1997-1998 Leyes del IVA 1996 y 2002 (*)Esta estructura aplica para los aos 1997 al 2002 (**) Esta estructura aplica para el ao 2003 Clculos propios

En el Cuadro 12, se muestran las tasas efectivas del IVA por estratos de ingresos, las cuales varan en funcin de la alcuota general vigente del impuesto para cada ao del perodo analizado, la estructura de bienes y servicios gravados y exentos que se define en la ley respectiva, y la estructura de consumo de cada estrato de ingresos de la poblacin. Los resultados obtenidos reflejan que la tasa efectiva promedio del IVA en el perodo 1997-2003 pas de 7,6% en el ao 1997 al 8,6% en el ao 2003, con una leve reduccin en los aos 2000 y 2001,

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como efecto de la disminucin de la tasa del impuesto en dichos aos. En el ao 2003 se produce un crecimiento significativo de la misma, a pesar de la disminucin de 0,5% en la alcuota general del impuesto. Este incremento se deriva del cambio ocurrido en la base imponible, al haber aumentado el volumen de los bienes y servicios gravados. En lo que respecta al efecto del impuesto en los distintos estratos de la poblacin, se podra considerar que el impuesto no ha tenido efectos regresivos, ya que las tasas efectivas del impuesto pagado hasta el ao 2002 por el ventil ms alto super en promedio el 68% a las correspondientes al ventil ms bajo de la poblacin. Para el ao 2003 esa diferencia se reduce al 52% como consecuencia de la eliminacin de las exenciones antes mencionadas. Como conclusin preliminar, podramos decir que desde el punto de vista de las tasas efectivas del IVA por estratos de ingresos de la poblacin y de la contribucin relativa de cada uno de esos estratos a la recaudacin del impuesto, pareciera que el IVA no tiene un efecto regresivo en Venezuela. No obstante, la reforma implementada a partir de 2003 en la estructura de productos gravados y exentos por este tributo deterior los efectos distributivos del mismo. Como veremos ms adelante, contrario a la reforma implementada en 2002, la modificacin de la estructura de productos gravados y exentos del IVA podra modificarse con miras a mejorar los potenciales impactos distributivos del mismo, al menos desde un punto de vista de equilibrio parcial. Cuadro 12 Estimacin de Tasas Efectivas del IVA 1997-2003 por ventiles de ingreso de la poblacin
1997 Ventil 1 Ventil 2 Ventil 3 Ventil 4 Ventil 5 Ventil 6 Ventil 7 Ventil 8 Ventil 9 Ventil 10 Ventil 11 Ventil 12 Ventil 13 Ventil 14 Ventil 15 Ventil 16 Ventil 17 Ventil 18 Ventil 19 Ventil 20 TOTAL 5,3% 5,4% 6,0% 5,9% 7,8% 6,0% 6,7% 5,8% 6,7% 6,9% 7,1% 7,2% 7,2% 7,2% 7,5% 7,4% 7,6% 7,8% 8,3% 8,9% 7,6% 1998 5,1% 5,3% 5,8% 5,8% 7,6% 5,8% 6,5% 5,6% 6,5% 6,7% 6,8% 7,0% 7,0% 7,0% 7,2% 7,2% 7,3% 7,6% 8,1% 8,7% 7,4% 1999 5,0% 5,1% 5,6% 5,6% 7,3% 5,6% 6,3% 5,5% 6,3% 6,4% 6,6% 6,8% 6,7% 6,8% 7,0% 6,9% 7,1% 7,3% 7,8% 8,4% 7,2% 2000 4,6% 4,8% 5,3% 5,2% 6,9% 5,3% 5,9% 5,1% 5,9% 6,0% 6,2% 6,3% 6,3% 6,3% 6,6% 6,5% 6,6% 6,9% 7,3% 7,8% 6,7% 2001 4,8% 4,9% 5,5% 5,4% 7,1% 5,5% 6,1% 5,3% 6,1% 6,2% 6,4% 6,5% 6,5% 6,5% 6,8% 6,7% 6,9% 7,1% 7,6% 8,1% 6,9% 2002 5,3% 5,4% 6,0% 5,9% 7,8% 6,0% 6,7% 5,8% 6,7% 6,9% 7,1% 7,2% 7,2% 7,2% 7,5% 7,4% 7,6% 7,8% 8,3% 8,9% 7,6% 2003(*) 6,3% 6,5% 7,0% 7,3% 8,6% 7,1% 7,9% 7,0% 7,8% 8,0% 8,3% 8,3% 8,3% 8,4% 8,6% 8,5% 8,6% 8,9% 9,2% 9,6% 8,6%

Ventiles Tasa IVA: 16,5% Tasa IVA: 16% Tasa IVA:15,5% Tasa IVA:14,5% Tasa IVA:15% Tasa IVA:16,5% Tasa IVA:16%

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares 1997, BCV Balance Oferta y Utilizacin por Productos. Clculos propios. (*) Cambio en la base imponible.

A los fines de evaluar la progresividad o regresividad del IVA, tambin se estim el coeficiente de Gini del consumo final de los hogares con el IVA incorporado, el cual se compar con los resultados obtenidos del Gini del consumo final de los hogares sin el IVA, reseado anteriormente en el Cuadro 6, para los aos 1997, 2000 y 2003. El hecho de que el coeficiente de Gini con el IVA incluido sea ligeramente mayor que el coeficiente de Gini sin el IVA incluido, significa que la carga tributaria que representa el IVA recae ligeramente de manera ms desigual, ya que la misma aumenta a medida que aumenta el nivel de ingreso de la poblacin. Dicho de otra manera, en la medida que el IVA recae ms desigualitariamente que la distribucin del consumo final de los hogares (sin el IVA), producto de tasas efectivas ms elevadas a medida que aumentan los niveles de ingresos de la poblacin, quiere decir que el impuesto es progresivo. En el perodo analizado, puede decirse que este impuesto en Venezuela es ligeramente progresivo (Ver Cuadro 13).

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El hecho de que el Gini del consumo con IVA sea mayor que el Gini del consumo sin IVA, no quiere decir que la distribucin del consumo se hace ms desigual, sino que al aadirle el valor del IVA pagado al consumo efectivo realizado por los hogares por deciles o ventiles y al ser la carga tributaria progresiva en funcin del consumo per cpita de los hogares, producto de tasas efectivas de facto progresivas, como se mostr en el Cuadro 12, la distribucin del consumo con el valor del IVA incorporado se hace ms desigual. Es decir, la carga tributaria aumenta a medida que aumenta el ingreso per cpita de los hogares. En caso contrario, si el Gini del consumo con IVA fuese menor que el Gini del consumo sin IVA, significara que la carga del impuesto se reparte ms igualitariamente, ya que la misma tiende a igualarse en proporcin entre los estratos de ingresos ms bajos y los estratos de ingresos ms altos de la poblacin. Cuadro 13
Coeficiente de Gini Consumo con IVA 1997
% Ventil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 % % Acumulado Consumo Acumulado Hogares con IVA Consumo con IVA 3.7% 7.3% 11.1% 15.2% 19.3% 23.7% 27.7% 32.2% 36.8% 41.4% 46.4% 51.3% 56.7% 61.9% 67.3% 72.9% 78.4% 84.7% 91.4% 100.0% 0.9% 1.2% 1.6% 1.9% 2.3% 2.5% 2.6% 3.2% 3.1% 3.3% 3.8% 3.9% 4.4% 4.7% 5.6% 6.7% 7.0% 8.6% 11.4% 21.4% 100.0% 0.9% 2.1% 3.7% 5.7% 8.0% 10.4% 13.0% 16.3% 19.3% 22.6% 26.4% 30.3% 34.7% 39.4% 45.0% 51.6% 58.6% 67.2% 78.6% 100.0% Consumo con IVA per cpita mensual 15,668 20,338 26,759 29,975 38,175 38,481 45,383 48,306 48,331 51,442 59,101 57,814 67,064 69,826 80,951 100,377 107,566 126,201 164,534 279,245 %

Coeficiente de Gini Consumo con IVA 2000

Consumo con IVA Acumulado Consumo Acumulado per cpita Hogares con IVA Consumo con IVA mensual 4.3% 8.3% 12.3% 16.3% 20.5% 24.7% 29.2% 33.4% 38.5% 42.8% 47.3% 52.8% 57.8% 63.0% 68.3% 73.4% 79.4% 85.6% 92.4% 100.0% 0.9% 1.2% 1.6% 1.9% 2.3% 2.5% 2.6% 3.2% 3.1% 3.3% 3.8% 3.9% 4.4% 4.7% 5.6% 6.7% 7.0% 8.6% 11.4% 21.4% 100.0% 0.9% 2.1% 3.7% 5.7% 8.0% 10.4% 13.0% 16.3% 19.3% 22.6% 26.4% 30.3% 34.7% 39.4% 45.0% 51.6% 58.6% 67.2% 78.6% 100.0% 24,723 33,758 43,554 53,152 64,581 67,957 72,358 91,946 81,380 92,373 107,331 101,767 124,078 128,310 152,640 191,156 189,756 238,497 308,892 591,767 % % %

Coeficiente de Gini Consumo con IVA 2003

% % Acumulado Consumo Acumulado Hogares con IVA Consumo con IVA 4.2% 8.1% 12.1% 16.2% 20.4% 24.6% 29.2% 33.8% 38.3% 43.2% 47.8% 53.1% 57.9% 63.3% 68.5% 74.0% 79.7% 86.2% 92.5% 100.0% 0.9% 1.2% 1.6% 1.9% 2.3% 2.5% 2.6% 3.2% 3.1% 3.3% 3.8% 3.9% 4.4% 4.7% 5.6% 6.7% 7.0% 8.6% 11.4% 21.4% 100.0% 0.9% 2.1% 3.7% 5.7% 8.0% 10.4% 13.0% 16.3% 19.3% 22.6% 26.4% 30.3% 34.7% 39.4% 45.0% 51.6% 58.6% 67.2% 78.6% 100.0% Consumo con IVA per cpita mensual 42,569 57,265 74,507 87,759 108,308 115,505 120,516 147,864 147,044 153,231 178,451 176,941 206,178 216,993 260,576 313,086 327,279 389,779 537,065 996,038

Coeficiente de Gini

0.304

0.322

0.327

Fuente: BCV y clculos propios.

El resultado anterior puede contrastarse con el clculo del Cuasi-Gini del IVA, mediante el cual se determina la distribucin del pago de un impuesto por deciles o ventiles de acuerdo a la distribucin del ingreso per cpita o del consumo per cpita de la poblacin. Es decir, se distribuye el impuesto efectivamente pagado por estratos de ingreso per cpita o consumo per cpita de la poblacin. Si el Cuasi-Gini es mayor que el Gini del ingreso o consumo per cpita antes del impuesto, quiere decir que la carga o incidencia tributaria es ms desigual que el ingreso o consumo per cpita antes del impuesto y, en consecuencia, el impuesto sera progresivo. Como se muestra en el Cuadro 14, en los aos analizados, el Cuasi-Gini del IVA supera al Gini del consumo antes del IVA, lo que indica que el impuesto es progresivo. Justamente, la medida conocida como el ndice de Kakwani resulta de restarle al Cuasi-Gini del IVA, el Gini del consumo antes del IVA. Un resultado positivo indica, consecuentemente, que el impuesto es progresivo. Los cuadros 15 y 16 presentan para los aos 1997 y 2003 el resumen de estos indicadores, incluyendo el ndice Reynolds-Smolensky, el cual tambin resulta positivo, en consistencia con el resultado del ndice de Kakwani para el caso de un impuesto6.

El lector debe tener en cuenta que el valor del coeficiente de Gini o Cuasi-Gini decrece ligeramente a medida que disminuye el nmero de estratos o n-tiles en los cuales se distribuye la poblacin. En tal sentido, los valores de dicho coeficiente para un mismo concepto o variable son menores si se distribuye la poblacin en deciles, comparados con los que se obtienen si se distribuye a la poblacin en ventiles.

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382

Cuadro 14
Cuasi-Gini del Impuesto al Valor Agregado 1997 % IVA Tasa % % IVA Efectiva Acumulado Acumulado Per cpita Aportado Ventil Hogares IVA Mensual IVA 1 3.6% 0.63% 0.63% 640 5.3% 2 7.5% 0.88% 1.51% 883 5.4% 3 11.4% 1.26% 2.76% 1,271 6.0% 4 15.3% 1.50% 4.26% 1,533 5.9% 5 19.5% 2.36% 6.62% 2,359 7.8% 23.8% 1.96% 8.59% 1,985 6.0% 6 7 28.3% 2.28% 10.86% 2,296 6.7% 8 32.7% 2.45% 13.32% 2,479 5.8% 9 37.3% 2.70% 16.02% 2,734 6.7% 10 42.0% 2.97% 18.99% 3,004 6.9% 11 47.1% 3.51% 22.50% 3,557 7.1% 12 51.8% 3.67% 26.17% 3,722 7.2% 13 57.1% 4.13% 30.30% 4,153 7.2% 14 62.6% 4.40% 34.70% 4,461 7.2% 15 67.9% 5.48% 40.19% 5,530 7.5% 16 73.7% 6.46% 46.65% 6,520 7.4% 17 79.9% 6.96% 53.61% 7,038 7.6% 18 86.2% 8.79% 62.41% 8,888 7.8% 19 92.5% 12.45% 74.85% 12,579 8.3% 20 100.0% 25.15% 100.00% 25,417 8.9% 100.00% 7.6% 0.382 Cuasi-Gini Cuasi-Gini del Impuesto al Valor Agregado 2000 % IVA Tasa % % IVA Efectiva Acumulado Acumulado Per cpita Aportado Hogares IVA Mensual IVA 4.3% 0.63% 0.63% 1,148 4.6% 8.3% 0.88% 1.51% 1,607 4.8% 12.3% 1.26% 2.76% 2,296 5.3% 16.3% 1.50% 4.26% 2,777 5.2% 20.5% 2.36% 6.62% 4,435 6.9% 24.7% 1.96% 8.59% 3,591 5.3% 29.2% 2.28% 10.86% 4,238 5.9% 33.4% 2.45% 13.32% 4,688 5.1% 38.5% 2.70% 16.02% 4,773 5.9% 42.8% 2.97% 18.99% 5,567 6.0% 47.3% 3.51% 22.50% 6,657 6.2% 52.8% 3.67% 26.17% 6,432 6.3% 57.8% 4.13% 30.30% 7,817 6.3% 63.0% 4.40% 34.70% 8,114 6.3% 68.3% 5.48% 40.19% 10,008 6.6% 73.4% 6.46% 46.65% 12,423 6.5% 79.4% 6.96% 53.61% 12,595 6.6% 85.6% 8.79% 62.41% 16,397 6.9% 92.4% 12.45% 74.85% 22,598 7.3% 100.0% 25.15% 100.00% 46,451 7.8% 100.00% 6.7% 0.385 Cuasi-Gini Cuasi-Gini del Impuesto al Valor Agregado 2003 % IVA Tasa % % IVA Efectiva Acumulado Acumulado Per cpita Aportado Hogares IVA Mensual IVA 4.2% 0.67% 0.67% 2,700 6.3% 8.1% 0.92% 1.59% 3,695 6.5% 12.1% 1.30% 2.89% 5,213 7.0% 16.2% 1.61% 4.50% 6,363 7.3% 20.4% 2.31% 6.81% 9,363 8.6% 24.6% 2.05% 8.87% 8,221 7.1% 29.2% 2.38% 11.25% 9,485 7.9% 33.8% 2.60% 13.85% 10,304 7.0% 38.3% 2.80% 16.65% 11,529 7.8% 43.2% 3.08% 19.73% 12,294 8.0% 47.8% 3.64% 23.37% 14,792 8.3% 53.1% 3.76% 27.13% 14,719 8.3% 57.9% 4.24% 31.37% 17,162 8.3% 63.3% 4.54% 35.90% 18,213 8.4% 68.5% 5.61% 41.52% 22,501 8.6% 74.0% 6.55% 48.07% 26,555 8.5% 79.7% 7.00% 55.07% 28,099 8.6% 86.2% 8.81% 63.88% 34,553 8.9% 92.5% 12.21% 76.08% 49,596 9.2% 100.0% 23.92% 100.00% 95,714 9.6% 100.00% 8.6% Quasi-Gini 0.373

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE y clculos propios.

Cuadro 15 Resumen de indicadores de los impactos en la equidad del IVA: ao 1997

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes del IVA Gini del Consumo despus del IVA Cuasi-Gini del IVA Kakwani Reynolds-Smolensky Tasa Efectiva IVA/ Consumo
5.36% 5.97% 6.88% 6.19% 6.77% 7.13% 7.18% 7.43% 7.70% 8.72% 7.61%

Distribucin Recaudacin del Consumo del IVA sin el IVA (En porcentajes)
1.51% 2.75% 4.32% 4.73% 5.67% 7.18% 8.53% 11.95% 15.76% 37.59% 100.00% 2.19% 3.57% 4.82% 5.91% 6.44% 7.71% 9.08% 12.28% 15.56% 32.42% 100.00%

Distribucin del Consumo con el IVA

2.14% 3.51% 4.79% 5.82% 6.38% 7.67% 9.04% 12.25% 15.58% 32.82% 100.00%

VALORES
0.307 0.312 0.374

0.068 0.010

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE, SENIAT y clculos propios.

Cuadro 16 Resumen de indicadores de los impactos en la equidad del IVA: ao 2003

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes del IVA Gini del Consumo despus del IVA Cuasi-Gini del IVA Kakwani Reynolds-Smolensky Tasa Efectiva IVA/ Consumo 6.41% 7.14% 7.85% 7.37% 7.94% 8.30% 8.36% 8.55% 8.74% 9.48% 8.61% VALORES 0.316 0.321 0.366 0.050 0.004 Distribucin Recaudacin del Consumo del IVA sin el IVA (En porcentajes) 1.59% 2.19% 2.91% 3.57% 4.36% 4.83% 4.98% 5.90% 5.88% 6.43% 7.40% 7.70% 8.78% 9.07% 12.17% 12.26% 15.81% 15.55% 36.12% 32.50% 100.00% 100.00% Distribucin del Consumo con el IVA 2.14% 3.51% 4.79% 5.82% 6.38% 7.67% 9.04% 12.25% 15.58% 32.82% 100.00%

Fuente: EPF del BCV, EHM del INE, SENIAT y clculos propios.

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383

No obstante que el IVA pareciera tener un impacto progresivo, los cambios en la estructura entre bienes exentos y gravados introducida en 2002, con efectos a partir de 2003, generaron efectos regresivos en las tasas efectivas del impuesto por deciles o ventiles, como fue comentado anteriormente, razn por la cual los ndices de Kakwani y Reynolds-Smolensky muestran una disminucin en el ao 2003. Este deterioro tambin se pone en evidencia al comparar la Curva de Lorenz de esos dos aos. Grfico 7 Distribucin % del IVA pagado por los hogares por ventiles de ingreso 1997 (Curva de Lorenz)
100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 % Acumulado de Hogares % Acumulado Hogares % Acumulado de IVA

% Acumulado de de IVA

Grfico 8 Distribucin % del IVA pagado por los hogares por ventiles de ingreso 2003 (Curva de Lorenz)
100,0% 95,0% 90,0% 85,0% 80,0% 75,0% 70,0% 65,0% 60,0% 55,0% 50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 % Acumulado de Hogares % Acumulado Hogares % Acumulado de IVA

La progresividad del IVA se pudiese modificar favorablemente si se cambiase la estructura actual entre productos gravados y exentos, tal como est definida en la ley vigente, a raz de la reforma introducida en 2002. En el Cuadro 17 se presenta la estimacin del impacto que

% Acumulado de IVA

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tendra en la tasa efectiva del IVA por ventiles y en el Cuasi-Gini del impuesto, la eliminacin de las exenciones de bienes y servicios que se indican en cada columna. Cuadro 17 Tasas efectivas del IVA en distintos escenarios 2003 (tasa del 16%)
Tasas Efectivas Alimentos gravados (excepto leche, frutas y vegetales)
11,4% 10,8% 10,9% 11,3% 11,8% 10,6% 11,0% 9,7% 10,6% 10,9% 10,8% 10,8% 10,5% 10,6% 10,6% 10,3% 10,2% 10,2% 10,4% 10,3% 10,5% 0,3281

Ventil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Totales

Electricidad, Gas y Combustibles Transporte Medicamentos Agua Gravados Gravados Pblico Gravado Gravados
6,8% 7,0% 7,5% 7,7% 9,0% 7,6% 8,3% 7,4% 8,3% 8,5% 8,7% 8,8% 8,8% 8,9% 9,2% 9,0% 9,1% 9,4% 9,7% 10,1% 9,1% 0,3222 6,5% 6,5% 7,1% 7,3% 8,7% 7,2% 8,0% 7,1% 8,0% 8,2% 8,6% 8,6% 8,6% 8,7% 9,0% 9,0% 9,1% 9,4% 9,8% 10,1% 9,0% 0,3214 6,8% 7,1% 7,6% 7,9% 9,2% 7,7% 8,5% 7,6% 8,4% 8,7% 8,9% 8,9% 8,9% 8,9% 9,2% 9,0% 9,0% 9,1% 9,5% 9,7% 9,0% 0,3233 6,6% 6,6% 7,3% 7,5% 8,9% 7,4% 8,1% 7,2% 8,1% 8,4% 8,5% 8,7% 8,6% 8,7% 9,0% 8,8% 8,9% 9,1% 9,5% 9,7% 8,9% 0,3224

Servicios Mdicos Gravados

6,4% 6,6% 7,1% 7,6% 8,8% 7,5% 8,0% 8,7% 8,1% 8,2% 8,6% 8,5% 8,5% 8,6% 8,9% 9,0% 8,9% 9,3% 9,6% 10,0% 9,0% 0,3221

Gastos de Salud Gravados

6,7% 6,8% 7,4% 7,8% 9,0% 7,7% 8,2% 9,0% 8,4% 8,6% 8,8% 8,9% 8,8% 8,9% 9,3% 9,3% 9,2% 9,6% 9,9% 10,2% 9,2% 0,3223

Gini

Fuente: EPF del BCV y clculos propios.

La eliminacin de las exenciones en los alimentos (exceptuando leche, frutas y vegetales) tendra un impacto significativo en el consumo de la poblacin de menores recursos, ya que la tasa efectiva del IVA para el primer ventil sera mayor que la correspondiente al ltimo ventil. De hecho, las tasas efectivas se igualaran significativamente y, en consecuencia, el Cuasi-Gini del impuesto se incrementara. Ese fue justamente el sentido que tuvo la reforma del ao 2002 comentada anteriormente. Caso similar ocurrira con el transporte pblico y los servicios de electricidad, gas y agua. Por el contrario, la tendencia sera en sentido opuesto con la eliminacin de las exoneraciones a los combustibles para uso particular, los servicios mdicos y de educacin privados, ya que la gran mayora de la poblacin acude a los servicios pblicos en esas actividades, quizs con la excepcin de la educacin superior, tal como se menciona en el captulo correspondiente al gasto pblico de este estudio. Estos resultados muestran que la recaudacin del IVA podra mejorar con la eliminacin de las exoneraciones, pero sus impactos en trminos de equidad son diferenciados, siendo el resultado ptimo obviamente, una mejora en la recaudacin de este impuesto, a la par que una mejora en su progresividad, al menos desde un punto de vista de equilibrio parcial. El comentario anterior es an ms pertinente por cuanto la productividad fiscal del IVA en Venezuela ha sido extraordinariamente baja, como puede observarse en el Cuadro 18. Con excepcin del ao 2004, sta nunca ha sido superior al 30%. Si se asume que los esfuerzos de recaudacin se concentran por igual sobre todos los sectores o actividades productoras de bienes y servicios gravados, un aumento en la productividad fiscal del impuesto mejorara sus impactos progresivos, dando por descontado que la estructura entre bienes gravados y exentos se orienta en el sentido de progresividad mencionado en el prrafo anterior y para lo cual todava hay espacio en Venezuela.

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Cuadro 18 Productividad del impuesto al valor agregado Alcuotas (%)

Aos
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(*)

Recaudacin Millones de Bs.

33.186 176.441 431.020 1.063.571 1.863.699 2.247.868 2.989.044 3.271.569 3.729.013 4.515.559 6.452.448 13.010.588

% del PIB
0,6% 2,0% 3,1% 3,6% 4,3% 4,3% 4,8% 4,0% 4,1% 4,1% 4,7% 6,2%

Tasa
10,00% 12,50% 14,25% 16,50% 16,50% 16,00% 15,50% 14,50% 15,00% 16,50% 16,00% 14,75%

Productividad
6,08% 16,27% 22,10% 21,90% 26,06% 26,77% 30,82% 27,36% 27,22% 24,70% 29,30% 42,05%

(*) Promedio de las dos tasas vigentes en el ao 2004. Fuente: SENIAT y BCV.

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5.

IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DE OTROS IMPUESTOS

En este captulo se analiza el impacto distributivo del impuesto a la renta (ISLR) de las personas naturales, el impuesto al consumo de cigarrillos (ICC), el impuesto al consumo de bebidas alcohlicas (ICBA) y el impuesto al dbito bancario (IDB). Con excepcin del IDB, los otros impuestos tienen una capacidad de recaudacin sumamente baja en Venezuela, aunque algunos de ellos pueden tener impactos distributivos importantes. En el caso del IDB, su capacidad de recaudacin es importante, ya que representa el impuesto no petrolero ms importante despus del IVA y del ISLR (incluyendo a las personas naturales y jurdicas) a la tasa actual de 0,50%. Sin embargo, cuando se ha establecido en otras oportunidades a una tasa entre 0,75% y 1%, la recaudacin de este impuesto ha superado a la del ISLR. Sus efectos en trminos de equidad y de eficiencia econmica pueden ser considerables, como se menciona ms abajo en el anlisis correspondiente. Aun cuando no es fcil determinar sobre quin recae el impuesto por la precaria definicin econmica de su base imponible, su efecto puede ser trasladado por las empresas al ISLR y, en consecuencia, afectar la recaudacin de este ltimo, lo cual deja que, en ltima instancia, su incidencia tributaria neta recaiga sobre las personas naturales o las empresas con baja o nula capacidad de generacin de renta neta gravable y; consecuentemente, tenga impactos econmicos y distributivos pocos deseables. Es por ello que en este trabajo se intenta hacer una primera exploracin sobre sus potenciales impactos distributivos. 5.1. El impuesto a la renta de las personas naturales La recaudacin del impuesto a la renta correspondiente a personas naturales en Venezuela muestra una tendencia decreciente durante los ltimos veinte aos. A partir del ao 1989 y hasta el ao 2003 no logr superar el 0,3% del PIB, para el ao 2004 muestra una leve recuperacin, representando el 0,5% del PIB. La recaudacin promedio por contribuyente en el perodo muestra una cada real significativa, con excepcin del ao 2004, en el cual se incrementa de manera extraordinaria en 155%.

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Cuadro 19 Recaudacin promedio del impuesto a la renta por contribuyente Persona Natural
Nmero de Recaudacin Recaudacin por % del Aos Contribuyentes MM Bs. Corrientes MM de Bs. de 1984 Contribuyente Bs. de 1984 PIB 1986 656.956 3.966 3.192 4.859 0,8% 1987 730.650 4.266 2.680 3.667 0,6% 1988 788.677 3.759 1.824 2.312 0,4% 1989 996.422 3.520 926 929 0,2% 1990 1.342.373 3.832 717 534 0,2% 1991 1.073.338 5.474 763 711 0,2% 1992 335.595 4.171 442 1.318 0,1% 1993 306.355 8.132 624 2.037 0,1% 1994 460.125 19.579 934 2.031 0,2% 1995 488.073 32.855 981 2.009 0,2% 1996 516.020 48.883 730 1.414 0,2% 1997 532.566 81.457 811 1.522 0,2% 1998 508.336 118.342 867 1.706 0,2% 1999 529.484 125.045 742 1.401 0,2% 2000 546.690 179.204 915 1.673 0,2% 2001 594.804 241.751 1.096 1.843 0,3% 2002 570.854 294.155 1.090 1.909 0,3% 2003 567.343 316.397 894 1.576 0,2% 2004 596.329 1.032.205 2.397 4.019 0,5%

Fuente: Garca, Rodrguez, Salvato. Ingresos Fiscales y Tributacin No Petrolera. UCAB. Temas de Coyuntura 33/1996. SENIAT; ONAPRE. SENIAT: Gerencia de Recaudacin, Divisin de Registro y Cuentas Corrientes. Nmero de contribuyentes estimado para 1995.

Este comportamiento obedece a distintas razones, entre las cuales las ms importantes son: la estructura del mercado laboral, en el cual prevalece el trabajo informal; la cada de los salarios reales en el perodo y la inflacin que ha generado una reduccin significativa de la base imponible como consecuencia de que la base mnima para tributar, los desgravmenes y las rebajas personales se establecen en la ley en unidades tributarias, las cuales se ajustan por la tasa de inflacin del ao inmediato anterior. Adicionalmente, las fallas en el funcionamiento de la administracin tributaria y la implantacin del IVA en el ao 1993, el cual constituye un impuesto ms fcil de recaudar, favorecieron el deterioro de la recaudacin de este impuesto. Cuadro 20 Evolucin de la Unidad Tributaria En Bolvares
Ao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Monto 1.000 1.700 2.700 5.400 7.400 9.600 11.600 13.200 14.800 19.400 24.700 29.400 70,0% 58,8% 100,0% 37,0% 29,7% 20,8% 13,8% 12,1% 31,1% 27,3% 19,0% % Crec. Anual Desgravamen nico PN (En U.T) 750 750 750 750 750 774 774 774 774 774 774 774

Fuente: SENIAT. Clculos propios.

Tal como se aprecia en el cuadro anterior, en el perodo 1994-2005 la unidad tributaria se increment en 2.840%. Por su parte, las escalas de enriquecimiento gravable y tarifas aplicadas han tenido dos modificaciones en el perodo evaluado. La primera ocurri en 1991 y la

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segunda en 1994, la cual se ha mantenido constante a pesar de los cambios que se han hecho a la ley de este impuesto, con la nica excepcin de la modificacin en el desgravamen nico para la determinacin del enriquecimiento neto gravable de las personas naturales, el cual se increment de manera apreciable en 1999. Cuadro 21 Impuesto a la Renta Escalas de enriquecimiento gravable y tarifas aplicadas Ley de ISLR 1991, 1994, 1999, 2001
LEY DE 1991 ESCALAS ( En Bs.) 1,00 300.001,00 1.000.001,00 1.500.001,00 2.000.001,00 2.500.001,00 3.375.001,00 Mayor de 300.000,00 1.000.000,00 1.500.000,00 2.000.000,00 2.500.000,00 3.375.000,00 4.250.000,00 4.250.000,00 TASA (%) 0,0% 10,0% 12,5% 15,0% 18,0% 21,5% 25,5% 30,0% 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00 4.000,00 Mayor de Desgravamen nico 1994 a 1998: 750 U.T. * Unidades Tributarias 1999 a la fecha: 774 U.T. LEYES DE 1994, 1999, 2001 TASA (%) ESCALAS ( En U.T )* 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00 4.000,00 6.000,00 6.000,00 6,0% 9,0% 12,0% 16,0% 20,0% 24,0% 29,0% 34,0%

Para medir el impacto distributivo de este impuesto se parti de la estructura del consumo de la Encuesta de Presupuestos Familiares 1997-1998. Al efecto, se estim para el ao 1997 la base imponible y el impuesto a la renta para cada ventil de ingreso de la poblacin, con base a la poblacin ocupada, su ingreso per cpita, el desgravamen nico, las rebajas familiares y la aplicacin de la tarifa vigente. Se efectuaron estimaciones en base a los ingresos totales, los ingresos monetarios y los ingresos por trabajo. Para los aos 2000 y 2003, las estimaciones se realizaron con base en los ingresos del trabajo, debido a que la estructura del ingreso por ventiles para dichos aos se determin en funcin a la distribucin del ingreso por trabajo de la Encuesta de Hogares. Las estimaciones dieron como resultado que, para los tres aos evaluados, el ISLR pagado corresponde al ventil 20, ya que al resto de los ventiles no les correspondi pagar el impuesto, a excepcin de la estimacin efectuada con base en los ingresos totales del ao 1997, que incluye ingresos del trabajo, ingreso de capital y transferencias en dinero, la cual dio como resultado que el 12,5% del impuesto le corresponda pagarlo a los ocupados del ventil 19 y el 87,5% a los correspondientes al ventil 20. El nmero de contribuyentes y la recaudacin efectiva del ao 1997 en los tres escenarios de base imponible, resultaron inferiores al monto de recaudacin potencial estimado. Por el contrario, en los aos 2000 y 2003 la recaudacin efectiva super significativamente a la recaudacin estimada, no as el nmero de contribuyentes, lo cual obedece a que dichas estimaciones se realizaron con base en los ingresos por concepto de trabajo, poniendo en evidencia que la recaudacin del ISLR de personas naturales corresponde en gran medida a rentas distintas a las provenientes de trabajo en relacin de dependencia, tales como honorarios de profesionales en libre ejercicio de la profesin y a rentas de capital, las cuales se concentran casi totalmente en los dos ltimos ventiles de poblacin de mayores ingresos. A continuacin, se inserta un cuadro resumen con los resultados obtenidos.

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Cuadro 22.A Estimacin del ISLR Personas Naturales. Impacto Distributivo

Aos Bases de clculo Base Imponible Ventiles que pagan % de Recaudacin Ventiles Excentos ISLR 19 20 Ingresos Monetarios Ingresos del Trabajo 2000 Bs. 11.600 por UT DU: 774 UT RP: 10 UT 2003 Bs. 19.400 por UT DU: 774 UT RP: 10 UT Ingresos del Trabajo 20 100% 1 al 19 763.739 6.784.552,9 567.343 16.309.100 Ingresos del Trabajo 20 100% 1 al 19 801.082 5.809.624,0 546.690 15.448.598 20 20 12,50% 87,50% 100% 100% 1 al 19 1 al 19 609.878 609.878 26.752.629,9 20.530.237,6 532.566 532.566 15.084.659 15.084.659 1 al 18 Contribuyentes Potenciales* 1.173.979 Recaudacin Estimada UT 62.000.524,0 Contribuyentes Reales 532.566 Recaudacin Real UT 15.084.659

1997

Bs. 5400 por UT DU: 750 UT RP: 10 UT

Ingresos Totales

BCV: Encuesta de Presupuestos Familiares 1997 y SENIAT. Clculos propios. * Corresponde a personas ocupadas en el ventil.

Cuadro 22.B
IMPUESTO A LA RENTA DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Ingreso antes del ISLR Gini del Ingreso despus del ISLR Cuasi-Gini del ISLR Kakwani Tasa Efectiva ISLR/ Ingreso Total Recaudacin del ISLR Distribucin del Ingreso sin el ISLR (En porcentajes) 0,00% 1,24% 0,00% 2,58% 0,00% 3,39% 0,00% 4,47% 0,00% 5,26% 0,00% 6,83% 0,00% 8,10% 0,00% 11,04% 0,00% 15,17% 100,00% 41,92% 100,00% 100,00% Distribucin del Ingreso con el ISLR

0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,4% VALORES 0,423 0,421 0,840 0,418

1,24% 2,59% 3,40% 4,49% 5,28% 6,86% 8,13% 11,09% 15,23% 41,68% 100,00%

Fuente: BCV, SENIAT y clculos propios.

Los resultados anteriores demuestran la progresividad de este impuesto, ya que el Cuasi-Gini del impuesto es mayor que el Gini del ingreso antes del ISLR y, en consecuencia, el ndice de Kakwani es positivo. Igualmente, estos resultados tambin ponen de manifiesto las dificultades para incrementar la recaudacin de este impuesto, sin un crecimiento econmico sostenido, al mismo tiempo que se modifique la estructura del mercado laboral en el pas y, en consecuencia, la distribucin del ingreso. 5.2. Impuesto al dbito bancario Este impuesto se implant en Venezuela por primera vez en el ao 1994. El mismo consisti en la aplicacin de una tasa del 0,75% sobre todas las transacciones financieras realizadas por las personas naturales y jurdicas sobre sus cuentas mantenidas en el sistema financiero. Sin embargo, en las publicaciones oficiales no aparecen registros de la recaudacin correspondiente a los aos 1994 y 1995. A partir del ao 1999 se implanta nuevamente el impuesto que se ha mantenido vigente hasta la fecha, a excepcin del ao 2001.

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Durante su vigencia ha tenido cambios sucesivos en la tasa, la cual se ha establecido en proporciones que van desde 0,50% hasta el 1% sobre los movimientos de las cuentas bancarias, a partir de movilizaciones de fondos superiores a 32 unidades tributarias hasta el mes de marzo del ao 2004 y de 40 unidades tributarias en la ley vigente, tal como se refleja en el Cuadro 23 inserto a continuacin. Cuadro 23 Impuesto al dbito bancario
Ao 1999 2002 Tasa % 0,50% 0,75% 1,00% 2003 2003-2004 2004 2004-2005 1,00% 0,75% 0,50% 0,50% Monto Excento Personas Naturales 32 unidades tributarias 32 unidades tributarias 32 unidades tributarias 32 unidades tributarias 32 unidades tributarias 32 unidades tributarias 40 unidades tributarias Fecha de vigencia 05/1999 al 06/2000 02/2002 a 8/2002 01/08/2002 a 03/2003 03/2003 al 30/06/2003 01/07/2003 al 31/12/2003 01/01/2004 al 12/03/2004 hasta 31/12/2005 Publicacin Gaceta Oficial No. 36.693 de fecha 04/5/1999 Gaceta Oficial No. 37.401 de fecha 11/03/2002 Gaceta Oficial No. 5.599 Extraordinario.21/8/2002 Gaceta Oficial No. 37.650 de fecha 4/3/2003 Gaceta Oficial No. 37.650 de fecha 4/3/2003 Gaceta Oficial No. 37.650 de fecha 4/3/2003 Gaceta Oficial No. 38.088 de fecha 16/12/2004

Fuente: Pgina WEB SENIAT.

La recaudacin del IDB lleg a representar en el ao 2003 el 1,4% del PIB, lo que equivale al 700% de la recaudacin del impuesto sobre la renta de personas naturales correspondiente al mismo ao. Existen dificultades para medir el impacto distributivo de este impuesto, debido a que no se dispone de informacin de los movimientos financieros de la poblacin por ventiles de ingreso. Sin embargo, se hicieron estimaciones a partir de la estructura del ingreso total, de los ingresos al trabajo y del consumo, partiendo de la estructura del consumo de la EPF de 1997. Al efecto, se estim para el ao 2003 la base imponible y el impuesto al dbito bancario para cada ventil de ingreso de la poblacin, con base a la poblacin ocupada, su ingreso per cpita, la equivalencia del ingreso en salario mnimo y en unidades tributarias, el monto exento de las transacciones financieras mensuales y la aplicacin de la tarifa vigente. Es preciso destacar que, en nuestra opinin, la estimacin en base al consumo es la ms apropiada, debido a que es de suponer que las transacciones financieras y movimientos bancarios se destinan, en su mayor proporcin, a la adquisicin de bienes y servicios. Por otra parte, buena parte de las transacciones financieras estn exentas del pago de este impuesto. En tal sentido, a las cifras de consumo por ventil se les dedujo el monto estimado del bono de alimentacin que deben pagar las empresas a sus trabajadores, por cuanto si bien dichos bonos (cesta ticket) se utilizan para comprar bienes y servicios, los mismos no pagan este impuesto. Los resultados obtenidos podran interpretarse como un indicio de progresividad en el impuesto, por cuanto el mismo grava las transacciones de la poblacin ubicada en los cuatro niveles ms altos de ingresos, representando el impuesto estimado para los ventiles 19 y 20 el 73,4% de la recaudacin calculada en base al ingreso total y el 67,8% de la recaudacin estimada en base al consumo total. Otro aspecto a destacar es la significativa diferencia existente entre la recaudacin estimada sobre la base del nivel de consumo per cpita de la poblacin y la recaudacin efectiva, lo cual independientemente de las debilidades de la base de clculo utilizada, responde a que la mayor proporcin de la recaudacin de este impuesto se genera a partir de la actividad transaccional de las empresas que se canalizan a travs del sistema bancario, las cuales sin duda alguna transfieren el impuesto al precio de los productos y, por consiguiente, a los consumidores (Ver Cuadro 24). Tambin es preciso mencionar que las empresas pueden imputar el monto pagado por este tributo como costo en la determinacin de la renta neta gravable del ISLR. En tal sentido, la facilidad de recaudacin de este impuesto, que luego es descontado de la renta gravable para la determinacin del monto a pagar del ISLR, implica una traslacin de la base imponible del

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IDB al ISLR. Ello puede explicar, en buena medida, junto a otros factores, la disminucin sostenida de la capacidad de recaudacin del ISLR de personas jurdicas en aos recientes. Igualmente, como fue mencionado en lneas anteriores, esta circunstancia tambin implica que las personas naturales gravadas por este tributo y, sobre todo, las empresas que no generan una renta gravable suficientemente elevada como para poder imputar el pago del IDB y, en consecuencia, reducir el monto a pagar del ISLR, terminan soportando en mayor medida la carga tributaria que representa este impuesto, todo lo cual puede tener fuertes implicaciones en trminos de eficiencia econmica y equidad fiscal. Sin embargo, con la informacin pblica disponible, no es posible determinar estos efectos. Cuadro 24.A Estimacin del IDB 2003. Impacto distributivo
Base de Clculo Base Imponible Ventiles que pagan IDB % de Ventiles Recaudacin Excentos Recaudacin Estimada Bs. Recaudacin Real Bs.

Bs. 19.400 por UT Monto excento persona natural: 32 UT Bono de Alimentacin:Bs.4.850 diario a todos los trabajadores con salario inferior a 2 salarios Mnimos Salario Mnimo: Bs. 247.104 Tasa del Impuesto: 1% 6 meses y 0,75% 6 meses. Estructura del Ingreso total de Hogares por ventiles (EPF 97-98) Estructura del Ingreso del trabajo de Hogares por ventiles (EH) Estructura del Consumo de Hogares por ventiles (EPF 97-98) Estructura Poblacin Ocupada (EPF 97-98) Poblacin Ocupada 2003 (INE)

Ingresos Totales

17 18 19 20

11,9% 14,6% 23,8% 49,7% 16,6% 27,0% 56,4% 14,5% 17,7% 23,5% 44,3%

1 al 16

320.725.584.226,5 1.982.494.000.000

Ingresos del Trabajo

18 19 20

1 al 17

256.171.806.099

Consumo menos bono de alimentacin

17 18 19 20

1 al 16

303.749.266.518

Fuente: BCV: Encuesta de Presupuestos Familiares 1997, Encuesta Hogares 2003 y SENIAT. Clculos propios.

Cuadro 24.B
IMPUESTO AL DBITO BANCARIO DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes del IDB Gini del Consumo despus del IDB Cuasi-Gini del IDB Kakwani Tasa Efectiva IDB/ Ingreso Total 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,88% 0,88% 0,42% VALORES 0,321 0,383 0,745 0,424 Recaudacin del IDB Distribucin del Ingreso sin el IDB (En porcentajes) 0,00% 2,14% 0,00% 3,51% 0,00% 4,79% 0,00% 5,82% 0,00% 6,38% 0,00% 7,67% 0,00% 9,04% 0,00% 12,25% 32,19% 15,58% 67,81% 32,82% 100,00% 100,00% Distribucin del Ingreso ms IDB 1,25% 2,59% 3,41% 4,49% 5,28% 6,86% 8,14% 11,10% 15,11% 41,77% 100,00%

Fuente: BCV, SENIAT y clculos propios.

5.3. Impuesto al consumo de bebidas alcohlicas El impuesto a las bebidas alcohlicas es una combinacin de una tasa ad-valrem y una tasa especfica, la cual depende del contenido alcohlico de las bebidas. Las tasas difieren entre las bebidas de origen nacional y las bebidas de origen importado. Durante el perodo 1994-2004 la recaudacin de este impuesto no ha superado el 0,2% del PIB y es considerado un impuesto sumamente complejo, cuyo marco legal permaneci sin cambios por muchos aos (SENIAT

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2002). Esta ley fue modificada a mediados del ao 2005, pero el anlisis de dicha reforma escapa del alcance de este trabajo. De acuerdo con las cifras oficiales de oferta y utilizacin del BCV y clculos propios, la tasa efectiva de impuestos sobre bebidas alcohlicas (impuesto sobre licores, IVA y derechos de importacin) en el perodo 1997-2003 ha mantenido un promedio del 15%, lo que demuestra la poca efectividad de la recaudacin del impuesto sobre licores, tal como se refleja en el Cuadro 25 inserto a continuacin: Cuadro 25 Tasas efectivas del impuesto al consumo de bebidas alcohlicas Millones de Bs. y porcentajes
Aos Oferta Total Mrgenes de Derechos de (Precio de Distribucin Importacin Comprador) 866.585 1.132.830 1.244.402 1.537.880 1.865.244 2.216.974 2.891.952 174.096 230.096 254.241 311.863 369.188 413.862 519.881 13.129 20.445 23.749 24.871 30.632 34.743 33.226 Impuestos netos a los Productos exc. IVA 64.741 89.133 106.682 116.481 141.547 149.821 240.666 Tasa Efectiva Impuesto Licores 7,5% 7,9% 8,6% 7,6% 7,6% 6,8% 8,3% Impuestos tipo IVA Tasa Oferta Total Impuestos y Mrgenes efectiva de Derechos de de Impuestos Importacin Distribucin sobre oferta 692.489 902.734 990.161 1.226.017 1.496.056 1.803.112 2.372.071 129.044 174.252 199.192 216.430 267.988 303.219 450.104 14,9% 15,4% 16,0% 14,1% 14,4% 13,7% 15,6%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

51.174 64.674 68.761 75.078 95.809 118.655 176.212

Fuente: BCV Cuadro III.1 Balance de Oferta y Utilizacin. Clculos propios.

A los fines de evaluar el impacto en el consumo de los hogares agrupados por ventiles de ingresos per cpita, se estim la estructura del consumo de estos bienes por ventiles a partir de la EPF del BCV y se estimaron los pagos efectivos del impuesto en funcin de esas estructuras de consumo y de los montos de recaudacin reportados por el SENIAT. En consecuencia, se estimaron los Cuasi-Gini del impuesto sobre estos productos para el perodo 1997-2003, obtenindose como resultado que se trata de un impuesto altamente regresivo, ya que los Cuasi-Ginis resultaron menores que los Ginis del consumo general e, inclusive, ligeramente menores que los Ginis del consumo de estos productos. En consecuencia, el ndice de Kakwani arroj resultados de signos negativos para los aos analizados. Cuadro 26 Consumo de los Hogares Bebidas Alcohlicas Coeficiente de Gini
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Coeficiente de Gini 0,2664 0,2974 0,2860 0,2859 0,2902 0,2944 0,2903

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares. Clculos propios.

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Cuadro 27.A Estructura del consumo de bebidas alcohlicas

Ventiles
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Total

Estructura %
0,66% 1,25% 1,04% 2,11% 2,17% 1,92% 2,71% 3,59% 4,01% 4,18% 4,66% 5,78% 4,72% 4,69% 5,04% 7,34% 8,64% 6,87% 10,88% 17,74% 100,00%

% Acumulado de Consumo
0,66% 1,91% 2,94% 5,06% 7,22% 9,14% 11,85% 15,44% 19,45% 23,63% 28,29% 34,08% 38,79% 43,48% 48,52% 55,86% 64,50% 71,37% 82,26% 100,00%

Fuente: BCV. Encuesta de Presupuestos Familiares. Clculos propios.

Cuadro 27.B
Impuesto sobre Consumo de Bebidas Alcohlicas
DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes del Impuesto Cuasi-Gini del Impuesto Kakwani

Tasa Efectiva/ Consumo Total

Recaudacin impuesto por deciles

En Porcentajes
0,6% 0,6% 0,5% 0,7% 0,8% 0,9% 0,7% 0,6% 0,6% 0,5% 0,6% 1,9% 3,1% 4,1% 6,3% 8,2% 10,4% 9,4% 12,4% 15,5% 28,6% 100,0%

VALORES
0,321 0,288 -0,033

Fuente: BCV, SENIAT y clculos propios.

5.4. Impuesto al consumo de cigarrillos El impuesto sobre cigarrillos y manufacturas de tabaco tiene su fundamento legal en la ley de igual nombre promulgada en 1978. El mismo constituye un impuesto sobre la produccin equivalente al 50% del precio de venta al pblico que el Ejecutivo Nacional est facultado para aumentar hasta el 60%. Adicionalmente, estos productos estn gravados por el IVA sobre el precio de fbrica del producto (excluido el impuesto ad-valrem), razn por la cual el precio pagado por el consumidor est constituido por el precio de fbrica, el impuesto ad-valrem y el IVA sobre el precio de fbrica, con lo cual se evita la acumulacin de un impuesto sobre otro

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(SENIAT 2002). Durante el perodo 1994-2004 la recaudacin de este impuesto ha representado en promedio el 0,3% del PIB, mostrando estabilidad en todo el perodo, fundamentalmente a partir del ao 2000. De acuerdo con las cifras oficiales de Oferta y Utilizacin del BCV y clculos propios, la tasa efectiva de impuestos sobre cigarrillos (impuesto sobre cigarrillos, IVA y derechos de importacin) en el perodo 1997-2003 ha mantenido un promedio del 47,4%, con tendencia creciente, llegando a representar en el ao 2003 el 53,3%, tal como se refleja en el Cuadro 28. Cuadro 28 Tasas efectivas del impuesto sobre tabaco y cigarrillos Millones de Bs. y porcentajes
Oferta Total (Precio de Comprador) Mrgenes de Derechos de Distribucin Importacin Impuestos netos a los Productos exc. IVA Impuestos tipo IVA Oferta Total Mrgenes de Distribucin Impuestos y Tasa efectiva Derechos de de Impuesto Importacin sobre oferta

Aos

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

289.477 433.306 506.637 556.491 611.968 708.757 890.611

21.749 31.204 31.700 33.515 35.582 39.955 48.369

1.270 140 135 181 230 560 1.758

87.328 123.600 185.651 222.495 252.971 276.615 372.812

32.721 41.478 52.390 53.282 59.690 81.489 100.207

267.728 402.102 474.937 522.976 576.386 668.802 842.242

121.319 165.218 238.176 275.958 312.891 358.664 474.777

41,9% 38,1% 47,0% 49,6% 51,1% 50,6% 53,3%

Fuente: BCV Cuadro III.1 Balance de Oferta y Utilizacin. Clculos propios.

Al igual que en el caso del impuesto sobre las bebidas alcohlicas, a partir de las estructuras del consumo por ventiles de ingreso per cpita de la EPF y de las cifras de recaudacin del SENIAT, se estimaron las estructuras de consumo por ventiles de ingreso de estos productos y el impuesto pagado por cada ventil. En consecuencia, se procedi a estimar el Cuasi-Gini de este impuesto, el cual tambin result ser un impuesto altamente regresivo, ya que los CuasiGinis resultaron menores que los Ginis del consumo general e, inclusive, ligeramente menores que los Ginis del consumo de estos productos. En consecuencia, el ndice de Kakwani arroj resultados de signos negativos para los aos analizados. Es posible que la eliminacin de estos dos impuestos (bebidas alcohlicas y tabaco y cigarrillos) tenga impactos positivos en trminos de equidad, al mismo tiempo que la prdida de recaudacin sera muy pequea. En el caso particular de las bebidas alcohlicas, como fue mencionado, se trata de un impuesto complejo en su determinacin y recaudacin, sobre todo para la produccin nacional, razn por la cual su eficiencia fiscal tambin pudiese ser sumamente baja, entendindose esta ltima como la relacin entre el costo de recaudacin de un impuesto y su recaudacin efectiva. Cuadro 29 Consumo de los Hogares en cigarrillos y tabaco. Coeficiente de Gini
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Coeficiente de Gini 0,1591 0,1906 0,1793 0,1792 0,1833 0,1873 0,1832

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares. Clculos propios.

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Cuadro 30.A Estructura del consumo de tabaco y cigarrillos

Ventiles
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Estructura %
1,10% 2,53% 1,94% 2,48% 3,41% 3,11% 3,90% 4,36% 4,26% 4,30% 3,52% 5,11% 4,63% 5,22% 6,04% 7,39% 7,31% 7,69% 9,20% 12,51% 100,00%

% Acumulado de Consumo
1,10% 3,63% 5,57% 8,05% 11,46% 14,58% 18,48% 22,83% 27,09% 31,39% 34,91% 40,02% 44,65% 49,87% 55,91% 63,30% 70,60% 78,29% 87,49% 100,00%

Total

Fuente: BCV Encuesta de Presupuestos Familiares. Clculos propios.

Cuadro 30.B
Impuesto sobre Productos de Tabaco
DECILES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes del Impuesto Cuasi-Gini del Impuesto Kakwani

Tasa Efectiva/ Recaudacin impuesto Consumo Total por deciles En Porcentajes

1,1% 0,8% 0,9% 0,9% 0,9% 0,7% 0,7% 0,7% 0,6% 0,4% 0,7% 3,6% 4,4% 6,5% 8,3% 8,6% 8,6% 9,8% 13,4% 15,0% 21,7% 100,0%

VALORES
0,321 0,181 -0,140

Fuente: BCV, SENIAT y clculos propios.

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

396

6.

IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL SUBSIDIO IMPLCITO A

LOS DERIVADOS DEL PETRLEO

Como fue mencionado en la introduccin de este trabajo, en Venezuela se venden los combustibles derivados del petrleo muy por debajo de su costo de oportunidad de exportacin y, con frecuencia, por debajo del costo de produccin y distribucin, particularmente en el caso de la gasolina. En consecuencia, existe un subsidio implcito en el precio de estos productos, representado por el ingreso que sacrifica el sector pblico y al cual pudiese dar otro destino, con impactos distributivos mucho ms equitativos y eficientes. Este subsidio se concentra en mayor medida en la gasolina y se reparte proporcionalmente entre el transporte particular en vehculos, el transporte de pasajeros y el transporte de carga de bienes. En este sentido, el resultado obtenido en este trabajo difiere del resultado obtenido previamente en otros estudios, en los cuales el subsidio se concentr mayormente en el transporte en vehculos particulares (Rigobn, 1991). Ello puede ser el resultado del uso con mayor intensidad del transporte pblico, como resultado de la disminucin del ingreso real per cpita promedio de la poblacin en aos ms recientes. Para este clculo se utiliz la informacin disponible con respecto al ao 2001 sobre el costo de produccin, transporte y distribucin de los combustibles derivados del petrleo en el surtidor de esos productos, incluyendo el margen de la cadena de comercializacin. Dicho costo se compar con el precio de exportacin FOB libre de impuestos y gastos de transporte de esos productos en la costa del Golfo de Mxico, donde se concentra buena parte del destino de las exportaciones de Venezuela a EEUU; el cual, a su vez, representa cerca de la mitad de las exportaciones venezolanas de hidrocarburos. Esta informacin se obtuvo de la Agencia de Informacin de Energa del Departamento de Energa de dicho pas. El anlisis se concentr en la gasolina, el diesel y el LPG, por ser stos los tres productos que tienen mayor importancia (86%) en el consumo interno de productos del petrleo. El Cuadro 31 muestra la informacin de costos de produccin y distribucin, precios de exportacin, volumen del consumo interno y el valor del subsidio implcito para el ao 2001. El monto del subsidio implcito en los tres productos mencionados alcanz, para dicho ao, el equivalente a 1,9% del PIB. El mismo se concentra en el uso de la gasolina, ya que este rubro representa la mayor proporcin del mercado interno de productos derivados del petrleo, siendo cerca del 60% del total. Cabe destacar que los precios del mercado interno se encuentran congelados desde mediados de 1996. El subsidio estimado por esta metodologa result considerablemente sensible a la tasa de cambio del bolvar con el dlar americano, ya que una depreciacin de la moneda equivale a una disminucin del precio en dlares en el

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

397

mercado interno de esos productos. Obviamente, el subsidio tambin resulta fuertemente voltil, en virtud de las fuertes oscilaciones del precio internacional de los derivados del crudo. Es por ello que se debe tener sumo cuidado cuando se compara la magnitud del subsidio de este estudio con los obtenidos en otros anlisis, ya que los precios internacionales y la tasa de cambio del bolvar para otros aos pueden arrojar resultados sensiblemente diferentes. Cabe igualmente destacar que al haber tenido que utilizar los datos sobre costos de produccin y distribucin del ao 2001 del mercado interno para poder hacer este anlisis, se pudo haber subestimado en cierto modo la magnitud del subsidio, ya que los precios internacionales del crudo y sus derivados acusaron una fuerte disminucin en los ltimos cuatro meses de ese ao, a raz de los ataques terroristas en la ciudad de Nueva York en el mes de setiembre de dicho ao. La disminucin de los precios internacionales del crudo por esa razn se extendi por un perodo aproximado de seis meses. Como fue mencionado anteriormente, cerca de un 60% del subsidio se concentra en el consumo de la gasolina y cerca de un 35% en el consumo del diesel, lo cual representa un 96% del monto estimado del subsidio. La distribucin del subsidio se calcul tambin por destino del uso final de los combustibles entre el transporte en vehculos particulares, el transporte de pasajeros y el transporte de carga. El primero representa el subsidio directo al consumidor y los otros dos representan el subsidio indirecto al transporte de servicio pblico de pasajeros y al transporte de carga. Cuadro 31
Mercado Interno de Gasolina Estructura de Costo en 2201 Produccin, Refinacin,Transporte y Almacenamiento Margen Cadena de Comerc. Sub-Total Costo sin Impuesto Impuesto al Consumo Total Costo PDVSA con impuesto Prdida para PDVSA sin Impuesto Prdida para PDVSA con Impuesto Tasa de Impuesto al Consumo Precio de Venta mercado interno Gasolina Diesel LPG Precio de Exportacin FOB Gasolina Diesel LPG Costo de Produccin y Distribucin Mercado Interno (Costo en el surtidor) Gasolina Diesel LPG Subsidio implcito por unidad Gasolina Diesel LPG Volumen de Consumo Interno Gasolina Diesel LPG Monto del subsidio anual Gasolina Diesel LPG Total Subsidio Productos Derivados del Petrleo Bs./Litro US$/Ltr US$c/ltr US$c/galn US$/galn

64,80 23,20 88,00 22,10 110,10 4,50 26,60 34%

0,09 0,03 0,12 0,03 0,15 0,01 0,04

8,94 3,20 12,15 3,05 15,20 0,62 3,67

33,85 12,12 45,98 11,55 57,52 2,35 13,90

0,34 0,12 0,46 0,12 0,58 0,02 0,14

83,50 48,00 116,00

0,12 0,07 0,16

11,53 6,63 16,01

43,62 25,08 60,60

0,44 0,25 0,61

163,40 151,40 133,03

0,23 0,21 0,18

22,55 20,90 18,36

85,37 79,10 69,50

0,85 0,79 0,70

88,00 45,54 110,06

0,12 0,06 0,15

12,15 6,29 15,19

45,98 23,79 57,50

0,46 0,24 0,57

79,90 103,40 17,03 MBD 229,00 99,00 66,00 MMBs. 1.055.232 590.355 64.808 1.710.395

0,11 0,14 0,02 MGD 9.618,00 4.158,00 2.772,00 MMUS$ 1.456,56 814,88 89,46 2.361

11,03 14,27 2,35 MLT 36.182,00 15.642,00 10.428,00 % del PIB 1,16% 0,65% 0,07% 1,87%

41,75 54,02 8,90

0,42 0,54 0,09

Fuente: PDVSA, BCV, PODE, EIA-DOE y clculos propios.

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

398

Los cuadros 32 y 33 muestran la distribucin del subsidio por producto y por utilizacin o destino final de los productos derivados del petrleo. La distribucin se pudo realizar en funcin de las tablas de oferta y utilizacin por productos del Nuevo Sistema de Cuentas Nacionales (PRACEM) que elabora y publica el BCV para el perodo 1997-2003. De manera similar, mediante el uso de la EPF de dicha institucin, se determin el peso que tienen los gastos por transporte en vehculos particulares, en el transporte de pasajeros y en el consumo de bienes. Estos ltimos necesitan ser transportados para llegar al consumidor y, en consecuencia, el valor de los mismos incluye de manera indirecta los impactos del subsidio en el transporte de carga. Mediante el uso de la EPF y los cuadros de oferta y utilizacin por productos, se estim el costo del transporte de carga en el transporte de bienes incluidos en el consumo final de los hogares en el mercado interno. Cuadro 32
Distribucin del Subsidio por Productos Gasolina Directo al Consumidor Indirecto Transporte de pasajeros Transporte de carga Diesel Directo al Consumidor Indirecto Transporte de pasajeros Transporte de carga LPG Directo al Consumidor Indirecto Total Subsidio MMBs. 1.055.232 527.616 527.616 385.160 142.456 590.355 5.904 584.451 175.335 409.116 64.808 13.195 51.613 1.710.395 % del PIB 1,16% 0,58% 0,58% 0,42% 0,16% 0,65% 0,01% 0,64% 0,13% 0,51% 0,07% 0,01% 0,06% 1,87% % del Total 61,70% 30,85% 30,85% 22,52% 8,33% 34,52% 0,35% 34,17% 10,25% 23,92% 3,79% 0,77% 3,02% 100,00%

Fuente: PDVSA, BCV, PODE, EIA-DOE y clculos propios.

Cuadro 33
Distribucin del Subsidio por Destino del Uso Directo al Consumidor Transporte de Pasajeros Transporte de Carga Total Subsidio excluido LPG MMBs. 546.715 560.495 551.572 1.658.782 % del PIB 0,60% 0,61% 0,60% 1,82% % del Total 32,96% 33,79% 33,25% 100,00%

Fuente: PDVSA, BCV, PODE, EIA-DOE y clculos propios.

El Cuadro 34 muestra el impacto del subsidio en el consumo final de los hogares, en funcin de los tres destinos mencionados anteriormente. Mediante esta metodologa se logr detectar el 95% del subsidio entre gasolina y diesel, tanto para el transporte en vehculos particulares, los servicios de transporte de pasajeros y el costo del transporte de carga de los bienes que forman parte del consumo de las familias. Se logr entonces determinar que el 70% del subsidio se destin al transporte de personas, mientras que el 30% restante se destin al transporte de bienes. Una vez determinadas estas tres modalidades del destino del subsidio en el consumo final de las familias en el mercado interno, se procedi a determinar la distribucin del subsidio por ventiles del gasto de las familias, a partir de la EPF del BCV, con el fin de evaluar los impactos distributivos de este subsidio implcito.

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

399

Cuadro 34
Impacto del Subsidio a los Combustibles Derivados del Petrleo MMBs. % del PIB % del Total

Consumo Final de los Hogares en el Mercado Interno 1/

47.751.642

52,29%

100,00%

I.- Impacto en el Consumo de los Hogares en Transporte Utilizacin Equipo Personal de Transporte 2/ Servicios de Transporte de Pasajeros 1.638.958 4.221.368 1,79% 4,62% 3,43% 8,84%

Total Consumo Final en Transporte 1/,2/

5.860.326

6,42%

12,27%

Subsidio al Consumidor/Consumo Uso Equipo Personal Transporte Subsidio Transporte Pasajero/Consumo Total Servicios de Transporte

33,36% 13,28%

1.1.- Total Subsidio al Transporte Personal y de Pasajeros

1.107.210

1,21%

2,32%

2.- Impacto en el Transporte de Carga del Consumo en Bienes Consumo Final de Hogares en Bienes, 1/, 2/ Costo del Transporte de Carga en el Consumo Final de Bienes 3/ 2.1.-Aumento en el Costo del Consumo en Bienes 31.317.779 14,45% 472.865 0,52% 0,99% 34,29% 65,58%

Subsidio Total Directo y en Transporte de Carga y Pasajeros

1.580.074

1,73%

3,31%

1/ Cuadro II.17 del Nuevo SCN del BCV: Consumo Final de los Hogares en el Mercado Interno. 2/ Excluye la compra de vehculos. 3/ Cuadros II.8, III.1 y III.4 del Nuevo SCN del BCV, Oferta y Utilizacin por Productos/Sectores. 4/ Cuadro II.31 del Nuevo SCN del BCV, Cuentas de Produccin Bruta por Sectores. Fuente: BCV y clculos propios.

La distribucin del subsidio a la gasolina para el transporte en vehculos particulares es profundamente desigual, ya que el 20% de ingresos ms bajos de la poblacin slo recibe 1,7% de dicho subsidio, mientras que el 20% de la poblacin con ingresos ms altos recibe el 55% de este subsidio implcito. El Cuasi-Gini de esta distribucin del subsidio result ser de 0,534, el cual resulta ser sustancialmente mayor que el Gini del consumo e inclusive que el Gini del ingreso total. Ello quiere decir que este subsidio se reparte de manera ms desigual que el consumo final de los hogares y, por lo tanto, es sumamente regresivo, ya que el monto del subsidio se incrementa a medida que aumenta el ingreso de la poblacin. En consecuencia, el ndice de Kakwani resulta positivo, indicando que el subsidio es altamente regresivo. Este resultado es igualmente vlido si la comparacin se hiciese con el Gini del ingreso total. Ello implica que la distribucin del ingreso que resulta ex post del subsidio es ms regresiva que la distribucin del ingreso antes del subsidio. En el caso del subsidio implcito para el transporte de pasajeros, la distribucin es mucho ms progresiva, ya que el 20% de la poblacin de ingresos ms bajos recibi el equivalente al 10,5% de este beneficio, mientras que el 20% de ingresos ms altos recibi el 25,7%. Es importante sealar que este resultado incluye el transporte areo, razn por la cual los sectores de ingresos ms altos aparecen recibiendo una proporcin importante del subsidio. Sin embargo, el CuasiGini de esta porcin del subsidio result menor que el Gini del consumo total, razn por la cual el subsidio, desde un punto de vista de equilibrio parcial y sin entrar en consideraciones de eficiencia econmica, es progresivo.

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

400

Cuadro 35 Cuasi-Gini del subsidio al consumo de gasolina por actividad: ao 2001

Subsidio a Vehculos Particulares Ventil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Cuasi-Ginis % Acumulado Hogares 4,2% 8,2% 12,1% 16,2% 20,5% 24,9% 29,2% 33,8% 38,6% 43,1% 47,7% 53,0% 58,0% 63,2% 68,5% 73,9% 79,8% 85,9% 92,5% 100,0%

% Subsidio por Ventil

0,3% 0,1% 0,3% 0,4% 0,6% 0,8% 1,1% 1,5% 1,0% 1,7% 3,0% 2,7% 3,3% 4,1% 4,7% 9,8% 9,8% 13,2% 16,4% 25,2% 100,0% 0,534

% Acumulado Subsidio 0,3% 0,4% 0,7% 1,1% 1,7% 2,5% 3,6% 5,1% 6,0% 7,7% 10,7% 13,5% 16,8% 20,9% 25,5% 35,3% 45,2% 58,3% 74,8% 100,0%

Subsidio al Transporte de Carga de Bienes % % % Acumulado Acumulado Subsidio Hogares Subsidio por Ventil
4,2% 8,2% 12,1% 16,2% 20,5% 24,9% 29,2% 33,8% 38,6% 43,1% 47,7% 53,0% 58,0% 63,2% 68,5% 73,9% 79,8% 85,9% 92,5% 100,0% 1,1% 1,4% 1,9% 2,3% 2,8% 2,8% 3,0% 3,3% 3,4% 3,7% 4,2% 4,3% 4,6% 5,0% 5,9% 6,5% 6,9% 8,1% 10,8% 17,9% 100,0% 0,269 1,1% 2,5% 4,4% 6,7% 9,5% 12,4% 15,3% 18,7% 22,1% 25,8% 30,0% 34,3% 38,9% 43,9% 49,8% 56,3% 63,2% 71,4% 82,1% 100,0%

Subsidio al Transporte de Pasajeros

% Acumulado Hogares 4,2% 8,2% 12,1% 16,2% 20,5% 24,9% 29,2% 33,8% 38,6% 43,1% 47,7% 53,0% 58,0% 63,2% 68,5% 73,9% 79,8% 85,9% 92,5% 100,0% %

Subsidio por Ventil

1,0% 1,9% 2,2% 2,8% 2,6% 3,3% 3,9% 4,4% 4,1% 5,0% 5,5% 5,0% 5,9% 5,1% 7,3% 7,3% 6,9% 5,3% 7,6% 12,8% 100,0% 0,164

% Acumulado Subsidio 1,0% 2,9% 5,1% 7,9% 10,5% 13,8% 17,7% 22,1% 26,2% 31,2% 36,7% 41,7% 47,6% 52,7% 60,1% 67,4% 74,3% 79,7% 87,2% 100,0%

Fuente: BCV y clculos propios.

En el caso del subsidio al transporte de carga, el 9.5% del beneficio se dirige al 20% de ingreso ms bajo de la poblacin, mientras que el 20% de ingreso ms elevado recibe el 36,8% del beneficio. No obstante que el beneficio es bastante desigual, resulta mucho menos regresivo que el del subsidio al transporte en vehculos particulares, pero menos favorable que en el caso del subsidio al transporte de pasajeros. Por otra parte, debido a que el monto del subsidio agregado o consolidado se reparte casi igual entre el subsidio al transporte en vehculos particulares, el subsidio al transporte de pasajeros y el subsidio al transporte de carga de bienes de consumo final, el efecto consolidado es desigual, pero no exageradamente regresivo. En efecto, mientras que el 20% ms pobre de la poblacin recibi el 6,6% del subsidio, el 20% ms rico recibi el 29% y el Cuasi-Gini se ubic en 0,274, por debajo del Gini del consumo total. En tal sentido, este resultado pareciera indicar que el subsidio es progresivo en trminos consolidados y ello pudiese explicar la resistencia poltica y social persistente en la sociedad venezolana a ajustar los precios de la gasolina en el mercado interno a su costo de oportunidad de exportacin. Sin embargo, es importante aclarar que la eventual progresividad del subsidio pudiese mejorar sustancialmente si se eliminase o redujese sustancialmente el subsidio a la gasolina para el transporte en vehculos particulares, ya que ste resulta a todas luces injustificado tanto por razones de equidad, como por razones de eficiencia econmica. Bajo la consideracin de estos dos elementos eficiencia y equidad, bien podra reducirse sustancialmente el subsidio total a los combustibles derivados del petrleo y con el incremento considerable de ingresos pblicos que ello producira, se podra instrumentar un subsidio an ms directo y focalizado exclusivamente el transporte de pasajeros por va terrestre para mejorar la equidad. Ello absorbera menos de un tercio del monto de los ingresos que actualmente se sacrifican en forma de subsidio implcito y quedara un remanente potencial de ingresos pblicos, superior a uno por ciento del PIB que se podra destinar a otros programas sociales de elevados impactos equitativos. Finalmente, vale la pena mencionar que debido a la alta volatilidad que puede registrar este subsidio, debido a las fluctuaciones en los precios internacionales del petrleo y a las fluctuaciones de la tasa de cambio de la moneda local, sera conveniente instrumentar un fondo de estabilizacin para la determinacin del subsidio interno a los combustibles derivados del petrleo y evitar, as, la transmisin de una fuerte volatilidad a

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

401

estas variables, por encima de la que ya registra la economa venezolana por las fluctuaciones del ingreso petrolero7. Cuadro 36 Cuasi-Gini del subsidio combinado a la gasolina: ao 2001
Ventil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Cuasi-Gini % Acumulado Hogares 1,1% 1,4% 1,8% 2,2% 2,7% 2,8% 3,0% 3,3% 3,4% 3,7% 4,2% 4,3% 4,6% 4,9% 5,9% 6,7% 7,0% 8,2% 10,8% 17,9%

% del Subsidio Ventil

1,08% 1,40% 1,84% 2,25% 2,73% 2,78% 2,96% 3,30% 3,37% 3,72% 4,19% 4,29% 4,60% 4,93% 5,93% 6,65% 7,02% 8,19% 10,84% 17,92% 100,00% 0,274

% Acumulado del Subsidio 1,1% 2,5% 4,3% 6,6% 9,3% 12,1% 15,0% 18,3% 21,7% 25,4% 29,6% 33,9% 38,5% 43,4% 49,4% 56,0% 63,1% 71,2% 82,1% 100,0%

Fuente: BCV y clculos propios.

Cuadro 37 Resumen de indicadores del subsidio implcito a la gasolina: ao 2001

Subsidio a la gasolina (SG) Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini del Consumo antes SG Gini del Consumo despus del SG Cuasi-Gini del SG Kakwani Reynolds-Smolensky
7

Tasa Efectiva SG/Consumo

3,35% 3,45% 3,34% 3,64% 3,68% 3,99% 3,85% 4,21% 4,01% 3,46% 3,73%

Distribucin Distribucin Distribucin del Consumo del Consumo del SG sin el SG con el SG (En porcentajes)
1,96% 3,30% 4,31% 5,76% 6,35% 8,24% 9,36% 13,86% 16,72% 30,14% 100,00% 2,19% 3,57% 4,82% 5,90% 6,43% 7,71% 9,08% 12,27% 15,56% 32,46% 100,00% 2,18% 3,56% 4,80% 5,90% 6,43% 7,73% 9,09% 12,33% 15,60% 32,38% 100,00%

VALORES
0,315 0,321 0,269 -0,045 0,008

Esta idea tambin ha sido sugerida por otros autores, en cuanto a las fluctuaciones de los precios internacionales de estos combustibles. Ver Rigobn, 1993.

Informe de Equidad Fiscal de Venezuela

402

7.

EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL Y

POSIBLES IMPACTOS DISTRIBUTIVOS

7.1. Aclaraciones metodolgicas En Venezuela, al igual que en muchos pases de Amrica Latina, existen severas dificultades para determinar la dimensin real del gasto pblico social (GPS) a nivel nacional, en virtud de la gran cantidad de instituciones que ejecutan gastos sociales. La agregacin del gasto social publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) corresponde al gasto acordado y no necesariamente al gasto efectivamente ejecutado8. Dichas cifras incluyen el gasto acordado de cada uno de los ministerios rectores del gasto social en las reas respectivas (educacin, salud, etc.), ms las cifras correspondientes de otros ministerios o instituciones que ejecutan programas o llevan a cabo acciones en cada una de esas reas o sectores sociales. Cabe destacar que en las exposiciones de motivos de los presupuestos de los ltimos aos, se incorpora como parte del gasto social, el monto correspondiente al Situado Constitucional, a los recursos del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) y de la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAE) en cada uno de los sectores del rea social, razn por la cual se publica informacin de la clasificacin sectorial del gasto de Gobernaciones y Alcaldas. De esta manera se obtiene una cobertura relativamente amplia del GPS a nivel nacional. La informacin publicada por la ONAPRE slo permite hacerle seguimiento al gasto acordado por partidas y programas a nivel agregado y por los montos correspondientes a los organismos adscritos a los respectivos ministerios, razn por la cual no se pueden determinar estructuras de costos ni determinar el valor efectivo de los insumos utilizados, as como tampoco se puede evaluar el resultado de los programas especficos mediante metas cuantificables. En consecuencia, resulta sumamente limitado, por no decir imposible, evaluar la eficiencia o rendimiento de dicho gasto. Por ejemplo, si se quisiese evaluar la efectividad y eficiencia del gasto pblico en atencin hospitalaria, no es posible hacerlo a travs de la informacin provista por va del presupuesto o del gasto acordado y mucho menos determinar la estructura de costos y el monto de los insumos en ello invertido, ni disponer de indicadores especficos, tales como nmero de consultas, intervenciones quirrgicas realizadas, etc. Por otra parte, no es posible determinar el destino del gasto social por estratos de ingreso de la poblacin y, por lo tanto, su impacto distributivo, debido a que la EPF de 1997 no
8

El gasto acordado corresponde al gasto presupuestado anual, ms las modificaciones presupuestarias producidas a lo largo de cada ao, producto de nuevos crditos adicionales o de reducciones de gasto como consecuencia de la declaracin de insubsistencias de ingresos.

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contemplaba la solicitud de informacin sobre la utilizacin de programas sociales del Gobierno por parte de los hogares, tales como educacin pblica, servicios de salud provistos por entes del Gobierno, etctera, que no implicasen el desembolso de recursos por parte de las familias, ya que en dicha encuesta se mide el consumo efectivo realizado por las familias desde un punto de vista de flujo de caja. La III Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares de 2005 que se lleva a cabo en la actualidad y cuyos resultados se dispondrn a mediados de 2006, imputar el impacto del uso de los programas sociales del sector pblico como parte del gasto de las familias a nivel agregado y por estratos de ingresos de la poblacin. Sin embargo, es importante sealar que en aos recientes ha habido una mejora relativa en la informacin publicada por el BCV, ya que el gasto pblico ha sido descompuesto en varios elementos para obtener cunto del mismo se destina efectivamente a las familias como provisin de bienes y servicios en educacin, salud, seguridad social, etc., y cunto se destina o dirige a otras actividades ms bien de carcter administrativo o burocrtico, tales como direccin superior de la administracin pblica. Podra decirse que esta clasificacin trata de determinar cules actividades tienen como destino la provisin directa de bienes y servicios pblicos a la poblacin y, por lo tanto, conforman parte del consumo efectivo de las familias, no obstante que algunas de las otras actividades de carcter administrativo o burocrtico puedan ser necesarias en cierta medida para generar las primeras. 7.2. Evolucin del gasto social El gasto social ha constituido el instrumento fundamental del modelo de distribucin en Venezuela, ms que el uso del sistema tributario, al menos hasta comienzos de la actual dcada, ya que el monto agregado del gasto social ha sido casi siempre superior a la recaudacin no petrolera. En consecuencia, el gasto social ha sido el mecanismo principal de distribucin de la renta petrolera. Por lo tanto, dado el carcter voltil del mercado petrolero internacional, el gasto social ha sido muy dependiente de los impactos positivos o negativos de los precios petroleros. Sin embargo, en el caso del gasto social, los impactos han sido mucho menos significativos que en otros sectores o reas del gasto pblico, debido fundamentalmente a la rigidez que caracteriza el gasto de los sectores sociales, especialmente los referidos a educacin, salud y seguridad social. La evaluacin del comportamiento de los ingresos fiscales y la relacin que ha tenido el gasto social con las distintas variables fiscales, tales como ingresos petroleros, gasto total del gasto primario, etc., da cuenta de la importancia que ha tenido el gasto social como instrumento de distribucin. Es as como el gasto acordado a los sectores sociales en los ltimos diez aos ha representado en promedio el 105,6% de los ingresos petroleros y el 96,6% de los ingresos no petroleros. Es importante tener en mente que antes de la aprobacin del IVA a fines de 1993, la proporcin del gasto social financiado con recursos internos era significativamente menor, ya que dicho impuesto permiti casi duplicar la recaudacin no petrolera en Venezuela. En cuanto a su relacin con el gasto total, el gasto social ha representado en promedio en los ltimos 10 aos el 44% del presupuesto del Gobierno Central. Si se establece la relacin con el gasto primario, este promedio se incrementa hasta el 51%. Sin embargo, en aos recientes, debido al incremento del endeudamiento pblico y en consecuencia del pago de intereses sobre dicha deuda, la diferencia entre ambos nmeros ha aumentado significativamente. En el lapso 1994-2004 el gasto social represent la mayor proporcin del gasto acordado, al pasar de 7,5% del PIB en el ao 1994, a 11,5% en el ao 2004. Dicho aumento ha obedecido, en primer lugar, al aumento de los gastos de la seguridad social, producto del colapso financiero del sistema centralizado de pensiones del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), razn por la cual el incremento en las pensiones y en el nmero de beneficiarios con derechos adquiridos, ha tenido que ser asumido dentro del presupuesto del Gobierno Central.

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Grfico 9 Venezuela: Clasificacin sectorial del gasto acordado. Participacin % en el PIB

14,0% 11,8% 12,0% 10,0% Porcentaje 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(*) 7,5% 11,5%

Direccin Superior Sectores Sociales Gastos No Clasificados Sectorialmente (*)

Seguridad y Defensa Sectores Productivos

(*) No incluye Am ortizacin de la Deuda

Fuente: ONAPRE, BCV. Clculos propios.

La estabilidad y el crecimiento relativo del gasto social en el lapso analizado como proporcin del PIB obedece a la rigidez caracterstica del gasto en los sectores de educacin y salud, cuyo presupuesto est conformado fundamentalmente por gastos recurrentes (remuneraciones, contrato, colectivo, suministros mdicos, medicamentos), lo que se convierte en un impedimento para la disminucin significativa en trminos nominales de su presupuesto en los perodos de reduccin de ingresos fiscales. Sin embargo, cuando el incremento en las asignaciones presupuestarias de dichos sectores ha sido inferior a la inflacin, se han generado consecuencias negativas en los servicios de salud y educacin principalmente, debido a la imposibilidad de reducir las remuneraciones y otros gastos de personal, lo que necesariamente oblig a reducir las asignaciones para gastos de materiales, suministros, servicios, mantenimiento e inversiones, con el consecuente perjuicio en la calidad de los servicios. Es importante destacar que la estabilidad relativa observada del gasto social en trminos del PIB no se corresponde con el comportamiento del gasto sectorial per cpita en trminos reales, donde se aprecia la inestabilidad caracterstica del gasto pblico en Venezuela y la erosin causada por la inflacin. Sin embargo, la prioridad relativa otorgada al gasto social se manifiesta claramente al mostrar un crecimiento real acumulado del 48% en el lapso 1994-2004. Grfico 10 Venezuela: Gasto sectorial per cpita a precios constantes de 1984
2400 2200 2000 1800 1600

2.155

1.457 Bolvares
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(*)

Direccin Superior Sectores Sociales Gastos No Clasificados Sectorialm ente (*)

Seguridad y Defe nsa Sectores Productivos

Fuente: ONAPRE, BCV. Clculos propios.

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Dentro de la estructura del gasto social, al sector educacin le ha correspondido ocupar el primer lugar en cuanto a volumen de recursos asignados, a pesar de que dicha proporcin pas del 47% del gasto social en el ao 1994, al 38,5% en el ao 2003. El sector salud muestra un comportamiento mucho ms inestable y desfavorable, ya que para el ao 1978 el gasto acordado al sector representaba el 45% del gasto social y a lo largo del perodo fue reduciendo progresivamente su participacin, hasta representar en el perodo 1994-2004 el 13,3%. El gasto en vivienda muestra la misma inestabilidad que ha sufrido la inversin pblica y su nivel ha sido sumamente bajo durante el perodo analizado. Los recursos asignados a los sectores sociales tradicionales (educacin, salud y vivienda) fueron afectados negativamente, debido a dos factores fundamentales. En primer lugar, al hecho de que el Gobierno Central se vio obligado a asumir los compromisos financieros del sistema de pensiones del IVSS, debido al colapso financiero de este ltimo, como fue mencionado anteriormente. En segundo lugar, la agudizacin de la pobreza, producto de la falta de un crecimiento sostenido y una inflacin persistentemente elevada, forz al sector pblico a implementar programas sociales compensatorios, particularmente en algunos aos de fuertes ajustes econmicos, los cuales fueron financiados, en buena medida, a expensas del gasto ordinario de educacin y salud. No obstante, el gasto en desarrollo social y participacin, en el cual se incluyen los programas sociales, mostr una tendencia muy inestable, lo que evidencia la ausencia de una poltica social sostenida y de largo alcance. Cuadro 38 Indicadores del Gasto Social
Participacin % en el PIB Aos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(*) Educacin 3,55% 3,27% 2,11% 3,47% 3,22% 3,87% 4,38% 4,72% 4,70% 4,53% 4,99% Salud 1,17% 0,96% 0,77% 1,43% 1,30% 1,38% 1,32% 1,49% 1,61% 1,48% 1,61% Desarrollo Social 1,04% 1,41% 1,84% 1,35% 0,77% 0,83% 0,78% 0,87% 0,82% 1,03% 1,09% Vivienda 0,57% 0,68% 1,02% 1,39% 0,92% 0,73% 1,60% 0,96% 0,81% 1,03% 0,57% Seguridad Social 0,97% 0,98% 1,08% 1,49% 1,32% 1,88% 2,14% 3,35% 2,76% 3,31% 2,74% Educacin 687 612 416 657 533 606 762 794 769 690 934 Per cpita en Bs. de 1984 Salud 227 180 151 271 215 216 230 250 263 225 301 Desarrollo Social 201 263 363 255 127 130 136 147 134 158 205 Vivienda 111 127 201 261 152 114 277 161 131 156 106 Seguridad Social 187 183 213 280 217 293 370 561 449 501 512

Fuente: ONAPRE: Leyes de Presupuesto varios aos. BCV. Exposicin de Motivos de los Proyectos de Presupuesto 2000-2005. Clculos propios. (*) Cifras estimadas.

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Cuadro 39 Venezuela: Clasificacin Sectorial del Gasto Social Estructura Porcentual

Aos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004(*) Educacin 47,18% 43,19% 29,88% 36,58% 41,10% 43,22% 41,11% 40,02% 43,04% 38,46% 43,35% Vivienda, Des. Urbano, Serv. Conexo 7,63% 8,94% 14,45% 14,66% 11,79% 8,19% 15,01% 8,17% 7,38% 8,71% 4,91% Salud 15,61% 12,68% 10,88% 15,06% 16,60% 15,41% 12,43% 12,60% 14,73% 12,56% 13,97% Desarrollo Social y Participacin 13,82% 18,58% 26,09% 14,18% 9,79% 9,27% 7,32% 7,41% 7,49% 8,78% 9,50% Seguridad Social 12,84% 12,91% 15,34% 15,70% 16,89% 21,01% 20,07% 28,41% 25,26% 28,04% 23,77% Cultura y Comunicacin Social 1,95% 2,13% 1,67% 2,21% 2,32% 1,37% 1,98% 1,32% 0,85% 2,37% 2,06% Ciencia y Tecnologa 0,97% 1,57% 1,69% 1,61% 1,50% 1,54% 2,08% 2,07% 1,25% 1,07% 2,43% Total Gasto Social 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Fuente: ONAPRE: Leyes de Presupuesto varios aos. Exposicin de Motivos de los Proyectos de Presupuesto 2000-2005. Clculos propios. (*) Cifras estimadas.

El gasto en salud ha sido el sector tradicional del gasto social ms afectado en Venezuela, mantenindose alrededor de 1,6% del PIB en aos recientes y mostrando un comportamiento muy inestable en trminos reales per cpita, con cadas sucesivas hasta el ao 1999. Sin embargo, en el perodo 2000-2004, muestra un crecimiento real del 30%. Es preciso destacar que uno de los problemas fundamentales del sector salud tiene su origen en el fraccionamiento del sistema y en la fragmentacin del financiamiento, lo cual, a su vez, genera inequidades y ocasiona una gran ineficiencia en el uso de los recursos. En este sentido, la medicin del gasto pblico en salud slo a travs del presupuesto del Gobierno Central en el sector puede conducir a impresiones erradas o incompletas. En efecto, a travs del gasto pblico se financia a una serie de instituciones pblicas que prestan de manera directa servicios de salud a la poblacin en general. Sin embargo, por la misma va presupuestaria se financian servicios de salud que no son prestados en forma directa por las instituciones pblicas especializadas del rea, sino ms bien por instituciones descentralizadas que no son imputadas al gasto social del Gobierno Central, pero que constituyen gastos en salud. Por ejemplo, la mayora de los funcionarios de la administracin pblica central estn amparados por varios servicios de salud (Servicio Mdico de las respectivas instituciones), el IVSS, plizas de seguros de hospitalizacin, ciruga y maternidad (HCM); los maestros son atendidos por el Instituto de Previsin y Asistencia Social del Ministerio de Educacin (IPASME), adems de plizas de seguros HCM y el IVSS; los militares disponen del Instituto de Previsin Social de las Fuerzas Armadas (IPSFA), de Sanidad Militar, el IVSS y tambin de plizas HCM. En |contraposicin, un significativo nmero de la poblacin tiene un acceso muy limitado a servicios de calidad a travs de la red de salud pblica que proveen el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), las gobernaciones y algunas alcaldas. Un estudio reciente (Salvato 2003) permiti la cuantificacin del gasto consolidado en salud en el sector pblico para el perodo 1995-2002, habiendo determinado que para el ao 2001 el gasto en salud financiado con cargo al presupuesto nacional represent el 3,3 % del PIB, del cual el 69% se dirigi al Sistema Pblico de Salud (MSDS e institutos adscritos, estados y municipios); el 15,1 % correspondi a otras instituciones pblicas, contributivas o no; el 9,4 % estaba constituido por compras de servicios al sector privado y el 6,5% restante por aportes a la Seguridad Social. Al incorporar los recursos

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del Fondo de Asistencia Mdica del IVSS y el Fondo de Asistencia Mdica del IPASME, el gasto consolidado en salud ejecutado por el sector pblico represent el 4,2% del PIB. En la dcada de los noventa se llev a cabo la descentralizacin de los servicios de salud a los estados, que trajo consigo serias complicaciones derivadas fundamentalmente de los aspectos presupuestarios. Una de las principales limitaciones fue lo referente a los pasivos laborales del personal transferido a las gobernaciones, por cuanto en el inicio se haba establecido un cronograma para la transferencia de dichos recursos, compromiso que fue imposible cumplir por las limitaciones presupuestarias. Las transferencias de los recursos a los estados en los primeros aos (1994-1999) tuvieron un crecimiento significativo mientras se fueron incorporando progresivamente los distintos estados. A partir del ao 1998, su crecimiento real ha sido muy reducido, a excepcin del ao 2000, en el cual se incrementaron en un 34%. Durante los aos 2001 y 2002 el crecimiento real anual no alcanza el 5%, lo cual ha afectado la calidad de los servicios, habida cuenta que con dichos recursos se ha debido financiar los incrementos de sueldos y salarios aprobados en los ltimos aos, los cuales superan esa proporcin. Ello implic el sacrificio de los recursos para la provisin de insumos y el mantenimiento de las instalaciones fsicas de los establecimientos de salud. Por otra parte, la distribucin de los recursos que se transfieren a cada uno de los estados no respondi a mecanismos y criterios que contemplaran variables como volumen de la poblacin, el perfil epidemiolgico y los problemas econmicos y sociales de cada estado. La misma respondi a la infraestructura de servicios ya establecida y a los recursos humanos preexistentes, razn por la cual bsicamente se replic la estructura de los presupuestos histricos del pasado. Al comparar las proporciones de los recursos asignados a cada estado, se observan inequidades y un tratamiento muy diferenciado entre las entidades federales: mientras unas muestran incrementos importantes, otras muestran reduccin. El gasto en programas para enfrentar la pobreza en la dcada de los noventa represent en promedio el 14,2% del gasto social, el 5% del presupuesto del Gobierno Central y el 1,2% del PIB. A partir del ao 1999 se reducen significativamente, pasando a representar el 3,2% del gasto social y el 1,2% del presupuesto del Gobierno Central. En el perodo 2002-2004, el Gobierno ha venido adelantando una serie de programas sociales, entre los cuales se encuentran programas de atencin en salud (Barrio Adentro, Clnicas Populares) y programas en educacin (Misin Robinson, Misin Sucre), los cuales no se ejecutan ni se financian a travs del aparato institucional ordinario, resultando difcil su cuantificacin y evaluacin. Los recursos financieros utilizados en esos programas provienen fundamentalmente a travs de Petrleos de Venezuela (PDVSA) y del Banco de Desarrollo Econmico y Social (BANDES), por lo que no estn contabilizados en las cifras oficiales de gasto social. Una de las formas mediante las cuales el Estado realiza su poltica distributiva es a travs del empleo pblico. Al respecto, en el perodo 1994-2005 el nmero de cargos del GC se increment en 115,5%; sin embargo, las remuneraciones por persona ocupada en el lapso 2000-2003 muestran una reduccin real del 28,9% (ver Grfico 11).

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Grfico 11 Evolucin de los Recursos Humanos del Gobierno Central

900000

800000

700000

600000 Nmero de Cargos

500000

400000

300000

200000

100000

0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: ONAPRE, Exposicin de Motivos del Presupuesto, varios aos.

Uno de los aspectos ms discutidos a la hora de evaluar el gasto social en Venezuela es el referido a la calidad del gasto. No se dispone de un sistema de indicadores que permita hablar con propiedad sobre el tema; sin embargo, la evaluacin de la estructura del gasto por partidas y programas permite adelantar algunas conclusiones: la mayor proporcin del presupuesto del Ministerio de Educacin es destinada a la cancelacin de gastos de personal, bien sea ejecutados en forma directa o a travs de transferencias a entes adscritos e instituciones de educacin descentralizadas. En los aos evaluados destin el 94% de su presupuesto a esos conceptos, quedando un 6% para materiales y suministros, mantenimiento y compra de equipos, lo que pone de manifiesto la rigidez del gasto de ese ministerio y explica las deficiencias de materiales, mantenimiento y equipos de las instalaciones educativas. En lo que respecta a la distribucin del presupuesto por programas del Ministerio de Educacin, el gasto administrativo y la contratacin colectiva represent en promedio en el perodo 2000-2004 el 28,3%, el gasto programtico el 69%, con tendencia creciente, siendo el gasto en educacin superior el que concentr la mayor proporcin de dicho gasto (39,4% promedio), la educacin bsica con el 15% con un fuerte incremento en el ao 2004 y la educacin media con el 9,2%. En el ao 2003, se cre el Ministerio de Educacin Superior, con lo cual una parte significativa de los recursos del Ministerio pasaron a formar parte del Presupuesto de la nueva institucin, con lo cual probablemente se opere una modificacin de la estructura del MECD. Las transferencias por concepto de aportes a organismos adscritos al Ministerio para el ao 2004 representaron el 3,9% del Presupuesto.

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Cuadro 40 Ministerio de Educacin - Presupuesto por programas Estructura %

Denominacin Total Gasto administrativo y contratacin colectiva Gasto Programtico Planificacin de la educacin Programas sociales Asuntos socioeducativos Educacin preescolar Educacin bsica Educacin especial Educacin media, diversificada y profesional Educacin superior (*) Educacin de adultos Servicio de apoyo a los programas de docencia Aportes a organismos 2000 100,0% 49,2% 50,1% 1,1% 1,0% 0,0% 1,6% 6,2% 0,5% 4,7% 34,2% 0,7% 0,0% 0,8% 2001 100,0% 22,0% 75,5% 0,1% 0,0% 0,0% 3,7% 13,4% 1,1% 10,5% 44,1% 2,6% 0,0% 2,5% 2002 100,0% 20,1% 77,6% 0,0% 0,0% 0,0% 4,4% 17,7% 1,4% 12,0% 40,0% 1,9% 0,0% 2,3% 2003 100,0% 29,6% 67,1% 0,0% 0,0% 0,0% 3,5% 14,5% 1,0% 9,6% 36,9% 1,5% 0,0% 3,4% 2004 100,0% 20,8% 75,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 22,8% 0,0% 9,2% 41,6% 1,7% 0,0% 3,9%

Fuente: ONAPRE. Leyes de Presupuesto. (*) A partir del ao 2003 Educacin Superior es un Ministerio separado.

El Presupuesto del Ministerio de Salud y Desarrollo Social muestra una estructura de gasto semejante a la del Ministerio de Educacin en cuanto a la rigidez del gasto de carcter burocrtico, ya que destina a gastos de personal, transferencias a los institutos adscritos (institutos autnomos y dos hospitales universitarios) y a los servicios de salud descentralizados en las entidades federales, el 86,2% de su presupuesto. Sin embargo, la estructura del presupuesto de salud es mucho ms compleja, por cuanto dentro de sus gastos rgidos habra que agregar la proporcin correspondiente a materiales y suministros, partida a la cual se imputan los insumos mdicos, medicamentos para atender enfermedades crnicas y de alto costo y riesgo, vacunas, entre otros, con lo cual tendra comprometido aproximadamente el 95,1% de su presupuesto. La desagregacin del presupuesto por programas de dicho ministerio en el lapso 2000-2004 muestra un incremento significativo en la proporcin del gasto destinado a coordinacin y administracin, la cual represent el 36% para el ao 2004 y una reduccin en la proporcin destinada a gasto programtico que pas de representar el 69,7% en el ao 2000 al 54% en el ao 2004. Paralelamente se observa una disminucin de las transferencias a los institutos adscritos y a los estados descentralizados para cubrir los gastos de los servicios de salud (red ambulatoria y hospitales) desde 61,3% en el ao 2002 a 46,8% en el 2004. Los gastos en desarrollo social constituyen el 10% del Presupuesto del Ministerio. Lo anterior obedece a la aplicacin de una poltica centralizadora que se viene emprendiendo en el Ministerio de Salud y Desarrollo Social a partir del ao 2001, desconociendo los pequeos avances alcanzados con la descentralizacin en algunos estados y con el consecuente deterioro de los servicios pblicos de salud. No existen datos actualizados acerca de la poblacin atendida en el sistema educativo pblico. En la ltima Encuesta Social realizada en 1998, se determin que el 79,4% de la poblacin que asista a la escuela, lo haca en escuelas pblicas. De la poblacin correspondiente a los dos quintiles ms bajos de ingresos, el 91,5% asista a escuelas pblicas y en el quintil ms alto el 50,4%. Estas cifras se deben haber modificado como consecuencia del incremento que ha experimentado la pobreza en el pas, con lo cual el gasto en educacin indudablemente tiene un

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efecto distributivo importante. El comportamiento del gasto en educacin se refleja en las tasas de escolaridad, indicador que en el perodo 1995-2003 muestra una evolucin favorable, siendo la ms satisfactoria la correspondiente a la educacin bsica. Al mismo tiempo se observa un mejoramiento de la tasa de prosecucin en la educacin bsica, acompaada de la reduccin de la repitencia y de la desercin. En el caso de educacin media y diversificada estos indicadores muestran una leve mejora; sin embargo, los niveles de prosecucin son muy bajos (44%) y los niveles de desercin altos (14%). Cuadro 41 Tasa neta de escolaridad por nivel educativo Porcentaje
Aos escolares 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 Preescolar 37,1 40,8 42,3 40,3 44,1 44,3 46,5 47,5 49,4 Bsica 81,2 83,2 85,0 82,8 84,7 87,1 90,4 89,8 90,9 Media diversificada y profesional 18,3 20,9 21,2 21,6 22,5 23,7 25,5 25,9 28,5

Fuente: Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD). Instituto Nacional de Estadstica (INE).

Cuadro 42 Tasa de prosecucin, repitencia y desercin por nivel educativo

Bsica Ao Escolar Prosecucin 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 Promedio 81,0 77,8 83,8 84,0 82,8 87,2 87,8 87,7 84,8 87,3 84,4 Repitencia 11,3 10,7 10,7 10,3 9,9 8,2 7,8 8,2 8,6 8,4 9,4 Desercin 8,2 11,9 5,5 5,9 9,1 4,7 3,7 3,3 6,8 4,5 6,4 Prosecucin 44,1 40,0 48,0 43,4 42,9 44,2 44,8 45,4 43,1 46,5 44,2 Repitencia 4,8 5,2 5,3 4,7 5,1 5,3 5,0 4,7 4,4 3,8 4,8 Desercin 13,9 21,9 8,1 15,0 15,1 13,4 11,3 11,1 19,2 8,7 13,8 Media diversificada y profesional

Fuente: Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (MECD). Clculos propios.

En lo que respecta al sector salud, la misma encuesta social del ao 1998 determin que cerca del 35% de la poblacin de la muestra atendi sus problemas de salud en un consultorio privado. Al sumar las proporciones obtenidas en hospitales pblicos, ambulatorios, IVSS y

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centros maternos infantiles, se obtiene que el 61,3% de la muestra utiliz los servicios de salud de las distintas instituciones pblicas. Tomando en consideracin que el MSDS y las organizaciones estatales de salud son los principales proveedores de estos servicios y no tienen establecida ninguna exclusin en esta provisin, se podra estimar que atienden entre un 65% y un 70% de la poblacin. Una forma de conocer el gasto en sectores sociales y sus posibles impactos distributivos, en especial de educacin y salud, es a travs del anlisis del consumo efectivo de los hogares en dichos servicios y su composicin. Como fue mencionado anteriormente, en fecha reciente el BCV puso a disposicin del pblico la informacin correspondiente a esta serie estadstica para el perodo 1997-2003, tanto a precios corrientes y constantes, con base en el ao 1997, generada a partir del Programa de Actualizacin de las Estimaciones Macroeconmicas (PRACEM). En dicha informacin se determina el Consumo Efectivo de los Hogares por Finalidades, el cual es estimado a partir de la agregacin del consumo de los hogares, las transferencias sociales en especie de las instituciones privadas sin fines de lucro (IPSFLSH) que sirven a los hogares y las transferencias sociales en especie recibidas del Gobierno General (GG)9. Estas ltimas, de acuerdo con el Manual de Cuentas Nacionales del BCV, constituyen los bienes y servicios de consumo individual proporcionados por el Gobierno a los hogares, los cuales fundamentalmente son los gastos en servicios de salud, educacin, vivienda y servicios sociales10. De acuerdo a esta informacin, el consumo efectivo de los hogares en salud durante el perodo 1997-2003 represent en promedio el 4,9% del PIB, en el ao 2001 alcanz su mximo nivel al llegar al 5,3%. El mismo muestra una cada real en todo el perodo del 12,8%, como consecuencia de una reduccin real del 23% en las transferencias sociales del Gobierno Central y del 16,3% en las transferencias sociales de las IPSFLSH. En cuanto a su estructura durante el perodo, el 59,4% con tendencia creciente correspondi al consumo realizado por los hogares, el 36,1% con tendencia decreciente provino de las transferencias sociales del Gobierno General y el 4,5% con tendencia decreciente correspondi a las transferencias sociales de las IPSFLSH. Para el ao 2003, las trasferencias sociales del Gobierno General al sector salud redujeron su proporcin al 32,4%. En lo que respecta al consumo de los hogares en educacin, ste represent en promedio en el perodo el 6,7% del PIB, mostrando un crecimiento real del 3,7%, derivado fundamentalmente del crecimiento real del 4,3% de las transferencias sociales del Gobierno Central. El consumo efectivo de los hogares en educacin durante el perodo 1997-2003 ha estado conformado en promedio en 29,5% por el consumo financiado directamente por los hogares, 4,2% por las transferencias de instituciones privadas sin fines de lucro y la mayor proporcin, 66,3%, por las transferencias de bienes y servicios del Gobierno General. Sin embargo, para el ao 2003 el consumo en esos servicios financiado por los hogares y las transferencias de las instituciones privadas sin fines de lucro reducen su aporte al consumo efectivo en educacin, mientras que las transferencias del Gobierno General aumentan a la proporcin del 66,3%.

9 10

Comprende: Gobierno Central, gobiernos regionales, gobiernos municipales, Instituciones de la Seguridad Social e instituciones pblicas sin fines de lucro. Incluye los servicios de salud prestados a la poblacin por el MSDS, las gobernaciones y municipios, una muestra de institutos autnomos creados con este fin y los programas de asistencia mdica del IVSS e IPASME. No incluye gastos administrativos de las instituciones sealadas, gastos de salud del Ministerio de la Defensa, servicios mdicos y otros gastos de salud de otros ministerios e institutos autnomos, aportes patronales al IVSS y a seguros de HCM, compra de servicios de salud por las instituciones pblicas distintas a las sealadas.

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Cuadro 43 A Consumo efectivo de los Hogares por finalidad en Salud, Educacin y Consumo Total Participacin % en el PIB
Concepto 1997 Salud Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 2,2% 0,2% 1,8% 4,2% Educacin Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 1,3% 0,2% 4,2% 5,6% 1,8% 0,3% 4,2% 6,3% 2,2% 0,3% 4,1% 6,6% 2,1% 0,3% 4,5% 6,8% 2,3% 0,3% 5,1% 7,6% 2,3% 0,3% 4,7% 7,2% 2,1% 0,3% 4,6% 7,0% 2,7% 0,3% 1,9% 4,8% 3,0% 0,2% 1,6% 4,9% 2,9% 0,2% 1,7% 4,8% 3,2% 0,2% 1,9% 5,3% 3,1% 0,2% 1,7% 5,0% 3,3% 0,2% 1,7% 5,1% 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total Consumo Hogares Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 49,1% 0,8% 6,2% 56,1% 53,9% 1,0% 6,3% 61,2% 53,5% 0,9% 5,9% 60,3% 49,1% 0,9% 6,3% 56,3% 52,6% 0,9% 7,1% 60,6% 51,2% 0,9% 6,5% 58,6% 52,5% 0,9% 6,4% 59,8%

Fuente: Banco Central de Venezuela. Cuadro II 13. 1/ Instituciones privadas sin fines de lucro que sirven a los hogares. Clculos propios.

Cuadro 43 B Consumo efectivo de los Hogares por finalidad en Salud, Educacin y Consumo Total Estructura %
Concepto 1997 Salud Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 51,8% 4,7% 43,4% 100,0% Educacin Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 22,6% 3,6% 73,7% 100,0% 29,0% 4,9% 66,2% 100,0% 33,5% 4,5% 62,0% 100,0% 30,7% 4,2% 65,1% 100,0% 29,7% 4,0% 66,2% 100,0% 31,3% 4,1% 64,5% 100,0% 29,9% 3,9% 66,2% 100,0% 55,1% 5,6% 39,3% 100,0% 62,2% 4,5% 33,2% 100,0% 60,5% 4,7% 34,8% 100,0% 60,0% 4,2% 35,9% 100,0% 62,3% 4,0% 33,7% 100,0% 63,9% 3,7% 32,4% 100,0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total Consumo Hogares Gasto de consumo individual de los hogares Transferencias sociales en especie recibidas de las IPSFLSH 1/ Transferencias sociales en especie recibidas de Gobierno General Consumo individual efectivo 87,6% 1,4% 11,1% 100,0% 88,2% 1,6% 10,2% 100,0% 88,7% 1,6% 9,8% 100,0% 87,2% 1,6% 11,2% 100,0% 86,7% 1,5% 11,7% 100,0% 87,4% 1,5% 11,1% 100,0% 87,8% 1,5% 10,8% 100,0%

Fuente: Banco Central de Venezuela. Cuadro II 13. 1/ Instituciones privadas sin fines de lucro que sirven a los hogares. Clculos propios.

Lo anterior pone en evidencia que los servicios pblicos de educacin han tenido una participacin en el consumo efectivo de los hogares mucho mayor que la de los servicios de salud, lo cual ha sido consecuencia de la reduccin del gasto efectivo en el rea. Ello ha trado como consecuencia una reduccin de la cobertura de dichos servicios en capas amplias de la poblacin, forzando el desplazamiento de la satisfaccin de las necesidades del sector por parte del sector privado. Sin embargo, como fue mencionado anteriormente, cerca de dos tercios de la poblacin tuvo que recurrir a la oferta de servicios provista por el sector pblico, lo cual explica el marcado deterioro en la calidad observada de dichos servicios. Debido a que los sectores de mayores ingresos de la poblacin pueden financiar el costo de los servicios de salud provistos por el sector privado, bien sea con recursos propios o mediante la adquisicin de plizas de seguros, es altamente probable que el bajo nivel de recursos asignados al sector y el

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deterioro de los servicios correspondientes, haya tenido un impacto regresivo en los ltimos aos. En cuanto a los impactos distributivos del gasto en educacin por programas, como fue mencionado anteriormente, vale la pena resaltar que una alta proporcin la ocupa el gasto en educacin superior (41%), mientras que el gasto consolidado en educacin preescolar, primaria, media y diversificada apenas alcanza un 33% en los ltimos aos. Dada la elevada proporcin de la poblacin de bajos ingresos que atiende las instituciones pblicas en educacin primaria y bsica (91% mencionado anteriormente), es altamente probable que la distribucin comentada tenga elevados impactos regresivos, ya que la proporcin de la poblacin de bajos ingresos que tiene acceso a la educacin superior es sumamente baja, a juzgar por el Cuadro 4 presentada en el Captulo 3 de este trabajo sobre la distribucin del ingreso en Venezuela, en el cual se puso de manifiesto los bajos niveles de escolaridad que tienen los estratos de bajos ingresos de la poblacin. Cuadro 44 Indicadores de Ingresos No Petroleros, IVA y Gasto Social Acordado
Participacin % en el PIB Aos Ingresos No Petroleros 8,7% 8,0% 7,8% 9,8% 10,1% 10,8% 8,8% 9,1% 9,8% 9,8% 11,3% Gasto Social Acordado 7,5% 7,6% 7,1% 9,5% 7,8% 9,0% 10,7% 11,8% 10,9% 11,8% 11,5% Per Cpita en Bs. de 1984 Ingresos No Petroleros Tributarios 1.683 1.494 1.545 1.832 1.655 1.679 1.525 1.521 1.594 1.479 2.113 Gasto Social Acordado 1.457 1.417 1.392 1.783 1.287 1.393 1.844 1.974 1.778 1.786 2.155

IVA

IVA

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2,0% 3,1% 3,6% 4,3% 4,3% 4,8% 4,0% 4,1% 4,1% 4,7% 6,2%

394 589 712 808 704 743 687 683 663 710 1.161

Fuente: BCV, ONAPRE, INE. Clculos propios.

Grfico 12 Venezuela: Evolucin de los Ingresos No Petroleros y Gasto Social Acordado como % del PIB
14,0%

12,0%

10,0%

Porcentaje

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Impuesto al Valor Agregado

Gasto Social

Ingreso No Petrolero (tributarios)

Fuente: BCV, SENIAT, ONAPRE y clculos propios.

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Grfico 13 Venezuela: Evolucin del Ingreso No Petrolero, IVA y Gasto Social per cpita a precios constantes de 1984
2400 2200 2000 1800 1600

Bolvares

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Impuesto al Valor Agregado

Gasto Social

Ingreso No Petrolero (tributarios)

Fuente: BCV, SENIAT, ONAPRE y clculos propios.

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