Servicio Canario de la Salud – Tema 7 Ley 30/1992 (3)

EL ACTO ADMINISTRATIVO

EL ACTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO

El acto administrativo es toda declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de una

Administración Pública en ejercicio de sus potestades administrativas no reglamentarias, y suje-
ta al Derecho Administrativo.

Hay que destacar que son actos administrativos sólo aquellos actos de la Administración sujetos
al Derecho Público, esto es, al Derecho Administrativo, a diferencia de los actos privados de la
Administración, sujetos al Derecho privado o común, que tienen lugar cuando esta no actúa en
ejercicio de una potestad administrativa, sino como cualquier otro sujeto de Derecho.

Asimismo, es importante resaltar que el acto administrativo se produce en uso de una potestad
distinta de la reglamentaria, pues del ejercicio de esta nacen normas jurídicas, los Reglamen-
tos, y no resoluciones o actos administrativos.

CLASES

Según el criterio a que se atienda, los actos administrativos pueden ser:

• Por el órgano del que emana:

o Simples: proceden de un solo órgano administrativo.

o Complejos: en su producción interviene más de un órgano administrativo.

• En función del destinatario:

o Singulares: el que va dirigido a persona determinada.

o Generales o colectivos: el que se dirige a una pluralidad indeterminada de per-

sonas.

• Por la forma de exteriorizarse:

o Expresos: cuando se manifiesta formalmente, normalmente de forma escrita, la

voluntad del órgano administrativo.

o Presuntos: cuando se producen por silencio administrativo, atribuyendo la Ley

al mismo efectos estimatorios o desestimatorios de la solicitud.

• Por la potestad ejercitada:

o Reglados: cuando no se deja margen alguno a la discrecionalidad de la Admi-

nistración.

o Discrecionales: cuando se deja cierto margen de maniobra al órgano adminis-

trativo, para decidir entre varias opciones posibles.

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• Por el momento de dictarse:

o Actos de trámite: los que forman parte del procedimiento, sin poner fin al mis-
mo. No son recurribles, salvo los cualificados:

ƒ Los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

ƒ Los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.

ƒ Los que producen indefensión o perjuicio irreparable.

o Definitivos o resolutorios: aquellos que deciden y ponen fin al procedimiento,

por lo que son recurribles. A su vez pueden ser:

ƒ Actos que ponen fin a la vía administrativa (causan estado).

ƒ Actos que no ponen fin a la vía administrativa (no causan estado).

• Por los efectos que producen para los interesados:

o Favorables: Los que reconocen un derecho o reducen una obligación.

o Desfavorables o de gravamen: Los que reducen un derecho o aumentan las

obligaciones ya existentes.

• Por su contenido:

o Constitutivos: crean, modifican o extinguen una relación jurídica.

o Declarativos: se limitan a constatar una situación jurídica.

ELEMENTOS

El acto administrativo se integra de los siguientes elementos:

• Subjetivo: Referido a los sujetos intervinientes en la relación jurídico-administrativa.

Son, a su vez:

o Sujeto activo. Es el órgano administrativo que ejerce la competencia. Esta es:

ƒ Territorial: por razón del territorio.

ƒ Material: por razón de la materia.

ƒ Jerárquica: por razón de la jerarquía.

o Sujeto pasivo: El administrado que participa en la relación jurídica, en calidad

de interesado.

• Objetivo: Se refiere al contenido del acto administrativa que se dicta. Habrá de ser:

o Lícito.

o Posible.

o Determinado o susceptible de determinación.

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• Formal. Es el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los cuales se confi-

gura la voluntad del órgano administrativo (es el procedimiento administrativo).

ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN

En relación con el sujeto activo de la relación jurídico-administrativa, esto es, el órgano admi-
nistrativo que interviene en el procedimiento, es condición indispensable garantizar la imparcia-
lidad del mismo.

a) Abstención (art. 28)

En tal sentido, dispone la Ley 30/1992 que las autoridades y el personal al servicio de las Ad-
ministraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el párrafo siguien-
te se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato,
que resolverá lo procedente.

Son motivos de abstención los siguientes:

A) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquél ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión
litigiosa pendiente con algún interesado.

B) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o so-
ciedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios
que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar
asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

C) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas
en el apartado anterior.

D) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se

trate.

E) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el

asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier
tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que

concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido.

Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circuns-
tancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

b) Recusación (art. 29)

En los casos previstos en el apartado anterior, podrá promoverse recusación por los interesados
en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se fun-
da.

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En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa

alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 días, previos

los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibili-
dad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento.

EFICACIA DE LOS ACTOS

a) Ejecutividad (art. 56)

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediata-
mente ejecutivos, salvo lo previsto para la suspensión de los actos administrativos, y en aque-
llos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización
superior.

b) Efectos (art. 57)

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán vá-
lidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa.

La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitu-
ción de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siem-
pre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la efi-
cacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. NULIDAD Y ANULABILIDAD. IRRE-

GULARIADES NO INVALIDANTES

La invalidez supone el nacimiento del acto administrativo con algún vicio o defecto, porque falta
alguno de sus elementos o los que están no son ajustados a derecho.

Algunos de estos defectos provocan, simplemente, irregularidades no invalidantes (esto es, no

afectan a la producción de efectos del acto administrativo), mientras que otros, especialmente
graves, originan, bien la nulidad de pleno derecho (los más graves), bien la mera anulabilidad.

NULIDAD DE PLENO DERECHO (art. 62)

Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que, por adolecer de algún vicio o defecto
especialmente grave, no producen efecto alguno. Y si lo han producido, habrá que destruir esa
aparente producción de efectos.

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Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.

c. Los que tengan un contenido imposible.

d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente esta-

blecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la vo-
luntad de los órganos colegiados.

f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se ad-
quieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.

g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sanciona-
doras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Son efectos propios de la nulidad de pleno derecho:

• La declaración de nulidad desde el momento en que el acto se dictó (ex tunc, desde
entonces).

• Produce efectos frente a todos.

• Es imprescriptible, esto es, la declaración de nulidad no está sujeta a plazo, pudiendo

ser declarada en cualquier momento.

ANULABILIDAD (art. 63)

Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordena-
miento jurídico, incluso la desviación de poder.

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distin-
tos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los intere-
sados.

La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo impli-
cará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Son efectos propios de la anulabilidad:

• La cesación de efectos se produce desde el momento de la declaración (ex nunc, desde

ahora).

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• Produce efectos sólo para los interesados, que son los legitimados para solicitarla.

• Está sujeta a plazo de prescripción (uno u otro, según las normas que establezcan di-
chos plazos).

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD

• En la nulidad, el vicio afecta al interés general o al orden público, por lo cual cualquier
ciudadano puede impugnar el acto; en la anulabilidad el vicio solamente puede ser ale-
gado por los interesados.

• La nulidad puede ser apreciada de oficio por el órgano; la anulabilidad solamente pue-
de instarse por el interesado.

• En la nulidad, la acción para combatir el vicio no prescribe; la acción para combatir la

anulabilidad está sujeta al plazo que la norma para cada supuesto establezca.

• La nulidad se declara con efectos retroactivos; la anulabidad produce sus efectos desde
el momento de su declaración (salvo excepciones).

• La nulidad no permite la convalidación del acto de que se trate; la anulabilidad permite

la convalidación del acto anulable por el órgano superior jerárquico u órgano compe-
tente.

• La nulidad constituye la excepción, por cuanto la regla general cuando un acto infringe
el ordenamiento jurídico es la anulabilidad (principio antiformalista, principio de efica-
cia).

IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES

Aunque la Ley 30/1992 no dice que deba entenderse por irregularidades no invalidantes, estas
son todas aquellas que se producen durante la tramitación de un procedimiento administrativo,
sin afectar a la producción de efectos de la resolución.

De la regulación que se hace de la anulabilidad, pueden extraerse ciertas reglas relativas a las
irregularidades no invalidantes. En concreto, dice la Ley 30/1992:

• El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los re-
quisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados, por lo cual, en sentido contrario, hemos de entender que si el defecto de
forma no afecta a los requisitos formales indispensables para que el acto alcance su fin,
o causa indefensión, la irregularidad producida no afectará a los efectos del acto.

• La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas só-
lo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo, por lo cual, a sensu contrario, se entiende que la realización de actuaciones fue-
ra de plazo, si el plazo no es esencial, no afectará a la eficacia de la resolución.

En fin, hace referencia la Ley 30/1992 a la responsabilidad en la tramitación de los procedi-

mientos, disponiendo que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio
de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los
asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para
remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de
los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y
eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

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Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública

que corresponda.

TRANSMISIBILIDAD (art. 64)

La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que

sean independientes del primero.

La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mis-
mo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el
acto administrativo no hubiera sido dictado.

CONVERSIÓN DE ACTOS VICIADOS (art. 65)

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirán los efectos de éste.

CONSERVACIÓN DE ACTOS Y TRÁMITES (art. 66)

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción.

CONVALIDACIÓN (art. 67)

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para
la retroactividad de los actos administrativos.

Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá rea-

lizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante
el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

OBLIGACIÓN DE RESOLVER (art. 42)

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a no-
tificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero:

• Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio.

• Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de

comunicación previa a la Administración.

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El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma re-
guladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno
mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de 3
meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos,

las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mis-
mos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo
normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de
los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención:

• En la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio.

• En comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la re-
cepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En es-
te último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido re-
cibida por el órgano competente.

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se
podrá suspender en los siguientes casos:

a. Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la

aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que
medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destina-
tario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 71 de la presente Ley.

b. Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las

Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comu-
nicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración ins-
tructora, que también deberá serles comunicada.

c. Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido
de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que me-
die entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del in-
forme, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión
no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

d. Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes pro-

puestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los
resultados al expediente.

e. Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en

los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley (terminación convencional), desde
la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las re-
feridas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Admi-
nistración o los interesados.

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Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un
incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a pro-
puesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para re-
solver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir
con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación

mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los
medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al esta-
blecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los
interesados, no cabrá recurso alguno.

El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los
asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resol-
ver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la
obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria,

sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DE

INTERESADO (art. 43)

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin
haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deduci-
do la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según pro-
ceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el
apartado 4 de este artículo:

• La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de

acto administrativo finalizador del procedimiento.

• La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los in-
teresados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente.

Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos
los casos, salvo:

• Cuando una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo esta-
blezca lo contrario.

• En los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo

29 de la Constitución.

• En aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitan-

te o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

• En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio

tendrá efecto desestimatorio.

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No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silen-
cio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo
si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución
expresa sobre el mismo (doble silencio positivo en el caso del recurso de alzada).

La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42
se sujetará al siguiente régimen:

a. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a

la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa poste-

rior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto an-
te la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser
acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acredita-
tivo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicita-
do el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.

FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO (art.

44)

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que
se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento
de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

• En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su

caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los inte-
resados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por
silencio administrativo.

• En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en

general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de grava-
men, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad
ordenará el archivo de las actuaciones.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al inte-
resado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

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