Выдрин И.В. Конституционное право России. 2015

Конституционное
право России
Учебник для бакалавров
Издательство «Юрлитинформ»
Москва
2015
УДК 342(470)(075.8)
ББК 67.400я73-1
К65
Авторы:
Выдрин И.В. – доктор юридических наук, профессор (введение, гла-
вы 1, 6, 10, 13, 15);
Герасименко Ю.В. – доктор юридических наук, профессор (главы 9, 17);
Дудко И.Г. – доктор юридических наук, профессор (главы 12; 23 – со-
вместно с кандидатом юридических наук А.Е. Алехиным);
Ефременкова Д.А. – кандидат юридических наук, доцент (глава 7);
Киреев В.В. – доктор юридических наук, профессор (глава 11);
Кравец И.А. – доктор юридических наук, профессор (главы 4, 5);
Крусс В.И. – доктор юридических наук, профессор (главы 2, 3);
Кулешов И.В. – кандидат юридических наук, доцент (§§ 1–3 главы 22);
Лебедев В.А. – доктор юридических наук, профессор (глава 16);
Миленина Н.С. – кандидат юридических наук, доцент (§§ 5–6 главы 22);
Скуратов Ю.И. – доктор юридических наук, профессор (глава 21);
Слюсаренко Т.В. – кандидат юридических наук, доцент (главы 14, 24);
Хвастунов К.В. – кандидат юридических наук, доцент (главы 18, 19);
Якимов Г.А. – кандидат юридических наук, доцент (глава 20).
Тепляков И.И. – ассистент (§ 4 главы 22).
Рецензенты:
Руденко В.Н. – доктор юридических наук, профессор, член-
корреспондент Академии наук РФ, директор Института философии и пра-
ва Уральского отделения академии наук;
Ливеровский А.А. – доктор юридических наук, профессор, заведующий
кафедрой конституционного права Санкт-Петербургского государствен-
ного экономического университета.
К65 Конституционное право России: учебник для бакалавров / отв. ред.

докт. юрид. наук, проф. И.В. Выдрин. – М.: Юрлитинформ, 2015. – 552 с.
ISBN 978-5-4396-0951-2
Учебник «Конституционное право России» подготовлен в соот-

ветствии с федеральным государственным образовательным стандартом
высшего профессионального образования по направлению подготовки
«Юриспруденция» (квалификация (степень) – «бакалавр»). В учебнике
раскрывается содержание основных институтов отрасли и науки консти-
туционного права, анализируются проблемы теории и практики современ-
ного конституционного строительства.
Учебник предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей
юридических вузов, лиц, замещающих государственные и муниципальные
должности, должности государственной и муниципальной службы, а также
для всех тех, кто интересуется конституционно-правовой тематикой.
УДК 342(470)(075.8)
ББК 67.400я73-1
ISBN 978-5-4396-0951-2 © Коллектив авторов, 2015
© Издательство «Юрлитинформ», 2015
Введение
Настоящий учебник подготовлен коллективом авторов в соответствии

с требованиями федерального государственного образовательного стан-
дарта по направлению подготовки «Юриспруденция» и предназначен для
студентов-бакалавров, изучающих конституционное право Российской
Федерации. Структура учебника подчинена определенной логике изложе-
ния учебного материала, строящейся по принципу «от общего к частно-
му». К разряду общих вопросов отнесены проблемы конституционного
права в значениях самостоятельной юридической науки и правовой отрас-
ли, теоретико-исторические проблемы конституционализма и конститу-
ционного строительства в России. Данная часть книги, ничуть не нарушая
жанра вузовского учебника, содержит довольно большое количество ссы-
лок на точку зрения многих российских и зарубежных авторов-специали-
стов в области конституционной теории и практики.
К вопросам теоретического блока относятся конституционные осно-
вы правового статуса личности, проблемы публично-территориального
устройства Российской Федерации, конституционные основы государ-
ственного управления и местного самоуправления. Это весьма внушитель-
ный перечень тем, касающихся прав и свобод человека, оснований приоб-
ретения и прекращения российского гражданства, правового положения
общественных объединений, посредством которых реализуются многие
политические и социально-экономические права. В данный перечень
включены темы, охватывающие особенности федеративного устройства
страны, проблематику административно-территориальной и муниципаль-
ной организации субъектов РФ. Наконец, органичной частью данного
блока являются вопросы организации и функционирования системы орга-
нов государственной и муниципальной власти.
Учебник снабжен комментариями федерального и регионального зако-
нодательства, подзаконных актов, решений Конституционного Суда РФ,
представленных отдельными фрагментами в тексте книги и подстрочны-
ми ссылками на источники их опубликования. Высокая нормативная на-
сыщенность учебника преследует цель познакомить студентов с макси-
мальным количеством нормативных документов, вовлеченных в процесс
правового регулирования конституционной материи. Достаточно широко
в учебнике представлены правовые позиции Конституционного Суда РФ,
которому принадлежит ключевая роль в процессе «конституционализа-
ции» различных сфер государственной и общественной жизни.
3
Раздел 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Глава 1
Конституционное право
как наука и учебная дисциплина
§ 1. Конституционное право
в значении юридической науки
Отрасли конституционного права соответствует одноименная отрасль

юридической науки. Как соотносятся между собой эти явления? Для на-
чала, они части целого, хотя и разного: конституционная отрасль – часть
российской системы права (выдающаяся по источнику правового регули-
рования и набору устанавливаемых им общественных отношений), а наука
конституционного права – отраслевой сегмент российской юридической
науки (заметный и примечательный, но явно не доминирующий в сравне-
нии с другими отраслями юриспруденции). О том, что конституционное
право является ведущим среди прочих отраслевых образований, знают,
кажется, все. Исключительная значимость Конституции в качестве Основ-
ного Закона страны, фундаментальность регулируемых ею общественных
отношений объективны, а потому признаются всеми. Но делает ли это
обстоятельство автоматически главенствующей отрасль науки консти-
туционного права? Совсем не факт, поскольку верховенствующая сила
конституционных норм не равна силе научных интерпретаций на данную
тему. В этом смысле соответствие науки отрасли конституционного права
относительное.
4
Конституционное право как наука и учебная дисциплина
Отрасль конституционного права представляет собой совокупность

норм, задающих развитие конституционных общественных отношений,
придающих им значение неукоснительных правил и строгих процедур.
В правовых нормах выражена политическая воля многонационального на-
рода о том, быть ли, например, России федерацией, а ее парламенту – двух-
или однопалатным органом власти. Посредством конституционных норм
решаются многие второстепенные вопросы, вроде срока президентских
полномочий или количества депутатских мандатов в высшем законодатель-
ном органе страны. Но более всего конституционные установки важны в
определении принципиальных моментов, например, о социальном статусе
государства, народном суверенитете или признании человека, его прав и
свобод высшей ценностью, которые оказывают чрезвычайно важное воз-
действие на все стороны общественной жизни.
В отличие от отрасли конституционное право в значении науки есть со-
вокупность накопленных теоретических знаний о конституции, ее видах и
свойствах, природе конституционных норм, их происхождении, развитии
и практике применения, конституционно-правовых отношениях и их субъ-
ектах. О том, что конституционное право является ведущей отраслью,
в Основном Законе прямо ничего не сказано, об этом известно из науки
конституционного права, точнее, от ее представителей – ученых, чей про-
фессиональный интерес связан в первую очередь с Конституцией. И чем
убедительнее их логика, тщательнее аргументы и красноречивее суждения,
тем устойчивее восприятие данного вывода, доведенного в сознании юри-
стов до положения аксиомы.
Такой же аксиоматичный характер приобрело суждение о том, что
«наука конституционного права имеет своим предметом исследование
одноименной отрасли – ее теоретических основ, особенностей правово-
го регулирования, видов ее норм, изучение практики их применения…»1
В таком же духе, только более емко, высказывается профессор С.А. Ава-
кьян: «Отрасль является предметом (объектом) исследования для науки
конституционного права»2. В этом соотношении науки (теории) и от-
расли (практики) они выполняют собственную миссию. Отрасль права
служит регулярным «поставщиком» эмпирического материала, ценного
опыта повседневного применения конституционных норм на всех этажах
организации власти и в самых разнообразных сферах деятельности субъек-
тов конституционно-правовых отношений. Так, именно практика выявила
1
Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 49.
2
Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2011. С. 137.
5
Глава 1
особенности применения смешанной и пропорциональной избиратель-

ных систем в разные периоды формирования Государственной Думы РФ
или же целесообразность принятия конституционных поправок в форме
специальных законов.
Наука, в свою очередь, вооружает отрасль теоретической оснасткой,
общей терминологией, видовыми классификациями, типологиями и про-
чим инструментарием, позволяющим научному сообществу и практикам
вести речь на общем для конституционного права языке. Определение
форм государственного устройства и правления, типов федераций, гра-
дация прав человека и гражданина на группы – лишь некоторые примеры
прямого научного влияния на отрасль конституционного права. Таким об-
разом, становление, дальнейшее формирование и развитие отрасли проис-
ходит посредством ее закрепления в понятиях и конструкциях науки кон-
ституционного права.
Сделанная С.А. Авакьяном оговорка относительно объекта и предме-
та (по всей видимости, они им отождествляются) конституционной нау-
ки связана с существующей неопределенностью вопроса о разграничении
этих понятий. Зачастую он просто умалчивается, как правило, сама отрасль
категорично признается предметом отраслевой науки, и на этом вопрос
считается исчерпанным. Встречаются противоположные мнения, в ко-
торых прямо-таки настаивается на необходимости разведения объекта и
предмета исследования. Ну, и самое главное, что считать объектом и пред-
метом науки конституционного права?
В отличие от многих учебников по конституционному праву, избегаю-
щих этого разграничения, традиция выделения обособленного объекта и
предмета исследования принята в диссертационных работах на соискание
ученых степеней кандидатов и докторов наук. При этом она приобрела
черты обязательности и даже какой-то шаблонности в изложении содер-
жания данных понятий. Так вот, само разграничение объекта и предмета,
предпринимаемое в целях проведения конкретных диссертационных ис-
следований, не встречает каких-либо серьезных возражений или споров.
Более того, оно стало чем-то вроде правила хорошего исследовательского
тона, мерила качественно проделанной и правильно оформленной науч-
ной работы. Между тем, когда речь заходит об объекте и предмете науки
конституционного права, порой возникают сомнения, а стоит ли это раз-
граничение проводить вообще?
Как представляется, объектом науки конституционного права служит
сама отрасль с присущими ей правовыми нормами и институтами, а также
регулируемыми ею фактическими конституционно-правовыми отношени-
6
ями в области государственного и общественного устройства, прав челове-

ка, организации и деятельности государственной и муниципальной власти.
Получается, что объект науки – это позитивное конституционное право,
выраженное в действующих нормативных правилах и урегулированных
ими общественных отношениях (то есть сама отрасль конституционного
права). Предметом конституционно-правовой науки является выявление
специфики и видов конституционных норм (как отмененных, так и дей-
ствующих или же непринятых), разнообразных свойств конституционных
отношений (не обязательно фактических), моделирование правовых кон-
струкций (востребованных или только ожидающих своей очереди), иная
исследовательская деятельность, направленная на формирование теории
конституционного права, определение тенденций и закономерностей ее
развития.
Считается, что наука служит катализатором отрасли конституционно-
го права, а потому ее динамика способствует одновременному развитию
отрасли. Все так, хотя процесс этот, конечно, обоюдный. Ведь невозможно
спорить с тем, что идеи конституционализма, разделения властей и верхо-
венства права, народовластия и парламентаризма стали частью конститу-
ционной практики благодаря научным воззрениям, взбудоражившим об-
щественную мысль в преддверии буржуазно-демократических революций.
Причем такой частью, которую следует отнести к фундаменту конститу-
ционно-правовой материи, к особо ценной породе данных норм в общей
массе правовых установлений. Настолько ценной, что они были помещены
в специальную оболочку Основного Закона государства, названного Кон-
ституцией.
Глубокими теоретическими разработками отмечен советский период
науки конституционного права, впрочем, тогда она именовалась госу-
дарственным правом. Всесторонние исследования отраслевого предмета
и метода правового регулирования, научные поиски в области государ-
ственного, народного и национального суверенитета, правового статуса
личности, системы органов государственной власти составили золотой
фонд юридической науки, которым современное поколение ученых актив-
но пользуется. Конечно, не все, что прежде казалось актуальным, востре-
бовано сегодня в той же мере, но теоретическая основа конституционного
права во многом сложилась именно в то время. Акцент, сделанный тогда
в сторону теории, объясняется стабильностью советского законодатель-
ства (не то, что ныне), прочной конструкцией политической и социальной
системы, возможно, влиянием идеологического фактора, впрочем, вполне
оправданного в условиях противостояния двух мировых систем.
7
Глава 1
Примечательно то, что многие теоретические наработки находили тог-

да практическое применение. К примеру, идея народовластия оказалась
воплощенной в конституционной концепции общенародного государства,
правового статуса личности – в конституционном закреплении широкого
перечня социальных прав советских граждан, конструкция двухэлемент-
ной структуры компетенции (предметы ведения и полномочия) – в зако-
нодательстве о местных Советах народных депутатов, существенно обнов-
ленном на рубеже 70–80 годов XX в. Словом, это не была голая теория,
научные изыскания оказывали непосредственное воздействие на развитие
отрасли конституционного права.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., с возник-
новением новых, прежде незнакомых общественных отношений ситуация
изменилась: отныне тон развитию науки стала диктовать отрасль консти-
туционного права. Чрезвычайно востребованными оказались суждения
об основах конституционного строя, демократическом и социальном
государстве, парламентской деятельности, правовом статусе Президен-
та РФ, конституционном контроле и правосудии. Появились многочис-
ленные работы, посвященные гражданскому обществу и компонентам,
его образующим, реализации гражданских прав самого разного профиля,
наконец, местному самоуправлению. Последнее так и вообще превра-
тилось из некогда неприметного института, к тому же критикуемого в
советское время, в нечто вроде огромной исследовательской площадки,
возделываемой сотнями тружеников от науки, в том числе юридической.
И все благодаря Конституции РФ 1993 г., «вписавшей» местное само-
управление в свой текст. И подобных примеров опережающего развития
конституционной отрасли права немало. Фактически отрасль конститу-
ционного права, предмет которой со времени принятия Конституции РФ
существенно расширился, открыла для отечественной юридической нау
ки новые направления. Ранее малознакомые или вообще неизвестные,
они заметно сместили исследовательские приоритеты с государства на
гражданское общество, с властных (политико-правовых) отношений на
социально-экономическую и духовно-культурную сферы жизнедеятель-
ности людей.
В результате имел место достаточно редкий для юриспруденции фе-
номен, связанный с отказом от прежнего наименования отрасли права и
науки, которая с начала 1990-х годов стала называться конституционным
правом. Произошло это как-то буднично, без неистовой по накалу и дли-
тельной по времени научной полемики, свойственной обсуждавшейся
8
когда-то проблематике о предмете советского государственного права3.

Нет, обсуждение смены научного и отраслевого бренда, конечно, велось
и спорадически ведется до настоящего времени, но без прежней систем-
ности и последовательности, да и горячности тоже4.
Впрочем, у конституционной науки появилось много других проблем,
связанных в том числе с активным расслоением корреспондирующей ей
отрасли права. Из нее на правах обособленного комплексного правового
образования выделилось муниципальное право, нормы которого регла-
ментируют отношения, связанные с организацией и деятельностью орга-
нов местного самоуправления и населения муниципальных образований.
Обострилась дискуссия вокруг выросшего до впечатляющих размеров
нормативного массива избирательного права, существующего ныне то ли
на положении самостоятельной отрасли права, то ли в ранге подотрасли
права конституционного5. Что-то подобное произошло с парламентским
правом6 и конституционно-процессуальным правом7.
Культивируемый статус конституционного права как ведущей, уникаль-
ной отрасли, являющейся источником десятков других правовых образова-
ний, сказывается на характере научных исследований, прямо или косвенно
доказывающих, что Конституция РФ служит регулятором необъятного
количества общественных отношений. Под маркой конституционных ос-
3
См., например: Фадеев В.И. Предмет конституционного (государственного) права России:
история и современность (статья первая) // Актуальные проблемы конституционного
и муниципального права: сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика
О.Е. Кутафина / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 23–24.
4
Профессор С.А. Авакьян замечает на этот счет: «На каждой стороне были уважаемые и
авторитетные ученые, которые не только спорили о научных проблемах, но и терпеть не могли
друг друга». (Авакьян С.А. Лидер нашего поколения // Олег Кутафин. Первый по праву /
сост.: И.В. Кравченко, Д.Ю. Мартынкина. М., 2011. С. 165). Следует обратить внимание на
точку зрения, признающую конституционное право и одновременно сохраняющую «жизнь»
праву государственному, которые соотносятся между собой как целое и его составная часть.
См.: Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2003. С. 23.
5
Все же доминирующим является мнение о том, что избирательному праву присущ статус
подотрасли конституционного права. См., например: Сравнительное избирательное право.
М., 2003. С. 1–2 ; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных реше-
ний. М., 2010. С. 35.
6
«Как ни виделось бы парламентское право в качестве особой отрасли, – признается в науч
ной литературе, – все же больше оснований считать его подотраслью конституционного
права (однопорядковую в этом смысле с избирательным правом)» (Парламентское право
России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14).
7
См.: Саликов М.С. Конституционное судебное процессуальное право – подотрасль консти-
туционного процессуального права // Конституционная юстиция в Российской Федерации:
сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 28.
9
Глава 1
нов (принципов, начал, аспектов) исследуется все: от полномочий органов

местного самоуправления по уборке улиц до статуса парламента. Безбреж-
ное исследовательское поле, очертания которого едва улавливаются, вме-
щают конституционные аспекты уголовной политики, бюджетной систе-
мы, экологической безопасности, социального обслуживания населения,
творческой свободы личности и т.п. Широта изысканий, проводимых под
шифром научной специальности 12.00.02. (конституционное право; кон-
ституционный судебный процесс; муниципальное право), объясняется все
теми же мотивами: конституционное право – сердцевина национальной
системы права, охватывающая самые разнообразные общественные отно-
шения.
Новые веяния в определенной мере затронули методы науки (приемы
изучения) конституционного права, пользующейся широким ассортимен-
том исследовательских средств как общенаучных, так и частноправовых
(специальных). Безоговорочно господствовавший в советский период ме-
тод материалистической диалектики сменился ныне диалектическим мето-
дом познания, помогающим раскрытию взаимосвязи и взаимообусловлен-
ности социально-правовых процессов. В современную юридическую науку
«ворвались» цивилизационный метод, метод моделирования, применяе-
мые при исследовании крупных политико-правовых категорий, к примеру,
правового или социального государства. Напротив, в значительной мере
снизилась частота обращений к системному (системно-структурному)
методу, некогда очень «популярному» в науке советского государствен-
ного права, изучавшей те или иные общественные явления сквозь призму
объекта, субъекта, сущности и содержания анализируемых правоотноше-
ний. Зато по-прежнему востребованными остаются историко-правовой,
формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологи-
ческий и статистический методы исследовательской работы, всегда акту-
альные вне зависимости от научной «моды». Кстати, со многими из них
читатели встретятся на страницах данного учебника. Отдельные его фраг-
менты посвящены анализу практики конституционного строительства в
России дооктябрьской (1917 г.) поры, советскому этапу конституционно-
го развития (историко-правовой метод), конституционному опыту ино-
странных государств, международно-правовым практикам (сравнитель-
но-правовой прием познания). Естественно, что доминирующим остается
формально-юридический метод оценки конституционно-правовых норм и
регулируемых ими общественных отношений.
Система науки конституционного права опирается на отдельные, ло-
гически связанные между собой структурные компоненты (разделы, ча-
10
сти) научного познания, соответствующие тексту (структуре) Конститу-

ции РФ и всей отрасли конституционного права в целом. Это объективное
соответствие, хотя бы потому, что на него «работает» приводившийся
выше тезис о том, что предметом (объектом) науки конституционного
права является одноименная правовая отрасль.
Основные разделы науки конституционного права – характеристики
Российского государства, федеральное устройство страны, система орга-
нов власти – в разных источниках (учебниках, учебных пособиях и курсах
лекций), как правило, типичны. Случающиеся время от времени отличия
диктуются спецификой авторских подходов, целевыми установками или
какими-то иными мотивами. Например, появление в настоящем учебнике
отдельной главы о публично-частном партнерстве (чего прежде не встре-
чалось в литературе) связано в том числе с излагаемым здесь мнением о
публично-частном характере современного конституционного права.
В заключение следует отметить, что современное состояние конститу-
ционно-правовой науки следует определить как динамичное, развивающе-
еся, находящееся в постоянном поиске новых граней собственного пред-
мета и объекта исследования.
§ 2. Конституционное право
как учебная дисциплина
Еще одно качество конституционного права связано с признанием его

самостоятельной учебной дисциплиной, к изучению которой студенты-
юристы приступают на начальных курсах обучения. Причина тому состоит
в стремлении познакомить начинающих правоведов с Конституцией – Ос-
новным Законом страны, питающим всю ее правовую систему. Едва ли ме-
тодологически верно обращаться к ответвлениям российского права (дру-
гим отраслевым образованиям), когда детально не обследован ее ствол
(конституционное право)8.
Изучение конституционного права помимо усидчивости (что справед-
ливо по отношению к любой учебной дисциплине) требует от студентов
еще и определенного интереса к политике, поскольку многие конституци-
онные правоотношения – политические по своему содержанию. Принятие
8
Это образное сравнение конституционного права с другими отраслями приводит профессор
Б.А. Страшун. В нем, конечно, все тот же смысл об уникальности конституционной отрасли.
См.: Страшун Б.А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского
права. 2006. № 10. С. 116.
11
Глава 1
или обновление самой Конституции – громадной значимости политиче-

ский акт; замена пропорциональной избирательной системы на смешан-
ную – политическая мера; расширение контрольных полномочий парла-
мента – более чем серьезная политическая акция. Но пусть политическая
начинка не смущает равнодушных к политике студентов, ибо Конституция
прежде всего – Основной Закон, мощный источник всего национального
права.
Учебный курс конституционного права объективируется в учебниках,
учебных пособиях, курсах лекций (иногда авторских, чаще заимствован-
ных у маститых ученых и авторитетных кафедр), рабочих программах дис-
циплины, а еще в практикумах, тестах, глоссариях, списках рекомендуемой
литературы, примерных перечнях экзаменационных вопросов – в том, что
сегодня принято называть учебно-методическими комплексами, фондами
оценочных средств. Различия в формах обучения (очная, вечерняя, заоч-
ная), а теперь еще и в академических степенях (бакалавр и магистр) обус
ловливает градирование не только учебно-методических материалов, но и
учебников. И если издание рабочих программ, практикумов, ориентиро-
ванных на студентов очной или заочной формы обучения, практиковалось
и ранее, то подготовка раздельных учебников (учебных пособий) для бака-
лавров и магистров – требование нового времени.
Закономерно, что эти учебники должны различаться, но чем? Это за-
висит в первую очередь от концепции автора, его собственного понима-
ния проблемы и способов ее творческого решения. Допустимы некоторые
тематические особенности бакалаврского и магистерского курсов, стили-
стические отличия, упрощенный или, напротив, усложненный (проблем-
ный) вариант преподнесения учебного материала. Смысл этих ухищрений
состоит в попытках такой градации учебного курса конституционного
права, которая по степени сложности оптимально соответствовала бы
бакалавриату или магистратуре в качестве разных, отличающихся друг от
друга ступеней высшего профессионального образования.
В прошлом за подготовку учебно-методической литературы, ее каче-
ство, вариативность, периодичность обновления и т.п. несли ответствен-
ность сами вузы в лице профилирующих кафедр. В настоящее время эта
сторона вузовской жизни централизована, документально регламентиро-
вана, подчинена совокупности условий, обязательных при реализации ос-
новных образовательных программ бакалавриата, да к тому же названных
образовательным стандартом. Он установлен приказом Министерства об-
разования и науки РФ от 4 мая 2010 г. № 464 «Об утверждении и введении
в действие федерального государственного образовательного стандарта
12
высшего профессионального образования по направлению подготовки

030900 Юриспруденция (квалификация (степень) “бакалавр”)».
Отныне вузовская, а вместе с ней и кафедральная учебная, учебно-мето-
дическая деятельность (в том числе в сфере конституционного права) под-
ведена под общий знаменатель, основными компонентами которого явля-
ются виды профессиональной деятельности бакалавров, соответствующие
им профессиональные задачи, объем учебной нагрузки, общекультурные
и профессиональные компетенции выпускников. Виды профессиональной
деятельности вобрали в себя пять направлений: нормотворчество; право-
применительную, правоохранительную и экспертно-консультационную
деятельность; педагогику.
Какими профессиональными компетенциями в области конституцион-
ного права должен овладеть бакалавр при осуществлении, например, нор-
мотворческой деятельности? Государственный образовательный стандарт
имеет в виду участие выпускника в разработке нормативных правовых ак-
тов по профилю своей работы. Но какой степени сложности? И почему
только нормативных актов? Хорошо бы для начала научить бакалавра веде-
нию деловой переписки, умению отвечать на обращения граждан и орга-
низаций. Вряд ли от вчерашнего выпускника можно требовать написания
проекта устава муниципального образования и тем более закона. Это не
простая задача даже для юриста-практика с большим стажем или воору-
женного теорией доцента или профессора. А вот получить навык разработ-
ки должностной инструкции государственного служащего или решения
территориальной избирательной комиссии о регистрации кандидата бака-
лавр, без сомнения, должен. При этом нормотворческую компетенцию с
определенной долей конкретики важно отразить в вузовских программах
учебных дисциплин по конституционному праву. Этого-то и добивается
Министерство образования: «В учебной программе каждой дисциплины
должны быть четко сформулированы конечные результаты обучения в ор-
ганичной увязке с осваиваемыми знаниями, умениями и приобретаемыми
компетенциями» – п. 7.4 федерального образовательного стандарта.
В области экспертно-консультационной деятельности бакалавр должен
уметь консультировать граждан по поводу создания или ликвидации обще-
ственного объединения, организационно-правовых моментов, связанных
с проведением, например, конференции регионального отделения поли-
тической партии. Предметом его экспертной работы в принципе может
стать любой нормативный акт: от постановления местной администрации
до указа губернатора области. На это обстоятельство особо обращено в
федеральном государственном образовательном стандарте – выпускник
13
Глава 1
должен быть готов участвовать в проведении юридической экспертизы

проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в
них положений, способствующих созданию условий для проявления кор-
рупции (п. 5.2).
При необходимости бакалавр должен проявить себя и на ниве юриди-
ческого просвещения, поскольку федеральный стандарт вменяет ему спо-
собность преподавания правовых дисциплин и осуществления правового
воспитания. Совсем необязательно, что речь идет о полной педагогиче-
ской нагрузке, но прочитать разовую лекцию или выступить с получасо-
вым докладом о роли и значении Конституции выпускник юридического
вуза, по планам Министерства образования и науки, должен уметь. Дан-
ную компетенцию важно также творчески выразить в учебно-методиче-
ских материалах по конституционному праву в качестве одного из конеч-
ных результатов обучения.
Таким образом, этот сгусток требований, названный федеральным го-
сударственным образовательным стандартом, касается всех вузов юриди-
ческого профиля, является средством их универсализации и повсеместного
распространения. В равной мере это относится и к обязанности учебных
заведений ежегодно обновлять основные образовательные программы «с
учетом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и со-
циальной сферы». Одновременно реализация компетентностного под-
хода (термин, содержащийся в стандарте) предусматривает широкое ис-
пользование вузами (кафедрами, отдельными преподавателями) в учебном
процессе активных и интерактивных форм проведения занятий (деловых и
ролевых игр, разбор конкретных ситуаций, тренингов).
Такие формы использовались еще при изучении советского права,
хотя они и не назывались тогда деловыми или ролевыми играми. Напри-
мер, студенты прошлых лет под руководством преподавателя участвовали
в проведении учебной сессии местного Совета или же учебного заседа-
ния суда. Позднее в учебный обиход стали входить лекции-презентации
с использованием технических средств. Другое дело, что подобные вещи
прежде никак не регламентировались, во всяком случае на уровне мини-
стерства. Распространение передовых форм обучения велось в вузовском
(кафедральном) формате наставничества, передачи нового опыта, про-
ведения школ педагогического мастерства, взаимопосещения лекций и
семинарских занятий. Сегодня же эта сторона вузовской жизни стандар-
тизирована посредством министерских установок. Так, удельный вес заня-
тий, проводимых в активных и интерактивных формах, должен составлять
не менее 20% от общего объема аудиторных занятий.
14
Образовательный стандарт содержит отрывочные сведения о видах ак-

тивных и интерактивных форм получения знаний, не проводит между ними
различий, то ли во избежание их описательности, то ли в силу размытости
отличительных критериев, то ли из желания оставить решение данного во-
проса на усмотрение самих преподавателей. Известно, что активная форма
тем и отличается от интерактивной, что обсуждение проблемы ведется не
только преподавателем и студентами, но и между самими обучающимися.
Но обычно так и случается на практических занятиях. Потому-то назна-
чение стандарта, как представляется, сводится к возведению данной мето-
дики в ранг обязательного правила, адресованного всем преподавателям.
Отсутствие министерского перечня активных и интерактивных форм
обучения привело к соревновательности в изобретении новомодных об-
разовательных методик. В программах дисциплин, в том числе и по кон-
ституционному праву, появились «лекции-консультации», «лекции-кон-
ференции», «проблемные лекции» и даже «лекции-провокации» (когда
лектором намеренно допускаются грубые ошибки, которые должны обна-
ружить студенты). Рекомендуется чтение лекций с привлечением студен-
тов или написание коротких эссе на завершающей стадии лекционного
занятия. Учебно-методическая литература все более наполняется малопо-
нятными терминами, вроде составления кластеров, портфолио, презента-
ций, кейсов, инсценировок, обозначающих современные образовательные
технологии. И какой бы содержательно интересной, логически выверен-
ной и актуализированной ни была сегодня учебная программа, без указа-
ния на интерактивные формы она, скорее всего, не пройдет проверки, не
получит одобрения по итогам государственной или общественной аккре-
дитации вуза.
Поскольку свобода преподавания, организация учебного процесса
отныне стиснута рамками образовательного стандарта, выход видится в
разумном, взвешенном подходе к выбору интерактивных форм передачи и
получения знаний, их дозированном применении.
Важно сверх меры не увлечься формами (пусть даже интерактивными),
а убедить слушателей в ценности конституционно-правовых норм, их веду-
щей роли в регулировании общественных отношений, воспитании уваже-
ния к Конституции Российской Федерации. В этом, как представляется, и
состоит главная задача учебной дисциплины конституционного права.
15
Глава 2
Конституционное право
как отрасль права
§ 1. Понятие и место конституционного права

в системе российского права
Современное конституционное право является уникальной отраслью

национального права, без которой невозможно существование позитив-
ного права в целом. Даже в ряду так называемых традиционных, фунда-
ментальных отраслей (гражданского, уголовного, административного,
трудового и др.) оно занимает исключительное место. Специфика консти-
туционного права такова, что правильнее характеризовать его как метао-
трасль или правовое явление трансотраслевого порядка.
Понятие «конституционное право» вошло в научный обиход около
двухсот лет назад, по мере распространения в мире идеалов демократиче-
ского конституционализма в контексте принятия национальных конститу-
ций, исходящих из признания прав и свобод человека и гражданина. В свя-
зи с этим конституционное право оказывается своего рода историческим
преемником отрасли государственного права, а также отчасти права адми-
нистративного.
Историческая конкуренция понятий государственного и конституци-
онного права обусловлена преимущественно политическими обстоятель-
ствами «места и времени». В России название «конституционное право»
не могло утвердиться ни в имперский, ни в советский периоды, глубоко
связанные с этатистским пониманием роли и положения государства по
отношению к обществу и праву. Большое значение в этом вопросе игра-
ет и национальная научно-культурная традиция. Так, в Германии, стране,
имеющей сегодня все основания на конституционный титул правового
государства, сохраняется убеждение в необходимости отраслей государ-
ственного и конституционного права. Во Франции правовая доктрина
определяет закрепление синтетического наименования отрасли «консти-
туционное право и политические институты».
В отечественном правоведении понятие конституционного права ут-
вердилось в конце XX в., хотя некоторые юридические школы и универ-
ситеты сохраняют приверженность титулу «государственное право».
16
Конституционное право как отрасль права
Некоторые известные конституционалисты выступают за отраслевое обо-

собление государственного права наряду с правом конституционным, по-
скольку это в том числе поможет показать надотраслевой характер послед-
него9. Другие ученые считают, что государственное право с учетом места
государства в политической системе общества является частью конститу-
ционного права10.
Российское конституционное право «по определению» должно быть
производным от Конституции РФ, демонстрировать прямую связь с ее
текстом и установлениями, оказывать воздействие на общественные от-
ношения. К тому же, по сути, призваны и другие элементы российского
права. В этой связи следует различать понятия конституционного права
в широком смысле, где акцент делается на качественной, онтологической
характеристике правовой материи, и конституционного права в узко со-
держательном или собственно отраслевом значении. Такой подход ведет к
предметной локализации и функциональной конкретизации отрасли кон-
ституционного права.
В науке права под отраслью права принято понимать группу (совокуп-
ность) взаимосвязанных норм (нормативных элементов) и институтов,
обеспечивающих функционально однопорядковое правовое регулиро-
вание качественно однородных общественных отношений. Критериями
обособления отраслей права выступают предмет и метод правового регу-
лирования.
Образуя единую систему права, его отрасли связаны межу собой и ока-
зывают друг на друга различное по характеру и степени влияние. Такое
воздействие может затрагивать эволюцию, развитие отраслей права, опре-
делять изменение содержательных параметров («границ») смежных от-
раслей и характер действия их норм и иных элементов в механизме право-
вого регулирования.
Сегодня нет и не может быть отраслей национального права, которые
не испытывали бы на себе постоянного направляющего и корректирую-
щего воздействия конституционного права. Именно это право в конеч-
ном счете обеспечивает утверждение конституционного правопорядка
во всех сферах жизни российского народа, приведение разнообразных
общественных отношений к единому конституционному состоянию. Не-
зависимо от предмета и метода любой отрасли правовое регулирование не
9
См.: Витрук Н.В. Структура и особенности системы российского права постсоветского
периода // Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы
V ежегодной Международной науч. конференции (19–22 апреля 2010 г.). М., 2011. С. 32.
10
См.: Кокотов А.Н. Конституционное право России. М., 2007. С. 5–6.
17
Глава 2
может игнорировать общие и профильные конституционно-правовые по-

ложения, критерии и требования. Благодаря им конституционно-правовое
воздействие «проницает» отраслевые границы и достигает общественных
отношений. Решающую роль в этом играют конституционные принципы,
ценности и цели, а также имеющие доктринально-нормативную природу
правовые позиции Конституционного Суда РФ – высшего органа россий-
ской конституционной юстиции.
Проблематика места отрасли современного конституционного права
в системе права тесно связана с изначальным делением права на области
публичного и частного права. Конституционное право традиционно от-
носили к отраслям публичного права. Это представление во многом уста-
рело. Сегодня в России и в мире происходит эволюционное сближение,
«конвергенция» публичного и частного права. В решениях и правовых
позициях Конституционного Суда РФ подтвержден публично-частный
характер ряда институтов конституционного права. На уровне доктри-
ны конституционное право признается отраслью «публично-частного
права»11. Подлинные начала современного права, всех его отраслей еди-
ны по своей природе, а свое первоначальное выражение находят в системе
конституционного права.
Конституционное право обеспечивает юридико-суверенную целост-
ность системы национального права. В правовой системе России даже
общепризнанные принципы и нормы международного права, правила
международных договоров не имеют приоритета над положениями Кон-
ституции РФ, а правовые позиции Европейского Суда по правам чело-
века действуют субсидиарно к правовым позициям Конституционного
Суда РФ, которые при любой возможной коллизии сохраняют свое право-
устанавливающее значение.
Таким образом, в первом приближении современное конституционное
право России есть уникальное явление метаправового и трансотраслевого
характера, которое обеспечивает однородную целостность системы рос-
сийского права, онтологически (существенно) согласованное действие всех
правовых положений, повсеместное становление конституционного право-
порядка и наряду с этим установление правовых связей и правовое регулиро-
вание в своей предметной области, посредством присущего ему метода.
Развернутое определение конституционного права как отрасли не мо-
жет быть дано без решения вопроса о его предмете и методе.
11
Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного право-
судия. М., 2011. С. 240–243.
18
§ 2. Предмет и метод конституционного права
Критериями отраслевого деления (строения, структуры) системы пра-

ва традиционно заявляют предмет и метод как присущие и определяющие
своеобразие каждой отрасли.
Под предметом отрасли права понимают группу однородных обще-
ственных отношений, составляющих относительно самостоятельную,
специфическую в проявлениях сферу общественной жизни.
Поскольку право различным образом воздействует на общественные
отношения (и даже на одни и те же отношения), выделяют метод отрасли
как особенную совокупность в целом общих для права приемов, способов
(форм) и средств такого воздействия.
В науке конституционного права проблематика его предмета и мето-
да имеет концептуальное значение. От решения этих вопросов зависят
конфигурация элементов механизма конституционно-правового регули-
рования, система исходных требований его функционирования, модели и
«границы» претерпевающих соответствующее воздействие обществен-
ных отношений. В конституционно-правовых установлениях (нормах) и
отношениях должно проявляться существенное отраслевое своеобразие.
Обзор соответствующих научных представлений дан в монографии
О.Е. Кутафина12. В императорской России обоснования предмета консти-
туционного права строились вокруг идеи о необходимой юридизации от-
ношений государственного (публичного) властвования. Право, упорядо-
чивающее власть, вводящее ее в юридически приемлемые рамки и формы,
и есть генетически конституционное право. Тогда же приходит осознание
необходимости связанного с таким упорядочением оформления правово-
го положения граждан.
В советский период предмет конституционного (государственного)
права трактовался преимущественно в этатистском ключе. Социалисти-
ческая (по призванию и убеждениям) наука права не могла отступить от
неконституционной, по сути, классовой трактовки природы государства и
права как «надстроечных» явлений общественно-экономической форма-
ции. При этом обозначились два подхода (узкий и широкий) к числу эле-
ментов предмета конституционного права. Сторонники узкого подхода
сводили искомый предмет к оформлению институтов и практик государ-
ственного (политического) властвования. Широкий подход критиковался
за «нарушение отраслевых границ», хотя и в советских реалиях не только
12
См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 9–35.
19
Глава 2
декларировалось единство государственных и общественных начал, но и

проступала имманентная связь конституционно-правовых установлений
со всеми соответствующими сферами.
Со второй половины XX в. начинается планетарное становление новой
философии конституционализма. Оно характеризуется последователь-
ным утверждением демократического общественно-политического иде-
ала, международным провозглашением человека, его прав и свобод выс-
шей ценностью. На государства, готовые соответствовать духу времени,
это возлагает определенные конституционные обязанности. Появляются
национальные конституции нового типа, не сводимые к декларациям и
общепринципиальным установлениям за рамками оформления системы
государственной власти. Как акты прямого действия и высшей юридиче-
ской силы они приобретают значение своего рода «матриц» для систем
национального права и источников всех его форм. Начинают говорить о
тенденции юридизации конституционного права, а затем – о конституцио-
нализации права в целом. Происходящее принципиально меняет восприя-
тие «объема» конституционно-правовой реальности и предмета консти-
туционного права.
Россия получила современную Конституцию в 1993 г. вследствие от-
каза от социалистической идеи и крушения советского политического
строя. Однако это не привело автоматически к отказу от стереотипов,
восходящих к делению конституционного (государственного) права
на широкую и узкую содержательную версии, а также акцентирования
внимания на политико-правовой специфике его предмета (С.А. Авакьян,
А.С. Автономов).
Сторонники последнего направления проецируют конституционно-
правовое воздействие исключительно на политическую систему общества.
Утверждая ведущую роль государства, его органов и институтов, они при-
знают многообразие современных политических отношений, связанных
с активностью граждан и их объединений. Становление и развитие граж-
данского общества трактуется ими как конституционно-политический
процесс, предполагающий правовое оформление, упорядочение, чем и
занимается конституционное право13. При этом не учитывается конститу-
ционная достоверность иных сфер жизни граждан и их коллективов (сою-
зов): экономической, социальной, культурно-духовной, а равно и систем-
но-целостный характер основных прав, свобод и обязанностей человека и
гражданина, которым корреспондируют обязанности государства.
13
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 48–49.
20
Объективно обусловленное расширение сферы конституционно-пра-

вового регулирования сопровождается попытками расслоения, «дробле-
ния» предмета конституционного права, в том числе на материальную и
процессуальную части. Критика таких предложений справедливо увязы-
вается с указанием на тесные статические и динамические (функциональ-
ные) связи в области публичного властвования.
По-прежнему распространенное представление о том, что конститу-
ционное право определяет только основы (базовые, основные черты) го-
сударственно-общественной системы в композиционной целостности ее
политического, экономического, социального, культурного компонентов
и имеет своим предметом основополагающие общественные связи и от-
ношения, также нуждается в принципиальных уточнениях.
Основами конституционного строя Российской Федерации являются по-
ложения главы 1 Конституции РФ, с учетом которых и должно во всех случа-
ях осуществляться правовое регулирование общественных отношений. Сле-
довательно, в любом правоотношении есть особый – сущностный – уровень,
на элементы и связи которого и нацелены конституционные установления.
При этом критерии разрешения возможных фундаментальных правовых
коллизий следует вырабатывать исходя из приоритетного значения элемен-
тов комплексного института «основы правового положения личности».
Основы правового положения личности складываются в области от-
ношений общество – государство – личность. Элементы их структуры
закреплены в главах 1 и 2 Конституции РФ. К ним относят гражданство,
конституционную правосубъектность (ч.ч. 1 и 2 ст. 6), исходные принци-
пы и гарантии. Центральное место в содержании этих основ принадлежит
конституционным (основным) правам, свободам и обязанностям человека
и гражданина. Все другие элементы так или иначе объединяются вокруг
них14. Непосредственно действующий характер прав и свобод человека и
универсальная обязанность государства в отношении их признания, со-
блюдения и защиты (ст.ст. 2 и 18) должны последовательно учитываться
при определении предмета конституционного права.
В качестве высших ценностей основные права и свободы человека и
гражданина генерируют поле конституционной нормативности. При их
конкретизации и опосредовании на отраслевых уровнях конституционная
нормативность сохраняется, поскольку в Российской Федерации не долж-
ны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы чело-
века и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
14
См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27–38; и др.
21
Глава 2
Нормативность присуща и другим конституционным ценностям. В их

числе основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права
и законные интересы других лиц (субъектов права), обороноспособность
страны и безопасность государства. Для целей защиты этих ценностей пра-
ва и свободы человека могут быть конституционно соразмерным образом
ограничены (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Соответствующие нормативные
установления (независимо от уровня и форм закрепления) и их реализа-
ция также должны по мере необходимости идентифицироваться по кон-
ституционно-правовому критерию.
Понятие «конституционное» есть, следовательно, синоним надле-
жащего, достоверно правового регулирования общественных отношений,
а предмет конституционного права – в этом смысле – всеобъемлющ. Это
не означает, что у других правовых отраслей нет своего предмета, но лю-
бое отраслевое правовое регулирование должно быть конституционным
по своей сути, опираться на конституционные начала и соответствовать
конституционным критериям и требованиям. Это позволяет говорить об
определенном объеме конституционного содержания в любых правоотно-
шениях.
Представление о всеобъемлющем характере предмета современного
конституционного права не ведет к «исчезновению» и собственно кон-
ституционных правоотношений. Именно такие отношения традиционно
относили к предмету конституционного права в узком смысле. Это отно-
шения между государством и его частями (федеративные, государствен-
но-муниципальные); отношения, связанные с формированием и функци-
онированием демократических органов государственной власти, высших
должностных лиц, их актуально-необходимым взаимодействием в рамках
надлежащего установления, применения и толкования права.
Собственно конституционными являются также отношения между го-
сударством и человеком. В ситуации непосредственно действующих прав
и свобод они не могут прекращаться и существуют наряду (параллельно)
с содержательно сходными конкретными правоотношениями. В большин-
стве случаев (в условиях конституционного правопорядка) они как бы
«уходят в тень» правоотношений, детально урегулированных в рамках
«обычных» отраслей права. Однако там, где права и свободы человека на-
рушаются15 либо возникает соответствующая угроза, на первое место вы-
ходит именно конституционно-правовая составляющая проблемы.
15
Понятие «нарушение прав человека» имеет исключительно конституционно-правовое
значение; его нельзя отождествлять с представлениями об отраслевых правонарушениях
(нарушениях норм права и законоположений).
22
Обобщая изложенное, можно заключить, что предмет конституци-

онного права имеет два пространственно-содержательных уровня. На
первом базовом (общеправовом) уровне его предметом выступают все
юридически значимые общественные отношения, поскольку в правовой
системе Российской Федерации они должны принципиально (сущност-
но) соответствовать «букве и духу» Конституции РФ. На втором уров-
не – это собственно конституционные отношения, связанные с правовым
оформлением (институционализацией) и устроением государства, его пу-
блично-властных органов и должностных лиц, их надлежащего правового
функционирования в рамках выполнения общей обязанности признания,
соблюдения и защиты человека, его прав и свобод как высшей ценности.
Не менее своеобразен и метод конституционного права. Одни авторы
определяют его как общее нормирование (А.Н. Кокотов), другие подчер-
кивают сочетание такого рода государственно-властного воздействия с де-
тальным регулированием определенных отношений (С.А. Авакьян).
Заслуживает внимания выделение такой особенности метода конститу-
ционного права, как установление (закрепление) статусов субъектов пра-
ва и институтов; конституционное право воспринимается как преимуще-
ственно статутное или статусное (Н.А. Богданова). Вместе с тем статусы
являются общеправовой научной категорией и при желании можно опре-
делить (конкретизировать) статус субъекта права на любом отраслевом
или институциональном уровне. При этом в каждом статусе будут присут-
ствовать и сохранять свою основополагающую значимость конституци-
онные элементы. Например, статус конкретного физического лица (сту-
дента, государственного служащего, пенсионера) всегда будет включать
элементы конституционно-правового статуса личности, а правовой статус
любого земельного участка – определяться с учетом конституционных по-
ложений о земле (ч.ч. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ).
В теории традиционно выделяют два правовых метода, принципиаль-
но различных по характеру воздействия на субъекты правоотношений:
императивный и диспозитивный. Императивный метод ассоциируется
преимущественно с областью публичного права, диспозитивный – частно-
го. Инструментарий императивного метода – это запреты, категоричные
предписания и требования строго определенного реагирования. Диспози-
тивный метод дает субъектам отношений возможность выбора варианта
поведения, выражается в дозволениях рамочного характера.
Предмет и метод правового регулирования должны быть связаны на
уровне понятия права, через его понятие16. Предмет и метод конституци-
16
См.: Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 1999. С. 435.
23
Глава 2
онного права обретают необходимое единство с позиций конституцион-

ного правопонимания. Исходя из того, что в природе современного права
все более проявляется его публично-частный характер, метод конститу-
ционно-правового воздействия приобретает характер универсальной
синтетической дихотомии (раздвоенности, деления). Конституционная
императивность воплощается в общих (принципиальных) требованиях,
которые не отрицают возможностей конституционного дозволенного
(свободного) самоопределения и конкретного выбора. Конституционное
упорядочение носит преимущественно контекстуально-ориентирующий
характер, исключая только определенные деяния, положения и результаты
(следствия) как антиконституционные или неконституционные.
Конституционно-правовое регулирование допускает любые из выде-
ляемых в правовой теории способов, приемов и средств воздействия на
соответствующие общественные отношения и субъекты, но каждый из
них имеет специфическую «окраску». Например, установления о высшей
юридической силе, прямом действии и повсеместном применении Кон-
ституции РФ (ч.ч. 1 и 2 ст. 15) адресованы всем субъектам правотворче-
ской и правоприменительной (правореализаторской) деятельности. Они
обязывают лиц, наделенных правотворческой компетенцией, принимать
только такие законы и иные правовые акты, которые не противоречат
Конституции РФ, хотя конкретное содержание этих актов не предопреде-
лено. В частности, федеральным законом могут быть предусмотрены слу-
чаи заочного разбирательства уголовных дел в судах (ч. 2 ст. 123). Понятно
тем не менее, что законодатель не может определять такие случаи произ-
вольно.
Конституционное положение о том, что выборы нового Президен-
та РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного
прекращения исполнения полномочий предыдущим главой государства
(ч. 2 ст. 92 Конституции РФ), предписывает представителям соответству-
ющих властных органов и должностным лицам предпринять необходимые
для этого меры. Очевидно, что законодатель должен определить порядок
исполнения этого общего предписания и компетенции соответствующего
круга лиц.
В Российской Федерации запрещается создание и деятельность обще-
ственных объединений, цели и действия которых определены в Конститу-
ции РФ как недопустимые по своей направленности (ч. 5 ст. 13). Такой
запрет носит, по сути, предупредительный характер, направлен на охрану
конституционных ценностей, а конституционные основания необходимо-
го публично-властного реагирования (адресного запрета) не входят в про-
24
тиворечие с фундаментальными, соотнесенными с международно-право-

выми стандартами, принципами плюралистической демократии и свободы
политической деятельности. Актуальная конкретизация оснований, форм
и порядка предупредительного конституционно-правового реагирования
осуществляется на законодательном уровне17 и в актах Конституционного
Суда РФ.
Любые лица, применяющие правовые акты или непосредственно реа
лизующие их, также обязаны делать это должным образом: в той мере, в ка-
кой это не противоречит Конституции РФ. Так, каждый обязан платить
законно установленные налоги и сборы (ст. 57), и Конституционным Су-
дом РФ выработаны критерии такого рода установлений.
Конституционные императивы (обязывания и запреты) предполагают
тем самым конституционное правопонимание, то есть уяснение их сути,
конкретизацию и реализацию с позиций конституционной правозакон-
ности. Как правило, это обязывание к конституционному должному (дол-
женствованию), иногда – исключение (запрет) того, что противоречит
Конституции РФ.
Своеобразна и конституционная диспозитивность (инвариантность).
Диспозитивность заключается не только в возможности субъектов право-
отношений договариваться о содержании их прав и обязанностей в рамках
общедозволенного, но и в наличии вариантов установленного поведения.
Например, Правительство РФ может подать в отставку (а может, следова-
тельно, и не подавать), которая альтернативно принимается или отклоня-
ется Президентом РФ (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ).
Более значимым, однако, является другое обстоятельство. Конститу-
ционные дозволения всегда содержат требования по качеству непосред-
ственного или общедозволенного. Свободное пользование правами и сво-
бодами человека и гражданина (их осуществление) не должно нарушать
права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Президент РФ
свободно выбирает кандидатуру, которую представляет Государственной
Думе РФ для назначения на должность Председателя Центрального бан-
ка РФ (п. «г» ст. 83), но, исходя из контекста Конституции РФ, он не мо-
жет делать этого произвольно по времени, должен учитывать деловые и
личные достижения и качества кандидата, а также мнения депутатов Думы,
а заодно и банковского сообщества. Дума назначает предложенного Пре-
зидентом кандидата, но может – конституционно-взвешенным образом –
17
Соответствующие положения содержат, в частности, федеральные законы «Об обще-
ственных объединениях», «О политических партиях», «О противодействии экстремистской
деятельности».
25
Глава 2
и отказать в таком назначении, поскольку это в ее ведении (п. «г» ч. 1

ст. 103 Конституции РФ).
Ведя речь о предмете и методе конституционного права, следует упо-
мянуть об общем конституционном праве. Данная категория имеет сугубо
науковедческий характер и познавательно-образовательное значение. Об-
щее конституционное право как научная дисциплина имеет своим пред-
метом те идеалы, принципы, институты и практики, которые совокупно
характеризуют исторически утверждаемую модель конституционно-демо-
кратической организации жизни, при допустимом и важном сохранении
национально-государственных особенностей, различий. В методологиче-
ский арсенал общего конституционного права входят философские и науч
ные методы познания.
§ 3. Конституционно-правовые нормы
В теории права нормы традиционно характеризуют как первоначаль-

ный и основной элемент его содержания, системы права, «клетку» право-
вой материи.
Нормы права являются специальными социальными правилами поведе-
ния. Их существование связывают преимущественно с государственными
формами организации общества. Государство создает большинство норм
права, а также может их признавать (международные нормы) и санкцио-
нировать (корпоративные, локальные нормы). Кроме того, государство
охраняет нормы права и обеспечивает их соблюдение, в том числе посред-
ством публично-властного принуждения. В силу такой связи с государ-
ством нормы права являются общеобязательными, действуют в отноше-
нии неопределенного круга лиц, могут применяться неоднократно (пока
существуют). Нормы права предполагают особую логическую структуру,
им присуща формальная определенность.
Нормы конституционного права отвечают всем названным признакам.
Вместе с тем общепризнанная отраслевая классификация норм предпола-
гает и особенные, специфические качества и свойства.
Применительно к нормам конституционного права находят такие от-
личия, которые ведут к отрицанию их правового характера18. В связи с
этим одни ученые предлагают признать существование двухэлементных и
даже одноэлементных норм. Другие – относят конституционные нормы к
нормам всеобщего содержания, учредительным (отправным), дефинитив-
18
26
ным, нормам-принципам и т.д.19 Существует и представление, что нормы

конституционного права при необходимости «дополняются» элементами
из других отраслей права (П.Е. Недбайло).
К подобным суждениям нужно подходить критически. Как правило,
они основываются на восприятии непосредственно конституционных по-
ложений, не содержащих трехчленной структуры: гипотеза, диспозиция,
санкция. Данное обстоятельство, однако, нисколько не умаляет норматив-
ного ресурса конституционного права.
Теория современного права, с одной стороны, по-прежнему признает
нормы первичным и ключевым элементом системы права, с другой сторо-
ны, исходит из многообразия простейших элементов организации право-
вых текстов, не сводимых к логической модели нормы права, выражающей
известную формулу «если – то – иначе». Важнейшими из них выступают
принципы, ценности, цели, задачи, аксиомы, конструкции, гарантии, де-
кларации, презумпции, фикции, преюдиции, дефиниции, установленные
сроки, статусные характеристики, справки и др. Все они наделены опре-
деленной мерой нормативности, влияют на правовое регулирование как
самостоятельно, так и в сочетании с «классическими» нормами права.
Терминологически названные элементы определяются в науке как не-
стандартные нормативные предписания20. Конституционный текст пре-
имущественно представлен неразрывным единством именно такого рода
элементов.
Например, в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ закреплены принцип социаль-
ного государства и его цели; в ст. 9 – принципы свободы экономической
деятельности и равенства форм собственности, а также гарантии един-
ства экономического пространства и поддержки государством конкурен-
ции. Положения ч. 1 ст. 38 характеризуют материнство, детство, семью
как конституционные ценности. В части 2 ст. 40 определены такие зада-
чи органов государственной власти и органов местного самоуправления,
как поощрение жилищного строительства, создание условий для осущест-
вления права на жилище. Конституционное установление: «Человек, его
права и свободы являются высшей ценностью» – уместно воспринимать
как аксиому российской правовой системы. В статье 137 заключена кон-
ституционная конструкция (модель) внесения изменений в ст. 65 Консти-
туции РФ. В тексте и смысловом единстве преамбулы Конституции РФ
воплощено декларативное, но также не лишенное нормативной энергии
19
См.: Общая теория государства и права. В 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко.
М., 1998. С. 227–228.
20
См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. В 2 т. Т. 1. Ярославль, 2005.
С. 138–147.
27
Глава 2
содержание. К категории презумпций можно отнести утверждение Пре-

зидента РФ гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражда-
нина (ч. 2 ст. 80); причем презумпция эта опровергаемая, что показывает
конституционный институт отрешения главы государства от должности
(ст. 93). Важное терминологическое уточнение, что день всенародного го-
лосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции РФ
(п. 1 раздела второго), позволяет говорить о наличии конституционной
фикции. Значительную часть конституционного текста образуют статус-
ные характеристики Российской Федерации, ее субъектов, высших орга-
нов государственной власти и должностных лиц. Отдельные конституци-
онные положения приближаются по значению к дефинициям; например, в
ч. 1 ст. 67 перечисляются элементы территории Российской Федерации.
Содержатся в Конституции РФ и различные выделяемые в теории виды
правовых сроков. Так, установленный в ч. 3 ст. 93 трехмесячный срок, в те-
чение которого должен быть решен вопрос об отрешении Президента РФ
от должности, является пресекательным сроком. Правоустановительное
значение имеют даже справочные, по сути, положения Конституции РФ:
например, только из нее можно узнать о равнозначности наименований
Российская Федерация и Россия (ч. 2 ст. 1).
С учетом конституционного статуса нестандартных положений, их
специфической нормативности и высшей юридической силы Конститу-
ции РФ «в целом» как акта прямого действия они должны учитываться
для целей правового регулирования во всех сферах и на всех уровнях пре-
терпевающих правовое воздействие общественных отношений.
При этом, во-первых, содержание большинства таких положений не
исчерпывается лексемами конституционного текста: они получают раз-
витие и «наполнение» в других источниках конституционного права,
прежде всего – в актах и правовых позициях Конституционного Суда РФ.
Так, в его правовых позициях раскрывается в доктринально-норматив-
ное понятие важнейшая конституционная характеристика, необходимый
качественный признак Российской Федерации – ее государственный су-
веренитет (ст.‌ст. 3–5, 67 Конституции РФ), означающий верховенство,
независимость, самостоятельность и полноту власти государства на всей
его территории и независимость в международном общении, источником
которого является суверенитет многонационального народа России21.
21
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Фе-
дерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» //
Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2564.
28
Во-вторых, значительное число нестандартных нормативных поло-

жений содержится в тексте Конституции РФ подразумеваемым («скры-
тым») образом и также выводится из нее посредством интерпретацион-
ной практики Конституционного Суда РФ. Например, конституционная
презумпция добросовестности получает общеправовое значение в силу
установлений о непререкаемом достоинстве личности каждого человека
и гражданина (ч. 1 ст. 21). Эта презумпция может конкретизироваться на
отраслевом уровне и получать там нормативное закрепление (например, в
Налоговом и Гражданском кодексах РФ), но, даже будучи опровергнутой
в конкретном случае (правоотношении), не теряет конституционной до-
стоверности. Суды при разрешении споров должны определять и устанав-
ливать не добросовестность (она не является предметом доказывания), а
недобросовестные цели (намерения) субъектов и участников отношений,
причем – намерения осуществленные.
Особую правовую значимость имеют конституционные принципы.
Они проницают всю систему права и не только определяют множество от-
раслевых конкретизаций, но и обеспечивают преодоление так называемых
пробелов в праве, разрешение правовых коллизий, а также надлежащее
пользование правами и свободами человека, их гарантирование и защиту.
Никакая норма права не может входить в противоречие с конституцион-
ными принципами или быть независимой от них.
Равным образом, при разработке (конструировании) и закреплении в
законодательстве любых правовых норм должны учитывать конституци-
онные ценности и цели. Любая норма права должна быть такой, чтобы ее
надлежащее применение не нарушало баланс первых и не противоречило
вторым. В этой связи важно учитывать как презумпцию конституцион-
ности норм российского права, так и то, что Конституционный Суд РФ
может мотивированно признать неконституционным любое нормативное
положение.
Существуют и нормы конституционного права в строгом значении. Не-
посредственно в тексте Конституции РФ их немного. Например, из со-
держания положений ее ст.ст. 84 (п. «б»), 93, 103 (п. «з») и 109 (ч. 4)
может быть выделена следующая норма конституционного права: «Если
Государственная Дума РФ выдвинула обвинение против Президента РФ
для отрешения его от должности и срок для принятия соответствующего
решения Советом Федерации еще не истек (гипотеза), то Президент РФ
не может принять решение о роспуске Государственной Думы РФ (диспо-
зиция), в противном случае (иначе) такое решение Президента РФ будет
конституционно (юридически) ничтожным (санкция)».
29
Глава 2
Будучи всегда связаны с текстом Конституции РФ, нормы российского

конституционного права, как правило, черпают содержание (закреплены)
и в других (нескольких) источниках. Преимущественно это федеральные
конституционные законы и федеральные законы22. Выявляя такие нормы,
важно последовательно разграничивать элементы системы права и систе-
мы законодательства.
Для примера можно обратиться к конституционной характеристике
алгоритма взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы РФ
при назначении на должность Председателя Центрального банка России.
Отправные положения ст.ст. 83 (п. «г») и 103 (п. «г») Конституции РФ
получают развитие и конкретизацию в Федеральном законе от 10 июля
2002 г. № 86‑ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» и Регламенте Думы. В частности, определены периоды време-
ни, когда Президент может представить Думе свою кандидатуру, условие
предварительного рассмотрения его представления в думских комитетах
и форма принимаемого Думой решения. Уточняются также право Думы
отклонить предложенную Президентом кандидатуру и право Президента
в определенный срок (в течение двух недель) внести новую кандидатуру.
Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Из всех этих
положений уже вполне может быть составлена целостная норма консти-
туционного права о легитимном порядке назначения на должность Пред-
седателя Центробанка.
В завершение вопроса еще раз следует обратиться к непосредственно
действующим правам и свободам человека и гражданина. Иногда их, а так-
же конституционные положения, в которых они названы (закреплены), в
литературе называют нормами. Это неверно. Права человека – особые фе-
номены, обусловленные фактом их международно-правового признания;
они не являются нормами национальных конституций или конституцион-
ного права, и разведение понятий «прямое» и «непосредственное» для
характеристики правового воздействия в тексте Конституции РФ, разуме-
ется, не случайное обстоятельство и не стилистический прием.
Несмотря на определяющее значение для конституционно-правового
регулирования, не являются нормами конституционного права (и права
в целом) и правовые позиции, а также доктринально-нормативные поло-
жения Конституционного Суда РФ. В связи с этим говорят о конституци-
онно-судебных нормоустановлениях, которые не имеют традиционных
22
Подробнее о системе источников конституционного права сказано в соответствующем
параграфе.
30
элементов и формально-логической структуры нормы права23. При этом

Конституционный Суд РФ (и только он) выявляет конституционно-пра-
вовой смысл законоположений и норм права независимо от их отраслевой
принадлежности.
§ 4. Конституционно-правовые отношения
В общей теории права нет единой точки зрения на природу правовых

(юридических) отношений. Различия сводятся в конечном счете к вопро-
су, являются ли правовые отношения разновидностью (группой) социаль-
ных (общественных) отношений, или они представляют собой нечто аб-
страктное, идеальное и отличное от тех фактических отношений, которые
соотносятся с их моделью.
Наличие нормативно-правовой модели, безусловно, является необхо-
димой предпосылкой юридических отношений, однако отношения эти все
же реальны, в них участвуют (взаимодействуют) люди или другие конкрет-
ные субъекты права (отвечающие установленным признакам), осущест-
вляя свои интересы и достигая поставленных целей. Такое взаимодействие
определяют как содержание правоотношения.
Субъекты юридических отношений наделены корреспондирующими
правами и обязанностями, которые возникают, изменяются и прекраща-
ются в связи с предусмотренными нормами права юридическими фактами
(или их составами). Субъективному праву одного лица в правоотношении
всегда соответствует субъективная юридическая обязанность контрагента
и наоборот. С направленностью таких прав и обязанностей связывают по-
нятие объекта правоотношения, под которым понимают либо поведение
его участников (монистический подход), либо социальные явления и блага
(плюралистический подход). Субъекты, объект и содержание правоотно-
шения образуют его элементный состав.
Общие признаки и элементный состав юридических отношений при-
сущи и конституционно-правовым отношениям, но есть и важные особен-
ности таких отношений, отражающие природу современного права. Свою
корректировку вносят и представления о предмете конституционного
права. Так, выше упоминалась точка зрения, согласно которой конститу-
ционные правоотношения – суть политические или отношения народовла-
стия (С.А. Авакьян).
23
См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного
правосудия. М., 2011. С. 122.
31
Глава 2
При классификации конституционно-правовых отношений на первое

место должны быть поставлены универсальные правоотношения. В Рос-
сийской Федерации все граждане (каждый гражданин), их объединения,
должностные лица и органы публичной власти должны соблюдать нацио-
нальную конституцию и относиться к этому как к выполнению конститу-
ционной обязанности (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). С юридической точки
зрения подобное возможно только в правоотношении, которое можно
определить как основополагающее или конституирующее. Общим контр-
агентом каждого субъекта права в таком правоотношении выступает мно-
гонациональный народ Российской Федерации – носитель конституци-
онного суверенитета и единственный источник власти в стране (ч. 1 ст. 3
Конституции РФ). Наряду с этим каждый субъект права обязан соблюдать
не противоречащие Конституции РФ законы (ч.ч. 1 и 2 ст. 15). Вследствие
этого объект и содержание конституирующего правового отношения ва-
рьируются в зависимости от субъекта. Для наделенных законотворческой
властью и компетенцией лиц конституирующее правоотношение допол-
няется обязанностью принимать законы и иные правовые акты исключи-
тельно не противоречащие Конституции РФ, для всех публично-властных
субъектов – обязанностью не применять такие законы только после их
официального опубликования.
Последующая классификация ведет к категории и конструкции общих
и абсолютных правоотношений, давно известных науке права. Теория
конституционализма дает их современное прочтение.
Общие конституционные правоотношения достоверны (реальны)
в силу положений ст.ст. 2, 15, 17–19 главы 2 Конституции РФ. Каждый
россиянин имеет право пользоваться своими основными правами и сво-
бодами, а также должен выполнять свои конституционные обязанности.
Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина, гарантировать каждому их защиту, а также регла-
ментировать выполнение конституционных обязанностей и создавать для
них необходимые условия. Названные права и обязанности сторон харак-
теризуют содержание общего конституционного правоотношения, объек-
том которого является конституционное правопользование (отношение
правопользования). Возникновение, изменение и прекращение правоот-
ношений связывают с юридическими фактами. В конституированной пра-
вовой системе каждый человек становится субъектом отношения право-
пользования с момента рождения (конституционно значимое событие) и
остается на протяжении всей жизни, а в некоторых аспектах (честь и до-
32
брое имя человека, право наследования и др.) это отношение сохраняется

и после его смерти.
Виды отношений конституционного правопользования обусловлены
множеством конституционных прав, свобод и обязанностей. Например,
это отношения пользования конституционным правом на неприкосновен-
ность жилища (ст. 25 Конституции РФ), на образование (ч.ч. 1 и 2 ст. 43);
конституционной свободой творчества (ч. 1 ст. 44); отношения по выпол-
нению конституционной налоговой обязанности (ст. 57).
Содержание отношений правопользования раскрывается (меняется)
по мере прояснения сущности и содержания тех или иных конституци-
онных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и связанных с
ними обязанностей государства. В рамках сопутствующей этому процес-
су нормативной конкретизации возникают и развиваются традиционные
отраслевые правоотношения (жилищные, трудовые, налоговые и др.).
Однако конституционные правоотношения «не исчезают», сохраняют
практическую актуальность и содержанием отраслевых отношений не ис-
черпываются. Так, независимо от качества отраслевого процессуального
законодательства никому не может быть отказано в праве на доступ к пра-
восудию в рамках отношения, вытекающего из положений ст. 46 Консти-
туции РФ.
Отношения конституционного правопользования могут быть поняты
и как абсолютные отношения, поскольку правообладателю здесь противо-
стоит неопределенное множество обязанных лиц, включая государство
как таковое, его органы власти и должностные лица с учетом их компе-
тенции. Публичные функции, связанные с соблюдением и защитой прав и
свобод человека, могут быть возложены законодателем и на субъекты част-
ного права (нотариусы, лоцманы, банки, СМИ и др.). Известно и прямое
конституционное обязывание отдельных категорий лиц. Так, родители и
лица, их замещающие, обеспечивают получение детьми основного общего
образования в силу установления ч. 2 ст. 43 Конституции РФ.
Относительные конституционные правоотношения (в них стороны
определены конкретно) весьма разнообразны. С учетом специфики пред-
мета конституционного прав правильнее говорить о таких правоотноше-
ниях как о собственно конституционных или конституционных в узком
смысле.
Высший уровень собственно конституционных правоотношений харак-
теризуют связи государства с его составляющими политико-территориаль-
ными единицами (в федеративных государствах – субъектами), и с муници-
пальными образованиями (федеративные, региональные отношения).
33
2 Коллектив авторов
Глава 2
Традиционно к этой же градации причисляют отношения, связанные с

практикой публичного властвования: организацией, избранием, действи-
ями и взаимодействием публично-властных органов и должностных лиц,
представляющих уровни федеральной государственной власти, государ-
ственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Субъектом собственно конституционных отношений может быть и че-
ловек, как, например, в случае помилования преступника главой государ-
ства (п. «в» ст. 89 Конституции РФ) или обращения лица в Конституци-
онный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод
(ч. 4 ст. 125).
Особой разновидностью собственно конституционных отношений яв-
ляется гражданство, которое понимают также как конституционно-право-
вое состояние – устойчивую связь конкретного человека и государства, ха-
рактеризуемую комплексом взаимных прав и обязанностей.
В зависимости от функциональной специфики моделирующих (упоря-
дочивающих) норм в теории права выделяют регулятивные и охранитель-
ные правоотношения. Такое разделение возможно и в конституционно-
правовых отношениях. Регулятивными, например, являются отношения,
в рамках которых федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу осу-
ществление части своих полномочий (ч.ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).
Охранительные конституционно-правовые отношения обусловлены, в
частности, институтом конституционно-правовой ответственности. При-
мером превентивно-охранительного подвида таких отношений будет при-
остановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной
власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
В литературе встречается деление конституционно-правовых отноше-
ний на статические и динамические. В идее статических отношений на-
ходит отражение факт конституционно-правовой институционализации
государства, его составных элементов, публично-властных органов и долж-
ностных лиц (политические институты). Поэтому конституционное право
иногда называют статусным (Н.А. Богданова). Однако при внимательном
рассмотрении и статусы, и статусные корреляции, связи статичными не яв-
ляются.
Также весьма относительно проявляется и на конституционном уров-
не научное деление правоотношений на материальные и процессуальные.
Осуществление (реализация) любого материального правоотношения
уже есть процесс, хотя нельзя отрицать важность нормативного упорядо-
чения именно процессуальных (процедурных) аспектов реализации права.
34
В конституционном праве такие отношения опосредуют процессуальные

нормативные комплексы (законотворческий, избирательный процесс,
процедуры конституционной ответственности и др.). Широко представ-
лены собственно конституционные процессуальные отношения в практи-
ке конституционного (уставного) судопроизводства.
Субъектами конституционно-правовых отношений могут быть соци-
альные общности, физические лица и их объединения, государство и со-
ставляющие его политико-территориальные единицы, публично-властные
органы и должностные лица, публичные и частные юридические лица, то
есть фактически все возможные субъекты права.
Уникальным субъектом конституционного права (политико-социаль-
ной общностью) является многонациональный народ Российской Федера-
ции – носитель суверенитета и единственный источник власти в стране.
Общенародное волеизъявление стало актом конституционализации Рос-
сийского государства и определения параметров его правовой системы.
Коллективно-общностными субъектами конституционно-правовых от-
ношений являются также жители (население) субъектов РФ, администра-
тивно-территориальных единиц и муниципальных образований.
Для ряда конституционно-правовых отношений Конституция РФ
определяет субъектную актуализацию таких общностей, как граждане
Российской Федерации (ст.ст. 31–33), объединения российских граждан
(ст. 36), народы, проживающие на определенной территории (ч. 1 ст. 9),
народы Российской Федерации (ч. 3 ст. 68), коренные малочисленные наро-
ды (ст. 69). Законодатель вправе, ориентируясь в том числе на междуна-
родно-правовые стандарты, конкретизировать статусы названных общ-
ностей. Один и тот же человек (гражданин) может входить в различные
социальные общности.
Индивидуальное и коллективное участие в конституционно-право-
вых отношениях доступно разнообразным категориям физических лиц.
Каждый человек может заявлять о себе как участнике отношений кон-
ституционного правопользования, поскольку в тексте главы 2 Консти-
туции РФ использован этот термин или иным образом выражено ана-
логичное значение определенного установления. Например, в ст. 25
указывается: «Никто не вправе проникать в жилище против воли про-
живающих в нем лиц…»
Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории
всеми правами и свободами и несет равные конституционные обязанности
(ч. 2 ст. 6 Конституции РФ). В тексте соответствующих статей особо ого-
варивается принадлежность гражданам политических и иных прав и сво-
35
Глава 2
бод (ст.ст. 31–34, 36, 59–61). В части 2 статьи 61 говорится о гражданах

Российской Федерации, оказавшихся за ее пределами, которым должны
гарантироваться защита и покровительство.
Конституция РФ предопределяет специфику конституционно-право-
вых отношений для бипатридов (лиц с двойным гражданством), а также
иностранных лиц и лиц без гражданства (ст. 62).
Наличие правосубъектности для отношений конституционного право-
пользования, по общему правилу, не имеет значения: основные права и
свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения
(ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), хотя в полном объеме ими можно пользо-
ваться только с определенного возраста (ч. 1 ст. 60).
Наряду с этим для ряда конституционных правоотношений предпола-
гается статусная законодательная конкретизация субъектов. В этой связи
упоминаются такие социальные категории, как мужчина, женщина, мать,
отец, ребенок, родители или лица, их заменяющие, трудоспособный ребе-
нок, нетрудоспособный родитель, инвалид, пожилой человек, человек, ра-
ботающий по трудовому договору, кормилец, малоимущий человек, граж-
данин, нуждающийся в жилище, обвиняемый в совершении преступления,
осужденный за преступление, супруг, близкие родственники, налогопла-
тельщик (ч. 2 ст. 7, ч. 3 ст. 19, ч. 3 ст.ст. 38–39, ч. 3 ст. 40, ч. 4 ст. 43, ч. 2 ст. 47,
ч. 3 ст. 50 Конституции РФ).
Коллективное правопользование сопряжено с конституционно-право-
выми отношениями, возникающими в рамках осуществления основного
права на объединение (ст. 30 Конституции РФ), а также в силу прямого
конституционного установления (ст.ст. 33, 35, 37).
Осуществление политических прав и свобод во многом обеспечивается
наличием политических объединений и партий; социально-культурных –
творческими союзами, религиозными объединениями и т.д. Юридические
лица частного права широко представлены в экономической сфере (обще-
ства, товарищества и др.).
Помимо государства как такового субъектами конституционно-право-
вых отношений выступают составляющие его политико-территориальные
единицы. В федеративных государствах это прежде всего субъекты Федера-
ции, имеющие свои территории. Все субъекты РФ являются неотъемлемы-
ми частями Российской Федерации, равноправны во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти, но имеют особенности
конституционно-правовых статусов (ч.ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ).
Субъекты РФ могут вступать в конституционно-правовые отношения как
с федеративным государством и его органами, так и между собой, а также с
36
их составляющими субъектами (автономными округами) и муниципальны-

ми образованиями (ч. 3 ст. 11, ч.ч. 3 и 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67).
Поскольку Конституция РФ предусматривает принятие в Российскую
Федерацию и образование в ее составе новых субъектов (ч. 2 ст. 65), по-
стольку потенциальными участниками сопутствующих правоотношений
оказываются возможные претенденты (политико-территориальные со-
юзы и общности).
Публичную власть в конституционно-правовых отношениях представ-
ляют органы и должностные лица федерального, субфедерального и муни-
ципального уровней.
На федеральном уровне это прежде всего глава государства (Прези-
дент РФ), Федеральное Собрание РФ, его палаты, члены и депутаты, их
группы. Исполнительную власть осуществляют Правительство РФ, мини-
стерства и иные органы. Судебную власть – Конституционный Суд РФ и
составляющие единую судебную систему федеральные суды. Субъектами
конституционного права выступают также органы прокуратуры и различ-
ные специализированные органы и должностные лица, как предусмотрен-
ные Конституцией РФ (Центральная избирательная комиссия РФ, Банк
России, Счетная палата России), так и не упоминающиеся в ней (Уполно-
моченный Президента РФ в федеральном округе и др.).
На субфедеральном уровне субъектами конституционно-правовых от-
ношений являются представительные и исполнительные органы государ-
ственной власти, система которых устанавливается каждым субъектом РФ
самостоятельно с учетом конституционных требований (ч. 1 ст. 77 Кон-
ституции РФ), а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ
(в случае их создания), субфедеральные уполномоченные по правам че-
ловека и другие наделенные соответствующими полномочиями органы и
лица.
Выделяя субъектов конституционного права на муниципальном уров-
не, нужно учитывать, что население муниципального образования может
непосредственно решать вопросы местного значения и самостоятельно
определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Кон-
ституции РФ), а федеральный законодатель обеспечивает наличие таких
ее элементов, которые во всяком случае воплощали бы дух современной
демократии.
Публичные юридические лица, обеспечивающие решение государ-
ственных задач в различных сферах (государственные и муниципальные
предприятия и учреждения, государственные корпорации, фонды и пр.),
также могут быть субъектами конституционно-правовых отношений.
37
Глава 2
Гражданское общество в политической системе и соответственно в

конституционно-правовых отношениях представлено разнообразными
общественными структурами: общественными палатами и советами при
законодательных (представительных) и исполнительных органах власти,
должностных лицах всех уровней.
§ 5. Источники конституционного права

Источником (формой) современного права в юридическом смысле
могут быть признаны все легальные акты, в которых находят выражение
(содержатся) нормы права, а также не имеющие отчетливой логической
структуры, разнообразные нестандартные нормативные положения.
В рамках национальных правовых систем такие источники имеют систем-
но-иерархический характер24. Источники права унифицируются в контек-
сте сближения (конвергенции) правовых семей. Источники отрасли права
должны охватывать (оформлять) те нормы и нормативные положения, ко-
торые регулируют соответствующие общественные отношения.
Вопрос об источниках конституционного права решается в зависимо-
сти от приверженности общетеоретическим подходам и понимания его
предмета.
С позиций конституционного правопонимания источник конституци-
онного права определяется наличием нормативных положений, которые:
1) дают статусную характеристику Российского государства и опреде-
ляют параметры его правовой системы; 2) обеспечивают федеративную
институционализацию публичной власти и практику создания, функци-
онирования и взаимодействия публичных институтов (органов власти и
должностных лиц), их конституционную ответственность; 3) затрагивают
(ограничивают, регулируют, гарантируют) основные права и свободы че-
ловека и гражданина; 4) регламентируют отношения между институтами
публичной власти и гражданского общества.
Источники конституционного права образуют свою систему.
На первое место в системе источников российского конституцион-
ного права должна ставиться Конституция РФ. Остальные (вторичные)
источники находят в ней содержательное и существенное подтверждение
своей общеправовой и отраслевой достоверности (легитимности). Ины-
ми словами, любой источник конституционного права является таковым
еще и постольку, поскольку его нормативные положения не противоречат
24
См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 13, 95; и др.
38
С учетом изложенного особым – по значению и достоверности – ви-

дом источников российского конституционного права становятся акты
(решения) Конституционного Суда РФ. Эти решения не сводимы к актам
судебной практики: они «как бы примыкают к Конституции РФ»25 и вы-
ступают источниками не только отрасли конституционного права, но и
других отраслей. Получающие закрепление в постановлениях и определе-
ниях суда правовые позиции имеют доктринально-нормативную природу
и общеобязательное правоприменительное значение.
Важное место в системе источников российского конституционного
права принадлежит договорам. Это прежде всего сохраняющий консти-
туционно-правовое значение Федеративный договор 1992 г. (ч. 3 ст. 11
Конституции РФ), договоры о разграничении предметов ведения и полно-
мочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов РФ, другие внутригосудар-
ственные договоры (ч. 4 п. 1 раздела второго). Конституция РФ предус-
матривает возможность заключения соглашений между органами единой
системы исполнительной власти в стране (ч. 3 ст. 78).
Составной частью российской правовой системы являются общепри-
знанные принципы и нормы международного права, а также международные
договоры Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Россия
принимает названные принципы и нормы в качестве общепризнанных, по-
скольку это не противоречит ее Конституции, которая всегда сохраняет
высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15).
Несмотря на прямое указание в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приори-
тете правил международных договоров над правилами, предусмотренными
российскими законами, вопрос о соотношении таких норм должен решать-
ся с учетом ряда квалифицирующих факторов26. В частности, такие догово-
ры должны быть ратифицированы и официально опубликованы. Правила
международных договоров не могут находить применения в Российской
Федерации, если они противоречат Конституции РФ.
Определенное конституционное значение имеют в России акты и пра-
вовые позиции европейской конвенционной юстиции (Европейского Суда
по правам человека). Лицо, по жалобе которого вынесено постановление
Европейского Суда, во всяком случае должно иметь возможность обра-
25
Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного право-
судия. М., 2011. С. 120–127.
26
См.: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской
Федерации. Тюмень, 1998. С. 53–59.
39
Глава 2
титься в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре выне-

сенных по его делу судебных постановлений.
По количественному критерию в системе источников конституци-
онного права России преобладают нормативные правовые акты, а среди
них – акты форм непосредственного народного волеизъявления (референ-
думы, сходы и др.) и органов представительной (законодательной) власти:
Федерального Собрания РФ (парламента), его субфедеральных аналогов,
представительных органов местного самоуправления.
Федеральным Собранием РФ принимаются федеральные конституци-
онные законы и федеральные законы, а также постановления его палат. Фе-
деральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмо-
тренным Конституцией РФ, имеют приоритет над «обычными» законами,
содержат преимущественно собственно конституционные нормативные
положения. Среди этих актов можно выделить законы, определяющие по-
рядок изменения состава Российской Федерации27, конкретизирующие
статус Правительства РФ, устанавливающие судебную систему Россий-
ской Федерации, регламентирующие проведение федеральных референду-
мов, режим чрезвычайного и военного положения, закон о федеральном
уполномоченном по правам человека.
Число «обычных» федеральных законов, имеющих выраженное кон-
ституционно-правовое значение, весьма велико. Например, это законы о
статусах высших органов представительной власти, их депутатов и членов;
законы, оформляющие институт избирательного права; законы, устанав-
ливающие общие принципы организации законодательных и исполнитель-
ных органов власти субъектов РФ, а также местного самоуправления28;
федеральные законы о публичной службе. Сюда следует отнести и про-
фильные законы, опосредующие пользование определенными правами и
свободами человека и гражданина, выполнение гражданами конституци-
онных обязанностей (законы об образовании, о языках, о публично значи-
мых обращениях, о политических акциях, о защите информации, о свободе
совести, о воинской обязанности и др.).
Права и свободы человека ограничивают и регулируют также различ-
ные федеральные кодексы (Гражданский, Налоговый, Трудовой, Уголов-
27
Кроме того, любое изменение федеративной системы России, образование в ее составе
нового субъекта РФ происходит посредством издания соответствующего федерального
конституционного закона.
28
В научной и учебной литературе справедливо подчеркивается, что два последних названных
федеральных закона выходят, по своему нормативному содержанию, далеко за пределы за-
явленных в них общих принципов.
40
но-процессуальный и другие кодексы РФ). Являясь основными источ-

никами своих отраслей права, они тем не менее могут рассматриваться в
качестве источников законоположений конституционного характера.
Самостоятельную статусную номинацию в системе источников кон-
ституционного права имеют законы Российской Федерации о внесении по-
правок к главам 3–8 Конституции РФ.
В качестве примера актов палат парламента как источника конститу-
ционного права можно указать на принимаемые Советом Федерации РФ
и Государственной Думой РФ регламенты (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ).
Их нормативное содержание прямо распространяется на парламентскую
практику, детализирует законотворческий процесс и процедуры.
Источниками конституционного права могут быть также акты Пре-
зидента РФ, который издает указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90 Конститу-
ции РФ). Акты Президента не должны противоречить Конституции РФ и
федеральным законам, а в некоторых случаях принимаются только в силу
и в порядке соответствующих конкретизаций. Так, Президент может вво-
дить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях
чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотрен-
ных профильным федеральным конституционным законом, с незамедли-
тельным сообщением об этом Совету Федерации РФ и Государственной
Думе РФ (ст. 88 Конституции РФ). Вместе с тем не исключается принятие
Президентом нормативных актов (указов) по вопросам конституционно-
го значения, не получившим пока законодательного правового разреше-
ния. Самостоятельную градацию источников конституционного права
представляют указы Президента о включении новых наименований субъ-
ектов РФ в ст. 65 Конституции РФ29.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Пра-
вительство РФ. Оно издает подзаконные нормативные правовые акты в
форме постановлений и распоряжений, на основании и во исполнение Кон-
ституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ
(ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Это не исключает делегированного право-
творчества Правительства (и других органов исполнительной) власти, в
том числе по вопросам конституционного характера. Полномочия Прави-
С конституционно-правовым регулированием могут быть связаны и ненормативные акты

29
Президента РФ. Например, выраженное конституционно-правовое значение имеют акты,

которые оформляют решения по осуществлению Президентом РФ полномочий, закре-
пленных в ст. 89 Конституции РФ (вопросы гражданства, государственного награждения,
помилования).
41
Глава 2
тельства в конституционно определенных областях в целом определены в

профильном законе30 и конкретизированы в ряде других законов.
В механизме нормативного регулирования прав и свобод человека ши-
роко представлены и ведомственные акты органов исполнительной вла-
сти, административные регламенты.
Наиболее значимыми источниками российского конституционного
права на субфедеральном уровне являются конституции и уставы субъек-
тов РФ как учредительные по своей природе акты.
Законы и иные правовые акты в субъектах РФ принимаются с учетом
конституционного разграничения предметов ведения, хотя конституцион-
но-правовые отношения могут существовать во всех таких сферах. Напри-
мер, в сфере собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4
ст. 76 Конституции РФ) их законами устанавливаются порядки назначе-
ния (избрания) и деятельности мировых судей.
Нормативные акты глав (высших должностных лиц) и органов испол-
нительной власти субъектов РФ также могут быть направлены на право-
вое регулирование отношений конституционного характера, в том числе
вследствие принципа единства функционирования исполнительной власти
в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
К источникам конституционного права на муниципальном уровне мо-
гут быть отнесены в первую очередь уставы муниципальных образований
как акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых
актов (наряду с получившими оформление актами волеизъявления населе-
ния муниципального образования), закрепляющие выбранную структуру
(систему) органов местного самоуправления.
Конституционное содержание может быть обнаружено и в отдельных
актах органов местной представительной и исполнительной власти, глав
муниципалитетов и их администраций.
Важную роль в создании и оформлении современного права играет су-
дебная практика. Выше упоминалось о значении актов Конституционно-
го Суда РФ как источников конституционного права: оно непререкаемо.
Есть основания в этой связи ориентироваться и на акты (постановления)
двух других высших судебных инстанций. Достаточно указать, например, на
постановление Пленума Верховного Суда РФ 1995 г.31, где конкретизиро-
30
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
31
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых
вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении
правосудия» // Российская газета. 1995. 28 декабря.
42
ваны общие основания применения судами Конституции РФ при разреше-

нии дел, а также на ряд постановлений Пленумов Высшего Арбитражного
Суда РФ, в которых раскрывалось содержание конституционной обязан-
ности платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конститу-
ции РФ)32.
Положения конституционного характера могут вырабатываться судеб-
ной практикой и на субфедеральном уровне. В частности, это акты консти-
туционных (уставных) судов субъектов РФ о несоответствии норматив-
ных актов субъектов РФ или муниципальных образований на территории
этих субъектов конституции (уставу) субъекта РФ.
В литературе называют и иные источники конституционного права.
Например, конституирующие декларации (в частности, Декларация о го-
сударственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г. I Съездом
народных депутатов РСФСР)33. С принятием национальных конституций
они, как правило, теряют роль правового источника. О значении же актов
Конституционного Собрания РФ, возможность созыва которого предус-
мотрена в Конституции РФ (ч.ч. 2 и 3 ст. 135), можно говорить пока толь-
ко в сугубо потенциальном (гипотетическом) аспекте.
§ 6. Система отрасли конституционного права
Выраженные особенности конституционного права не умаляют его до-

стоверности как отрасли, имеющей свою систему.
В науке права заявлены обоснования разделения системы конститу-
ционного права и системы конституции34. В современной ситуации они
теряют актуальность. Представить систему конституционного права без
национальной конституции сегодня так же немыслимо, как Солнечную
систему без Солнца. Конституция РФ есть безусловное конституционное
право, центральная, «генерирующая» часть его системы. В тексте совре-
менной конституции право обретает единство формы и содержания, что
не мешает выделять отдельные нормативные элементы этого текста, также
входящие в систему конституционного права.
32
Высший Арбитражный Суд РФ упразднен в соответствии с Федеральным конституционным
законом от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и про-
куратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
33
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 74–75.
34
43
Глава 2
Систему конституционного права необходимо последовательно от-

граничивать от системы конституционного законодательства или системы
форм (источников) конституционного права.
Систему конституционного права образуют первичные элементы (нор-
мы и нестандартные нормативные положения), внутрисистемные относи-
тельно самостоятельные образования этих элементов (институты и подо-
трасли) и связи между ними.
Можно выделить пять видов первичных элементов системы консти-
туционного права: 1) элементы, характеризующие конституционно-
правовые статусы и функции Российского государства и его институтов:
органов и должностных лиц трех уровней публичного властвования (фе-
деральный, субфедеральный, местное самоуправление), а также конститу-
ционно-правовые статусы человека и гражданина, объединений граждан
и институтов гражданского общества; 2) элементы материального харак-
тера, регулирующие права и обязанности субъектов и участников консти-
туционно-правовых отношений; 3) процессуальные элементы (регламен-
тация разнообразных конституционных процедур, процессов, в которых
осуществляются конституционные полномочия, а также практик консти-
туционного судопроизводства35); 4) элементы, обеспечивающие охрану
Конституции РФ и конституционно-правовую ответственность; 5) эле-
менты, задающие структуру национального законодательства.
Система конституционного права непрерывно развивается и обнов-
ляется. Практика конституционно уполномоченных тому органов и лиц
обеспечивает генерацию ее новых первичных элементов, замену и «дис-
квалификацию» предыдущих и обнаруживших свою конституционную не-
состоятельность.
Не имеет однозначного решения вопрос о включении в систему отрас-
ли конституционного права прав и свобод человека и гражданина. Консти-
туция РФ исходит из факта их достоверного существования и «санкцио-
нирует» вхождение в российскую правовую систему в значении высшей
ценности. Однако генетически основные права и свободы обусловлены
международным глобальным соглашением, укоренены в пространстве
(измерении) международного права. Последовательно различая нацио-
нальную правовую систему и систему «положительного» права, нужно
признать, что в систему российского права и соответственно в отрасль
конституционного права общепризнанные права и свободы человека не
Развернутую регламентацию конституционного судопроизводства обеспечивает, в част-
35
ности, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской

Федерации».
44
входят. Применительно же к конституционным правам российских граж-

дан и их конституционным обязанностям этого утверждать нельзя: здесь
нужен детальный анализ.
Институты и подотрасли конституционного права обособляются в его
системе с учетом признанных научных обоснований.
Институт права, исходя из методологии соотношения общего и
особенного, образуют первичные элементы (преимущественно нормы),
регулирующие видовую группу родственных общественных отношений.
Институты права классифицируют по различным критериям. Некоторые
институты признают комплексными, крупными и сложными; в их структу-
ре выделяют самостоятельные подразделения: субинституты.
Перечислить институты конституционного права вряд ли получится:
различные авторы предлагают каждый свое решение вопроса. Характер-
но, например, такое деление: 1) институт основ конституционного строя;
2) институт основ правового статуса человека и гражданина; 3) институт
федеративного устройства; 4) институт системы государственной власти;
5) институт системы местного самоуправления36. Однако при его приня-
тии «теряется» совокупность нормативных положений, регулирующих
отношения в рамках конституционного судебного процесса и судопроиз-
водства37. Не ясным оказывается и положение институтов парламентско-
го, избирательного, конституционно-деликтного права.
Приведенная классификация излишне статична, но и в развернутой
версии Е.И. Козловой, где акцент сделан на функциональной специфике
институтов конституционного права38, также обнаруживаются не все пер-
вичные элементы.
Научно-познавательное значение градации «подотрасль права» –
группа функционально близких институтов отрасли, – в целом неодно-
значно. Не случайно одни авторы вообще не упоминают о подотраслях
конституционного права (Е.И. Козлова), другие – насчитывают до один-
надцати таких образований (С.А. Авакьян).
В теории права целесообразность выделения подотраслей связывают
со спецификой тех общих (принципиальных) положений, которые наибо-
лее актуальны для группы родственных общественных отношений39. Одна-
36
См.: Нарутто С.В., Таева Н.Е., Шугрина Е.С. Конституционное право России. М., 2013. С. 9.
37
По мнению ряда ученых, этот институт уже заслуживает значения самостоятельной от-
расли российского права. См.: Несмеянова С.Э. Конституционный судебный процесс в
России. М., 2012. С. 27.
38
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. С. 32–34.
39
См.: Общая теория государства и права. В 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко.
М., 1998. С. 232.
45
Глава 2
ко конституционные принципы являются общими и универсальными для

всей системы права (тем более – отрасли конституционного права), хотя и
предполагают необходимую (актуальную) конкретизацию.
В связи с этим заслуживает внимания двухуровневая трактовка системы
конституционного права, предложенная А.Н. Кокотовым40. Она отчасти
соответствует структуре предмета конституционного права. Общую часть
системы образует совокупность конституционных принципов, к которым
отнесены и основы конституционного строя России, а также положения
главы 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина.
В рамках Особенной части выделяются две группы норм: государственное
право (публично-властные институты) и гражданско-публичное право
(политически значимые институты гражданского общества).
Споры ученых-юристов о том, какие именно общности существуют в
системе конституционного права и как они называются (институты, подо-
трасли), не способствуют необходимой предметной определенности. По-
казательно в этом отношении муниципальное право. Непосредственная и
представительная муниципальная демократия (местное самоуправление)
вполне описываются конституционно-правовыми понятиями и охватыва-
ются действием конституционно-правовых норм. Поэтому С.А. Авакьян
выделяет в структуре (системе) российского конституционного права по-
дотрасль «конституционные основы местного самоуправления в Россий-
ской Федерации»41. Однако конституционалисты, сосредоточенные на
изучении правовых отношений в этой сфере, настаивают на титуле само-
стоятельной комплексной отрасли для муниципального права42.
Современные представления о конституционном праве ведут к от-
рицанию выраженных границ и «демаркационных линий» между обоб-
щенными (объединенными) элементами его системы. Конституционные
отношения, связующие государство, личность и гражданское общество,
предполагают однородно-целостное в своей основе правовое воздей-
ствие, основанное на единстве конституционных целей и задач, хотя бы и
учитывающее при этом специфику особенного и частного.
Равным образом и иерархическая субординация между обобщенными
элементами системы конституционного права имеет достаточно условный
40
См.: Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007.
С. 38–40.
41
По той же причине внутри подотрасли избирательного права профессор С.А. Авакьян вы-
деляет сквозной институт избирательных принципов. См.: Авакьян С.А. Конституционное
право России. В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 79–80.
42
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 38–39; и др.
46
характер. Исключение в этом отношении составляют основы конституци-

онного строя Российской Федерации, поскольку это прямо обозначено в
тексте Конституции РФ (ч. 2 ст. 16).
Отдельно следует отметить федеративный характер системы россий-
ского конституционного права. Соответственно не может быть конститу-
ционных (уставных) систем права субъектов РФ. Существующие и созда-
ваемые на субфедеральном уровне формы (источники) конституционного
права содержат нормативные элементы, которые самостоятельной систе-
мы не образуют. Они входят в единую систему конституционного права на-
ряду с конституционно-правовыми установлениями федерального уровня,
Конституцией РФ и под их определяющим воздействием. В полной мере
это относится и к текстам конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации. Данное обстоятельство необходимо последовательно учиты-
вать при реализации и толковании права.
47
Глава 3
Конституция
Российской Федерации
§ 1. Понятие и значение конституции:

эволюция от античности до современности
Каждое государство во все времена имеет свою конституцию. Речь идет

о базовом устроении существующей социально-политической системы и
тех началах, на каких строятся в ней общественные отношения. Благодаря
отражению такой конструкции в общественном сознании, государство и
социальные связи приобретают динамическую устойчивость, непрерыв-
но воспроизводятся, что придает совместной жизни людей необходимые
предсказуемость и безопасность. Такую конституцию в науке права назы-
вают материальной или фактической.
Иное значение вкладывают в понятие конституции формальной или
юридической, которую часто называют основным законом государства. В ка-
честве особого политико-юридического нормативного акта формальная
конституция призвана по возможности более точно отражать фактически
существующие начала общественного строя и государственно-политиче-
ской организации, закреплять их абстрактную модель.
Термин «конституция» применительно к форме права унаследован от
Древнего Рима и означает установление, учреждение. Конституциями тог-
да называли правовые акты императоров. Первый официальный сборник
императорских конституций был опубликован императором Феодосием II
в 438 г. н.э. Позднее конституции римских императоров составили часть
знаменитого Свода Юстиниана (Кодекс 534 г. н.э.).
В средневековый период идея конституции получает новое воплоще-
ние в городских правовых системах Запада. До появления национальных
государств многие европейские города имели полноту законодательных,
исполнительных и судебных полномочий государственного характера,
включая право устанавливать налоги, чеканить деньги, устанавливать си-
стему мер и весов, собирать войско, заключать союзы и вести войну. Такие
«внутренние» полномочия городов были подчинены ограничениям, отра-
женным в их писаных «конституциях» – уставах (хартиях), которые уста-
навливали как принципы, организацию и систему городского управления,
48
Конституция Российской Федерации
так и различные права и свободы граждан (политические, экономические,

личные). Закреплялись и судебные гарантии таких прав (в том числе для
иностранцев). Все это позволяет говорить о конституционном характере
городского западноевропейского права43.
Конституционное право в современном значении начало формиро-
ваться в эпоху буржуазных революций. Само слово «конституционализм»
изобретено в конце XVIII – начале XIX в. для обозначения главным об-
разом американской доктрины верховенства писаной конституции США
(1787 г.) над издаваемыми законами. Тогда же приходит осознание, что
конституция не может сводиться к установлению основ общественной
организации и жизни и должна закреплять основы правового положения
личности. Во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.
установлено: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделе-
ния властей, не имеет Конституции» (ст. 16).
Последующая история государственности связана с этапами практиче-
ского конституционализма. Каждому из этапов соответствует своя гене-
рация конституционных актов, а также определенное воплощение в кон-
ституционных текстах доктринальных представлений об основных правах
и свободах человека и гражданина, роли и назначении государства в обще-
ственной системе.
На первом этапе (до начала XX в.) в основу конституционной модели
были положены либеральная политическая концепция, призывающая мак-
симально ограничить вмешательство государства в жизнь гражданского
общества, и теория «естественных» (политических и гражданских) прав
человека, принадлежащих ему от рождения. При разработке Конституции
Франции 1848 г. предлагалось квалифицировать республику как «социаль-
ную», однако предложение это было отклонено.
Второй этап начинается после Первой мировой войны и социали-
стической революции в России. Конституционализм выходит за рамки
Европы и значительно меняется: идет качественная корректировка либе-
ральной модели. В предмет конституционного регулирования включают-
ся экономические и социальные отношения, получают конституционное
признание социально-экономические права. Общественные институты
приобретают конституционный статус (политические партии, профсою-
зы). Конституционно декларируются принципы миролюбивой внешней
политики.
43
См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998. С. 367–373.
49
Глава 3
Переход к третьему этапу связан с окончанием Второй мировой вой

ны. Он отмечен резким расширением масштабов конституционного про-
цесса (крах колониальной системы) и многообразием конституционных
моделей (включая модель «социалистическую»). На Западе параллельно
с разработкой и принятием конституций «нового поколения» идет соот-
ветствующая модернизация «старых» демократических конституций. Из-
менения выражаются в росте конституционного регулирования не толь-
ко политических отношений, но и в экономических и социальных сферах
общественной жизни. Права и свободы человека и гражданина получают
закрепление в актах международного права и повсеместное отражение в
текстах национальных конституций наряду с конституционными обязан-
ностями. Конституционные системы все более унифицируются, обозначая
перспективы мирной планетарной и региональной интеграции.
Значение третьего этапа конституционализма уникально. Исторически
между формальной и материальной конституцией всегда находили несоот-
ветствие. Если оно носило существенный характер, формальные конститу-
ции называли фиктивными. Если же расхождения принципиального значе-
ния не имели, формальные конституции соглашались называть реальными.
С появлением конституций нового типа такие классификации теряют ак-
туальность.
С этого времени восприятие конституции должно основываться на
представлениях о самостоятельной природе права и его определяющем
значении для государственных и общественных институтов, отношений
и практик, а также конституционных обязанностях государства в отно-
шении общепризнанных прав человека. Утверждающая соответствующую
общественную модель конституция приобретает значение юридической
как правовой по своей сути и потому не может противопоставляться кон-
ституции материальной, а равно и быть обусловлена одной лишь (обезли-
ченной) формой закона. На такой конституционной основе становится
возможным реальный конституционализм.
Четвертый этап практического конституционализма ознаменован
крушением социалистической модели государственности на рубеже
90-х годов XX в. В странах бывшего «социалистического лагеря» начина-
ются кардинальные конституционные реформы, принимаются конститу-
ции, вобравшие наиболее прогрессивные конституционные идеи. Разви-
ваются и унифицируются демократические конституционные принципы,
стандарты, продолжается расширение «каталога» прав и свобод человека.
Развернутое конституционное закрепление получает идея социального го-
50
сударства, несущего ответственность за обеспечение достойного уровня

жизни своих граждан, их социальных прав.
Специфика текущего пятого этапа обусловлена наложением демокра-
тических конституционных моделей (форм) на реалии XXI в. как эпохи
постмодерна и развивающегося информационного общества, поиском
конституционно-правовых ответов на угрозы и вызовы этого времени,
связанные с проявлениями терроризма, глобальным экономическим кри-
зисом и ростом социального неравенства, рисками техногенных и эколо-
гических катастроф, опасного противостояния мировых цивилизаций, де-
формациями в духовно-культурной сфере.
§ 2. Этапы конституционного развития России
Полноценная конституционная история России требует существен-

ного анализа большого круга явлений и их уровней. В учебных целях це-
лесообразно ограничиться информацией о наиболее значимых фактах и
основных вехах этой истории, исходя из представления о трех ее основ-
ных этапах: имперский (дореволюционный), советский и постсоветский
периоды44.
Конституционные проекты появляются в России уже в XVIII в., а док-
трина и философия конституционализма в отечественном правоведении
плодотворно развиваются со второй половины XIX в. и вплоть до государ-
ственной катастрофы 1917 г., то есть в условиях имперской самодержав-
ной государственности45.
Политические реалии и культура страны, связанной путами крепостно-
го права, мало способствовали практическому восприятию конституцион-
ных представлений46. Верховная власть справедливо опасалась драматиче-
ских последствий ломки многовековых устоев общественной (народной)
жизни. Радикальная оппозиция начиная с декабристов, напротив, связы-
44
В литературе выделяют до пяти таких этапов. См.: Кравец И.А. Формирование российского
конституционализма. Новосибирск, 2001. С. 23–28.
45
С идеями и теориями первых российских конституционалистов можно познакомиться в
издании: Хрестоматия по конституционному праву. Т. I. История, теория и методология
конституционного права. Учение о конституции / сост. Н.А. Богданова, Д.Г. Шустров.
СПб., 2012 ; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале
XX века. М., 2000.
46
Входившее в состав Российской империи Королевство Польское некоторое время имело
свою конституцию – хартию государственного устройства, дарованную ему Александром I
в 1815 г.
51
Глава 3
вала свои самые одиозные устремления с их конституционным оформле-

нием. Мирную стратегию конституционализма отстаивали прогрессивные
аристократические, консервативные и либерально-демократические эли-
ты страны.
Россия вплотную приблизилась к переходу в конституционное состоя-
ние в ходе реформ Александра II, которые были прерваны после его гибели
от рук революционных экстремистов. Это привело к росту разрушитель-
ных социальных противоречий идейного, сословно-политического, эконо-
мического, национального характера. Тем не менее уже в разработанном
М.М. Сперанским Своде законов Российской империи (1830 г.) устанав-
ливалась, по сути, конституционная характеристика Российской империи
как «государства нераздельного, монархического, управляемого держав-
ной властью по законам государственным» и державной власти, соединя-
ющей в себе «силу законодательную, судную и исполнительную». Первый
раздел Свода составляли Основные государственные законы.
Развитие российского конституционализма в начале XX в. проходит на
фоне назревающего государственного катаклизма, кровопролитной рево-
люции 1905 г., Первой мировой войны. В этот период широкие требования
народного представительства и перехода к конституционно ограниченной
монархии входят в противоречие с аморфными принципами «правитель-
ственного конституционализма», с одной стороны, и революционными
лозунгами социалистических партий, с другой стороны.
Наиболее убедительные научные обоснования возможности преобра-
зования самодержавия в правовое государство были предложены предста-
вителями демократического либерализма (Б.Н. Чичерин, П.И. Новгород-
цев, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев и др.). Многие из них были членами
конституционно-демократической партии, ее думских фракций и трагиче-
ски погибли после 1917 г. Именно их идеи и во многом деятельность по-
влияли на появление императорских манифестов от 6 августа и 17 октября
1905 г., Указа от 20 февраля 2006 г. Данные акты имели вполне конститу-
ирующий характер. Они провозглашали учреждение выборной (при нали-
чии избирательных цензов) Государственной Думы и даровали населению
«незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной
неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, со-
юзов». Государственная Дума наделялась определенными законодатель-
ными функциями и финансово-распорядительными полномочиями (го-
сударственная роспись), близкими статусу первой палаты парламента.
Нормативно регулировалось взаимодействие Думы с Государственным
советом, Правительствующим Сенатом, Советом министров, министрами.
52
Отчасти эти новации соответствовали модели дуалистической и даже

конституционной монархии, однако они не касались существа самодержа-
вия. Император имел неограниченное право распустить Думу по своему
указу и назначить новые выборы. Государственный совет (учрежденный
еще в 1810 г.) образовывался по его Высочайшему назначению. Фактиче-
ски за императором оставалось право вето на одобренные Думой и Госу-
дарственным советом законопроекты. В новой редакции Свода основных
государственных законов (23 апреля 1906 г.) по-прежнему утверждалось
божественное происхождение Верховной Самодержавной власти Всерос-
сийского Императора. За ним не только сохранялась верховная исполни-
тельная власть (власть управления), но и закреплялось право чрезвычайно
указного регулирования.
Такое государственное устроение просуществовало недолго. Внутрен-
ние и внешние объективные и субъективные факторы (включая коррум-
пированность и политическое «вырождение» высшей бюрократии, не-
способность к своей роли Николая II) положили конец монархическому
конституционализму. В феврале 1917 г. взрыв народных протестов и массо-
вое неповиновение в армии (в условиях угрозы военного поражения) при-
вели к отречению императора от престола. Власть перешла к Временному
правительству, и в России была провозглашена республика, что позволяет
говорить о новом (чрезвычайно коротком) этапе буржуазно-республикан-
ского конституционализма. Фактически в стране сложилось двоевластие:
республиканская администрация была вынуждена действовать с учетом
решений и требований новых революционных органов: Советов рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов.
Основной задачей Временного правительства являлось обеспечение
выборов и созыва Учредительного собрания – органа, который определит
новую форму государственного устроения России и примет формальную
конституцию. Правительство организовало разработку проекта конститу-
ции в рамках Юридического совещания с участием крупнейших ученых-
конституционалистов того времени и представителей общественности.
В Положении о выборах в Учредительное собрание провозглашалась цель
создания гражданского общества и правового государства на основе сво-
бодного общенародного волеизъявления. Однако политические события
развивались по иному сценарию.
25 октября 1917 г. в Петрограде произошел вооруженный переворот
под руководством коммунистической партии большевиков (ВКП (б)).
Временное правительство было низложено, в России провозглашалась Ре-
спублика Советов как исторически «прогрессивная» форма публичного
53
Глава 3
властвования. Идею конституционной ассамблеи большевики объявили

буржуазным предрассудком. Собравшееся в начале 1918 г. Учредительное
собрание отказалось легитимировать октябрьский переворот, и его факти-
чески заставили прекратить свою работу. Народные массы, хотя далеко не
сразу и не мирным путем («красный террор»), признали новую власть и
ее идеологию. Наступил советский период российской государственности
и конституционализма. После ряда революционных деклараций и декре-
тов (о правах народов России, о мире, о земле и др.) принимается социали-
стическая Конституция РСФСР 1918 г.
История советских конституций противоречива и драматична47. Здесь
важно помнить, что с 1923 г. Россия как союзная республика входила в со-
став СССР. Поэтому характеристика российского советского конститу-
ционализма должна учитывать положения как союзных (1924, 1936, 1977),
так и российских (1918, 1925, 1937, 1978) конституций.
Советская власть последовательно исходила из представлений о клас-
совой сущности конституции и использовала конституционную форму
номинально, для выражения «единственно истинной» коммунистической
идеологии, реализации целей советского (коммунистического) строитель-
ства. При этом никогда не ставился под сомнение догмат об отмирании
права (наряду с государством) по мере достижения этих целей. Примат
государственного (политического) начала над правом, фактически одно-
партийное правление, радикальная нетерпимость к любому инакомыслию
неизбежно придавали советским конституциям декларативный характер.
Наиболее проявлялось это в вопросах организации государственной вла-
сти, политико-территориального устройства, отношений с населением
страны («гражданским обществом») и прав человека.
В условиях отрицания «буржуазного» принципа разделения властей
систему однопартийного правления обеспечивал институт номенклатуры.
Коммунистическая партия имела безоговорочный приоритет в механизме
централизованного распределения должностей в органах законодатель-
ной, исполнительной и судебной власти, хотя только в Конституции 1936 г.
был определен ее статус как «руководящего ядра» всех общественных и
государственных организаций трудящихся. Конституция 1977 г. закрепи-
ла положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского
общества, ядра его политической системы, конкретизировала основные
направления такого воздействия.
47
Подробное освещение этого вопроса см.: Авакьян С.А. Конституция России: природа,
эволюция, современность. М., 2000.
54
«Эволюция» конституционных статусов ВКП(б) – КПСС не меняла

ее роли в механизме власти. Именно партийное верховенство фактически
обеспечивало взаимодействие высших и местных органов власти страны
в ситуациях, связанных с неопределенностью их полномочий. Так, Кон-
ституция 1918 г., определяя «конструкцию советской власти», объяв-
ляла высшей властью республики Всероссийский съезд Советов рабочих,
крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Съезд созывался
Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов
(ВЦИК), – также высшим законодательным, распорядительным и контро-
лирующим органом государства. ВЦИК давал общее направление деятель-
ности рабоче-крестьянского правительства и образовывал Совет Народ-
ных Комиссаров (СНК): высший орган власти «для общего управления
делами республики», который активно издавал нормативные акты в фор-
мах декретов, распоряжений, инструкций. Последующие терминологиче-
ские новации (Верховный Совет, Правительство) сути дела не меняли. Со-
веты и их органы на всех уровнях сочетали полномочия нормотворческого
и исполнительно-распорядительного характера.
Конституция 1924 г. установила уникальную модель советского го-
сударственного устройства, в целом сохранявшуюся до распада СССР.
С одной стороны, закреплялись суверенные права союзных республик,
включая их право свободного выхода из Союза, а Центральный Испол-
нительный Комитет СССР получил двухпалатную структуру (Союзный
Совет и Совет Национальностей), что номинально даже превышало кри-
терии федерации. С другой стороны, определение предметов ведения
верховных органов власти СССР, конституционный статус и фактическая
роль всесоюзной коммунистической партии в выработке и осуществлении
государственных решений говорили, скорее, о версии государственно-
партийного унитаризма. Конституция СССР фиксировала сложившуюся
в республиках унифицированную систему органов государственной вла-
сти. Наркоматы (министерства) республик должны были осуществлять
в своей деятельности директивы (руководящие указания) соответствую-
щих союзных органов.
Уже в Конституции 1918 г. упоминалось об автономных областных со-
юзах. Важные последствия для российского конституционализма имело
развитие этой идеи и выделение в Конституции 1925 г. особых субъектов –
автономных советских социалистических республик и областей (АССР).
Они также имели свои конституции (основные законы), которые прини-
мались их съездами Советов. Более детальная статусная характеристика
АССР была проведена в Конституции 1937 г., а Конституция 1978 г. уже
55
Глава 3
содержала две главы о статусе соответственно автономных республик, ав-

тономных областей и автономных округов.
Достаточно противоречиво развивался и советский федерализм. Кон-
ституция 1936 г. закрепила тенденцию централизации государственного
управления и перевела на союзный уровень вопросы административно-
территориальной организации. Конституция 1977 г., напротив, подтвер-
див состоятельность специфической формы союзной федерации и со-
циалистического федерализма, существенно расширила круг прав (и их
гарантий) республик.
Национальная политика в СССР была направлена на «окончательное»
преодоление национальной розни и взаимного отчуждения трудящихся на
основе идеологии интернационализма и за счет дифференцированного
финансово-экономического инвестирования в республики. До опреде-
ленного момента эта стратегия была достаточно успешной, и в преамбуле
Конституции 1977 г. не без оснований утверждалось явление новой исто-
рической общности – советского народа. В преамбуле Конституции 1978 г.
подчеркивалось, что народ РСФСР сознает себя неотъемлемой частью все-
го советского народа.
Первые советские конституции отличались открытой приверженно-
стью коммунистическим идеалам в условиях тотальной социальной кон-
фронтации и разрушительной гражданской войны, а затем и строительства
социализма в «отдельно взятой стране», находящейся в международной по-
литической изоляции и обоснованно опасающейся внешней агрессии. В та-
ком контексте утверждался политический режим диктатуры пролетариата.
Конституция 1918 г. заявляла одной из основных государственных за-
дач беспощадное подавление эксплуататоров. Ввиду чего избирательных
прав были лишены «эксплуататоры и их пособники»: все те, кто не служил
государству или не работал по найму, претендуя сколько-либо на экономи-
ческую либо трудовую самостоятельность. Устанавливались избиратель-
ные цензы, обеспечивавшие на выборах в Советы приоритет прав рабочих.
Сами выборы производились «согласно установившимся обычаям». В це-
лях уничтожения паразитических слоев общества вводилась трудовая по-
винность. Одновременно с этим на конституционном уровне подтвержда-
лась отмена частной собственности на землю и природные ресурсы. Земля
социализировалась и передавалась трудящимся на началах уравнительного
землепользования. Промышленность переводилась под рабочий контроль
и подлежала экспроприации и огосударствлению. Подобные положения в
корне противоречили представлениям о конституционном правовом госу-
дарстве.
56
Конституция 1925 г. подтвердила задачу гарантировать диктатуру

пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации
человека человеком и осуществления коммунизма, расширяла и конкрети-
зировала круг объектов собственности рабоче-крестьянского государства.
Труд признавался конституционной обязанностью всех граждан. Закре-
плялось право государства лишать лиц и группы лиц прав, которыми они
пользуются в ущерб интересам социалистической революции.
Конституция 1936 г. («сталинская») провозглашала уже власть тру-
дящихся (без классовой дифференциации) в лице их Советов депутатов
и отменила ограничения избирательных прав по социальному признаку.
Одновременно в правовой оборот вошло понятие «враг народа», кото-
рым первоначально определялись лица, покушающиеся на общественную
социалистическую собственность (государственную и колхозно-коопера-
тивную). Эта конституция допускала существование единоличных част-
ных хозяйств (крестьян и кустарей), личную собственность граждан, но
исключала эксплуатацию чужого труда – деяния, фактически не имеющего
юридических критериев, но заведомо преступного характера.
Конституция 1977 г. утверждала безраздельное господство социали-
стической собственности как основы экономической системы страны. На-
ряду с этим допускались индивидуальная трудовая деятельность и личная
собственность граждан. В социальной структуре «развитого социалисти-
ческого общества» ведущее положение сохранялось за рабочим классом
и колхозным крестьянством, но признавалось уже и консолидированное
значение народной интеллигенции. Конституция провозглашала принад-
лежность всей власти народу и закрепляла различные формы государ-
ственного и общественного народовластия. С этим обстоятельством было
связано конституционное закрепление понятия и параметров политиче-
ской системы страны и принципа законности.
Следует признать, что по мере успехов социалистического строитель-
ства в советских конституциях не только получали закрепление, но и во
многом обеспечивались на деле социально-экономические права трудящих-
ся, а затем и всех граждан. Этого нельзя сказать о политических и граж-
данских (личных) правах и свободах. Их номинальное конституционное
закрепление на протяжении большей части советской истории сочета-
лось с масштабными политическими репрессиями (включая «перегибы»
коллективизации), произволом внесудебных «карательных» органов и
бесчеловечной системой «исправительных» лагерей (ГУЛАГ). Факты по-
литических (хотя и «юридически оформленных») расправ в СССР над
инакомыслящими имели место даже в условиях «зрелого социализма»
(как определяла этот этап Конституция 1977 г.).
57
Глава 3
Конституционные реформы и трансформации 1988–1993 гг. характе-

ризуются неоднозначными по содержанию процессами, событиями и эта-
пами48. Их всестороннее объективное восприятие и оценка ждут своего
времени. Инициированные обновленным руководством КПСС и верхов-
ной властью страны перестройка, гласность, демократизация обществен-
ной жизни и кардинальное обновление политической и экономической
систем, включая отмену руководящей роли коммунистической партии и
отказы от господства одной идеологии и социалистической формы соб-
ственности, привели в конечном счете к распаду СССР. Сопряженные с
этим экономические, социальные и культурные потери огромны. Однако
именно в этом контексте Россия вновь обрела свое историческое наиме-
нование и символику, суверенитет, обновила федеративное устройство,
заявила о приверженности идеалам демократии, верховенства права и прав
человека.
Формально консолидировавшая эти идеи действующая Конститу-
ция РФ принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и офици-
ально вступила в силу 25 декабря 1993 г. По определению В.Д. Зорькина,
она стала актом правовой легитимации новой России49.
§ 3. Конституция Российской Федерации:

юридические свойства, основные черты и функции
Юридические свойства Конституции РФ раскрывают ее правовую при-

роду и определяют место в правовой системе страны, роль и значение для
национальной системы права и юридической практики. К таким свойствам
(и признакам) современной конституции относят: 1) значение главного
источника (истока) национального права; 2) верховенство на всей терри-
тории; 3) прямое действие; 4) высшую юридическую силу; 5) особый по-
рядок охраны; 6) особый порядок принятия и изменения.
О значении четырех первых свойств Конституции РФ (обозначенных в
ее ст. 15) уже шла речь выше; имеет смысл повторить главное:
– все нормативные элементы правовой системы Российской Федера-
ции являются производными, поскольку устанавливаются с учетом смысла
положений, буквы и духа Конституции РФ;
48
См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность.
М., 2000. С. 84–184.
49
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М.,
2011. С. 9–26.
58
– законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-

ции, не должны противоречить Конституции РФ;
– верховенство Конституции РФ определяет универсальную обязан-
ность всех субъектов права соблюдать ее установления во всех видах их
деятельности;
– прямое действие Конституции РФ сохраняется и при необходимой
конкретизации ее положений на уровне отраслей права;
– прямое действие Конституции РФ проявляет себя в рамках не только
законодательной (нормотворческой), но и правоприменительной практи-
ки, включая судебную;
– соотношение конституционных установлений с общепризнанными
принципами и нормами международного права и международных догово-
ров Российской Федерации определяется на основе имеющих верховен-
ство положений Конституции РФ;
– государственные органы и их должностные лица не вправе заключать
договоры, противоречащие Конституции РФ.
Охрана (защита) конституции выступает институциональной осно-
вой конституционного строя и может осуществляться различными сред-
ствами и субъектами.
Охранять конституцию – значит обеспечивать достоверность ее юри-
дических свойств, авторитет и практическое (на деле) осуществление кон-
ституционных установлений и, как следствие, конституционную закон-
ность и правопорядок в стране.
Решение данных задач предполагает контроль как форму проверки на
соответствие конституции актов и действий всех (включая высшие) орга-
нов и должностных лиц публичной власти, а также других, уполномоченных
к публично-властной деятельности субъектов права. Подобное возможно
только в условиях правового государства, исходя из конституционных
принципов верховенства права, разделения властей и независимости суда
(ч. 1 ст. 1, ст. 10, ч. 1 ст. 118 и ч. 1 ст. 120 Конституции РФ).
Особый правовой порядок охраны Конституции РФ обеспечивается
в рамках института конституционного судебного контроля как государ-
ственно-властной контрольной деятельности в форме конституционного
правосудия50. Становление этого института в России происходит в ходе
реформ 1991–1993 гг.
Соответствующие полномочия Конституционного Суда РФ определе-
ны непосредственно Конституцией РФ (ст. 125). Конституционный Суд
50
См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и
процесс. М., 1998. С. 30.
59
Глава 3
охраняет Конституцию, осуществляя конституционный нормоконтроль

за положениями российских федеральных законов и нормативных актов
высших органов государственной власти, конституций (уставов), законов
и иных нормативных актов субъектов РФ, внутригосударственных дого-
воров и не вступивших в силу международных договоров Российской Фе-
дерации. Объектами конституционного судебного контроля выступают
также решения и действия органов государственной власти, в том числе,
обусловленные спорами между ними о компетенции. Конституцион-
но-охранительное значение имеет и осуществляемое судом толкование
Конституции (поскольку нарушить конституцию можно и посредством
неправильного разъяснения ее положений). Для всех названных случаев
процессуальный порядок деятельности Конституционного Суда устанав-
ливается профильным федеральным конституционным законом.
Наука права исходит из представления, что особый юридический порядок
принятия (и изменения) конституций выступает важной предпосылкой
(гарантией) конституционной законности, устойчивости политической
и правовых систем, известной определенности отношений между лично-
стью и государством.
Конституции могут: 1) «дароваться» народу монархом; 2) прини-
маться в особом порядке парламентом; 3) приниматься специальным
надпарламентским органом (учредительное собрание, конвент и др.);
4) приниматься на всенародном голосовании (референдуме). Конститу-
ция РФ принята на всенародном голосовании и вступила в силу по его
результатам (формальная (техническая) промульгация Президента РФ),
что справедливо признается наиболее демократическим вариантом уч-
реждения и легитимации общественно-политического (конституцион-
ного) строя.
Повышенная, в сравнении с иными нормативными правовыми актами,
стабильность и устойчивость конституций не исключают их динамическо-
го соответствия, корреляции конституционных текстов общественным
реалиям. Вследствие этого вряд ли возможно избежать обновлений кон-
ституций, а равно и субъективных факторов влияния на такие процессы.
Главное, чтобы эти факторы не становились превалирующими.
В зависимости от нормативной модели их изменения выделяют кон-
ституции гибкие, жесткие и смешанного типа. Жесткими называются
конституции, которые изменяются в особом порядке, гибкими – в том же
порядке, что и законы. Конституции смешанного типа сочетают различ-
ные процессуальные варианты изменения применительно к структурным
элементам их текста (структуры).
60
Положения главы 9 Конституции РФ позволяют отнести ее к консти-

туциям смешанного типа и характеризовать как относительно жесткую.
При этом нужно учитывать, что жесткость и гибкость конституций про-
являются в двух аспектах: материальном и процессуальном.
В материальном аспекте – речь идет об ограничении учредительной
власти по предмету пересмотра (включая положения, не подлежащие из-
менению), а также по времени и обстоятельствам его осуществления. Кон-
ституция РФ содержит только факультативные ограничения первого рода:
положения ее глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Со-
бранием. В процессуальном аспекте – процедуры принятия и пересмотра
конституций складываются из ряда стадий. Подробнее об этом будет идти
речь далее.
Понятие «основные черты конституции» уместно использовать для
характеристики Конституции РФ с использованием общих классифика-
ционных признаков. Наиболее часто конституции классифицируют: 1) по
форме выражения; 2) по времени действия; 3) по оформляемому полити-
ческому режиму; 4) по устанавливаемой форме правления; 5) по закрепля-
емой форме (модели) политико-территориального устройства; 6) по по-
рядку принятия и 7) по порядку изменения.
Понятие «форма конституции» многозначно.
Выделяют, в частности, конституции писаные и неписаные. Определе-
ние «неписаная» достаточно условно, поскольку конституционные поло-
жения в любом случае имеют известную материальную (письменную) фор-
му выражения, фиксации их определенного содержания.
Более достоверным выглядит формальное разделение конституций на
унифицированные и неунифицированные. Первые представлены одно-
родно-единым официальным правовым актом (документом) нормативно-
го характера. Во втором случае сохраняют известную формальную само-
стоятельность составляющие конституцию элементы: билли, прецеденты,
доктринальные положения и др.
Если оформление конституции изначально исчерпывается одним ак-
том, ее называют кодифицированной; если имеет место последующее объ-
единение нескольких актов, – консолидированной.
В зависимости от формального объема текстов конституции делят на
развернутые (присутствуют подробное описание, нормативная характе-
ристика отдельных институтов) и неразвернутые, нацеленные на последу-
ющую конкретизацию их установлений.
В целом Конституция РФ может быть охарактеризована по форме как
писаная, номинально унифицированная, неразвернутая и кодифицированная.
61
Глава 3
При этом нельзя забывать об официальных актах ее толкования и значении

правовых позиций Конституционного Суда РФ.
По времени действия выделяют конституции временные и постоянные.
Конституция РФ в целом является постоянной (несмотря на наличие во
втором разделе переходных положений). В преамбуле Конституции не-
двусмысленно выражено намерение многонационального российского
народа утвердить, посредством ее принятия, незыблемость демократиче-
ской основы страны. Конституционные характеристики государства, по-
ложения о народном суверенитете, о признании и гарантировании в Рос-
сийской Федерации неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права
(ст.ст. 1. 3, 5, 7, ч.ч. 1 и 2 ст. 17) также подтверждают исторический мас-
штаб конституционного выбора. Практика конституционной юстиции
обеспечивает приращение конституционных смыслов в зависимости от
объективных потребностей и хода общественного развития.
В связи с закрепленным ею политическим режимом Конституцию РФ
следует признать демократической (выделяют также конституции авто-
ритарные и тоталитарные). Только демократическая конституция может
заявить (ч. 1 ст. 1) и институционально подтвердить (закрепить) демокра-
тический характер учреждаемого государства. Институциональными фак-
торами демократии в Российской Федерации выступают такие основы ее
конституционного строя, как: народный и государственный суверенитет;
непосредственное и делегированное народовластие; запрет захвата власти
или присвоения властных полномочий; единство государственной власти
и конституционная самостоятельность органов, осуществляющих законо-
дательную деятельность, управление и правосудие; идеологическое и по-
литическое многообразие, многопартийность; гарантированное местное
самоуправление (ст.ст. 3, 4, 10, 12 и 13).
Конституция РФ является республиканской, поскольку институциональ-
ным образом устанавливает соответствующую форму правления (органи-
зации верховной власти) в Российской Федерации. Республика историче-
ски наиболее соответствует идеалу демократии, хотя в современном мире
демократические правовые режимы успешно осуществляют и различные
формы конституционных монархий. Конституционный институт респу-
бликанской формы правления в Российской Федерации может быть по-
делен на субинституты главы государства (Президента РФ), парламента и
правительства.
Все определяющие признаки республики: демократическая выбор-
ность главы государства и высшего органа законодательной (предста-
62
вительной власти), наличие реальной системы сдержек и противовесов,

независимость судов, а также особые обратные связи властных органов
с населением (народом) страны: подконтрольность и ответственность, –
получили закрепление в Конституции РФ. Президент РФ и Государствен-
ная Дума РФ избираются прямым голосованием граждан; конституционно
устанавливаются их статусы (включая институт импичмента Президента),
полномочия и сложная система взаимодействия, а также отношения с
осуществляющим исполнительную власть Правительством РФ; судебная
система Российской Федерации призвана обеспечивать защиту прав и
свобод человека и гражданина, включая право каждого обжаловать в суд
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти
и должностных лиц и право на возмещение государством вреда, причи-
ненного незаконными действиями (бездействием) такого рода (ч. 2 ст. 3,
ст. 10, ч. 2 ст. 46, ст.ст. 53, 81, 93, 96, 97, ч. 4 ст. 125).
По закрепляемой форме (модели) политико-территориального
устройства государства Конституция РФ является федеративной. Это –
конституция федерации: государства, суверенитет которого распростра-
няется на всю его территорию, является основой ее целостности и непри-
косновенности, национальной независимости (ч. 1 ст. 1 и ч.ч. 1 и 3 ст. 4
Конституции). Подтверждая данное качество, Конституция дает струк-
турную характеристику Российской Федерации, закрепляет равноправие
и определяет особенности различных форм субъектов РФ, устанавливает
принципы российского федерализма, определяет основы правового регу-
лирования разграничения предметов ведения и полномочий между феде-
ральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ, последовательно утверждая федеративное единство
правовой системы страны (ст.ст. 5, 6, 15, глава 3, ч. 3 ст. 118).
Выше упоминалось об относительной стабильности (жесткости) как
одной из основных черт Конституции РФ, предполагающей длительность
ее действия без существенных изменений. Изменения в Конституцию не
вносились 15 лет после ее принятия, с учетом представления о предпочти-
тельном характере снятия противоречий между конституционным текстом
и социальной практикой через интерпретацию и толкование Конституции.
Однако новейшая история показала, что при определенном соотношении
политических правящих сил изменить Конституцию не столь трудно51.
51
В конце 2008 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, которые изменили сроки
полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ, а также дополнили контрольные
полномочия Думы в отношении Правительства РФ. См.: Закон Российской Федерации о
поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полно-
63
Глава 3
В любом случае такие изменения не могут носить систематический или

спорадический характер и должны осуществляться исключительно в кон-
ституционно определенном порядке.
Под функциями конституции традиционно понимают основные на-
правления ее воздействия на общественно-политическую систему. В функ-
циях находят выражение сущность и назначение конституции.
Говоря о функциях Конституции РФ, следует подходить к ней как к акту
не только юридического, но и политического, идеологического значения.
Политические свойства характеризуют Конституцию как необходимую
предпосылку действий легальных политических сил, представляющих раз-
личные общественные группы и интересы российского народа; идеологи-
ческие свойства позволяют говорить о ней как об уникальном выражении
национальных (общенародных) ценностей и определении ориентиров
(целей) государственного развития.
Функциональность – общее свойство государственно-правовых явле-
ний, однако функции Конституции РФ носят первичный (определяющий)
характер по отношению к функциям государства (и представляющих его
субъектов) и права.
В рамках учредительной функции Конституция РФ заявляет модель и
утверждает всеобъемлющую систему общественно-политических инсти-
тутов и правовых отношений в стране. Конституция в известном смысле
создает государственно-правовую реальность, конституирует ее. С по-
явлением Конституции получают необходимую определенность статус-
ные характеристики государства, его органов власти и должностных лиц,
а также конституционно-правовой статус человека и гражданина, осно-
вополагающие принципы взаимосвязи публичной власти и гражданского
общества.
Учредительную функцию Конституции РФ называют также рационали-
зирующей, подчеркивая тем самым объективную предопределенность со-
держания всех конституционных форм общественной жизни осознанным
стремлением многонационального российского народа обеспечивать их
соответствие современным (цивилизованным) правовым демократиче-
ским стандартам, при сохранении связи со своей культурной традицией.
Об этом заявлено в преамбуле Конституции.
мочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» ; Закон Российской

Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных
полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федера-
ции» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 1; № 1. Ст. 2.
64
Политическая функция Конституции РФ характеризуется направленно-

стью на соответствующую общественную систему, в рамках которой долж-
ны находить свое подтверждение народный суверенитет, обеспечиваться
демократические стандарты создания институтов, формы и процедуры
публичного властвования на всех уровнях. Конституция утверждает виды
и формы народовластия (непосредственная и представительная демокра-
тия; референдум и свободные выборы); закрепляет политическое много-
образие и многопартийность; запрещает присвоение властных полномо-
чий; определяет политические права и свободы граждан (ст. 3, ч. 3 ст. 13,
ст.ст. 30–33 Конституции РФ).
Идеологическая функция Конституции РФ проявляется в утверждении
идеологического многообразия, признания недопустимости какой-либо
идеологии в качестве государственной или обязательной, гарантировании
свободы мысли и слова, мнений и убеждений (ч.ч. 1 и 2 ст. 13, ч.ч. 1 и 3
ст. 29). Тем самым, однако, не отрицается консолидирующее значение
идеологии. Конституционный текст («послание») имеет значение обще-
государственной, надпартийной идеологии конституционализма, опреде-
ляя круг базовых жизненных приоритетов, идеалов и ценностей, с одной
стороны, и безоговорочно неприемлемые (запрещенные) предпочтения,
цели, действия, с другой стороны (ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 29).
В тесной связи с идеологической стоит духовно-нравственная функция
Конституции РФ. Сфера духовного объемлет наиболее высокие (метафи-
зические) жизненные идеалы, смыслы и ценности. В российской культур-
ной традиции они исторически соотнесены с религиозными представле-
ниями. Конституция характеризует Российскую Федерацию как светское
государство, что никоим образом не препятствует (как это было во време-
на советского атеизма) культивированию религиозной духовности в сфе-
ре гражданского общества. В преамбуле Конституции заявлено народное
стремление чтить память предков, хранить любовь и уважение к Отече-
ству, веру в добро и справедливость. Гарантированная каждому свобода
совести не предполагает бессовестного самоопределения, как и свобода
вероисповедания, хотя и включает право не исповедовать никакой рели-
гии и руководствоваться иными (не религиозными) убеждениями (ст. 28),
может быть ограничена, в том числе в целях защиты нравственности (ч. 3
ст. 55).
Социально-экономическая функция Конституции РФ выражается в со-
четании институтов и согласовании принципов свободной (рыночной)
экономики и социального государства. Конституционное признание раз-
личных форм собственности, включая частную, и их равная защищенность;
65
Глава 3
гарантированное свободное перемещение товаров, услуг и финансовых

средств; свобода добросовестной экономической (предприниматель-
ской) деятельности и труда (ст.ст. 8, 34, 35 и ч. 1 ст. 37), не должны входить
в противоречие с направленностью государственной политики на созда-
ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие че-
ловека, его здоровье и социально-физическое благополучие (ст. 7, ч.ч. 3 и 5
ст. 37, ч.ч. 1 и 2 ст. 39, ч.ч. 2 и 3 ст. 41).
Иногда в литературе выделяют и такие функции Конституции РФ, как
организаторская (стимулирующая, побудительная), внешнеполитическая,
информационная и др. Думается, они вполне могут быть сведены к моду-
сам названных функций.
Юридические функции Конституции РФ многообразны и повсеместно
выражены. Воздействуя на все сферы общественной жизни, Конституция
всегда делает это через положения нормативно значимого, конституцион-
но-правового характера. Поэтому ведя речь о собственно юридических
функциях Конституции, целесообразно, чтобы не повторяться, сосредото-
чить внимание на специфике ее правового воздействия.
Будучи особым правовым актом высшей юридической силы и прямого
действия, Конституция РФ особым образом упорядочивает общественные
отношения. С учетом этого можно говорить как о вполне традиционных
для права, так и об особенных юридических функциях Конституции. На-
пример, содержательная характеристика регулятивной и охранительной
функций Конституции фактически уже проведена при анализе специфики
предмета и метода конституционно-правового регулирования, норматив-
ных конституционных положений и конституционных правоотношений.
Однако, дабы общественные отношения могли возникать и развиваться,
должны прежде «появиться» идентифицируемые субъекты права, что так-
же обеспечивает Конституция посредством их исходной (базовой) статус-
ной правовой характеристики (спецификации).
Только Конституция РФ определяет и основополагающие (принципи-
альные) отношения, связующие государство, гражданское общество и лич-
ность. С учетом положений ст.ст. 2, 17 и 18 Конституции можно говорить
об ее ограничительной функции по отношению к государству, связанному
императивом высшей ценности человека, его прав и свобод.
Юридические функции Конституции РФ характеризуют, кроме того,
и ее воздействие через свои специфические элементы на системы нацио-
нального права и законодательства, а также на имплементацию в право-
вую систему Российской Федерации общепризнанных принципов и норм
международного права.
66
§ 4. Структура Конституции Российской Федерации
Под структурой конституции понимают обусловленный ее сущностью

и содержанием исторически выбранный порядок группировки (обобще-
ния) и последовательности составляющих ее текст однородных по значе-
нию и направленности нормативных положений, номинально представ-
ленный терминологически определенными структурными элементами.
Текст Конституции РФ включает преамбулу и два раздела, первый из
которых содержит девять глав, второй – заключительные и переходные по-
ложения. Главы первого раздела Конституции представлены как целост-
ными статьями (ст.ст. 33, 127 и др.), так и преимущественно статьями, раз-
деленными на части (они обозначены цифрами); в отдельных статьях этих
глав содержатся обозначенные буквами пункты (ст. 83, ч. 1 ст. 102 и др.);
всего статей 137. Второй раздел Конституции поделен на пункты (их де-
вять), которые здесь обозначены цифрами, и абзацы пунктов.
Внутриструктурная иерархия и последовательность элементов Консти-
туции РФ достаточно условны, хотя и имеют определенное практическое
значение.
Преамбула Конституции РФ декларирует приверженность много-
национального российского народа идеалам конституционализма. Она
является неотъемлемой и полноценной частью Конституции, имеет не-
пререкаемое социальное, политическое, идеологическое и собственно
юридическое значение. Юридическая сила, общее правоприменительное
и стратегическое правотворческое значение преамбулы Конституции не-
однократно подчеркивались в решениях Конституционного Суда РФ52.
Все последующие положения Конституции должны восприниматься и
интерпретироваться с учетом ее преамбулы, а в необходимых случаях и в
нормативном единстве и сопряжении с нею.
О значении главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного
строя» и главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» неоднократ-
но шла речь выше. Их основополагающие и фактически неизменяемые по-
ложения утверждают конституционный статус Российского государства,
призванного соблюдать и защищать конституционные права и свободы
человека и гражданина. Содержательная характеристика основных прав
и свобод (наряду с основными обязанностями) дополняется конституци-
онными гарантиями и принципами надлежащего пользования в контексте
конституционных основ всех сфер жизни российского народа.
52
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
67
Глава 3
Основы федеративного устройства России получают развитие и инсти-

туциональную конкретизацию в главе 3 Конституции РФ. Глава содержит
перечень составляющих Российскую Федерацию субъектов; закрепляет
виды субъектов РФ и их статусные спецификации; определяет конститу-
ционно-правовые статусы государственных территорий и языков; решает
принципиальные вопросы территориальной организации (распределе-
ния) государственной власти. Ключевое значение для выверки режимов
правового регулирования общественных отношений в стране имеет про-
веденное в этой главе разграничение предметов ведения Российской Фе-
дерации и ее субъектов, а также соответствующих компетенций органов
государственной власти обоих уровней.
В главах 4–6 Конституции РФ представлены соответственно консти-
туционно-правовые институты высших органов государственной власти:
Президента РФ, Федерального Собрания (парламента) и его палат; Пра-
вительства РФ.
Глава 7 Конституции РФ посвящена самостоятельно осуществляемой
судами судебной государственной власти. В ней обозначены виды и прин-
ципы судопроизводств в Российской Федерации, определены конститу-
ционно-правовые статусы федеральных судей и высших судов. Наиболее
содержательно, с учетом его конституционно-правового значения, пред-
ставлен институт конституционной юстиции.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного
строя России (ст. 12 Конституции РФ); его развернутая характеристика
дается в главе 8 Конституции. Здесь определены субъекты местного само-
управления, сфера и способы его осуществления, формы муниципальной
демократии. Конституция закрепляет также принципы территориальной
организации местного самоуправления, порядок определения на местах
структуры муниципальных органов и гарантии их самостоятельного пу-
бличного властвования в пределах предметов ведения.
Глава 9 Конституции РФ устанавливает принципиальную возможность
внесения поправок в Конституцию и ее пересмотра, определяет в основ-
ном соответствующие порядки и процедуры. Подробнее об этом будет
сказано отдельно.
Второй раздел Конституции РФ составили два вида нормативных поло-
жений: заключительные и переходные. Заключительные положения опре-
деляют порядок вступления в силу Конституции. Переходные – проясняют
специфику публичного властвования в стране в условиях преемственного
перехода к новой государственно-правовой системе, создания этой систе-
68
мы на основе конституционных положений, без ущерба для требований за-

конности и поддержания правопорядка.
Отдельно следует отметить правоприменительное значение положе-
ний пункта 6 второго раздела, которые: 1) обеспечили легитимацию ранее
созданного института суда присяжных в России и позволили Конституци-
онному Суду РФ конкретизировать содержание принципа конституцион-
ного равенства в отношении права на жизнь53 (ч. 2 ст. 20 Конституции РФ);
2) побудили Конституционный Суд РФ заявить о недопустимости превра-
щения временных (переходных) конституционных положений в постоян-
ные, вследствие бездействия законодателя54.
§ 5. Поправки и пересмотр
Конституции Российской Федерации
После принятия Конституции РФ звучали критические высказывания

об излишне усложненном порядке внесения в нее изменений, способ-
ном превратить ее в «суперконсервативный» документ55. Такие оценки
представляются спорными с формально-аналитической позиции; отчасти
опровергнуты они и новейшей практикой, о чем уже указывалось выше.
Конституция РФ определила круг субъектов, имеющих право вносить
предложения о поправках и пересмотре ее положений (ст. 134), и закре-
пила неоднородный (ситуационно-адаптивный) механизм таких измене-
ний. Изменения, предусмотренные для Конституции, можно поделить на:
1) основополагающие, 2) существенные и 3) несущественные (номиналь-
ные). Соответственно им установлены и различные порядки изменения
Конституции: 1) особый, 2) ординарный и 3) упрощенный.
Как уже отмечалось, глава 1 Конституции РФ посвящена фундамен-
тальным положениям – основам конституционного строя, а глава 2 – ос-
новам правового статуса личности в Российской Федерации, которые мо-
гут быть изменены только в конституционно установленном порядке (ч. 1
ст. 16, ст. 64). Этот особый порядок распространяется также на положения
53
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-П // Собра-
ние законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 867 ; Определение Конституционного Суда РФ
от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5867.
54
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П «По делу о
проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 Уголовно-процессуального кодекса
РСФСР в связи с жалобами граждан» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 12. Ст. 1178.
55
См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 30.
69
Глава 3
главы 9, где конкретизированы все порядки возможных изменений Кон-

ституции56. Положения первых двух глав Конституции (совокупно с пре-
амбулой) воплощают ее квинтэссенцию, дух, обеспечивают идентичность
и непререкаемость учредительного выбора российского народа. В рамках
данного выбора и укоренено представление об их неизменности. Фактиче-
ски Конституцию в этой части нельзя изменить: можно только отказаться
от нее и перейти к многоэтапному процессу разработки и принятия но-
вой Конституции. В таком контексте учредительные полномочия (власть)
народа будут ограничены их передачей особому органу – Конституцион-
ному Собранию. Понятно, что одним номинальным пересмотром суще-
ствующих конституционных положений дело при этом, скорее всего, не
ограничится.
На первом этапе гипотетического процесса перехода к новой Консти-
туции РФ предложение о пересмотре ее положений должно быть поддер-
жано тремя пятыми голосов от общего числа членов Федерального Со-
брания. Затем, в соответствии с федеральным конституционным законом
(который пока не принят), созывается Конституционное Собрание. На
третьем этапе Конституционное Собрание либо подтверждает неизмен-
ность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции.
На четвертом этапе Конституционное Собрание принимает новую Кон-
ституцию либо выносит проект на всенародное голосование. Наконец, на
пятом (факультативном) этапе проходит всенародное голосование (рефе-
рендум) по проекту новой Конституции. Новая Конституция будет счи-
таться принятой, если за нее проголосует не менее чем две трети от общего
числа членов Конституционного Собрания, либо более половины избира-
телей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло
участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).
Здесь важно подчеркнуть то обстоятельство, что приниматься в любом
случае будет Конституция Российской Федерации, а значит, федеративная
форма государственного устройства России – абсолютна неизменна.
Ординарный конституционный порядок предусмотрен для внесения
существенных поправок (изменений) в положения глав 3–8 Конститу-
ции РФ. Под поправкой понимается любое изменение (исключение, до-
полнение, новая редакция) какого-либо из положений этих глав. По обще-
му правилу поправки принимаются Федеральным Собранием в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона,
С учетом ее содержания нераспространение на главу 9 Конституции РФ особого порядка

56
изменения означало бы его техническую «девальвацию».

70
и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти

не менее двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136). Причем
в Конституции нет прямых указаний на форму соответствующего правово-
го акта и содержание необходимых специальных процедур его принятия.
Конституционный Суд РФ разрешил связанную с этим принципиальную
неопределенность57, а законодатель утвердил специальную форму Зако-
на РФ о поправке к Конституции и закрепил соответствующие процеду-
ры58. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции Пре-
зидентом РФ, который осуществляет официальное опубликование текста
Конституции с внесенными в нее поправками.
Исключения из общего ординарного порядка принятия поправок к
Конституции РФ предусмотрены в части изменений, вносимых в ст. 65
Конституции, определяющую состав Российской Федерации. Согласно
ч. 1 ст. 137 Конституции и ее законодательным конкретизациям59 соответ-
ствующие изменения могут быть обусловлены: 1) принятием в Российскую
Федерацию иностранного государства или его части; 2) объединением двух
и более граничащих между собой субъектов РФ; 3) изменением конститу-
ционно-правового статуса субъекта РФ. Назвать такие основания (случаи)
несущественными для конституционно-государственного устроения, раз-
умеется, нельзя, но они не затрагивают основ российской государствен-
ности.
Несущественные (номинальные) изменения предусмотрены ч. 2
ст. 137 Конституции РФ. Они связаны с возможностью самостоятельного
(в рамках собственного предмета ведения) изменения субъектом РФ сво-
его официального наименования, причем исключительно в ситуациях, не
связанных с отступлениями от смысла иных конституционных положений
и обстоятельствами, предусмотренными в ч. 1 ст. 137 Конституции. Новое
наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции указом Пре-
зидента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установлен-
ном им порядке.
57
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу
о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодатель-
ства РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.
58
См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33‑ФЗ «О порядке принятия и вступления в
силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
1998. № 10. Ст. 1146.
59
См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 6-ФКЗ «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
71
Раздел 2
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 4
Теоретические основы
конституционного строя
и конституционализма.
Общественно-политические и
социально-экономические основы
§ 1. Понятие и признаки конституционного строя
Конституционный строй – неотъемлемый признак современных госу-

дарств с демократической и правовой организацией государственной вла-
сти.
Конституционный строй может рассматриваться как историческое,
правовое, политическое и экономическое явление. Как историческое яв-
ление конституционный строй возникает в Новое время, в эпоху консти-
туционных буржуазно-демократических революций, когда формируются
первые конституционные учреждения (парламенты) и принимаются или
фактически создаются первые конституции (писаные и неписаные).
Становление конституционного строя тесно связано с появлением
современного конституционализма, который выступает синонимом кон-
ституционного государства и обеспечивает развитие институтов граждан-
ского общества. В советских конституциях и науке государственного пра-
ва использовались термины «общественный строй» или «общественное
устройство». Конституция РСФСР 1918 г. данными понятиями вообще
72
Теоретические основы конституционного строя и конституционализма…
не оперировала. В Конституции СССР 1936 г. глава 1 называлась «Обще-

ственное устройство», в Конституции СССР 1977 г. раздел 1 именовался
«Основы общественного строя и политики СССР». Аналогичный раздел
содержала Конституция РСФСР 1978 г. «Основы общественного строя и
политики РСФСР».
Как правовое явление конституционный строй в юриспруденции рас-
сматривается с нескольких точек зрения. Во-первых, конституционный
строй – это особый способ (форма) организации государственной и об-
щественной жизни, который характеризуется прежде всего тем, что госу-
дарство подчинено праву и является правовым конституционным государ-
ством, в котором обеспечивается демократическая и правовая организация
публичной власти60. Во-вторых, как представляется, конституционный
строй – это правопорядок, основанный на демократической конституции,
при котором обеспечивается верховенство конституции или режим кон-
ституционной демократии, реализуется определенная модель разделения
властей в государстве, гарантируется судебная защита прав и свобод че-
ловека и гражданина, подчинение деятельности органов публичной власти
императивам конституции и права. В-третьих, «конституционный строй»
надо считать категорией государства и общества, которые имеют единые
основы существования. Более того, данная категория отражает устои пре-
жде всего общества как «среды обитания» государства и далее уже самого
государства61.
В России конституционный строй основывается на признании челове-
ка, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государ-
ство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы челове-
ка и гражданина. Органы публичной власти не вправе своими актами или
действиями нарушать или неправомерно ограничивать права и свободы
человека и гражданина.
К признакам конституционного строя как правового явления относят-
ся следующие:
1) наличие в стране демократической писаной конституции или режи-
ма конституционной демократии. В таких странах, как Великобритания
или Новая Зеландия, нет писаной конституции (она носит комбинирован-
ный характер), однако существует режим конституционной демократии в
форме парламентского режима;
60
См.: Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 82. Сходный подход в
работах Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина различных изданий. См., например: Конституционное
право Российской Федерации. М., 2011.
61
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2010. С. 364.
73
Глава 4
2) закрепление в конституции страны и (или) фактическая реализация

определенной модели разделения властей. В современных исследованиях
отмечают существование гибкой, жесткой и смешанной моделей разде-
ления властей. Такие модели характерны для парламентских республик
и парламентарных монархий (гибкая модель), президентских республик
(жесткая модель), полупрезидентских, полупарламентских республик
(смешанная модель)62;
3) Конституция предусматривает, а правовая система обеспечивает су-
дебную защиту прав и свобод человека и гражданина средствами конститу-
ционного, административного, гражданского, арбитражного и уголовного
судопроизводства. Современный конституционный строй обеспечивает
защиту основных прав и свобод личности органами конституционного
правосудия с позиций несоразмерности ограничений прав и свобод орга-
нами законодательной и исполнительной власти;
4) Конституция устанавливает выборность и сменяемость представи-
тельных органов государственной власти, обеспечивает политическую
конкуренцию при проведении выборов, их альтернативность и закон-
ность;
5) Конституция закрепляет правила ответственности органов публич-
ной власти перед гражданами, гарантирует возможность обжалования не-
правомерных решений и действий органов публичной власти и их долж-
ностных лиц.
Как политическое явление конституционный строй отражает консти-
туционные принципы и порядок организации политической системы
общества, связан с формированием в стране многопартийной системы и
участием политических партий в выборах, референдумах, иных публичных
мероприятиях, работой представителей политических партий в парламен-
тах (федеральном и региональных), в представительных органах муници-
пальных образований.
В качестве экономического явления конституционный строй предстает
как экономическая конституция, принципы организации и функциониро-
вания рыночной (или плановой) экономики.
По мнению Г.А. Гаджиева, экономическая конституция как подсистема
конституционного права состоит из следующих конституционно-правовых
норм: 1) принципы основ конституционного строя о свободе экономиче-
ской деятельности, едином экономическом пространстве, многообразии и
62
См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития,
осуществления. СПб., 2005. С. 292–296.
74
равноправии различных форм собственности, защите конкуренции (ст. 8),

социальном характере государства (ст. 7); 2) конституционные нормы об
основных экономических правах и свободах и основных правах, имеющих
хозяйственно-конституционное значение, а также о конституционных га-
рантиях предпринимательства (ч. 2 ст. 34; ч. 1 ст. 74; ч. 2 ст. 75); 3) нормы,
устанавливающие конституционный экономический публичный порядок.
Общей тематикой объединены положения Конституции РФ, касающиеся
финансов и налогов. Конституционное финансовое право является само-
стоятельной частью «экономической конституции»63.
§ 2. Определение правовой природы

конституционализма
Конституционный строй взаимосвязан с конституционализмом64. Со-

временным юридическим выражением конституционализма является
закрепление основ конституционного строя в главе 1 Конституции РФ.
Важнейшие принципы российского конституционализма отражаются
в Конституции РФ в качестве основ конституционного строя. Понятия
«конституционный строй» и «конституционализм» – пересекающиеся,
но не совпадающие правовые конструкции.
Термин «конституционализм» происходит от термина «конститу-
ция», однако не равнозначен ему и имеет множество интерпретационных
значений в юридической, политической и исторической науках65.
Преимущественно считается, что сам термин «конституционализм»
появился впервые в американской политико-правовой мысли в конце
XVIII – начале XIX в. Деятели американской революции и отцы-основа-
тели Конституции США 1787 г. обозначали им верховенство писаной
конституции над издаваемыми законами и иными правовыми актами66.
В дальнейшем данный термин получил более широкое значение в качестве
характеристики процессов перехода к демократии и установления консти-
63
Гаджиев Г.А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и
современность // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 2. С. 83.
64
См.: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России / под ред.
В.О. Лучина. М., 2003.
65
См.: Кравец И.А. Конституционализм в сравнительном изучении и преподавании // Срав-
нительное конституционное обозрение. 2009. № 6. С. 72–82.
66
См.: Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / пер. с англ. М., 1994.
С. 370.
75
Глава 4
туционного строя в различных государствах. Тем не менее в современных

исследованиях концепцию конституционализма считают тесно связанной
с идеей господства права и верховенством закона. Эта концепция связыва-
ет господство права (верховенство закона) с понятием писаной конститу-
ции, устанавливающей основные процедуры, которые должны использо-
вать правители и которым им следует подчиняться. По мнению немецкого
исследователя Стефана Войта, конституционализм является нормативной
концепцией, которая не должна быть смешана с конституцией de facto, ис-
пользуемой любым обществом67.
Как явление мировой политико-правовой культуры конституциона-
лизм сформировался при переходе от традиционного общества к инду-
стриальному. Такой переход совершался постепенно, в ходе реформ и ре-
волюций буржуазно-демократического типа. Он был связан с разрушением
феодальных отношений и окончательным формированием капитализма.
Английская, американская и французская революции XVII–XVIII вв. за-
ложили основы современного конституционализма, провозгласив права
человека естественными и неотчуждаемыми, а власть – ограниченной и
связанной правовыми нормами. Пройдя стадии спада и возрождения в Но-
вейшее время, конституционализм по-прежнему является важнейшим фак-
тором развития демократических государств в конце ХХ в. Он сохраняет
значение нормативной основы демократического развития при переходе
к информационному обществу (постиндустриальному развитию), несо-
вместимому с тоталитарным порядком и требующему свободного обмена
информацией. Политико-правовая система конституционализма, являясь
важной институциональной и процедурной гарантией становления, разви-
тия и функционирования институтов гражданского общества, выступает
как условие построения правового государства в России.
Исторический подход к выявлению истоков современного конститу-
ционализма стран развитой демократии позволяет выделять античный,
средневековый и современный конституционализм. Последний получил свое
развитие в период Нового времени в Англии после «Славной революции»
1688 г., в США – в ходе американской революции и принятия Конститу-
ции 1787 г., во Франции – после 1789 г.68 Страноведческий подход к эво-
люции конституционных учреждений стал основой для характеристики
конституционализма отдельных государств-наций. В таком случае консти-
67
См.: Voigt S. Making Constitutions Work: Conditions for Maintaining the Rule of Law //
CATO Journal. Fall 1998. Vol. 18. Issue 2. P. 196–197.
68
См.: Reynolds N. B. Constitutionalism and the Rule of Law // Constitutionalism and Rights /
ed. by G.C. Bryner and N.B. Reynolds. Provo, Utah: Brigham Young University, 1987. P. 83–90.
76
туционализм выступает как синоним демократического конституцион-

ного государства, окрашенный национальной спецификой. В этом смыс-
ле говорят об американском, германском, французском или английском
конституционализме, причем термин «конституционализм» становится
применимым и к странам, где нет писаной (кодифицированной или не-
кодифицированной) конституции, однако реально функционирует режим
конституционной демократии.
Под конституционализмом Р. Дворкин понимает систему, устанав-
ливающую индивидуальные юридические права, в отношении которых
доминирующий законодательный орган не обладает властью лишать их
юридической силы или компрометировать. Понятый таким образом кон-
ституционализм является все более популярным политическим явлением.
По мнению указанного автора, стало общим правилом предполагать, что
респектабельная правовая система должна включать конституционную за-
щиту индивидуальных прав69.
Вместе с тем против конституционализма было выдвинуто сильное воз-
ражение, заключающееся в том, что он ниспровергает или ставит под угро-
зу демократию, потому что если конституция запрещает законодательной
власти принимать закон, ограничивающий, например, свободу слова, это
умаляет демократическое право большинства иметь такой закон, который
оно хочет. Р. Дворкин ставит вопрос: если мы уважаем конституциона-
лизм, а также демократию, то что мы должны делать?
Несмотря на взаимосвязь конституционализма и демократии, их не
следует считать тождественными понятиями. Принимая во внимание, что
демократия – это установленное устройство, которое предполагает право
людей управлять собой, конституционализм нацеливается на создание
институциональных ограничений для власти правителей, даже если они
обычно избраны и узаконены. Тем самым конституционализм предпо-
лагает реализацию принципов саморационализации и самоограничения
народного правления. Конституционализм устанавливает ограничения
принципу мажоритаризма (большинства) в конституционной и парла-
ментской практике политической демократии. Конституция может уста-
новить перечень основных прав и свобод, которые не могут быть ограни-
чены путем принятия закона парламентом. В этом случае законодательный
(представительный) орган лишен права изменять (через ограничение) со-
держание основного конституционного права или свободы. Конституция
также может предусмотреть возможность ограничения отдельных прав и
См.: Dworkin R. Constitutionalism and Democracy // European Journal of Philosophy. 1995.
69
Vol. 3. Nо 1. P. 2.
77
Глава 4
свобод парламентским законом в конституционно значимых целях, однако

в этом случае окончательным арбитром в вопросе конституционности по-
добного закона становится та или иная система судебного конституцион-
ного надзора или контроля над конституционностью правовых актов.
В Новое и Новейшее время происходило волнообразное и в значи-
тельной степени асинхронное развитие конституционализма сначала в
европейских странах, а затем в государствах Латинской Америки, Азии и
Африки. Государства первой волны конституционного развития (Велико-
британия, США, Франция) оказывали влияние на страны второй волны.
Третья волна демократического развития возродила конституционализм
в государствах Восточной Европы, на которые, в свою очередь, влияли
конституционный опыт и учреждения стран первой и второй волны. По-
добные влияния стали предпосылками для повторяемости многих форм и
типов конституционализма в новых исторических и социокультурных ус-
ловиях. Поэтому можно выделить несколько модификаций конституцио-
нализма, которые в определенной степени являются идеальными типами,
так как в конкретных политико-правовых реалиях черты различных типов
могли сочетаться и варьироваться: мнимый (номинальный) и подлинный,
парламентарный (в форме парламентской республики или монархии) и
дуалистический (в форме президентской республики и дуалистической
монархии); республиканский (основанный на принципе народного суве-
ренитета) и монархический (базирующийся на монархическом принципе);
народный (возникший вследствие принятия конституции избирательным
корпусом или его представителями в парламенте или учредительным со-
бранием); договорный (возникший в условиях соглашения между главой
государства (монархом или президентом) и парламентом); октроирован-
ный (юридическим основанием которого явился акт, пожалованный гла-
вой государства, как правило, монархом).
Конституционализм как правовое явление означает, прежде всего, сам
факт наличия конституции и ее активного влияния на политическую жизнь
страны, верховенство и определяющую роль конституции как основного
закона в системе действующего законодательства, опосредованность по-
литических отношений конституционно-правовыми нормами, консти-
туционную регламентацию государственного строя и политического ре-
жима, конституционное признание прав и свобод личности, правового
характера взаимоотношений гражданина и государства70.
См.: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. / отв. ред. В.С. Нерсесянц.
70
М., 1983 ; История буржуазного конституционализма XIX в. / отв. ред. В.С. Нерсесянц. М.,
1986.
78
Конституционализм включает набор идей, принципов и правил, со-

вокупность которых связана с решением вопроса о том, как развивать
правовую и политическую систему, которая, насколько это возможно,
исключала бы произвол и гарантировала основные права и свободы лич-
ности, публичную и частную жизнь индивида. Конституционализм мож-
но определить как гармоничное правление в хорошо организованном
обществе в условиях правового порядка. Такое правление ограничено
правилами, созданными до момента начала их действия. Поэтому кон-
ституционализм тесно связан с концепцией верховенства права. Спра-
ведливо утверждение, что конституционализм реализует господство
права в условиях Нового и Новейшего времени, неся с собой предска-
зуемость и безопасность в отношениях между индивидами, личностью и
государством, создавая ограничения для государственной власти и в то
же время определяя правовые параметры ее деятельности в различных
общественных сферах.
Отдельные исследователи считают, что для современного конституци-
онализма основополагающими понятиями являются верховенство права,
разделение властей, автономный конституционный надзор и гарантии
основных прав человека71. Как представляется, приведенный перечень не
является полным и может быть расширен с учетом исторического опыта
развития конституционализма в современном мире.
Американский профессор М. Розенфельд полагает, что у современного
конституционализма есть три существенные характеристики: ограничен-
ные полномочия государственной власти, приверженность верховенству
права и защита фундаментальных прав72. Наиболее важным для современ-
ной конституционной демократии он считает верховенство права. При от-
сутствии этого принципа современная конституционная демократия была
бы невозможна.
Интегративный подход к раскрытию и анализу российского консти-
туционализма позволяет рассматривать его как правовой, исторический,
политический и социальный феномен. В этом случае российский консти-
туционализм представляет собой совокупность следующих элементов.
Во-первых, это правовая категория науки конституционного права,
которая имеет свои национальные особенности временного, простран-
71
См.: Baxi Upendra. Constitutionalism as a site of state formative practices // Cardozo Law
Review. 2000. Vol. 21. No 4. P. 1185.
72
См.: Rosenfeld M. The Rule of Law and the Legitimacy of Constitutional Democracy // Southern
California Law Review. July 2001. Vol. 74. Issue 5. P. 1307.
79
Глава 4
ственного и содержательного характера. Во-вторых, в процессе эволю-

ции российский конституционализм предстает в качестве исторических
форм, сменяющих друг друга вместе с развитием Российского государства
и общества. В-третьих, основные направления реализации российского
конституционализма необходимо осмыслять через функции конститу-
ций, действовавших в различные периоды времени в России. Тем самым
функциональный аспект конституционализма основывается на теории
функций современной конституции. В-четвертых, в сфере правосознания
и правовой культуры российский конституционализм выступает как кон-
ституционное правосознание и конституционная культура, процесс рас-
пространения и усвоения которых тесным образом связан с политической
и правовой модернизацией российского общества. В-пятых, российский
конституционализм – это система правовых принципов, закрепленных в
конституции или выведенных из нее благодаря толкованию, формирование
которых отражает сложный процесс демократизации, интернационализа-
ции и социализации конституционного права, а также конституционализа-
ции правового порядка. В-шестых, для российского конституционализма
особенно актуальным на современном этапе становится такой срез, как
прямое действие конституции, которое в значительной степени опреде-
ляет реальность основных прав и свобод личности и реальность самого
конституционализма. В-седьмых, необходимым содержательным компо-
нентом в процессе формирования российского конституционализма явля-
ется теоретическая разработка и правовое регулирование форм, основа-
ний и мер конституционно-правовой ответственности государственных
органов, должностных лиц и других субъектов конституционного права.
В-восьмых, для обеспечения стабильности и динамизма конституционно-
го процесса в России на цивилизованных и правовых основах необходимо
формирование последовательной теории внесения конституционных по-
правок и пересмотра конституции как стабилизационно-охранительно-
го и одновременно преобразующего компонента конституционализма.
В-девятых, важнейшей интегральной частью современного российского
конституционализма постепенно становится конституционная герменев-
тика – истолкование норм конституции (в рамках нормативной и казуаль-
ной интерпретации) на основе идеологии прав человека, демократическо-
го правления и верховенства права.
80
§ 3. Основы конституционного строя:

понятие, правовая природа, способы
конституционализации и виды
Теория конституционного права в начале 90-х годов ХХ в. разработала

понятие и концепт основ конституционного строя, которые стали исполь-
зоваться на постсоветском пространстве в новых независимых государ-
ствах. Конституция РФ 1993 г. обогатилась новым структурным элемен-
том. Ее раздел первый начинается с главы 1 «Основы конституционного
строя».
Современный российский конституционализм отражает свое право-
вое содержание в основах конституционного строя.
Основы конституционного строя – это конституционные принципы
организации государства и общества, принципы взаимоотношений лично-
сти, общества и государства, обеспечивающие конституционный правопо-
рядок и демократический политический режим, режим развитого консти-
туционализма.
Правовая природа основ конституционного строя характеризуется
следующими признаками. Они (основы): 1) выражают политико-право-
вые, социально-экономические и духовные ценности, принципы органи-
зации государства и общества; 2) обеспечивают взаимоотношения лич-
ности, общества и государства на основе баланса различных интересов
(личных, общественных, государственных); 3) выступают системообра-
зующим фактором правовой системы страны и призваны гарантировать
гармоничное развитие различных отраслей права и иных сегментов право-
вой системы; 4) выступают ведущими конституционными ориентирами
законотворческой политики государства и субъектов РФ, муниципального
нормотворчества, правоприменительной деятельности органов государ-
ства и органов местного самоуправления; 5) выступают в качестве главных
критериев конституционности нормативных правовых актов договоров
при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ; 6) имеют «бронь»
от конституционных поправок и изменения Конституции РФ, могут быть
пересмотрены в особом порядке Конституционным Собранием при раз-
работке проекта новой Конституции РФ, обеспечивают стабильность раз-
вития самой Конституции РФ, Российского государства и гражданского
общества; 7) имеют приоритет по отношению к иным положениям Кон-
ституции РФ, которые не могут противоречить основам конституционно-
го строя РФ (ч. 2 ст. 16 Конституции).
81
Глава 4
Верховенство основ конституционного строя имеет три аспекта:

1) верховенство по отношению к иным конституционным положени-
ям (аналогичное свойство следует признавать и за положениями главы 2
Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина»); 2) верхо-
венство по отношению ко всем иным нормативным правовым актам и до-
говорам в Российской Федерации; 3) верховенство при осуществлении
правоприменительной деятельности органами государства и местного
самоуправления.
В силу своего верховенства основы конституционного строя обяза-
тельны для всех субъектов правоприменительной деятельности, реализую-
щих публично-властные полномочия73.
Основы конституционного строя являются юридическим основанием
конституционализации правового порядка и правовой системы в России.
Г.А. Гаджиев, И.А. Кравец, В.И. Крусс, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева и
другие ученые исследуют в своих работах понятие и сферы конституцио-
нализации правового порядка74.
В современном конституционном праве используется несколько под-
ходов к пониманию конституционализации. Во-первых, под конститу-
ционализацией права понимается возведение правовой нормы в ранг
конституционного положения. В свете такого понимания процесс кон-
ституционализации права связан с проблемой определения и выбора объ-
ектов конституционного регулирования. Во-вторых, в сравнительном
конституционном праве конституционализацию связывают с процессом
реализации конституции и ее воздействия на правовой и политический по-
рядок. Конституционализация является следствием прямого юридическо-
го влияния конституции и может рассматриваться в качестве технического
механизма навязывания конституционных норм в отношении правово-
го порядка и некоторых частей политического порядка75. Следовательно,
динамический процесс проникновения норм конституции и конституцион-
73
См.: Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 84.
74
См.: Хабриева Т.Я. Этапы и основные направления конституционализации современно-
го российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 6 ;
Крусс В.И. Конституционализация правосудия и конституционно-правовые пределы не-
посредственной демократии в Российской Федерации // Российский юридический журнал.
2013. № 3 ; Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития
российской государственности: в контексте решений Конституционного Суда РФ. М.,
2006 ; Кравец И.А. Российская Конституция и конституционализация правового порядка
(некоторые вопросы теории и практики) // Журнал российского права. 2003. № 11.
75
См.: Fogelklou Anders. Constitutionalism and the Presidency in the Russian Federation //
International Sociology. 2003. Vol. 18. No. 1. P. 183–184.
82
ного права в качестве обязательных императивов в различные компоненты

правовой системы можно охарактеризовать как конституционализацию
правового порядка. В-третьих, существует два основных способа консти-
туционализации правового порядка, каждый из которых отражает пути и
уровни проникновения конституционных норм и принципов в материю и
дух отраслевого законодательства.
Первый способ – это нормативно-законодательная конституциона-
лизация правового порядка. Традиционный путь конституционализа-
ции – возведение правовой нормы в ранг конституционной может иметь
ограниченное применение, если текст конституции выделяет из корпуса
законодательства особую разновидность конституционных законов и
определяет их предмет, то есть вопросы, по которым они могут быть при-
няты, или сферы общественных отношений, которые должны быть уре-
гулированы данным видом законов. Конституция РФ 1993 г. впервые в
российском государственном (конституционном) праве предусмотрела
особую разновидность законов – федеральные конституционные законы,
которые, несомненно, расширяют предметное поле конституционного
права. Например, вопросы общего и арбитражного судоустройства на-
ряду с конституционным судоустройством и судопроизводством стали
объектом регулирования федеральных конституционных законов и пред-
метом конституционного права. Обеспечивая конституционализацию
правового порядка, федеральные конституционные законы не являются
составной частью Конституции РФ и не могут изменять содержание ее
норм76. В свою очередь, такие законы подлежат проверке на соответствие
Конституции РФ по процедуре абстрактного контроля при осуществле-
нии конституционного правосудия.
Второй способ – нормативно-интерпретационная конституционализа-
ция правового порядка. Проникновение норм и принципов Конституции в
отраслевое законодательство может распространяться при помощи интер-
претационной деятельности Конституционного Суда РФ, когда он рассма-
тривает дела о толковании Конституции или о конституционности различ-
ных нормативно-правовых актов в ходе осуществления конституционного
контроля. Нормативно-интерпретационная конституционализация права
осуществляется через практику судебного конституционализма77.
76
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «По делу о толко-
вании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
1995. № 45. Ст. 4408.
77
См.: Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного
правосудия. М., 2011. С. 25.
83
Глава 4
Для нормативно-интерпретационной конституционализации харак-

терны следующие черты, которые вытекают из природы интерпретаци-
онной деятельности. Во-первых, источником его применения является
конституционный конфликт или коллизия, проблемы применения поло-
жений Конституции различными субъектами права. Поэтому посредством
интерпретации и разрешения споров Конституционный Суд создает бла-
гоприятные условия для надлежащего применения норм Конституции
различными государственными органами и особенно судами. Во-вторых,
это наиболее гибкий способ гармонизации отраслевого законодательства
и правовой системы в соответствии с духом и принципами Конституции,
который тем не менее является продолжительным по времени, так как рас-
считан на перспективу, а инициатива его применения не находится в руках
Конституционного Суда. В-третьих, в процессе нормативно-интерпрета-
ционной конституционализации существует опасность изменения смысла
и содержания конституционных норм без изменения текста Конституции.
Результатом такого процесса может стать расширение или видоизменение
первоначального смысла конституционных положений.
Виды основ конституционного строя подразделяются с точки зрения их
места и роли в регулировании отношений между личностью, обществом и
государством.
Во-первых, Конституция РФ закрепляет принципы организации Рос-
сийского государства, его конституционные характеристики, принципы
функционирования государственной власти, ее соотношение с местным са-
моуправлением. Россия определяется как демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. Российское
государство обладает суверенитетом, который распространяется на всю
его территорию и основывается на следующих принципах: народовластия
(ст. 3), верховенства федерального права и федеральной конституции
(ст. 4, ч. 1 ст. 15), разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную (ст. 10), местного самоуправления (ст. 12),
приоритета норм международного права и международных договоров
(ч. 4 ст. 15).
Во-вторых, в главе 1 Конституции РФ важное место занимают поли-
тические основы конституционного строя. К ним относятся принципы
политического и идеологического многообразия, многопартийности
(ст. 13), которые обеспечивают политическую конкуренцию на выборах,
в деятельности законодательных органов государственной власти, пред-
ставительных органов муниципальных образований, выборных долж-
ностных лиц.
84
В-третьих, социальные основы конституционного строя характеризуют

Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека (ст. 7). Принцип социального государства
обязывает Российскую Федерацию создавать равные социальные воз-
можности для всех членов общества, осуществлять поддержку семьи, ма-
теринства, отцовства и детства, устанавливать государственные пенсии и
пособия, иные гарантии социальной защиты, обеспечивать охрану труда и
здоровья граждан.
В-четвертых, экономические основы конституционного строя, или эко-
номическая конституция, определяют принципы развития и функциони-
рования рыночной экономики. К ним относятся: единство экономическо-
го пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств; поддержка конкуренции; свобода экономической деятельности;
признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и
иных форм собственности.
В-пятых, духовные основы конституционного строя отражают нрав-
ственные и правовые приоритеты и ценности Конституции РФ, государ-
ства и общества. Конституция РФ признает человека, его права и свобо-
ды высшей ценностью (ст. 2), закрепляет идеологическое многообразие
(ст. 13) и провозглашает Российскую Федерацию светским государством
(ч. 1 ст. 14). К духовным основам конституционного строя примыкают важ-
нейшие принципы взаимоотношений личности и государства в сфере граж-
данства, к которым относятся принципы единого и равного гражданства
независимо от оснований приобретения, принцип недопустимости лише-
ния гражданства гражданина РФ или права изменить его (ст. 6).
§ 4. Общественно-политические и идеологические
основы конституционного строя
Российская Конституция использует понятия «идеологическое много-

образие» и «политическое многообразие».
Социальная и индивидуальная свобода может иметь множество прояв-
лений, питаться различными ценностными ориентациями. В сфере идео
логии, политики, права, экономики находят отражение многообразные
формы человеческой деятельности. Истоки плюрализма тесно связаны с
такими категориями, как «свобода», «власть» и «собственность». Как
говорил Эрнест Геллнер, «свобода немыслима вне плюрализма, вне равно-
85
Глава 4
весия сил»78. Свобода выражения служит необходимой предпосылкой для

плюрализма, его организационных и правовых форм. По мнению француз-
ского правоведа Леона Дюги, индивидуальная свобода заключает в себе
свободу ассоциаций или союзов: «Если человек имеет право свободно
развивать свою деятельность, он должен иметь право свободно соединять
ее с деятельностью других»79. Однако если государственная власть не под-
держивает свободу выражения, то и плюрализм не получает необходимые
для реализации организационно-правовые формы.
Публичная власть и сфера политики в условиях демократии также яв-
ляются истоком плюрализма. Социально-политические силы как носители
различной идеологии могут активно действовать в политической сфере,
осуществляя борьбу за власть. И такая борьба в плюралистическом кон-
ституционном устройстве оказывает влияние на развитие политического
многообразия и формирование многопартийности.
Плюрализм является показателем зрелости гражданского общества и
неизбежным следствием процесса демократизации общественной и госу-
дарственной жизни. Чем более развито гражданское общество, тем слож-
нее его социальная структура. Вследствие этого более дифференцирован-
ными становятся интересы социальных групп, возрастают противоречия
и конфликты между элементами социальной структуры. В России процесс
демократизации вызвал к жизни легитимацию многообразия и противоре-
чивости интересов общества.
Уже в ходе перестройки общества, проведения экономической и по-
литической реформы, кооперативного движения обозначились различные
социально-экономические интересы, и появилась потребность обосновать
концепцию социалистического плюрализма80. В 1989–1993 гг. в полити-
ческой, экономической и правовой сферах ясно обозначились конфлик-
ты, которые можно эффективно регулировать только при помощи права,
создавая конституционно-правовые основы плюрализма. После принятия
Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства об обществен-
ных объединениях появился конституционно-правовой институт полити-
ческого и социального плюрализма. Сердцевину этого института состав-
ляет конституционный принцип политического плюрализма.
78
Геллнер Э. Условия свободы. Гражданское общество и его исторические соперники. М.,
1995. С. 96.
79
Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 875.
80
См.: Венгеров А.Б. Социалистический плюрализм в концепции правового государства //
Советское государство и право. 1989. № 6. С. 11–19.
86
Таким образом, стремление построить развитое гражданское обще-

ство делает необходимым учет многообразия интересов, потребностей
различных социальных групп (социального плюрализма), а также про-
явления этого многообразия в политическом процессе. Тем самым соци-
альный плюрализм требует адекватных организационно-политического и
конституционно-правового механизмов институционализации.
Термин «многообразие» является синонимом слова «плюрализм» и
одновременно – русским аналогом иностранного термина. Как считалось,
термин этот более доступен для массового понимания, поэтому и нашел
отражение в Конституции81. Однако на профессиональном юридическом
и политическом уровне термин «плюрализм» используется более широ-
ко в составе таких выражений, как «конституционно-плюралистические
режимы», «плюралистическое общество», «плюралистическая демокра-
тия», «плюралистические правовые системы» и других. Ясно, что интер-
претационные смыслы понятия «плюрализм» оказываются более предпо-
чтительными, так как термин «многообразие» не может быть применим в
отмеченных выше выражениях.
Прежде чем выяснять значение конституционного принципа полити-
ческого многообразия, необходимо установить, что такое плюрализм в ши-
роком смысле. В современной политической философии под плюрализмом
понимается состояние, отмеченное разнообразием религий, этнических
групп, автономных регионов (или областей), или функциональных единиц
в пределах отдельного государства82. Плюрализм – это и доктрина, кото-
рая считает подобное разнообразие хорошим делом. Альтернативой ему
является унитарное состояние, при котором одна религия или этническая
принадлежность является доминирующей, и повсюду действуют только
правила, принимаемые центральным правительством. В условиях федера-
тивного государства плюрализм может быть адаптацией к существующему
и неизбежному разнообразию ради мира и терпимости. Одновременно
плюрализм может выступать программой, нацеленной на поддержку куль-
турного различия, и легитимным способом осуществлять коллективное
самоопределение.
Плюрализм неразрывно связан с содержанием взглядов людей, их дей-
ствий и верований. Более того, плюрализм становится содержанием самой
свободы, которая используется для самовыражения индивидов и их групп.
81
См.: Конституция Российской Федерации: науч.-практ. комментарий / под ред. Б.Н. То-
порнина. М., 1997. С. 146.
82
См.: Craig Edward. Pluralism // Routledge Encyclopaedia of Philosophy: CD-ROM / general
ed. Edward Craig. Version 1.0. London: Routledge, 1998.
87
Глава 4
Поэтому признание на уровне конституции плюрализма создает условия

для более полного осуществления различных прав и свобод личности. Че-
рез право плюрализм связан с рядом основных прав и свобод личности, на-
пример, со свободой выражения мнений и правом на объединение.
В политической сфере плюрализм стремится к институционализа-
ции через политические партии и движения и конституция, как и право
в целом, способствует трансформации абсолютного политического плю-
рализма в относительный, ограниченный конституционными и правовы-
ми рамками83. Конституционный принцип политического многообразия
помогает решать не только политические проблемы, например пробле-
му политического участия, но и социальные проблемы, возникающие в
обществе из-за различий в убеждениях, ценностях, действий различных
индивидов.
Принцип политического многообразия имеет важное конституционно-
правовое значение. Согласно ч. 3 ст. 13 Конституции 1993 г. в Российской
Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
Как видно, в Конституции РФ термины «политическое многообразие» и
«многопартийность» стоят рядом, разделенные запятой. Как интерпре-
тировать их: как синонимы, имеющие различные вербальные формулиров-
ки, или как понятия, содержащие качественные различия?
В современной конституционной теории представлены две основные
точки зрения на содержание понятия политического плюрализма: уз-
кая и широкая. Согласно первой политический плюрализм равнозначен
многопартийности. Выразителем преобладающей точки зрения является
С.А. Авакьян, который пишет: «Политическим плюрализмом называется
такое состояние в обществе и государстве, когда никакая идеология не
получает юридически статуса официальной государственной идеологии,
а для выражения и воплощения различных политических идей и взглядов
могут создаваться партии и иные общественные объединения, и все они
действуют на основе (то есть в рамках, с соблюдением) закона и равны
перед законом»84.
83
Сторонником нормативного измерения плюрализма является Х. Зандкюлер, который
обосновал роль права, как трансформатора абсолютного плюрализма в относительный. Все-
общность права он сформулировал в виде тезиса: «Поскольку все предельные обоснования
этики разбиваются о факт плюрализма, место этих этик, конкурирующих друг с другом и
безнадежно борющихся за согласие, занимает право» (Зандкюлер Х. Демократия, всеобщ-
ность права и реальный плюрализм. С. 38–39).
84
Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Фе-
дерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 8.
88
Второй точки зрения, более широкой по своему характеру, придер-

живаются Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян. По их мнению, партии, обще-
ственные объединения лишь составляют весомую часть политического
плюрализма, но не исчерпывают его. Они предлагают более широкий
подход к реальному содержанию политического плюрализма, которое не
только охватывает партии и их идеологии, но и включает в себя суще-
ствующую в различных организационных и правовых формах публичную
власть85.
Два подхода являются интегральными частями политического плю-
рализма: в первом случае плюрализм применяется к ограниченной сфере
политики и созданию политических и иных общественных объединений,
во втором случае политический плюрализм выступает социально-полити-
ческим содержанием принципа разделения властей. Таким образом, два
конституционных принципа: разделение властей и политическое много-
образие – оказываются тесно связанными и взаимообусловленными кон-
ституционными категориями.
Возведение в ранг конституционного принципа политического много-
образия – относительно новое явление в российской конституционной
истории. В сравнительном плане конституционное регулирование полити-
ческого плюрализма и политических партий стало применяться достаточ-
но поздно, преимущественно во второй половине XX в., когда демократия
стала укрепляться в Западной Европе или восстанавливаться после Второй
мировой войны в таких странах, как Германия и Италия.
Следует оговориться, что в странах с устоявшейся демократией, в ко-
торых традиция политической оппозиции прочно укоренилась как необ-
ходимый атрибут процесса функционирования конституционного устрой-
ства, политический плюрализм не закрепляется в нормах конституций.
Наиболее явную конституционную регламентацию этот принцип получил
в постсоциалистических странах Восточной Европы, России, СНГ. Поло-
жения о политическом плюрализме и запрете государственной идеологии
были созданы в противовес опыту авторитарных и тоталитарных режимов
с марксистско-ленинской идеологией.
В конце 1980-х годов, когда фактически появились многие политиче-
ские группы демократической направленности, все еще отсутствовал спе-
циальный союзный закон, в котором бы определялись организационно-
правовые формы общественных объединений и порядок их регистрации.
85
См.: Эбзеев Б., Карапетян Л. Конституционные основы политического плюрализма //
Свободная мысль XXI. 2000. № 11. С. 101.
89
Глава 4
Законодательное регулирование явно запаздывало86. Поэтому политиче-

ский плюрализм сначала возник фактически, а потом с принятием Закона
СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» получил
официальное оформление.
Политическое многообразие как основа конституционного строя и
принцип конституционализма имеет несколько сфер проявления. К ос-
новным сферам относятся: 1) выборы как сфера политического волео-
бразования российского народа; 2) сфера выявления и формирования
общественного мнения через различные по территории проведения рефе-
рендумы – общероссийский, региональный (на территории субъекта РФ),
местный; 3) сфера деятельности органов законодательной власти – Феде-
рального Собрания и законодательных органов субъектов РФ, через рабо-
ту фракций и депутатских групп; 4) сфера деятельности представительных
органов местного самоуправления.
По отношению к государственным служащим конституционный прин-
цип политического многообразия имеет определенные ограничения. Они
должны уважать этот принцип конституционализма в своей деятельности,
однако их содействие этому принципу скорее выражается в категориях по-
литически нейтрального поведения. Указом Президента РФ от 12 августа
2002 г. № 885 были утверждены «Общие принципы служебного поведения
государственных служащих»87, согласно которым государственные служа-
щие призваны соблюдать нейтральность, исключающую возможность вли-
яния на их служебную деятельность решений политических партий, иных
общественных объединений.
Применение плюрализма к политической сфере возможно, когда обще-
ство допускает культурный, религиозный и иной плюрализм. Однако куль-
турный плюрализм может существовать при однопартийной системе и
единой политической идеологии, как это было в республиках Союза ССР.
Для современных государств с конституционной демократией принцип
политического плюрализма служит гарантией своевременной смены пра-
вителей и конкурентной борьбы в ходе избирательного процесса за депу-
татские мандаты и выборные государственные должности.
86
О развитии многопартийности и ее законодательном регулировании в конце 80-х – начале
90-х годов см.: Петро Н. Путь к многопартийности и законность // Общественные науки и
современность. 1992. № 3. С. 170–177.
87
Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ.
2002 № 33. № 3196.
90
Благодаря политическому плюрализму наполняется демократическим

содержанием такой принцип российского избирательного права, как аль-
тернативность выборов. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-
рендуме граждан Российской Федерации»88 существуют ст.ст. 32 и 38, ко-
торыми определяется порядок выдвижения кандидатов и их регистрации.
Множественность способов выдвижения кандидатов и невозможность
голосования по одной кандидатуре или списку является проявлением плю-
рализма. Согласно ст. 32 граждане, обладающие пассивным избиратель-
ным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо
в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов
может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избира-
тельным объединением.
Однако не допускается использование избирательных блоков, что сни-
жает эффект альтернативности выборов и уменьшает число способов вы-
движения. Тем не менее важной демократической предпосылкой и одно-
временно гарантией альтернативных выборов является участие в выборах
и в выдвижении кандидатов различных политических партий и движений.
Следовательно, политический плюрализм создает условия для реальной
состязательности граждан и избирательных объединений на выборах. По-
мимо этого предотвращается возможность выхолащивания процедуры вы-
боров через так называемые «безальтернативные выборы».
В части 4 статьти 13 Конституции РФ устанавливается равенство обще-
ственных объединений перед законом. Принцип равенства призван предот-
вратить возможность появления вновь однопартийной системы, которая
исключала существование других политических партий, а также подчиняла
своему господству другие общественные объединения, которые выступали
«приводными ремнями» государственного и партийного строительства.
Принцип равенства пронизывает все стадии избирательного процесса,
в котором участвуют политические партии. Он применяется и к тем из них,
которые прошли на выборах в Государственную Думу, преодолев загра-
дительный барьер. В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что
деятельность палаты основывается на принципах политического много-
образия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного
решения вопросов89. Для совместной деятельности и выражения единой

88
См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. //

89

91
Глава 4
позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депута-

ты Государственной Думы образуют фракции (с 2007 г.). До 2007 г. в Думе
создавались депутатские объединения – фракции и группы, которые имели
равные права в деятельности нижней палаты российского парламента.
По отношению к Совету Федерации принцип политического плюра-
лизма не закрепляется и в деятельности палаты не проявляется столь опре-
деленно. В Регламенте Совета Федерации 1996 г. содержалась норма о
том, что деятельность палаты основывается на принципах коллективного
свободного обсуждения и решения вопросов90. Прямое указание на по-
литический плюрализм отсутствовало. В Регламенте Совета Федерации
2002 г. сохранен прежний подход, не допускающий применения важней-
ших правовых форм политического многообразия в стенах верхней палаты
парламента. Согласно п. 3 ст. 3 Регламента Совет Федерации формируется
и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации
не создают фракции и партийные объединения91. Однако в Регламенте
нет запретов Председателю Совета Федерации возглавлять политическую
партию, входить в ее члены или руководящий орган.
Общественный и политический плюрализм имеет конституционно-
правовые основы организации и деятельности и ограничения, главные
цели которых – охрана Конституции и конституционного строя. Консти-
туция предусматривает возможность запрета (недопущения создания и
деятельности) общественных объединений, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение основ конституционного строя
и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности
государства, создание вооруженных формирований, разжигание социаль-
ной, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13).
Данное ограничение на создание и деятельность общественных объ-
единений имеет превентивный характер и нацелено на предупреждение
появления общественных объединений, деятельность которых не согласу-
ется с конституционно значимыми целями. В части 5 ст. 13 Конституции
закрепляется не только организационный, но и функциональный аспект
создания и деятельности общественного объединения. Объектом оценки
должны быть устав и программа партии (на стадии проверки Министер-
ством юстиции РФ и его территориальными органами), а также, в какой
90
См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 1996 г. //
91
См.: Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. //
92
мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практиче-

ской деятельности общественного объединения.
Длительное время Конституция и законодательство не предлагали чет-
кое юридическое определение содержания таких конституционно значи-
мых ценностей, как «насильственное изменение основ конституционно-
го строя», «нарушение целостности Российской Федерации», «подрыв
безопасности государства», «создание вооруженных формирований»,
«разжигание социальной, национальной и религиозной розни». Многие
из них носят обобщающий характер и содержат ценностные позиции, ко-
торые требуют законодательного оформления и сформировавшейся су-
дебной и административной практики.
Общественное объединение не должно ставить под угрозу безопас-
ность государства – его конституционный строй, суверенитет и терри-
ториальную целостность92. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г.
№ 390‑ФЗ «О безопасности»93 определяет принципы и содержание дея-
тельности по обеспечению безопасности, однако само понятие безопасно-
сти (в том числе безопасности государства) не формулирует. Расширены
функции Президента РФ в соответствующей сфере.
Многие из конституционно значимых целей нашли отражение в Фе-
деральном законе от 25 июля 2002 г. № 114‑ФЗ «О противодействии
экстремистской деятельности»94. Насильственное изменение основ кон-
ституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;
возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности че-
ловека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной
или языковой принадлежности или отношения к религии среди других де-
яний определяются как экстремистская деятельность (экстремизм).
Согласно ст. 9 данного закона в Российской Федерации запрещаются
создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных
организаций, цели или действия которых направлены на осуществление
экстремистской деятельности. Следовательно, закон ввел правовую кон-
струкцию, которая отсутствует в Конституции РФ, и использует ее для
того, чтобы обеспечить соблюдение требований конституционных поло-
жений (ч. 5 ст. 13).
92
См.: Сигарев А.В. Конституционно-правовые аспекты противодействия экстремизму //
Российская юстиция. 2011. № 3. С. 62–65.
93
94
93
Глава 4
Конституция не может быть полностью нейтральной к идеологии, хотя

может достаточно свободно или жестко устанавливать отношение госу-
дарственных органов к той или иной системе идей и взглядов. Поэтому
взаимоотношения конституции и идеологии могут основываться на раз-
ных принципах.
Принцип идеологического монизма – конституционное закрепление
одной официальной и общеобязательной идеологии, характерное для со-
ветских конституций. В советский период конституции партийная и го-
сударственная практика не допускали плюрализма в области идеологии
и политики. В период правления Сталина возникла и получила всеобщее
распространение тотальная форма идеологического господства, которая
в своих главных чертах находила отражение в нормах советского государ-
ственного права. Советские конституции с момента их появления всегда
отличались повышенной идеологической насыщенностью. Находясь на
вершине конституционного строительства Советского государства, Кон-
ституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство в различных сферах
государственной, общественной и научной жизни одной идеологии, ко-
торая официально называлась марксистско-ленинской и применялась для
обоснования социалистического и коммунистического строительства.
Роль идеологического манифеста выполняла преамбула Конституции
СССР 1977 г. В ней отмечалось руководство Коммунистической партии,
подчеркивалась высшая цель Советского государства – построение бес-
классового коммунистического общества, провозглашалась взаимосвязь
конституционного творчества с научным коммунизмом. Это нашло отра-
жение в том, что народ принимает конституцию, «руководствуясь идеями
научного коммунизма».
В самом тексте конституции было много норм и положений, реализа-
ция которых тесным образом увязывалась с теми или иными аспектами
марксистско-ленинской идеологии. Согласно ст. 6 Конституции руководя-
щей и направляющей силой советского общества, ядром его политической
системы, государственных и общественных организаций является «во-
оруженная марксистско-ленинским учением» КПСС, которая определяла
генеральную перспективу развития общества, направления внутренней и
внешней политики СССР. В статье 25 закреплялось, что единая система
народного образования в СССР служит в том числе «коммунистическо-
му воспитанию… молодежи». Устанавливались целевые ограничения на
осуществление ряда важнейших субъективных прав и свобод граждан.
В статьях 47 и 51 провозглашалось, что гражданам гарантируется свобода
научного, технического и художественного творчества, предоставляется
94
право объединяться в общественные организации только «в соответствии

с целями коммунистического строительства».
В Конституции РСФСР 1978 г. до внесения в нее изменений содержа-
лись сходные положения идеологического характера.
Советские конституции не только не гарантировали возможность рас-
пространения различных идей и взглядов, но и молчаливо санкционирова-
ли практику идеологического преследования под видом «антисоветской
пропаганды и агитации». Преследования, в том числе уголовные, осу-
ществлялись по отношению к представителям «свободных» профессий:
деятелям науки, литературы, искусства, если они были сторонниками или
выразителями официально не одобряемых направлений в различных сфе-
рах культуры. Несмотря на существование больших культурных различий
народов и наций, населявших территорию Советского Союза, официаль-
ная марксистско-ленинская идеология пронизывала дошкольное, среднее,
вузовское и послевузовское образование. С ее помощью правящая элита
стремилась создать и поддерживать «монолитный» характер советского
общества.
Хотя в Советском государстве получили широкое развитие разно
образные формы национальной государственности больших и малых на-
родов (союзная республика, автономная республика, автономный округ,
автономная область), их существование обосновывалось потребностями
реализации права народов на самоопределение. Поэтому формы нацио-
нально-культурной автономии, которые, как правило, способствуют раз-
витию национального языка и культурных традиций, использовались край-
не слабо без законодательно оформленных организационно-правовых
форм. Четкое законодательное закрепление организационно-правовой
формы национально-культурной автономии произошло только в 1996 г.95
Принцип идеологического плюрализма (многообразия), закрепленный в
Конституции РФ (ч. 1 ст. 13), признается в качестве основы конституци-
онного строя. В российском конституционном праве развернулась дис-
куссия по вопросу о том, какие достоинства и недостатки несет с собой
данный конституционный принцип. Спорные мнения высказываются и по
вопросу о мотивах специального конституционного закрепления принци-
па идеологического многообразия.
В странах, давно признавших свободу слова и мнений, отсутствует по-
требность специального закрепления принципа идеологического много-
См.: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74‑ФЗ «О национально-культурной авто-

95
номии» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

95
Глава 4
образия. Российская специфика правового и политического развития в

течение длительного времени в условиях идеологической монополии по-
требовала создания особых конституционных положений, гарантирующих
идеологический плюрализм.
Конституционный принцип идеологического многообразия имеет не-
сколько содержательных аспектов.
1. Он базируется на обширном социальном содержании человеческой
деятельности. Многообразие в сфере идеологии предполагает право каж-
дого человека, группы людей, их объединений свободно развивать свои
воззрения и научные теории идеологического характера; распространять
и защищать их с помощью всех существующих технических средств; актив-
но работать также над практическим осуществлением своих идей путем
разработки программных документов, законопроектов, представления их
на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в под-
держке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д.
Запрет устанавливать какую-либо идеологию государственной или обяза-
тельной адресован, прежде всего, органам государственной власти96.
2. Юридическое содержание этого принципа тесным образом связано
с важнейшими субъективными правами и свободами личности, через кото-
рые он и реализуется, образуя необходимый фундамент правовой жизни
человека. К таким конституционным субъективным правам и свободам от-
носятся: свобода совести и вероисповедания (ст. 28), свобода выражения
мнений и убеждений, свобода информации (ст. 29), право определять и
указывать свою национальную принадлежность, право на пользование
своим родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества (ст. 26).
3. Устанавливается дополнительная конституционная гарантия про-
тив ликвидации на государственном уровне идеологического многообра-
зия. Согласно ч. 2 ст. 13 Конституции РФ «никакая идеология не может
устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Данное
требование – это конституционная реакция на советский опыт идеоло-
гического монизма. Тем не менее оно не может восприниматься вне кон-
текста других конституционных положений и особенно конституционных
провозглашений о ценности прав человека. По мнению В.А. Четвернина,
требование ч. 2 ст. 13 является абсолютным для государственного регули-
рования отношений гражданского общества, но не для государственной
96
2013. С. 139.
96
службы в конституционном государстве, провозглашающем права челове-

ка высшей ценностью. Поэтому идеология естественных и неотчуждаемых
прав человека должна быть индикатором допуска граждан к государствен-
ной службе97. Как представляется, сфера отношений гражданского обще-
ства также базируется на ценностях прав человека, поэтому определенные
ограничения идеологического многообразия устанавливаются и суще-
ствуют по отношению и к обществу, и к государству.
Конституционные положения ст.ст. 2 и 18 послужили основой для но-
вого юридического «сплава» – принципа служебного поведения государ-
ственных служащих. Государственный служащий призван «исходить из
того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж-
данина определяют основной смысл и содержание деятельности органов
государственной власти и государственных служащих». Это положение
стало одним из общих принципов служебного поведения государственных
служащих после принятия уже упоминавшегося Указа Президента РФ от
12 августа 2002 г.98 В нем содержатся еще два принципа служебного по-
ведения, которые имеют непосредственное отношение к содержанию
конституционного регулирования идеологического плюрализма. Так, го-
сударственный служащий не может оказывать предпочтений каким-либо
профессиональным или социальным группам и организациям, призван
быть независимым от их влияния. Помимо этого он обязан проявлять тер-
пимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать
культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп
и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессионально-
му согласию.
4. Демократические ценности и права человека должны защищаться
государством и конституцией. Абсолютная реализация принципа идео-
логического плюрализма может входить в противоречие с потребностями
защиты демократии, прав и свобод личности. Такое происходит в случае
распространения фашистской, национал-социалистической или иной
идеологии террора, направленной против идеологии прав человека. Кон-
97
См.: Четвернин В.А. Основы конституционного строя России: доктрина и практика //
Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 2 / отв. ред.
В.А. Четвернин. М., 1998. С. 39.
98
Всего в данном Указе сначала содержалось 16 принципов служебного поведения для всех
государственных служащих и сверх того 2 принципа для лиц, наделенных организационно-
распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим.
Сейчас общих принципов 18 и 3 принципа для лиц, наделенных организационно-распоря-
дительными полномочиями.
97
Глава 4
ституция РФ закрепляет содержательные ограничения идеологического

многообразия в ч. 2 ст. 29. В ней говорится, что не допускаются пропаган-
да или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или
религиозную ненависть или вражду. Помимо этого запрещается пропаган-
да социального, расового, национального, религиозного или языкового
превосходства. Хотя эти ограничения содержатся в статье, регулирующей
свободу мысли и слова, они непосредственно касаются проявлений идео-
логического многообразия.
Конституционный принцип идеологического плюрализма являет-
ся гарантией от проникновения в сферу публичной власти и институтов
гражданского общества тоталитарной идеологии. В своем исследовании
Х. Арендт указывает, что все идеологии содержат тоталитарные элемен-
ты, однако последние полностью развиваются только при тоталитарных
движениях, которые после прихода к власти устанавливают тоталитарный
режим99. Идеологический плюрализм является объективным следствием
существования интеллектуальной, а в широком смысле и социальной сво-
боды. В связи с этим в условиях демократического государства идеологи-
ческий плюрализм опирается на целый спектр конституционно гарантиро-
ванных прав и свобод личности, которые в целом обеспечивают человеку
свободу и различные формы самовыражения.
Вместе с тем запрет на установление какой-либо идеологии в качестве
государственной или обязательной вовсе не означает отсутствие реально-
го доминирования определенной идеологии в государственной и обще-
ственной жизни. Из опыта развития современных государств известно,
что есть демократические страны, в которых господствует идеология ли-
беральной демократии (США), в других доминирующее значение в го-
сударственной политике приобретает социальная рыночная демократия
(Швеция). В третьих странах смена политических партий у власти приво-
дит к изменению и вектора государственной политики, базирующейся то
на идеологии либеральной демократии, то на идеологии социальной демо-
кратии (Германия, Великобритания).
В России отмеченный выше конституционный запрет окончательно не
предопределяет возможность доминирования той или иной идеологии,
совместимой с признанием прав и свобод человека высшей ценностью.
Такое доминирование в реальной жизни будет зависеть от результатов по-
литической борьбы с использованием конституционных и парламентских
форм различных партий и движений, носителей либеральной или соци-
99
См.: Арендт Х. Истоки тоталитаризма. М., 1996. С. 610–611.
98
ально-демократической идеологии. В современных российских условиях

социальной дифференциации общества конституционные ограничения
политического плюрализма должны применяться судебными и иными го-
сударственными органами более эффективно и целенаправленно против
распространения национал-социализма, иных версий фашистской идеоло-
гии или исламского фундаментализма.
Идеологический плюрализм должен иметь правовые ограничения, про-
тиводействующие проявлениям экстремизма в деятельности отдельных
граждан или их объединений. Одной из причин низкой эффективности
использования законодательного регулирования в борьбе с экстремизмом
были пробелы в правовом обеспечении противодействия экстремизму.
В частности, отсутствовало нормативное определение экстремистской
деятельности100. Вместе с тем существовали положения законодатель-
ства101, в соответствии с которыми лица, занимавшиеся экстремистской
деятельностью, могли по решению суда быть ограничены в поступлении и
нахождении на государственной службе, также им могло быть запрещено
занимать любые другие должности или заниматься определенной деятель-
ностью, в том числе педагогической.
Впервые определение экстремизма появилось в России после вступле-
ния в силу Федерального закона «О противодействии экстремистской
деятельности». Комплексное правовое регулирование ограничений, про-
тиводействующих проявлениям экстремизма, стало позитивным явлением.
Наряду с понятием экстремизма закон установил ответственность юриди-
ческих лиц, деятельность которых носит экстремистский характер. К ним
может быть применен судебный порядок ликвидации. Впервые был введен
институт запрета и не зарегистрированных в качестве юридического лица
организаций, если они занимаются экстремистской деятельностью. Вве-
ден институт приостановления деятельности организаций, если она носит
экстремистский характер. Появилась ответственность и за использование
Интернета в экстремистских целях.
Идеологический плюрализм в то же время призван гарантировать сме-
ну идеологии государственной политики или идеологии правящей партии
или коалиции партий, если политические носители такой идеологии пере-
стали пользоваться поддержкой избирателей. В отношении должностных
100
См.: Михайлов В. Правовое обеспечение противодействия экстремизму // Российская
юстиция. 2002. № 7. С. 9.
101
См.: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»
(ст. 21); Трудовой кодекс РФ (ст. 83); Уголовный кодекс РФ (ст. 47); Кодекс об админи-
стративных правонарушениях РФ (ст. 3.11).
99
Глава 4
лиц государственной и муниципальной службы принцип идеологического

многообразия должен означать признание идеологической нейтрально-
сти, но в то же время такие лица обязаны всячески содействовать прове-
дению в жизнь через государственные структуры идеологии защиты и обе-
спечения прав и свобод личности.
Действующая Конституция России обладает мощным положительным
идеологическим потенциалом, который реализуется не в полной мере. Она
способна воздействовать на воспитание граждан в духе взаимного уваже-
ния, взаимной ответственности, распространять принципы гуманизма и
справедливости во взаимоотношениях личности, общества, государства.
Конституционные нормы ориентируют развитие культуры, науки, образо-
вания, искусства на формирование свободной личности. Для этого ст. 44
провозглашает и гарантирует свободу литературного, художественного,
научного, технического и других видов творчества, особенно выделяя сво-
боду преподавания. Некоторые разновидности нравственного долга полу-
чают конституционное закрепление в качестве прав и обязанностей. Так,
согласно ч.ч. 2 и 3 ст. 38 забота о детях, их воспитание – одновременно и
право, и обязанность родителей; трудоспособные дети, достигшие 18 лет,
должны заботиться о нетрудоспособных родителях. В соответствии с ч. 1
ст. 59 Конституции защита Отечества является долгом и обязанностью
гражданина России.
Таким образом, принцип идеологического многообразия допускает раз-
личные виды идей и взглядов, которые тем не менее должны увязываться с
такими направляющими доминантами развития современного конституци-
онного права, как обеспечение прав и свобод личности и демократическое
правление. Помимо этого идеологическое многообразие имеет много то-
чек пересечения с конституционно провозглашенной свободой совести и
вероисповедания, которая является проводником религиозного плюрализ-
ма, в том числе с правом определять свою национальную принадлежность.
§ 5. Социально-экономические основы
Конституции устанавливают экономические основы конституционно-

го строя, тем самым определяют тип экономической системы, допускае-
мые в государстве формы собственности и подходы к их регулированию,
принципы экономической деятельности, роль государства в регулирова-
нии экономики.
100
Тип экономической системы (рыночная, плановая или смешанная),

закрепленный в конституции страны, служит основанием для регулиро-
вания иных элементов экономической основы конституционного строя
и экономической конституции страны. Варианты смешанной экономики
(рыночно-плановой или планово-рыночной) используются в переходные
периоды, однако конституции, как правило, закрепляют один из господ-
ствующих типов экономики102.
Истоком плюрализма в экономической сфере служат экономическая
свобода, разнообразные формы собственности и формы экономической
деятельности индивидов и их объединений. Без равной защиты различных
форм собственности и предпринимательской деятельности экономиче-
ский плюрализм не может быть гарантирован конституцией и государ-
ством. Действующая Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 содержит положение о
признании и равной защите разных форм собственности (частная, госу-
дарственная, муниципальная и иные формы собственности). Это консти-
туционное положение Г.А. Гаджиев справедливо считает одним из опор-
ных правовых принципов «экономической конституции» России103.
Термин «рыночная экономика» не используется в главе 1 «Основы
конституционного строя» Конституции РФ. Однако Конституция РФ
1993 г. закрепляет основные принципы рыночной экономики и возлагает
на государство обязанность регулировать рыночную экономику, допуская
возможности ограничения свободы экономической деятельности.
В целях обеспечения общественных интересов Конституция РФ уста-
навливает ограничения права собственности. Согласно ч. 3 ст. 35 удов-
летворение государственных нужд может являться основанием для при-
нудительного отчуждения имущества при условии предварительного и
равноценного возмещения.
В России согласно ст. 8 Конституции гарантируется единство эконо-
мического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и фи-
нансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической
деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, госу-
дарственная, муниципальная и иные формы собственности.
Данные конституционные положения выступают в качестве основ кон-
ституционного строя и являются интегральной частью экономического
плюрализма. В главе 1 «Основы конституционного строя» содержатель-
102
См.: Гаджиев Г.А. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений //

103
Конституционное законодательство России / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 343.
101
Глава 4
ная конкретизация принципов рыночной экономики не нашла отражение.

Их системное толкование позволяет устанавливать правовую связь основ
конституционного строя с иными конституционными положениями и
нормами отраслевого законодательства.
Основы конституционного строя, регулирующие экономические отно-
шения, обеспечивают развитие рыночной экономики и являются элемен-
тами экономической конституции.
1. Принцип единства экономического пространства.
Конституционный принцип единства экономического пространства
имеет законодательную конкретизацию и обеспечивается конституцион-
но-правовой и судебной защитой. Реализация данного принципа осущест-
вляется в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Таможенном
кодексе Таможенного союза, Гражданском кодексе РФ, федеральных за-
конах «О валютном регулировании и валютном контроле», «О защите
конкуренции» и других нормативных правовых актах.
Принцип единства экономического пространства является конститу-
ционной гарантией экономической целостности государства. Он тесно
связан с принципом свободного перемещения товаров, услуг, финансовых
средств и свободой экономической деятельности. Конституция относит
установление правовых основ единого рынка к ведению Российской Фе-
дерации (п. «ж» ст. 71) в силу того, что без обеспечения приоритетного,
прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы, на терри-
тории всего государства свобода экономической деятельности не может
быть реализована104.
Принцип единства экономического пространства обеспечивается
правительственной политикой. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции
Правительство РФ обязано обеспечивать проведение единой финансовой,
кредитной и денежной политики. В Постановлении Конституционно-
го Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке консти-
туционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской
области»105 отмечено, что закрепленный Конституцией РФ принцип един-
ства экономического пространства «предопределяет проведение единой
финансовой политики и соответственно наличие единой финансовой си-
стемы, включая бюджетную и налоговую».
104
проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекла-
ме”» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.
105
102
Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансо-

вых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное зна-
чение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и
допускается федеральными законами, иными правовыми актами федераль-
ных органов государственной власти. Единство экономического простран-
ства обеспечивается и единством налоговой системы, закреплением в На-
логовом кодексе РФ видов налогов, а также единой системой федеральных
налоговых органов. Налоговые органы согласно Конституции находятся в
ведении Российской Федерации (п. «ж» ст. 71), налоговые органы в субъ-
ектах РФ являются территориальными органами федеральных органов ис-
полнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ106.
При реализации права на занятие предпринимательской и иной не за-
прещенной законом деятельностью различными субъектами на основе
принципа юридического равенства государство при осуществлении регу-
лирования и защиты данного права призвано обеспечивать баланс прав и
обязанностей всех участников рыночных отношений.
2. Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств.
Внутри экономического пространства России Конституция гаранти-
рует свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Субъ-
ектам экономической деятельности должны гарантироваться равные усло-
вия и юридические возможности.
Конкретизация данного принципа содержится в ст. 74 Конститу-
ции РФ (глава 3 «Федеративное устройство»). На территории России
не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и ка-
ких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут
вводиться по основаниям, предусмотренным федеральными законами, в
том случае, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты
жизни или здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2
ст. 74). Российское государство регулирует условия и порядок притока
иностранного капитала, осуществления внешнеэкономической деятельно-
сти. Присоединение России к ВТО в 2011–2012 гг. влияет на изменение
условий экономической конкуренции, свободного перемещения товаров,
услуг и финансовых средств.
106
проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Рос-
сийской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской
Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
103
Глава 4
3. Поддержка конкуренции.
Поддержка конкуренции предполагает также со стороны государства
совершение действий по ее обеспечению и защите. Первый закон, направ-
ленный на поддержку конкуренции, был принят в России еще до Конститу-
ции РФ 1993 г. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции
и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»107
заложил основы российского антимонопольного законодательства.
В 2006 г. был принят Федеральный закон «О защите конкуренции»108,
который знаменовал новый этап в развитии антимонопольного законо-
дательства. В 2009 г. Правительство РФ утвердило Программу развития
конкуренции в Российской Федерации109, которая предусматривает при-
оритетные и основные направления реализации конкурентной политики
на период до 2015 г.
В системе контроля за соблюдением законодательства о конкуренции
ведущую роль играет Федеральная антимонопольная служба, образован-
ная в 2004 г. Это федеральный орган исполнительной власти, наделенный
полномочиями возбуждать дела за нарушение антимонопольного законо-
дательства и привлекать к административной ответственности должност-
ных лиц хозяйствующих субъектов. В 2007 г. антимонопольная служба
получила право взимать штрафы за картельный сговор в процентах от обо-
рота компаний, а не в фиксированной сумме (как было раньше), что по-
зволило создать для компаний более ощутимую мотивацию к соблюдению
законодательства.
Приняты акты высших судебных инстанций в Российской Федерации,
содержащие нормативные правоположения: информационное письмо
Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. «Обзор
практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольно-
го законодательства»; постановление Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих
в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законо-
дательства».
4. Принцип свободы экономической деятельности.
Конституционные положения о свободе экономической деятельности
являются основой правового статуса различных субъектов (физических
107
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
108
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135‑ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание
законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
109
104
и юридических лиц), занимающихся хозяйственной деятельностью. Они

включают: право на свободное использование своих способностей и иму-
щества для предпринимательской и иной не запрещенной законом эконо-
мической деятельности; право частной собственности, включая право на
владение, пользование и распоряжение имуществом как единолично, так
и совместно с другими лицами; право граждан и их объединений иметь
в частной собственности землю; право свободно распоряжаться своими
способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право
на объединение (в том числе в целях совместного хозяйствования); право
на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства на тер-
ритории Российской Федерации в целях выбора территории для осущест-
вления экономической деятельности.
На свободу экономической деятельности опираются иные принципы
рыночной экономики, а также права, отраженные в главе 2 Конститу-
ции РФ и реализуемые в экономической сфере110. Особое значение в ус-
ловиях рыночной экономики приобретают два аспекта экономической
свободы: возможность выбора и осуществление вида экономической дея-
тельности; ограничение государственного вмешательства в предпринима-
тельскую деятельность (сферу бизнеса).
Конституция должна гарантировать, с одной стороны, создание госу-
дарством благоприятных условий для организации и ведения бизнеса, с
другой стороны, недопустимость возложения государством на субъекты
экономической деятельности чрезмерных и необоснованных обремене-
ний. Конституционный Суд РФ указал, что в России «должны создаваться
максимально благоприятные условия для функционирования экономиче-
ской системы в целом»111. По мнению Суда, государству необходимо сти-
мулировать свободную хозяйственную деятельность предпринимателей
как основных субъектов рыночной экономики и принимать специальные
меры, направленные на защиту их прав и законных интересов при осущест-
влении государственного регулирования экономики. Главное назначение
таких мероприятий состоит в достижении конституционной цели опти-
110
См.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ
гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004.
111
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о про-
верке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10
Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимате-
лей при проведении государственного контроля (надзора)” в связи с жалобой гражданина
В.В. Михайлова» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 31. Ст. 3763.
105
Глава 4
мизации вмешательства государства в регулирование экономических от-

ношений.
Ограничения государственного вмешательства в дела бизнеса устанав-
ливаются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294‑ФЗ «О за-
щите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»112. Закрепленные им принципы защиты прав юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (над-
зора) гарантируют свободу экономической деятельности и содействуют
эффективному ведению бизнеса.
К числу таких принципов относятся: преимущественно уведомитель-
ный порядок осуществления отдельных видов предпринимательской
деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц и инди-
видуальных предпринимателей; открытость и доступность нормативных
правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов,
соблюдение которых проверяется при осуществлении контрольно-над-
зорной деятельности, а также информации об ее организации и осущест-
влении, о правах и обязанностях контрольно-надзорных инстанций, их
должностных лиц; проведение проверок в соответствии с полномочиями
органа государственного контроля (надзора), органа муниципального
контроля, их должностных лиц; недопустимость проводимых в отношении
одного юридического лица (индивидуального предпринимателя) несколь-
кими контрольно-надзорными органами проверок исполнения одних и тех
же обязательных требований; недопустимость требования о получении
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разреше-
ний, заключений и иных документов, выдаваемых органами государствен-
ной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления
предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмо-
тренных федеральными законами; ответственность контрольно-надзор-
ных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при
осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального
контроля; недопустимость взимания контрольно-надзорными инстан-
циями с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за
проведение мероприятий по контролю; финансирование за счет средств
соответствующих бюджетов проводимых органами государственного кон-
троля (надзора), органами муниципального контроля проверок; разгра-
ничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в со-
112
Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
106
ответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление

федерального государственного контроля (надзора), органов государ-
ственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности,
уполномоченных на осуществление регионального государственного кон-
троля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов
Федерации.
5. Равная защита всех форм собственности.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом
частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности
(ч. 2 ст. 8 Конституции). К иным формам собственности относятся соб-
ственность общественных объединений, религиозных организаций, ино-
странных собственников или смешанные формы собственности. Консти-
туционный принцип признания и равной защиты всех форм собственности
служит юридической основой для формирования многоукладной эко-
номики и появления различных субъектов хозяйственной деятельности,
препятствует чрезмерной централизации экономики, ограничивает госу-
дарственную монополию. Государство и иные публично-правовые обра-
зования являются равноправными участниками гражданского оборота.
Государственная и муниципальная собственность имеют социальную на-
правленность и должны использоваться государством и муниципальными
образованиями для выполнения социальных задач и функций, решения во-
просов местного значения. Конституция РФ закрепляет основные формы
собственности, но не определяет пределы права собственности, целевое
назначение государственной и муниципальной собственности. Для за-
щиты конституционно установленных форм собственности, а также иных
форм уполномоченные субъекты права собственности вправе обращаться
в Конституционный Суд РФ с жалобой.
В федеральных законах установлен перечень имущества, которое мо-
жет находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образо-
ваний. Это Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испол-
нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции». Данные положения означают, что конституционный принцип ч. 2
ст. 8 Конституции федеральный законодатель ограничил, указав, что в пу-
бличной собственности (государственной собственности субъектов РФ и
муниципальной собственности) может находиться не любое имущество,
а лишь то, которое служит в качестве материальной основы полномочий
107
Глава 4
органов публичной власти. Таким образом, законодатель устанавливает

принцип целевого характера государственного и муниципального иму-
щества.
6. Законодательное регулирование механизмов реализации принципа
социально ориентированной экономики.
Законодательно устанавливается минимальный размер оплаты труда
(МРОТ), который применяется для регулирования оплаты труда и опре-
деления размеров пособий по временной нетрудоспособности, по бере-
менности и родам, а также для иных целей обязательного социального
страхования. В соответствии с федеральным законодательством МРОТ
пересматривается: с 1 июня 2011 г. он составлял 4611 руб. в месяц, с 1 ян-
варя 2013 г. был равен 5205 руб., с 1 января 2014 г. – 5554 руб. в месяц113.
МРОТ не соответствует прожиточному минимуму, который различается в
различных регионах России. Предстоящая задача Правительства РФ – до-
вести в обозримом будущем МРОТ до прожиточного минимума.
В Российской Федерации регулируется охрана труда. Согласно ст. 209
Трудового кодекса РФ охрана труда – система сохранения жизни и здо-
ровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя
правовые, социально-экономические, организационно-технические, сани-
тарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и
иные мероприятия.
В соответствии со ст. 210 Трудового кодекса РФ основными направ-
лениями государственной политики в области охраны труда являются:
обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; при-
нятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых ак-
тов субъектов РФ в области охраны труда, а также федеральных целевых,
ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучше-
ния условий и охраны труда; государственное управление охраной тру-
да; федеральный государственный надзор за соблюдением трудового за-
конодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы
трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения
государственных нормативных требований охраны труда; государствен-
ная экспертиза условий труда; установление порядка проведения специ-
альной оценки условий труда и экспертизы качества проведения специ-
113
См.: Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 336‑ФЗ «О внесении изменения в статью 1
Федерального закона “О минимальном размере оплаты труда”» // Российская газета. 2013.
4 декабря.
108
альной оценки условий труда; содействие общественному контролю за

соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны
труда; профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работ-
ников; расследование и учет несчастных случаев на производстве и про-
фессиональных заболеваний; защита законных интересов работников, по-
страдавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социаль-
ного страхования работников от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний; установление гарантий и компенсаций за
работу с вредными и (или) опасными условиями труда; координация дея-
тельности в области охраны труда, охраны окружающей среды и других ви-
дов экономической и социальной деятельности; распространение передо-
вого отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий
и охраны труда; участие государства в финансировании мероприятий по
охране труда; подготовка специалистов по охране труда и их дополнитель-
ное профессиональное образование; организация государственной ста-
тистической отчетности об условиях труда, а также о производственном
травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных
последствиях; обеспечение функционирования единой информационной
системы охраны труда; международное сотрудничество в области охраны
труда.
Реализация основных направлений государственной политики в обла-
сти охраны труда обеспечивается согласованными действиями федераль-
ных и региональных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, работодателей, их объединений, а также профессиональ-
ных союзов, их объединений по вопросам охраны труда.
Российская Федерация проводит политику, направленную на охра-
ну здоровья граждан. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323‑ФЗ
«Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» уста-
навливает основные принципы охраны здоровья граждан: соблюдение
прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими
правами государственных гарантий; приоритет интересов пациента при
оказании медицинской помощи; приоритет охраны здоровья детей; соци-
альная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере ох-
раны здоровья; доступность и качество медицинской помощи; недопусти-
мость отказа в оказании медицинской помощи; приоритет профилактики
в сфере охраны здоровья; соблюдение врачебной тайны.
109
Глава 4
Российское государство обеспечивает санитарно-эпидемиологическое

благополучие населения, создает и развивает государственную, муници-
пальную и частную систему здравоохранения. Полномочиями в сфере ох-
раны здоровья граждан обладают федеральные и региональные органы го-
сударственной власти, органы местного самоуправления. Разграничение
полномочий между органами публичной власти в сфере охраны здоровья
устанавливается Федеральным законом «Об основах охраны здоровья
граждан в Российской Федерации» (ст.ст. 14, 15, 16, 17).
Согласно ст. 15 данного закона Российская Федерация передает орга-
нам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в
сфере лицензирования отдельных видов деятельности и организации обе-
спечения некоторых категорий больных лекарственными препаратами по
перечню, утверждаемому Правительством РФ.
Средства на осуществление переданных полномочий предусматрива-
ются в виде субвенций из федерального бюджета.
110
Глава 5
Конституционно-правовые
основы демократии и статуса
Российского государства
§ 1. Россия как демократическое

и правовое государство
Демократическое государство как конституционный принцип Россий-

ской Федерации, основа конституционного строя закрепляется в ч. 1 ст. 1
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Россий-
ской Федерации Конституция (ч. 1 ст. 3) признает многонациональный
народ, реализовавший учредительную власть на общероссийском рефе-
рендуме 12 декабря 1993 г. Народ является субъектом принятия Консти-
туции РФ.
Категория «многонациональный народ Российской Федерации» от-
ражает полиэтнический, мультикультурный состав населения страны –
граждан Российской Федерации, обладающих политическими правами и
участвующих в управлении делами государства. Данная категория пришла
на смену конструкции «советский народ», которая использовалась в со-
ветских конституциях и советском государственном праве.
В основе демократического государства находится принцип народного
суверенитета, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ. Народный сувере-
нитет – это основа конституционного строя, гарантия демократической
легитимации государственной власти и местного самоуправления, важ-
нейший принцип российского конституционализма.
Содержанием принципа народного суверенитета является верховен-
ство, полнота и независимость политической публичной власти единого
многонационального народа Российской Федерации, которая реализуется
в форме государственной и муниципальной власти. Граждане Российской
Федерации как многонациональный народ обладают конституционным
правом самостоятельно решать вопросы устройства и развития государ-
ства и общества посредством прямого и опосредованного политического
волеизъявления.
111
Глава 5
Принцип народного суверенитета в демократическом государстве

призван гарантировать представительный (репрезентативный) характер
государственной власти и местного самоуправления. Слова преамбулы
Конституции РФ «Мы, многонациональный народ… принимаем Консти-
туцию Российской Федерации» подтверждают принятие Основного За-
кона страны на общероссийском референдуме и сохраняют за многонаци-
ональным народом право на пересмотр Конституции и гарантии участия
народных представителей в принятии конституционных поправок. Дан-
ное право может быть охарактеризовано как право многонационального
народа Российской Федерации на конституционную модернизацию114.
Российский конституционализм основывается на различении власти уч-
редительной и власти учреждаемой. Принятие на референдуме 12 декабря
1993 г. Конституции РФ – акт реализации народом учредительной власти.
Конституция РФ предусматривает два способа реализации учредительной
власти в сфере принятия проекта новой конституции: непосредственно
народом на референдуме Российской Федерации и представителями на-
рода на Конституционном Собрании. Учредительная власть реализуется
представителями народа в ходе разработки и принятия поправок к Кон-
ституции РФ. В данной процедуре принимают участие два вида представи-
тельных и законодательных органов государственной власти: Федеральное
Собрание РФ и региональные парламенты субъектов Федерации.
Таким образом, в основе права на конституционную модернизацию ле-
жат два правомочия народа и его представителей: право принимать проект
новой Конституции и право принимать поправки к действующей Консти-
туции.
Демократическое государство основывается на принципе народного
суверенитета, который становится легитимирующей основой государ-
ственной власти при переходе от монархии к республике. В монархической
России до Февральской революции 1917 г. монархический принцип фор-
мально не закреплялся Основными государственными законами 1906 г.
Однако в политической практике верховный характер власти императора,
как источник авторитета других властей, потенциально сохранялся норма-
ми Основных Законов. Самостоятельный характер власти, не зависящий
ни от кого на земле, не производный от какой-либо другой власти, внеш-
ним образом выражался в словах «Божьею милостию», которые у русских
См.: Кравец И.А. Право на конституционную модернизацию в свете теории современного

114
конституционализма и экономической конституции // Конституционное и муниципальное

право. 2010. № 10. С. 2–6.
112
Конституционно-правовые основы демократии и статуса Российского государства
государей вошли в употребление с царя Иоанна III. Такое наименование

было сохранено в титуле русского императора в силу ст.ст. 59–60 Ос-
новных Законов 1906 г. Теократический характер титула «Божьею мило-
стию», который сохраняли не только абсолютные, но и конституционные
монархи Европы в начале ХХ в., претерпевал изменения. Он противопо-
ставлялся демократической теории и принципу народного суверенитета
и употреблялся для обозначения независимости монархической власти от
власти народа115.
Конституция РФ 1993 г. закрепляет основные формы народовластия:
формы непосредственной (прямой) демократии – референдум, свобод-
ные выборы и др.; формы представительной демократии – осуществле-
ние народом публичной власти через представительные органы феде-
рального государства, региональных государственных и муниципальных
образований.
Публичная власть основана на принципе народного суверенитета и
осуществляется как государственная власть (через органы государствен-
ной власти или непосредственно народом через выборы, референдум и
иные формы прямой демократии), и как муниципальная власть (через ор-
ганы местного самоуправления или непосредственно населением муници-
пального образования).
В Российской Федерации существуют два территориальных уровня
государственной власти: федеральный и региональный (на уровне субъек-
тов РФ), и два вида органов государственной власти: федеральные органы
государственной власти и органы государственной власти субъектов Фе-
дерации. Оба вида органов государства образуют систему органов госу-
дарственной власти Российской Федерации. Вместе с органами местного
самоуправления как носителями муниципальной власти они составляют
систему органов публичной власти России.
Принцип демократического государства связан с закреплением в
Конституции РФ наиболее важных форм непосредственного выраже-
ния народом своей государственной воли. К ним относятся референдум
и свободные выборы (ч. 3 ст. 3), являющиеся высшим непосредственным
выражением власти народа. Ценность данных форм непосредственной де-
мократии заключается в том, что они позволяют принимать обязательные
решения по наиболее важным государственным и общественным вопро-
сам, формировать выборные органы государственной власти и местного
самоуправления, избирать выборных должностных лиц.
115
См.: Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 9–17.
113
Глава 5
Демократия тесно связана с формированием свободного общества, в

котором политическая свобода гарантирована Конституцией, а государ-
ство имеет высокоразвитый уровень репрезентативности своих органов.
Повышать представительность органов публичной власти – важная задача
демократического государства.
Выборы обеспечивают демократическую легитимацию органам го-
сударственной власти и органам местного самоуправления. Государство
обязано предусматривать механизм защиты выборов от фальсификаций
и иных искажений. Демократия предполагает срочный характер государ-
ственной и муниципальной власти, которая нуждается в постоянном до-
верии со стороны народа, и для этого должна регулярно подтверждаться
ее легитимность.
Демократия основана на реализации народом государственной и му-
ниципальной власти посредством применения принципа большинства
(не только в мажоритарных, но и пропорциональных избирательных систе-
мах). Однако современная демократия – это не только действие принципа
большинства, который обеспечивает действенное политическое предста-
вительство. Принцип господства большинства для сохранения и обеспече-
ния политической свободы и равноправия должен сочетаться с правом на
политическую оппозицию и правом политического меньшинства (по ре-
зультатам выборов) на осуществление публичной деятельности в предста-
вительных органах государственной власти и местного самоуправления.
Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной си-
стеме, поэтому развитие конституционных положений о референдуме и
свободных выборах (ч. 3 ст. 3), являющихся высшим непосредственным
выражением власти народа, происходит через законодательство о выборах
и референдуме.
Выборы в Российской Федерации (с учетом территориального уровня)
подразделяются на федеральные (проводятся на всей территории России),
региональные (проводятся на территории отдельных субъектов РФ) и му-
ниципальные (проводятся на территории городов, районов, поселений и
других типов муниципальных образований).
Законодательство предусматривает проведение трех видов референду-
мов в Российской Федерации (с учетом территориального уровня): обще-
российский референдум – референдум Российской Федерации, проводит-
ся на всей территории страны, региональный референдум (на территории
субъекта РФ), местный референдум (на всей территории муниципального
образования). При этом не допускается проведение местного референ-
дума на части территории муниципального образования. Голосование на
114
федеральном и региональном референдумах – это реализация народом

государственной власти на всей или на части территории страны. Голосо-
вание на местном референдуме – это реализация муниципальной власти
населением или власти местного самоуправления.
Федеральные гарантии избирательных прав граждан Российской Фе-
дерации и права на участие в референдуме, требования к организации и
проведению федеральных, региональных и муниципальных выборов, реги-
ональных и местных референдумов закрепляются в Федеральном законе от
12 декабря 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В соответствии с данным законом субъекты РФ принимают законы о вы-
борах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного
самоуправления, а также законы о региональных и местных референдумах.
Статья 2 этого закона закрепляет важнейшие определения в сфере вы-
боров и референдума.
Выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в
соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституция-
ми (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образо-
ваний в целях формирования органа государственной власти, органа мест-
ного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
Выборное должностное лицо – Президент Российской Федерации, высшее
должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ), а также избираемый непо-
средственно гражданами Российской Федерации, проживающими на тер-
ритории муниципального образования, глава муниципального образования.
Референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской
Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного
значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голо-
сования граждан России, обладающих правом на участие в референдуме.
Современное понимание доктрины правового государства и верховен-
ства права основывается на их взаимосвязи и взаимном влиянии. Консти-
туция РФ ориентирует развитие страны на основе принципов правового
государства и верховенства права. Государство обязано последовательно
придерживаться этих принципов в правотворческой и правоприменитель-
ной деятельности (их обязаны соблюдать органы публичной власти, долж-
ностные лица, граждане)116.
116
См.: Доктрины Правового Государства и Верховенства Права в современном мире: сб.
статей / отв. ред. В.Д. Зорькин, П.Д. Баренбойм. М., 2013. С. 19.
115
Глава 5
В России рубеж XIX–XX вв. стал заметной вехой в формировании

теоретических основ и перехода к конституционной государственности.
В конце XIX – начале XX в. русский конституционализм был единственным
политическим течением – носителем правовой идеологии. Его представи-
тели последовательно отстаивали необходимость мирного разрешения
социальных конфликтов, применение идей и принципов правового госу-
дарства к государственному строительству. Концепция правового госу-
дарства разрабатывалась ведущими конституционалистами и либеральны-
ми государствоведами в начале ХХ в. не только как основа новой теории
государства и конституционного права, но и как политическая программа
партии конституционных демократов. Членами этой партии, в том числе
занимавшими руководящие посты, были С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин,
В.М. Гессен и др.
По своей юридической природе правовое государство рассматрива-
лось конституционалистами как необходимый атрибут современной циви-
лизации и антитеза абсолютных монархий старого порядка. В начале ХХ в.
конституционализм был серьезным политическим движением, важным
для правового будущего России. Философ А. Валицкий пишет: «Домини-
рующей российской традиции осуждения права противостояло все более
усиливающееся течение мысли, отстаивающее право и подчеркивающее
необходимость превращения России в правовое государство (rule-of-law
state)»117. О силе этого движения можно судить не столько по числу его
последователей, сколько по его интеллектуальным достижениям. «Их уро-
вень, – утверждает А. Валицкий, – был очень высок, возможно, слишком
высок для того, чтобы быть легко понятым и стать популярным в широкой
публике, включая и людей, которые называли себя либералами». В сущно-
сти, это было движение интеллектуальной элиты, которое имело большое
историческое значение, так как впервые заложило теоретический фунда-
мент для формирования конституционализма и правового государства в
России.
Основы теории конституционного государства были разработаны в
России в начале ХХ в. и фактически связаны с переходом Российской им-
перии к монархическому конституционализму. Проблемы конституцион-
ного государства разрабатывались видными мыслителями и правоведами,
среди которых В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.А. Кистяковский зани-
мают особое место. В их работах проанализированы и раскрыты принци-
пы построения конституционного или правового государства, которые
117
Walicki A. Legal Philosophies of Russian Liberalism. Oxford: Clarendon Press, 1987. P. 104.
116
служили оценкой политико-правовых реалий, сложившихся в России по-

сле государственных реформ 1905–1906 гг.118
Родоначальником теории конституционного государства русские кон-
ституционалисты считали Ш. Монтескье119. Большинство либеральных го-
сударствоведов и конституционалистов отождествляло понятия «право-
вое государство» и «конституционное государство», хотя и не во всех
аспектах. Так, для В.М. Гессена правовое государство «в своей деятель-
ности… связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над
ним»120. В то же время, отмечал он, «единственным существенным при-
знаком – необходимым и достаточным – конституционного государства
является участие народа или народного представительства в осуществле-
нии государственной власти»121.
Конституционалистам начала ХХ в. конституционным виделось такое
государство, в котором действует принцип разделения властей, существу-
ет парламент, установлена ответственность исполнительной власти (пра-
вительства) перед народным представительством, закреплены права граж-
дан и федеративное или унитарное устройство территории.
Традицию определения государства как правовой организации вла-
сти в конце 1980-х – начале 1990-х годов продолжили видные российские
правоведы В.С. Нерсесянц, Ю.М. Батурин, Р.З. Лившиц, А.Б. Венгеров,
Г.Н. Манов, З.М. Черниловский, С.С. Алексеев и др.122 Концепция право-
вой государственности первоначально выстраивалась в рамках либо соци-
118
См.: Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных
государств: сб. статей. Т. 1. СПб., 1905 ; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема
правового государства. М., 1915 ; Кистяковский Б.А. Государство правовое и социалисти-
ческое // Вопросы философии. 1990. № 6 ; Скакун О.Ф. Теория правового государства в
дореволюционной России // Советское государство и право. 1990. № 2 ; Корнев В.Н. Про-
блемы конституционализма в русском либеральном государствоведении начала ХХ века //
Известия вузов. Правоведение. 2001. № 3. С. 238–244.
119
См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 15.
120
Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных госу-
дарств: сб. статей. Т. 1. СПб., 1905. С. 132.
121
Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 31.
122
См.: Батурин Ю.М., Лившиц Р.З. Социалистическое правовое государство: от идеи к
осуществлению. М., 1989 ; Манов Г.Н. Социалистическое правовое государство: проблемы
и перспективы // Советское государство и право. 1989. № 6 ; Венгеров А.Б. Несущие кон-
струкции правового государства // Общественные науки. 1989. № 6 ; Черниловский З.М.
Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. 1989. № 4 ;
Алексеев С.С. Правовое государство – судьба социализма. М., 1988 ; Нерсесянц В.С. Концеп-
ция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве //
Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989.
117
Глава 5
алистической формы государства (С.С. Алексеев, Ю.М. Батурин, Р.З. Лив-

шиц, Г.Н. Манов), либо советской (В.С. Нерсесянц).
В современной правовой литературе продолжается разграничение
понятий «правовое государство» и «конституционное государство».
Взаимосвязь и взаимообусловленность этих понятий проявляется в том,
что конституционное государство рассматривают как форму правового.
Различие же видится в обязательном существовании конституции в кон-
ституционном государстве. Именно конституция дает название такому
государству. Необязательно существование писаной конституции в кон-
ституционном государстве, она может воплощаться в конституционных
соглашениях, прецедентном праве, а частью, как это происходит в Велико-
британии, в статутном праве.
Роль правового регулирования в становлении и развитии конституци-
онного государства трудно переоценить. Обязывающий характер право-
вых норм всегда является составной частью современного понимания
конституционного государства. В различных правовых системах сформи-
ровались концепции, объясняющие роль права в регулировании обще-
ственных отношений, складывающихся в условиях конституционализма.
Англосаксонская концепция определяется понятием «верховенства
права», «господства права» (rule of law). В англосаксонской правовой
культуре принцип верховенства права формировался постепенно, как и
сама английская конституция. В общем виде верховенство права означает,
что даже высшая законодательная власть не должна на законных основа-
ниях посягать на известные основные принципы справедливости. Источ-
ник таких основных принципов справедливости был заложен в английской
конституции, которая материализовалась в ряде известных исторических
документов начиная с Magna Carta 1215 г. и до Bill of Rights 1689 г., а так-
же английского общего права123. В наиболее развитом виде эта концепция
получила распространение сначала в Великобритании и США, а затем ее
модификации стали применяться в других странах, которые заимствовали
идеи и институты стран общего права. К таким странам в настоящее вре-
мя относятся Канада, Австралия, Новая Зеландия и ряд других. Несмотря
на многочисленные примеры реализации в той или иной форме концеп-
ции «верховенства права» в странах англосаксонского мира, юристы по-
прежнему считают возможным рассматривать ее как идеал124.
123
См.: Berman Harold J. The Struggle for Law in Post-Soviet Russia // Western Rights? Post-
Communist Application / ed. by A. Sajo. Kluwer. 1996. P. 41–55.
124
Идеал верховенства права («the Rule-of-Law ideal») и его различные концепции рассма-
триваются в обширной статье Ричарда Феллона. См.: Fallon Richard H. «The rule of law» as a
concept in constitutional discourse // Columbia Law Review. January 1997. Vol. 97. No. 1. P. 1.
118
В странах континентальной Европы возникла и действует концепция

правового государства, в Германии она выражается термином Rechtsstaat,
а во Франции – понятием État de droit. Возникновение понятия правового
государства относится к рубежу XVIII–XIX вв. Впоследствии оно развива-
лось и совершенствовалось, постепенно модифицировалось и его основ-
ное предназначение. В середине XIX в. Роберт Моль отмечал, что государ-
ство, основанное на идее права, может осуществиться в жизни постепенно
и историческим путем, путем прогрессивного развития народа из иной
фазы цивилизации125.
Современные конституционные системы в целом подтверждают это
положение. Первоначально понятие правового государства возникло как
своеобразная программа ограничения государственных притязаний. В со-
временных условиях «принцип правового государства не сводится к защи-
те человека от государственных притязаний, а преследует двойную цель: в
равной мере ограничивать и обеспечивать деятельность государства, что-
бы таким образом гарантировать достоинство человека, свободу, справед-
ливость и правовую защищенность его как в отношениях с государствен-
ной властью, так и между индивидами»126.
Конституционная система не может функционировать без господства
права, ведь конституция наиболее высокий тип права, а конституционное
регулирование – наиболее значимое для страны. Однако в каждой стране
различные концепции обязывающей силы права создали характерную для
данной страны систему конституционализма127. Правовая государствен-
ность в России базируется не только на теоретическом фундаменте, но и
на принципах, закрепленных в Основном Законе страны, и отражается в
практике реализации данных принципов (в деятельности законодательной,
исполнительной и судебной власти). Практика конституционного право-
судия выработала некоторые границы содержания принципов правового
государства применительно к отдельным конституционным спорам.
Принципы правового государства, нашедшие отражение в Конститу-
ции РФ:
1. Принцип господства (верховенства) права. В правовом государстве
обеспечивается верховенство правовых начал в государственной и обще-
ственной жизни, гарантируется действие и применение правовых норм ко
125
См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб., 1868. С. 256.
126
Шмидт-Асман Е. Правовое государство // Государственное право Германии / отв. ред.
Б.Н. Топорнин. М., 1994. С. 54.
127
См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.
С. 205.
119
Глава 5
всем субъектам права (физическим, юридическим лицам, органам государ-

ственной власти и местного самоуправления). В Конституции РФ прин-
цип господства (верховенства) права воплощается в верховенстве Кон-
ституции и федеральных законов (ст. 4), в примате федерального права
над правом субъектов РФ, в высшей юридической силе Конституции (ч. 1
ст. 15), в приоритете норм международного права и международных дого-
воров над нормами федерального законодательства (ч. 4 ст. 15).
2. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Этот
принцип предполагает возложение на государство обязанности призна-
вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2).
Государство создает и поддерживает в надлежащем состоянии механизм
регулирования, реализации и защиты прав и свобод. В иерархии защища-
емых Конституцией ценностей человек и его права и свободы занимают
важнейшее положение. В конституционном положении ст. 2 заключена
программа развития Российского государства, оно задает перспективу де-
ятельности законодательной и исполнительной власти, правосудия.
В статье 2 Конституции РФ конструкция «обязанность государства»
(не встречается в других статьях Конституции) означает, что государство
не вправе принимать законы, не согласующиеся с основными правами и
свободами, органы исполнительной власти и органы местного самоуправ-
ления в своей деятельности должны быть связаны правами и свободами че-
ловека и гражданина, а судебная власть обеспечивает их судебную защиту,
в том числе от нарушений со стороны органов государственной власти и
органов местного самоуправления.
3. Принцип взаимной ответственности государства и личности. Кон-
ституция и законодательство предусматривают основания, виды и поря-
док ответственности личности и государства в случае нарушения установ-
ленных границ деятельности. Наличие у индивида гарантированных прав
и свобод предполагает возможность предъявлять к государству правовые
притязания, обоснованность которых должен устанавливать суд. Согласно
ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством
вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) орга-
нов государственной власти или их должностных лиц. Каждый вправе в
соответствии с международными договорами Российской Федерации об-
ращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,
если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства право-
вой защиты (ч. 3 ст. 46).
4. Принцип конституционной и судебной защиты основных прав и сво-
бод человека и гражданина. Конституция предусматривает и гарантирует
право на судебную защиту основных прав и свобод человека и гражданина.
120
Судебная защита является неотъемлемым элементом механизма гарантий

прав и свобод личности. Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому
гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия
(или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут
быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Контроль за законностью правовых
актов в сфере государственного управления осуществляется судами общей
юрисдикции. Контроль за конституционностью различных нормативных
правовых актов и договоров осуществляется органами конституционного
правосудия.
Граждане и их объединения вправе обращаться с жалобой на наруше-
ние конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ, требуя
проверки конституционности закона, примененного в конкретном деле
(ч. 4 ст. 125 Конституции).
5. Принцип равноправия. Правовое государство связано с обеспечени-
ем равноправия, равенства всех перед законом и судом. Конституцион-
ный принцип равноправия (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) является одним
из основополагающих современных принципов правового положения
личности. Он означает провозглашение равной ценности каждой лично-
сти, а также ее прав и свобод, предоставление индивидам равных право-
вых возможностей для участия в общественной и государственной жизни,
признание за ними равных прав, свобод и обязанностей, недопустимость
дискриминации, создание реальных гарантий осуществления индивидами
своих прав, свобод и законных интересов и их защиты. Согласно ч. 2 ст. 19
Конституции государство гарантирует равенство прав и свобод человека
и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, проис-
хождения, имущественного и должностного положения, места житель-
ства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы
ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, националь-
ной, языковой или религиозной принадлежности.
Равноправие – это комплексная правовая конструкция с многоуровне-
вой структурой. Принцип равноправия включает в свой состав ряд относи-
тельно самостоятельных элементов: недопустимость дискриминации; ра-
венство обязанностей; равенство прав и свобод; равенство возможностей;
равенство положения; равенство в ответственности; льготы и привилегии;
поощрения и взыскания; гарантии128.
128
См.: Кудрявцев М.А. Конституционный принцип равноправия в правовом положении
личности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.
121
Глава 5
Помимо этого равноправие характеризуется рядом аспектов: фор-

мальное и реальное равноправие; равноправие по объему и содержанию;
материальный и процессуальный аспекты равноправия; индивидуальный
и коллективный аспекты равноправия; территориальный, национальный
(национально-культурный), религиозный и общественно-политический
аспекты равноправия; социально-демографический аспект равноправия.
Правовое равенство допускает установление на основе норм Консти-
туции РФ особенностей правового положения отдельных категорий лиц,
дифференциации льгот с учетом требований социальной справедливости.
Особенности правового положения имеют на территории России ино-
странные граждане, лица без гражданства, беженцы, вынужденные пере-
селенцы. Законодательством предусматриваются специальные статусы пу-
бличных должностных лиц. Ограничения принципа равноправия должны
соответствовать положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Принцип равно-
правия в различных его проявлениях неоднократно становился предметом
защиты в Конституционном Суде РФ и в Европейском Суде по правам
человека129.
6. Принцип разделения властей. В статье 10 Конституции установле-
но, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоя-
тельны. Данный принцип организации и деятельности органов государ-
ственной власти распространяет свое нормативное содержание не на все
органы публичной власти, а только на систему федеральных органов госу-
дарственной власти и на систему органов государственной власти субъек-
тов РФ. Конституционного требования о реализации принципа разделе-
ния властей в системе (структуре) органов местного самоуправления нет,
хотя модели реализации данного принципа в местном самоуправлении
могут предусматриваться федеральным законодательством. Принцип раз-
деления государственной власти на законодательную, исполнительную и
судебную основывается на едином источнике власти (ст. 3), реализуется
через разграничение государственно-властных полномочий между различ-
ными органами, предполагает установление самостоятельности органов
государства в осуществлении возложенных на них полномочий, а также за-
прет на вторжение в сферу ведения и компетенцию друг друга.
129
См.: Комкова Г.Н. Защита равноправия граждан в решениях Конституционного Суда РФ
и Европейского Суда по правам человека: сравнительно-правовой аспект. Права человека:
сферы реализации // Международно-правовые способы защиты прав человека. Права чело-
века: сферы реализации: сб. науч. статей. Вып. 3. Саратов, 2003. С. 229–250.
122
Данный принцип не препятствует появлению и конституционному

закреплению иных органов государства, которые не относятся к законо-
дательным, исполнительным или судебным органам власти. К таким орга-
нам согласно Конституции РФ относятся органы прокуратуры, Счетная
палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. В качестве государ-
ственных органов созданы и действуют Центральная избирательная ко-
миссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ. Споры о компетен-
ции конституционного характера, которые возникают между органами
государства, предусмотренными Конституцией РФ, разрешаются через
согласительные процедуры и посредством конституционного судопроиз-
водства.
7. Принцип содействия развитию институтов гражданского общества.
Конституция РФ закрепила среди основ конституционного строя принци-
пы взаимоотношений общества и государства, создала необходимые юри-
дические основы для формирования и развития гражданского общества.
Основой формирования гражданского общества выступают институты
частной собственности, общественные и иные некоммерческие организа-
ции, свободный рынок с социально ориентированной экономикой, неот-
чуждаемые права и свободы человека и гражданина.
Конституция гарантирует равноправие общественных объединений,
политических партий и религиозных объединений. На основе Конститу-
ции и федерального законодательства сформировалась структура граж-
данского общества, которая нуждается в дальнейшем развитии и совер-
шенствовании.
Провозглашение России правовым государством – значительный шаг
вперед по пути развития российского конституционного строя, конститу-
ционализма. Однако не все принципы правового государства эффективно
реализуются и обеспечиваются в правовой системе.
§ 2. Государственный суверенитет
Современные государства, выступающие полноправным участником

международного сообщества и международных отношений, обладают
государственным суверенитетом, который находит закрепление в нацио-
нальных конституциях.
Термин «суверенитет» происходит от латинского слова superanus. По-
следнее перешло в старофранцузское sovereins (верховный), из которого
123
Глава 5
возникла новая политико-правовая категория, которую не знало античное

время. С исторической точки зрения категория «суверенитет» возникла в
условиях усиления государственных начал, формирования абсолютистско-
го государства на европейском континенте.
Идеологи абсолютизма Никколо Макиавелли и Жан Боден обосновали
необходимость политической интеграции феодального раздробленного
государства, провозгласив государственный интерес высшим политиче-
ским интересом.
Жан Боден ввел термин «суверенитет» в политическую и правовую
европейскую мысль, подразумевая под ним постоянную и абсолютную
власть государства. В условиях абсолютистского государства государ-
ственный суверенитет был сфокусирован на фигуре государя.
В современных демократических государствах суверенитет рассматри-
вается как необходимый атрибут независимого государства, как свойство
государства в целом.
В советский период признавалось существование суверенитета не
только у СССР – Советского Союза, но и у союзных республик – членов
советской федерации. Сочетание двух суверенитетов на союзном и респу-
бликанском уровнях – особенность конституционной конструкции госу-
дарственного суверенитета Советского государства.
В преамбуле Конституции РФ 1993 г. отмечается, что, принимая Кон-
ституцию, многонациональный народ Российской Федерации возрожда-
ет суверенную государственность России и утверждает незыблемость ее
демократической основы. В современной конституционной юриспруден-
ции государственный суверенитет рассматривается, во-первых, как верхо-
венство и неделимость государственной власти, во-вторых, как единство
и полнота государственной власти, в-третьих, как независимость и само-
стоятельность государственной власти на международной арене, в между-
народных отношениях.
1. Верховенство и неделимость государственной власти заключается в
том, что государство через свои органы создает правопорядок, устанав-
ливает общеобязательные правила поведения для органов государства и
органов местного самоуправления, граждан и их объединений, определяет
виды и меры юридической ответственности за нарушение установленных
правил поведения, осуществляет государственное принуждение и обеспе-
чивает правоприменительную деятельность во всех сферах государствен-
ной и общественной деятельности. Государственная власть обладает
монополией на установление легитимного правопорядка и осуществление
легального принуждения.
124
Верховенство государственной власти имеет правовой и территори-

альный аспект проявления. Существует взаимосвязь между государствен-
ным суверенитетом и верховенством Конституции и федерального права.
Верховенство государственной власти в условиях демократического
государства ограничивается установленным конституционным правопо-
рядком (конституционное самоограничение государства) и выражается
в правовом верховенстве. Правовое верховенство государственной власти
обеспечивается верховенством Конституции РФ в системе источников
российского права, обязательностью ее норм и принципов при реализации
полномочий органов государства.
Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции суверенитет Российской Федерации
распространяется на всю ее территорию. Государственная власть осу-
ществляется в условиях территориального верховенства федерального
права над правом субъектов РФ. Территориальное верховенство закрепле-
но в Конституции и означает верховенство не только Конституции РФ, но
и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4).
Государственным суверенитетом обладает Россия как федеративное
государство, состоящее из различных видов субъектов РФ. Составные
части Федерации не обладают суверенитетом. Теорию о делимости госу-
дарственного суверенитета не признает Конституционный Суд РФ, давая
официальное казуальное толкование Конституции РФ. В определении
Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. № 92-О130 отмечается, что
Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета
и источника власти, помимо многонационального народа России и, следо-
вательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверени-
тета, помимо суверенитета Российской Федерации.
2. Единство и полнота государственной власти воплощается в системе
органов государства, которые осуществляют государственно-властные
полномочия и обеспечивают реализацию общих функций и задач госу-
дарства. Единство государственной власти означает, что она (власть), во-
первых, имеет единый источник происхождения, во-вторых, в условиях
реализации разделения государственной власти на законодательную, ис-
полнительную и судебную органы государства должны обеспечивать еди-
ную или согласованную государственную политику и принимать решения,
130
Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы
депутатов Государственной Думы о поверке соответствия Конституции Российской Феде-
рации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан,
Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Респу-
блики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
125
Глава 5
осуществление которых поддерживается и воплощается в практику через

весь государственный механизм.
Полнота государственной власти предполагает, что государство обла-
дает монополией на легальное принуждение, вправе устанавливать право-
вой порядок в стране и применять меры государственного принуждения к
нарушителям правовых норм.
3. Независимость и самостоятельность государственной власти как
признак суверенитета имеет внешний и внутренний аспекты проявления.
Внутренний аспект означает, что государственная власть независима от
других видов власти внутри государства и самостоятельно определяет на-
правления внутренней политики. Внешний аспект проявляется в том, что
суверенная государственная власть независима от власти иностранных го-
сударств, самостоятельна во взаимоотношениях с другими государствами
и межгосударственными объединениями. Государство самостоятельно
определяет направления внешней политики.
Независимость в международных отношениях можно рассматривать с
конституционной и формально-юридической точки зрения, а также с по-
зиции участия государства в международной или региональной (напри-
мер, европейской) интеграции. С конституционной и формально-юриди-
ческой точки зрения Российская Федерация как суверенное государство
обладает юридической независимостью, а основанием ее международной
правосубъектности выступает статус суверенного государства. Действу-
ющая Конституция РФ не отражает реальное участие России в междуна-
родной или региональной (в том числе европейской интеграции). В Кон-
ституции РФ закрепляются основы участия России в межгосударственных
объединениях. «Российская Федерация, – гласит ст. 79, – может участво-
вать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих
полномочий в соответствии с международными договорами, если это не
влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоре-
чит основам конституционного строя Российской Федерации».
Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам государ-
ственного суверенитета сформировались в процессе оценки положений
конституций республик в составе Российской Федерации, которые отра-
жали результаты «парада суверенитетов».
Особое значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от
7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдель-
ных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
“Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
126
Федерации”»131. В нем четко разграничены понятия «суверенитет Рос-

сийской Федерации», носителем которого является многонациональный
российский народ в целом и «самостоятельность субъектов Российской
Федерации», которая, однако, «не означает… признание государствен-
ного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отража-
ет определенные особенности их конституционно-правового статуса, свя-
занные с факторами исторического, национального и иного характера».
В упомянутом постановлении четко указывается, что «Суверенитет
Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существова-
ние двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе госу-
дарственной власти, которые обладали бы верховенством и независимо-
стью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов
Российской Федерации». В соответствии с этим «субъекты Российской
Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот во-
прос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наде-
лить себя свойствами суверенного государства, – даже при условии, что их
суверенитет признавался бы ограниченным».
Таким образом, доминирующая позиция Конституционного Суда РФ
не признает суверенитета субъектов РФ, сохраняя за суверенитетом Рос-
сийской Федерации исключительный характер, не позволяющий его де-
лить (или разделять) с другими государственными образованиями.
§ 3. Федеративное государство как основа

конституционного строя России
Одной из важнейших конституционных характеристик России как го-

сударства является федеративная форма государственно-территориаль-
ной организации. В части 1 ст. 1 Конституции закреплено, что Россия яв-
ляется федеративным государством.
Понятие федеративного государства сложилось в конце XVIII – первой
половине XIX в. как результат осмысления практики конституционного и
государственного строительства в первой федерации (США), а затем раз-
вивалось под влиянием опыта различных федеративных государств (Гер-
мании, Канады, Швейцарии, России, Индии и др.).
Термин «федерация» происходит из греческого и латинского языка и
означает объединение, союз.
131
127
Глава 5
Федеративное государство – это сложное союзное государство, ос-

новные части которого имеют статус государственных (государствопо-
добных) образований, обладающих собственными предметами ведения,
системой органов государственной власти, ограниченной политической
самостоятельностью и полномочиями в сфере государственного и муни-
ципального управления.
В науке конституционного права России для характеристики различных
видов государственных образований, входящих в состав Российской Федера-
ции, используется обобщающее понятие «субъект Российской Федерации»
(«субъект Федерации»). Данное понятие было разработано в советский
период и в настоящий период используется с целью охватить различные по
своему наименованию национально-государственные и государственно-
территориальные образования, составляющие Российскую Федерацию.
Для России как федеративного государства характерно наличие двух-
уровневой системы законодательства. Федеральное законодательство и
законодательство субъектов Федерации формируется на основе ст.ст. 71,
72 и 73 Конституции РФ в соответствии с принципом разграничения пред-
метов ведения и полномочий между федерацией в целом и ее составными
частями – субъектами Федерации. Систему федерального законодатель-
ства (в узком смысле) образуют Конституция РФ, законы РФ о поправке
(поправках) к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и
федеральные законы. Систему законодательства субъектов РФ образуют
конституции (уставы), законы субъектов Федерации.
В федеративном государстве существует два территориальных уровня
организации государственной власти (федеральный и региональный, или
субъектов Федерации). Принцип федерализма означает, что федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти субъ-
ектов РФ осуществляют законотворческие полномочия в соответствии с
конституционной моделью разделения властей по вертикали.
Вертикальное разделение властей дополняет принцип разделения го-
сударственной власти на законодательную, исполнительную и судебную,
установленный в ст. 10 Конституции РФ.
Субъекты Российской Федерации не обладают государственным суве-
ренитетом. Это подтвердил в своих решениях Конституционный Суд РФ,
указав, что суверенитет принадлежит Федерации в целом. В Советском
Союзе конституции признавали за союзными республиками ограничен-
ный суверенитет (который ограничивался союзной конституцией). За со-
юзными республиками признавалось на конституционном уровне право
сецессии, то есть право выхода из состава СССР. Данный признак со-
128
ветского федерализма не был характерен для федераций, возникших как в

XVIII–XIX вв., так и в XX в., и оказался неоправданным с позиций стабиль-
ного и прогрессивного развития федеративного государства.
Федеративное государство – более сложная и развитая форма полити-
ко-территориального устройства, которая обеспечивает сбалансирован-
ное развитие всей территории государства и составных частей с учетом как
общегосударственных, так и региональных и местных интересов.
В период с 1993 по 2013 г. уменьшилось количество субъектов РФ с 89
до 83132. Это произошло вследствие объединения сложносоставных субъ-
ектов РФ на территории Урала, Сибири и Дальнего Востока и ликвидации
шести автономных округов. Статья 65 Конституции РФ предусматривает
шесть видов субъектов РФ (с точки зрения их наименования), три вида с
учетом особенностей конституционно-правового статуса субъектов РФ и
два типа с позиций применения принципов государственно-территори-
ального и национально-государственного строительства.
В статье 5 Конституции закрепляются принципы федеративного
устройства России, которые выступают в роли конституционных основ
российского федерализма. В соответствии с ними регулируются иные
элементы федеративного устройства. Они находят отражение в главе 3
Конституции «Федеративное устройство». Принципы федеративного
устройства России – исходные конституционные императивы, которыми
обязаны руководствоваться органы государственной власти, органы мест-
ного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения.
В части 3 статьи 5 Конституции РФ закрепляются четыре принципа
федеративного устройства: принцип государственной целостности; прин-
цип единства системы государственной власти; принцип разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной вла-
сти Российской Федерации и органами государственной власти субъек-
тов РФ; принцип равноправия и самоопределения народов.
Пятый принцип федеративного устройства закрепляется в ч. 4 ст. 5
Конституции, согласно которой во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все субъекты Российской Федерации
между собой равноправны.
132
В настоящее время 85 субъектов с учетом образования в составе Российской Федерации
двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь.
См.: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 21 марта 2014 г.
№ 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе
Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения
Севастополя» // Российская газета. 2014. 24 марта.
129
Глава 5
Помимо конституционных принципов федеративного устройства Рос-

сии ряд ученых-федералистов предлагают и доктринальные (научные)
принципы федерализма.
1. Государственная целостность Российской Федерации. Нормы Кон-
ституции позволяют связывать государственную целостность России с
суверенитетом и обеспечением единого правового и экономического про-
странства. Федеративный характер Российского государства сочетается с
требованием о целостности территории, охраной и защитой государствен-
ной границы Российской Федерации. Государственная целостность, пре-
жде всего – это внутреннее единство государства, его территориальная
целостность. В преамбуле Конституции РФ отмечается важность «исто-
рически сложившегося государственного единства» как конституцион-
ной ценности возникновения и развития Российской Федерации.
Государственная целостность обеспечивается следующими конститу-
ционными положениями:
– целостностью и неприкосновенностью территории России;
– верховенством Конституции и федеральных законов на всей террито-
рии Российской Федерации;
– единством экономического пространства (не допускается установ-
ление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для
свободного перемещения товаров, услуг и финансов);
– единым гражданством Российской Федерации;
– отсутствием у субъектов РФ права на сецессию (выход) из Россий-
ской Федерации;
– единством системы государственной власти;
– запретом на создание общественных объединений, цели и действия
которых направлены на нарушение целостности России.
В практике конституционного правосудия государственная целост-
ность Российской Федерации не раз связывалась с обеспечением равного
правового статуса граждан независимо от места проживания133.
2. Единство системы государственной власти.
Данный принцип имеет несколько аспектов проявления.
Во-первых, у государственной власти в Российской Федерации суще-
ствует единый источник – многонациональный народ России. Интересы и
государственная воля народа определяют единство конституционных це-
лей и задач для всех органов государственной власти, действующих как на
федеральном, так и на региональном (межрегиональном) уровне.
133
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание
законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
130
Во-вторых, в условиях федеративного государства принцип единства

системы государственной власти означает наличие общих конституцион-
но-правовых принципов построения и функционирования федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъ-
ектов РФ. Для государственной власти субъектов РФ обязательны основы
конституционного строя: принципы демократического федеративного
правового государства, республиканская форма правления, принцип раз-
деления властей, а также общие принципы организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленные феде-
ральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Федеральным законода-
тельством могут устанавливаться общие принципы организации и иных
органов государственной власти (или государственных органов) субъек-
тов РФ (например, контрольно-счетных органов).
В-третьих, единство системы государственной власти должно осущест-
вляться в условиях сбалансированного разграничения предметов ведения и
полномочий между федерацией и ее субъектами и гарантировать самостоя-
тельность субъектам РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению. Сле-
довательно, единство системы государственной власти допускает существо-
вание двух подсистем государственной власти (федеральной и региональной)
и государственных полномочий, принадлежащих федеральным органам госу-
дарственной власти и органам государственной власти субъектов РФ.
В-четвертых, Президент РФ призван гарантировать единство системы
государственной власти, применяя функцию обеспечения согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти в
федеративном государстве (ч. 2 ст. 80 Конституции).
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государствен-
ной власти субъектов РФ. Государственно-властные полномочия в усло-
виях федеративного государства имеют горизонтальное и вертикальное
разделение. Вертикальное разделение заключается в закреплении на кон-
ституционном уровне различных видов предметов ведения и компетенции
Российской Федерации, субъектов РФ, федеральных органов государ-
ственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Конституция РФ устанавливает следующие виды предметов ведения:
предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 не называет их исклю-
чительными); предметы совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ (ст. 72); сферу ведения субъектов РФ (ст. 73: «Вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос-
131
Глава 5
сийской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей пол-

нотой государственной власти»). При этом в ст. 73 отсутствует перечень
вопросов, гарантированных в качестве предметов ведения субъектов РФ.
Следовательно, можно констатировать закрепление в Конституции толь-
ко принципа остаточных предметов ведения субъектов РФ.
Помимо конституционной модели разграничения предметов ведения
и полномочий (ст.ст. 71, 72, 73) Конституцией РФ предусматривается до-
говорное регулирование. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной вла-
сти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется
также Федеративным договором 1992 г. (который действует в части, не
противоречащей Конституции), а также иными (двухсторонними) дого-
ворами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Порядок подготовки, заключения и утверждения таких договоров (нор-
мативных публично-правовых) регулируется Федеральным законом от
6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации». Федеративный договор 1992 г.
по юридической силе стоит ниже Конституции РФ, а двухсторонние дого-
воры имеют юридическую силу федерального закона, но не должны про-
тиворечить Конституции РФ. Договорное регулирование федеративных
отношений, по признанию Конституционного Суда РФ, не меняет консти-
туционную (а не договорную) природу Российской Федерации.
В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П Конституционный Суд РФ
указал, что договор или соглашение не может быть выше Конституции РФ,
что вытекает из ее ст.ст. 4 и 15, а также п. 1 раздела второго «Заключитель-
ные и переходные положения».
Практика заключения двухсторонних договоров использовалась в
1994–1999 гг., но была признана порочной, нарушающей принцип равно-
правия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами го-
сударственной власти. Эти договоры нуллифицированы. В настоящее вре-
мя действует один Договор между Российской Федерацией и Республикой
Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий. Договор
этот был утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199‑ФЗ
«Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полно-
мочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Татарстан»134. Он предус-
134
Российская газета. 2007. 31 июля.
132
матривает, что граждане Российской Федерации, проживающие на терри-

тории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ,
удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Рос-
сийской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики
Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Респу-
блики Татарстан.
Между двумя уровнями государственной власти (федеральной и регио
нальной) распределяются как предметы ведения, так и полномочия феде-
ральных органов государственной власти и органов государственной вла-
сти субъектов РФ. Разграничение и конкретизация полномочий органов
государственной власти федерального и регионального уровней произво-
дится федеральными законами, принятыми в различных сферах обществен-
ных отношений. Перечень полномочий органов государственной власти
субъектов РФ устанавливается на основе федерального законодательства в
конституциях и уставах субъектов РФ.
4. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федера-
ции. Существуют конституционные и международно-правовые аспекты са-
моопределения народов, а также гарантии равноправия народов. В преам-
буле Конституции РФ установлено, что она (Конституция) принимается,
«исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения
народов». Вместе с тем право на самоопределение не имеет развернутого
определения в конституционных нормах. В литературе оно характеризует-
ся иногда как конституционное право человека, как норма конституцион-
ного права. Право на самоопределение народов и наций имеет междуна-
родно-правовой статус. Из статьи 1 Международного пакта о гражданских
и политических правах вытекает право на самоопределение народов и на-
ций, выбирающих свой путь государственно-правового развития. Данное
право имеет два аспекта: внешний и внутренний, которые соизмеримы со
сферами проявления государственного суверенитета.
Внешний и внутренний аспекты самоопределения народов имеют
определенные международно-правовые и внутригосударственные грани-
цы реализации, которые известны как формы национального самоопреде-
ления в международном и внутригосударственном праве.
В международно-правовом статусе этого права проявляется, с одной
стороны, его наднациональный характер, с другой стороны, более позд-
нее возникновение по сравнению с типичным перечнем конституцион-
ных прав, включающим права человека первых двух поколений. Право это,
имея «внешнюю» и «внутреннюю» сторону самоопределения, является
сложносоставным и включает два взаимосвязанных и взаимозависимых
133
Глава 5
права: во-первых, право народа свободно определять свое международ-

ное положение, во-вторых, право выбирать свою политическую, экономи-
ческую, социальную и культурную систему. Оно получило свое правовое
оформление в Международном пакте о гражданских и политических пра-
вах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных
правах. В них говорится, что «все народы имеют право на самоопределе-
ние. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический
статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и куль-
турное развитие»135.
Термин «политический статус», используемый обоими пактами, по-
нимается в международном праве двояко: им обозначают политический
статус народа в международных отношениях, с одной стороны, и внутри-
государственных, с другой. Поэтому реализация права народов на само-
определение всегда требует выражения воли народа как относительно его
политического статуса в отношениях с другими государствами, так и от-
носительно своей внутренней политической организации.
Доктрина международного права в этом вопросе исходит из того, что
принцип самоопределения не предоставляет неограниченного права на
отделение народу, проживающему на территории независимого и суве-
ренного государства. Так, Декларация о принципах международного пра-
ва 1970 г. выступает против того, чтобы санкционировать или поощрять
любые действия, которые ведут к расчленению, частичному или полному
нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением
принципа равноправия и самоопределения народов136.
Природа права народов на самоопределение сложна и многогранна и
имеет различные формы и степени осуществления. Тем не менее совре-
менное «международное право не закрепляет неограниченного права на
отделение в качестве интегрального элемента права на самоопределение.
Законность отделения признается лишь тогда, когда речь идет о народах,
территориях и образованиях, находящихся в подчинении в нарушение
международного права»137.
В силу того что современные демократические государства имеют
конституционно-правовые основы организации и деятельности, выбор
135
Международная защита прав и свобод человека: сб. документов. М., 1990. С. 21, 33.
136
См.: Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 7.
137
Журек О.Н. Самоопределение народов в международном праве // Советское государство
и право. 1990. № 10. С. 104.
134
которых является суверенным правом самостоятельных государств, пра-

во на самоопределение народов всегда имеет конституционный дискурс
и конституционный вектор реализации в конкретно-исторических усло-
виях.
Следует связывать международно-правовое признание права народов
на самоопределение с правом на развитие как правом третьего поколения
прав человека. Как следует из современных демократических конституций
писаного характера, каждая нация, каждый народ имеют право выбирать
свою конституционную идентичность и в рамках этой идентичности соз-
давать конституционно-правовые основы демократического государства
и гражданского общества.
Конституционная идентичность всегда имеет нормативное измерение
в контексте регулирования и развития через нормы писаной конституции.
Конституционная идентичность российского народа основана на нормах
Конституции РФ 1993 г., хотя многие ученые и политики оспаривают все-
общность признания конституционных норм, исходя из условий их обсуж-
дения, принятия и введения в действие.
Право на конституционную модернизацию тесным образом связано с
правом народа выбирать себе конституцию и обеспечивать через ее нормы
конституционный правопорядок. Право на конституционную модерниза-
цию следует относить к формирующемуся четвертому поколению прав че-
ловека, которое имеет коллективный характер реализации и основывается
на современном конституционном прочтении права народов на самоопре-
деление138.
В этом смысле право на конституционную модернизацию следует по-
нимать как право государствообразующих народов, представители кото-
рых объединены общим гражданством, имеют разделяемую согражданами
конституционную идентичность и проживают на общей (в том числе ан-
клавной) территории государства.
Конституционный и международно-правовой аспекты самоопределе-
ния народов дополняются конституционно-правовыми гарантиями равно-
правия народов. Все народы, проживающие на территории Российской
Федерации, имеют право на использование земли и других природных ре-
сурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
138
См.: Кравец И.А. Субъекты права на конституционную модернизацию: теоретиче-
ские основы и перспективы правового регулирования // Право и политика. 2010. № 12.
С. 2106–2112.
135
Глава 5
§ 4. Принцип разделения властей

как основа конституционного строя
Теоретические основы и истоки принципа разделения властей. Принцип

разделения властей является не только основой конституционного строя,
но и принципом российского конституционализма. Он тесным образом
связан с существованием политической свободы и предотвращением угро-
зы концентрации власти в одних руках и поэтому в значительной степени
способен повлиять на устойчивый характер власти. Этот принцип опреде-
ляет построение институциональных средств власти или механизма госу-
дарственной власти.
Доктрина разделения властей не стояла на месте, постоянно развива-
лась вместе с конституционными институтами, и в современном консти-
туционном праве ее не следует понимать упрощенно. Как отмечает Ро-
берт Френч, существует соблазнительная простота триединой метафоры
правления, в соответствии с которой парламент создает законы, исполни-
тельная власть их исполняет и суды интерпретируют их139. В современ-
ных демократических государствах этот принцип корректируется такими
конституционными институтами, как конституционное правосудие, по-
литический плюрализм, судебный надзор за правовыми актами. Целостно
развитый Шарлем Монтескье принцип разделения властей так или иначе
получил конституционное закрепление в большинстве конституций совре-
менных государств. Этот принцип имеет особенное значение не только в
общей теории конституционализма, но и, что значительно важнее, в прак-
тике осуществления властных функций.
Учение о разделении властей является составной частью демократи-
ческого развития, активным инструментом борьбы за политическую сво-
боду. Оно с успехом использовалось в странах западной демократии и в
Америке, но в условиях российской (периода СССР) действительности
продолжительное время считалось неприемлемым. Взгляд на идею разде-
ления властей как на чисто буржуазную теорию препятствовал объектив-
ной оценке ее позитивных качеств, привнесенных как классиками этого
учения, так и их последователями (в Америке – Дж. Мэдисоном, А. Гамиль-
тоном, Т. Джефферсоном), исходившими не столько из узких интересов
буржуазии, сколько из общечеловеческих ценностей движения к полити-
ческому равенству и свободе.
139
См.: French R. Parliament, the executive, the courts and the people // Deakin Law Review.
1996. Vol. 3. No. 1. P. 2.
136
Как правовой принцип разделения властей впервые был закреплен в

конституционном законодательстве России в Декларации о государствен-
ном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. В пункте 13 Декларации го-
ворилось, что разделение законодательной, исполнительной и судебной
власти является важнейшим принципом функционирования РСФСР как
правового государства140. Затем он в порядке дополнения был введен в
Конституцию 1978 г. Закрепление в Конституции РФ 1993 г. разделения
властей как основы конституционного строя России стало окончательным
преодолением негативного отношения к этому принципу со стороны по-
литиков и правоведов. Принцип разделения властей становится основным
в структуре функционирования политических институтов государства и
общества с учетом принципов взаимного сдерживания и взаимного со-
трудничества властей.
Принцип разделения властей получает свое развитие в теории динами-
ческого равновесия, согласно которой для поддержания баланса властей
каждая власть наделяется собственной компетенцией независимо от дру-
гих властей, закрепляется самостоятельность правового статуса каждой
ветви власти при осуществлении своих полномочий. При этом каждая
ветвь власти наделяется возможностью противопоставить свое мнение ре-
шению другой ветви. Между тем равновесие в условиях взаимодействия
властей не может быть статическим и к тому же полным, баланс властей в
рамках конституционной системы может изменяться благодаря социаль-
но-политическим факторам или конституционному толкованию. Поэтому
предпочтительнее говорить о динамическом равновесии как отражающем
реальный процесс взаимодействия властей. Под динамическим равновеси-
ем в литературе понимается такое состояние, когда дисбаланс ветвей вла-
сти находится в пределах, определенных конституцией, и оно может быть
изменено результатами выборов или иначе истолковано судами141.
Об опасности, таящейся в объединении всех ветвей власти в одном
органе, предупреждали и Дж. Мэдисон, и Т. Джефферсон, отстаивавшие
необходимость доминирующего во всей политической системе принципа
разделения властей. Так, Дж. Мэдисон утверждал: «Сосредоточение всей
власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, не-
зависимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по на-
следству, назначению или избранию, можно по праву определить словом
140
См.: Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Россия сегодня. Политиче-
ский портрет в документах. Вып. 2 / отв. ред. Б.И. Коваль. М., 1993. С. 23.
141
См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.
С. 83.
137
Глава 5
«тирания»142. В свою очередь, Т. Джефферсон критиковал Конституцию

1776 г. штата Вирджиния за узурпацию власти законодательным органом:
«Все ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – схо-
дятся в законодательном органе. Средоточие их в одних и тех же руках как
раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если
вся эта власть находится в руках многих, а не кого-то одного. 173 деспо-
та, несомненно, будут угнетать так же, как и один»143. Поэтому выборный
деспотизм, как и любой другой деспотизм, в не меньшей степени может на-
рушать автономию личности и деформировать власть. Преградой ему дол-
жен служить принцип разделения властей. По мнению Т. Джефферсона,
в основу организации властных структур необходимо положить принцип
жесткого разделения властей, с тем чтобы ни один человек не был носите-
лем более чем одной формы власти одновременно144.
Вся власть в обществе, согласно теории равновесия должна быть раз-
делена и уравновешенна таким образом, чтобы ни один институт власти
не занял доминирующего положения по отношению к другим и не смог
выйти за рамки законных полномочий других институтов власти. Таким
образом, отношения, складывающиеся в государственной сфере между за-
конодательными, исполнительными и судебными органами, должны осно-
вываться, с одной стороны, на разделении (и в этом смысле обособлении
их компетенции), с другой стороны, – на взаимопроникновении с целью
контроля и равновесия. Важно, чтобы ни один орган с полномочиями
власти не оказался над всей государственной системой, не вырос в такую
самодовлеющую силу, которая смогла бы подмять под себя всю пирамиду
власти.
Задаче поддержания равновесия в концепции разделения властей слу-
жит система «сдержек и противовесов». Первоначально разработанная
Ш. Монтескье, она не обеспечивала эффективного сотрудничества между
властями в решении государственных дел и не предусматривала создания
действенного механизма для решения возможных коллизий. Преодоление
возможной бездейственности такого механизма было осуществлено осно-
вателями Конституции США 1787 г.
В российской государственной жизни система «сдержек и противо-
весов» только складывается. Нарабатывается опыт использования кон-
142
Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / под общ. ред.,
с предисл. Н.Н. Яковлева. М., 1993. С. 323.
143
Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990. С. 196.
144
См.: Джефферсон Т. О демократии / сост. С. К. Падовер. СПб., 1992. С. 84.
138
ституционных норм, закрепляющих различные сдержки и противовесы.

Нередко этот опыт возникает в условиях политической борьбы или проти-
востояния ветвей власти. Например, использование Президентом РФ пра-
ва вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием, выявило
проблему соотношения президентского права отклонить проект и обязан-
ности подписать в установленный срок в случае преодоления несогласия
Президента РФ в ходе повторного голосования парламентом России.
Другая проблема возникла в связи с неодинаковым пониманием Госу-
дарственной Думой и Президентом РФ вопроса о том, сколько раз вправе
глава государства вносить в нижнюю палату одну и ту же кандидатуру на
пост главы Правительства. И в том и в другом случае спорные и проблем-
ные вопросы были разрешены в результате осуществления толкования
Конституции органом конституционного правосудия.
В первом случае Конституционный Суд указал, что Президент обязан
подписать законопроект в установленный Конституцией срок, даже если
считает его не соответствующим Конституции. После этого он вправе
направить в Конституционный Суд запрос о проверке его конституцион-
ности. Тем самым Конституционный Суд признал, что конституционные
обязанности Президента стоят выше мотивов неконституционности при-
нятых парламентом актов.
Во втором случае Конституционный Суд в спорной ситуации отдал
предпочтение президентской стороне и фактически конституировал пра-
во Президента вносить в Государственную Думу одну и ту же кандидатуру
три раза. Такое решение вызвало обширную конституционную дискуссию,
вследствие которой ряд ученых и политиков высказался критически по от-
ношению к правовой позиции Конституционного Суда. Если подходить к
этому решению с позиций перспективы развития элементов парламента-
ризма, то позиция Конституционного Суда создает определенные ограни-
чения этому вектору развития.
Тем не менее представляется, что первый опыт наработки фактическо-
го использования сдержек и противовесов важен и поучителен для обнов-
ленного конституционного права России. Следует отметить, что система
«сдержек и противовесов» включает такие особые правовые процедуры,
которые являются связующими звеньями между различными ветвями вла-
сти. Именно поэтому разделение властей поддерживается подобной си-
стемой, а ее существование объясняется необходимостью налаживания
отношений сотрудничества между законодательной, исполнительной и
судебной властью. Иными словами, система «сдержек и противовесов»
есть механизм взаимодействия разделенных прежде властей. И законода-
139
Глава 5
тельную, и исполнительную, и судебную власть разделить необходимо, но

не для того, чтобы окончательно обособить друг от друга, а лишь для на-
правления их деятельности к взаимодействию и сотрудничеству.
Тот факт, что многие из современных демократических государств в
основу механизма государственной власти положили принцип разделения
властей, доказывает его живучесть и действенность. Как справедливо от-
мечает А. Янов, до Монтескье политическая система всегда строилась по
вертикальному признаку, представляя собой более или менее совершен-
ную иерархию, «подобно готическому собору венчавшуюся шпилем –
единоличным лидером»145. Этим лидером мог быть князь, царь, король.
Принцип политической вертикали максимизировал возможность возрож-
дения авторитарного режима.
Ш. Монтескье был одним из первых, предложивших новый принцип
построения политической системы, а именно – принцип политической
горизонтали. В его основе лежат три равноправных, уравновешивающих
друг друга института власти. Такая система сложна и первоначально мало-
эффективна, она может служить устойчивому развитию общества после
того, как пустит корни в политическую культуру и обыденное сознание на-
селения. Вместе с тем формирование именно такой политической системы
позволяет минимизировать вероятность возрождения тирании.
Модели разделения властей: конституционные контуры. В современ-
ных конституционных государствах сложились разнообразные модели
реализации принципа разделения властей: «гибкая», «жесткая», «сме-
шанная». Ряд исследователей считают, что существуют две модели: гиб-
кая и жесткая146. Данная терминология используется с целью выявления
характерных особенностей каждой модели разделения властей и вместе с
тем для определения общих черт, свойственных целой группе государств,
функционирующих в условиях одной из названных моделей.
«Гибкая» модель берет свое начало в учении Дж. Локка о тесном со-
трудничестве и взаимодействии властей при верховенстве одной из них.
Она характерна для стран с парламентарной формой правления. Примера-
ми могут служить как парламентарные монархии (Великобритания), так и
парламентарные республики (Италия, Германия).
Этой модели присущи следующие черты: господство доктрины верхо-
венства парламента; формирование правительства парламентским спосо-
145
Янов А. Монтескье против Маркса // Общественные науки и современность. 1992. № 1.
С. 88.
146
См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение.
Томск, 1988. С. 67.
140
бом; должность премьер-министра занимает лидер партии парламентско-

го или коалиционного большинства; возникающие между правительством
и парламентом конституционные конфликты разрешаются с помощью
средств обоюдного воздействия (правительство может применить право
роспуска парламента, а парламент вправе выразить правительству недове-
рие); осуществление единого политического руководства страной, так как
одна и та же политическая партия или коалиция партий контролирует и
парламент, и правительство.
«Жесткая» модель восходит к доктрине Ш. Монтескье и опирается на
идеи Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Т. Джефферсона о равновесии, неза-
висимости и взаимном контроле властей. Эта модель впервые осуществле-
на в Конституции США 1787 г. Для жесткой модели разделения властей
характерны следующие черты, которые могут иметь различные модифика-
ции в отдельных странах.
Органы законодательной и исполнительной власти формируются само-
стоятельно и независимо друг от друга, опираясь на собственный электо-
рат (при этом сроки их полномочий не совпадают во времени). Одно и то
же должностное лицо может быть носителем только одной формы власти
одновременно, поэтому устанавливается конституционный запрет на со-
вмещение депутатского мандата, министерского портфеля или должности
судьи. Органы законодательной и исполнительной власти не могут влиять
на досрочное прекращение полномочий друг друга по политическим мо-
тивам: глава государства не может распустить парламент, а парламент не
может выразить недоверие правительству.
«Смешанная» (полупрезидентская) модель появилась в ХХ в. благода-
ря сочетанию элементов гибкой и жесткой моделей147. Эта модель предус-
матривает значительную подвижность политического режима без измене-
ния ее конституционных основ. В рамках смешанной модели фактически
могут существовать два политических режима президентско-парламент-
ский и парламентско-президентский. Характерным примером реализации
смешанной модели разделения властей стал конституционный опыт функ-
ционирования V Республики во Франции, учрежденной Конституцией
1958 г.
Наиболее важными чертами этой модели являются следующие. Испол-
нительная власть является «бицефальной», то есть президент и правитель-
ство, возглавляемое премьер-министром, обладают как самостоятельными,
147
См.: Лузин В.В. Полупрезидентская модель разделения властей (на примере Франции) //
Право и политика. Международный науч. журнал. 2000. № 1. С. 31–40.
141
Глава 5
так и совместными полномочиями. Президент самостоятельно формирует

правительство при условии, что большинство в парламенте поддерживает
его. Если большинство принадлежит другой партии, то президент вынуж-
ден формировать правительство с учетом этого большинства и назначать
премьер-министром лидера партии парламентского большинства. Прези-
дент пользуется правом роспуска нижней палаты парламента по политиче-
ским соображениям, подкрепленным конституционными обычаями. Пра-
вительство реально несет двойную ответственность перед президентом и
нижней палатой парламента.
Следовательно, можно сделать вывод, что идеальный тип разделения
властей в различных демократических государствах трансформировался
под влиянием особенностей правовой и политической культуры народов,
специфики эволюции государственно-правовых институтов при переходе
к конституционному строю. Конституционная система разделения вла-
стей в России отвечает требованиям сильной исполнительной власти, од-
нако предоставляет недостаточно контрольных полномочий парламенту
за деятельностью правительства. Дальнейшее ее развитие потребует вве-
дения конституционной ответственности министров, без которой полно-
ценный конституционный строй вряд ли возможен.
О разделении властей в российской системе конституционализма. В со-
ветский период принцип разделения властей отвергался. Преобладало
мнение о ненужности в Советском государстве политической ответствен-
ности правительства, административной юстиции и других механизмов,
сдерживающих деятельность должностных лиц и обязывающих их дей-
ствовать исключительно на основе законности.
Советское государствоведение основывалось на концепции единства
государственной власти. Эта концепция противопоставлялась доктрине
и практике разделения властей. Нередко такое противопоставление при-
водит к неправильному пониманию соотношения проблемы единства го-
сударственной власти и ее разделения. Как представляется, и в условиях
демократического конституционализма реализация принципа разделения
властей не исключает, а предполагает определенное единство государ-
ственной власти.
Единство государственной власти следует рассматривать в двух аспек-
тах. Во-первых, в условиях демократического конституционного государ-
ства органы государственной власти имеют один источник легитимации
и функционируют в рамках единой конституционной системы. Следова-
тельно, в организационно-функциональном плане конституционные ор-
ганы государства обладают определенным единством, функциональными
142
связями, которые позволяют сохранять сбалансированное развитие и осу-

ществление полномочий.
Во-вторых, концепция единства государственной власти может ис-
пользоваться для обоснования различных видов авторитарного правле-
ния. В условиях абсолютной монархии единство власти выводилось из
полновластия монарха, который провозглашался верховным органом и
единственным источником властей в государстве. Все другие органы на-
делялись полномочиями, производными от монарха. В российском абсо-
лютизме такому порядку вещей соответствовало деление органов государ-
ства на органы верховного и подчиненного управления148.
Доктрина и практика советского строительства опиралась на принци-
пиально иной источник легитимации государственной власти. Идейными
истоками концепции единства государственной власти, существовавшей в
Советском Союзе, были взгляды Ж.-Ж. Руссо о предоставлении неогра-
ниченной и суверенной власти одному государственному органу, которым
должен быть орган народного представительства. Помимо этого исполь-
зовались опыт Парижской коммуны, концепция «Советов – работающих
корпораций» и отражение в государственном механизме только воли од-
ного господствующего класса. Такой идейный фундамент, положенный в
основу единства государственной власти в условиях советского строитель-
ства, создал предпосылку для постепенной монополизации власти един-
ственной правящей партией, которая осуществляла политический кон-
троль за системой Советов и иных государственных органов. Этот опыт
показывает, что реальное разделение властей невозможно осуществить без
политического плюрализма в условиях современной демократии.
Установленная в Конституции РФ модель разделения властей типо-
логически близка к «смешанному» варианту, в котором сочетаются эле-
менты жесткой и гибкой моделей. По отношению к российской модели
разделения властей можно провести исторические параллели. Сходные
модели действовали в различных политических и социально-экономиче-
ских условиях Веймарской Германии согласно Конституции 1919 г. и в
V Французской Республике по Конституции 1958 г. Последствия введения
такой модели в Германии и во Франции были различными, что показывает
ее вариативность в процессе реализации конституционных норм, влияние
на нее факторов демократической консолидации, устойчивой партийной
системы и конституционного толкования.
148
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть Особенная. СПб., 1903.
С. 1–7.
143
Глава 5
Можно выделить три внутренних политических условия, определивших

введение смешанной модели разделения властей. Во-первых, потребность
существования у президента функции «дирижера-арбитра» во взаимо-
отношениях с другими органами государства, в первую очередь с прави-
тельством и парламентом. Президент в этом случае выступает и основным
координатором всей преобразовательной деятельности государства. В об-
щей теории разделения властей существование главы государства часто
связывают с потребностью «цементировать государственную власть»,
«обеспечивать разрешение кризисов и конфликтов между органами госу-
дарственной власти» конституционным способом149.
Применительно к России такая потребность также ощущалась после
конфликта осенью 1993 г. и введения в действие новой Конституции. Во-
вторых, победный характер Конституции РФ в значительной степени пре-
допределил явный перевес президента в системе органов государственной
власти. В-третьих, в историческом плане учитывались некоторые правовые
традиции думского периода начала ХХ в.
Из двух возможных режимов в рамках смешанной модели российский
государственный режим в период правления Б.Н. Ельцина и президент-
ства В.В. Путина тяготеет к президентско-парламентскому режиму. Для
российской конституционной модели характерны следующие черты.
Президент РФ избирается на всеобщих выборах, получая мандат непо-
средственно из рук избирателей, и потому может противопоставить себя
парламенту, оказывая на него политическое давление. Правительство РФ
формируется непосредственно Президентом РФ, при этом отсутствует
обязанность учитывать расстановку политических сил (в лице депутатских
фракций) в Государственной Думе по результатам выборов в нижнюю
палату. Требование о согласии Государственной Думы на назначение
распространяется только на пост Председателя Правительства РФ. Дан-
ное правило в перспективе способно усилить элементы парламентаризма
в российской модели разделения властей, если в Государственной Думе
будет формироваться устойчивое партийное большинство. Такой мажо-
ритарный фактор в парламенте может воздействовать на возникновение
конституционного обычая, подобного французскому, в соответствии с ко-
торым президент при назначении главы Правительства учитывает, какой
политической партии принадлежит большинство мест в нижней палате
парламента. Политическая ответственность Правительства перед Госу-
149
См.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Россий-
ской Федерации. Тюмень, 1997. С. 135.
144
дарственной Думой, хотя закреплена в конституционных нормах, пока но-

сит призрачный характер, – реально Правительство отвечает перед Пре-
зидентом. Этот инструмент не может быть реально действующим, пока не
оформится практика учета мажоритарного фактора в парламенте. Декре-
тировать такую конституционную практику вряд ли возможно, она долж-
на сложиться в результате постепенной политической эволюции150. Сме-
шанная модель разделения властей предоставляет такую возможность, так
как она более подвижна и вариативна по сравнению с президентской или
классической парламентской моделью. С этих позиций избранная в Рос-
сии конституционная модель разделения властей, хотя и нуждается в усо-
вершенствованиях, тем не менее позволяет производить их не в процессе
кардинальной ломки, а в ходе конституционной эволюции и реформы.
Разделение властей закрепляется в Конституции в качестве одной из
основ конституционного строя для Федерации в целом: не только для фе-
дерального уровня, но и для организации государственной власти во всех
субъектах РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января
1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Алтайского края» указывалось, что органы
законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции
действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как само-
стоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности
другой допустимы только при условии сбалансированности таких полно-
мочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений151.
Только для организации местного самоуправления принцип разделе-
ния властей Конституцией РФ не устанавливается в качестве обязательно-
го. Поэтому в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
№ 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в муниципальных образованиях одно и то же
должностное лицо могло совмещать функции главы муниципального обра-
зования и председателя представительного органа местного самоуправле-
ния. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел
некоторые ограничения на возможность совмещения должностей главы
муниципального образования, председателя местного представительного
органа и главы местной администрации (для городских округов и муници-
150
См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социаль-
но-политических преобразований. М., 2013. С. 137–143.
151
145
Глава 5
пальных районов). Тем самым был установлен законодательный запрет и

вместе с тем созданы федеральные нормативные основы для продвижения
принципа разделения властей и на уровне местного самоуправления.
§ 5. Светский характер Российского государства
Конституция Российской Федерации в ст. 14 закрепляет принцип свет-

ского государства, который служит конституционной основой взаимоот-
ношений государства и религии, государства и религиозных объединений.
Конституция РФ исходит из того, что никакая религия не может уста-
навливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1 ст. 14), ре-
лигиозные объединения отделены от государства и равны перед законом
(ч. 2 ст. 14).
Светский характер Российского государства как основа конституци-
онного строя связан со свободой совести, свободой вероисповедания, а
также с возможностью отказа от какого-либо вероисповедания, свободой
выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и дей-
ствовать в соответствии с ними (ст. 28 Конституции).
Конкретизация светского характера Российского государства и зако-
нодательный механизм реализации свободы совести устанавливается Фе-
деральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125‑ФЗ «О свободе совести
и религиозных объединениях». Данный закон пришел на смену принятых
в 1990 г. Закону СССР «О свободе совести и религиозных организациях»
и Закону РСФСР «О свободе вероисповеданий».
Нормы закона «О свободе совести и религиозных объединениях» обе-
спечивают взаимное понимание представителей различных конфессий,
содействуют развитию религиозной терпимости и уважению чувств веру-
ющих.
Признаки светского характера государства
Религиозные объединения отделены от государства. Законодательство
устанавливает следующие правила взаимоотношений государства и рели-
гиозных объединений (ст. 4). Российское государство в соответствии с
конституционным принципом отделения религиозных объединений от го-
сударства: не вмешивается в определение гражданином своего отношения
к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями
или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убеждениями и
с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания;
не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов
146
государственной власти, других государственных органов, государствен-

ных учреждений и органов местного самоуправления; не вмешивается в
деятельность религиозных объединений, если она не противоречит феде-
ральному законодательству; обеспечивает светский характер образования
в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Государство регулирует предоставление религиозным организациям
налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную
помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране
зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также
в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образо-
вательных организациях, созданных религиозными организациями в соот-
ветствии с законодательством РФ об образовании.
В соответствии с конституционным принципом отделения религиоз-
ных объединений от государства религиозное объединение: 1) создается
и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной
иерархической и институционной структурой, выбирает, назначает и заме-
няет свой персонал согласно соответствующим условиям и требованиям
и в порядке, предусматриваемом своими внутренними установлениями;
2) не выполняет функций органов государственной власти, других госу-
дарственных органов, государственных учреждений и органов местного
самоуправления; 3) не участвует в выборах в органы государственной вла-
сти и в органы местного самоуправления; 4) не участвует в деятельности
политических партий и политических движений, не оказывает им матери-
альную и иную помощь.
Светское государство не предполагает установления привилегий для
той или иной религии, религиозного объединения. Действует принцип
равенства религий и религиозных объединений перед законом. Деятельность
органов государственной власти и органов местного самоуправления не
сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями.
Должностные лица органов государственной власти, других государствен-
ных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужа-
щие не вправе использовать свое служебное положение для формирования
того или иного отношения к религии.
Светское государство не допускает создания религиозных объединений
в органах публичной власти, в государственных и муниципальных учреж-
дениях. Создание религиозных объединений в органах государственной
власти, других государственных органах, государственных учреждениях
и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и
муниципальных организациях запрещается.
147
Глава 5
Принцип светского государства распространяется на сферу образова-

ния. Отделение школы от церкви не закрепляется Конституцией РФ, однако
устанавливается законом. При этом допускается религиозное образование
(ст. 5). Каждый имеет право на получение религиозного образования по
своему выбору индивидуально или совместно с другими. Воспитание и об-
разование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющи-
ми, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания.
Религиозные организации вправе в соответствии со своими уставами и с
законодательством РФ создавать образовательные организации. По пись-
менной просьбе родителей или лиц, их заменяющих, и с согласия детей,
обучающихся в государственных или муниципальных образовательных
организациях, указанные организации на основании решения коллегиаль-
ного органа управления и по согласованию с учредителями могут предо-
ставлять религиозной организации возможность обучать детей религии
вне рамок образовательной программы.
Религия относится к культурно-духовной жизни общества. Она влия-
ет на формирование мировоззрения личности, ценностно-нормативной
основы общества, а также обеспечивает трансляцию духовно-культурных
ценностей. В преамбуле Федерального закона «О свободе совести и ре-
лигиозных объединениях» отмечается особая роль православия в истории
России, в становлении и развитии ее духовности и культуры, при этом хри-
стианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии составляют неотъем-
лемую часть исторического наследия народов России.
Отделение религиозных организаций от государства не влечет ограни-
чений прав членов подобных объединений участвовать в управлении делами
государства, в выборах в органы государственной власти и местного само-
управления, деятельности политических партий, политических движений
и иных общественных объединений.
Светский характер государства проявляется не только в терпимости
к различным вероучениям и религиозным объединениям, но и во внима-
нии к тем религиям, которые охватывают наиболее широкий круг граждан
(преобладающий в государстве), играют ведущую роль в истории страны,
лидируют среди других конфессий. С такими конфессиями государство
активно сотрудничает, а их представители чаще приглашаются на государ-
ственные мероприятия и церемонии.
Отделенные от государства религиозные объединения могут созда-
ваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. В зависи-
мости от территориальной сферы деятельности религиозные организации
подразделяются на местные и централизованные.
148
Согласно закону «О свободе совести и религиозных объединениях»

учредителями местной религиозной организации могут быть не менее де-
сяти российских граждан, объединенных в религиозную группу. У такой
группы должно быть подтверждение ее существования на данной террито-
рии на протяжении не менее пятнадцати лет, выданное органами местного
самоуправления, или подтверждение о вхождении в структуру централи-
зованной религиозной организации того же вероисповедания, выданное
указанной организацией.
Централизованные религиозные организации образуются при наличии
не менее трех местных религиозных организаций одного вероисповедания
в соответствии с собственными установлениями религиозных организа-
ций, если такие установления не противоречат закону.
Деятельность религиозных объединений содействует реализации сво-
боды вероисповеданий, распространению различных вероучений.
§ 6. Российская Федерация
как социальное государство
Российская Федерация согласно ст. 7 Конституции есть социальное го-

сударство, политика которого направлена на создание условий, обеспечи-
вающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Взгляд на государство как на орудие общественного развития и про-
гресса формировался в России во второй половине XIX в. под влияни-
ем немецких государствоведов и правоведов (Лоренца фон Штейна,
Роберта фон Моля). Русская государственная школа второй половины
XIX в. (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и др.) поддерживала и раз-
вивала идеи об общественном прогрессе как одной из ключевых задач
государства.
Влияние на формирование и конституционное закрепление социаль-
ных функций государства оказало появление «второго поколения прав че-
ловека». К ним стали относить социально-экономические права, получив-
шие первое закрепление в начале XX в. в конституциях Мексики, Германии
и Советского Союза.
Социальное государство как конституционная категория появилось
в России сначала в проекте Конституции, подготовленном Конституци-
онной комиссией Съезда народных депутатов РФ. В ходе работы Кон-
ституционного совещания категория «социальное государство» была
включена в рассматриваемый проект Конституции в качестве основы кон-
149
Глава 5
ституционного строя152. В президентском проекте Конституции, вынесен-

ном на Конституционное совещание, ст. 7 упоминала о направлениях со-
циальной политики государства. Действующая Конституция закрепляет и
статус России как социального государства, и главную задачу, и основные
направления социальной политики государства.
В науке имеются различные подходы к определению социального го-
сударства. Основные различия связаны с терминологической и содержа-
тельной характеристикой роли и места государства в осуществлении сво-
его социального предназначения, объема и границ социальных функций
государства. Социальное государство является важным содержательным
компонентом современного конституционализма, который характеризу-
ется как социальный конституционализм в условиях государства всеобще-
го благоденствия153.
Социальное государство имеет несколько ключевых направлений по-
литики.
Во-первых, создает условия для достойной жизни человека, для такой
трудовой деятельности, которая позволяла бы обеспечить каждому до-
стойный уровень жизни и благополучия. В Российской Федерации феде-
ральным законом устанавливается гарантированный минимальный размер
оплаты труда, который, однако, меньше прожиточного минимума. Вот по-
чему одна из социальных задач государства обеспечить их соответствие.
Во-вторых, обеспечивает свободное развитие способностей челове-
ка через поддержку институтов гражданского общества, содействующих
удовлетворению духовных, культурных, экономических интересов челове-
ка, участвует в организации или содействует (через правовые механизмы)
организации государственных и муниципальных учреждений и предприя
тий, которые предоставляют государственные и муниципальные услуги в
различных сферах жизнедеятельности человека.
В-третьих, обеспечивает охрану труда, трудовой деятельности граждан,
осуществляет контроль и надзор за соблюдением правил в сфере охраны тру-
да и трудового законодательства, содействует трудоустройству граждан.
В-четвертых, социальное государство заботится о здоровье людей, при-
нимает и обеспечивает реализацию законодательства об охране здоровья.
Новый Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Рос-
152
См.: Митюков М.А. Конституционное совещание 1993 года: дискуссии о социальном
государстве // Правовые проблемы укрепления российской государственности. ч. 7 / под
ред. В.Ф. Воловича. Томск, 2001.
153
См.: Танчев Е. Социальное государство (всеобщего благосостояния) в современном
конституционализме // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4. С. 60–67.
150
сийской Федерации» регулирует весь комплекс правовых, организацион-

ных и экономических основ охраны здоровья граждан.
В-пятых, социальное государство обеспечивает поддержку семьи, ма-
теринства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, содейству-
ет развитию системы социальных служб, устанавливает государственные
пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Развитие системы социального обеспечения как составной части соци-
альной защиты населения является необходимым условием осуществления
целей социального государства154.
В целях обеспечения государственной поддержки семьи, материнства,
отцовства и детства законодатель вправе (посредством закрепления мер
социальной защиты) предусмотреть определенные гарантии и льготы для
работников, которые вследствие необходимости ухода за детьми-инвали-
дами или инвалидами с детства не могут в полном объеме наравне с дру-
гими выполнять предписанные общими нормами обязанности в трудовых
отношениях155.
Содействует становлению социального государства и Конституционный
Суд РФ. В его решениях не раз поднимался вопрос о содержании принципа
социального государства и границах социальной деятельности Российской
Федерации. Конституционный Суд РФ в процессе проверки конституцион-
ности различных нормативных правовых актов, затрагивающих социальную
сферу, активно опирается на характеристику ст. 7 Конституции РФ в сочета-
нии с иными конституционными положениями, тем самым формируя право-
вые позиции по вопросам социальной деятельности государства, содейству-
ет развитию доверия граждан к важнейшей основе конституционного строя.
§ 7. Республиканская форма правления
Республиканскую форму правления подтверждает и закрепляет в каче-

стве основы конституционного строя ст. 1 Конституции РФ. Конституци-
онный принцип республиканского правления основывается на признании
суверенитета народа в качестве главной легитимирующей основы государ-
ственной власти.
154
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П «По делу
о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона РФ
“О занятости населения в Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ.
1997. № 51. Ст. 5878.
155
2011. С. 95.
151
Глава 5
Республиканизм представляет такой государственный режим, при кото-

ром проводятся свободные выборы и все высшие органы государственной
власти формируются посредством демократических процедур или их де-
ятельность легитимируется через представительные органы государства.
Республиканская форма правления исключает возможность замещения
должности главы государства (как и других публичных должностей) в по-
рядке престолонаследия, однако может существовать в условиях монокра-
тического государства с пожизненным постом главы государства. Выбор-
ность как элемент республиканской формы правления может применяться
в условиях монархии и порождать феномен выборной монархии.
Республиканская форма правления воплощается в виде президентской,
парламентской или смешанной полупрезидентской, полупарламентской
республики. Не всегда современные конституции закрепляют конкретную
разновидность республики. Конституции, принятые в XVIII–XX вв., так-
же порой не фиксировали вид республики (например, Конституция США
1787 г.).
В первой половине 1990-х годов в конституционной юриспруденции
России активно обсуждался вопрос о выборе формы правления для новой
Конституции России. На завершающем этапе работы Конституционного
совещания, когда заседала рабочая комиссия по доработке проекта Кон-
ституции РФ, на повестке дня все еще стоял вопрос о выборе республикан-
ской формы правления. Центр тяжести смещался либо в сторону парла-
ментской республики, либо в сторону президентской республики. Выбор
формы республики рассматривался как «кардинальный вопрос, с которым
окажется связанной не одна статья и не одна идея, а целая совокупность
идей»156. Тогда этот выбор был детерминирован конфликтом между зако-
нодательной и исполнительной властью, сказавшимся на условиях разра-
ботки проекта Конституции РФ.
Российская конституция закрепила переход от республики Советов к
представительному правлению, основанному на постоянной и професси-
ональной деятельности парламентариев. Наименование конкретной раз-
новидности республиканской формы правления конституционные нормы
не содержат. Возникает вопрос, в какой мере конституционная модель и
реальный государственный режим приближаются к президентской респу-
блике с элементами парламентаризма или к парламентарной республике с
элементами президенциализма?
156
Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 15. М., 1996. С. 36.
152
В государственно-правовой и политической науках отсутствует единый

взгляд на форму правления России и природу государственного режима
после введения в действие Конституции РФ 1993 г. Спектр точек зрения
охватывает как разновидность президентской республики157 (Б.Н. Топор-
нин), так и смешанную «полупрезидентскую, полупарламентарную респу-
блику с доминирующим положением президента в структуре власти»158
(В.Е. Чиркин). Некоторые политологи утверждают, что в России устано-
вилась суперпрезидентская республика.
Следует поддержать взгляд о том, что новая Конституция России отра-
жает процесс становления смешанной, или «гибридной» формы правле-
ния, которая относится к разряду нетипичных. В условиях данной формы
правления сочетаются черты президентской и парламентской республики.
Наряду с постом президента, обладающего значительным объемом дискре-
ционных полномочий, существует правительство во главе с председателем,
которому Конституция вверяет осуществление исполнительной власти.
Доминирование главы государства, который не включается в структуру ис-
полнительной власти, но наделяется широким перечнем характерных для
нее полномочий, свидетельствует о преемственности неизжитой традиции
сильной единоличной власти (в имперский период – монархической, а в
советский – неформальной монократической) в истории России.
Президент РФ легально ограничен в использовании права роспуска
нижней палаты парламента. Конституция РФ в ст.ст. 111 и 117 закрепляет
исчерпывающий перечень оснований роспуска Государственной Думы и
обязывает Президента, чтобы вновь избранная Государственная Дума со-
бралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч.ч. 1 и 2
ст. 109).
Согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума дает согла-
сие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства. Однако в
назначении федеральных министров Президент не связан согласием ниж-
ней палаты парламента. Государственная Дума может три раза отклонить
представленные кандидатуры Председателя Правительства, после чего
Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государ-
ственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).
Конфликт, который может возникнуть между главой государства и
нижней палатой парламента по поводу одобрения кандидатуры на пост
157
См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Федерации: науч.-
практ. комментарий / под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 64.
158
Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство
и право. 1994. № 1. С. 115.
153
Глава 5
Председателя Правительства, Конституция ориентирует на разрешение в

пользу Президента, а согласие Думы на назначение главы Правительства
превращается фактически из права в обязанность. Правительство РФ во
многом сохраняет политически независимое положение по отношению
к парламенту, так как его деятельность не обусловлена позитивной фор-
мулировкой обязательного доверия со стороны Государственной Думы.
Правительство РФ не обязано получать инвеституру со стороны нижней
палаты парламента для осуществления исполнительно-распорядительной
деятельности.
В юридической литературе стала распространенной точка зрения о
формировании в России при ограниченном характере контрольных пол-
номочий парламента особой «президентской власти», которая не входит
в структуру исполнительной власти. Формирование особости президент-
ской власти, при которой Президент РФ занимает позицию верховного
арбитра, стоит «над» всеми ветвями власти, подтверждает намерения раз-
работчиков президентского проекта Конституции РФ159.
Принимая во внимание комплексный характер президентских полно-
мочий, следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России
является бицефальной. Лидирующее положение в отношениях Прези-
дент РФ – Председатель Правительства РФ занимает глава Российского
государства. В период 2008–2012 гг. центр исполнительной власти пере-
местился к Председателю Правительства РФ. Начиная с 2012 г. после вы-
боров Президента РФ глава государства вновь стал занимать лидирующие
позиции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
При этом Конституция РФ исходит из дискреционного характера
полномочий Президента во взаимоотношениях с Правительством. В от-
ношении актов главы государства российское конституционное право
не предусматривает института контрассигнатуры, что в целом характер-
но для президентской республики, в которой президент является главой
исполнительной власти (например, США). В конституционной системе
России действуют и глава государства, и Председатель Правительства РФ.
Для обеспечения большей согласованности не только их действий, но и
всей исполнительной власти, по-видимому, необходимо определить, ка-
кие акты Президента издаются им самостоятельно, а какие требуют скре-
пы Председателя Правительства или соответствующего министра. Тем
самым повысилась бы ответственность министров за взятые ими на себя
159
См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социаль-
но-политических преобразований. М., 2013. С. 138.
154
обязательства, а также скоординированность действий внутри исполни-

тельной власти. Существующая в России смешанная республика стала бы
более рациональной.
Развитие конституционного строя современной России немыслимо
без правового оформления института конституционной ответственности
министров, конкретные формы которой могут быть весьма разнообразны.
Его введения требовали в начале ХХ в. конституционалисты и либераль-
ные государствоведы, которые связывали с его наличием существование
полноценного конституционного строя. В соответствии с п. «б» ч. 1
ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится
решение вопроса о доверии Правительству. Нижняя палата Федерально-
го Собрания наделяется возможностью выразить вотум недоверия Пра-
вительству в целом за политическую нецелесообразность его действий.
Государственный режим сохраняет черты дуалистической системы, хотя
конституционная регламентация права нижней палаты выражать недове-
рие Правительству означает возникновение отдельных элементов системы
парламентаризма.
После внесения поправки в Конституцию РФ в 2008 г. (в п. «а» ч. 1
ст. 114) Правительство представляет Государственной Думе ежегодные
отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, постав-
ленным Государственной Думой160. В период с 2009 по 2013 г. сформиро-
валась практика выступления Председателя Правительства РФ с отчетами
перед депутатами Государственной Думы. Такие отчеты проходят в апре-
ле за предыдущий год деятельности исполнительной власти. Ежегодные
отчеты Правительства РФ содействуют политической оценке деятельно-
сти Правительства РФ депутатами нижней палаты парламента.
Конституция РФ устанавливает (ч. 4 ст. 3), что «никто не может при-
сваивать власть в Российской Федерации». Захват власти или присвоение
властных полномочий преследуются (должны преследоваться) по фе-
деральному закону. Согласно ст. 278 Уголовного кодекса РФ («Насиль-
ственный захват власти или насильственное удержание власти») – это дей-
ствия, направленные на насильственный захват власти или насильственное
удержание власти в нарушение Конституции РФ, на насильственное изме-
нение конституционного строя Российской Федерации.
160
См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в
отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 31 декабря.
155
Глава 6
Публично-частное партнерство
как форма взаимодействия
государства и общества
§ 1. Понятие и признаки
публично-частного партнерства
Получивший распространение в Российской Федерации термин «пу-

блично-частное (государственно-частное) партнерство» многим до сих
пор представляется всего лишь модным брендом, и не более того. К тому
же он позаимствован из опыта взаимодействия государства и бизнеса
в ряде западных стран, который, как считается, либо чужд России вовсе,
либо будет искажен у нас до неузнаваемости, утратив позитивные качества
и высокий потенциал, свойственные сотрудничеству публичного и част-
ного в принципе. Российская действительность совсем другая, утверж-
дают критики и приводят на этот счет целый набор аргументов, причем
один пессимистичнее другого. Дескать, принятые в нескольких десятках
субъектов Российской Федерации законы о государственно-частном парт
нерстве (региональное законодательство в данном случае значительно
опережает федеральное) остаются в большей степени декларативными и
на практике не работающими. Представленный еще весной 2013 г. в Го-
сударственную Думу проект соответствующего федерального закона от-
клонен161 и направлен на доработку, сроки которой остаются до конца не
проясненными. К тому же узаконенное партнерство в сферах собственно-
сти и управления ею (именно вокруг этих узловых пунктов сотрудничества
государственного и частного секторов в основном сконцентрированы
рассуждения экспертов), по мнению противников, задаст новый виток
коррупции, и без того запредельной по своим масштабам. Не прибавляют
оптимизма и некоторые действия власти, уводящие ее все дальше в отрыв
от общества. Итогом этих суждений служит обобщенный вывод: публич-
но-частное партнерство – явление с нечетко выраженной политической
161
18 апреля 2013 г. Комитет Государственной Думы по экономической политике, иннова-
ционному развитию и предпринимательству отклонил правительственный законопроект
«Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
156
Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества
поддержкой, неясными законодательными очертаниями и оттого с непо-

нятными перспективами дальнейшего развития. Словом, в современных
российских условиях оно имеет навязчивый привкус скепсиса.
И тем не менее публично-частное партнерство существует, пусть в от-
дельных элементах, не в полной мере урегулированное правом, зачастую
пробельное, но оно есть. Отрицать это все равно что отказываться от роли
Конституции в качестве главного правового источника взаимодействия
власти и общества, государства и его граждан. В этом взаимодействии
скрыт большой потенциал, оно, без какой-либо патетики, являет собой
устойчивый вектор развития страны на многие годы вперед. Потому-то
публично-частное партнерство должно попадать в орбиту науки и отрас-
ли конституционного права, призванных, с одной стороны, сформировать
системные знания о нем, а, с другой стороны, обеспечить его хотя бы и
минимальную нормативную регламентацию. «Если одна из задач кон-
ституционного права, – как пишет А.Н. Кокотов, – постановка целей для
национального права»162, то ему не миновать участи регулятора публич-
но-частного партнерства, пусть и в общем виде. Таким образом, призна-
ние конституционным правом публично-частного партнерства в форме
взаимодействия государства и общества имеет как сугубо науковедческий
аспект, так и прикладное значение, связанное с его нормативным регули-
рованием.
В качестве регулятора общественных отношений конституционные
нормы, когда прямо, а большей частью опосредованно воздействуют на
различные области коммуникаций государства и общества: политику, эко-
номику и социальную сферу. Им в основном соответствуют три вида парт
нерства: экономическое, социальное, политическое. Поддержка конку-
ренции, свобода экономической деятельности, признание и защита разных
форм собственности – конституционные установления, составляющие ос-
нову экономического партнерства. Свободный труд, гарантированность
социальной защиты и социального обеспечения граждан – потенциальная
площадка для объединения усилий власти и гражданского общества в со-
циальной сфере. Наконец, политическое партнерство обусловлено кон-
ституционными нормами о народном суверенитете, многопартийности,
участии граждан в управлении делами государства, принадлежащем им
праве избирать и быть избранными.
Хорошо понятно, что это больше нормы-принципы, задающие общие
направления, моделирующие причудливые конфигурации разных форм
162
Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 16.
157
Глава 6
сотрудничества, словом, те самые общеправовые регуляторы, толкающие

развитие отраслевого публично-частного партнерства, складывающегося,
как уже отмечалось, в экономике, социальной сфере и политике. К регу-
лированию отраслевого партнерства помимо конституционных уста-
новлений подключаются нормы других правовых образований, скажем,
гражданского или социального права. Таким образом, совокупность кон-
ституционных положений и норм других отраслей права «превращает»
публично-частное партнерство в комплексный (межотраслевой) право-
вой институт, нормы которого регулируют общественные отношения в
сфере взаимодействия государства и общества163. Своеобразием данного
института является комбинация установленных различными отраслями
права нормативных правил, применяемых при осуществлении публично-
частного партнерства.
Причем задача конституционных и отраслевых норм, объединенных
институтом публично-частного партнерства, как представляется, все же
различная. Конституционно-правовое регулирование скорее обеспечи-
вает (по меньшей мере призвано обеспечить) стык государственного и
частного, властного и общественного, в противном случае, оставаясь фор-
мально в рамках одного конституционного поля, государство и общество
способны развиваться в разных (автономных) направлениях, уходя друг от
друга все дальше и дальше. Вот почему, чем больше совместных консти-
туционных ценностей объединяет государство и общество, тем естествен-
нее, а, значит, надежнее и плодотворнее их союз. Задача отраслевых норм
несколько иная. Они придают публично-частному партнерству в различ-
ных областях сотрудничества: отраслевое своеобразие; развернутый ха-
рактер регулирования; структурированность и связанную с ним отрасле-
вую типизацию правоотношений. Следует обратить внимание на то, что
не лишены этого свойства и нормы собственно конституционного права,
содержащиеся в отдельных законодательных актах «конституционного
блока»: об основных гарантиях избирательных прав, о политических пар-
тиях, общественных объединениях, касающиеся сотрудничества в полити-
ческой (публично-правовой) сфере.
Таким образом, в значении комплексного института публично-частное
партнерство предстает совокупностью норм конституционного и иных
На публично-частное (государственно-частное) партнерство в значении межотраслевого
163
института обращено внимание в работах некоторых авторов. См., например: Игнатюк Н.А.
Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009 ; Губанов И.А.
Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства:
вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010 // URL: http://
law.edu.ru/book.asp
158
отраслей права, связанных между собой общностью правового регулиро-

вания.
Публично-частное партнерство можно рассматривать и как форму
взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с ин-
ститутами гражданского общества в целях установления сотрудничества в
сферах политического, социального и экономического развития Россий-
ской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Включение
муниципального сегмента объясняет, почему партнерство именуется не
государственно-частным, как это чаще всего принято в законодательной
практике последних лет, а публично-частным. Партнерству в качестве фор-
мы взаимодействия государственного и общественного присущ ряд харак-
терных признаков.
Во-первых, оно преследует действительно высокие общественные цели,
вроде совместной выработки решений, согласования интересов, урегули-
рования споров, формирования общественного контроля и достижения
компромиссов. Без преувеличения, публично-частное партнерство служит
идее создания и гражданского общества, и демократического правового
государства. «Без гражданского общества как сплоченного социального
социума, – замечает Е.А. Лукашева, – невозможно современное правовое
социальное государство»164. Это так верно, что к сказанному ничего не
прибавить.
Во-вторых, публично-частное партнерство реализуется в трех наиболее
крупных сферах деятельности государства и общества: социальной (соци-
альное партнерство), экономической (экономическое партнерство) и по-
литической (политическое партнерство). Сферы хотя и разные, но с точки
зрения публично-частного партнерства объединенные чем-то общим. Это
можно назвать идеей взаимовыгодного сотрудничества либо в управлении
делами государства и общества, либо в реализации финансово дорогостоя-
щих и социально значимых проектов в области социально-экономического
развития. Дивиденды могут быть разными: от получения финансовой при-
были до политической и социальной стабильности, которые, без сомне-
ния, дорогого стоят.
В-третьих, в зависимости от сторон публично-частное партнерство
распадается на два крупных блока: государственно-частное и муниципаль-
но-частное партнерство. Участниками этих отношений всегда выступают
органы государственной или муниципальной власти (публичная сторона)
164
Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е.А. Лукашева.
М., 2011. С. 51.
159
Глава 6
и общественный сектор (юридические и физические лица, политические

партии, общественные объединения, индивидуальные предприниматели,
группы граждан).
§ 2. Виды публично-частного партнерства
1. Социальное партнерство – вид сотрудничества государства и обще-

ства в области социально-трудовых отношений, формирующийся в совре-
менной России с начала 1990-х годов. Трудовой кодекс РФ дает социально-
му партнерству следующее определение. Это система взаимоотношений
между работниками и работодателями (их представителями), органами
государственной власти и местного самоуправления, направленная на со-
гласование интересов сторон партнерства по вопросам регулирования
трудовых и иных, связанных с ними отношений.
Становление социального партнерства началось с серии документов,
в общем ряду которых оказались нормативные акты разной юридической
силы. В первую очередь это Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2490-I «О кол-
лективных договорах и соглашениях» и Федеральный закон от 23 ноября
1995 г. № 175 «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»165.
Дополненные указами Президента РФ от 15 ноября 1991 г. № 212 «О со-
циальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», от
24 января 1992 г. № 45 «О создании Российской трехсторонней комис-
сии по регулированию социально-трудовых отношений» (утратили силу
в 1996 и 1999 г. соответственно) они составили первичную правовую базу
партнерских отношений в Российской Федерации.
В настоящее время нормы о социальном партнерстве сосредоточены в
Трудовом кодексе РФ, который во многом перенял подходы, конструкции
и положения прежних правовых актов. Фактически в 2000-х годах произо-
шла кодификация норм социального партнерства, что представляется пра-
вильным.
Его формальной основой являются коллективные договоры и согла-
шения. Договоры означают правовые акты, регулирующие социально-
трудовые отношения, которые заключаются между работниками и рабо-
тодателями в лице их уполномоченных представителей. Сфера действия
В связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90‑ФЗ «О внесении
165
изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на

территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и
утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов)
Российской Федерации» данные законы утратили силу.
160
коллективных договоров – конкретные предприятия, учреждения и орга-

низации, в том числе принадлежащие индивидуальным предпринимате-
лям. Соглашения – правовые акты, регламентирующие социально-трудо-
вые и связанные с ними экономические отношения между работниками и
работодателями, но уже на уровне самой Российской Федерации либо ее
отдельных субъектов и муниципальных образований. Соглашения могут
носить как территориальный, так и отраслевой характер.
В зависимости от сферы социально-трудовых отношений соглашения
могут быть генеральными, региональными (межрегиональными), отрас-
левыми (межотраслевыми), территориальными и иными. Назначение
генерального соглашения связано с установлением общих принципов ре-
гулирования социально-трудовых и сопряженных с ними экономических
отношений на федеральном уровне. Образец такого акта – Генеральное
соглашение от 29 декабря 2012 г. между общероссийскими объединени-
ями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и
Правительством РФ на 2011–2013 гг. Действие региональных (межре-
гиональных) соглашений охватывает субъект или несколько субъектов
Российской Федерации. Примером данного документа может служить со-
глашение между федерацией профсоюзов Свердловской области, регио
нальным объединением работодателей «Свердловский областной Союз
промышленников и предпринимателей» и Правительством области на
2013–2014 гг.
Прерогатива территориальных соглашений – установление общих ус-
ловий труда, социальных гарантий, компенсаций и льгот, обусловленных
спецификой отдельных муниципальных образований. В качестве примера
можно привести территориальное трехстороннее соглашение о социаль-
ном партнерстве в городском округе Домодедово на 2012–2014 гг.
Отраслевые (межотраслевые) соглашения фиксируют нормы оплаты,
социальные гарантии и льготы, предназначенные для работников опре-
деленной отрасли (отраслей). Иллюстрацией может стать отраслевое та-
рифное соглашение по горно-металлургическому комплексу Российской
Федерации на 2011–2013 гг., утвержденное Горно-металлургическим
профсоюзом и отраслевым объединением работодателей «Ассоциация
промышленников горно-металлургического комплекса России». Главная
особенность отраслевых соглашений заключается в том, что они могут за-
ключаться на всех этажах социального партнерства.
Таким же свойством обладают и так называемые иные соглашения, ко-
торые оформляются по отдельным направлениям регулирования социаль-
но-трудовых отношений на любом уровне социального партнерства.
161
Глава 6
Всего этих уровней шесть: федеральный, межрегиональный, регио-

нальный, отраслевой, территориальный и локальный. В принципе они
соответствуют указанным видам соглашений, хотя и не во всем. Иные со-
глашения, например, не связаны напрямую с локальным уровнем партнер-
ства, поскольку могут заключаться повсеместно. А на локальном уровне,
как правило, заключаются даже не соглашения, а коллективные договоры.
Кто является субъектами (сторонами) социального партнерства? Та-
ким статусом безоговорочно наделяются работники и работодатели в лице
их уполномоченных представителей. В соответствии со ст. 29 Трудового
кодекса РФ представителями работников в социальном партнерстве высту-
пают главным образом профессиональные союзы и их объединения, иные
профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских
и межрегиональных профсоюзов (Федерация независимых профсоюзов
России, Конфедерация труда России, Федерация профсоюзов России).
В отдельных случаях допускается формирование иных представителей ра-
ботников, к примеру, когда работники не объединены в первичную про-
фсоюзную организацию или ни одна из таких организаций не охватывает
более половины работников.
Представителями работодателя являются руководители организаций
или уполномоченные ими лица. При определенных обстоятельствах, на-
пример, при проведении коллективных переговоров или разрешении кол-
лективных трудовых споров в роли представителя работодателя могут вы-
ступать объединения работодателей. Это некоммерческие организации,
объединяющие на добровольной основе работодателей для представи-
тельства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с
профсоюзами, органами государственной власти или местного самоуправ-
ления. Для примера можно назвать общероссийские отраслевые объеди-
нения работодателей электроэнергетики, текстильной промышленности,
«Ассоциацию промышленников горно-металлургического комплекса
России», «Объединение предпринимательских организаций работодате-
лей малого и среднего бизнеса» и т.д.
Правовой статус данного партнера определяется специальным Фе-
деральным законом от 27 ноября 2002 г. № 156‑ФЗ «Об объединениях
работодателей»166, сформулировавшим право работодателей на объедине-
ние. Оно осуществляется на добровольной основе и без предварительного
разрешения органов государственной власти, местного самоуправления
либо каких-то иных структур. Объединения работодателей могут созда-
166
162
ваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отрас-

левому, межотраслевому и территориально-отраслевому признакам.
Особый интерес представляет статус органов государственной и му-
ниципальной власти в качестве участников социально-трудовых отноше-
ний. Он отличается некоторой двойственностью. С одной стороны, они
как будто являются обязательной стороной социального партнерства (на
это указывает само его определение), однако, с другой стороны, властные
структуры выступают стороной соответствующих отношений всего лишь
по случаям, прямо предусмотренным трудовым законодательством. Это
касается, например, ситуации, когда органы власти сами являются рабо-
тодателями или же соглашения о социальном партнерстве предполагают
полное или частичное бюджетное финансирование. Заключение таких
соглашений возможно при непременном участии органов государствен-
ной или местной исполнительной власти. Они могут заявить о себе так-
же в роли представителей работодателей – федеральных и региональных
государственных учреждений или муниципальных учреждений, финан-
сируемых из соответствующих бюджетов, при проведении коллективных
переговоров, разрешении коллективных трудовых споров. Эти эпизоды
установлены ст.ст. 25, 34, 45 Трудового кодекса РФ.
Вообще вопрос о степени участия власти в отношениях социального
партнерства представляется более чем актуальным. Можно, конечно, было
ограничиться нормативным регулированием общих параметров социаль-
ного партнерства или фрагментарным включением государственных ин-
ститутов в социально-трудовые отношения, но российские власти пошли
дальше этих моментов.
Во-первых, они участвуют в формировании органов социального парт
нерства – комиссий по регулированию социально-трудовых отношений,
образуемых на всех уровнях сотрудничества: от федерального до муници-
пального. На федеральном уровне функционирует постоянно действующая
Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудо-
вых отношений, деятельность которой определяется Федеральным зако-
ном167. Ее основными задачами являются подготовка проекта генерального
соглашения между профсоюзами, работодателями и Правительством РФ;
проведение консультаций, связанных с разработкой законодательных и
иных нормативных актов в области социально-трудовых отношений, фе-
деральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабо-
167
Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 92‑ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии
по регулированию социально-трудовых отношений» // Собрание законодательства РФ.
1999. № 18. Ст. 2218.
163
Глава 6
чей силы и социального обеспечения; согласование позиций по основным

направлениям социальной политики. Даже одно перечисление этих задач
свидетельствует о значимости решаемых комиссией дел.
Подобные трехсторонние комиссии могут образовываться в субъек-
тах РФ и муниципальных образованиях в соответствии со специальными
региональными законами и принятыми на их основе положениями, кото-
рые утверждаются представительными органами местного самоуправле-
ния. В соответствии с законом от 10 октября 2003 г. «О трехсторонних
комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений в Ханты-
Мансийском автономном округе» органы социального партнерства в му-
ниципальных образованиях создаются по необходимости. Одновременно
допускается формирование межмуниципальных комиссий.
Во-вторых, исполнительные органы государственной и муниципальной
власти являются самостоятельной стороной в органах социального пар-
тнерства. Так, Российская трехсторонняя комиссия помимо представи-
телей профсоюзов и объединений работодателей включает должностных
лиц, назначаемых в ее состав распоряжением Правительства РФ (не менее
30 человек). Согласно закону «О трехсторонних комиссиях по регулиро-
ванию социально-трудовых отношений в Ханты-Мансийском автономном
округе» полномочными представителями органов власти в составе окруж-
ной комиссии являются правительственные чиновники и депутаты окруж-
ной думы.
В-третьих, государственная и муниципальная власть обязана обеспе-
чить участие комиссий по регулированию социально-трудовых отношений
(если они не образованы, то объединений работников и работодателей) в
разработке и обсуждении проектов законодательных и иных нормативных
актов не только в сфере труда, но и программ социально-экономического
развития территорий. Решения комиссий по данным проектам подлежат
обязательному рассмотрению органами власти (ст. 35.1. Трудового кодек-
са РФ).
Трехстороннее участие государства, профсоюзов и бизнеса дало рос-
сийской модели социального партнерства неофициальное название – «со-
циальный треугольник»168 – стороны которого несут свою долю тягот в
регулировании социально-трудовых отношений. Очень весомая роль в
этом процессе отводится государству, хотя бы в силу взятых им на себя
нормативных обязательств.
168
Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е.А. Лукашева.
М., 2011. С. 53.
164
Насколько успешно власть справляется с этой ролью? Понимание

значимости ведения дел и осуществления политики на принципах соци-
ального партнерства на уровне деклараций (но не повсеместной практи-
ки) будто бы присутствует. Достаточно сослаться на Концепцию долго-
срочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 г.169, в которой «достижение целей развития, успешная
модернизация экономики и социальной сферы» напрямую связывается
с «выстраиванием эффективных механизмов взаимодействия общества,
бизнеса и государства». Вместе с тем Концепция никоим образом не от-
ражает место все тех же профсоюзов в заявленном взаимодействии. Без
участия органов социального партнерства обходится планирование раз-
вития территорий – то, что Трудовой кодекс называет программами соци-
ально-экономического развития. Хотя в Генеральном соглашении между
общероссийскими объединениями профсоюзов, работодателей и Прави-
тельством РФ на 2011–2013 гг. системе долгосрочного прогнозирования
развития страны с обязательным участием всех сторон социального пар-
тнерства по-прежнему придается большое значение. Генеральное согла-
шение содержит на этот счет целый комплекс мероприятий, включающий
рассмотрение основных параметров среднесрочных и долгосрочных про-
грамм развития; анализ их результатов; участие сторон социального пар-
тнерства в разработке концепции районирования территории Российской
Федерации. В ряду этих мероприятий согласование позиций в процессе
разработки и реализации региональной политики страны; проведение
консультаций по вопросам национальной промышленной политики, ди-
версификации и развития экономики моногородов.
Свою порцию критики получает не только власть, но и другие стороны
социального партнерства: бизнес – за преимущественное использование
«административных» механизмов, задающих основные параметры соци-
ально-трудовой сферы; профсоюзы – за имитацию деятельности по защи-
те интересов работников, которых в свою очередь упрекают в безразличии
или нежелании активно отстаивать собственные интересы170.
Словом, есть над чем задуматься и работать. Коль скоро социальное
партнерство – значимый ресурс для развития социального государства, им
стоит активно заниматься и впредь.
169
Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «Об утверждении
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года».
170
См.: Соболев Э. Социальное партнерство в России в эпоху глобализации // Социально-
трудовые отношения: состояние и перспективы. М., 2009. С. 73.
165
Глава 6
2. Экономическое партнерство, обычно именуемое государственно-

частным партнерством, в трактовке законодательства субъектов Россий-
ской Федерации представляет собой взаимодействие или сотрудничество
сторон в рамках соглашения (договора) о партнерстве. В законе от 2 но-
ября 2011 г. «О государственно-частном партнерстве в Курганской об-
ласти» данные термины используются вместе, как будто дополняя (или
дублируя?) друг друга. Вероятно, этот лингвистический прием, по мне-
нию законодателей, должен усилить значение самого существа партнер-
ства, заключающегося в совместных и взаимовыгодных действиях сторон.
Встречается и несколько иное понимание партнерства. К примеру, закон
от 17 февраля 2010 г. «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа
в проектах государственно-частного партнерства» квалифицирует его как
привлечение российских и иностранных юридических лиц для выполнения
работ или оказания услуг публичного характера.
Целевое назначение партнерства связано с социально-экономиче-
ским развитием территории (Владимирская область), реализацией со-
циально значимых проектов (Пензенская область), выполнением работ
и предоставлением публичных услуг (Ханты-Мансийский автономный
округ), обеспечением эффективного использования государственного
и муниципального имущества (Архангельская область), привлечением
частных инвестиций в экономику (Санкт-Петербург), осуществлением
долгосрочных целевых программ в приоритетных отраслях экономики
(Амурская область). За законодательными формулировками кроется впол-
не тривиальный подтекст: средств бюджета (даже если сложить все его
уровни) на финансирование необходимой публичной инфраструктуры не
хватает. Оттого-то требуются внешние финансовые вливания. В отличие
от других видов сотрудничества государства и общества предмет эконо-
мического партнерства овеществлен в конкретных объектах, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, которые по согла-
шениям партнерства создаются, реконструируются (модернизируются),
эксплуатируются или технически обслуживаются. Данная терминология
сопутствует почти всем региональным актам, раскрывая не только содер-
жание государственно-частного партнерства, но и демонстрируя его эко-
номическую направленность. Что касается конституционного права, то с
его позиции данный вид партнерства предоставляет дополнительную воз-
можность для осуществления свободы экономической деятельности.
Сторонами (участниками) экономического партнерства признаются
публично-правовые образования (субъекты Российской Федерации) в
лице их исполнительных органов государственной власти либо иных упол-
166
номоченных структур. Отнюдь не случайно более половины принятых на

эту тему региональных законов носят названия «об участии (наименова-
ние субъекта РФ) в государственно-частном партнерстве». Другая часть
законодательных актов приобрела другое имя, тоже ставшее типовым –
«о государственно-частном партнерстве в (название субъекта РФ)».
И тем не менее данная группа законов также определяет в качестве госу-
дарственного партнера соответствующий субъект Федерации.
Кто представляет регионы в отношениях подобного рода? Закон от
5 августа 2011 г. «Об участии Брянской области в государственно-частном
партнерстве» включает в этот перечень областную администрацию, иной
уполномоченный орган исполнительной власти региона либо юридическое
лицо, собственником ста процентов акций (ста процентов долей уставного
капитала, ста процентов имущества) которого является сама область. Обоб-
щенно данный перечень именуется «государственными партнерами». По
закону от 25 декабря 2006 г. «Об участии Санкт-Петербурга в государ-
ственно-частных партнерствах» (первый принятый региональный закон
такой тематики) представители субъекта Федерации получили название
«стороны». В их число вошли уполномоченный правительством Санкт-
Петербурга исполнительный орган государственной власти и юридические
лица, собственником ста процентов акций (долей уставного капитала и
имущества) которого является город. Закон от 23 мая 2011 г. «Об участии
Свердловской области в государственно-частном партнерстве» публич-
ной стороной называет областное правительство, однако помимо этого в
обычной для данного региона претенциозной манере вводит понятие «го-
сударственного координатора». К таковым относятся «уполномоченный
исполнительный орган государственной власти в сфере участия Свердлов-
ской области в государственно-частном партнерстве либо ответственный
исполнитель, осуществляющие на основании соглашения о реализации
комплексного инвестиционного проекта контроль и мониторинг его реа-
лизации». В свою очередь под ответственным исполнителем понимается
определенный правительством региона главный распорядитель средств
областного бюджета, государственный заказчик по объектам капитального
строительства, финансируемым за счет средств областного бюджета, либо
открытое акционерное общество, акции которого находятся в областной
собственности. На этом фоне подкупающей простотой и ясностью отли-
чается Закон от 9 февраля 2012 г. «О государственно-частном партнерстве
во Владимирской области», называющий государственным участником ад-
министрацию области. Закон от 24 сентября 2009 г. «Об участии Челябин-
ской области в государственно-частном партнерстве» раскрывает понятие
167
Глава 6
уполномоченного органа, выступающего от имени области стороной парт

нерства. Это исполнительный орган власти, отвечающий за реализацию ин-
вестиционного проекта и осуществляющий проведение конкурса на право
заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.
Отдельного внимания заслуживает вопрос об участии муниципальных
образований в экономическом партнерстве. Законодательные акты части
субъектов Федерации с известной долей осторожности наделяют их стату-
сом публичных партнеров, хотя этого вполне достаточно, чтобы переква-
лифицировать государственно-частное партнерство в публично-правовое.
Закон от 6 сентября 2010 г. «О государственно-частном партнерстве в
Амурской области» определяет его как взаимодействие региона и входя-
щих в его состав муниципальных образований с частными контрагентами
для развития инновационного, инвестиционного и инфраструктурного по-
тенциала области. Задачами партнерства провозглашаются необходимость
концентрации средств областного и муниципальных бюджетов, привлече-
ния внебюджетных средств для создания, реконструкции и эксплуатации
объектов, находящихся в государственной и муниципальной собствен-
ности. Закон формулирует полномочия органов местного самоуправле-
ния – они определяют порядок участия муниципальных образований в
государственно-частном партнерстве. Словом, закон Амурской области
являет собой пример развернутого правового регулирования участия му-
ниципалитетов в отношениях такого профиля, их максимально полного
включения и, если угодно, поощрения органов местного самоуправления
к сотрудничеству на ниве экономического партнерства.
Несколько иной образец предлагает закон от 30 сентября 2011 г.
«Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного
партнерства», трактующий его как взаимодействие, основанное на более
эффективной реализации полномочий органов государственной власти и
местного самоуправления. При этом государственным партнером призна-
ется только субъект Федерации в лице его правительства и иных органов
исполнительной власти. Муниципалитетам в статусе самостоятельного
партнера отказывается, они могут лишь взаимодействовать с бизнесом на-
ряду с государственным партнером. Еще одно наблюдение. При развер-
нутой регламентации полномочий областного парламента, правительства
и уполномоченного исполнительного органа закон избегает определения
муниципальной компетенции в данной области сотрудничества.
По всей видимости, можно диагностировать три сформировавшиеся
в настоящее время подхода к проблеме нормативного регулирования го-
сударственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации.
168
Первый сопряжен с полным отказом от всяких попыток регламентировать

данный вопрос, как, например, в Москве. Столичный мэр Сергей Собянин
твердо убежден в том, что нужды в отдельном региональном законе вовсе
нет, поскольку механизм государственно-частного партнерства исправно
работает в рамках существующего законодательства, например, о концес-
сионных соглашениях. Второй и третий подходы складываются в рамках
действующих законодательных актов с одной лишь разницей: часть субъек
тов Федерации не признают муниципальные образования сторонами пар-
тнерских отношений. Другая их часть, напротив, активно вовлекает орга-
ны местного самоуправления в сотрудничество по развитию территории
региона и муниципалитетов. Такие разночтения объясняются отсутствием
федерального законодательства о государственно-частном партнерстве.
К сведению, проект федерального закона «Об основах государствен-
но-частного партнерства в Российской Федерации» отводит муниципаль-
ным образованиям в этой сфере вполне самостоятельную роль, выделяя в
отдельный блок их полномочия по проведению конкурсных процедур на
право заключения соглашения о партнерстве, осуществлению контроля за
соблюдением частным партнером условий данного соглашения и т.д. Есть
в законопроекте и смущающие моменты. Он, к примеру, относит к публич-
ным партнерам Российскую Федерацию, субъекты РФ и органы местно-
го самоуправления, а не муниципалитеты, которые, как представляется,
должны замыкать перечень публично-правовых образований – участников
государственно-частного партнерства.
Помимо публичных образований в лице их уполномоченных органов
власти стороной сотрудничества выступают частные партнеры, к которым
относятся российские и иностранные юридические лица, индивидуальные
предприниматели. Это такой «традиционный набор» частных партнеров
следующий из региональных законодательных актов. Проект федерально-
го закона «Об основах государственно-частного партнерства в Россий-
ской Федерации» исключает из частного сектора государственные ком-
пании и государственные корпорации, государственные и муниципальные
унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения,
хозяйственные общества, сто процентов акций или долей в уставном ка-
питале которых принадлежит публично-правовому образованию (Россий-
ской Федерации, региону или муниципальному образованию).
Следует обратить внимание на то, что относительно принятия специ-
ального федерального закона о государственно-частном партнерстве сло-
жились противоположные мнения. Одни полагают, что закон окажется
чрезвычайно полезным, так как появится единое, не допускающее иных
169
Глава 6
толкований определение государственно-частного партнерства, а, значит,

снизятся риски переквалификации соглашения о партнерстве в иной вид
договора. Сторонники централизованного регулирования убеждены, что
отсутствие на федеральном уровне правовых оснований для инвестиро-
вания в долгосрочные проекты в условиях, когда регионы один за другим
принимают собственные акты о партнерстве, просто нонсенс.
У противников федерального закона собственные опасения: новый
закон способен подставить под удар уже запущенные в ход по региональ-
ному законодательству проекты государственно-частного партнерства.
Даже иное нормативное определение партнерства может свести на нет
соответствующую работу, уже проделанную в субъектах Федерации. Сло-
вом, определенное недопонимание между идеологами федерального зако-
на и сторонниками регионального законодательства о партнерстве все же
существует.
Объектом соглашений о государственно-частном партнерстве являет-
ся имущество, находящееся в государственной или муниципальной соб-
ственности. Региональное законодательство устанавливает примерно оди-
наковый набор такого имущества, включая в него: системы коммунальной
инфраструктуры, в том числе объекты тепло-, газо-, водо- и энергоснаб-
жения; автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной
инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки авто-
транспортных средств; объекты образования, здравоохранения, культуры
и спорта. Это, пожалуй, самые ходовые имущественные блоки, встречаю-
щиеся в законодательных актах почти всех субъектов Федерации. В осталь-
ном многое зависит от специфики самого региона.
Так, сельскохозяйственная по своей специализации Курганская об-
ласть признает объектами партнерских соглашений имущественные ком-
плексы по производству и переработке продукции сельхозназначения.
Закон от 30 сентября 2009 г. «Об инвестициях и государственно-частном
партнерстве в Пензенской области» акцентирует внимание на транспорт-
ных объектах: автомобильных дорогах и инженерных сооружениях транс-
портной инфраструктуры; объектах железнодорожного и трубопровод-
ного транспорта; транспорте общего пользования; производственной и
инженерной инфраструктуре аэропортов и аэродромов. В числе послед-
них здания и сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и
стоянки воздушных судов, средства обслуживания воздушного движения,
навигации, посадки и связи. Удивительно, что столь важные во всех отно-
шениях комплексы не находят целевого бюджетного финансирования. За-
кон «О государственно-частном партнерстве во Владимирской области»
170
включает в этот перечень объекты лесной инфраструктуры и пожарные

объекты. Многие акты, в том числе закон от 23 ноября 2011 г. «О государ-
ственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» содержат объ-
екты инновационной деятельности, не утруждая себя уточнениями на этот
счет. Закон от 12 октября 2010 г. «О государственно-частном партнерстве
в Ставропольском крае» дополняет данный список гидротехническими
сооружениями, объектами в сфере массовых коммуникаций и информаци-
онных технологий.
Приведенный перечень исчерпывающий. В региональных законах он
в той или иной степени варьируется, порой копируется, иногда разнится
в деталях. Необходимо отметить, что опубликованный проект федераль-
ного закона об основах государственно-частного партнерства отличается
в данной части от уже действующих законов субъектов Федерации. Он,
к примеру, исключает коммунальную инфраструктуру, объекты энергос-
набжения, обороны и безопасности из числа объектов партнерства, хотя
регионы уже наделили их таким статусом. Это как раз иллюстрация тех по-
тенциальных расхождений, о которых с опаской говорят противники при-
нятия федерального закона о государственно-частном партнерстве.
Попытка внедрения государственно-частного партнерства в экономи-
ческое пространство России (а пока речь действительно идет лишь о по-
пытке) объясняется двумя главными проблемами. Во-первых, нехваткой
бюджетных средств публично-правовых образований – проблемой, став-
шей уже привычной, но оттого не менее острой. По замыслу сторонников
государственно-частного партнерства, бюджетный дефицит может быть в
какой-то мере восполнен частным капиталом, инвестированным не только
в отдельные региональные или муниципальные проекты, но и в публичный
сектор экономики вообще. Во-вторых, проблемой управления экономи-
кой страны – проблемой не менее глубокой, чем нехватка финансовых ре-
сурсов. Представляется, что за счет государственно-частного партнерства
можно усилить государственное влияние на экономические процессы.
Советскому варианту управления экономикой с присущим ему централи-
зованным регулированием цен и плановостью заданий на смену пришел
рыночный период, отличающийся уходом государства из экономики. Же-
лание возвратить государство или хотя бы приостановить его бегство из
экономики и социальной сферы стало ключевым общественным запросом
с конца 1990-х годов171, увы, не удовлетворенным до сих пор. Потому-то
171
См.: Петухов В.В. Гражданское общество и гражданское участие // Полис. 2012. № 2.
С. 130.
171
Глава 6
государственно-частное партнерство выражает еще и стремление значи-

тельной части российского общества обеспечить государственное присут-
ствие в экономике.
3. Политическое партнерство – сотрудничество государства и обще-
ства в сфере политических и управленческих отношений, обретающее в
России все новые проявления. Политическое партнерство выражается в
различных формах привлечения населения, общественных объединений
к участию в решении важных вопросов, прежде всего в политико-управ-
ленческой сфере. Квинтэссенция его целей заключается в согласовании
интересов, устранении возможных конфликтов, выработке общих или по
меньшей мере устраивающих большинство граждан решений. В достиже-
нии этих целей, как говорится, все средства хороши: информирование,
консультации, обсуждение, формы прямой демократии, опосредованное
участие представителей общественности, деятельность самих обществен-
ных объединений и т.п. Нет сомнений в том, что современное государство
не может считаться по-настоящему правовым и демократическим без это-
го перечня организационно-правовых институтов, вовлекающих граждан
в общественно-политическую жизнь страны, региона или своего муници-
пального образования. Таковы закономерности современного политиче-
ского развития, тем более что участие граждан сопряжено с практическим
осуществлением многих конституционных прав личности: на свободу сло-
ва, выражение мнения, проведение собраний, объединение и т.д.
Понимая это обстоятельство, российский законодатель последователь-
но нацелен на создание полноценной и одновременно разветвленной пра-
вовой базы демократии участия. Примерно с середины 1990-х годов она
стала обретать вполне зримые черты в сфере прямого и опосредованного
вовлечения граждан в управление делами государства. Первоначально ее
формирование коснулось выборов и референдумов, законодательство о
которых менялось уже трижды, главным образом, в сторону конкретиза-
ции и детальной регламентации его положений, усиления ответственности
участников выборного и референдумного процессов. Периодичность и
обязательность выборов, часто встречающиеся нарушения правил их про-
ведения обусловили фактически непрерывный характер законодательных
изменений в этой области отношений.
Форму законодательного регулирования обрели, прежде не имевшие
ее, два других института непосредственной демократии: митинги, шествия
и демонстрации, а также обращения граждан в органы государственной
власти и местного самоуправления. Федеральный закон 19 июня 2004 г.
№ 54‑ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-
172
ваниях» сменил Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке

организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и
пикетирования» и некоторые другие, действовавшие в этой сфере право-
вые акты.
В свою очередь, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59‑ФЗ «О по-
рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» пришел
на смену акту еще советского времени – Указу Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения
предложений, заявлений и жалоб граждан».
С середины 1990-х годов начинает складываться нормативная основа
деятельности общественных институтов, выразившаяся в принятии груп-
пы федеральных законов: от 19 мая 1995 г. № 82‑ФЗ «Об общественных
объединениях», от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих ор-
ганизациях», от 11 июля 2001 г. № 95‑ФЗ «О политических партиях».
Главное, что объединяет указанные институты, заключается в их целевом
предназначении: решении широкого спектра социальных проблем и раз-
витии гражданского общества. Одновременно их родство базируется на
некоторых общих принципах организации и деятельности, вроде добро-
вольности, самоуправляемости, невмешательства в деятельность органов
власти и их должностных лиц, возможности получения государственной
поддержки.
Оказываемая в разных формах государственная помощь является суще-
ственным показателем качества партнерских отношений власти и обще-
ства. Она дифференцируется в зависимости от типов общественных объ-
единений. Например, Федеральный закон «О политических партиях»
гарантирует обеспечение их доступа к государственным и муниципальным
средствам массовой информации; предоставление помещений и средств
связи, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
равное участие партий в избирательных кампаниях и референдумах; фи-
нансовую помощь при определенных законом условиях, главным из кото-
рых является участие в выборах. Очевидно, что предлагаемая помощь при-
звана поощрять общественно-политическую активность партий – то ради
чего они собственно и созданы.
В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объеди-
нениях» государственная поддержка может выражаться в виде целевого
финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам
объединений (государственные гранты); заключения любых видов до-
говоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; соци-
ального заказа по осуществлению различных государственных программ.
173
Глава 6
Еще более конкретные виды государственной помощи предусматривает

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (далее – НКО),
в особенности, когда речь заходит о так называемых социально ориенти-
рованных некоммерческих организациях. Она охватывает финансовую,
налоговую, имущественную, информационную и некоторые другие виды
поддержки.
Законодательный механизм оказания финансовой помощи конкрети-
зирован в постановлении Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713
«О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммер-
ческим организациям»172, которое устанавливает правила предоставле-
ния федеральных субсидий бюджетам субъектов РФ. Те в свою очередь
направляют часть денежных средств в муниципальные образования. По-
скольку государство не скрывает своей заинтересованности в деятель-
ности профильных НКО, предоставление им субсидий осуществляется в
избирательном порядке. Предпочтение отдается некоммерческим орга-
низациям, работающим в рамках профилактики социального сиротства,
поддержки материнства и детства; повышения качества жизни людей по-
жилого возраста; социальной адаптации инвалидов и их семей; развития
дополнительного образования, научно-технического и художественного
творчества, а также массового спорта. При поддержке общественных объ-
единений и некоммерческих организаций акцент делается на экономиче-
скую помощь.
На середину 1990-х годов и в особенности первую половину 2000-х го-
дов пришлось бурное развитие институтов муниципальной демократии.
Это связано с принятием двух одноименных федеральных законов «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
дерации» в 1995 и 2003 г. соответственно. Законодательство разделило
участие населения муниципальных образований на формы непосредствен-
ного осуществления местного самоуправления и на формы участия в его
реализации. К первой группе отнесены местные референдумы, муници-
пальные выборы, голосование по отзыву депутатов, выборных должност-
ных лиц, изменению границ и преобразованию муниципальных терри-
торий, сходы граждан, правотворческая инициатива. Во вторую группу
объединены территориальное общественное самоуправление, публичные
слушания, собрания и конференции граждан, опросы и обращения граж-
дан. Развернутый перечень институтов прямой демократии естественным
образом развивает законодательные представления о местном самоуправ-
172
174
лении как о форме народовластия и самостоятельном решении населением

вопросов местного значения.
Не все из названных институтов прижились или стали обыденностью,
но некоторые получили полноценную прописку в муниципальной практи-
ке; например, территориальное общественное самоуправление и публич-
ные слушания. Последние – в силу обязательного характера их проведения
по определенным вопросам местного значения. Первые – вследствие ини-
циативности самого населения или активной поддержки местных властей.
От ее действий во многом зависит успех непосредственной демократии на
муниципальном уровне, установление и развитие действительно партнер-
ских отношений с населением и их представителями по месту жительства,
работы, в иных сферах многообразных интересов.
Целям сотрудничества граждан с органами власти служит Обществен-
ная палата, о чем недвусмысленно свидетельствует Федеральный закон от
4 апреля 2005 г. № 32‑ФЗ «Об Общественной палате Российской Федера-
ции». Она обеспечивает их взаимодействие в целях учета потребностей и
интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объеди-
нений при формировании и реализации государственной политики, а так-
же в целях общественного контроля за деятельностью органов власти всех
уровней. Предназначение Общественной палаты состоит в привлечении
граждан и общественных объединений к реализации государственной по-
литики, выдвижении и поддержке государственных инициатив, имеющих
общероссийское значение, проведении общественной экспертизы про-
ектов федеральных и региональных законов, нормативных актов органов
местного самоуправления. Палата призвана вырабатывать рекомендации
власти при определении приоритетов в области государственной под-
держки тех общественных объединений, деятельность которых направле-
на на развитие гражданского общества.
Аналогично назначение общественных палат, созданных в субъектах
Российской Федерации и во многих крупных муниципальных образова-
ниях.
К сотрудничеству, окрашенному в общественно-политические тона, в
последние годы прибавилось партнерство в области управленческих отно-
шений. Оно связано с передачей государством некоторых своих функций
по управлению отдельными видами деятельности. Примером в данном
случае может служить Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315‑ФЗ
«О саморегулируемых организациях»173, разрешивший субъектам пред-
173
175
Глава 6
принимательской (индивидуальные предприниматели и юридические

лица) и профессиональной (физические лица) деятельности разрабаты-
вать и устанавливать стандарты и правила такой деятельности, а также
контролировать их соблюдение. Таким образом, саморегулируемые ор-
ганизации созданы для того, чтобы регламентировать профессиональную
деятельность участников рынка за пределами тех требований, которые уже
установлены государством.
По данным Министерства экономического развития РФ, по состоя-
нию на май 2012 г. в стране зарегистрировано 926 организаций подобного
типа, в основном за счет сфер деятельности, где саморегулирование стро-
ится на добровольном членстве. Это рынок ценных бумаг, деятельность не-
государственных пенсионных фондов, кредитная кооперация, кадастровая
деятельность, реклама, медиация, деятельность жилищных накопительных
кооперативов, патентных поверенных и микрофинансовых организаций.
Помимо этого законодательно определены сферы, в которых саморе-
гулирование основано на обязательном членстве: деятельность арбитраж-
ных управляющих, оценочная деятельность, деятельность ревизионных
союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, ар-
хитектурно-строительное проектирование, строительство, теплоснабже-
ние, деятельность в области энергетического обследования174.
Если саморегулируемые организации осуществляют собственные
полномочия в специально отведенной для этого государством сфере
(стандарты и правила предпринимательской и профессиональной дея-
тельности), то на автономные и бюджетные учреждения возложены обя-
занности, изначально принадлежащие органам государственной власти
и местного самоуправления. Это новое для России проявление партнер-
ства, нашедшее отражение в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г.
№ 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях»175. Они создаются для выпол-
нения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов
государственной и муниципальной власти в сферах науки, образования,
здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной
защиты населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах. Дан-
ный опыт впоследствии был перенесен и на бюджетные учреждения, вы-
полняющие ту же миссию и примерно в тех же областях деятельности.
Данный статус обрели государственные и муниципальные учреждения
174
См.: URL: http://sroportal.ru/sro/
175
176
образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения

физической культуры и спорта176.
Разделение публично-частного партнерства на указанные виды, с одной
стороны, объективно, с другой стороны, условно. Объективно, потому что
они (виды) законодательно урегулированы. Условно, потому что социаль-
ное партнерство касается не только социально-трудовых, но и экономиче-
ских отношений, о чем свидетельствует законодательство. В свою очередь,
экономическое партнерство может осуществляться и в социальной сфере.
Что касается политического партнерства, то оно настолько широко, что
охватывает самые разные области общественных отношений.
176
См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодатель-
ства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
177
Раздел 3
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
Глава 7
Конституционные права и свободы

человека и гражданина
Права и свободы человека лежат в основе всех норм Конституции РФ,

которая признает их высшей ценностью (ст. 2), неотчуждаемыми и при-
надлежащими каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), непосредственно дей-
ствующими (ст. 18), равными вне зависимости от обстоятельств и условий
(ст. 19).
Ограничение прав и свобод человека в соответствии со ст. 55 Консти-
туции РФ допустимо только на основании федерального закона и только
в той мере, в которой это необходимо для целей защиты основ конститу-
ционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Издание законов, отменяющих или умаляющих права человека, не допу-
скается. Каждый имеет право действовать по принципу «разрешено все,
что не запрещено законом». В то же время осуществление человеком прав
и свобод не должно превращать свободу во вседозволенность. Поэтому в
ст. 17 Конституции РФ установлено, что «осуществление прав и свобод
человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
В случае нарушения прав и свобод человека помимо предоставления
права на самозащиту каждому гарантирована и судебная защита, а также
компенсация причиненного материального и морального вреда. Каждому
предоставляется право на получение квалифицированной юридической
178
Конституционные права и свободы человека и гражданина
помощи, которая в установленных законом случаях оказывается бесплатно

(ч. 1 ст. 48 Конституции РФ). При исчерпании всех имеющихся внутриго-
сударственных средств правовой защиты возможно обращение с жалобой
в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в соответ-
ствии с международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 46).
Наконец, нелишне напомнить, что признание, соблюдение и защита
общечеловеческих и гражданских прав квалифицируется Основным Зако-
ном страны в качестве прямой обязанности государства (ст. 2). Более того,
эти права должны в идеале определять смысл, содержание и применение
законов, саму деятельность законодательной и исполнительной власти,
органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 19). Откровенно говоря, зада-
ча чрезвычайно сложная, требующая и от власти, и от общества больших
усилий в части создания в России такой государственно-правовой органи-
зации общества, которая обеспечивала бы стабильное в своих устоях госу-
дарство и прочный правопорядок с другим императивом эпохи – свободой
личности177.
Чем отличаются права и свободы друг от друга? И отличаются ли во-
обще? «Границы между ними, – отмечает профессор С.А. Авакьян, – под-
вижны и порой условны». Несмотря на то что право и свобода, по его
мнению, это возможность определенного поведения личности, то есть со-
вершение ею действий, поступков, между ними существуют определенные
отличия. «Право человека и гражданина» – юридически более формали-
зованная категория, так как варианты использования права обозначаются
в нормативном акте, подчас даже исчерпывающим образом. В то же время
категория «свобода» – понятие более широкое, может иметь много вари-
антов осуществления178.
Есть и другие объяснения на этот счет. Термин «право» определяет
преимущественно конкретные действия (право избирать и быть избран-
ным) или свидетельствует о возможности получения каких-либо социаль-
ных благ (право на образование). Понятие «свобода» очерчивает сферы
жизни и деятельности человека, в которое государство не вправе про-
извольно вмешиваться (главным образом, сферы духовной, творческой
деятельности)179.
177
См.: Эбзеев Б.С. Конституция и современная государственность России: государство,
демократия, личность сквозь призму практического конституционализма // Гражданин.
Выборы. Власть. 2013. № 2 (июль – декабрь). С. 5.
178
179
См.: Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. С. 227.
179
Глава 7
Традиционно весь объем прав и свобод человека в российской консти-

туционно-правовой науке принято делить на три большие группы: личные,
политические, социально-экономические и культурные права и свободы.
Следует рассмотреть их подробнее.
§ 1. Личные права и свободы
Личные права и свободы составляют основу правового статуса челове-

ка. Они неотчуждаемы, принадлежат каждому от рождения, не зависят от
факта наличия гражданства. К личным правам и свободам относятся: право
на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, защиту своей чести и до-
брого имени, на свободу передвижения и выбор места жительства, свободу
совести и слова и др.
Ключевым из этой группы является право на жизнь (ст. 20 Конститу-
ции РФ). Это неотъемлемое право человека, возникающее с момента его
рождения, охраняемое законом и не подлежащее ограничению. Право
на жизнь предусмотрено практически всеми международно-правовыми
актами о правах человека. Содержание этого права Конституция РФ не
раскрывает в силу невозможности его точного юридического описания.
Обеспечение права на жизнь включает в себя проведение государством
миролюбивой внешней политики, отказ от разрешения международных
споров силовым путем, осуществление эффективной борьбы с преступно-
стью, запретом подвергать человека пыткам, насилию, жестокому обраще-
нию, медицинским и иным опытам и т.д. Можно сказать, что обеспечение
права человека на жизнь осуществляется с помощью целого комплекса
скоординированных действий различных структур государства и обще-
ства по поддержанию благоприятной окружающей среды, защиты от чрез-
вычайных ситуаций техногенного и природного характера, поддержания
эффективной системы здравоохранения, социального обеспечения и мно-
гими другими факторами (ст.ст. 21, 39, 41, 42 Конституции РФ).
Никто не может быть произвольно лишен жизни. В Российской Феде-
рации убийство по неосторожности, равно как и умышленное убийство, в
том числе совершенное из милосердия, оставление в опасности, неоказа-
ние помощи больному, повлекшее его смерть, являются уголовными пре-
ступлениями, влекущими уголовную ответственность. Гарантия права на
жизнь исключает «право на смерть». В Российской Федерации запрещена
эвтаназия, то есть ускорение смерти пациента по его просьбе какими-либо
действиями или средствами, в том числе путем прекращения мероприятий
180
по поддержанию жизни180. Нарушение этого правила также влечет за со-

бой уголовную ответственность.
В соответствии с ч. 2 ст. 20 Конституции РФ смертная казнь в Россий-
ской Федерации впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным
законом как исключительная мера наказания за особо тяжкие преступле-
ния против жизни. При этом обвиняемому предоставляется право на рас-
смотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Из данной
нормы, сказано в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февра-
ля 1999 г. № 3-П181, следует, что право обвиняемого на рассмотрение его
дела судом с участием присяжных заседателей выступает особой уголовно-
процессуальной гарантией судебной защиты права каждого на жизнь (как
основного, неотчуждаемого и принадлежащего каждому от рождения).
Это право является непосредственно действующим и в качестве такового
должно определять смысл, содержание и применение положений уголов-
ного и уголовно-процессуального законодательства, равно как и деятель-
ность законодательной власти по принятию, изменению и дополнению
этого законодательства, и обеспечиваться правосудием.
Следует отметить, что в соответствии с международными обязатель-
ствами Российской Федерации, принятыми в связи с вступлением в Совет
Европы, применение смертной казни на ее территории не осуществляется,
а вынесенные ранее смертные приговоры не исполняются.
Для понимания ситуации чрезвычайно важным является определение
Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р182. Подпи-
сав 16 апреля 1997 г. Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека
и основных свобод (согласно которому смертная казнь отменяется), хотя
и не ратифицировав его, Россия связала себя соответствующими междуна-
родными обязательствами. Поскольку основным обязательством по Про-
токолу № 6 является полная отмена смертной казни, отмечается в опре-
делении Конституционного Суда, включая изъятие из законодательства
данного вида наказания за все преступления, за исключением «действий,
совершенных во время войны или при неизбежной угрозе войны», в Рос-
сии с 16 апреля 1997 г. (вступление в Совет Европы) смертная казнь при-
180
См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323‑ФЗ «Об основах охраны здоровья
граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
181
182
Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р «О разъяс-
нениях пункта 5 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 2 февраля 1999 года № 3-П…» // Собрание законодательства РФ. 2009.
№ 48. Ст. 5867.
181
Глава 7
меняться не может. Иными словами, наказание в виде смертной казни не

должно ни назначаться, ни исполняться.
Конституция защищает достоинство личности, признавая его как аб-
солютную ценность, необходимый духовный компонент нормального
существования человека. В соответствии со ст. 21 Конституции РФ ни-
что не может служить основанием для умаления достоинства личности
вне зависимости от возраста, пола, происхождения лица и иных обстоя-
тельств жизни человека. Конституция РФ устанавливает прямой запрет
на применение пыток, насилия, унижающего человеческое достоинство
обращения и наказания. Обеспечению этих важнейших прав служат как
нормы Конституции РФ (к примеру, определяющие неприкосновенность
частной жизни лица), так и нормы отраслевого законодательства. Так, в
части 1 ст. 65 Семейного кодекса РФ установлено, что при воспитании
детей должно быть исключено пренебрежительное, грубое, жестокое или
унижающее человеческое достоинство обращение, а также оскорбление и
эксплуатация детей. Гражданское право определяет жизнь, здоровье, лич-
ную неприкосновенность как нематериальные блага и устанавливает граж-
данско-правовые гарантии их защиты, предусмотренные Гражданским ко-
дексом РФ. Гарантом защиты человека от любых форм унижения является
государство в лице всей системы его органов и должностных лиц. Нару-
шение этих прав влечет установленную законом ответственность. В соот-
ветствии с ч. 2 ст. 45 Конституции РФ достоинство личности не только
охраняется государством, но и может защищаться всеми способами, не за-
прещенными законом.
В своих отношениях с государством и обществом человек должен вы-
ступать на равных, как свободный индивид, наделенный правом поступать
в соответствии с собственной волей. Недопустимо, вне зависимости от
социального и иного статуса человека, превращать его в средство дости-
жения пусть даже общеполезных целей. В то же время общеизвестно, что
развитие современных технологий, в особенности в медицине, требует
зачастую проведения клинических испытаний на людях. История чело-
вечества знает большое количество примеров таких экспериментов, по-
ставленных на себе учеными-исследователями. Результатом этого стали
фармацевтические препараты и вакцины, защищающие человечество от
смертельных болезней. Но категорически недопустимо превращать че-
ловека в объект таких испытаний помимо его воли. По этой причине в
развитие указанных положений в ч. 2 ст. 21 Конституции РФ закреплено
правило в соответствии с которым запрещено подвергать человека без
его согласия медицинским, научным и иным опытам. Отраслевое законо-
182
дательство определяет в таких случаях порядок проведения испытаний,

в том числе клинических исследований и процедуру дачи согласия на их
проведение183.
Достойная жизнь любого человека невозможна без обеспечения свобо-
ды и личной неприкосновенности. Положения о неприкосновенности лич-
ности человека вне зависимости от его пола, расы и иных обстоятельств
закреплены во множестве международных документов, обязательства по
которым были приняты на себя Россией. Эти права гарантированы Кон-
ституцией РФ: любой арест, заключение и содержание под стражей воз-
можны только на основании судебного решения. Содержание под стра-
жей допускается максимально на срок до 48 часов до вынесения судебного
решения (ч. 2 ст. 22).
Право личной неприкосновенности гражданина обеспечивается в том
числе строгой регламентацией порядка оказания психиатрической помо-
щи, предусматривающей преимущественно дачу добровольного согласия
на ее оказание. Условия и порядок недобровольной госпитализации граж-
данина в психиатрический стационар в настоящее время детально урегу-
лированы законодательством. Основаниями для этого служат тяжелое
психическое расстройство, лечение которого возможно только в стацио-
нарных условиях, беспомощность (невозможность пациента обслуживать
себя самостоятельно), опасность пациента для себя и/или окружающих,
возможность ухудшения состояния пациента, если ему не будет оказана
психиатрическая помощь184.
Следует отметить, что гарантии защиты личности от произвола, в том
числе со стороны правоохранительных органов, конкретизируются нор-
мами отраслевого законодательства.
Достойная жизнь человека в современном мире также невозможна
без обеспечения неприкосновенности частной жизни лица. Перефрази-
руя известную фразу В.И. Ленина «жить в обществе и быть свободным от
общества нельзя», можно сказать, что жить в обществе и быть абсолютно
закрытым от него тоже невозможно. Особенно в современном мире циф-
ровых технологий. Однако человек должен самостоятельно решать, какая
часть его «суверенного внутреннего мира» может быть доступна для дру-
гих (разумеется, за исключением тех случаев, когда деятельность человека
183
граждан в Российской Федерации» (ст.ст. 5, 9, 14, 15, 20, 22, 23, 47, 55).
184
См.: Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
183
Глава 7
носит противоправный характер). К частной жизни относят все то, что в

силу разных причин человек не желает делать достоянием других185.
Неприкосновенность частной жизни лица обеспечивается рядом кон-
ституционных гарантий. Согласно ст. 23 Конституции РФ каждый имеет
право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тай-
ну, защиту своей чести и доброго имени. Человек имеет гарантирован-
ное государством право требовать неразглашения информации о своей
частной жизни, за исключением случаев, прямо установленных законом.
В данном случае недопустимо разглашение без согласия лица личной
тайны, информации, которая стала известна иным лицам при исполне-
нии ими профессиональных обязанностей (например, медицинским
работникам или служащим банков). Необходимость защиты такой ин-
формации и ответственность за нарушение этого права предусмотрена
законодательством186.
Охрана неприкосновенности частной жизни лица являлась бы непол-
ной, если бы не предусматривала защиту каналов коммуникации, которы-
ми пользуется современный человек. Информационные технологии – ха-
рактерная черта XXI в. Владеющий информацией – владеет миром. Таким
образом, ограничение доступа к частной информации, передаваемой по
таким каналам, способствует реализации права человека на защиту своей
частной жизни. В соответствии с ч. 2 ст. 23 Конституции РФ каждый име-
ет право на тайну переписки, телеграфных, почтовых и иных сообщений,
телефонных переговоров. Ограничение этого права, в том числе в целях
оперативно-розыскной деятельности, допускается только на основании
решения суда.
Недопустимо также осуществлять сбор, хранение, использование и
распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1
ст. 24 Конституции РФ). Следует отметить, что запрет касается в данном
случае именно частной жизни лица, но не его публичной деятельности.
С целью исключения неправомерного доступа к информации законом
установлены гарантии при обработке персональных данных187, соответ-
185
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011. С. 228.
186
См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323‑ФЗ «Об основах охраны здоровья граж-
дан в Российской Федерации» ; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках
и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492 ; Основы
законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 //
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
187
См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152‑ФЗ «О персональных данных» // Со-
брание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492 .
184
ствующие основным требованиям международных актов. В частности,

Конвенции о защите личности в связи с автоматической обработкой пер-
сональных данных, принятой в 1981 г. Советом Европы, рекомендациям
Комитета министров государств – членов Совета Европы 1986–1987 гг.,
касающихся использования и защиты персональных данных. Любые пер-
сональные данные являются конфиденциальной информацией, обраба-
тываются с согласия субъекта таких данных. Сбор данных должен про-
изводиться законно и добросовестно и не превышать необходимого для
заявленных целей объема и срока хранения данных. Например, для защиты
законных прав и интересов работников в соответствии со ст. 86 Трудово-
го кодекса РФ работодатель не имеет права собирать сведения о членстве
работника в общественных организациях, обязан получать сведения о ра-
ботнике у него самого. В случае если эти сведения можно получить только
у третьей стороны, то от работника должно быть получено соответствую-
щее согласие.
Зачастую значительный объем информации о человеке находится у
государственных органов. Сведения о месте проживания, паспортных
данных, владении недвижимостью и многое другое хранится в соответ-
ствующих информационных массивах. Органы государственной власти и
местного самоуправления, их должностные лица обязаны не только обе-
спечить защиту таких персональных данных от неправомерного доступа,
но и в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставить каждому
возможность ознакомления с документами и материалами, непосред-
ственно затрагивающими его права и свободы.
В соответствии со ст. 25 Конституции РФ жилище неприкосновенно.
Никто не вправе проникать в жилище и оставаться в нем против воли про-
живающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным
законом, или на основании судебного решения. Это правило является
естественным следствием защиты права человека на частную жизнь. Под
жилищем понимаются как дом, квартира, хозяйственная постройка, при-
способленная под жилье, так и помещения, предназначенные для времен-
ного проживания человека. Не могут признаваться жилищем помещения,
не предназначенные и не приспособленные для постоянного или времен-
ного проживания (например, обособленные от жилых построек хозяй-
ственные помещения).
Под проникновением в жилище понимается не только физическое про-
никновение лица, но и установка, в нарушение норм законодательства,
аппаратуры, позволяющей получать информацию о том, что происходит
в жилище (видеокамеры, звукозаписывающая аппаратура и т.п.). Незакон-
185
Глава 7
ное проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц влечет

за собой уголовную ответственность по ст. 139 Уголовного кодекса РФ.
Исключения из этого правила прямо предусмотрены федеральными за-
конами. Например, согласно ст. 3 Жилищного кодекса РФ проникнове-
ние в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях
граждан допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом
в целях спасения жизни граждан, их имущества, обеспечения личной или
общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бед-
ствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах
чрезвычайного характера. Основаниями для проникновения в жилище
являются также задержание лиц, подозреваемых в совершении престу-
плений, пресечение совершаемых преступлений или установление обсто-
ятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного
случая. Определенные правила доступа в жилище установлены нормами
уголовно-процессуального законодательства. Лица, пострадавшие от не-
законного вторжения в жилище, имеют право обратиться в суд с требова-
нием о возмещении ущерба и наказании виновных лиц.
К личным правам относится право на определение своей национальной
принадлежности (ч. 1 ст. 26 Конституции РФ). Значительная часть насе-
ления Российской Федерации рождена в смешанных браках. Определение
национальности в данном случае иногда затруднительно, а то и невозмож-
но. Но при этом, следуя конституционной норме, лицо сохраняет право
на свободу определения своей национальной принадлежности, которая не
всегда определяется на основании генетических факторов. Выбор нацио-
нальности может быть сделан в зависимости от социальной среды, наибо-
лее близкой человеку по языку и образу жизни. Никто не может быть при-
нужден к указанию своей национальной принадлежности, так как каждый
вправе свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творче-
ства, пользоваться родным языком.
В группу личных прав попадает свобода передвижения. В соответствии с
ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории
Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться и выбирать
место жительства и место пребывания. Территория страны открыта для
свободного перемещения граждан и иных законно находящихся на этой
территории лиц. В то же время с целью защиты интересов государства и
общества доступ к отдельным территориям может быть ограничен (напри-
мер, в пограничные полосы, зоны экологического бедствия). Правовое ре-
гулирование этих вопросов осуществляется, в частности, Законом РФ от
25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на
186
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах

Российской Федерации»188.
Местом пребывания считается гостиница, санаторий, дом отдыха, пан-
сионат, кемпинг, туристская база, больница, учреждение уголовно-испол-
нительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или
принудительных работ, а также жилое помещение, не являющееся местом
жительства гражданина, в которых он проживает временно. Под местом
жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое поме-
щение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом
маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-
интернат для инвалидов, ветеранов). В этот перечень включается также
иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимуще-
ственно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднай-
ма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законо-
дательством.
Граждане имеют право свободно выбирать место жительства, при этом
они обязаны в течение семи дней подать заявление о регистрации по но-
вому месту жительства, приложив подтверждающие законность вселения
документы. Регистрация носит уведомительный характер и служит целям
учета граждан. Не ограничивая права граждан на свободу передвижения,
регистрация позволяет юридически зафиксировать местонахождение лица
(постоянное или временное) и связанный с этим правовой статус (напри-
мер, для осуществления избирательных прав или уплаты налогов).
В соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции РФ каждый может беспрепят-
ственно выезжать за пределы страны. Естественно, что гражданин имеет
возможность беспрепятственно возвращаться в Российскую Федера-
цию, о чем указано в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114‑ФЗ
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую
Федерацию»189.
Указанным федеральным законом установлены ограничения на выезд
за границу для лиц: допущенных к сведениям особой важности или со-
вершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне;
призванных на военную службу или направленных на альтернативную
гражданскую службу; являющихся подозреваемыми либо привлеченными
в качестве обвиняемых. В этом перечне также осужденные за совершение
преступления; лица, уклоняющиеся от исполнения обязательств, наложен-
188
189
187
Глава 7
ных судом; сообщившие о себе заведомо ложные сведения при оформ-

лении документов для выезда из Российской Федерации; работающие в
органах федеральной службы безопасности. Ограничения не носят абсо-
лютного (пожизненного) характера и устанавливаются на определенный
законодательством срок.
Свобода совести и свобода вероисповедания, гарантированные Конститу-
цией РФ, также относятся к личным правам и свободам. Свобода совести –
это право верить в Бога в соответствии с учением свободно выбранной
человеком религии или быть атеистом. Свобода вероисповедания – это
право человека на выбор соответствующего религиозного учения и бес-
препятственное отправление культов и обрядов в соответствии с выбран-
ным учением190.
Российская Федерация – светское государство. В то же время в соот-
ветствии со ст. 28 Конституции РФ каждому гарантируется свобода сове-
сти и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или
совместно с другими любую религию (даже самую экзотическую), или не
исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять ре-
лигиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Эти
права и свободы принадлежат как гражданам страны, так и иностранным
гражданам и апатридам от рождения. Законодателем установлены гаран-
тии запрета дискриминации по религиозным мотивам, принуждения к
выбору той или иной религии. Свобода распространять свои убеждения
(в том числе и атеистические) сочетается с запретом к призывам разжига-
ния религиозной розни. Правовое регулирование этих правоотношений,
в том числе деятельности религиозных организаций, осуществляется в со-
ответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных
объединениях». Соответствующие свободы могут быть ограничены в слу-
чаях, если отправление определенных религиозных культов наносит ущерб
нравственности, здоровью, правам и свободам человека. Учитывая много-
национальный состав населения Российской Федерации, сложный истори-
ческий путь, который преодолела наша страна, конституционные гарантии
свободы совести и свободы вероисповедания позволяют защитить права
человека в сфере его духовной жизни.
Одним из важнейших личных прав человека является свобода мысли и
слова. Ушли в прошлое времена, когда господствовавшая идеология в об-
ществе определяла не только всю жизнь в стране, но и менталитет граждан.
В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждому гарантируется свобода
190
См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011. С. 234.
188
мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить

и распространять информацию любым законным способом. Произволь-
ный запрет в предоставлении информации недопустим. Одновременно
свобода поиска и распространения информации сочетается с разумным
ограничением этой свободы в виде запрета пропаганды или агитации, воз-
буждающих социальную, расовую, национальную или религиозную нена-
висть и вражду. Также запрещается пропаганда социального, расового,
национального, религиозного или языкового превосходства.
Названные конституционные положения, раскрывающие набор и само
существо личных прав и свобод граждан, являются одними из важнейших
гарантий демократии в Российской Федерации.
§ 2. Политические права и свободы
К политическим правам относится значительная группа прав человека,

обеспечивающая возможность активного участия гражданина в политиче-
ской жизни общества, в осуществлении государственной власти и местно-
го самоуправления. Как правило, большинство политических прав и сво-
бод принадлежит гражданам того или иного государства. Политические
права и свободы могут быть реализованы как индивидуально, так и через
объединение с другими людьми (коллективно)191.
Конституция РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова. Но в
полной мере осуществление этой свободы зависит от информированности
человека о событиях, происходящих в стране и мире. Недостаток инфор-
мации или ее искаженная подача, однобокое освещение происходящих со-
бытий ведет к потенциальной возможности манипулирования обществен-
ным мнением, а также сознанием человека. Демократическое государство
невозможно без свободы печати и информации.
В соответствии с ч. 5 ст. 29 Конституции РФ гарантируется свобода
средств массовой информации и запрещается цензура. Свобода печати
и средств массовой информации обеспечивает осуществление права на
свободный поиск информации. Средства массовой информации и печа-
ти самостоятельны и независимо строят свою деятельность, направляют
корреспондентов, сотрудничают с другими средствами массовой инфор-
мации, определяют материалы к публикации. При этом предварительного
согласования материала с государственными органами не требуется. Для
обеспечения информационной прозрачности государственные и муници-
191
См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 235.
189
Глава 7
пальные органы власти вправе учреждать собственные (государственные

и муниципальные) средства массовой информации. Примером в данном
случае может служить Федеральный закон «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации», предус-
матривающий в качестве полномочия муниципальных органов власти по
решению вопросов местного значения учреждение печатных средств мас-
совой информации. Их основное назначение заключается в опубликова-
нии муниципальных правовых актов, обсуждении их проектов, доведении
до сведения жителей информации о социально-экономическом развитии
муниципалитетов.
Развитие современных информационных технологий приводит к по-
явлению новых средств массовой информации, неизвестных ранее и от-
личных от традиционных газет, журналов, телевидения. Бурное развитие
сети Интернет, доступ в которую обеспечивается сейчас даже с мобильных
устройств, привел к тому, что посещаемость отдельных сайтов сопостави-
ма с тиражами газет. Скорость распространения информации в социаль-
ных сетях огромна. Поток информации здесь зачастую неконтролируем,
что приводит периодически к нарушениям прав человека, касающихся его
частной жизни.
Таким образом, деятельность средств массовой информации вне пра-
вового поля недопустима. Правовое регулирование этих правоотноше-
ний осуществляется в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г.
№ 2124-1 «О средствах массовой информации»192, устанавливающим
гарантии свободы их деятельности. Злоупотребление свободой средств
массовой информации запрещается. Ограничение такой свободы допу-
скается только в целях защиты законных интересов личности, общества и
государства.
Важным политическим правом является право на объединение, принад-
лежащее каждому гражданину. Свобода объединения дает возможность
создавать новые общественные объединения, присоединяться к существу-
ющим, самостоятельно определять продолжительность своего участия в
таком объединении. Конституция РФ в ст. 30 гарантирует право на созда-
ние профессиональных союзов с целью защиты своих интересов. Деятель-
ность профсоюзных организаций устанавливается Федеральным законом
от 12 января 1996 г. № 10‑ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности»193.
192
193
190
Любые общественные объединения создаются на добровольной осно-

ве. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объеди-
нение или пребыванию в нем. Их организация и деятельность осущест-
вляются в порядке, определенном Федеральным законом от 19 мая 1995 г.
№ 82‑ФЗ «Об общественных объединениях».
Особое место среди общественных объединений занимают политиче-
ские партии. Они создаются в целях участия российских граждан в полити-
ческой жизни общества посредством формирования и выражения их поли-
тической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах
и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в орга-
нах государственной власти и местного самоуправления. Их деятельность
регламентируется Федеральным законом «О политических партиях».
Вмешательство государственных органов в деятельность общественных
объединений не допускается за исключением случаев, прямо предусмо-
тренных законом. Запрещается создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых направлены на насильственное
изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Рос-
сийской Федерации, подрыв безопасности государства, создание воору-
женных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной
и религиозной розни.
Гарантированная Конституцией свобода объединения в значительной
мере способствует реализации принципа идеологического и политическо-
го многообразия, закрепленного в качестве одной из основ конституцион-
ного строя Российской Федерации.
Политический характер носит право граждан собираться мирно, без ору-
жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирова-
ние. Оно неразрывно связано с правом на свободу выражения своего мне-
ния, поскольку основной целью таких мероприятий является обсуждение
реальных проблем, выражение мнения определенной группы общества по
тем или иным вопросам. Подобным образом проявляется социальная и по-
литическая активность граждан. В то же время право на проведение ми-
тингов, шествий не может нарушать интересов других людей, не участвую-
щих в публичных мероприятиях.
В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54‑ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»194
публичные мероприятия – это открытые, мирные, доступные каждому,
проводимые в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или
194
191
Глава 7
пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акции, осущест-

вляемые по инициативе граждан Российской Федерации, политических
партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
Обязательным условием реализации данного права является предвари-
тельное письменное уведомление региональных органов исполнительной
власти или органов местного самоуправления о проведении публичного
мероприятия. Органы власти, рассмотрев уведомление, имеют право отка-
зать в согласовании публичного мероприятия: уведомление подано лицом,
которое не вправе быть его организатором; в уведомлении в качестве ме-
ста публичной акции указано место, в котором ее проведение запрещается.
Охрана общественного порядка при проведении таких мероприятий
возлагается на органы внутренних дел. Публичное мероприятие может
быть приостановлено или прекращено только в установленных законом
случаях, в частности, в связи с нарушением правопорядка участниками ме-
роприятия с целью защиты прав и законных интересов других граждан.
Единственным источником власти в Российской Федерации является
ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Реальное во-
площение это положение находит в предоставлении гражданам права не-
посредственно или через своих представителей участвовать в управлении
делами государства. Это одно из основных политических прав.
В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право
принимать участие в референдумах, избирать и быть избранными в органы
государственной и местной власти. Голосование на референдумах являет-
ся одной из важнейших форм непосредственного участия в управлении де-
лами государства. Участие в выборах предоставляет народу возможность
формирования органов государственной власти и управления, контроля за
их деятельностью, что в итоге обеспечивает демократизм государства. Ли-
шены этого права граждане, признанные судом недееспособными, а также
находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Порядок орга-
низации и проведения выборов определяется несколькими федеральными
законами195.
В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Фе-
дерации имеют право на равный доступ к государственной службе. При осу-
См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях избиратель-

195
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ; Федеральный

закон от 10 января 2003 г. № 19‑ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171 ; Федеральный закон от 22 февраля 2014 г.
№ 20‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» // Российская газета. 2014. 26 февраля.
192
ществлении этого права недопустима дискриминация по любому основа-

нию. Основным критерием при занятии должности должны быть деловые
и личностные качества кандидата. С целью их выявления занятие должно-
сти производится по итогам проведенного конкурса. Отказ в принятии на
государственную службу возможен только по основаниям, установленным
законом. В частности, гражданин не может быть принят на гражданскую
службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской
службе в случае: признания его недееспособным или ограниченно дее-
способным; осуждения его к наказанию, исключающему возможность ис-
полнения должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры
оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну;
наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую
службу; близкого родства или свойства с гражданским служащим, если
замещение должности гражданской службы связано с непосредственной
подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и т.д.196
Конституционное право на государственную службу дополняется пра-
вом на равный доступ к муниципальной службе, зафиксированным Феде-
ральным законом от 2 марта 2007 г. № 25‑ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации»197. Если государственный служащий – это всегда
гражданин России, то должности муниципальной службы начиная с 2007 г.
помимо граждан Российской Федерации могут занимать и иностранные
граждане (при наличии международного договора Российской Федерации).
Каждый вправе защищать себя всеми способами, не запрещенными
законом. Государственная и судебная защита прав и свобод человека га-
рантируется Основным Законом (ст.ст. 45, 46). Главенствующую роль в
осуществлении этого права выполняет национальная судебная система,
поскольку правосудие в Российской Федерации осуществляется только су-
дом, созданным в соответствии с установленными законом требованиями.
В то же время, признавая важность международных механизмов защиты
прав человека, каждый вправе в соответствии с международными догово-
рами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы
по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутри-
государственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).
Это правило является гарантией эффективного осуществления права на
судебную защиту.
196
См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79‑ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
197
193
Глава 7
Осуществление правосудия не является привилегией элитарных групп

общества. В принципе все граждане имеют право участвовать в отправле-
нии правосудия (ч. 5 ст. 32 Конституции РФ). Предоставление этого пра-
ва обязательно для демократического социального государства. Основные
формы его реализации устанавливаются различными федеральными зако-
нами198 в соответствии с определенными Конституцией РФ принципами.
Речь идет об осуществлении правосудия только судом (ч. 1 ст. 118); на-
делении судейскими полномочиями достигших возраста 25 лет граждан,
имеющих к тому же высшее юридическое образование и стаж работы по
юридической профессии не менее 5 лет (ст. 119). В случаях, предусмотрен-
ных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием
присяжных заседателей (ч. 4 ст. 123).
К числу политических прав также относится право граждан обращаться
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в
государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Кон-
ституции РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ это право пре-
доставляется также иностранным гражданам и лицам без гражданства, за
исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или меж-
дународным договором Российской Федерации.
Обращение может содержать как вопросы, связанные с личными инте-
ресами заявителя, так и любые другие. Любое обращение (предложение,
заявление, жалоба), поступившее в государственные органы и органы
местного самоуправления, в том числе по электронным каналам связи в
установленном порядке, рассматривается компетентным лицом соответ-
ствующего органа. В определенный законом срок (не позднее 30 дней со
дня регистрации обращения) заявитель должен получить письменный от-
вет по существу заявленных вопросов. Деятельность государственных и
муниципальных органов власти в этой части регулируется Федеральным
законом от 2 мая 2006 г. № 59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»199, а также рядом других нормативных
198
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1 ; Федеральный
закон от 20 августа 2004 г. № 113‑ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей
юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34.
Ст. 3528 ; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188‑ФЗ «О мировых судьях в Россий-
ской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270 ; Федеральный
закон от 30 мая 2001 г. № 70‑ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2288
199
194
актов200. Конституционное право на обращение обеспечивает реализацию

другого права граждан – на участие в управлении делами государства.
Отдельные положения закона об обращениях граждан оценивались
Конституционным Судом РФ201, в частности, на предмет распространения
на юридических лиц права направлять индивидуальные и коллективные об-
ращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Правила и процедуры, установленные законом об обращениях, изначаль-
но не касались юридических лиц. Также они не предусматривали гаран-
тий прав граждан при их обращении к государственным и муниципаль-
ным предприятиям и учреждениям, осуществляющим публично значимые
функции. Принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон № 80‑ФЗ «О внесе-
нии изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об админи-
стративных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона “О по-
рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”»202
распространил существующий порядок рассмотрения обращений граж-
дан на правоотношения с участием объединений граждан, в том числе
юридических лиц. Теперь правила рассмотрения обращений касаются го-
сударственных и муниципальных учреждений, иных организаций, их долж-
ностных лиц при условии осуществления ими публичных функций.
§ 3. Социальные, экономические
и культурные права и свободы
Эта группа прав обеспечивает возможность достойного существова-

ния человека в социальной, экономической и культурной сферах. Задача
государства сводится к созданию условий для реализации этих прав, обе-
спечению необходимых гарантий. Реализация этих прав зависит от само-
го человека, а также от социально-экономических возможностей государ-
ства. Конституция РФ формулирует перечень этих прав в обобщенном
200
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685 ;
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
201
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу
о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального
закона “О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации” в связи с
запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодатель-
ства РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
202
Российская газета. 2013. 14 мая.
195
Глава 7
виде, поэтому их конкретизация находит воплощение в отраслевом зако-

нодательстве.
В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на сво-
бодное использование своих способностей и имущества для предпринима-
тельской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Такая свобода может быть ограничена только в интересах общества и го-
сударства. Например, недопустимо производство продукции, опасной для
жизни и здоровья человека. Не допускается и экономическая деятельность,
направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Правовое регулирование предпринимательской и иной экономической
деятельности осуществляется в соответствии с нормами значительного
количества законодательных актов, главенствующее место среди которых
занимает Гражданский кодекс РФ.
Конституция РФ впервые в ч. 1 ст. 35 провозгласила принцип: «Право
частной собственности охраняется законом». Таким образом, государ-
ство помимо признания этого права возложило на себя и обязанность по
его защите. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с дру-
гими лицами (ч. 2 ст. 35). Граждане и их объединения вправе иметь в част-
ной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей
и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает
прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования зем-
лей определяются на основе федерального закона (ст. 36).
Конституция РФ определяет только общие правомочия собственни-
ка, одновременно она устанавливает важнейшие юридические гарантии
права частной собственности. В части 3 ст. 35 определено, что никто не
может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Прину-
дительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть
произведено только при условии предварительного и равноценного воз-
мещения. Пострадавший от неправомерных действий собственник имеет
право обратиться в суд для защиты нарушенных прав. Но следует учесть,
что все гарантии правовой защиты предоставляются только в отношении
имущества, полученного законным путем. Правовое регулирование кон-
кретных вопросов права частной собственности осуществляется нормами
отраслевого законодательства с учетом особенностей объекта. Защита
права собственности осуществляется нормами гражданского, уголовного
и иных отраслей законодательства.
196
Успешное осуществление предпринимательской и иной деятельности

приводит к необходимости найма рабочей силы. Большая часть работаю-
щего населения нашей страны – лица наемного труда. Учитывая их инте-
ресы, Конституция РФ устанавливает гарантии трудовых прав и свобод.
В соответствии с ч. 1 ст. 37 провозглашается свобода труда. Каждый име-
ет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выби-
рать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен.
Ограничивая возможный произвол работодателей, Конституция РФ уста-
навливает право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям
безопасности и гигиены, вознаграждение за труд без какой бы то ни было
дискриминации и не ниже установленного федеральным законом мини-
мального размера оплаты.
Трудовые правоотношения регулируются Трудовым кодексом РФ и
иными нормативными актами. Трудовое законодательство устанавлива-
ет государственные гарантии трудовых прав и свобод граждан, порядок и
способы их защиты, разрешения трудовых споров. На основании гаранти-
рованного Конституцией РФ права на отдых нормами трудового законо-
дательства установлены продолжительность рабочего времени и времени
отдыха, включая выходные и праздничные дни, а также отпуска.
Конституция РФ устанавливает, что материнство, детство и семья нахо-
дятся под защитой государства. Правовое регулирование семейных отно-
шений осуществляется в соответствии с Семейным кодексом РФ и иными
нормативными актами. Вопросы правового регулирования брачно-семей-
ных отношений отнесены к совместному ведению Российской Федерации
и ее субъектов, что сделано с целью максимально возможного учета регио
нальных традиций, серьезно сказывающихся в вопросах брака и семьи. Но
главное здесь то, что Конституция РФ устанавливает равенство прав и обя-
занностей родителей по воспитанию детей.
Государство оказывает особую поддержку гражданам, имеющим детей.
В рамках трудового законодательства для граждан с детьми и беременных
женщин устанавливаются особые правовые гарантии (например, перевод
беременных женщин на более легкий труд). Законодательство устанавли-
вает также и иные социальные гарантии: особую охрану здоровья матери
и ребенка, пособия и другие способы материальной помощи семье. Защи-
щая традиционные ценности общества, в ч. 3 ст. 38 Конституции РФ уста-
новлена обязанность трудоспособных детей, достигших 18 лет, заботиться
о нетрудоспособных родителях.
Социальные права граждан не ограничиваются заботой о семье. В со-
ответствии со ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное
197
Глава 7
обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кор-

мильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Размер такого социального обеспечения (государственных пенсий и соци-
альных пособий) устанавливается законом.
Разумеется, что человек обязан сам обеспечить свое существование.
Социальное обеспечение не предусматривает паразитирования. Тем не
менее люди, оказавшиеся в сложной жизненной ситуации, не должны
оставаться без помощи государства. Государство поощряет и помощь са-
мого общества путем создания дополнительных форм социального обе-
спечения и благотворительности, развития добровольного социального
страхования.
Конституцией РФ гарантировано право на жилище. В соответствии с ч. 1
ст. 40 никто не может быть произвольно лишен жилища. Граждане по сво-
ему усмотрению и в своих интересах осуществляют свои жилищные права,
однако их осуществление не должно нарушать законные права и интересы
других граждан. Запрещены, к примеру, самовольные перепланировки жи-
лых помещений в силу того, что это может привести к разрушению здания.
Детальное правовое регулирование этой сферы осуществляется нормами
гражданского, жилищного, административного законодательства. В соот-
ветствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и
местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают
условия для осуществления права на жилище. С этой целью реализуются
различные государственные программы по строительству жилья, поощ-
ряется деятельность коммерческих структур, осуществляющих жилищное
строительство и способствующих его финансированию, в том числе путем
различных ипотечных программ. Малоимущим, а также иным указанным в
законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплат-
но или за доступную плату из государственных, муниципальных и других
жилищных фондов в соответствии с нормами, установленными законом.
Конституция РФ гарантирует право на охрану здоровья и медицинскую
помощь. Охрана здоровья граждан предусматривает систему мер, осущест-
вляемых органами государственной и муниципальной власти, организаци-
ями, их должностными лицами, гражданами в целях профилактики забо-
леваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья
каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предо-
ставления ему медицинской помощи203.
203
граждан в Российской Федерации».
198
Реализации права на охрану здоровья служит закрепленное в ч. 3 ст. 41

Конституции РФ положение, запрещающее сокрытие должностными ли-
цами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья
людей. Выполняя эти обязанности, государство обязано создать для своих
граждан эффективно действующую национальную систему здравоохране-
ния. С этой целью в Российской Федерации финансируются федеральные
программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры
по развитию государственной, муниципальной и частной систем здраво-
охранения.
В свою очередь, медицинская помощь – это комплекс мероприятий, на-
правленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включа-
ющих в себя предоставление медицинских услуг. Она представляет собой
субъективное право гражданина на посещение лечебных учреждений.
Медицинская помощь в государственных и муниципальных учрежде-
ниях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств
соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.
Такая медицинская помощь оказывается в гарантированном объеме в
соответствии с программой государственных гарантий бесплатного ока-
зания гражданам медицинской помощи в рамках обязательного медицин-
ского страхования204. Кроме этого, каждый имеет право получить платные
медицинские и иные услуги (например, палату повышенной комфортно-
сти), в том числе в соответствии с договором добровольного медицинско-
го страхования.
Лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федера-
ции, пользуются правом на медицинскую помощь наравне с российскими
гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами
России. Право на медицинскую помощь иностранных граждан, прожива-
ющих и пребывающих на территории Российской Федерации, устанавли-
вается законодательством и соответствующими международными догово-
рами Российской Федерации.
Невозможно представить граждан современного государства, не име-
ющих образования. Право на образование – одно из важнейших прав чело-
века. В соответствии со ст. 43 Конституции в РФ каждый имеет право на
образование. Бесплатным и общедоступным является получение дошколь-
ного, основного общего и среднего профессионального образования в
государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на
204
См.: Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326‑ФЗ «Об обязательном медицинском
страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 49.
Ст. 6422.
199
Глава 7
предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить

высшее образование в государственном или муниципальном образова-
тельном учреждении и на предприятии (например, в корпоративном уни-
верситете предприятия в рамках системы подготовки и повышения квали-
фикации персонала).
Обязательным является получение основного общего образования.
Ответственность за получение детьми основного общего образования за-
кон возлагает на родителей или лиц, их заменяющих. В процессе обучения
следует учитывать индивидуальные способности учащихся, особенности
их личности. Достижение этой цели возможно как путем применения осо-
бых педагогических приемов, так и при организации специализированных
учебных заведений. С этой целью в России поддерживаются различные
формы образования и самообразования. В то же время для обеспечения
качества образования государство оставляет за собой право устанавливать
федеральные государственные образовательные стандарты, содержащие
обязательные минимальные требования к учебным планам и программам,
проверке знаний учащихся для контроля качества обучения.
В Российской Федерации гарантируется каждому свобода литератур-
ного, художественного, научного, технического и других видов творчества и
преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции РФ). Преподаватель имеет право
свободно излагать свои взгляды как в работе с учащимися, так и при под-
готовке учебных материалов в соответствии с образовательной програм-
мой. Но в своей деятельности педагог должен учитывать общие принципы
воспитания и обучения, существующие в Российской Федерации. Анало-
гично в своей творческой деятельности каждый имеет право создавать
произведения на любую тему и в любой манере. Вмешательство в этот про-
цесс допускается только в случаях, установленных законом. Недопустимо
злоупотребление свободой творчества с целью создания произведений,
провоцирующих насилие, разжигание межнациональной розни, пропаган-
ду войны, оскорбление религиозных чувств верующих, нравственности и
другие негативные явления.
Провозглашенное Конституцией РФ право на свободу творчества кон-
кретизируется в нормах законодательства, в частности в Основах законо-
дательства Российской Федерации о культуре205. Защита авторских прав
осуществляется законодательно в соответствии с закрепленным в Консти-
туции РФ положением о том, что «интеллектуальная собственность ох-
Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г.

205
№ 3612‑1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615.

200
раняется законом». В соответствии с ч. 2 ст. 44 Конституции РФ каждый

имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями
культуры, на доступ к культурным ценностям.
Гарантом прав и свобод человека в области культуры является государ-
ство. Защита этих прав и свобод осуществляется посредством законода-
тельной и иной нормативной деятельности, разработки и осуществления
государственной политики культурного развития, пресечения посяга-
тельств на права и свободы в области культуры.
§ 4. Конституционные обязанности
человека и гражданина
Неотъемлемой частью правового статуса личности являются ее обя-

занности. Они неразрывно связаны с правами и свободами человека и за-
трагивают значительную часть его жизни. Конституционные обязанности
также закреплены в главе 2 Конституции РФ вместе с правами и свободами
человека.
В полном объеме все права и обязанности гражданин Российской
Федерации может выполнять самостоятельно с 18 лет (ст. 60 Конститу-
ции РФ). Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства
иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобожда-
ет от обязанностей, вытекающих из российского гражданства (ч. 2 ст. 62
Конституции РФ). Хотя исключения из этого правила все же существуют.
Например, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство ино-
странного государства либо вид на жительство или иной документ, под-
тверждающий право на постоянное проживание российского гражданина
на территории иностранного государства, не имеют право быть избранны-
ми. Данное положение установлено Федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации». Что касается иностранных граждан и лиц без
гражданства, то они пользуются в Российской Федерации правами и несут
обязанности наравне с российскими гражданами (ч. 3 ст. 62). Исключения
из этого правила устанавливаются федеральными законами или междуна-
родными договорами Российской Федерации. Одно из этих исключений
касается невозможности участия иностранных граждан в выборах органов
государственной власти (но не органов местного самоуправления).
Главной обязанностью является соблюдение Конституции РФ и, конеч-
но, законов нашей страны (ч. 2 ст. 15). Она возлагается и на российских
201
Глава 7
граждан, и на других лиц. Данное правило является одним из основных

условий обеспечения правопорядка в обществе, гарантией эффективной
защиты прав и свобод человека. Одновременно не допускается злоупотре-
бление правом. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не
должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, уважение
прав и свобод других лиц – еще одна из важнейших обязанностей, закре-
пленная в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ.
В основе любого человеческого общества лежит традиционный инсти-
тут семьи. Выработанные и закрепленные в течение веков правила поведе-
ния в этой достаточно консервативной структуре нашли свое отражение
в нормах законодательства. Конституция РФ в качестве обязанности в ч. 2
ст. 38 устанавливает равную для родителей обязанность заботиться о де-
тях и их воспитании. Более детально она регулируется нормами семейно-
го законодательства, устанавливая допустимые формы и методы воспита-
ния, разрешая вопросы алиментных обязательств и многие другие.
Также конституционной обязанностью родителей является обеспече-
ние получения детьми основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конститу-
ции РФ). Создание условий и возможностей для получения образования
(с учетом индивидуальных особенностей каждого ребенка) осуществля-
ется государством путем создания сети образовательных учреждений. Ро-
дители по взаимному согласию, с учетом мнения детей, а также с учетом
рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии (в случае ее
наличия) имеют право выбора образовательной организации, формы по-
лучения детьми образования и формы их обучения до получения ими ос-
новного общего образования206.
Именно родители имеют преимущественное право на обучение и вос-
питание своих детей перед всеми другими лицами. Они обязаны заложить
основы физического, нравственного и интеллектуального развития лич-
ности ребенка. Органы государственной власти и органы местного само-
управления, образовательные организации обязаны только оказывать по-
мощь родителям несовершеннолетних обучающихся в воспитании детей,
охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии
индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их
развития.
206
См.: Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223‑ФЗ // Со-
брание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16 ; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г.
№ 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
202
Уважение к старшим поколениям, благодарность за их заботу также

входят в число традиционных ценностей российского общества. Обязан-
ность трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных ро-
дителях закреплена в ч. 3 ст. 38 Конституции РФ. Гражданское и семей-
ное законодательство регулирует такого рода правоотношения, включая
предоставление содержания родителям. Неисполнение или ненадлежащее
исполнение этих обязанностей влечет ответственность, установленную за-
конодательством.
Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурно-
го наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44 Конститу-
ции РФ). Наша страна прошла длительный и сложный исторический путь
развития. Памятники нашей истории и достижения российской культуры
известны всему миру. Сохранить то наследие, которое оставили предки, и
приумножить его своими достижениями – задача каждого. Правовое ре-
гулирование этих правоотношений осуществляется значительным коли-
чеством нормативных актов, в числе которых: Основы законодательства
Российской Федерации о культуре, Федеральный закон от 25 июня 2002 г.
№ 73‑ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и
культуры) народов Российской Федерации»207. Подзаконными норматив-
ными актами устанавливается перечень объектов культурного наследия,
принятых под государственную охрану. Также обязанность по сохране-
нию таких объектов возлагается и на их собственников.
Деятельность любого государства, включая обеспечение обороноспо-
собности, реализацию социальных программ и многое другое, зависит от
той финансовой основы, которую составляют собранные в виде налогов
и сборов средства. Поэтому одной из важнейших обязанностей, установ-
ленных Конституцией РФ, является обязанность каждого платить законно
установленные налоги или сборы. Эта обязанность распространяется на всех
без исключения лиц вне зависимости от их гражданства208. Однако в зави-
симости от места постоянного проживания или места деятельности нало-
гоплательщика объем обязанностей по уплате налогов может изменяться.
В определенных случаях, установленных законом, могут применяться на-
логовые льготы (полное или частичное освобождение налогоплательщика
от обязанности по уплате налогов).

207
См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г.
208
№ 146‑ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 3824.

203
Глава 7
Систему налогов и сборов в Российской Федерации, а также общие

принципы налогообложения устанавливает Налоговый кодекс. В законо-
дательство Российской Федерации о налогах и сборах также входят при-
нятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах. Ни
на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы,
а также иные взносы и платежи, установленные в другом порядке, чем это
определено Налоговым кодексом РФ.
В соответствии с ст. 3 НК РФ налоги и сборы не могут иметь дискри-
минационный характер и различно применяться исходя из социальных,
расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Не до-
пускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов,
налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства
физических лиц или места происхождения капитала. Налоги и сборы не
могут быть произвольными и устанавливаются исходя из экономических
оснований. Законодательно запрещено устанавливать налоги и сборы,
препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав
или нарушающие единое экономическое пространство Российской Феде-
рации. Дополнительной конституционной гарантией прав налогоплатель-
щиков является закрепленная в ст. 57 Конституции РФ норма о том, что
законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение на-
логоплательщиков, обратной силы не имеют.
Конституция РФ закрепляет обязанность каждого сохранять природу и
окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 57
Конституции РФ). Свобода владения, пользования и распоряжения зем-
лей и другими природными ресурсами ограничивается, если действия
собственника наносят ущерб окружающей среде (ч. 2 ст. 36 Конститу-
ции РФ). Эти конституционные обязанности конкретизируются в нормах
природоохранного законодательства. Правовые основы государственной
политики в области охраны окружающей среды закреплены Федеральным
законом от 10 января 2002 г. № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды»209.
Регулирование отношений в области охраны и использования животно-
го мира, среды его обитания осуществляется Федеральным законом от
24 апреля 1995 г. № 52‑ФЗ «О животном мире»210. Охрана и защита лесов
регламентируется Лесным кодексом РФ211. Все они призваны обеспечить
209
210
211
Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200‑ФЗ // Собрание за-
конодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
204
должную реализацию конституционного права каждого на благоприят-

ную окружающую среду. Нарушение норм природоохранного законода-
тельства влечет за собой установленную законом ответственность.
Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Россий-
ской Федерации (ч. 1 ст. 59 Конституции РФ). Зафиксированная обязан-
ность сливается здесь с моральной категорией долга. Защита своей страны
от различных опасностей (как внешней агрессии, так и любой другой) –
это выработанные в течение веков обществом единственно возможные
нормы поведения гражданина России.
Осуществление обязанности по несению военной службы гражда-
нами Российской Федерации определяется в соответствии с федераль-
ным законом (ч. 2 ст. 59 Конституции РФ). Правовое регулирование в
области воинской обязанности и военной службы в целях реализации
гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязан-
ности по защите Отечества осуществляется на основании Федерального
закона от 28 марта 1998 г. № 53‑ФЗ «О воинской обязанности и воен-
ной службе»212. Правовой статус военнослужащих определяется в соот-
ветствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76‑ФЗ «О статусе
военнослужащих»213. Прохождение военной службы осуществляется
гражданами по призыву, а также в добровольном порядке (на контракт-
ной основе). Освобождение от этой обязанности возможно только в слу-
чаях, установленных законом. Призыву подлежат все граждане мужского
пола от 18 до 27 лет, не имеющие освобождения от военной службы или
отсрочки от призыва.
Гражданин России в случае, если его убеждениям или вероисповеданию
противоречит несение военной службы, а также в иных установленных
федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной
гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции РФ). Это конституцион-
ное право реализуется в соответствии с Федеральным законом от 25 июля
2002 г. № 113‑ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»214. Эта служ-
ба представляет собой особый вид трудовой деятельности в интересах об-
щества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной служ-
бы по призыву. Такая замена возможна, если: несение военной службы
противоречит убеждениям гражданина или его вероисповеданию; гражда-
нин принадлежит к коренному малочисленному народу; гражданин ведет
212
213
214
205
Глава 7
традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование

и занимается традиционными промыслами.
Граждане проходят альтернативную гражданскую службу индивиду-
ально, а также в составе групп или формирований в организациях, подве-
домственных органам исполнительной власти, в организациях Вооружен-
ных Сил Российской Федерации в качестве гражданского персонала. При
определении вида работ и места прохождения альтернативной граждан-
ской службы учитываются конкретные обстоятельства жизни гражданина
(профессия, семейное положение и т.п.). Как правило, прохождение аль-
тернативной гражданской службы гражданами осуществляется за преде-
лами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они посто-
янно проживают. Срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза
превышает установленный срок военной службы по призыву.
Особенности прохождения военной службы, в том числе в период мо-
билизации, военного положения, определяются федеральными консти-
туционными законами, федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации.
206
Глава 8
Гражданство
§ 1. Понятие и признаки российского гражданства
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62‑ФЗ «О гражданстве Россий-

ской Федерации»215 определяет гражданство как устойчивую правовую
связь лица с Российской Федерацией. В этом определении законодатель
обозначает несколько важных признаков, характеризующих данный пра-
вовой институт.
Во-первых, гражданство представляет собой правовую связь граждани-
на и Российской Федерации, выражающуюся в нормативно закрепленных
взаимных правах и обязанностях. Они четко закреплены в правовых актах,
правам одной стороны соответствуют обязанности другой. Так, обязан-
ности государства обеспечивать достойную жизнь гражданина соответ-
ствует обязанность гражданина платить установленные налоги и сборы,
государство гарантирует предоставление основного общего образования
бесплатно, а гражданин обязан его получить. Гражданство как правовая
связь является первоосновой последующих взаимоотношений между ли-
цом и государством, предопределяет весь комплекс последующих юриди-
ческих отношений между ними.
Во-вторых, гражданство – это устойчивая правовая связь, что выражает-
ся в невозможности ее произвольного или одностороннего расторжения.
Конституция РФ запрещает исключение из гражданства государством, в
то же время законодательство предусматривает необходимость соблюде-
ния процедуры выхода из гражданства по инициативе гражданина, с воз-
можностью отказать в выходе из гражданства, при наличии оснований,
перечисленных в законе. Кроме того, устойчивость связи проявляется в
экстерриториальности гражданства, оно не связано территориально-про-
странственными границами государства, то есть связь сохраняется незави-
симо от того, где находится гражданин, гражданство сохраняется пожиз-
ненно, проживание гражданина за пределами России не прекращает его
гражданства, как бы долго он там ни находился.
215
207
Глава 8
В-третьих, персонифицированность гражданства. Соответствующие

отношения требуют юридического, документального оформления, кото-
рое выражается в издании государством в отношении каждого конкрет-
ного лица особого индивидуального правового акта, подтверждающего
его принадлежность к гражданству России. Таким актом в соответствии
со ст. 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»
является паспорт, который является основным документом, удостоверяю-
щим личность гражданина Российской Федерации216.
Отдельно следует сказать о двойном гражданстве (бипатризм) – это
особый правовой статус лица, связанный с его пребыванием одновремен-
но в гражданстве двух или более государств. При этом в соответствии со
ст. 62 Конституции РФ должен существовать международный договор
между государствами, признающий и определяющий статус бипатридов.
Двойное гражданство следует отличать от «множественности граждан-
ства», которое не предполагает наличия таких договоренностей, при этом
каждое государство считает лицо только своим гражданином, не признает
притязаний к нему со стороны другого государства и соответственно до-
пускает возможность истребования каждым государством одних и тех же
обязанностей от лица. Двойное гражданство ставит под сомнение проч-
ность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государ-
ством, поэтому в законодательстве большинства государств этот принцип
не признается.
У России было заключено два международных договора об урегули-
ровании вопросов двойного гражданства: Договор между Российской
Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов
двойного гражданства217, а также Соглашение между Российской Феде-
рацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного граж-
данства218, из которого туркменская сторона вышла в одностороннем
порядке.
216
См.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Поло-
жения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта
гражданина Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 16 июля.
217
Ратифицирован Федеральным законом от 15 декабря 1996 г. № 152‑ФЗ «О ратификации
договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании
вопросов двойного гражданства» // Российская газета. 1996. 18 декабря.
218
Ратифицирован Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 41‑ФЗ «О ратификации
соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов
двойного гражданства» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 31. Ст. 3192.
208
Гражданство Российской Федерации
В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Рос-

сийской Федерации» гражданин России (за исключением проживающих
за рубежом), имеющий иное гражданство либо вид на жительство или
иной действительный документ, подтверждающий право на его постоян-
ное проживание в иностранном государстве, обязан подать письменное
уведомление об этом в территориальные органы ФМС России в течение
60 дней со дня приобретения иного гражданства или документа на право
постоянного проживания в иностранном государстве.
Необходимо отметить, что граждане Российской Федерации, обладаю-
щие иностранным гражданством, не вправе занимать ряд государственных
должностей и должностей государственной службы в Российской Федера-
ции. На них распространяются также иные ограничения.
§ 2. Принципы российского гражданства
Принципы гражданства – это базовые правила и идеи, характеризую-

щие сущность и содержание института гражданства. Основополагающая
роль принципов института гражданства заключается в том, что все другие
нормы, регулирующие отношения гражданства Российской Федерации,
должны соответствовать им. К принципам гражданства можно отнести
следующие.
1. Невозможность ограничения права граждан по признакам социаль-
ной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ Российское государство га-
рантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от
пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеж-
дений, принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств. Кроме того, запрещаются любые формы ограничения прав
граждан по тем же признакам.
2. Единство гражданства на всей территории страны. В соответствии
с действующим законодательством в России существует только граждан-
ство России, не может быть гражданства субъектов Федерации. Граждане
Российской Федерации обладают общим для всех, единственным граж-
данством и вытекающими из принадлежности к нему едиными и равны-
ми федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты
независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают.
Отсутствие у субъектов Федерации, в том числе у республик, суверените-
209
Глава 8
та логично предопределяет отсутствие у них гражданства. Именно суве-

ренное государство (Российская Федерация) правомочно законодательно
определять, кто является его гражданами219.
Ранее действовавший Закон РФ «О гражданстве Российской Феде-
рации» 1991 г. устанавливал, что российские граждане, постоянно про-
живающие на территории республики в составе Российской Федерации,
являются одновременно гражданами этой республики, однако с приняти-
ем Конституции России 1993 г. данный подход отвергнут. Ни в статье 6
Конституции РФ, устанавливающей принцип единого гражданства, ни в ее
статьях о статусе субъектов Федерации, о предметах совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов не предусматриваются граждан-
ство республик либо других субъектов Российской Федерации и их право-
мочия в этой области220.
Можно сослаться еще на один аргумент. Согласно пункту «в» ст. 71
Конституции в федеральном ведении находится гражданство в Россий-
ской Федерации. Из буквального смысла данного положения следует, что
вопросы гражданства подведомственны исключительно Российской Феде-
рации, они регулируются только федеральными актами и только федераль-
ные органы государственной власти уполномочены на принятие решений
в данной сфере.
3. Равенство гражданства независимо от оснований его приобретения.
Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории
всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотрен-
ные Конституцией, независимо от оснований, порядка, давности приоб-
ретения гражданства и других обстоятельств, с этим связанных. Законода-
тельство не устанавливает никаких особенностей в правовом статусе лиц,
ставших гражданами России по различным основаниям: по рождению, в
связи с принятием в гражданство, восстановлением и т.п.
4. Невозможность лишения российского гражданства или права его
изменить. Лишение гражданства, то есть его расторжение по инициативе
государства, в одностороннем порядке, без согласия гражданина недопу-
219
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Фе-
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”».
220
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По за-
просу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании
ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации»
(документ опубликован не был).
210
стимо. Практика лишения гражданства существовала в период Советского

государства как мера преимущественно политического характера, однако
ч. 3 ст. 6 Конституции РФ исключила такую возможность, учитывая, что
современная концепция гражданства исходит из двустороннего характе-
ра связи между человеком и государством, что предполагает расторжение
этой связи по обоюдному согласию. В равной степени гражданину не мо-
жет быть отказано в возможности выхода из гражданства России и приоб-
ретении иного гражданства. В постановлении Конституционного Суда РФ
от 16 мая 1996 г. № 12-П указывается, что произвольное, без учета волеизъ-
явления гражданина лишение или даже временное прекращение законно
приобретенного гражданства умаляет достоинство личности, что в соот-
ветствии с Конституцией РФ является недопустимым как при издании, так
и при применении законов. Формулируя запрет на лишение гражданина
гражданства, Конституция РФ и международно-правовые акты исходят из
того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с граж-
данством, личность выступает не как объект государственной деятельно-
сти, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать
уважение достоинства личности при реализации права на гражданство221.
5. Невозможность высылки или выдачи гражданина иностранному го-
сударству. Это положение защищает российских граждан от уголовного
преследования по законодательству иностранных государств. Российские
граждане, совершившие вне пределов Российской Федерации противо-
правный поступок, будут нести ответственность по законодательству
нашей страны, если их вина будет доказана, а деяние является противо-
правным по российскому законодательству. Однако это правило не пре-
пятствует удовлетворению запросов иностранных государств на выдачу
(экстрадицию) лиц, не являющихся российскими гражданами и находя-
щихся на территории Российской Федерации.
6. Поощрение приобретения российского гражданства лицами без
гражданства, проживающими на территории России. В соответствии с
Конвенцией о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г., Конвенцией о со-
кращении безгражданства от 30 августа 1961 г. задачей любого государ-
ства является обязанность принимать меры для сокращения числа лиц без
гражданства (апатридов) на его территории. В российском законодатель-
стве данный принцип реализован через закрепление различных преферен-
221
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. № 12-П «По делу о
проверке конституционности пункта “г” статьи 18 Закона Российской Федерации “О граж-
данстве Российской Федерации” в связи с жалобой А.Б. Смирнова» // Собрание законода-
тельства РФ. 1996. № 21. Ст. 2579.
211
Глава 8
ций при предоставлении гражданства апатридам, проживающим в России.

Например, ребенок автоматически приобретает гражданство России по
рождению, если оба его родителя, проживающие на территории Россий-
ской Федерации, являются лицами без гражданства.
§ 3. Основания приобретения и прекращения

гражданства Российской Федерации
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О гражданстве Рос-

сийской Федерации» гражданство России приобретается: по рождению;
в результате приема в гражданство России; в результате восстановления в
российском гражданстве; по иным основаниям, предусмотренным законо-
дательством или международным договором Российской Федерации.
По рождению (филиация). Традиционно данное основание рассматри-
вается через такие составляющие, как «право крови», при котором граж-
данство ребенка определяется гражданством его родителей, и «право
почвы», применяемое в случаях приобретения гражданства лицом, ро-
дившимся на территории государства, хотя бы его родители и не имели
гражданства данного государства. Так, ребенок приобретает гражданство
России, если на день рождения ребенка:
а) оба его родителя или единственный его родитель имеют граждан-
ство России (независимо от места рождения ребенка);
б) один из его родителей имеет гражданство России, а другой родитель
является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или
место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
в) один из его родителей имеет гражданство России, а другой родитель
является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на
территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет ли-
цом без гражданства;
г) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на тер-
ритории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или
лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории
России, а государство, гражданами которого являются его родители или
единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.
Ребенок, который находится на территории России и родители кото-
рого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в слу-
чае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обна-
ружения.
212
Прием в гражданство России (натурализация) – это добровольное всту-

пление в гражданство России иностранным гражданином или апатридом,
которое можно рассматривать как своеобразное соглашение между госу-
дарством и соискателем-иностранцем. Прием в гражданство допускается в
общем и упрощенном порядке, установленном ст.ст. 13 и 14 Федерального
закона «О гражданстве Российской Федерации». Иностранные граждане
и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспо-
собностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Рос-
сии в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:
а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения
вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в граждан-
ство России в течение пяти лет непрерывно (если лицо выезжало за преде-
лы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного
года);
б) обязуются соблюдать Конституцию России и ее законодательство;
в) имеют законный источник средств к существованию;
г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заяв-
лениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;
д) владеют русским языком.
Срок проживания сокращается до года при:
а) наличии у лица высоких достижений в области науки, техники и куль-
туры; обладании профессией либо квалификацией, представляющими ин-
терес для Российской Федерации;
б) предоставлении лицу политического убежища на территории России;
в) признании лица беженцем в порядке, установленном федеральным
законом.
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18
лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о
приеме в гражданство России в упрощенном порядке, без соблюдения усло-
вия о сроке проживания, если:
а) имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство России и
проживающего на территории Российской Федерации;
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах,
входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и
остаются в результате этого лицами без гражданства;
в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, полу-
чили среднее профессиональное или высшее профессиональное образова-
ние в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля
2002 г.
213
Глава 8
г) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего

СССР;
д) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех
лет;
е) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь,
достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Феде-
рации;
ж) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, про-
ходящими не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных
Силах России, других войсках или воинских формированиях;
з) проживают на законном основании на территории Российской
Федерации и признаны носителями русского языка, при условии отказа
указанных иностранных граждан от имеющегося у них гражданства ино-
странного государства (введено в связи с вхождением в состав России
Республики Крым и города федерального значения – Севастополь). При
этом лицо может быть признано носителем русского языка по результатам
собеседования специальной комиссией, если оно владеет русским языком
и повседневно использует его в семейно-бытовой и культурной сферах,
при условии, что данные лица либо их родственники по прямой восхо-
дящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на
территории Российской Федерации либо на территории, относившейся
к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы
Российской Федерации.
Без соблюдения некоторых общих требований для приема в граждан-
ство России принимаются и отдельные иные категории лиц (ст. 14 За-
кона).
Отклоняются заявления о приеме в гражданство России, поданные ли-
цами, которые:
а) выступают за насильственное изменение основ конституционно-
го строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу
безопасности нашей страны;
б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлени-
ями о приеме в гражданство России или о восстановлении в гражданстве
России, выдворялись за пределы Российской Федерации;
в) использовали подложные документы или сообщили заведомо лож-
ные сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или
в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не
предусмотрено международным договором Российской Федерации;
214
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умыш-

ленных преступлений на территории России или за ее пределами, призна-
ваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Россий-
ской Федерации или компетентными органами иностранных государств за
преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным зако-
ном (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за дей-
ствия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истече-
ния срока наказания);
Восстановление в гражданстве – это упрощенный порядок приобрете-
ния гражданства лицом, которое состояло в гражданстве данного государ-
ства, но по каким-то причинам утратило его. В связи с тем что указанные
лица ранее состояли в гражданстве России, им установлен сокращенный
срок постоянного проживания в стране – три года, но в то же время они
обязаны соответствовать всем остальным требованиям, установленным
для приема в гражданство, что роднит эти два основания.
К иным основаниям приобретения гражданства можно отнести оп-
тацию, то есть выбор гражданства. Так, при изменении Государственной
границы Российской Федерации в соответствии с международным догово-
ром РФ лица, проживающие на территории, государственная принадлеж-
ность которой изменена, имеют право на выбор гражданства в порядке и
сроки, которые установлены соответствующим международным догово-
ром Российской Федерации. Например, в результате распада Советского
Союза образовались новые государства, некоторые категории лиц, про-
живающих на территориях бывших союзных республик (военнослужащие,
члены их семей), имели возможность выбора гражданства, хотя многие и
не осознавали значения происходящего.
Следует отметить, что процедура производства по делам о гражданстве
(сроки, перечень необходимых документов и требования к ним, полномо-
чия должностных лиц и др.) утверждена Указом Президента РФ от 14 ноя-
бря 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения
вопросов гражданства Российской Федерации»222.
Гражданство России прекращается:
а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
б) по иным основаниям, предусмотренным законодательством или
международным договором Российской Федерации.
222
215
Глава 8
Выход из гражданства России лица, проживающего на территории

Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного во-
леизъявления такого лица в общем порядке. Выход из гражданства лица,
проживающего на территории иностранного государства, осуществляется
на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном
порядке. Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из
родителей которого имеет гражданство России, а другой родитель явля-
ется иностранным гражданином либо единственный родитель которого
является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном по-
рядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного
родителя.
Выход из гражданства России не допускается, если гражданин Россий-
ской Федерации:
а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязатель-
ство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в ка-
честве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется
вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный
приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы гражданства
находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
§ 4. Органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации
Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Россий-
ской Федерации, являются: Президент Российской Федерации; Федераль-
ная миграционная служба; Министерство иностранных дел РФ, а также ди-
пломатические представительства и консульские учреждения Российской
Федерации, находящиеся за ее пределами.
Президент решает вопросы:
а) приема в гражданство России в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем по-
рядке;
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.
Федеральная миграционная служба:
а) определяет наличие гражданства Российской Федерации у лиц, про-
живающих на территории страны;
б) принимает от лиц, проживающих на территории Российской Феде-
рации, заявления по вопросам гражданства;
216
в) проверяет факты и представленные для обоснования заявлений по

вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае не-
обходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих
государственных органах;
г) направляет Президенту РФ заявления по вопросам приема, выхода
и восстановления гражданства России в общем порядке, представленные
для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на
данные заявления, документы и материалы;
д) исполняет принятые Президентом РФ решения по вопросам рос-
сийского гражданства в отношении лиц, проживающих на территории
Российской Федерации;
е) рассматривает заявления по вопросам гражданства Российской Фе-
дерации, поданные лицами, проживающими на территории страны, и при-
нимает решения по вопросам гражданства России в упрощенном порядке;
ж) ведет учет лиц, в отношении которых приняты решения об измене-
нии гражданства;
з) оформляет гражданство России;
и) осуществляет отмену решений по вопросам гражданства Россий-
ской Федерации.
Министерство иностранных дел РФ (выполняет функции, аналогичные
ФМС России, но в отношении лиц, проживающих вне пределов России):
а) определяет наличие гражданства Российской Федерации у лиц, про-
живающих за ее пределами;
б) принимает от лиц, проживающих за пределами Российской Федера-
ции, заявления по вопросам российского гражданства;
в) проверяет факты и представленные для обоснования заявлений по
вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае не-
обходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих
государственных органах;
г) направляет Президенту РФ заявления по вопросам гражданства
Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и
иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и
материалы;
д) исполняет принятые Президентом РФ решения по вопросам граж-
данства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за преде-
лами России;
е) рассматривает заявления по вопросам гражданства, поданные лица-
ми, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимает ре-
шения по вопросам гражданства в упрощенном порядке;
217
Глава 8
ж) ведет учет лиц, в отношении которых дипломатическими представи-

тельствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, нахо-
дящимися за ее пределами, приняты решения об изменении гражданства;
з) оформляет гражданство России;
и) осуществляет отмену решений по вопросам гражданства Россий-
218
Глава 9
Конституционные основы
положения иностранных
граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации
§ 1. Понятие и статус иностранных граждан

и лиц без гражданства
Население любой страны состоит не только из граждан своего государ-

ства (собственных граждан), но и иностранных граждан и лиц без граждан-
ства (апатридов). Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115‑ФЗ «О пра-
вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»223
установил, что иностранным гражданином в Российской Федерации при-
знается физическое лицо, не являющееся российским гражданином и име-
ющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного
государства. В свою очередь, лицо без гражданства – лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства нали-
чия у него гражданства (подданства) иностранного государства.
По сроку нахождения в Российской Федерации можно выделить следу-
ющие группы иностранных граждан и лиц без гражданства: временно пре-
бывающие; временно проживающие; постоянно проживающие.
Временно пребывающим является иностранный гражданин (апатрид),
прибывший в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке,
не требующем визы, получивший миграционную карту, но не имеющий
вида на жительство или разрешения на временное проживание.
Срок временного пребывания на территории Российской Федерации
определяется сроком действия выданной иностранному гражданину (лицу
без гражданства) визы. В зависимости от цели въезда она может быть:
частная, деловая, туристическая, учебная, рабочая, гуманитарная и виза на
въезд в целях получения убежища.
По истечении срока действия визы иностранный гражданин (лицо без
гражданства) обязан выехать из Российской Федерации, если на момент
223
219
Глава 9
истечения данного срока он не получил разрешение на продление срока

временного пребывания или разрешение на временное проживание.
Срок временного пребывания иностранного гражданина, въехавшего
на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем полу-
чения визы, как правило, не может превышать 90 суток. В целях обеспе-
чения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса
трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству
российских граждан, в иных целях внутренней и внешней политики госу-
дарства Правительство РФ вправе увеличить до 180 суток или сократить
срок временного пребывания иностранного гражданина на территории
одного или нескольких субъектов РФ (на территории всей Российской
Федерации).
Временно проживающим в Российской Федерации является иностран-
ный гражданин (апатрид), получивший в установленном порядке разреше-
ние на временное проживание. Оно выдается в пределах квоты, ежегодно
утверждаемой Правительством РФ с распределением по субъектам Феде-
рации. Распоряжением Правительства РФ от 19 ноября 2012 г. № 2127-р
«Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без
гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федера-
ции на 2013 год»224 квота была установлена в количестве 105 000. В 2014 г.
квота составила уже 95 880 разрешений225.
Без учета утвержденной Правительством России квоты разрешение
на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину
(лицу без гражданства):
– родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в
гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федера-
ции;
– признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына
или дочь, состоящих в гражданстве России;
– имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего
в гражданстве Российской Федерации;
– состоящему в браке с российским гражданином, имеющим место жи-
тельства в Российской Федерации;
– осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере,
установленном Правительством РФ;
224
Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2013 г. № 2231-р «Об установлении кво-

225
ты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное

проживание в Российской Федерации на 2014 год» // Российская газета. 2014. 6 декабря.
220
Конституционные основы положения иностранных граждан…
– поступившему на военную службу на срок его военной службы;

– участнику Государственной программы по оказанию содействия до-
бровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совмест-
но с ним;
– имеющему ребенка, состоящего в российском гражданстве;
– имеющему сына или дочь, достигших возраста 18 лет, состоящих в
гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в за-
конную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дее-
способности.
Срок действия разрешения на временное проживание составляет 3 года.
Порядок получения разрешения на временное проживание и перечень не-
обходимых документов определяются Административным регламентом
по предоставлению Федеральной миграционной службой государствен-
ной услуги по выдаче иностранным гражданам (лицам без гражданства)
разрешения на временное проживание в Российской Федерации226.
Постоянно проживающим в Российской Федерации является иностран-
ный гражданин или лицо без гражданства, получивший в установленном
порядке вид на жительство.
Заявление о выдаче вида на жительство подается в течение срока дей-
ствия разрешения на временное проживание и при условии, что иностран-
ный гражданин или лицо без гражданства прожили в Российской Федера-
ции на основании этого разрешения не менее 1 года. Срок действия вида
на жительство – 5 лет. По окончании данного срока постоянного прожива-
ния вид на жительство может быть продлен еще на 5 лет. Количество прод-
лений срока действия вида на жительство не ограничено.
Важно отметить, что вид на жительство, оформляемый иностранному
гражданину как высококвалифицированному специалисту, и вид на жи-
тельство, оформляемый члену семьи указанного иностранного граждани-
на, выдается на срок действия разрешения на работу, выданного иностран-
ному гражданину для осуществления трудовой деятельности в Российской
Федерации в качестве высококвалифицированного специалиста.
Объем прав и обязанностей иностранных граждан традиционно обу-
словлен применением по отношению к ним со стороны государства опре-
деленных правовых режимов. Правовой режим – сложное правовое яв-
ление, имеющее многофункциональное значение. Его характеризуют как
совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых
226
Приказ ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 40 // Российская газета. 2008. 20 мая.
221
Глава 9
государством в целях урегулирования конкретных отношений путем огра-

ничений одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных
субъектов права.
Правовой статус иностранных граждан (лиц без гражданства) предо-
пределяют своим действием национальный и специальный режимы. При-
чем в зависимости от той или иной группы прав и обязанностей они дей-
ствуют в определенном сочетании и взаимосвязи.
Когда говорят о национальном режиме, то обычно соотносят правовой
статус иностранных граждан и лиц без гражданства со статусом собствен-
ных граждан. Практическая значимость изложенного состоит в том, что
при предоставлении национального режима иностранные граждане и лица
без гражданства могут пользоваться теми же правами и обязанностями,
что и граждане страны пребывания.
Между тем действие национального режима в отношении иностранцев
(лиц без гражданства) не безгранично. Он применим лишь в отношении
определенных прав и обязанностей. Вследствие этого иностранцы и лица
без гражданства практически никогда и нигде полностью не уравниваются
с собственными гражданами в правах и обязанностях, то есть объем их пра-
вового статуса всегда несколько меньше. Подобная практика не противо-
речит современному международному праву.
Так, в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся
гражданами страны, в которой они проживают227, принятой Генеральной
Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., закреплены следующие принципы и
нормы:
– право любого государства устанавливать правовой режим иностран-
цев и лиц без гражданства, учитывая при этом свои международные обяза-
тельства, включая и обязательства в области прав человека;
– обязанность иностранцев и лиц без гражданства соблюдать законы
государства, в котором они находятся, а за их нарушение нести ответствен-
ность наравне с гражданами этого государства;
– в соответствии с национальным законодательством и с учетом обя-
зательств государства по международному праву иностранцы и лица без
гражданства пользуются соответствующим объемом прав и свобод;
– недопустимость массовых высылок иностранцев и лиц без граждан-
ства, законно находящихся на территории данной страны;
– право на защиту своего гражданства, означающее возможность в лю-
бое время связаться с консульством или дипломатическим представитель-
227
Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 255–259.
222
ством государства, гражданином которого он является (при отсутствии

таковых – с консульством или дипломатическим представительством дру-
гого государства, которому поручено защищать интересы государства,
гражданином которого он является, в государстве, в котором он прожи-
вает).
Специальный режим устанавливает особые (отличные от правил для
собственных граждан) правила общения с иностранными гражданами
(лицами без гражданства). Он может иметь как позитивный, так и не-
гативный характер, то есть представлять собой совокупность опреде-
ленных льгот и ограничений, установленных государством в отношении
иностранных граждан (лиц без гражданства). При этом его действие воз-
можно как в отношении прав, так и в отношении обязанностей указан-
ной категории лиц.
В настоящее время национальный режим получил широкое офици-
альное закрепление в отечественном законодательстве. Иностранные
граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации в
соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ правами и несут обязанности
наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным
законом или международным договором. Согласно ст. 4 Федерального за-
кона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде-
рации» иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности
наравне с российскими гражданами за исключением случаев, предусмо-
тренных федеральным законом.
Действующее законодательство не связывает применение к иностран-
ным гражданам национального режима с принципом взаимности. Поэто-
му он предоставляется независимо от того, пользуются ли таким режимом
в соответствующем иностранном государстве российские граждане. В от-
дельных случаях законодатель вправе установить правила в отношении
осуществления каких-либо прав на началах взаимности. Кроме того, суще-
ствует возможность использования ответных ограничительных мер – так
называемых реторсий.
Объем правомочий иностранных граждан (лиц без гражданства) опре-
деляется различными способами. Как правило, адресат решения о право-
мочиях – иностранные граждане и лица без гражданства – прямо указыва-
ется в законе. Однако возможен и иной вариант: наделение иностранцев
и апатридов правомочиями или, напротив, непредоставление им правомо-
чий производятся без прямого упоминания о них, посредством формули-
ровок, относящихся к любым гражданам или только к российским граж-
данам. В первом случае под гражданами понимаются также иностранные
223
Глава 9
граждане, во втором случае на иностранных граждан решение не распро-

страняется.
Особо следует подчеркнуть, что согласно Конституции РФ любые от-
клонения от национального режима (в сторону ограничения прав и, на-
против, в сторону их расширения по сравнению с правами российских
граждан) должны быть установлены только федеральным законом или
международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62).
Действие национального режима максимальное применение находит в
сфере личных (гражданских) прав и обязанностей иностранных граждан
(лиц без гражданства). Именно здесь они практически полностью уравне-
ны с российскими гражданами. И это не случайно, поскольку данные права
и обязанности адресованы человеку как члену гражданского общества и
ими обладают как собственные граждане, так и лица, не имеющие россий-
ского гражданства.
Государство устанавливает для иностранцев лишь некоторые ограниче-
ния на свободу передвижения и выбор места жительства. Данные ограни-
чения можно рассматривать как возложение специфических обязанностей,
обусловленных отсутствием у них российского гражданства. Между тем сле-
дует обратить внимание на то, что в последние годы подобные ограничения
были заметно ослаблены и сегодня более 90% территории страны открыто
для свободного посещения иностранных граждан и лиц без гражданства.
В отношении политических и социально-экономических прав и обязан-
ностей действие национального режима имеет не столь широкое примене-
ние, поскольку реализация многих из них предусматривает определенные
ограничения для иностранцев и лиц без гражданства.
В сфере политических прав ограничения затрагивают, как правило, из-
бирательные права и право на доступ к государственной службе. Очевид-
но, что указанные права непосредственно связаны с участием в политиче-
ской жизни страны, управлением государственными делами, и поэтому на
обладание ими не могут претендовать иностранные граждане и лица без
гражданства. Данный подход полностью согласуется с нормами между-
народного права. Так, в статье 25 Международного пакта о гражданских
и политических правах 1966 г. говорится, что только гражданин должен
иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных
ограничений право и возможность:
– принимать участие в ведении государственных дел как непосред-
ственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
– голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах,
производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при
224
тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление изби-

рателей;
– допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государ-
ственной службе.
Конституцией РФ право участвовать в управлении делами государства,
право избирать и быть избранными в органы государственной власти и ор-
ганы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме закре-
плено за российскими гражданами. Кроме того, они имеют равный доступ
к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия.
На них же возлагается обязанность военной службы.
В сфере социально-экономических прав в основном существуют огра-
ничения на определенные виды трудовой и коммерческой деятельности
иностранных граждан и лиц без гражданства. Необходимость этих ограни-
чений объясняется соображениями государственной безопасности, осо-
быми экономическими интересами государства и некоторыми другими
причинами.
В статье 12 Федерального закона «О правовом положении иностран-
ных граждан в Российской Федерации» подтверждено положение о том,
что иностранные граждане (лица без гражданства) не имеют права изби-
рать и быть избранными в федеральные и региональные органы государ-
ственной власти, а также участвовать в общероссийском референдуме и
референдумах субъектов РФ. Между тем постоянно проживающие в Рос-
сии иностранные граждане и лица без гражданства имеют право избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать
в местном референдуме (п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных
Российской Федерации»).
Систематизированный перечень ограничений на некоторые виды дея
тельности иностранных граждан (лиц без гражданства) впервые опреде-
лен в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации» (ст. 14). Данные лица не имеют права:
– находиться на муниципальной службе228;
228
Из этого правила есть исключение. Предметом регулирования Федерального закона от
2 марта 2007 г. № 25‑ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» являются
отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу российских граждан,
граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской
Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на
муниципальной службе (ст. 1).
225
Глава 9
– замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Госу-

дарственным флагом России, в соответствии с ограничениями, предусмо-
тренными Кодексом торгового мореплавания РФ;
– быть членом экипажа российского военного корабля, а также лета-
тельного аппарата государственной или экспериментальной авиации;
– быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
– быть принятым на работу на объектах и в организации, деятельность
которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации.
Перечень таких объектов и организаций (к примеру, атомные станции)
утверждается Правительством РФ229;
– заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск
иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.
Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754
«Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для
въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное
разрешение»230 установлены территории (например, ЗАТО, закрытые
военные городки, пограничные зоны), посещение которых должно быть
санкционировано.
Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должно-
стей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти про-
центов акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавли-
вается Правительством РФ.
Как уже отмечалось, общепринятым является положение о том, что
иностранные граждане и лица без гражданства освобождаются в государ-
стве пребывания от обязанности нести военную службу. Это положение
раскрывается в ст. 15 Федерального закона «О правовом положении ино-
странных граждан в Российской Федерации»: «Иностранные граждане не
могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую
службу). Иностранные граждане могут поступить на военную службу по
контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, дру-
гие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского пер-
сонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами».
229
Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня
объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют право быть принятыми
на работу» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 41. Ст. 3996.
230
226
§ 2. Правовой статус лиц,

получивших убежище в Российской Федерации,
и вынужденных переселенцев
Право убежища является одним из общепризнанных и старейших пра-

вовых институтов, нашедших широкое признание и отражение в нацио-
нальном законодательстве и в международном праве.
Предоставление убежища тому или иному лицу означает, что государ-
ство принимает на себя обязанность гарантировать его личную неприкос-
новенность и безопасность.
В рамках Организации Объединенных Наций данный институт опреде-
лен во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: каждый человек имеет
право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться
этим убежищем (ст. 14). Это право не может быть использовано в случае
преследования, в действительности основанного на совершении неполи-
тического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам
ООН.
Универсальными международными документами, определяющими
круг лиц, имеющих право на убежище и правовой режим беженцев, яв-
ляются Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касаю-
щийся статуса беженцев 1967 г., ратифицированные Россией в 1992 г.231
Конституция РФ закрепляет за лицами, испытывающими политическое
преследование в своих странах, право убежища на территории Российской
Федерации (ст. 63). Тем самым подчеркивается, что субъектами этого пра-
ва на территории нашей страны являются исключительно иностранные
граждане и лица без гражданства, то есть лица, не являющиеся ее гражда-
нами.
Лица, получившие или стремящиеся получить в Российской Федерации
убежище, представляют собой специфическую группу иностранных граж-
дан и апатридов, поскольку их правовой статус имеет ряд существенных
особенностей. Так, в отличие от «обычных» иностранцев они не пользу-
ются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с
ним каким-либо обязательствами, даже если и остаются его гражданами
(подданными). Кроме того, данные лица не подлежат выдаче на терри-
торию того государства, где они могут подвергаться преследованию, по-
скольку иначе теряется смысл права убежища.
231
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 49. С. 2863.
227
Глава 9
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими во-

просы предоставления убежища в нашей стране, являются Закон РФ от
19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»232 и Указ Президента РФ от
21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предостав-
ления Российской Федерацией политического убежища»233.
Анализ этих актов показывает, что при решении вопроса о предостав-
лении убежища могут быть задействованы две самостоятельные юридиче-
ские системы, каждая из которых имеет собственную процедуру:
1) предоставление статуса беженца на основании Закона о беженцах;
2) предоставление убежища на основании ст.ст. 63 и 89 Конституции РФ.
Иными словами, существуют две категории лиц, которым может быть
предоставлено убежище в Российской Федерации. Первую категорию
составляют лица, объединенные общим понятием «беженцы». Вторую –
лица, которым предоставляется убежище для защиты их от преследования
за политическую деятельность в своей стране (в данном случае речь идет о
политическом убежище в узком смысле слова).
Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской
Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жерт-
вой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, на-
циональности, принадлежности к определенной социальной группе или
политических убеждений находится вне страны своей гражданской при-
надлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не жела-
ет пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея
определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обыч-
ного местожительства в результате подобных событий, не может или не
желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом
Законом РФ «О беженцах». Он предусматривает осуществление сле-
дующих действий: обращение с ходатайством о признании беженцем;
предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче
свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в
рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уве-
домления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотре-
ние ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем
либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца
либо уведомления об отказе в признании беженцем.
232
233
228
Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем, решение

об отказе в рассмотрении ходатайства по существу (об отказе в призна-
нии беженцем) принимается по итогам анкетирования лица, оформления
опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований.
Такое решение может быть принято по результатам проверки достоверно-
сти полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи,
проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федера-
ции и оснований для их нахождения здесь, после всестороннего изучения
причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения со-
общенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собесе-
дований.
Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на тер-
ритории Российской Федерации, проходит процедуру идентификации
личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую
регистрацию, по месту подачи ходатайства.
Признание беженцем лица, не достигшего возраста 18 лет и прибыв-
шего на территорию нашей страны без сопровождения родителей или
опекунов, осуществляется с учетом интересов этого лица в соответствии с
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Рос-
сийской Федерации после получения сведений о родителях или об опеку-
нах данного лица.
Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее
возраста 18 лет, обязано лично или через уполномоченного представите-
ля обратиться с письменным ходатайством в дипломатическое представи-
тельство или консульское учреждение Российской Федерации (если лицо
еще не прибыло на российскую территорию). Оно может обратиться в ор-
ган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти
по безопасности (Пограничная служба) в пункте пропуска через Государ-
ственную границу Российской Федерации (при пересечении данным ли-
цом границы). В случае пересечения данным лицом российской границы
оно в течение суток должно обратиться: в орган пограничного контроля;
в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по
внутренним делам (ГУМВД, УМВД по субъекту РФ); в территориальный
орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции – Управ-
ление Федеральной миграционной службы по субъекту РФ (УФМС по
субъекту РФ) – при вынужденном незаконном пересечении Государствен-
ной границы России в пункте пропуска либо вне этого пункта; в УФМС
229
Глава 9
по субъекту РФ по месту своего пребывания на законном основании на

территории Российской Федерации.
Сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших
совершеннолетия, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при от-
сутствии родителей – в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного
из совершеннолетних членов семьи, добровольно взявшего на себя ответ-
ственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не до-
стигших возраста 18 лет.
Закон РФ «О беженцах» определяет следующий порядок предвари-
тельного рассмотрения ходатайства:
1) дипломатическим представительством или консульским учреждени-
ем в течение одного месяца со дня поступления ходатайства лица, находя-
щегося вне пределов территории Российской Федерации;
2) управлением Федеральной миграционной службы по субъекту РФ
в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства лица, нахо-
дящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской
Федерации;
Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим пред-
ставительством или консульским учреждением по месту подачи ходатай-
ства либо территориальным органом ФМС России.
Свидетельство является документом, удостоверяющим личность хо-
датайствующего о признании беженцем, а также основанием для реги-
страции его самого и членов его семьи территориальным УФМС на срок
рассмотрения ходатайства по существу. Свидетельство к тому же служит
основанием для направления ходатаев в центр временного размещения.
Беженцы имеют право на: услуги переводчика и информацию о своих
правах и обязанностях; содействие в оформлении документов для въезда
на территорию Российской Федерации; содействие в обеспечении проезда
и провоза багажа к месту пребывания; получение питания и коммунальных
услуг в центре временного размещения вплоть до убытия к новому месту
пребывания. Им гарантируется обеспечение безопасности; пользование
жилым помещением, предоставляемым из фонда жилья для временного
поселения; медицинская и лекарственная помощь; содействие в направ-
лении на профессиональное обучение или в трудоустройстве; работа по
найму или предпринимательская деятельность; социальная защита, в том
числе социальное обеспечение; содействие в устройстве детей лица, при-
знанного беженцем, в государственные (муниципальные) дошкольные об-
разовательные учреждения, учреждения начального профессионального
образования, а также в переводе их в образовательные учреждения сред-
230
него профессионального и высшего профессионального образования;

содействие Федеральной миграционной службы в получении сведений о
родственниках лица, признанного беженцем, проживающих в государстве
его гражданской принадлежности; обращение в УФМС по месту пребы-
вания лица и членов его семьи в целях оформления проездных документов
для выезда за пределы Российской Федерации; обращение с заявлением о
предоставлении права на постоянное проживание на территории России
или на приобретение российского гражданства в соответствии с законо-
дательством и международными договорами РФ; участие в общественной
деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключе-
нием случаев, предусмотренных законодательством и международными
договорами РФ; добровольное возвращение в государство своей граждан-
ской принадлежности; выезд на место жительства в иностранное государ-
ство; пользование иными правами, предусмотренными законодательством
и международными договорами РФ, а также законодательством субъектов
Федерации.
Беженец и прибывшие с ним члены семьи обязаны: соблюдать Консти-
туцию и законодательство РФ, законодательство субъектов Федерации по
месту своего пребывания; своевременно прибыть в центр временного раз-
мещения или иное место пребывания, определенное федеральной мигра-
ционной службой либо ее территориальным органом; соблюдать порядок
проживания и выполнять требования санитарно-гигиенических норм про-
живания в центре временного размещения; сообщить в течение семи дней
в территориальный орган ФМС России сведения об изменении фамилии,
имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства
Российской Федерации или гражданства другого иностранного государ-
ства либо о получении разрешения на постоянное проживание в России;
известить о намерении переменить место пребывания на территории на-
шей страны либо выехать на место жительства за пределы России; сняться
с учета в УФМС при перемене места пребывания и в течение семи дней
со дня прибытия к новому месту встать на учет в территориальном органе
миграционной службы; проходить ежегодный переучет в установленные
сроки.
В Законе РФ «О беженцах» содержатся основания утраты и лишения
лица статуса беженца. Лицо утрачивает статус беженца: после получе-
ния разрешения на постоянное проживание на территории Российской
Федерации либо при приобретении российского гражданства; если сно-
ва добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской
принадлежности; если, лишившись гражданства, снова его добровольно
231
Глава 9
приобрело; если приобрело гражданство иностранного государства и

пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлеж-
ности; если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое по-
кинуло; если не может более отказываться от пользования защитой го-
сударства своей гражданской принадлежности, территорию которого
вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным Зако-
ном РФ «О беженцах», в связи с тем, что данные обстоятельства более не
существуют; если не имеет определенного гражданства и может вернуться
в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем,
что обстоятельства, предусмотренные Законом РФ «О беженцах», в дан-
ном государстве более не существуют.
Лицо лишается статуса беженца Федеральной миграционной службой
либо ее территориальным органом, если оно: осуждено по вступившему в
силу приговору суда за совершение преступления на территории Россий-
ской Федерации; сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило
фальшивые документы, послужившие основанием для признания бежен-
цем, либо допустило иное нарушение положений Закона РФ «О бежен-
цах»; привлечено к административной ответственности за совершение
административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, рас-
тений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества
либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические сред-
ства или психотропные вещества либо их прекурсоры.
Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении его ста-
туса беженца с указанием причин принятого решения и порядка его обжа-
лования вручается или направляется данному лицу Федеральной миграци-
онной службой либо ее территориальным органом в течение трех рабочих
дней со дня принятия решения.
Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией ино-
странным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных
интересов на основании общепризнанных принципов и норм междуна-
родного права.
Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам,
ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать
жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или
в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую
деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим
принципам, признанным мировым сообществом, нормам международ-
ного права. При этом принимается во внимание, что преследование на-
232
правлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о

предоставлении политического убежища.
Предоставление политического убежища производится указом Пре-
зидента РФ. Получивший убежище пользуется в России правами и сво-
бодами и несет обязанности наравне с российскими гражданами, кроме
случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства
федеральным законом или международным договором Российской Фе-
дерации.
Предоставление политического убежища распространяется и на чле-
нов семьи лица, получившего убежище, при условии их согласия с ходатай-
ством. Согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.
Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется,
если лицо:
– преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской
Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противо-
речащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
– привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в от-
ношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий ис-
полнению обвинительный приговор суда на территории Российской
Федерации;
– прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
– прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими
институтами в области защиты прав человека;
– прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглаше-
ние о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица
на убежище;
– представило заведомо ложные сведения;
– имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;
– не может или не желает вернуться в страну своей гражданской при-
надлежности или страну своего обычного местожительства по экономиче-
ским причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситу-
аций природного и техногенного характера.
Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое
убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в
случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну
своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну;
добровольного отказа от политического убежища на территории Россий-
ской Федерации; приобретения российского гражданства или граждан-
ства другой страны.
233
Глава 9
Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое

убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установлен-
ного образца по месту обращения лица с ходатайством. Свидетельство не
может быть выдано в форме электронного документа.
Территориальные подразделения Федеральной миграционной службы
на основании свидетельства о предоставлении политического убежища
оформляют вид на жительство.
Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федера-
цией политического убежища по соображениям государственной безопас-
ности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей
целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно со-
вершило преступление и в отношении него имеется вступивший в закон-
ную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Лишение политического убежища производится указом Президен-
та РФ.
Вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, по-
кинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его
или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо
вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по призна-
ку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка,
а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе
или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждеб-
ных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых
нарушений общественного порядка234.
По вышеназванным обстоятельствам вынужденным переселенцем при-
знается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жи-
тельства на территории иностранного государства и прибывший в Россию;
2) российский гражданин, вынужденный покинуть место жительства
на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого
субъекта РФ;
3) иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно про-
живающие на законных основаниях на территории Российской Федера-
ции и изменившие место жительства в пределах ее территории;
4) гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на террито-
рии республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в
234
См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведо-
мости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.
234
Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением

гражданства России, при наличии обстоятельств, препятствовавших дан-
ному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на террито-
рии Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1) совершившее преступление против мира, человечности или дру-
гое тяжкое преступление, признаваемое таковым российским законо
дательством;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о призна-
нии его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия
с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса
беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо
вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера.
Лицо, покинувшее место жительства по вышеназванным обстоятель-
ствам и претендующее на признание его вынужденным переселенцем,
должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с хо-
датайством о признании его вынужденным переселенцем в территориаль-
ный орган ФМС России, по месту своего нового пребывания.
Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем,
вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в Фе-
деральную миграционную службу (ее территориальный орган по месту
предполагаемого переселения) либо в дипломатическое представитель-
ство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве
своего пребывания для направления данного ходатайства в миграционную
службу.
Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным
органом ФМС России в течение трех дней со дня поступления ходатайства.
При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждо-
му лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выда-
ется или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Све-
дения о прибывших членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся
в свидетельство одного из родителей. Форма свидетельства и порядок его
выдачи определяются уполномоченным федеральным органом исполни-
тельной власти. Свидетельство является основанием для предоставления
лицу прав и возложения на него обязанностей, предусмотренных законом.
В случае если лицу, претендующему на признание его вынужденным
переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней
235
Глава 9
со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление

в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования
принятого решения.
Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается
территориальным органом ФМС России в течение трех месяцев со дня ре-
гистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно
обустроиться в данной местности. УФМС по субъекту РФ в течение пяти
дней со дня принятия решения выдает или направляет уведомление в пись-
менной форме о результатах рассмотрения ходатайства.
Решение о признании лица вынужденным переселенцем является ос-
нованием для предоставления ему гарантий, установленных Законом РФ
«О вынужденных переселенцах», федеральными законами и иными нор-
мативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответ-
ствующее удостоверение. Сведения о признанных вынужденными пере-
селенцами членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в удо-
стоверение одного из родителей. Форма удостоверения вынужденного
переселенца и порядок его выдачи определяются уполномоченным феде-
ральным органом исполнительной власти. Удостоверение действительно
на всей территории России.
Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет. Феде-
ральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного
самоуправления в пределах своих полномочий принимают меры по обе-
спечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на
новом месте жительства.
При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному пересе-
ленцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его ста-
туса продлевается территориальным органом ФМС России на каждый по-
следующий год по заявлению вынужденного переселенца.
Вынужденный переселенец имеет право самостоятельно выбрать место
жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из
населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом ФМС.
Вынужденный переселенец может проживать у родственников или у иных
лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от
размера занимаемой ими жилой площади; при отсутствии возможности
самостоятельного определения своего места жительства на территории
Российской Федерации получить у ФМС, ее территориального органа на-
правление на проживание в центре временного размещения вынужденных
236
переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного

поселения вынужденных переселенцев; на получение содействия в обеспе-
чении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту
пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ.
При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий
инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, оди-
нокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте
до 18 лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет)
имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места
временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания
на территории Российской Федерации.
Вынужденный переселенец обязан соблюдать Конституцию и законы
Российской Федерации; соблюдать установленный порядок проживания
в центре временного размещения вынужденных переселенцев; при пере-
мене места жительства сняться с учета в территориальном органе ФМС и в
течение одного месяца встать на учет в другом УФМС; проходить ежегод-
ный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом ФМС.
Вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом
помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных пере-
селенцев при получении (приобретении) другого жилья или при заверше-
нии строительства индивидуального жилья, при утрате или при лишении
статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует
без уважительных причин свыше шести месяцев.
В соответствии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах» лицо
утрачивает статус вынужденного переселенца при прекращении граждан-
ства России; при выезде на постоянное проживание за пределы Россий-
ской Федерации; в связи с истечением срока предоставления статуса вы-
нужденного переселенца.
Федеральная миграционная служба или ее территориальные органы
лишают статуса вынужденного переселенца в случае, если оно умышленно
сообщило ложные сведения или предъявило заведомо фальшивые доку-
менты, послужившие основанием для признания его вынужденным пере-
селенцем.
Уведомление о лишении лица статуса вынужденного переселенца с ука-
занием причин и порядка обжалования направляется этому лицу в течение
пяти дней со дня принятия решения.
В случае утраты или лишения статуса вынужденного переселенца его
удостоверение признается недействительным территориальным органом
ФМС. Кроме того, данное лицо обязано освободить жилое помещение,
237
Глава 9
предоставленное ему из фонда жилья для временного поселения вынуж-

денных переселенцев. Лишение лица статуса вынужденного переселенца в
связи с сообщением им ложных сведений или в связи с предъявлением им
заведомо фальшивых документов является основанием для истребования
средств, затраченных на проезд, провоз багажа, содержание и обустрой-
ство данного лица.
В соответствии с законодательством вынужденным переселенцам
предоставляется фонд жилья для временного поселения, предназначен-
ный для их проживания в течение срока действия статуса вынужденного
переселенца. К фонду жилья относятся дома, квартиры, общежития, дру-
гие жилые помещения. Строительство (приобретение) жилых помещений
для временного поселения, их эксплуатация и использование по назначе-
нию осуществляются в порядке, определяемом Правительством РФ. Ис-
пользование помещений, арендуемых территориальным органом ФМС
для временного поселения, осуществляется на основе договора аренды с
собственником имущества.
Создание фонда жилья является расходным обязательством Россий-
ской Федерации. Фонд жилья, за исключением арендуемого, является фе-
деральной собственностью и находится в оперативном управлении тер-
риториальных органов ФМС. Жилое помещение из фонда жилья может
передаваться в собственность органам местного самоуправления с сохра-
нением за территориальным органом права заселения его вынужденными
переселенцами на основе договора. Жилое помещение из фонда жилья
предоставляется семье вынужденного переселенца в порядке очередности.
Жилое помещение из фонда жилья не подлежит приватизации, обмену,
бронированию, сдаче в поднайм, аренду или субаренду. Лицу, проживаю-
щему в указанном жилом помещении, не разрешаются раздел занимаемой
им жилой площади и вселение временных жильцов без разрешения на то
территориального органа ФМС России.
Федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы
местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают
соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, за-
нимающихся проблемами вынужденных переселенцев, оказывают им под-
держку в деятельности по обустройству и в решении проблем занятости
вынужденных переселенцев.
238
Глава 10
Общественные объединения
как организационные формы
реализации гражданских прав
§ 1. Понятие и признаки общественных объединений
Конституция РФ формулирует право каждого на объединение

(ст. 30) – одно из важнейших прав человека, имеющее отношение к самым
разным сферам жизни: политической, социальной, духовной, экономиче-
ской. Реализация этого конституционного права всегда представлялась од-
ним из важнейших направлений в законотворческой деятельности любого
демократического и правового государства. Не является исключением в
данном отношении и Российская Федерация, которая с момента принятия
Конституции последовательно пополняла свой законодательный арсенал
актами, направленными на осуществление этого права.
Первым законодательным актом в этом ряду стал Федеральный закон
от 19 мая 1995 г. № 82‑ФЗ «Об общественных объединениях»235, предме-
том регулирования которого стали отношения, связанные с реализацией
гражданами права на объединение, созданием, деятельностью и ликвида-
цией общественных формирований. Положения данного закона в равной
мере распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства,
коль скоро в Конституции РФ говорится о праве каждого, а не об исклю-
чительном праве россиян. Его действие имеет отношение ко всем обще-
ственным объединениям, созданным по инициативе граждан, за исключе-
нием религиозных и коммерческих организаций.
Содержание права на объединение включает несколько компонентов.
Во-первых, право создавать на добровольной основе общественные объ-
единения (согласно Конституции РФ, никто не может быть принужден к
вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем) для защиты
общих интересов и достижения совместных целей. Право на создание об-
щественных объединений реализуется непосредственно как путем объеди-
нения физических лиц, так и посредством юридических лиц – других обще-
ственных объединений. Во-вторых, право вступать в объединения либо
235
239
Глава 10
воздерживаться от вступления в них. В-третьих, право беспрепятственно

выходить из объединений.
Федеральное законодательство классифицирует объединившихся
граждан на учредителей, членов и участников общественных объединений.
Учредителями признаются как физические, так и юридические лица – об-
щественные объединения, созвавшие съезд (конференцию, собрание), на
котором принимается устав общественного объединения, формируются
его руководящие и иные органы. Членами объединения считаются физи-
ческие и юридические лица, опять-таки в статусе общественного объеди-
нения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объ-
единения оформляется индивидуальными заявлениями или документами,
позволяющими учитывать количество членов объединения. Они участву-
ют в формировании руководящих органов объединения, контролируют
их деятельность, более того, они сами могут быть избраны в руководство
объединения. Участниками объединения являются физические и юриди-
ческие лица, выразившие поддержку целям вновь созданного объедине-
ния, принимающие участие в его работе без обязательного оформления
условий своего участия.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправ-
ляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан,
объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей,
указанных в уставе объединения. Надо иметь в виду, что общественное объ-
единение является родовым понятием, «дающим жизнь» различным видам
общественных формирований. Объединения могут функционировать в
следующих организационно-правовых формах: общественной организации,
общественного движения, общественного фонда, общественного учрежде-
ния, органа общественной самодеятельности и политической партии.
Общественной организацией является основанное на членстве объеди-
нение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих
интересов и достижения уставных целей.
Общественным движением считается состоящее из участников и не
имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее
социальные, политические, иные общественно полезные цели, поддержи-
ваемые его участниками.
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов
и представляет собой не имеющее членства общественное объединение,
цель которого заключается в формировании имущества на основе добро-
вольных взносов, иных поступлений, их использовании на общественно
полезные цели.
240
Общественные объединения как организационные формы реализации…
Общественное учреждение – это общественное объединение, не имею-

щее членства, ставящее целью оказание конкретного вида услуг, отвечаю-
щих интересам участников объединения.
Органом общественной самодеятельности является не имеющее член-
ства объединение, целью которого выступает совместное решение раз-
личных социальных проблем по месту жительства, работы или учебы, на-
правленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.
При всех отличиях в основе общественных объединений находятся до-
бровольность, инициативность и самоуправляемость граждан, их общий
интерес и совместные усилия в достижении уставных целей.
Законодательство наделяет общественные объединения комплексом
прав и обязанностей. Последние имеют универсальный характер, вроде
необходимости соблюдения законодательства, публикации ежегодного
отчета об использовании имущества, информирования регистрирующе-
го органа о продолжении своей деятельности и т.д. Права распадаются на
две группы по принадлежности общественным объединениям – юриди-
ческим лицам и объединениям, не являющимся таковыми. Общественное
объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право участвовать
в выработке решений органов государственной и муниципальной власти,
в выборах и референдумах, учреждать средства массовой информации.
Юридические лица могут иметь в собственности земельные участки, зда-
ния, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, денежные
средства, акции для материального обеспечения своей деятельности.
Все общественные формирования без исключения в случаях нарушения
законодательства несут ответственность по Федеральному закону «Об об-
щественных объединениях» (приостановление деятельности, ликвидация
объединения, запрет его деятельности) и другим федеральным законам.
Спектр ответственности самый широкий. К примеру, при совершении
объединением уголовных деяний их руководители в случае доказательства
вины могут по решению суда нести ответственность как руководители
преступных сообществ.
Деятельность общественных объединений может быть приостанов-
лена (на срок до шести месяцев) по решению федерального органа госу-
дарственной регистрации (его территориальных органов), Генерального
прокурора (подчиненных ему прокуроров) в случае невыполнения вы-
несенного представления об устранения выявленных нарушений. Дея-
тельность общественных объединений может быть приостановлена так-
же в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом
«О противодействии экстремистской деятельности».
241
Глава 10
Каковы последствия приостановления работы объединения? Одно из

них связано с приостановлением его права как учредителя средства мас-
совой информации. Такому объединению запрещается организовывать и
проводить митинги, шествия, иные публичные акции, принимать участие в
выборах, использовать банковские вклады.
Апогеем ответственности общественного объединения являются его
ликвидация и запрет деятельности. Их основаниями выступают:
– нарушение объединением прав и свобод человека и гражданина;
– неоднократные или грубые нарушения конституционного и текуще-
го законодательства, систематическое осуществление объединением дея-
тельности, противоречащей его уставным целям;
– неустранение в срок нарушений, послуживших основанием для при-
остановления деятельности объединения.
Ликвидация общественного объединения по решению суда означает
запрет на его деятельность независимо от факта его государственной ре-
гистрации.
§ 2. Политические партии как форма участия

граждан в политической жизни общества
Политическая партия представляет собой самостоятельный вид обще-

ственных объединений, на который автоматически проецируются все
присущие им признаки (добровольность, самоуправляемость, закон-
ность и др.). Точно так же право граждан на объединение в политические
партии по своему содержанию и объему тождественно праву каждого на
объединение вообще.
Несмотря на то что федеральный законодатель еще в 1995 г. «анон-
сировал» принятие специального закона о партиях, его появление затя-
гивалось. Восполнить пробел попытались в 1998 г. внесением в закон об
общественных объединениях некого суррогата в виде «политического
общественного объединения», который проник в другие отрасли рос-
сийского законодательства, в частности, избирательное законодатель-
ство. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124‑ФЗ «Об основ-
ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» под избирательным объединением
понимал политическое общественное объединение, созданное в форме
политической партии, политической организации или политического
движения.
242
Проблема решилась с принятием Федерального закона от 11 июля

2001 г. № 95‑ФЗ «О политических партиях»236, который содержит следую-
щее определение партии: это общественное объединение, созданное в целях
участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества по-
средством формирования и выражения их политической воли, участия в об-
щественных и политических акциях, в выборах и референдумах, в целях пред-
ставления интересов граждан в органах государственной и местной власти.
Политические партии имеют ряд общих признаков, позволяющих
идентифицировать данный вид общественных объединений.
Наличие уставных и программных документов. Устав должен содержать
цели и задачи партии, ее наименование, условия и порядок приобретения и
утраты членства в партии, права и обязанности членов, порядок создания,
реорганизации и упразднения партии, иные обязательные компоненты,
указанные в ст. 21 Федерального закона «О политических партиях».
Целями партийной деятельности являются формирование обществен-
ного мнения, политическое воспитание и образование граждан, выраже-
ние мнений граждан, выдвижение кандидатов в депутаты, на выборные
должности глав регионов, местного самоуправления, наконец, главы госу-
дарства. Опять же они служат целям реализации конституционного права
граждан на объединение по политическим интересам и пристрастиям. Но
нельзя не назвать и главный побудительный мотив создания политических
партий – их стремление к власти: политической, государственной, муници-
пальной с их экономическими рычагами и финансовыми возможностями.
Непременным атрибутом партии служит ее программа. Если устав –
сопутствующий признак любого общественного объединения, то нали-
чие программных установок – качество, принадлежащее исключительно
политической партии. Она должна иметь программу, определяющую
принципы ее деятельности, цели и задачи, методы их реализации (ст. 22
Федерального закона «О политических партиях»). Изменения и допол-
нения, вносимые в программу, должны быть в течение месяца доведены до
сведения федерального уполномоченного органа (Министерства юсти-
ции РФ).
Внутреннее устройство политической партии – ее обязательный при-
знак, имеющий два аспекта: территориальный и функциональный. Прояв-
лением первого является наличие региональных отделений партий не ме-
нее чем в половине субъектов РФ (до апреля 2012 г. более чем в половине).
При этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное
236
243
Глава 10
отделение. В сложносоставных субъектах РФ (имеющих в своем составе

автономные округа) может быть создано единое региональное отделение.
Помимо региональных отделений в партии могут создаваться иные струк-
турные подразделения (местные и первичные). Все они формируются по
решению руководящих партийных органов.
Реализация функционального аспекта связана с определением высших
(съезд, конференция, общее собрание) и руководящих органов (предсе-
датель, политсовет, исполком и т.д.). Порядок избрания руководящих и
контрольно-ревизионных органов – составная часть партийного устава.
С точки зрения законодателя, ротация руководителей партии, ее регио-
нальных отделений есть обязательный принцип партийной жизни. С этой
целью закон обязывает не реже одного раза в пять лет избирать руково-
дящие (общероссийские и региональные) органы партии (прежде раз в
четыре и два года соответственно).
Членство в политической партии является важнейшим признаком дан-
ного типа общественных объединений. В партии должно быть не менее пя-
тисот членов (первоначально не менее десяти, затем пятидесяти и сорока
тысяч человек). Требования к минимальной численности партийцев в ре-
гиональных отделениях определяются партией самостоятельно. Радикаль-
ное снижение численности членов партий не поддается логике, похоже,
что в апреле 2012 г. соответствующее решение принималось больше под
воздействием эмоций. С этого момента в Российской Федерации отмечен
количественный рост политических партий (по состоянию на октябрь
2014 г. Министерство юстиции РФ зарегистрировало 75 партий).
Членами политических партий могут быть граждане Российской Фе-
дерации, достигшие возраста 18 лет. Исключение составляют граждане,
признанные судом недееспособными, а также те категории граждан, для
которых существуют законодательные ограничения на вступление в поли-
тическую партию либо обязанность приостановления членства в партии.
Гражданин может быть членом только одной партии, член партии может
состоять только в одном региональном отделении по месту постоянного
или преимущественного проживания. Иностранные граждане и лица без
гражданства не вправе быть членами партий.
Признаком политической партии выступает ее наименование и символи-
ка. Раскрывая правовые требования в этой части, законодатель использует
в основном запретительные нормы. Они следующие: не допускается ис-
пользование наименований иных существующих в России партий и других
общероссийских общественных объединений, схожих с этими наименова-
ниями до степени смешения, либо наименований ликвидированных пар-
244
тий; запрещается использование наименований органов государственной

и муниципальной власти, а также имени (фамилии) гражданина. Не разре-
шается использовать наименования, оскорбляющие расовые, националь-
ные или религиозные чувства.
Партии могут иметь эмблемы, иные символы, которые не должны со-
впадать с государственной символикой Российской Федерации, субъек-
тов РФ, муниципальных образований, символикой иностранных госу-
дарств. Партия в качестве эмблемы не может заимствовать символы иных
политических партий, деятельность которых на территории России запре-
щена. Недопустима символика, оскорбляющая или порочащая государ-
ственные символы Российской Федерации.
Наименование и символика должны соответствовать требованиям за-
конодательства РФ об охране интеллектуальной собственности. Они слу-
жат средством идентификации партий, являются их опознавательным зна-
ком, как сейчас говорят, брендом.
Важнейшим элементом правоположения политических партий явля-
ется их участие в выборах. Партия является единственным видом обще-
ственного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов
(списки кандидатов) в депутаты и на выборные должности в федеральные
и региональные органы государственной власти. Иные общественные
объединения, отвечающие определенным требованиям избирательного
законодательства, допускаются к участию на муниципальных выборах.
В случаях с партиями участие в любых выборах перерастает в обязанность,
поскольку партия, не участвующая в избирательных кампаниях более семи
лет (до апреля 2012 г. пяти лет) подряд, подлежит ликвидации. Партия
считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведе-
ния голосования на выборах за:
– выдвинутый ею и зарегистрированный список кандидатов в Государ-
ственную Думу;
– выдвинутых ею кандидатов на должность высшего должностного
лица субъектов РФ не менее чем в 10% субъектов РФ;
– выдвинутых ею кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законо-
дательных органов государственной власти не менее чем в 20% регионов;
– выдвинутых ею кандидатов (списков кандидатов) на выборах в орга-
ны местного самоуправления более чем в половине субъектов РФ.
Еще одним условием существования партии является ее государствен-
ная регистрация, осуществляемая Министерством юстиции РФ. Именно с
момента регистрации партия и ее региональные отделения осуществляют
свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица.
245
Глава 10
Подтверждением государственной регистрации политической партии

(региональных отделений) является документ, удовлетворяющий факт
внесения записи о партии в единый государственный реестр юридических
лиц в соответствии с Федеральным законом «О государственной реги-
страции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»237.
Весомая часть Федерального закона о политических партиях посвяще-
на основным параметрам их сотрудничества с государством. О чем идет
речь? Закон запрещает взаимное вмешательство органов государственной
власти и партий в деятельность друг друга. Решения органов власти, каса-
ющиеся партий, принимаются с их участием или по согласованию с ними.
Лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, на-
ходящимся на государственной или муниципальной службе, запрещается
использовать преимущества своего должностного или служебного поло-
жения в интересах политических партий. При исполнении своих обязан-
ностей эти лица не могут быть связаны партийными решениями. В органах
власти не допускается создание структур политических партий. Соответ-
ствующие положения нашли отражение в законодательстве о государ-
ственной и муниципальной службе.
Федеральные и региональные органы государственной власти оказыва-
ют поддержку партиям, их региональным и иным структурным подразделе-
ниям. И хотя эта поддержка официально именуется государственной, в ее
оказании участвуют и органы местного самоуправления. На органы власти
возлагается задача обеспечения равных условий и гарантий доступа к го-
сударственным и муниципальным средствам массовой информации. Они
создают равные условия предоставления партиям помещений и средств
связи, находящихся в государственной или муниципальной собственно-
сти. Власть обеспечивает равные условия участия партий в выборах, рефе-
рендумах, иных общественных и политических акциях. В соответствии с
Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 95‑ФЗ «О гарантиях равенства
парламентских партий при освещении их деятельности государственными
общедоступными телеканалами и радиоканалами»238 органы власти обе-
237
В соответствии с приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 455 «Об утвержде-
нии Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской
Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации
некоммерческих организаций» решение о государственной регистрации в отношении по-
литических партий принимает центральный аппарат Минюста России. Территориальные
органы Министерства юстиции регистрируют региональные отделения и иные структурные
подразделения политических партий (Российская газета. 2012. 16 марта).
238
246
спечивают гарантии равенства партий, представленных в Государствен-

ной Думе, в государственных средствах массовой информации.
Государственная поддержка партий осуществляется также посред-
ством их финансирования. Рассчитывать на нее партии могут только по
итогам их участия в выборах в целях компенсации понесенных ими фи-
нансовых затрат. Общий объем средств федерального бюджета, выделяе-
мых для государственного финансирования партий, не может быть менее
двадцати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки
избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государствен-
ной Думы или выборах Президента РФ. Законодательство устанавливает
основания предоставления партиям финансовой помощи. Среди них, на-
пример, получение кандидатом-партийцем на выборах Президента РФ не
менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. На фи-
нансовую помощь вправе претендовать также та партия, чей федеральный
список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, получил
не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Политические партии вправе отказаться от государственного финан-
сирования, но подобных прецедентов, кажется, еще не было.
§ 3. Религиозные объединения
как форма участия граждан в духовной жизни
Правовой статус религиозных объединений регламентируется Феде-

ральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125‑ФЗ «О свободе совести
и о религиозных объединениях»239 (далее – Закон о свободе совести), ко-
торый дает следующее их определение. Это добровольное объединение рос-
сийских граждан, иных лиц (иностранных граждан и лиц без гражданства),
постоянно и на законных основаниях проживающих на территории России,
образованное в целях совместного исповедования и распространения веры.
Особо оговариваются признаки религиозных объединений: вероиспове-
дание, совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемо-
ний, обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Религиозные объединения создаются в двух формах: религиозных
групп и религиозных организаций. Религиозная группа осуществляет свою
деятельность без государственной регистрации и приобретения статуса
юридического лица. Помещения и необходимое имущество предостав-
239
247
Глава 10
ляются религиозной группе ее участниками. Религиозные группы имеют

право совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии,
а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих
последователей.
Религиозную организацию отличает приобретенный статус юридическо-
го лица и территориальная структура, позволяющая делить их на местные
и централизованные организации. Местная организация состоит не менее
чем из 10 достигших совершеннолетия участников, проживающих в од-
ной местности либо в одном городском или сельском поселении. С точки
зрения Конституционного Суда РФ одной местностью признается часть
территории Российской Федерации, проживание в границах которой
обеспечивает возможность совместного исповедания и распространения
веры посредством совершения религиозных обрядов и церемоний. Исходя
из этого, Суд резюмировал, что проживание в одном муниципальном об-
разовании не является обязательным условием членства в местной рели-
гиозной организации240. Централизованная организация должна состоять
не менее чем из трех местных религиозных организаций одного вероиспо-
ведания. Централизованная организация, структуры которой действовали
на территории Российской Федерации на законных основаниях на протя-
жении не менее 50 лет на момент обращения религиозной организации с
заявлением о государственной регистрации, вправе использовать в своих
наименованиях слова «Россия», «российский» и производные от них
словосочетания.
Религиозной организацией по федеральному законодательству призна-
ются также духовные образовательные организации для подготовки служи-
телей и религиозного персонала религиозных организаций посредством
образовательных программ. В соответствии с Федеральным законом от
2 июля 2013 г. № 185‑ФЗ241 духовные образовательные организации под-
лежат регистрации в качестве религиозных организаций. Помимо этого
религиозными организациями признаются также учреждения и организа-
240
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. № 115-О-О «По жа-
лобе Местной религиозной организации Евангельских христиан-баптистов города Мытищи
“Библейская миссия” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 8
Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» (текст Опре-
деления официально опубликован не был).
241
Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодатель-
ных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ.
2013. № 27. Ст. 3477.
248
ции, созданные централизованными религиозными организациями в соот-

ветствии со своим уставом, имеющие общие цели и признаки, в том числе
руководящий либо координирующий орган. Например, по Уставу Русской
Православной Церкви таковыми считаются синодальные (управление де-
лами, отдел внешних церковных связей, издательский совет, учебный ко-
митет) и епархиальные учреждения, монастыри. Данное обстоятельство
позволило Конституционному Суду РФ сделать вывод о том, что религи-
озные объединения могут подразделяться на различные виды (организа-
ционно-правовые формы) не только в зависимости от территориальной
сферы своей деятельности, но и по иным основаниям242.
Создание и деятельность религиозных объединений связаны с практи-
ческой реализацией права на свободу совести и вероисповедания, в том
числе права исповедовать индивидуально или совместно с другими любую
религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь
и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответ-
ствии с ними. Российское законодательство не допускает установление
преимуществ, ограничений и иных форм дискриминации граждан в зави-
симости от их отношения к религии.
Вместе с тем Российская Федерация – светское государство, а потому
никакая религия не может устанавливаться здесь в качестве государствен-
ной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства,
что подразумевает его не вмешательство: в деятельность формирований
подобного типа при условии, что она не противоречит законодательству;
в определение гражданином своего отношения к религии, в религиозное
воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими. Деятель-
ность органов государственной и муниципальной власти не должна со-
провождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. Их
должностные лица, должностные лица государственных и муниципальных
органов, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное
положение для формирования того или иного отношения к религии.
Еще один аспект данной проблемы связан с тем, что государство бе-
рет на себя обязанность обеспечить светский характер образования в го-
сударственных и муниципальных образовательных учреждениях. Правда,
законодательство допускает предоставление религиозной организации
242
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 г. № 46-О «По жалобе
религиозного объединения “Независимый российский регион Общества Иисуса” на наруше-
ние конституционных прав и свобод пунктами 3 , 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3
и 4 статьи 27 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”» //
249
Глава 10
возможности обучения детей в государственных и муниципальных школах

религии вне рамок образовательной программы. Делается это, во-первых,
по письменной просьбе родителей, во-вторых, с согласия детей, в-третьих,
на основании решения коллегиального органа управления образователь-
ной организации, например, общего собрания работников образователь-
ной организации или педагогического совета (п. 4 ст. 5 Закона о свободе
совести)243.
Государство регулирует предоставление религиозным организациям
налоговых и иных льгот, оказывает им финансовую, материальную и иную
помощь в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являю-
щихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении препода-
вания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях,
созданных религиозными организациями.
В свою очередь религиозные объединения, реализуя конституционный
принцип отделения религиозных объединений от государства, создаются и
управляются в соответствии со своей иерархической структурой, выбира-
ют, назначают и заменяют свой персонал согласно требованиям и в поряд-
ке, предусмотренными внутренними установлениями. Законодательство
фиксирует, что религиозные объединения не выполняют функций орга-
нов государственной и муниципальной власти, не участвуют в выборах в
органы государственной власти и в органы местного самоуправления, не
участвуют в деятельности политических партий и политических движений,
не оказывают им материальную и иную помощь. Между тем отделение ре-
лигиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений
прав членов этих объединений наравне с другими гражданами в управле-
нии делами государства, выборах в органы государственной и местной вла-
сти, деятельности политических партий, политических движений и других
общественных объединений.
Министерство юстиции РФ регистрирует централизованные религи-
озные организации, территориальные органы Минюста России – местные
религиозные организации. На территории Российской Федерации могут
открываться представительства иностранных религиозных организаций.
Они учреждаются двояким образом: российской религиозной организа-
цией, которая «вправе иметь при себе представительство иностранной
религиозной организации» (например, подворья Поместных Православ-
См. подробнее: Приказ Министерства образования РФ от 1 июля 2003 г. № 2833
243
«О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями

религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных
программ» // Российская газета. 2003. 13 августа.
250
ных церквей при Московском Патриархате) либо иностранной религиоз-

ной организацией, функционирующей за пределами России (ей «может
быть предоставлено право открытия своего представительства» в Рос-
сии). Представительство иностранной религиозной организации не мо-
жет заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, на него не
распространяется статус религиозного объединения (п. 3 ст. 13 Закона о
свободе совести). Вместе с тем иностранные представительства подлежат
государственной регистрации244.
Законодательство устанавливает случаи отказа в государственной реги-
страции религиозных объединений, их ликвидации, установления запрета
на деятельность и приостановления деятельности.
Отказ в регистрации связывается с признанием целей и деятельности
религиозного объединения противоречащими Конституции и законода-
тельству Российской Федерации или же с неправомочностью учредителей
(ст.ст. 9, 12 Закона о свободе совести).
Религиозные объединения могут быть ликвидированы по решению уч-
редителей, органа, уполномоченного на то религиозной организацией или
судом. Например, неоднократное непредставление организацией обнов-
ленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государ-
ственный реестр юридических лиц, служит основанием для обращения в
суд с требованием о признании данной организацией прекратившей дея-
тельность (ст.ст. 8, 14 Закона о свободе совести).
Основаниями ликвидации религиозной организации (религиозной
группы) и запрета на ее деятельность в судебном порядке являются случаи,
установленные п. 2 ст. 14 Закона о свободе совести. В их числе, например,
действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности;
принуждение к разрушению семьи; воспрепятствование получению обяза-
тельного образования; принуждение членов религиозного объединения к
отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объе-
динения. Субъектами, инициирующими ликвидацию религиозных объеди-
нений либо запрет ее деятельности в суде, являются органы прокуратуры,
Министерство юстиции РФ, его территориальные органы, а также органы
местного самоуправления.
Приказ Минюста России от 28 июня 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного
244
регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государствен-

ной услуги по принятию решения о регистрации представительств иностранных религиоз-
ных организаций и внесении сведений о филиалах и представительствах международных
организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций в реестр
филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций» // Российская газета. 2012. 31 августа.
251
Глава 10
Деятельность религиозного объединения может быть приостановле-

на в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом
«О противодействии экстремистской деятельности».
§ 4. Некоммерческие организации как форма

участия граждан в социальной жизни общества
Самостоятельным видом общественных объединений являются неко-

торые некоммерческие организации, статус и виды которых установлены
Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих
организациях»245. На единство признаков общественных и некоммерче-
ских объединений указывают цели их создания и виды. Некоммерческие
организации учреждаются для достижения социальных, благотворитель-
ных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в це-
лях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта,
удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан,
защиты прав, законных интересов граждан, оказания юридической помощи,
в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммер-
ческие организации не имеют извлечение прибыли в качестве основной
своей цели и не распределяют полученную прибыль между участниками.
Некоммерческие организации могут создаваться в форме обществен-
ных или религиозных объединений, общин коренных малочисленных
народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих
партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, соци-
альных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, в иных
формах. С 2010 г. в отдельную группу выделены социально ориентирован-
ные некоммерческие организации, которые осуществляют разносторон-
нюю деятельность по социальной поддержке и защите граждан, оказанию
помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий и катастроф, ох-
ране окружающей среды, профилактике социально опасных форм поведе-
ния граждан и т.д.246
Реализующиеся в процессе объединения интересы граждан находят
отражение в характеристике организационно-правовых форм некоммер-

245
См.: Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40‑ФЗ «О внесении изменений в от-
246
дельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально

ориентированных некоммерческих организаций» // Собрание законодательства РФ. 2010.
№ 15. Ст. 1736.
252
ческих организаций. Например, общественные и религиозные объединения

(тоже считающиеся некоммерческими организациями) создаются на ос-
нове общности интересов граждан для удовлетворения духовных и иных
нематериальных потребностей. Общинами коренных и малочисленных на-
родов Российской Федерации признаются формы самоорганизации лиц,
объединяемых по кровно-родственному (семья, род) и территориально-
соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, со-
хранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, про-
мыслов и культуры. Казачьи общества считаются формой самоорганизации
граждан России, объединившихся на основе общности интересов в целях
возрождения казачества, защиты его прав, сохранения традиционных об-
раза жизни, хозяйствования и культуры. Некоммерческие фонды по замыслу
федерального законодателя преследуют социальные, благотворительные,
культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Неком-
мерческие партнерства группируют граждан для достижения самых разно-
образных целей в социальной сфере, осуществления благотворительных,
научных, духовных, иных нематериальных потребностей участников.
В данном случае называются те некоммерческие организации, которые
четко идентифицируются по целевому признаку, состоящему в удовлетво-
рении запросов их участников, защиты прав и законных интересов граж-
дан, в том числе реализации права людей на объединение (то, что роднит
их с общественными объединениями). Совершенно очевидно, что данный
принцип положен в основу формирования и деятельности таких органи-
заций, как казачьи общества и общины коренных малочисленных народов.
На принадлежность к общественным объединениям таких некоммерче-
ских организаций как общественные и религиозные организации указыва-
ют их общие организационно-правовые формы (ст. 6 Федерального зако-
на «О некоммерческих организациях»).
На общность общественных объединений и некоммерческих органи-
заций в качестве субъектов, реализующих право граждан на объединение,
указывает и Конституционный Суд РФ, который полагает, что предус-
мотренные Федеральным законом «О некоммерческих организациях»
правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и
ликвидации некоммерческих организаций распространяются и на обще-
ственные объединения как юридические лица. Суд, акцентируя внимание
на традиционных формах реализации конституционного права граждан на
объединение (политические партии, религиозные объединения, профсо-
юзы), подчеркивает, что данное право может осуществляться посредством
ассоциации граждан в другие формы объединений, посредством которых
253
Глава 10
граждане получают возможность на основе общих идей и совместными

усилиями добиваться общих целей. Перечисляя эти цели, Конституцион-
ный Суд называет в том числе социально-экономические, культурные, на-
учные, природоохранные и иные цели, тождественные как раз целям дея-
тельности некоммерческих организаций. Особенность последних кроется
в том, что некоммерческие организации являются правовой формой объ-
единений граждан в качестве юридических лиц247.
Федеральный законодатель, подразумевая под некоммерческими ор-
ганизациями часть общественных объединений (для чего, например, ис-
пользует оборот «общественные объединения и иные некоммерческие
организации»), в то же время разграничивает их, расширяя перечень не-
коммерческих организаций до государственных корпораций и компаний,
бюджетных, автономных и казенных учреждений. Последние никак не
могут быть отнесены к общественным объединениям в силу целей своего
создания и деятельности, иных критериев, положенных в основу их фор-
мирования.
Государственные и муниципальные органы власти могут оказывать
некоммерческим организациям экономическую поддержку посредством
осуществления закупок у них товаров, работ и услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, предоставления гражданам и
юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям мате-
риальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов. В особенности
это касается социально ориентированных некоммерческих организаций,
формы оказания помощи которым со стороны органов публичной власти
расширены до финансовой, имущественной и материальной поддержки
за счет бюджетных ассигнований, передачи во владение или пользование
государственного и муниципального имущества248. Оказание информаци-
онной поддержки ведется за счет создания органами власти федеральных,
региональных, муниципальных информационных систем и информацион-
247
В частности, постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П
«По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32
Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части шестой статьи 29 Феде-
рального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса РФ об
административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных
инициатив”, граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева» // Собрание
248
См.: Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении
поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» // Собрание
254
но-телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования в

целях реализации государственной политики в области поддержки соци-
ально ориентированных некоммерческих организаций. Органы исполни-
тельной власти, оказывающие помощь таким некоммерческим организаци-
ям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные
реестры социально ориентированных некоммерческих организаций.
§ 5. Правовой статус Общественной палаты

Российской Федерации. Правовые основы
общественного контроля
Органом, обеспечивающим согласование общественно значимых ин-

тересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и
некоммерческих организаций, органов публичной власти всех уровней для
решения наиболее важных вопросов экономического и социального раз-
вития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод
граждан, конституционного строя и демократических принципов разви-
тия гражданского общества, является Общественная палата Российской
Федерации. Ее статус регламентируется Федеральным законом от 4 апре-
ля 2005 г. № 32‑ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»,
возложившим на нее еще одну миссию – осуществление общественного
контроля за деятельностью федеральных, региональных, муниципальных
органов исполнительной власти. По сути своей Общественная палата на-
деляется правами центра по выработке и согласованию общественных
и государственных интересов в целях защиты конституционных устоев
гражданского общества и государства. В этих рамках она выполняет функ-
ции привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммер-
ческих организаций, выдвижения гражданских инициатив, проведения
общественной экспертизы нормативных правовых актов, осуществления
общественного контроля, выработки рекомендаций и т.д.
Общественная палата РФ состоит из 168 членов, 40 из которых ут-
верждаются Президентом РФ, 85 представляют общественные палаты
субъектов РФ, 43 – общественные объединения и иные некоммерческие
организации. Президентская часть Палаты формируется по специальной
процедуре, главным в которой является предложение главы государства
потенциальному кандидату. Отбор претендентов проводится среди лю-
дей, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, в резуль-
тате консультаций с общественными объединениями и российскими ака-
255
Глава 10
демиями наук. Половину из президентской части Палаты составляют люди

творческих профессий, представители профсоюзов, объединений работо-
дателей, иных субъектов, указанных в законе. Члены, вошедшие в состав
Палаты, утверждаются указом главы государства. Региональные обще-
ственные палаты на заседаниях избирают большинством голосов из своего
состава путем тайного альтернативного голосования по одному предста-
вителю. Факт избрания должен быть подтвержден выпиской из протокола
заседания палаты субъекта РФ.
Вошедшие в состав Палаты члены образуют рабочую группу для орга-
низации и проведения конкурса по отбору оставшихся 43 членов – пред-
ставителей общероссийских общественных объединений по четырнад-
цати направлениям общественной деятельности, определенным данной
группой. Не менее половины этих направлений должны быть определены
с учетом обеспечения представительства профессиональных, творческих
союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных
объединений и т.д. Выдвижение своих представителей оформляется реше-
ниями руководящих коллегиальных органов общественных объединений.
Рабочая группа включает выдвинутых представителей в список участников
рейтингового интернет-голосования. В голосовании могут принять уча-
стие российские граждане, обладающие избирательным правом (проголо-
совать можно один раз за одного представителя общественного объеди-
нения). В конечном итоге рабочая группа определяет в состав Палаты по
три представителя общественных объединений, набравших большинство
голосов, а также одного представителя, набравшего большинство голосов
среди представителей объединений, занявших четвертые места в своих на-
правлениях деятельности.
Срок полномочий членов Общественной палаты РФ истекает через
три года со дня ее первого пленарного заседания. На период работы члены
Палаты приостанавливают свое членство в политической партии. Они не
могут группироваться в Палате по принципу национальной, религиозной,
региональной или партийной принадлежности. При осуществлении сво-
их полномочий члены Палаты не связаны решениями, выдвинувшими их
общественными объединениями.
Не участвуют в выдвижении кандидатов в члены Палаты: политические
партии, некоммерческие организации: зарегистрированные менее чем за
год до истечения срока полномочий членов палаты действующего созыва;
которым вынесено предупреждение о недопустимости экстремистской
деятельности; деятельность которых была приостановлена по мотивам
противодействия экстремизму.
256
Членом Общественной палаты РФ могут быть только российские граж-

дане 18-летнего возраста. В числе работающих в Палате не могут быть те,
кто напрямую связаны с властью, в сущности, ее олицетворяют и представ-
ляют: находящиеся на государственной и муниципальной службе, заме-
щающие государственные и муниципальные должности, судьи, депутаты
Государственной Думы, члены Совета Федерации или Правительства РФ.
Закрыт путь в Общественную палату недееспособным, имеющим непога-
шенную или неснятую судимость, членам Общественной палаты, нарушив-
шим Кодекс этики членов палаты249.
Органами Общественной палаты РФ являются ее совет (постоянно
действующий коллегиальный орган), секретарь Палаты, его заместители,
комиссии и рабочие группы, аппарат палаты250. Основными формами ра-
боты законодательство называет пленарные заседания Палаты (проводят-
ся не реже двух раз в год), заседания совета Палаты, комиссий и рабочих
групп. Помимо этого Палата имеет право проводить гражданские фору-
мы, общественные слушания, давать заключения о нарушениях законода-
тельства, проводить экспертизу проектов законов и иных нормативных
правовых актов, направлять членов Палаты для участия в работе комите-
тов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, в заседаниях
коллегиальных органов исполнительной власти. В отдельную форму ра-
боты выделена общественная экспертиза проектов законов о поправках к
Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и фе-
деральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной
политики и конституционных прав граждан в области социального обеспе-
чения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Экспер-
тиза проводится в соответствии с Федеральным законом «Об обществен-
ной палате Российской Федерации» и Положением о порядке проведения
общественной экспертизы, утвержденным решением совета Обществен-
ной палаты РФ от 15 мая 2008 г.
Решения Палаты принимаются в форме заключений, предложений, об-
ращений и носят рекомендательный характер. Заключения принимаются
по результатам экспертизы проектов законов, иных нормативных право-
вых актов и направляются конкретному адресату по принадлежности. За-
ключения, касающиеся законопроектов о конституционных поправках,
проектов федеральных конституционных и федеральных законов, подле-
Принят на втором пленарном заседании Общественной палаты РФ 14 февраля 2006 г.
249
См.: Постановление Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 540 «Об утверждении устава

250
федерального казенного учреждения “Аппарат Общественной палаты Российской Федера-

ции”» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 24. Ст. 3178.
257
Глава 10
жат обязательному рассмотрению Советом Федерации, Государственной

Думой. То же касается проектов нормативных актов, подготовленных
Правительством РФ. Органы власти обязаны проинформировать Обще-
ственную палату о результатах рассмотрения ее обращений в течение ме-
сяца со дня его регистрации.
Появление Общественной палаты РФ стало сигналом для создания по-
добных структур в субъектах Федерации и муниципальных образованиях,
деятельность которых упорядочивается соответствующими региональны-
ми законами и муниципальными правовыми актами.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212‑ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации»251 од-
ним из главных направлений в работе общественных палат становится
общественный контроль – деятельность, осуществляемая в целях наблю-
дения за органами власти, государственными и муниципальными органи-
зациями, иными органами и организациями, осуществляющими отдельные
публичные полномочия. Общественный контроль подразумевает также
общественные проверки, анализ и общественную оценку издаваемых ор-
ганами власти актов и принимаемых ими решений.
Помимо общественных палат законодатель к субъектам обществен-
ного контроля относит общественные советы при федеральных органах
исполнительной власти, законодательных, исполнительных органах субъ-
ектов РФ, органах местного самоуправления, общественные наблюдатель-
ные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контро-
ля, иные организационные структуры общественного контроля.
Общественные советы при органах федеральной, региональной и муни-
ципальной власти выполняют консультативно-совещательные функции и
участвуют в осуществлении контрольных мероприятий в порядке и фор-
мах, установленных законодательством. Общественные наблюдательные
комиссии осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания. Их полномочия, порядок деятельности
регламентируются Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76‑ФЗ
«Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах при-
нудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах
принудительного содержания».
Общественный контроль осуществляется в формах общественного мо-
ниторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в формах
взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти
251
258
(общественные обсуждения, публичные слушания и т.п.). Общественный

мониторинг представляет собой постоянное или временное наблюдение
за деятельностью органов власти, государственных и муниципальных орга-
нов. Общественная проверка – совокупность действий по сбору и анализу
информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся обществен-
но значимой деятельности органов власти, государственных и муници-
пальных органов. Общественная экспертиза – анализ и оценка проектов
решений, принятых документов, действий (бездействия) органов власти,
государственных и муниципальных органов. Общественное обсуждение
посвящено обсуждению общественно значимых вопросов, проектов ре-
шений властных органов, государственных и муниципальных органов с
обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц этих
органов. Общественные (публичные) слушания – собрание граждан для об-
суждения вопросов, касающихся деятельности органов власти, имеющих
особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы
человека и гражданина, общественных объединений и негосударственных
коммерческих организаций.
Идея принятия закона об общественном контроле связана с дополни-
тельной защитой прав граждан, что, конечно, надо приветствовать, но ор-
ганы власти, в особенности муниципальной, давно ощущают на себе пере-
избыток внимания со стороны государственных контрольно-надзорных
инстанций. Теперь к нему добавляется еще и общественный контроль.
259
Раздел 4
ПУБЛИЧНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Глава 11
Федеративное устройство России
§ 1. Предпосылки и основные вехи

становления федерации в России
Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, Россия является федеративным го-

сударством или федерацией. Для того чтобы именоваться таким образом,
государство должно соответствовать определенным признакам. Под фе-
дерацией понимается форма государственного устройства, при которой
государство, обладающее едиными федеральными органами государствен-
ной власти, единым гражданством и другими признаками государствен-
ного единства состоит из субъектов – государственных образований, об-
ладающих своим законодательством и органами государственной власти,
строящими отношения с федеральным центром на основе признания его
верховенства.
В этом состоит ее основное отличие от унитарного государства, кото-
рое подразделяется лишь на административно-территориальные образо-
вания и не имеет в своем составе федеративных единиц (субъектов Феде-
рации). Не менее существенным является отличие федеративной формы
государственного устройства от конфедераций, которые выполняют коор-
динирующую роль, а государства, образующие конфедерацию, обладают
полной независимостью.
260
Современное федеративное устройство России явилось итогом слож-

ных исторических процессов становления и развития государства. В те-
чение многих веков происходило формирование Российской империи
(IX–XIX вв.). Этот период охватывает: образование в IX в. Киевской Руси
как раннефеодального древнерусского государства; объединение вокруг
Москвы земель Северо-Восточной и Северо-Западной Руси; присоедине-
ние в XVI–XIX вв. территорий Поволжья, Урала, Сибири, Севера, Даль-
него Востока; вхождение в его состав многих народов, в результате чего
сформировалась Российская империя – самое крупное в мире многонаци-
ональное государство. К 1914 г. оно включало в себя генерал-губернатор-
ства, губернии и области, не входившие в состав генерал-губернаторств, а
также Кавказское наместничество252. В период, предшествующий переме-
нам 1917 г., Российская империя являлась централизованным многонаци-
ональным унитарным государством с монархической формой правления.
В условиях нарастания противоречий, формирования революцион-
ной ситуации в стране России приходилось искать ответы на три взаи-
мосвязанных вопроса, касающихся формы государственного устройства,
формы правления и политического режима. При этом важнейшим был
выбор между монархическим унитарным государством и федеративной
республикой. Масштаб потенциальных рисков, связанных с федеративным
устройством, осознавался ведущими политическими силами того времени.
Наиболее серьезной и реальной угрозой в условиях многонационального
состава России и роста национального самосознания являлся распад стра-
ны. Эта проблема в полном объеме не исчезла и в современной России.
Необходимость ее решения, с одной стороны, подталкивает к формиро-
ванию властной вертикали, способствующей высокой степени единства
асимметричного федеративного государства, каким является Российская
Федерация. С другой стороны, она порождает новые проблемы, связанные
с демократичностью осуществления государственной власти.
В результате Февральской и Октябрьской 1917 г. революций России
пришлось столкнуться с новой реальностью – сильнейшим сепаратизмом
национальных окраин, использовавших популярную идею самоопределе-
ния народов в целях полного отделения от центральной России253. Много-
национальный и многоконфессиональный состав Российской империи,
будучи перманентным фактором ее нестабильности, повлек за собой мощ-
252
См.: Новая Российская энциклопедия. В 12 т. / редкол.: А.Д. Некипелов, В.И. Данилов-
Данильян, В.М. Карев и др. М., 2003. С. 344–345.
253
См.: Биктагиров Р.Т. Российский федерализм: история и современность // Гражданин.
Выборы. Власть. 2013. № 2 (июль – декабрь). С. 124.
261
Глава 11
ные центробежные процессы, спровоцированные революционными собы-

тиями. В целях сохранения единства Российского государства необходимо
было решить вопрос о государственном устройстве страны. Динамика ее
фактического распада в значительной степени повлияла на развитие взгля-
дов вождей большевистской партии, которые вынужденно эволюциони-
ровали от желательности сохранения централизованного государства до
целесообразности построения федерации.
Вопрос о федеративном устройстве России решался III Всероссийским
съездом Советов (январь 1918 г.), принявшим Декларацию прав трудяще-
гося и эксплуатируемого народа. Она провозглашала Россию федерацией
советских национальных республик, учрежденной на основе свободного
союза свободных наций. В июле 1918 г. нормы Декларации вошли в Кон-
ституцию РСФСР254. Таким образом, правовой основой возникновения
Российской Социалистической Федеративной Советской Республики
выступала только конституция, и ничего более. Именно по этой причине
РСФСР может быть отнесена к типу конституционных, а не договорных
федераций.
Важным историческим этапом развития федеративных отношений яви-
лось создание Союза Советских Социалистических Республик. На I съезде
Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. были приняты Декларация об об-
разовании Союза Советских Социалистических Республик, а также Дого-
вор об образовании СССР. В состав субъектов Союза ССР вошли РСФСР,
Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Федерация (ЗСФСР).
В Декларации были закреплены принципы добровольности объединения,
равноправия республик и их право свободного выхода из союза. В Дого-
воре устанавливались система союзных органов власти, их компетенция и
порядок взаимоотношений с республиканскими органами власти. В связи
с тем, что Договор, с одной стороны, создавал связи между республика-
ми, свойственные для федеративного, то есть внутригосударственного
объединения, а с другой – был заключен независимыми государствами, он
обладал характеристиками как международно-правового, так и внутриго-
сударственного договора255.
В дальнейшем его положения нашли выражение в Конституции СССР,
утвержденной 31 января 1924 г. II Съездом Советов Союза ССР. В ней
указывалось, что Российская Социалистическая Федеративная Советская
254
Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1918.
№ 51. Ст. 582.
255
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т. 2. М., 2012. С. 69.
262
Республика (РСФСР), Украинская Социалистическая Советская Респу-

блика (УССР), Белорусская Социалистическая Советская Республика
(БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Ре-
спублика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайд-
жан, Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Со-
циалистическая Республика Армения) объединяются в одно союзное
государство – «Союз Советских Социалистических Республик». В ре-
зультате СССР оформился как федерация союзных республик, а РСФСР
в его составе представляла собой федерацию, основанную на автономии
ее составных частей. В 1936 г. СССР объединил 11 союзных республик
(Азербайджанская ССР, Грузинская ССР и Армянская ССР, бывшие ра-
нее в составе ЗСФСР, непосредственно вошли в состав СССР; Казахская
ССР и Киргизская ССР преобразованы из автономных республик)256.
Не менее динамичным был процесс развития Российской Федера-
ции. Конституция РСФСР 1925 г.257, исходившая из признания права
всех наций на самоопределение, а также воли трудящихся отдельных на-
циональностей, населяющих Россию, устанавливала, что РСФСР объ-
единяется с этими национальностями путем образования в своем составе
национальных автономных советских социалистических республик и обла-
стей (ст. 13). В соответствии со ст. 14 следующей Конституции РСФСР
1937 г.258 РСФСР состояла из краев, областей, автономных советских со-
циалистических республик, автономных областей. Согласно Конституции
РСФСР 1978 г.259, которая была принята на внеочередной седьмой сессии
Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. и до 1992 г.
претерпела многократные изменения, Российская Федерация включала в
себя республики, края, области, города федерального значения (Москва,
Санкт-Петербург), автономную область, автономные округа.
Период, прошедший с момента образования Союза ССР до его распа-
да (26 декабря 1991 г.), вместил в себя множество событий. В этот исто-
рический отрезок произошло дальнейшее развитие советской автономии,
256
См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989. С. 1266.
257
Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской
Республики: утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая
1925 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства
РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
258
Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалисти-
ческой Республики: утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского
Съезда Советов от 21 января 1937 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1937. 22 января.
259
Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
263
Глава 11
пополнился круг автономных республик, возникла новая форма автоно-

мии – национальный округ260. Распад СССР явился итогом нарастающего
процесса дезинтеграции, охватившего все системы общества – экономиче-
скую, политическую, социальную. В результате 15 республик, ранее быв-
шие в составе СССР, стали самостоятельными государствами.
Кризис государственности, выразившийся в усилении сепаратизма, за-
тронул и Россию. С июля по октябрь 1990 г. декларации, провозглашающие
суверенитет автономий в составе РСФСР, были приняты Северо-Осетин-
ской АССР; Карельской АССР; Коми АССР; Татарской АССР; Удмурт-
ской АССР; Якутской АССР; Бурятской АССР; Башкирской АССР; Кал-
мыцкой АССР; Марийской АССР; Чувашской АССР261. Существенное
влияние на федеративное устройство России оказало подписание 31 марта
1992 г. Федеративного договора, смягчившего противоречия между феде-
ральным центром и стремящимися к суверенитету республиками в составе
Российской Федерации. Постановлением Съезда народных депутатов РФ
от 10 апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре»262 он был
включен в качестве составной части в Конституцию РФ. Таким образом,
в России была сформирована основанная на новых принципах федерация,
включившая в себя республики, автономную область, автономные округа,
края, области, города федерального значения. Сложившееся положение
в решающей степени предопределило концептуальную проблему феде-
ративного устройства современной России – неравенство ее субъектов,
асимметричность федерации в целом.
§ 2. Конституционно-правовой статус
Конституционно-правовой статус Российской Федерации устанавли-

вается Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами.
В них выражаются те взаимосвязанные признаки, которые характеризуют
Россию как суверенное федеративное государство, выступающее само-
стоятельным субъектом единой внутренней и внешней политики. К со-
260
См.: История отечественного государства и права. В 2 ч. Ч. 2 / под ред. О.И. Чистякова.
М., 2010. С. 261.
261
См.: Распад СССР: документы и факты (1986–1992 гг.). В 2 т. Т. I. Нормативные акты.
Официальные сообщения / под общ. ред. С.М. Шахрая; сост. С.Н. Станских. М., 2009.
С. 224–252.
262
264
ставляющим конституционно-правовой статус Российской Федерации

элементам относятся: 1) государственная территория, охватывающая
территории ее субъектов; 2) независимость власти Российской Федера-
ции как внутри, так и вне ее границ; 3) единая экономическая система, на-
личие федеральной собственности; 4) единая система федеральных органов
власти; 5) единая правовая система, основанная на приоритете федераль-
ных актов; 6) единое федеральное гражданство; 7) государственный язык;
8) государственные символы; 9) единая система обеспечения национальной
безопасности; 10) самостоятельная международная правосубъектность.
Государственная территория, охватывающая территории ее субъек-
тов, является территориальным элементом конституционно-правового
статуса Российской Федерации. Согласно ст. 67 Конституции РФ терри-
тория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов,
внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над
ними263. Российская Федерация обладает суверенными правами и осу-
ществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом
федеральным законом и нормами международного права. Пределы госу-
дарственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства)
и соответственно пространственный предел действия государственного
суверенитета определяет Государственная граница Российской Федера-
ции – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность. За-
кон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Россий-
ской Федерации»264 устанавливает особенности режима, защиты и охраны
Государственной границы. Территориальное верховенство означает при-
надлежность Российской Федерации исключительных прав по распоряже-
нию своей территорией, любых ее изменений, обеспечению целостности и
неприкосновенности своей территории.
Независимость власти Российской Федерации как внутри, так и вне ее
границ означает, что Российская Федерация обладает таким политико-пра-
вовым свойством, как государственный суверенитет, – независимостью от
всякой иной власти в отношениях с другими субъектами во внутренних и
международных делах. В статье 3 Конституции РФ установлено, что носи-
телем суверенитета и единственным источником власти в Российской Фе-
дерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою
263
См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155‑ФЗ «О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // Собрание законо-
дательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
264
265
Глава 11
власть непосредственно, а также через органы государственной власти и

органы местного самоуправления. Суверенитет России обеспечивается
целостностью ее территории, отсутствием у субъектов Российской Феде-
рации как своего собственного суверенитета, так и права свободного вы-
хода из состава Российской Федерации, возможности изменять свой ста-
тус в одностороннем порядке. Особая роль в обеспечении суверенитета
Российской Федерации принадлежит ее Президенту, к функциям которого
ст. 80 Конституции РФ относит принятие мер по охране суверенитета Рос-
сийской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
Единая экономическая система, наличие федеральной собственности
является экономическим элементом конституционно-правового статуса
Российской Федерации. Единство экономической системы обеспечива-
ется единством экономического пространства, запретом на установление
таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для
свободного перемещения на территории Российской Федерации товаров,
услуг и финансовых средств. Единство экономической системы основано и
на единой денежно-финансовой системе. Денежная эмиссия осуществля-
ется исключительно Центральным банком России. При этом введение и
эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Система
налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогоо-
бложения и сборов в стране устанавливаются федеральным законом. В ве-
дении Российской Федерации находятся регулирование правовых основ
единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро-
вание, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные эконо-
мические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; фе-
деральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.
Российская Федерация является самостоятельным субъектом права соб-
ственности. Федеральная государственная собственность включает в себя
объекты: составляющие основу национального богатства страны; необхо-
димые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и
управления и решения общероссийских задач; оборонного производства;
обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства России в целом
и развитие отдельных отраслей народного хозяйства; иные объекты.
Единая система федеральных органов власти является необходимым
элементом федеративного государства. К федеральным органам государ-
ственной власти относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (пар-
ламент), Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной
власти, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, нижестоящие
суды, другие государственные органы, представляющие федеральный
266
центр. Федеративное устройство России определяет особенности суще-

ствования и формирования такой палаты, как Совет Федерации, в который
входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации.
Президент и Правительство России обеспечивают в соответствии с Кон-
ституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации.
Единая правовая система, основанная на приоритете федеральных ак-
тов, включает в себя Конституцию РФ, иные федеральные нормативные
правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Федерации и му-
ниципальных образований. Конституция РФ и федеральные законы име-
ют верховенство на всей территории Российской Федерации, при этом
Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и при-
меняется на всей территории страны. По предметам ведения Россий-
ской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и
федеральные законы, имеющие прямое и повсеместное действие внутри
страны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с
ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить
федеральным законам, принятым по вопросам федерального ведения, а
также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Единое федеральное гражданство является устойчивой правовой связью
лица с Российской Федерацией в целом, выражающейся в совокупности
их взаимных прав и обязанностей. Согласно ст. 71 Конституции РФ граж-
данство отнесено к ведению Российской Федерации, которая определяет
принципы и правила, регулирующие отношения, связанные с российским
гражданством, основания, условия и порядок приобретения и прекраще-
ния гражданства Российской Федерации.
Государственный язык является еще одним элементом конституцион-
но-правового статуса Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 68
Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей
ее территории является русский язык. Государственный язык является язы-
ком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных
связей наших народов в едином многонациональном Российском государ-
стве. При этом обязательность использования государственного языка
Российской Федерации не должна толковаться как отрицание или умале-
ние права на пользование государственными языками республик в соста-
ве Российской Федерации и языками народов России. Республики вправе
устанавливать свои государственные языки. В органах государственной
267
Глава 11
власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях

республик они употребляются наряду с государственным языком Россий-
ской Федерации. Всем ее народам гарантируется право на сохранение род-
ного языка, создание условий для его изучения и развития.
Государственные символы Российской Федерации прежде всего вклю-
чают государственные флаг, герб и гимн – установленные Конституци-
ей РФ и формализованные федеральными конституционными законами
отличительные знаки нашего государства. К неотъемлемым признакам
федеративного государства относится именуемый столицей, официально
признанный главный город страны, ее государственно-властный центр.
Столицей Российской Федерации является город Москва – место нахож-
дения федеральных органов государственной власти, официальных пред-
ставительств субъектов РФ, а также дипломатических представительств
иностранных государств в Российской Федерации. Статус столицы уста-
новлен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I «О статусе столицы Рос-
сийской Федерации»265.
Единая система обеспечения национальной безопасности Российской
Федерации понимается как совокупность сил и средств, обеспечиваю-
щих состояние защищенности личности, общества и государства от вну-
тренних и внешних угроз, конституционные права, свободы, достойные
качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную це-
лостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и без-
опасность государства. Силами обеспечения национальной безопасности
являются Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, во-
инские формирования и органы, в которых федеральным законодатель-
ством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а так-
же федеральные органы государственной власти, принимающие участие
в обеспечении национальной безопасности государства на основании за-
конодательства Российской Федерации. Обеспечение национальной без-
опасности осуществляется разнообразными средствами, используемыми
для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о
состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Особое место среди сил, обеспечивающих национальную безопас-
ность, занимают Вооруженные Силы Российской Федерации, которые
являются государственной военной организацией, составляющей основу
обороны страны. Они предназначены для отражения агрессии, направлен-
ной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостно-
265
268
сти и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также

для выполнения иных задач в соответствии с федеральными конституцион-
ными законами, федеральными законами и международными договорами
Российской Федерации. Верховным Главнокомандующим Вооруженными
Силами Российской Федерации является Президент РФ. Создание и суще-
ствование формирований, имеющих военную организацию или вооруже-
ние и военную технику либо в которых предусматривается прохождение
военной службы, не предусмотренных федеральными законами, запреща-
ются и преследуются по закону. Субъекты РФ не могут создавать свои соб-
ственные войсковые формирования.
Самостоятельная международная правосубъектность означает участие
Российской Федерации в международных отношениях в качестве едино-
го субъекта. Россия самостоятельно формирует и осуществляет единую
внешнюю политику, выступает стороной в международных договорах.
Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации нахо-
дятся ее внешняя политика и международные отношения, международные
договоры. Руководство внешней политикой осуществляет Президент РФ.
Он ведет переговоры и подписывает международные договоры Россий-
ской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, принимает ве-
рительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей. Меры по обеспечению реализации внешней политики
Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
§ 3. Предметы ведения Российской Федерации
Предметы ведения Российской Федерации можно определить как наи-

более значимые для федеративного государства сферы общественных от-
ношений, регулирование которых осуществляется только федеральными
конституционными законами, федеральными законами и иными норма-
тивными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами го-
сударственной власти.
Перечень предметов ведения Российской Федерации закреплен в
ст. 71 Конституции РФ. При определении этого перечня использова-
лись: 1) объектные критерии (например, федеративное устройство и
территория Российской Федерации, федеральный бюджет; федеральные
налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития); 2) функ-
циональные критерии (например, установление основ федеральной
политики; определение статуса и защита государственной границы);
269
Глава 11
3) регулятивно-правовые критерии (например, принятие и изменение

Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; граждан-
ство в Российской Федерации; регулирование и защита прав националь-
ных меньшинств), 4) иные критерии (например, посредством указания
областей деятельности (внешняя политика и международные отношения
Российской Федерации, международные договоры Российской Федера-
ции; вопросы войны и мира)).
Можно выделить несколько сфер, охватывающих предметы ведения
Российской Федерации:
В сфере обеспечения единства правового пространства, единой законно-
сти и правопорядка, осуществления правосудия к ведению Российской Фе-
дерации отнесено принятие и изменение Конституции РФ и федеральных
законов, контроль за их соблюдением; судоустройство; прокуратура; уго-
ловное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помило-
вание; гражданское законодательство; процессуальное законодательство;
правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное
коллизионное право.
В сфере государственного устройства и обеспечения территориального
верховенства – федеративное устройство и территория Российской Феде-
рации.
В сфере организации системы государственной власти в ведении Россий-
ской Федерации находится установление системы федеральных органов
законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их органи-
зации и деятельности; формирование федеральных органов государствен-
ной власти; федеральная государственная служба.
В гуманитарной сфере – регулирование и защита прав и свобод человека
и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за-
щита прав национальных меньшинств; государственные награды и почет-
ные звания Российской Федерации.
В сфере осуществления единой экономической политики – установление
правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, тамо-
женное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
федеральные экономические службы, включая федеральные банки; феде-
ральная государственная собственность и управление ею; федеральный
бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального
развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас-
щепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, ин-
формация и связь; деятельность в космосе.
270
В сфере внешней политики – внешняя политика и международные от-

ношения Российской Федерации, международные договоры Российской
Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения
В сфере обеспечения решения системных вопросов динамики развития
общества и государства – установление основ федеральной политики и
федеральные программы в области государственного, экономического,
экологического, социального, культурного и национального развития Рос-
сийской Федерации.
В сфере обеспечения территориального верховенства и национальной
безопасности – определение статуса и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной эко-
номической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
оборона и безопасность; оборонное производство; определение поряд-
ка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических
средств и порядок их использования.
В сфере установления единых федеральных исходных норм и требований –
метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и
исчисление времени; геодезия и картография; наименования географиче-
ских объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
§ 4. Механизм разграничения предметов ведения

и полномочий между Российской Федерацией
и субъектами Федерации
Согласно ст. 5 Конституции РФ одной из основ федеративного устрой-

ства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Феде-
рации и органами государственной власти субъектов РФ. Это разграниче-
ние производится посредством действия особого конституционно-право-
вого механизма.
Эффективность механизма разграничения предметов ведения и полно-
мочий между Российской Федерацией и субъектами РФ зависит от полно-
ты реализации установленных Конституцией РФ основных руководящих
начал (принципов), на основе которых строится его функционирование.
К таким принципам относятся:
– регулирование отношений, возникающих в сфере совместного веде-
ния как федеральными законами, так и принимаемыми в соответствии с
271
Глава 11
ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ

(ч. 2 ст. 76 Конституции РФ);
– самостоятельность правового регулирования субъектами РФ от-
ношений, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации,
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включая
принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Кон-
ституции РФ);
– преимущество федеральных законов, принятых по предметам веде-
ния Российской Федерации и предметам совместного ведения Россий-
ской Федерации и субъектов РФ перед законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ);
– соответствие Конституции РФ и федеральным законам соглашений
о передаче осуществления части своих полномочий между федеральны-
ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ);
– возможность передачи федеральным органам исполнительной власти
части своих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ
по соответствующим соглашениям (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ);
– равноправие субъектов РФ в определении совместных с Российской
Федерацией предметов ведения и осуществлении совместных полномочий
(ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).
Механизм разграничения предметов ведения и полномочий между Рос-
сийской Федерацией и субъектами РФ – это совокупность закрепленных в
Конституции РФ нормативных и субъектно-функциональных элементов,
обеспечивающих эффективное осуществление государственной власти на ос-
нове согласования полномочий и интересов между Российской Федерацией и ее
субъектами.
Нормативные элементы механизма разграничения образуют право-
вую основу разграничения предметов ведения и полномочий между Рос-
сийской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 11 Конститу-
ции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государствен-
ной власти ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным
и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Разграничению предметов ведения и полномочий посвящены ст.ст. 71, 72
и 73 Конституции РФ, которые определяют: 1) предметы ведения и полно-
мочия Российской Федерации (ст. 71); 2) предметы совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов, основанные на разграничении их
полномочий (ст. 72); 3) предметы ведения и полномочия субъектов РФ,
272
обладающих всей полнотой государственной власти вне пределов ведения

Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде-
ния Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73). После принятия дей-
ствующей Конституции РФ специфической является роль Федеративного
договора от 31 марта 1992 г. Раздел 2 Конституции РФ («Заключительные
и переходные положения») устанавливает, что в случае несоответствия
положениям Конституции РФ положений Федеративного договора дей-
ствуют положения Конституции РФ. Таким образом, в настоящее время
Федеративный договор выполняет второстепенную роль среди норматив-
ных элементов механизма разграничения предметов ведения и полномо-
чий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Субъектно-функциональными элементами механизма разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъ-
ектами РФ выступает совокупность государственных органов, реализую-
щих свои функции на основе разграничения полномочий, целевого вза-
имодействия и обеспечения единства системы государственной власти.
Согласно ст. 11 Конституции РФ на федеральном уровне государственную
власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Фе-
дерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской
Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра-
зуемые ими органы государственной власти. Такие органы многообразны,
однако их образование производится с учетом требований ст. 10 Консти-
туции РФ, предусматривающей разделение и самостоятельность законода-
тельной, исполнительной и судебной власти.
Взаимодействие между федеральными органами и органами субъ-
ектов РФ осуществляется по различным направлениям. Согласно ст. 72
Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъек-
тов РФ находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уста-
вов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов Кон-
ституции РФ и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав нацио-
нальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, обществен-
ной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
273
Глава 11
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физиче-
ской культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материн-
ства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспе-
чение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедстви-
ями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос-
сийской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, се-
мейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законо-
дательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нота-
риат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъ-
ектов Российской Федерации, выполнение международных договоров
Исходя из содержания этой статьи, Российская Федерация и ее субъек-
ты осуществляют свои полномочия по предметам совместного ведения в
следующих сферах жизнедеятельности общества и государства.
В сфере законности и правопорядка, правового регулирования обществен-
ных отношений – обеспечение законности, правопорядка, общественной
безопасности; обеспечение соответствия конституций и законов респу-
блик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, обла-
стей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов Конституции РФ и федеральным законам; административное, ад-
министративно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земель-
ное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об ох-
ране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов;
адвокатура, нотариат.
274
В сфере организации системы государственной власти и местного само-

управления – установление общих принципов организации системы орга-
нов государственной власти и местного самоуправления.
В гуманитарной сфере – защита прав и свобод человека и гражданина,
прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традицион-
ного образа жизни малочисленных этнических общностей.
В сфере осуществления экономической политики – разграничение госу-
дарственной собственности; владение, пользование и распоряжение зем-
лей, недрами, водными и другими природными ресурсами; установление
общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
В сфере внешней политики – координация международных и внешне
экономических связей субъектов РФ, выполнение международных догово-
ров Российской Федерации.
В сфере обеспечения территориального верховенства и национальной
безопасности – режим пограничных зон.
В сфере осуществления социальной, природоохранной и культурной поли-
тики – координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материн-
ства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспе-
чение; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, об-
разования, науки, культуры, физической культуры и спорта.
В сфере возникновения чрезвычайных ситуаций, обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия населения – осуществление мер по борь-
бе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их
последствий.
Реализуя полномочия по предметам совместного ведения, осущест-
вляя возложенные на них функции, федеральные органы государственной
власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают не-
обходимую степень координации, согласование и учет своих интересов в
решении важных государственных вопросов.
275
Глава 12
Субъекты Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовой статус субъектов

Будучи сложным государством, федерация состоит из государствен-
ных образований – субъектов, обладающих определенной политической и
юридической самостоятельностью. В состав России входят 85 (изначально
по Конституции РФ их было 89) юридически равноправных субъектов РФ:
22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, ав-
тономная область, 4 автономных округа.
Понятие «субъект Российской Федерации» впервые было введено в
оборот Конституцией РФ 1993 г. Оно указывает на общность статуса госу-
дарственных образований, представленных в нашей стране республиками,
краями, областями, городами федерального значения, автономной обла-
стью, автономными округами. Юридически общность статуса закрепляет-
ся принципом равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ).
Под конституционно-правовым статусом субъекта РФ следует пони-
мать совокупность правовых отношений субъекта РФ с Российской Федера-
цией, иными субъектами национального и международного права, которые
юридически закрепляют положение субъекта РФ и выражают его особенности.
Основы статуса субъектов Российской Федерации устанавливаются
Конституцией РФ. Положения статуса развиваются конституциями (уста-
вами) субъектов РФ, федеральными законами и могут дополняться догово-
рами между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъекта РФ. Важное значение имеют решения
Конституционного Суда РФ, корректирующие действующее законода-
тельство (федеральное и субъектов РФ) и способствующие формирова-
нию конституционной практики.
Структура конституционно-правового статуса субъектов РФ отра-
жает их своеобразие как субъектов правового общения. Она включает
следующие элементы: принципы конституционно-правового статуса;
атрибутивные признаки субъекта РФ; гарантии прав субъекта РФ; ответ-
ственность субъекта РФ266.
266
См.: Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской
Федерации. М., 2010. С. 22.
276
Конституционно-правовой статус субъектов РФ основывается на базо-

вых принципах Конституции РФ, выполняющих интегративную функцию:
равноправия субъектов РФ; верховенства Конституции РФ и федерально-
го права; разграничения предметов ведения и полномочий; взаимного со-
гласия Федерации и субъектов РФ.
Атрибутивные признаки субъекта РФ представляют собой одновре-
менно его права и обязанности (правообязанности). Конституция РФ,
конституции и уставы, наделяя субъекты РФ правами, одновременно
предписывают их обязательную реализацию. Атрибутивными признаками
субъекта РФ как государственного образования выступают: официальное
наименование; территория; органы государственной власти; законода-
тельство; предметы ведения и полномочия; собственность; официальные
символы.
Официальное наименование субъекта Российской Федерации отражает
форму его публично-территориальной организации в составе Федерации,
а также его определенную историю. Официальное наименование состоит
из двух элементов: индивидуализирующего и дополнительного, указыва-
ющего на вид субъекта РФ (Республика Алтай, Забайкальский край, Воро-
нежская область и т.д.). Оба элемента официального наименования субъ-
екта РФ имеют равное политико-правовое значение.
Наименования республик, автономной области, автономных округов
происходят от наименования этносов (например, Кабардино-Балкар-
ская Республика, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный
округ). Наименования большинства иных субъектов образованы от назва-
ния их административных центров (Красноярский край – г. Красноярск,
Тверская область – г. Тверь, Самарская область – г. Самара). Наимено-
вания некоторых субъектов РФ производны от географических объектов
(например, Амурская область – от реки Амур, Сахалинская область – от
острова Сахалин, Камчатский край – от полуострова Камчатка).
В наименованиях субъектов РФ отражается организация Российско-
го государства, построенная на двух принципах – этнотерриториальном
и территориальном. На основе этнотерриториального принципа были
созданы республики, автономная область, автономные округа как поли-
тические формы решения национального вопроса и сохранения традиций
предшествующей федерации (РСФСР). Соответственно территориаль-
ный принцип положен в основу организации краев, областей, городов фе-
дерального значения.
На современном этапе развития государства этнотерриториальный
принцип утрачивает актуальность, поскольку для большинства субъек-
277
Глава 12
тов РФ характерен рост многонационального состава. Развитие нацио-

нальной культуры, образования, языка, сохранение национальных тра-
диций имеют одинаковую важность для народов во всех субъектах РФ
независимо от принципа их организации. Конституционное содержание
современного российского федерализма позволяет заключить, что все на-
роды России признаются государствообразующими.
Изменение официального наименования субъекта РФ осуществляется
по его собственной инициативе. Принятое в установленном порядке такое
решение является правовым основанием для внесения нового наименова-
ния в ст. 65 Конституции РФ267. Переименование, согласно правовой пози-
ции Конституционного Суда РФ, осуществляется указом Президента РФ.
Данный порядок квалифицирован Судом как упрощенный. Переимено-
вание субъекта (присвоение ему нового имени) в данном случае главная
и единственная цель осуществляемых действий, их основная причина268.
Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Новое наименование субъ-
екта РФ, подлежащее включению в Конституцию РФ, не может затрагивать
основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина,
интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интере-
сы других государств. Это важная с точки зрения Конституционного Суда
особенность именно такого переименования региона.
Важное значение для характеристики статуса субъекта РФ имеет его
территория. Она является основой для построения и функционирования
системы государственной власти, пространством для организации адми-
нистративного устройства, местного самоуправления, местом правового
регулирования отношений, складывающихся в каждом конкретном субъ-
екте РФ.
Особенность территории субъекта РФ состоит в том, что она составля-
ет часть территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ).
Однако не все части территории России входят в состав субъектов РФ.
Внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над
ними, континентальный шельф, исключительная экономическая зона явля-
ются составной частью только территории Российской Федерации.
Конституции и уставы субъектов РФ как акты, определяющие их пра-
вовой статус, содержат специальные главы, посвященные определению
267
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу
о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание за-
268
См.: Выдрин И.В. Законодательство субъектов Российской Федерации (Уральский феде-
ральный округ). Екатеринбург, 2013. С. 13–14.
278
границ субъекта и установлению его административно-территориального

устройства (часто поименное перечисление административно-территори-
альных единиц). В субъектах РФ приняты специальные законы об админи-
стративно-территориальном устройстве, отражающие особенности адми-
нистративно-территориального деления.
Вне пределов ведения Российской Федерации каждый из субъектов РФ
обладает на своей территории определенной юрисдикцией. Однако реги-
оны не вправе устанавливать особый правовой режим территории, в том
числе приграничной. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федератив-
ное устройство и территория Российской Федерации находятся в исклю-
чительном ведении федерального центра. Именно он определяет статус
государственной границы, обеспечивает целостность и неприкосновен-
ность территории, самостоятельно распоряжается ею.
Границы субъектов РФ являются по своей сути внутренними админи-
стративно-территориальными границами. Они могут быть изменены толь-
ко с взаимного согласия субъектов (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Нормы,
определяющие порядок и формы выражения согласия субъектов РФ на из-
менение своих границ, содержатся в конституциях (уставах). Процедура
изменения границ должна завершаться утверждением этого решения Со-
ветом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
Система органов государственной власти является неотъемлемым атри-
бутом статуса субъекта РФ. По Конституции РФ (ч. 2 ст. 11) государствен-
ную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государ-
ственной власти. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определяет, что
установление общих принципов организации системы органов государ-
ственной власти и местного самоуправления находится в совместном веде-
нии Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральным
законом должны быть определены общие принципы организации власти,
в равной мере распространяющиеся как на федеральные органы государ-
ственной власти, так и на органы государственной власти субъектов РФ,
с учетом их особенностей. Важно также отметить, что в ч. 1 ст. 77 Кон-
ституции РФ закреплено право республик, краев, областей, городов феде-
рального значения, автономной области, автономных округов устанавли-
вать систему органов государственной власти в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государствен-
ной власти, установленными федеральным законом.
В федерации законодательство представляет собой более сложную
структуру, чем в унитарном государстве, поскольку формируется как фе-
279
Глава 12
деральной властью, так и органами государственной власти ее субъектов.

В каждом субъекте РФ создан свой нормативно-правовой массив, кото-
рый может быть определен как система законодательства субъекта Рос-
сийской Федерации. Она является частью правовой системы Российской
Федерации.
Юридическим условием формирования системы законодательства
каждого субъекта РФ является федеральное право.
Во-первых, Конституция РФ устанавливает формы актов, принимае-
мые (издаваемые) в субъектах РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76). Это конституция
(устав), законы и иные нормативные акты.
Во-вторых, закреплена юридическая сила региональных актов, их со-
отношение с федеральными актами, сферы их действия. Так, статья 76
Конституции РФ определяет, что по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные право-
вые акты субъектов РФ. Последние не могут противоречить федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и пред-
метам совместного ведения.
Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между фе-
деральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, издан-
ным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный правовой
акт субъекта РФ.
Система законодательства субъектов РФ является обособленной сово-
купностью соподчиненных нормативных правовых актов. Они регулируют
отношения в пределах ведения субъектов РФ и совместного ведения Рос-
сийской Федерации и ее субъектов.
Систему регионального законодательства образуют: конституция
(устав), законы субъекта РФ, договоры и соглашения субъекта РФ, поста-
новления законодательного органа, указы (постановления) главы субъек-
та РФ, постановления высшего органа исполнительной власти, иные нор-
мативные акты.
Особую роль в системе законодательства играют конституции и уставы
субъектов РФ. Они обладают высшей юридической силой по отношению
к иным нормативным актам, принимаемым (издаваемым) на территории
соответствующего субъекта РФ. В них закрепляется статус субъекта РФ,
основы организации и деятельности региональных органов государствен-
ной власти, система законодательства, предметы ведения субъекта, его
административно-территориальное деление, официальные символы, ор-
280
ганизация местного самоуправления и другие положения, в совокупности

дающие представление о конкретном субъекте РФ.
Субъекты РФ обладают собственными предметами ведения. В статье 73
Конституции РФ закреплено положение о полноте власти субъектов РФ
вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предме-
там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Перечень предметов ведения конкретного субъекта РФ закреплен в
его конституции (уставе), а также в региональных законах. Кроме того, от-
дельные положения, относимые к предметам ведения субъектов РФ, могут
быть установлены федеральными законами.
Субъекты РФ как государственные образования являются собствен-
никами различных объектов, обладают имущественными правами, уста-
навливают региональные налоги и сборы, имеют собственный бюджет.
Собственность субъектов Российской Федерации является видом государ-
ственной собственности. Она составляет экономическую основу деятель-
ности субъекта РФ, обязательный элемент (признак) конституционно-
правового статуса.
Перечень объектов, которые составляют собственность субъектов РФ
или могут находиться в их собственности, законодательно не установлен,
но нормативное выражение все же получил. В постановлении Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государствен-
ной собственности в Российской Федерации на федеральную собствен-
ность, государственную собственность республик в составе Российской
Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, го-
родов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»269
закреплен перечень объектов, относящихся к федеральной и муниципаль-
ной собственности, а также объекты федеральной собственности, которые
могут передаваться в собственность субъектов РФ.
В государственной собственности регионов могут находиться пред-
приятия, учреждения здравоохранения, народного образования, куль-
туры, спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские,
геологоразведочные и изыскательские организации, средства массовой
информации, полиграфические предприятия, издательства, информацион-
ные и телеграфные агентства, средние специальные и профессиональные
учебные заведения и др.
Будучи собственником, субъекты РФ могут вступать в гражданско-
правовые отношения, отвечать по обязательствам, в том числе нести иму-
269
281
Глава 12
щественную ответственность. Они вправе распоряжаться объектами соб-

ственности, совершать с имуществом любые, не противоречащие закону,
сделки.
Субъекты РФ имеют собственные официальные символы, являющиеся
необходимой составляющей частью их конституционно-правового ста-
туса. Официальные символы служат средством идентификации субъек-
тов РФ и выступают способом легитимации этих государственных обра-
зований. Символы субъектов РФ соединяют в себе в концентрированном
виде множество смысловых значений (художественное, политическое,
правовое и др.) и влияют на формирование регионального самосознания.
Становление официальной символики субъектов РФ совпало со временем
активного развития федеративных отношений в России в период 1990-х
годов.
Официальными символами субъекта РФ выступают герб, флаг и гимн.
Процесс создания и утверждения официальных символов регулирует-
ся конституционно-правовыми нормами и геральдическими правилами.
В большинстве субъектов РФ приняты законы об официальных символах.
Окончательная легитимация официальных символов субъектов РФ завер-
шается внесением их в Государственный геральдический регистр Россий-
Конституционно-правовой статус субъектов РФ имеет определенные
ограничения. Прежде всего, они не обладают государственным суверени-
тетом. В Конституции РФ закреплено положение о суверенитете исклю-
чительно Российской Федерации, который распространяется на всю ее
территорию (ч. 1 ст. 4). В постановлении Конституционного Суда РФ от
7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдель-
ных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
“Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации”» указано, что суверенитет представляет собой необходимый
качественный признак Российской Федерации как государства, характери-
зующий ее конституционно-правовой статус270.
В Конституции РФ закреплены свойства суверенитета: верховенство
федерального права; территориальная целостность; единство экономи-
ческого пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной
систем; право на защиту суверенитета; право на внешнеполитическую
деятельность; государственная монополия на природные ресурсы и др.
270
282
Поэтому субъекты РФ не имеют собственной правовой и денежной систе-

мы, армии, не устанавливают собственного гражданства.
Ограниченность статуса субъектов РФ проявляется в том, что они не
наделены правом выхода (сецессией) из состава Российской Федерации;
не обладают международной правосубъектностью. Они могут выступать
участниками международных и внешнеэкономических отношений исклю-
чительно в установленных федеральным законодательством пределах.
Федеральные органы государственной власти обладают правом на вве-
дение военного и чрезвычайного положений на территории отдельных
субъектов РФ или на всей территории Российской Федерации. Для вве-
дения военного или чрезвычайного положений согласия субъектов РФ не
требуется.
К элементам конституционно-правового статуса субъектов РФ отно-
сятся гарантии его реализации. Гарантии выступают правовыми спосо-
бами обеспечения конституционно-правового статуса. К таким способам
относятся:
•• во-первых, предоставление специальных прав;
•• во-вторых, охрана статуса правовыми средствами;
•• в-третьих, восстановление конституционно закрепленного право-
вого состояния.
Специальными правами субъектов РФ являются, например: право за-
конодательной инициативы представительного органа государственной
власти субъекта РФ в федеральном законодательном процессе; их участие
в процедуре принятия закона о поправках к Конституции РФ; участие в
процедурах заключения и расторжения договора субъекта РФ.
Охрана конституционно-правового статуса субъектов РФ выражается
в том, что их статус может быть изменен по взаимному согласию Россий-
ской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституци-
онным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).
Восстановление конституционно закрепленного правового состояния
может осуществляться на основе решения Конституционного Суда РФ, в
случае, например, признания неконституционным положения норматив-
ного правового акта, ограничивающего конституционно-правовой статус
субъекта РФ.
Важным элементом конституционно-правового статуса субъектов Рос-
сийской Федерации является ответственность их органов и должностных
лиц. Основания и формы ответственности закреплены в Федеральном за-
коне от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-
283
Глава 12
ственной власти субъектов Российской Федерации»271. Применение мер

конституционной ответственности может наступить в случае принятия
органами государственной власти и должностными лицами нормативных
правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным консти-
туционным законам и федеральным законам.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ осущест-
вляется по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Ус-
ловия и порядок реализации этой важной юридической процедуры долж-
ны регулироваться федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66
Конституции РФ). Такой закон пока не принят.
Можно предположить, что изменение конституционно-правового ста-
туса субъекта РФ означает следующие способы преобразований:
1) изменение «титула» (например, автономная область получает ста-
тус республики);
2) изменение территории и прав субъекта РФ (передача территории и
прав другому субъекту РФ);
3) изменение положения в составе Российской Федерации (например,
выход автономного округа из состава области).
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ означает
изменение структурных элементов статуса, в результате которых обрета-
ются новые качества в отношениях с Федерацией.
§ 2. Особенности конституционно-правового
статуса отдельных видов субъектов
Россия в сравнении с известными в мире федерациями является наи-

более сложным государством. Она состоит из шести видов субъектов:
республика, край, область, город федерального значения, автономная
область, автономный округ. Их возникновение обусловлено историче-
скими, национальными, политическими и географическими факторами.
Несмотря на то что Конституция закрепляет юридическое равноправие
субъектов РФ, сохраняются определенные статусные различия, связанные
с данными видовыми особенностями. В то же время главной тенденцией
развития современного федерализма в России является выравнивание ста-
тусов различных видов субъектов.
271
284
Республики в составе Российской Федерации являются государственно-

территориальными образованиями. Они обладают двумя особенностями
конституционно-правового статуса:
•• во-первых, особенностями наименования, которые выделяют их как
вид;
•• во-вторых, правом устанавливать свои государственные языки (ч. 2
ст. 68 Конституции РФ).
Современному наименованию «республика» предшествовало наи-
менование «автономная советская социалистическая республика», кото-
рое указывало на этнические особенности образования в составе РСФСР.
В период 1990-х годов республики отказались от части наименования
(«автономная советская социалистическая») и приняли декларации о
суверенитете, где стремились в одностороннем порядке закрепить наи-
менование «республика» в качестве «суверенного государства в составе
Российской Федерации».
Действующая Конституция РФ сохранила наименование «республика
(государство)» как политический компромисс в сложный период разви-
тия федеративных отношений. Сегодня термин «республика» не несет
смыслового нюанса, указывающего на особенности формы правления.
С течением времени данный термин утратил исключительно политиче-
ский смысл и выступает как дань исторической традиции в наименовании
территориального образования.
В постановлении от 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ указал,
что суверенитет Российской Федерации исключает существование двух
уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государ-
ственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью,
то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Рос-
сийской Федерации. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что исполь-
зуемое в федеральной Конституции понятие «республика (государство)»
не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а
лишь отражает определенные особенности их конституционно-правово-
го статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного
характера.
Республики устанавливают свои государственные языки. Они обладают
правом регулирования статуса и использования языка народа (народов)
республики. Все республики закрепили статус государственного языка в
конституциях, а также приняли специальные законы о языках. В настоящее
время 28 языкам придан статус государственных языков республик.
285
Глава 12
Государственный язык республик используется как средство сферы

официального общения (делопроизводство, работа органов власти, суда,
официальных вывесок и объявлений, наименований улиц и т.д.).
Однако существуют определенные ограничения статуса государствен-
ного языка республик. Во-первых, в органах государственной власти, ор-
ганах местного самоуправления, государственных учреждениях республик
они употребляются наряду с государственным языком Российской Феде-
рации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). Это означает, что государственный
язык республики выполняет лишь дополнительную роль по отношению к
русскому языку. Во-вторых, в отличие от русского языка использование
государственного языка республики как языка официального общения
ограничено ее территорией.
Следует признать, что забота о языках республик имеет важное значение
для сохранения самобытности народов. Однако их официальное использо-
вание не должно приводить к ограничениям прав граждан, на что неодно-
кратно указывал Конституционный Суд РФ. В частности, в постановлении
от 27 апреля 1998 г. отмечается, что из ст. 68 (ч. 2) Конституции РФ, закре-
пляющей право республик устанавливать свои государственные языки, не
вытекает ни обязанность устанавливать свои государственные языки, ни
необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве
условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при
выборах высшего должностного лица республики272.
Автономные округа являются национально-территориальными обра-
зованиями. Они создавались как форма национальной государственности
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Для конституционно-правового статуса автономных округов характер-
ны следующие особенности:
•• во-первых, особенности наименования, которые выделяют их как вид;
•• во-вторых, может быть принят федеральный закон об автономном
округе;
•• в-третьих, большинство из них входят в состав края или области.
Конституция РФ сохранила автономные округа как вид субъекта РФ.
Однако термин «автономный» в их наименовании в современный пери-
272
Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конститу-
ции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан
“О Президенте Республики Башкортостан” и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан
“О выборах Президента Республики Башкортостан”» // Собрание законодательства РФ.
1998. № 18. Ст. 2063.
286
од не имеет самостоятельного смыслового значения, а представляет собой

выражение исторической традиции.
Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерально-
го закона о статусе автономного округа по инициативе их законодатель-
ных и исполнительных органов государственной власти (ч. 3 ст. 66). Такой
закон не принят.
В настоящее время существует четыре автономных округа, три из кото-
рых входят в состав других субъектов: Ненецкий автономный округ входит
в состав Архангельской области; Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий –
в состав Тюменской области273. Вхождение автономных округов в состав
иных субъектов составляет главную особенность статуса всех «сложносо-
ставных» образований и привносит «асимметричность» в федеративное
устройство России.
Отношения между автономными округами и областями, в состав кото-
рых они входят, строятся на основе договоров, возможность заключения
которых предусмотрена Конституцией РФ (ч. 4 ст. 66).
Автономная область является видом национально-территориально-
го образования, весьма распространенным в период советского государ-
ственного строительства. В настоящее время существует только одна ав-
тономная область – Еврейская, которая находится в составе Российской
Федерации.
К особенностям конституционно-правового статуса автономной обла-
сти относится наименование, а также возможность принятия федерально-
го закона о статусе автономной области. Такой закон не принят.
Особым статусом обладает город федерального значения Москва. Наря-
ду с тем что Москва является субъектом Федерации, она наделена стату-
сом столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70). Закон РФ от 15 апреля
1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» предусматривает,
что столица есть место нахождения федеральных органов государствен-
ной власти Российской Федерации, представительств республик в составе
Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических предста-
вительств иностранных государств в Российской Федерации. Статус Мо-
сквы в качестве столицы государства предполагает дополнительные права
и обязанности органов государственной власти города Москвы, которые
связаны, прежде всего, с обеспечением деятельности федеральных органов
273
Чукотский автономный округ, прежде находившийся в составе Магаданской области, с
1992 г. входит в состав Российской Федерации непосредственно.
287
Глава 12
государственной власти, проведением общегосударственных и междуна-

родных мероприятий274.
§ 3. Предметы ведения субъектов

Вопросы, отнесенные к ведению субъектов РФ, образуют две группы.

Во-первых, вопросы, входящие в предметы совместного ведения Россий-
ской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).
Во-вторых, вопросы, входящие в предметы ведения субъектов Россий-
ской Федерации (ст. 73 Конституции РФ).
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
образуют сферы общественных отношений, по которым правовое регули-
рование осуществляется федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов РФ.
По сферам совместного ведения могут приниматься как федеральные
нормативные акты (прежде всего законы), так и нормативные правовые
акты субъектов РФ. Кроме того, разграничение полномочий в рамках со-
вместных предметов ведения между федеральными органами государ-
ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ может
осуществляться договорами и соглашениями.
В основе нормативно-правового регулирования совместных предметов
ведения находится принцип распределения бюджетного финансирования.
Исходя из этого принципа, часть полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется за счет
средств федерального бюджета, а часть полномочий – за счет средств бюд-
жета субъекта РФ.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъек-
тов РФ можно классифицировать по следующим сферам.
Сфера государственного строительства:
– обеспечение соответствия конституций и законов республик, уста-
вов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов Кон-
ституции РФ и федеральным законам;
– установление общих принципов организации системы органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления;
– кадры судебных и правоохранительных органов;
274
288
– адвокатура и нотариат;
– координация международных и внешнеэкономических связей субъ-
ектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Сфера правового статуса личности:
– защита прав и свобод человека и гражданина;
– защита прав национальных меньшинств;
– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни
малочисленных этнических общностей.
Сфера регулирования отраслей законодательства:
– административное, административно-процессуальное, трудовое, се-
мейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законо-
дательство о недрах, об охране окружающей среды.
Экономическая сфера:
– установление общих принципов налогообложения и сборов в Рос-
сийской Федерации;
– разграничение государственной собственности;
– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
– природопользование.
Социокультурная сфера:
– общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физиче-
ской культуры и спорта;
– координация вопросов здравоохранения;
– защита семьи, материнства, отцовства и детства;
– социальная защита, включая социальное обеспечение;
– охрана памятников истории и культуры.
Сфера правопорядка и безопасности:
– обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
– режим пограничных зон.
Сфера экологии:
– охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствия-
ми, эпидемиями, ликвидация их последствий.
В рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ федеральные и региональные органы исполнительной вла-
сти на основе соглашений могут взаимно передавать осуществление части
своих полномочий.
Особенностью российской конституционной модели разграничения
предметов ведения является отказ от юридической формализации в Кон-
289
Глава 12
ституции РФ перечня предметов ведения субъектов РФ. Он просто не за-

креплен. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции вне пределов ведения
Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения
автономная область и автономные округа осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов. Исходя из данного положения, субъекты РФ уполномоче-
ны на установление собственных предметов ведения.
Под предметами ведения субъектов РФ понимаются сферы обществен-
ных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к ком-
петенции субъектов Российской Федерации.
В силу значимости вопроса перечень предметов ведения конкретного
субъекта РФ закреплен соответственно в его конституции или уставе. Кро-
ме того, регулирование процедур по осуществлению полномочий устанав-
ливается законами субъектов РФ.
К предметам ведения субъектов РФ конституции (уставы) обычно от-
носят следующие:
– принятие и изменение конституции (устава), законов и иных норма-
тивных правовых актов субъекта РФ, контроль за их соблюдением;
– установление системы органов государственной власти субъекта РФ,
порядка их формирования, организации и деятельности;
– государственная собственность субъекта РФ и управление ею;
– принятие программ развития субъекта РФ;
– административно-территориальное устройство субъекта РФ;
– бюджет, внебюджетные фонды субъекта РФ;
– установление налогов и сборов субъекта РФ в соответствии с феде-
ральными законами;
– организация и деятельность государственной службы субъекта Феде-
рации;
– государственные награды и почетные звания субъекта РФ;
– организация и деятельность местного самоуправления;
– решение иных вопросов, не отнесенных в соответствии с Конститу-
цией к ведению и к полномочиям Российской Федерации по предметам ее
совместного ведения с субъектами РФ.
Приведенный перечень предметов ведения является наиболее общим,
характерным для всех субъектов РФ без исключения. Он может допол-
няться региональными конституциями и уставами исходя из особенностей
субъектов РФ.
290
Например, устав Астраханской области дополнительно включает сле-

дующие вопросы: финансовое, валютное, денежно-кредитное регулиро-
вание в пределах, установленных федеральным законодательством; регу-
лирование областных энергетических, транспортных, информационных,
инженерных и иных систем жизнеобеспечения; международные и внешне-
экономические связи области275.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа содержит полномочия
по определению политики и принятию программ в сфере экономического,
экологического и социального развития автономного округа; разработке
и осуществлению политики в образовании, здравоохранении, науке, куль-
туре, социальной защиты населения; развитию и поддержке промышлен-
ности, сельского хозяйства, предпринимательства в пределах полномочий
автономного округа; заключение договоров с субъектами РФ; поддерж-
ке окружных государственных предприятий, учреждений, организаций;
средств массовой информации, учредителями которых являются органы
государственной власти автономного округа276.
Перечень предметов ведения Республики Саха (Якутия) дополнитель-
но содержит такие положения: защита национально-государственного
статуса Республики и осуществление контроля за соблюдением республи-
канской Конституции; определение и проведение социально-экономи-
ческой, демографической и экологической политики; защита исконной
среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных
народов Севера; управление промышленностью, агропромышленным
комплексом, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и обще-
ственным питанием, бытовым обслуживанием населения, капитальным,
жилищным строительством и благоустройством населенных пунктов, до-
рожным строительством и транспортом; представительство Республики в
международных организациях по согласованию с органами государствен-
ной власти Российской Федерации277.
Предметы ведения должны быть адекватны условиям и целям развития
субъекта РФ, его организационным, материальным и финансовым ресур-
сам. По предметам ведения субъектов РФ региональные органы государ-
ственной власти осуществляют полномочия за счет средств бюджетов ре-
гионов.
275
См.: Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г. // Астраханские известия. 1997. № 15.
276
См.: Устав Ханты-Мансийского автономного округа от 26 апреля 1995 г. // Собрание
законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2000. № 10. Ст. 722.
277
См.: Конституция Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. // Якутия. 2000. № 210.
291
Глава 12
§ 4. Порядок принятия в Российскую Федерацию

и образования в ее составе нового субъекта
Конституция РФ предусматривает возможность изменения перечня

составляющих ее субъектов. Это может быть осуществлено путем приня-
тия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
(ч. 2 ст. 65). Данные процедуры урегулированы Федеральным конститу-
ционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Рос-
сийской Федерации»278.
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – процедура, преду
сматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоедине-
ния к Российской Федерации иностранного государства или его части.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это про-
цедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связан-
ная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или
его части.
Федеральный конституционный закон закрепляет принципы, условия и
процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
нового субъекта.
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового
субъекта должны осуществляться только на добровольной основе. При-
нятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного
государства или его части должно осуществляться по взаимному согласию
Российской Федерации и данного иностранного государства.
При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе
нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы России,
принципы федеративного устройства, права и свободы человека и граж-
данина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные
и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возмож-
ности.
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – сложная процеду-
ра, участниками которой являются Российская Федерация и иностранное
государство или его часть.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в
качестве нового субъекта иностранного государства (его части) и заклю-
чения соответствующего международного договора является данное ино-
278
Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916.
292
странное государство. Это предложение направляется Президенту РФ,

который уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу,
Правительство РФ и проводит с ними консультации. Рассмотрение пред-
ложения иностранного государства и принятие решения о заключении с
ним международного договора осуществляются в соответствии с Феде-
ральным законом «О международных договорах Российской Федерации».
Международный договор о принятии в Российскую Федерацию ино-
странного государства или его части должен урегулировать следующие
вопросы: наименование и статус нового субъекта Российской Федера-
ции; порядок приобретения российского гражданства лицами, прожива-
ющими на присоединяемой территории; правопреемство в отношении
членства иностранного государства в международных организациях;
правопреемство в отношении имущества присоединяемого государства;
действие российского законодательства на территории нового субъекта;
функционирование органов государственной власти и органов местного
самоуправления иностранного государства на территории нового субъек-
та; переходный период для интеграции нового субъекта в политическую,
правовую, экономическую, финансовую системы Российской Федерации.
По отдельным вопросам с данным иностранным государством могут быть
подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновре-
менно с ратификацией международного договора.
После подписания международного договора Президент РФ обраща-
ется в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Консти-
туции РФ данного международного договора.
В случае если Конституционный Суд признает не вступивший в силу
международный договор соответствующим Конституции РФ, то он вно-
сится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с между-
народным договором в Государственную Думу вносится проект феде-
рального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию
нового субъекта.
Проект федерального конституционного закона о принятии в Россий-
скую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, опреде-
ляющие: наименование, статус и границы нового субъекта, а также заклю-
чительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение
которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую,
финансовую, кредитную и правовую системы, а также в систему органов
государственной власти Российской Федерации. В проекте могут содер-
жаться и другие положения, вытекающие из международного договора и
протоколов к нему.
293
Глава 12
На основании федерального конституционного закона о принятии в

Российскую Федерацию нового субъекта вносятся изменения в ст. 65 Кон-
ституции РФ, определяющую федеративный состав нашей страны.
Первым таким законом в практике современного российского федера-
лизма и конституционализма одновременно стал Федеральный конститу-
ционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую
Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Феде-
рации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значе-
ния Севастополя»279.
Возвращение Крыма явилось, таким образом, актом не только большо-
го исторического значения, но и событием конституционно-правового
характера. Республика Крым считается принятой в состав России с даты
подписания Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией
и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики
Крым и образовании в составе России новых субъектов. С этой же даты
новые субъекты Российской Федерации – Республика Крым и город фе-
дерального значения Севастополь – считаются образованными (ч. 1 ст. 2
Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г.).
Правовую основу принятия Крыма в состав Российской Федерации
составили следующие документы. Во-первых, Декларация от 11 марта
2014 г. о независимости Автономной Республики Крым и города Сева-
стополя, провозгласившая Крым суверенным государством. Во-вторых,
результаты крымского референдума от 16 марта 2014 г., поддержавшего
вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах нового субъекта РФ.
В-третьих, Договор от 18 марта 2014 г. между Россией и Республикой
Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образо-
вании в составе Российской Федерации новых субъектов. В-четвертых, за-
ключение Конституционного Суда РФ о соответствии данного Договора
Конституции РФ (постановление от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о
проверке конституционности не вступившего в силу международного до-
говора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в
Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Рос-
сийской Федерации новых субъектов»). В-пятых, сам Федеральный кон-
ституционный закон от 21 марта 2014 г.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта пред-
ставляет собой сложную процедуру, участниками которой являются субъ-
екты РФ и Российская Федерация. Образование в составе Российской
279
Российская газета. 2014. 24 марта.
294
Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объ-

единения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.
Инициатива образования в составе Российской Федерации нового
субъекта должна исходить от субъектов РФ, заинтересованных в объеди-
нении. Она оформляется совместным предложением законодательных ор-
ганов государственной власти и высших должностных лиц этих субъектов.
Предложение об образовании в составе России нового субъекта на-
правляется Президенту РФ. Оно должно содержать предполагаемые наи-
менование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социаль-
но-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового
субъекта РФ. Кроме того, оно содержит предложения по вопросам право-
преемства в отношении собственности объединяющихся субъектов РФ, об
изменениях федерального бюджета в связи с процедурой объединения, о
функционировании органов власти объединяющихся субъектов и форми-
ровании новых органов, о действии на территории нового субъекта нор-
мативных актов прежних субъектов РФ, о предполагаемых сроках прове-
дения референдумов в объединяющихся субъектах.
Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации,
Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости прово-
дит с ними консультации.
Обязательным этапом является проведение референдумов в каждом из
объединяющихся субъектов РФ. Если результаты референдума хотя бы в
одном субъекте РФ окажутся отрицательными, то повторная инициатива
объединения может быть выдвинута теми же заинтересованными субъек-
тами не ранее чем через год. В случае положительного решения Прези-
дент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конститу-
ционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового
субъекта. Этот законопроект должен содержать положения, определяю-
щие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о
прекращении существования объединяющихся регионов, заключительные
и переходные положения.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О поряд-
ке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации» направлен на укрупнение субъектов РФ
с одновременным сокращением их числа. На его основе было образова-
но пять новых субъектов РФ: Пермский край (в результате объединения
Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); Краснояр-
ский край (в результате объединения Красноярского края с входящими
в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами); Кам-
295
Глава 12
чатский край (в результате объединения Камчатской области и Корякско-

го автономного округа); Иркутская область (в результате объединения
Иркутской области с входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским
автономным округом); Забайкальский край (в результате объединения
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Объ-
единительный процесс охватил края, области с входящими в их состав ав-
тономными округами.
Таким образом, процедура, направленная на объединение субъек-
тов РФ, приводит к образованию нового субъекта Федерации в результате
коренного переустройства объединяемых субъектов РФ.
296
Глава 13
Административно-территориальное
устройство субъектов Российской
Федерации
§ 1. Понятие административно-территориального
устройства и особенности его правового
регулирования
Административно-территориальное устройство – конституцион-

но-правовой институт, занимающий промежуточное положение между
федеративным устройством Российского государства (федеративное
территориальное устройство, связанное с делением страны на субъек-
ты Федерации) и территориальной организацией, приспособленной для
функционирования органов местного самоуправления (муниципальное
территориальное устройство, касающееся разграничения субъектов РФ
на муниципальные образования). Это обстоятельство существенно ска-
зывается на фактическом состоянии данного института, которое де-юре
существует, а де-факто зачастую находится в тени местного самоуправ-
ления.
Административно-территориальное устройство находится вне преде-
лов исключительной компетенции Российской Федерации и предметов ее
совместного ведения с субъектами РФ (ст.ст. 71, 72 Конституции РФ). Зна-
чит, оно отнесено к компетенции российских регионов, что и подтвержда-
ется федеральным и региональным законодательством. В частности, в ст. 5
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принци-
пах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ска-
зано, что административно-территориальное устройство устанавливается
законом субъекта РФ. Вот собственно и вся регламентация. Правда, до
настоящего времени свое действие сохраняет Указ Президиума Верхов-
ного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов
административно-территориального устройства РСФСР»280, который
в отсутствие возможности принятия по данному вопросу федерального
280
Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.
297
Глава 13
акта играет роль документа, содержащего общие для субъектов РФ под-

ходы при решении вопросов административно-территориальной нарезки
их территории. Возможно, по этой причине его и не отменяют, сохраняя в
таком виде централизованное присутствие в данной сфере.
Содержательно-ключевое регулирование в этой области отношений
отводится, во-первых, региональным конституциям и уставам, во-вторых,
специальным законодательным актам с однотипным названием «об адми-
нистративно-территориальном устройстве» субъектов РФ. Все они опре-
деляют его понятие, классификацию административно-территориальных
единиц, организационно-процедурные моменты, связанные с приобрете-
нием и изменением их статуса. Именно эти положения составляют основу
указанных законов, образуют их структуру.
Конституционно-уставное законодательство регионов демонстриру-
ет разные подходы. Образцом лаконичности в данном отношении может
служить устав Ленинградской области: «Административно-территори-
альное устройство определяется областным законом, проект которого
вносится губернатором области» (и ничего более по этому вопросу). На-
против, развернутую регламентацию содержит устав Красноярского края,
который устанавливает виды административно-территориальных единиц,
попутно проводит целевое различие между административно-территори-
альным и муниципальным территориальным устройством. Устав Ямало-
Ненецкого автономного округа фиксирует принципы административно-
территориального устройства: соответствие исторически сложившейся
системе расселения в округе; обеспечение эффективности государствен-
ного управления и местного самоуправления; развитие национальных
культур, культурно-бытовых традиций, хозяйственной деятельности ко-
ренных малочисленных народов Севера.
В большинстве же своем конституции и уставы субъектов РФ ограни-
чиваются классификацией административно-территориальных единиц,
иногда перечислением их наименований (как правило, районов и городов
республиканского, областного, краевого, окружного и районного значе-
ния), обязательной ссылкой на собственный закон об административно-
территориальном устройстве, в том смысле, что он исчерпывающим обра-
зом регламентирует различные аспекты данной проблематики.
Именно эти законы содержат определение административно-терри-
ториального устройства, которое почти всегда предстает как террито-
риальная организация, порой как территориальное деление (Костромская
область), представляющая собой систему, реже совокупность (Республика
Башкортостан) административно-территориальных и территориальных
298
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
единиц (Красноярский край), систему административно-территориаль-

ных единиц и населенных пунктов (Приморский край), систему объектов
административно-территориального деления (Калининградская область).
Итак, административно-территориальное устройство – это территори-
альная организация субъекта Федерации, предусматривающая его деление на
административно-территориальные единицы и населенные пункты (тер-
риториальные единицы).
Какие факторы влияют на административно-территориальное устрой-
ство и каково его главное функциональное назначение? В качестве условий
разграничения собственной территории субъекты Федерации, как прави-
ло, признают учет исторических и культурных традиций, что особенно ха-
рактерно для регионов с компактно проживающим коренным населением,
наработанные за предшествующее время экономические и хозяйственные
связи, сложившуюся социальную инфраструктуру. Между тем главная
цель оптимально устроенного административно-территориального деле-
ния заключается в обеспечении эффективного государственного и муни-
ципального управления (Ямало-Ненецкий автономный округ), форми-
ровании организационно-правовой основы функционирования органов
государственной власти и местного самоуправления, участии граждан в
управлении государственными и общественными делами (Челябинская
область), создании территориальной основы функционирования органов
власти (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра). Подобные фор-
мулировки присущи всем или почти всем региональным законодательным
актам такой тематики.
Отличие состоит в том, для организации какой власти приспособлено
административно-территориальное устройство? Некоторые субъекты РФ
прямо признают, что только для осуществления функций государствен-
ного управления (например, Московская область, Республика Татарстан,
Красноярский край). Но это положение выдерживается далеко не везде.
Нередко органы государственной власти и управления или их территори-
альные подразделения в административных единицах просто отсутствуют.
Их создание не всегда рационально, да к тому же накладно с точки зрения
финансовых затрат, поэтому управленческие функции выполняют здесь
все те же органы местного самоуправления. Это обстоятельство, пусть
косвенно, но признается законами Московской области и Красноярского
края. Одним из принципов административно-территориального устрой-
ства называется принцип его взаимосвязи с «территориальной организа-
цией местного самоуправления» (Московская область), с «муниципаль-
ным территориальным делением» (Красноярский край).
299
Глава 13
Подавляющее большинство регионов полагает, что административная

сетка служит целям устройства и государственной власти, и местного само-
управления одновременно. Как правило, соответствующая установка содер-
жится в самом определении административно-территориального устрой-
ства (Костромская область, Пермский край). Порой данный вывод следует
из понятия административно-территориальной единицы, трактуемой как
часть территории региона, в границах которой исполняют свои полномо-
чия органы государственной власти и (или) органы местного самоуправле-
ния (Кировская область). Есть и другой вариант, прямо отождествляющий
муниципальные образования с административными единицами. Так, в об-
ластном законе Ленинградской области от 26 мая 2010 г. «Об администра-
тивно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его
изменения» к административно-территориальным единицам отнесены
муниципальные образования в статусе муниципальных районов, городских
округов и поселений. Более того, границы административных единиц, ска-
зано в данном законе, совпадают с границами муниципальных образований.
В законе от 26 октября 2006 г. «Об административно-территориальном
устройстве Челябинской области» административной единицей называет-
ся территория, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти
и местного самоуправления и являющаяся муниципальным образованием.
Таким образом, напрашивается следующий вывод: административ-
но-территориальные единицы и муниципальные образования – явления,
оказавшиеся в современной России очень близкими. Они зачастую пред-
ставляют собой одну и ту же территорию, существуют в одних и тех же
административных и муниципальных границах, но только с точки зрения
административно-территориального устройства, они всегда – админи-
стративные единицы, а с позиции организации местного самоуправле-
ния – исключительно муниципальные образования. Просто с «приходом»
в Россию местного самоуправления произошло наложение его террито-
риальной организации на существующую сетку административно-терри-
ториального устройства. Местное самоуправление в силу своего высоко-
го конституционно-правового статуса (основы конституционного строя,
формы народовластия) возобладало над административно-территориаль-
ным устройством, значение которого, напротив, несколько померкло. От-
сюда и произнесенные в начале этого параграфа слова о двусмысленном
положении данного института.
Но все же списывать со счетов административно-территориальную
конструкцию было бы ошибочным. Как представляется, по четырем ос-
новным причинам.
300
Во-первых, отдельные субъекты РФ, как уже отмечалось, резервиру-

ют ее для целей осуществления государственного управления (Москов-
ская область, Республика Татарстан, Красноярский край), формирования
и (или) деятельности органов государственной власти (Забайкальский
край). Очевидно, что такому развитию событий в немалой степени поспо-
собствовал Конституционный Суд РФ, разъяснивший, что система орга-
нов государственной власти субъектов РФ может включать в себя помимо
высших органов также их территориальные подразделения, созданные в
административно-территориальных единицах региона281.
Во-вторых, административно-территориальное устройство части субъ-
ектов РФ сопряжено с созданием административно-территориальных
единиц с особым статусом, границы которых не совпадают с границами
муниципальных образований. Примером таких территорий являются ад-
министративные округа в Ленинградской области. Они образуются для:
контроля над осуществлением органами местного самоуправления от-
дельных государственных полномочий; соблюдения условий контракта с
главой местной администрации в части выполнения таких полномочий; ис-
полнения отдельных государственных полномочий, осуществление кото-
рых затруднено органами исполнительной власти Ленинградской области;
организации и координации работы территориальных подразделений об-
ластных органов исполнительной власти. В конечном итоге формирование
административных округов связано опять-таки с попытками оптимизации
регионального государственного управления (все остальные администра-
тивные единицы в Ленинградской области отождествляются с муници-
пальными образованиями).
В-третьих, в специальные административно-территориальные единицы
трансформировались некоторые бывшие национально-государственные
автономии. Такой статус получили, например, Корякский автономный
округ в составе Камчатского края, Агинский Бурятский автономный округ
в Забайкальском крае, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский
автономные округа (функционирующие ныне в виде районов) в Красно-
ярском крае. В законе об административно-территориальном устройстве
Красноярского края образование существующих на особом положении
территорий объясняется необходимостью учета их интересов государ-
ственной властью края.
281
См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу
о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов госу-
дарственной власти в Удмуртской Республике»; от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской
области» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708; 2000. № 50. Ст. 4943.
301
Глава 13
В-четвертых, сохранение системы административно-территориально-

го устройства в качестве элемента территориальной основы Российской
Федерации связано также с организацией и осуществлением государствен-
ной власти и управления. В непосредственной привязке к административ-
но-территориальному делению функционирует ряд элементов федераль-
ной и региональной судебной системы. Так, в соответствии с Федеральным
конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей
юрисдикции в Российской Федерации»282 районные суды создаются в так
называемых судебных районах, территории которых охватывают районы,
города, иные соответствующие им административно-территориальные
единицы. Этот же принцип действует в Федеральном законе от 17 декабря
1998 г. № 188‑ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»283. В ад-
министративно-территориальном (а не муниципальном) образовании с
численностью населения менее 15 тыс. человек, согласно данному закону,
создается один судебный участок (ст. 4). При их формировании в расчет
принимается также количество рассматриваемых в административно-тер-
риториальной единице уголовных, гражданских и административных дел.
Другим примером практического использования административно-
территориального устройства служит Федеральный закон от 18 декабря
1997 г. № 152‑ФЗ «О наименованиях географических объектов»284, под
которыми понимаются именно административно-территориальные еди-
ницы, а не муниципальные образования.
Как будто на систему административного устройства завязано создание
территориальных звеньев прокуратуры (прокуроры городов, районов)285,
территориальных подразделений Федеральной противопожарной службы,
формируемых в населенных пунктах286, межрайонных следственных от-
делов, следственных отделов и отделений Следственного комитета РФ по
районам и городам287. О неопределенности в этом вопросе свидетельству-
ет используемая нормативными актами терминология. Все дело в том, что
282
283
284
285
См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Фе-
дерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
286
См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной
противопожарной службе Государственной противопожарной службы» // Собрание за-
287
См.: Указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного
комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 4. Ст. 572.
302
города и районы – термины, присущие одновременно законодательству об

административно-территориальном устройстве и местном самоуправле-
нии. С точки зрения первого район есть административно-территориаль-
ная единица, а вот с позиции второго район – муниципальное образование.
В других случаях организация власти и управления явно сориентиро-
вана на муниципально-территориальное деление. Военные комиссариаты
субъектов РФ, будучи территориальными органами Министерства оборо-
ны, имеют свои муниципальные отделы, создаваемые в городских округах
и муниципальных районах (п. 9 Положения о военных комиссариатах288).
В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53‑ФЗ
«О воинской обязанности и военной службе»289 военкоматы ведут воин-
ский учет по муниципальным образованиям. Таким же образом устроены
территориальные органы МВД России в виде управлений, отделов Ми-
нистерства внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным
образованиям290. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52‑ФЗ «О са-
нитарно-эпидемиологическом благополучии населения»291 предусматри-
вает, что территориальные органы федерального ведомства в сфере сани-
тарно-эпидемиологического надзора функционируют в муниципальных
образованиях.
Таким образом, существующее раздвоение территориальной органи-
зации по типу административно-территориального и муниципального
устройства напрямую сказывается на отраслевом законодательстве, содер-
жащихся в нем подходах к организации власти и осуществлению государ-
ственного управления.
В заключение немного статистики. По официальным данным, в Россий-
ской Федерации образовано 1868 административных районов, 1099 горо-
дов, 328 внутригородских районов и 1295 поселков городского типа292.
И хотя эти сведения из Общероссийского классификатора объектов адми-
нистративно-территориального деления, они не содержат данных о коли-
честве сельсоветов (сельских округов) и сельских населенных пунктов.
288
Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о военных
комиссариатах» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50. Ст. 7017.
289
290
См.: Приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового по-
ложения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации
на районном уровне» // Российская газета. 2011. 21 июня.
291
292
См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: статистич. сб. М.:
Росстат, 2010. С. 20–21.
303
Глава 13
§ 2. Виды административно-
территориальных единиц
На принятой ныне в субъектах РФ классификации административ-

но-территориальных единиц, критериях, отграничивающих их друг от
друга, сказалось влияние Указа Президиума Верховного Совета РСФСР
от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-
территориального устройства РСФСР». Многие его положения стали
частью регионального законодательства об административно-терри-
ториальном устройстве, которое состоит из двух основных элементов:
административно-территориальных единиц и населенных пунктов (тер-
риториальных единиц). Впрочем, это разграничение не всегда обяза-
тельное, поскольку часть субъектов РФ под административной единицей
понимает всю «линейку» существующих территорий, включая в нее и
населенные пункты.
Административно-территориальная единица квалифицируется как
часть территории субъекта РФ, созданная в фиксированных границах,
имеющая собственное официальное наименование и статус. Это самое
общее и «простое» определение из всех встречающихся в региональных
законодательных актах. По закону Саратовской области, административ-
но-территориальная единица – это часть территории области, «включа-
ющая определенное географическое пространство с соответствующими
населенными пунктами». В Ханты-Мансийском автономном округе они
получили статус территориальных образований, «создаваемых органами
государственной власти для реализации государственных полномочий».
В Башкортостане административная единица – часть территории респу-
блики «в установленных границах с одним или несколькими населенными
пунктами, полученная в результате административно-территориального
деления». В Кировской области – это «часть территории с закрепленны-
ми границами, наименованием, статусом и территорией, в границах кото-
рой исполняют свои полномочия органы государственной власти и (или)
местного самоуправления».
Очевидно, что ключевыми признаками административно-территори-
альной единицы являются территория, замкнутая в официально установ-
ленных административных границах, собственное наименование и статус
(района, города, поселка, сельсовета и т.д.).
304
Видами административно-территориальных единиц293 признаются рай-

оны, внутригородские районы, сельсоветы (Свердловская область), рай-
оны, города республиканского значения, районы в городах (Республика
Татарстан), районы и города областного значения (Брянская область).
Но чаще всего к административным единицам регионы относят районы и
сельсоветы (Саратовская область). Эта модель базируется на четком от-
граничении районов и сельсоветов как административно-территориаль-
ных единиц, так сказать в «чистом» виде, от собственно населенных пун-
ктов (городов, сел, деревень и т.д.).
Другая группа субъектов Федерации присваивает статус администра-
тивно-территориальных единиц городам с территориальным районом, го-
родам, не имеющим территориального деления, районам, поселкам город-
ского типа, сельсоветам, то есть буквально всему (Челябинская область).
В Калужской области точно такой же подход – районы, города, поселки,
села, деревни, хутора, железнодорожные станции и разъезды, дачные по-
селки – административно-территориальные единицы. В таком подходе
есть свой резон, так как административная единица (район или сельсовет)
уравнивается с точки зрения административно-территориального устрой-
ства с населенным пунктом. Кроме того, в таких субъектах РФ администра-
тивно-территориальное устройство изначально проецируется под задачи
и государственного, и муниципального управления.
Наконец, третья группа регионов признает разные варианты соотно-
шения населенных пунктов и административных единиц (Башкортостан,
Удмуртия). Населенный пункт, сказано в законе об административно-тер-
риториальном устройстве Республики Удмуртия, может входить в состав
территории административно-территориальной единицы, являться адми-
нистративно-территориальной единицей или иметь в составе своей терри-
тории административно-территориальные единицы.
Таким образом, однозначного ответа на вопрос о том, что понимается
под административно-территориальной единицей, не существует. Каждый
раз приходится сверяться с нормами законов субъектов РФ об админи-
стративно-территориальном устройстве. А они, как видно из вышеизло-
женного, подходят к его решению различным образом.
Целесообразно привести краткую характеристику ключевых админи-
стративно-территориальных единиц.
Закон об административно-территориальном устройстве Краснодарского края содержит

293
определение вида (категории) административно-территориальных единиц: это их совокуп-

ность, обладающая однородным правовым статусом.
305
Глава 13
Район – административная единица, включающая в свой состав терри-

ториально (географически – такое определение тоже встречается), адми-
нистративно и экономически связанные между собой населенные пункты.
Какие? Варианты могут быть разными. В Калужской области – сельсоветы,
городские и сельские населенные пункты, в Свердловской и Курской обла-
стях сельсоветы и городские поселения. В Республике Башкортостан дан-
ный перечень включает сельсоветы, поссоветы, а также города районного
значения. В Краснодарском крае административно-территориальная еди-
ница – это территория, имеющая единый административный центр, объ-
единяющая в своих границах территориально и экономически связанные
между собой сельские, поселковые и станичные округа.
Иногда наименования административно-территориальных единиц
имеют национальную окраску. Например, в Республике Саха (Якутия)
район именуется улусом, который объединяет несколько населенных пун-
ктов с их производственной, социальной инфраструктурой, земельными
угодьями, лесными и водными ресурсами. В Тыве районы называются ко-
жуунами, а учитывая, что административное и муниципальное устройство
в данной республике совпадают, кожуун является эквивалентом муници-
пального района.
В Якутии существуют также особые административно-территориаль-
ные единицы – национальные административно-территориальные об-
разования в местах компактного проживания представителей коренных
народов Севера. Национальные районы как специальные администра-
тивно-территориальные единицы существуют в Бурятии. При их созда-
нии учитываются исконные виды деятельности, язык, культурно-бытовые
традиции, обычаи малочисленных этнических групп. Уже отмечалось, что
в административно-территориальные единицы со специальным статусом
превращены бывшие национально-государственные автономии в Красно-
ярском, Камчатском и Забайкальском краях.
Сельсовет (сельский округ) – административно-территориальная еди-
ница, в составе которой находится один или несколько сельских населен-
ных пунктов вместе с прилегающими к ним землями. Сельсовет отличается
от района тем, что объединяет исключительно сельские населенные пун-
кты, в то время как в состав района могут входить и городские населенные
пункты (города районного значения, рабочие поселки). Термин «сель-
совет» широко использовался в советский период. В настоящее время он
тоже доминирует, хотя в части регионов ему нашлась замена – сельский
округ (Ярославская область), сельский и станичный округ (Краснодар-
ский край), наслег (Якутия), сумон (Республика Тыва).
306
Вторым элементом административно-территориального устройства

являются населенные пункты, которые в законодательстве некоторых
субъектов РФ обобщенно именуются территориальными единицами. На-
селенный пункт – место постоянного, компактного проживания людей,
приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и со-
средоточивающее жилые, административные и хозяйственные построй-
ки. В соответствии с законом «Об административно-территориальном
устройстве Московской области» населенный пункт – это часть террито-
рии, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированных гра-
ниц и служащая постоянным или преимущественным местом проживания
и жизнедеятельности людей. Заселенность и застроенность, пожалуй, два
ключевых признака нормативных определений населенных пунктов, встре-
чающихся в разной интерпретации в законах об административно-терри-
ториальном устройстве субъектов РФ.
Населенные пункты иногда признаются самостоятельными админи-
стративно-территориальными единицами (как правило, это города респу-
бликанского, областного, краевого и окружного значения), но чаще всего
являются частью административно-территориальной единицы (района
или сельсовета), имеют статус административного центра (центра адми-
нистративно-территориальной единицы).
Законодательство субъектов РФ различает населенные пункты по ви-
дам, помещая в основу такой градации разные критерии. Например, по
закону «Об административно-территориальном устройстве Республики
Татарстан» населенные пункты в зависимости от численности населе-
ния, степени благоустройства и развития социальной, производственной,
транспортной и иной инфраструктуры, характера занятости большинства
населения, исторических особенностей относятся к категории городских
и сельских населенных пунктов. В этом вопросе по-прежнему велико зна-
чение Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.,
который «вооружил» субъекты РФ самыми разными критериями, отлича-
ющими виды населенных пунктов друг от друга.
Городскими населенными пунктами являются города, поселки город-
ского типа. Сельскими населенными пунктами считаются села, деревни,
поселки, населенные пункты иного вида, не относящиеся к городским на-
селенным пунктам.
Города, будучи населенными пунктами, делятся на города республикан-
ского, областного, краевого, окружного и районного значения. Вот как
определяет статус города республиканского значения законодательство
Якутии: это административно-территориальная единица, объединяющая
307
Глава 13
один или несколько населенных пунктов, или административно-территори-

альная единица, имеющая разветвленную производственную и социальную
инфраструктуру, развитую промышленность. В Татарстане город респу-
бликанского значения также имеет статус административно-территориаль-
ной единицы, образованной на основе города, не входящего в состав терри-
тории района. В соответствии с законодательством Ставропольского края
городом краевого значения считается город, являющийся экономическим
и культурным центром, имеющий развитую промышленность. Порой к
названным признакам прибавляется демографический фактор. По законо-
дательству Курской области города областного подчинения – населенные
пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие
развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. чело-
век. В Рязанской области статусом города областного значения наделяется
населенный пункт с численностью жителей не менее 25 тыс. человек.
Города районного значения – населенные пункты, являющиеся культур-
ными и промышленными центрами, с численностью населения не менее
12 тыс. человек, из которых рабочие и служащие и члены их семей состав-
ляет не менее 85% (Курская область). Численность населения города рай-
онного значения в Рязанской области составляет не менее 10 тыс. человек,
85% которых – это рабочие, служащие и члены их семей.
Большинство субъектов РФ называют самостоятельной администра-
тивно-территориальной единицей район в городе (внутригородской район).
По закону Краснодарского края, это такое образование в составе краевого
города, которое состоит из части его территории. В Ставропольском крае
акцент делается на функциональное назначение внутригородского райо-
на, который образуется в целях организации эффективной деятельности
органов местного самоуправления или их территориальных и отраслевых
подразделений.
В категорию населенных пунктов включаются также поселки, деревни,
села, хутора и т.д.
Самое общее определение, которое дается поселку, заключается в том,
что это городской населенный пункт, имеющий промышленное значение.
Согласно законодательству Ставропольского края численность жителей
поселка должна составлять не менее 5 тыс. человек. В Ивановской области
под поселком понимается городской населенный пункт с численностью
населения более 2 тыс. человек, на территории которого находятся про-
мышленные и торговые предприятия, более двух магазинов площадью свы-
ше 18 кв. м, объекты почтовой связи, не менее одного объекта культурного
и исторического наследия, учреждения здравоохранения и образования.
308
Во многих субъектах РФ существует различная классификация посел-

ков. В Курской области это рабочие поселки, на территории которых име-
ются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, ги-
дротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке
сельскохозяйственной продукции, другие экономически важные объекты
с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие,
служащие и члены их семей составляют не менее 85%.
В Краснодарском крае это поселки городского типа, на территории ко-
торых имеются промышленные организации, объекты строительства, же-
лезнодорожные узлы, другие объекты производственной инфраструкту-
ры, основным назначением которых является предоставление населению
услуг. Численность жителей в таких поселках составляет не менее 3 тыс. че-
ловек. В Татарстане численность населения в поселках городского типа –
не менее 5 тыс. человек, 85% которых заняты «несельскохозяйственными
видами деятельности». В качестве дополнительных признаков этим насе-
ленным пунктам присущи также смешанная застройка, собственная ком-
мунальная система централизованного водоснабжения и теплоснабжения.
В некоторых регионах законодательство об административно-терри-
ториальном устройстве выделяет в качестве самостоятельных населенных
пунктов курортные и дачные поселки. Курортный поселок – населенный
пункт с численностью жителей не менее 1 тыс. человек, расположенный в
местности, имеющей, во-первых, лечебное значение и, во-вторых, на тер-
ритории которого находятся объекты лечебно-профилактических учреж-
дений (Республика Алтай). Закон «Об административно-территориаль-
ном устройстве Республики Башкортостан» содержит еще один признак
курортного поселка: количество приезжающих сюда ежегодно для лече-
ния и отдыха составляет не менее 30% населения поселка, с численностью
постоянно проживающего населения более 1 тыс. человек.
Дачный поселок – населенный пункт, главным назначением которого яв-
ляется отдых людей. Лишь немногие субъекты Федерации признают этот
тип населенного пункта, причем делают это без каких-либо подробностей.
Например, закон «Об административно-территориальном устройстве
Нижегородской области» называет дачным поселком территориальное
образование, в состав которого входит дачный поселок. Никакой ясно-
сти данное определение в себе, конечно, не несет. Более содержательным
выглядит определение дачного поселка, включенное в закон «Об адми-
нистративно-территориальном устройстве Калужской области»: это на-
селенный пункт, назначение которого связано с отдыхом граждан и на
территории которого находятся жилые строения с правом регистрации
309
Глава 13
проживания в них. В понимании данного вопроса помогает Указ Прези-

диума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., расценивающий
дачный поселок в качестве территории, основным назначением которой
является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов
или мест летнего отдыха.
В подавляющем большинстве случаев поселки квалифицируются как
городские населенные пункты, однако встречаются регионы, где они име-
ют значение сельских населенных пунктов, жители которых заняты преи-
мущественно в сельском хозяйстве. Примером в данном отношении может
служить Республика Алтай.
Категория сельских населенных пунктов представлена селами, деревня-
ми, хуторами, иными территориальными единицами, не относящимися к
городским населенным пунктам.
Село – населенный пункт с численностью населения свыше 200 человек
или исторически имевший статус села (Калужская область), с преимуще-
ственно индивидуальной и (или) малоэтажной жилой застройкой, с чис-
ленностью жителей от 200 человек и выше (Татарстан). В Ивановской об-
ласти под селом понимается территория с численностью жителей не менее
200 человек, в границах которой находятся сельскохозяйственные пред-
приятия и организации, а также обязательно магазин площадью 18 кв. м.
Деревня – сельский населенный пункт рангом поменьше села. В боль-
шей степени они отличаются друг от друга численностью жителей. Напри-
мер, в Калужской области в разряд деревень попадают населенные пункты
с численностью проживающего в нем населения менее 200 человек. В Та-
тарстане деревня отличается от села преимущественно индивидуальной
жилой застройкой.
Хутор – населенный пункт, образуемый на землях сельскохозяйствен-
ного назначения, выделенный для ведения крестьянского или личного под-
собного хозяйства либо имевший статус хутора в прошлом.
Приведенный перечень сельских населенных пунктов не является ис-
черпывающим. В Приморском крае к ним отнесены также маяки, разъез-
ды и станции, в Курской области – слободы и местечки. В ряде регионов
законодательно установлен статус населенных пунктов временного на-
значения, которые определяются как территории, не имеющие постоян-
но проживающих граждан или являющиеся объектами служебного назна-
чения в системе какой-либо отрасли хозяйства (Чукотский автономный
округ). В Сахалинской области они называются небольшими поселениями
(железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, метеостанции) и
приписаны к населенным пунктам, с которыми они связаны в администра-
310
тивном и территориальном отношении. В Тыве созданы так называемые

арбаны – сельские административно-территориальные образования с чис-
ленностью жителей до 500 человек, входящие в состав сумона (сельсовета)
и не имеющие самостоятельного бюджета.
В системе территориального устройства части субъектов РФ обосо-
бленное место занимают закрытые административно-территориальные
образования, которые с позиции законодательства о местном самоуправ-
лении являются муниципальными образованиями в статусе городских
округов.
Словом, административно-территориальное устройство Российской
Федерации довольно разнообразно, хотя и подчинено некоторым общим
правилам, что неизбежно сказывается на его облике.
§ 3. Изменения в административно-территориальном
устройстве субъектов Российской Федерации
Набор изменений в системе административно-территориального

устройства примерно одинаков во всех субъектах РФ. Возможными их
вариантами могут быть: создание, преобразование, упразднение, объеди-
нение, присоединение, разделение и выделение административно-терри-
ториальных единиц, изменение их границ и статуса, а также перенесение
административного центра. Все они имеют непосредственное отноше-
ние и к корректировке статуса населенных пунктов (территориальных
единиц).
Создание административных и территориальных единиц предполагает
возникновение новых районов, городских и сельских населенных пунктов.
Закон «Об административно-территориальном устройстве Оренбург-
ской области» устанавливает некоторые критерии создания таких еди-
ниц. В первую очередь в расчет принимается наличие населения: 20 тыс.
человек при образовании района, 200 человек – сельского или поселкового
совета, 100 человек при создании населенного пункта. Учитывается воз-
можность организации в границах конкретной территории необходимых
коммунально-бытовых и социальных услуг населению. Создание сопряже-
но с установлением границы новой административной единицы или насе-
ленного пункта.
Преобразованием считается изменение, осуществляемое в формах объ-
единения, присоединения, разделения и выделения административно-
территориальной единицы, корректировки статуса административной и
311
Глава 13
территориальной единицы. В Башкортостане при преобразовании, напри-

мер, района учитываются сложившееся на данной территории сочетание
сельскохозяйственного и иного производства, тяготение сельсоветов и
городских населенных пунктов к определенному центру, состояние путей
сообщения и средств связи между населенными пунктами, численность на-
селения (более 20 тыс. человек) и общий экономический потенциал.
Объединение как форма преобразования представляет собой объеди-
нение территорий двух и более административных единиц, в результате
которого образуется новое административное образование и одновре-
менно ликвидируются объединившиеся территории. Объединение влечет
за собой установление границы вновь образованной территориальной
единицы.
Присоединение – территориальное присоединение к одной админи-
стративной единице одного и более административно-территориального
образования. При этом административная единица, к которой присоеди-
няются другие территории, сохраняет свое наименование и статус, а при-
соединяемые территориальные образования упраздняются.
Разделение – деление административной единицы, в результате которо-
го из одного территориального образования создаются два и более новых,
а разделенная административная единица ликвидируется и исключается из
реестра административно-территориальных единиц.
Выделение – вычленение части территории, следствием которого из
одной административной единицы образуется одна или несколько новых
территорий. Выделение не влечет за собой ликвидацию или изменение
статуса той административной единицы, из состава которой вышли ее от-
дельные части.
Порой законы субъектов РФ вместо термина «преобразование» ис-
пользуют понятие «реорганизация» административно-территориальных
единиц (Ханты-Мансийский автономный округ).
Еще одной формой преобразования является изменение статуса (ка-
тегории, вида) административной или территориальной единицы (напри-
мер, отнесение города районного значения к городу республиканского
подчинения). При этом во внимание принимаются изменения в числен-
ном составе населения, характере его занятости, экономические, социаль-
но-культурные, хозяйственные и иные факторы, позволяющие наделить, к
примеру, сельский населенный пункт статусом поселка городского типа.
Упразднение – ликвидация административно-территориальной или
территориальной единицы с последующим исключением ее из реестра
административно-территориальных образований. Причины упразднения
312
могут быть различными: отсутствие инфраструктуры, находящегося в соб-

ственности недвижимого имущества, населения (Ивановская область),
отсутствие постоянно проживающих жителей (Оренбургская область,
Республика Башкортостан). В Татарстане упразднение района произво-
дится в случае включения всей его территории в состав соседних районов.
Ликвидация касается только того населенного пункта, из которого выеха-
ли жители, либо в котором нет ни одного дома. В Бурятии упразднению
подлежат те населенные пункты, которые фактически слились с городами
или поселками городского типа.
Востребованной формой изменения административно-территори-
альной единицы может стать перенесение ее административного центра.
Обычно оно вызвано необходимостью улучшения транспортной и пеше-
ходной доступности такого центра населению, оптимизации размещения
государственных или муниципальных органов, повышения доступности
государственных или муниципальных услуг, оказываемых жителям той или
иной территории.
Изменение границ административно-территориальных единиц сопря-
жено с отнесением части территории района или населенного пункта к
другому административно-территориальному образованию.
Отдельный вопрос касается присвоения наименования или переимено-
вания административных и территориальных единиц, который в отличие
от всех иных изменений решается в соответствии с федеральным законо-
дательством, а не законами субъектов РФ. Полномочия региональных и
муниципальных органов власти в этой части сводятся в основном к ини-
циации данного вопроса. Присвоение наименований и переименований
административных и территориальных единиц, сказано в законе «Об ад-
министративно-территориальном устройстве Сахалинской области»,
производится с учетом государственных интересов, мнения населения,
географических, исторических, национальных и других местных условий.
Решение данного вопроса осуществляется в соответствии с Федеральным
законом от 18 декабря 1997 г. № 152‑ФЗ «О наименованиях географиче-
ских объектов».
Согласно ему административно-территориальные единицы, населен-
ные пункты, равно как и субъекты РФ, подпадают под понятие геогра-
фического объекта, что объясняет применение его норм в этой сфере.
Присвоение имени какой-либо территории служит для целей ее отличия
и распознавания. Вот почему не может быть одного наименования у не-
скольких однородных географических объектов в пределах одной и той
же административно-территориальной единицы. Если это имеет место,
313
Глава 13
то переименование объекта мотивировано. Переименование допускается

также, когда существующее наименование территории не соответствует
правилам русской орфографии или орфографии народов России, тради-
циям употребления наименований на этих языках. Целью переименования
может служить возвращение отдельным административно-территориаль-
ным единицам имен, широко известных в прошлом и настоящем.
Административным и территориальным единицам могут даваться име-
на лиц, непосредственно принимавших участие в их открытии, изучении,
освоении или основании. Имена выдающихся государственных и обще-
ственных деятелей, представителей науки, культуры и других имеющих
перед государством заслуги лиц могут присваиваться посмертно, но толь-
ко тем территориям, которые вообще не имеют наименований (в отличие
от советской практики переименования городских и сельских населенных
пунктов).
Присвоение наименований административно-территориальным еди-
ницам и населенным пунктам, их переименование осуществляется Прави-
тельством РФ по представлению уполномоченного федерального органа
исполнительной власти (Федеральная служба геодезии и картографии
России)294. Исключение составляют города, которые именуются и пере-
именовываются федеральными законами на основании представлений за-
конодательных органов государственной власти субъектов РФ.
Наименования административных и территориальных единиц подле-
жат учету и регистрации. В целях обеспечения единообразного и устойчи-
вого употребления наименований этих и других географических объектов
Федеральной службой геодезии и картографии ведется Государственный
каталог географических названий.
Иные федеральные органы исполнительной власти в пределах своей
компетенции осуществляют подготовку и издание словарей и справочни-
ков наименований географических объектов, а также карт и атласов Рос-
сийской Федерации. Уже указывалось, что и региональные органы власти
осуществляют подготовку и издание соответствующей справочной лите-
ратуры на языках народов Российской Федерации.
Создание, преобразование, упразднение, изменение границ и статуса
административных и территориальных единиц представляют собой сово-
купность последовательно осуществляемых действий, иногда называемых
административно-территориальным процессом. Он состоит из несколь-
Уполномоченный орган определен постановлением Правительства РФ от 12 февраля
294
1998 г. № 177 «Вопросы реализации Федерального закона “О наименованиях географиче-

ских объектов”».
314
ких этапов: выдвижение инициативы изменения административно-тер-

риториального устройства; учет мнения населения по вопросам адми-
нистративно-территориальных преобразований; разработка и принятие
нормативного акта об изменениях административно-территориального
устройства; учет и регистрация новой административной единицы или на-
селенного пункта.
Выдвижение инициативы изменения административно-территориаль-
ного устройства принадлежит самым разным субъектам, в числе которых
население, проживающее на соответствующей территории, юридические
лица, органы местного самоуправления, региональные органы государ-
ственной власти (Приморский край), органы государственной и муни-
ципальной власти (Ханты-Мансийский автономный округ, Республика
Татарстан), субъекты законодательной инициативы (Брянская область).
В Орловской области эту тему инициируют депутаты областного Совета,
его комитеты и постоянные комиссии, губернатор области, представи-
тельные органы муниципальных образований, население.
Учет мнения населения осуществляется путем принятия решений на
сходах (собраниях) граждан, проведения публичных слушаний, опросов
жителей (Красноярский край), посредством голосования в порядке, уста-
новленном федеральным законодательством для местного референдума,
проведения опроса, публичных слушаний, принятия решений представи-
тельных органов местного самоуправления (Брянская область), опроса
граждан (Челябинская область). В Приморском крае мнение населения
выявляется органами местного самоуправления путем проведения собра-
ний (конференций) граждан или их опроса в соответствии с уставами му-
ниципальных образований. По результатам итогов собрания или опроса
местный представительный орган принимает муниципальный правовой
акт, отражающий мнение жителей соответствующей территории. В Са-
ратовской области мнение граждан учитывается по решению представи-
тельного органа муниципального образования в порядке, установленном
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации».
Третий этап связан с подготовкой законопроекта об изменении адми-
нистративно-территориального устройства региона. К нему должен быть
приложен ряд документов. Во-первых, это заключение соответствующего
должностного лица или органа. В Ханты-Мансийском округе это заключе-
ние губернатора о целесообразности административно-территориально-
го преобразования. В Саратовской области заключение готовит комиссия
по административно-территориальному устройству области. В Башкор-
315
Глава 13
тостане подготовка заключений возлагается на республиканское прави-

тельство и комиссию по административно-территориальному устройству
при президенте Республики. Во-вторых, это соответствующие правовые
и иные обоснования необходимости предполагаемого изменения, исходя
из перспектив системы расселения, экономического и социального раз-
вития, улучшения среды обитания, оптимизации управленческих функций
и других факторов. В-третьих, смета расходов, необходимых для проведе-
ния предполагаемого изменения, с указанием источников их покрытия.
В-четвертых, документы, подтверждающие учет мнения населения (реше-
ния представительных органов муниципальных образований, решения об
итогах местных референдумов, решения сходов граждан и т.д.). В-пятых,
схематическая карта предполагаемых изменений.
Надо иметь в виду, что законы некоторых субъектов РФ требуют пре-
доставления этих и иных документов еще на этапе выдвижения инициати-
вы, а не на стадии подготовки соответствующего законопроекта.
Решение об административно-территориальном преобразовании
оформляется, как правило, законом субъекта Федерации.
Четвертый этап связан с учетом и регистрацией административно-тер-
риториальных единиц и населенных пунктов (территориальных единиц) в
форме специального реестра (в Челябинской области – перечня), ведение
и утверждение которого возлагается на различные органы государствен-
ной власти субъектов РФ. В Башкортостане он утверждается республикан-
ским правительством, которое же ведет учет и регистрацию администра-
тивных единиц. В Ханты-Мансийском автономном округе ведение реестра
осуществляется органом исполнительной власти, уполномоченным губер-
натором округа. В Челябинской области перечень административно-тер-
риториальных единиц утверждается Законодательным Собранием, оно же
вносит в него изменения. В Тыве соответствующий реестр утверждается
постановлением палат Великого Хурала по представлению Председателя
Правительства. Содержание и порядок ведения реестра в Республике Та-
тарстан устанавливается Президентом Республики.
Данные об административно-территориальных единицах и населенных
пунктах фиксируются в официальных справочниках (каталогах), которые
издаются региональными органами власти с определенной регулярностью
(в отдельных субъектах РФ не реже одного раза в десять лет).
Таковы общие черты административно-территориального устройства
субъектов Российской Федерации.
316
Глава 14
Муниципальные образования
в системе территориального
устройства современной России
§ 1. Понятие и признаки
муниципального образования
Современное демократическое государство не может обеспечить эф-

фективное управление социальными процессами, если в стране не созда-
но, не гарантировано и не действует местное самоуправление. Местное
самоуправление, сказано в Европейской хартии, должно найти отражение
в национальном законодательстве, а по возможности и в конституционном
законодательстве295.
Наряду с субъектами РФ местное самоуправление является уровнем
территориальной организации публичной власти государства, причем
уровнем – низовым, первичным. Местное самоуправление как форма ор-
ганизации публичной власти осуществляется в границах отдельных муни-
ципальных образований.
Муниципальное образование – одно из ключевых понятий российского
местного самоуправления. Многие другие термины органически привя-
заны к нему: «население муниципального образования», «устав муници-
пального образования», «глава муниципального образования» и т.п.
Термин «муниципальное образование» появился в российском зако-
нодательстве в начале 1990-х годов. При этом Конституция РФ, определяя
территориальную основу местного самоуправления, не содержит этого
понятия, а лишь фиксирует, что местное самоуправление осуществляется в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори-
ческих и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»296 (далее – Закон № 131‑ФЗ) муниципальное образование –
295
См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55‑ФЗ «О ратификации Европейской
хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
296
317
Глава 14
городское или сельское поселение, муниципальный район, городской

округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской
район либо внутригородская территория города федерального значения.
Территориальная организация местного самоуправления в современ-
ной России привязана к существующему административно-территориаль-
ному устройству, что нашло отражение в действующем законодательстве:
«территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли на-
селенных пунктов» (ч. 1 ст. 11 Закона № 131‑ФЗ)297.
Оценивая зависимость муниципального и административно-террито-
риального устройства, Конституционный Суд РФ отметил, что федераль-
ное законодательство связывает формирование местного самоуправления
с существующим территориальным делением субъектов РФ на населен-
ные пункты и административно-территориальные единицы. Таким обра-
зом, был сделан вывод о существующей и вполне объективной привязке
муниципального устройства к административно-территориальной орга-
низации субъектов РФ. В то же время, по мнению Суда, эта привязка не
является абсолютной, поскольку федеральное законодательство жестко
не связывает территориальную организацию муниципалитетов и админи-
стративно-территориальное устройство регионов298.
Утративший силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154‑ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации»299 содержал развернутое определение муниципального
образования. В нем нашли отражение следующие особенности муници-
пального образования: общая территория, осуществление местного са-
моуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и выбор-
ные (представительные) органы. Действующее законодательство такого
перечня не содержит, однако анализ конституционных и законодательных
положений о местном самоуправлении позволяет выделить ряд существен-
ных признаков муниципальных образований:
– населенная территория, в границах которой осуществляется местное
самоуправление;
297
См.: ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-террито-
риального деления, утвержденный постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г.
№ 413. М., 1997 (Т. 1, 2, 3).
298
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о
проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года
“Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного
суда» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.
299
318
Муниципальные образования в системе территориального устройства…
– принятый и зарегистрированный устав муниципального образо-

вания;
– муниципальная собственность;
– местный бюджет;
– органы местного самоуправления;
– собственная компетенция по решению вопросов местного значения;
– официальные символы муниципального образования – не обязатель-
ный атрибут современного муниципалитета, учитывая, что органы мест-
ного самоуправления вправе (но не обязаны) устанавливать символы,
отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные
традиции и особенности.
По данным Минрегионразвития России (по состоянию на 1 января
2014 г.), в стране функционировало 22 777 муниципальных образований300.
Это примерно на 2,5 тыс. меньше, чем в начале реформы в 2003 г. В 2010 г.
их было 23 940, в 2013 г. – 23 001301. Сокращение происходит в первую
очередь за счет упразднения сельских поселений – самых слабых муници-
пальных образований в системе российского местного самоуправления.
Во многом этот процесс связан с отсутствием научно обоснованного под-
хода к проектированию муниципального деления. Невнятно звучащий в
федеральном законодательстве о местном самоуправлении демографиче-
ский критерий, неучтенные экономический потенциал и перспективы раз-
вития муниципальных образований породили большое количество несо-
стоятельных муниципальных территорий302.
§ 2. Виды муниципальных образований
Закон № 131‑ФЗ устанавливает следующие виды муниципальных обра-

зований:
•• сельское поселение – один или несколько объединенных общей террито-
рией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов,
кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления;
300
См.: Россия в цифрах. 2014: краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2014.
301
См.: Басаргин В. Минрегион России выступает за исключение несвойственных местному
самоуправлению полномочий // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 8–9.
302
См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012. С. 88.
319
Глава 14
•• городское поселение – город или поселок, в которых местное само-

управление осуществляется населением, а также посредством выборных и
иных органов местного самоуправления;
•• муниципальный район – несколько поселений (поселений и межселен-
ных территорий), объединенных общей территорией, в границах которой
местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов мест-
ного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Последние
помимо вопросов местного значения могут осуществлять отдельные госу-
дарственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления
федеральными и региональными законами;
•• городской округ – городское поселение, которое не входит в состав
муниципального района и органы местного самоуправления которого осу-
ществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения
и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государ-
ственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов РФ;
•• городской округ с внутригородским делением – городской округ, в ко-
тором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские
районы в качестве внутригородских муниципальных образований;
•• внутригородской район – внутригородское муниципальное образо-
вание на части городского округа с внутригородским делением, в границах
которого местное самоуправление осуществляется населением непосред-
ственно и (или) через органы местного самоуправления (критерии для деле-
ния таких городских округов на внутригородские районы устанавливаются
законами субъекта РФ и уставами муниципальных образований);
•• внутригородская территория (внутригородское муниципальное образо-
вание) города федерального значения – часть территории города федерального
значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется на-
селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления.
Довольно долго классификатор российских муниципалитетов огра-
ничивался только пятью типами. В 2014 г. он пополнился двумя новыми
видами муниципальных образований: городскими округами с внутриго-
родским делением и внутригородскими районами303. Первые касаются
303
См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136‑ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представитель-
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”
и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации”» // Российская газета. 2014. 30 мая.
320
городов, имеющих районное деление (в стране их чуть больше 60), вто-

рые естественным образом строятся на базе административных районов в
городе. Таким образом, речь идет о разукрупнении больших муниципаль-
ных образований. В первую очередь так называемых городов-миллион-
ников, административных центров субъектов РФ, в общем, относительно
благополучных в финансовом и экономическом отношении. Соответ-
ствующий процесс начался: разрабатываются проекты региональных
законов, предусматривающих создание муниципалитетов новых типов,
определяется количественный состав представительных органов внутри-
городских районов, выборы которых в отдельных городах проведены в
сентябре 2014 г.
Следует отметить, что новые самоуправляющиеся территории наде-
ляются федеральным законодателем полным набором признаков муници-
пального образования: от устава и органов местного самоуправления до
самостоятельного бюджета, муниципальной собственности и отдельно-
го перечня вопросов местного значения. Статусом городского округа с
внутригородским делением и внутригородского района муниципалитеты
(равно как и все остальные их типы) наделяются законами субъектов РФ и
уставами муниципальных образований. Известную трудность может пред-
ставлять собой процедура преобразования существующих пока городских
округов в городские округа с внутригородским делением. В соответствии
с Законом № 131‑ФЗ данная процедура именуется изменением статуса
городского округа – одним из видов преобразований муниципалитетов
(ст. 13). Так вот, изменение статуса осуществляется законом субъекта РФ
с учетом мнения населения городского округа в соответствии с его уста-
вом (ч. 7.1 ст. 13). Главное здесь заключается в том, в какой форме будет
учитываться мнение населения: посредством его голосования, проведения
публичных слушаний или оно будет выражено представительным органом
муниципалитета.
Иллюстрации существующих в Российской Федерации муниципаль-
ных образований отчасти поможет их классификация, содержащаяся в
учебнике «Муниципальное право России»304 под редакцией профессора
С.А. Авакьяна.
В зависимости от характера осуществляемых муниципальными обра-
зованиями полномочий они подразделяются на: муниципалитеты, решаю-
щие только вопросы местного значения (сельские и городские поселения,
304
См.: Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв.
ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 172–173.
321
Глава 14
внутригородские территории городов федерального значения); муници-

пальные образования, решающие вопросы местного значения, а также пе-
реданные им отдельные государственные полномочия (городские округа
и муниципальные районы). Городские округа с внутригородским делени-
ем относятся к группе муниципальных образований, способных при необ-
ходимости выполнять отдельные государственные полномочия.
В зависимости от места в системе местного самоуправления: первичные
(сельские и городские поселения, внутригородские районы, внутригород-
ские территории в городах федерального значения); вторичные (муни-
ципальные районы, городские округа с внутригородским делением). Вто-
ричные муниципальные образования включают в себя другие (первичные)
муниципалитеты. Например, муниципальные районы могут объединять не-
сколько сельских и городских поселений или только сельских территорий.
К этому можно добавить деление на муниципальные образования обще-
го типа (сельские и городские поселения, городские округа и муниципаль-
ные районы); специальные муниципальные образования (внутригородские
территории городов федерального значения, закрытые административно-
территориальные единицы, наукограды). Основную массу современных
муниципальных образований составляют муниципалитеты общего типа.
Муниципалитетов специального типа в Российской Федерации около 300.
Конечно, муниципальные образования разнятся по численности на-
селения, размерам территории, ресурсной обеспеченности, иным параме-
трам, но с правовой точки зрения все они обладают одинаковым набором
признаков.
§ 3. Образование, преобразование и упразднение

муниципальных образований
С появлением муниципальных образований появилась потребность

в регулировании процедуры их создания, видоизменения и ликвидации.
В федеральном законодательстве они называются «образованием»,
«преобразованием» и «упразднением» муниципальных образований.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
управления» 1995 г., введя их в оборот, передал регламентацию процедур
образования, преобразования и упразднения муниципалитетов субъектам
Российской Федерации. Именно региональные законы составили первич-
ную (в целом качественную) правовую основу регулирования соответ-
ствующих правоотношений.
322
Закон № 131‑ФЗ изменил положение дел. С его принятием данные во-

просы почти целиком перешли в ведение федерального центра, который
подверг их интенсивной правовой обработке. Процедуры образования,
преобразования и упразднения муниципальных образований представля-
ют собой совокупность последовательных организационно-правовых дей-
ствий, участниками которых выступают органы государственной власти,
органы местного самоуправления и население самоуправляющихся терри-
торий.
Образование муниципальных образований – процесс создания муни-
ципальных образований на территориях, где местное самоуправление не
осуществляется. Первоначально процесс создания муниципалитетов про-
исходил за счет наделения этим статусом административно-территориаль-
ных единиц субъектов РФ – городов, районов, поселков, сельсоветов и т.д.
Он носил массовый характер и пришелся примерно на 1995–1996 гг. и на
2003–2005 гг. – время принятия федеральных законов об общих принци-
пах организации местного самоуправления.
В настоящее время образование новых муниципалитетов возможно
двумя способами: путем создания вновь образованных поселений на меж-
селенных территориях и посредством преобразования муниципальных
единиц (ст.ст. 13, 13.2 Закона № 131‑ФЗ).
Первый вариант осуществляется законами субъектов Российской Фе-
дерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, прожи-
вающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территори-
ях. Инициаторами данной процедуры могут быть также органы местного
самоуправления, органы власти субъектов РФ и даже федеральные органы
государственной власти. Указанная инициатива оформляется решениями
соответствующих субъектов.
Эти же субъекты вправе инициировать вопрос о преобразовании муни-
ципалитета, в результате чего формируется новое муниципальное образо-
вание. Оно может возникнуть в результате объединения двух и более само-
управляющихся территорий в одну новую. Или, напротив, по результатам
разделения одного муниципалитета на два и более новых (ч. 8 ст. 13 Закона
№ 131‑ФЗ). Показательной иллюстрацией процесса создания новых муни-
ципальных территорий может служить выделение внутригородских райо-
нов из городского округа с внутригородским делением – еще одна форма
(способ) преобразования муниципалитетов. Способ весьма актуальный,
вплотную связанный с реформированием крупных, имеющих районное
деление городов. В ближайшее время оно станет основным каналом воз-
никновения новых муниципальных образований.
323
Глава 14
Преобразование муниципалитетов – процедура, сопряженная с объ-

единением или разделением муниципальных образований, изменением их
прежнего статуса (например, переход из сельского поселения в городское
или наоборот), выделением внутригородских районов из городских окру-
гов с районным делением. В сущности, это исчерпывающий перечень за-
конодательных форм преобразования муниципалитетов.
Объединение – слияние двух или более муниципальных образований в
одно новое с переходом правомочий каждого из объединяющихся муни-
ципальных образований к вновь возникшему муниципалитету. При этом
объединенные территории утрачивают свое существование в качестве са-
мостоятельных муниципальных образований.
Разделение – деление одного муниципального образования на две и
более самоуправляющиеся территории. Естественно, что разделяемое
муниципальное образование ликвидируется с передачей его территории,
правомочий вновь создаваемым муниципальным образованиям.
Выделение – создание одного или нескольких муниципальных образований
путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования
с передачей им части территории последнего. Выделение внутригородских
районов из городского округа сопровождается наделением районов переч-
нем собственных вопросов местного значения, имуществом, находящимся в
муниципальной собственности, средствами местного (районного) бюджета,
иными атрибутами самостоятельного муниципального образования.
Изменение статуса муниципального образования связано с получением
нового или лишением прежнего положения муниципалитета. Изменение
статуса по Закону № 131‑ФЗ может быть связано с наделением городско-
го поселения правами городского округа или получения последним прав
городского округа с внутригородским делением. Изменение статуса воз-
можно в связи с превращением городского поселения в сельское.
Преобразование муниципалитетов осуществляется законами субъек-
тов РФ по инициативе, как уже отмечалось, населения, органов местного
самоуправления, федеральных и региональных органов власти.
Упразднение муниципальных образований – процедура прекращения са-
моуправляющихся территорий на территориях с низкой плотностью насе-
ления и в труднодоступных местностях при условии, что численность насе-
ления упраздняемой территории составляет не более 100 человек. Причем
решение о ликвидации должно быть принято на сходе проживающих в по-
селении граждан. Упразднение осуществляется региональным законом по
инициативе органов местного самоуправления, федеральных и региональ-
ных органов власти или, как уже указывалось, населением на сходе.
324
Раздел 5
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Глава 15
Система государственных
и муниципальных органов власти
§ 1. Понятие и виды государственных

Ни одно государство не может обойтись без специально учреждаемых

властно-управленческих структур, именуемых органами государствен-
ной и муниципальной власти. Они – объективная данность, без которой
немыслимо существование и функционирование государства, пусть даже
самого примитивно устроенного. Доказательством тому служит весь
исторический путь развития государства от его античных форм до со-
временных моделей. Не будет преувеличением утверждение, что история
человечества – это во многом история государственных и муниципальных
институтов, отчасти оставшихся в прошлом, а частично существующих и
поныне. Потому-то философские и политические воззрения, отрицающие
на определенном этапе социальной эволюции государство и его аппарат,
называют утопическими. Нет, они, бесспорно, имеют право на существо-
вание, но с практической стороной организации социума совершенно рас-
ходятся. И даже в странах, испытавших на себе все ожесточение классовой
борьбы и революционных событий, слом старой государственной машины
325
Глава 15
всегда сопровождался параллельным возведением новой государственно-

властной конструкции со всеми ее достоинствами и недостатками.
Востребованность государственных и муниципальных органов, их вли-
яние обусловливают повышенное и совершенно оправданное внимание
права к вопросам устройства власти и пределам ее осуществления. Не слу-
чайно любая конституция примерно на две трети от своего общего объема
состоит из норм, регулирующих порядок образования государственных и
местных органов, их компетенцию, основы организационно-правовых от-
ношений между собой, взаимоотношений с гражданами, политическими
партиями, иными институтами, представляющими гражданское общество.
Иного не дано, такова реальность.
Это обстоятельство актуально и для Российской Федерации, где с на-
чала 1990-х годов сложилась принципиально новая модель власти, элемен-
тами которой стали ранее неизвестные нашей действительности властные
институты (Президент, Федеральное Собрание, Конституционный Суд,
местное самоуправление и т.д.).
Значимость государственных и муниципальных органов объясняется,
во-первых, задачами управления, все более возрастающими в современных
условиях и по сферам деятельности, и по сложности управленческих ме-
ханизмов. Данный фактор имеет непосредственное отношение к Россий-
ской Федерации, не знавшей прежде, например, разветвленной банковской
системы, рынка ценных бумаг, многих хитросплетений имущественных
отношений в качестве самостоятельных направлений государственного
регулирования. Их появление обусловило создание, в частности, Феде-
рального агентства по управлению государственным имуществом (Роси-
мущество) – федерального органа исполнительной власти, осуществля-
ющего функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в
области земельных отношений. На уровне местного самоуправления та-
кими вопросами занимаются созданные в первой половине 1990-х годов
комитеты (департаменты) по управлению муниципальным имуществом.
Закономерно, что процесс наращивания новых зон деятельности сопрово-
ждается количественным ростом государственных органов.
Во-вторых, функционирование государственных органов поддержива-
ет бесперебойный характер работы всей системы публичной власти, обе-
спечивает непрерывное осуществление государственных функций. И если
в случае реорганизации государственного аппарата один из его элементов
упраздняется, функции прекратившего существование органа передаются
другой структуре. Подобное произошло, например, с упраздненной 1 сен-
тября 2013 г. Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР),
326
Система государственных и муниципальных органов власти в Российской Федерации
полномочия которой перешли в ведение Центрального банка России. Не-

редко передача сфер деятельности от одного ведомства другому сопряже-
на исключительно с перераспределением функционала внутри самого го-
сударственного аппарата. Так, нынешнее Министерство спорта РФ до мая
2012 г. занималось также вопросами туризма и молодежной политики.
В настоящее время государственная политика в области туризма переда-
на Министерству культуры РФ, а молодежная сфера перешла в ведение
Министерства образования и науки РФ. Изменения такого рода обычно
диктуются целями оптимизации государственного управления, подгонки
его отдельных компонентов под практические задачи руководства эконо-
микой и социальной сферой.
В-третьих, государственные и муниципальные органы являются основ-
ными проводниками осуществляемой народом власти. Несмотря на то что
непосредственное народовластие, реализуемое через референдум и сво-
бодные выборы, являет собой высшую форму выражения волеизъявления
граждан (ч.ч. 1–3 ст. 3 Конституции РФ), в повседневной жизни текущие
вопросы управления решаются органами государственной власти и мест-
ного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). На федеральном уровне
это Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды
Российской Федерации. Субъектами властной деятельности в регионах
являются образуемые ими органы государственной власти (высшие долж-
ностные лица субъектов РФ, законодательные и исполнительные органы).
Организационно и функционально обособленный муниципальный уро-
вень народовластия представлен органами местного самоуправления (как
правило, главами муниципальных образований, представительными и ис-
полнительными органами), структура которых в соответствии с ч. 1 ст. 131
Конституции РФ определяется населением самостоятельно. Муниципаль-
ная автономия обусловлена ст. 12 Конституции РФ, согласно которой ор-
ганы местного самоуправления не входят в систему органов государствен-
ной власти.
Обобщенно это избираемые непосредственно населением или форми-
руемые в ином (не выборном) порядке органы, обладающие полномочи-
ями по решению вопросов, входящих в их компетенцию. Следует подчер-
кнуть, что это органы общей компетенции, способные в принципе решать
любой вопрос государственного или местного значения.
Таким образом, непосредственное народовластие, основывающееся на
том, что народ является носителем суверенитета и единственным источ-
ником власти, органично уживается с представительным народовластием,
осуществляемым через органы государственной или муниципальной вла-
327
Глава 15
сти. Они выступают в роли представителей народа, действующих по его

поручению: «В демократическом государстве с республиканской фор-
мой правления вообще не существует государственных органов и органов
местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое
или косвенное волеизъявление народа»305.
Вместе с тем обилие разнородных управленческих задач и функций не-
возможно вместить в предметы ведения даже органов общей компетен-
ции. С этой целью российский законодатель вычленяет в особую группу
так называемые государственные и муниципальные органы, которые не
являются органами государственной власти и органами местного само-
управления. Обозначающие эти органы термины получили отражение
в российском законодательстве. Так, Федеральный закон от 9 февраля
2009 г. № 8‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»306 отно-
сит к государственным органам федеральные и региональные органы го-
сударственной власти, а также образуемые в соответствии с законодатель-
ством Российской Федерации и ее субъектов государственные органы.
Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196‑ФЗ «О парламентском
расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»307 опре-
деляет, что парламент осуществляет контроль деятельности государствен-
ных органов, не являющихся органами государственной власти. Различает
органы государственной власти и государственные органы Федеральный
закон от 7 февраля 2011 г. № 3‑ФЗ «О полиции»308. Согласно ему поли-
ция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным и
региональным органам государственной власти, иным государственным
органам в защите их прав. Проводит разницу этот закон и между органами
местного самоуправления и муниципальными органами (ч. 3 ст. 1).
Какие органы следует считать государственными? Этот статус получи-
ла Центральная избирательная комиссия РФ в соответствии с Федераль-
ным законом от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных гарантиях из-
бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». Таким же статусом обладает Уполномоченный по правам
человека РФ и его, как сказано в ст. 37 Федерального конституционного
305
Комментарий к Конституции Российской Федерации / общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М.,
1996. С. 23.
306
307
308
328
закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам

человека в Российской Федерации»309, рабочий аппарат. Федеральным го-
сударственным органом, осуществляющим полномочия в сфере уголовно-
го судопроизводства, является Следственный комитет РФ (Федеральный
закон от 28 декабря 2010 г. № 403‑ФЗ «О Следственном комитете Россий-
ской Федерации»310). Избирательные комиссии субъектов РФ признаны
региональными государственными органами, организующими подготовку
и проведение выборов (ст. 23 Федерального закона «Об основных гаран-
тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-
сийской Федерации»).
Государственные органы отличает от органов государственной власти
зауженная сфера их деятельности, ограниченная только отдельными госу-
дарственными функциями. Они по сути своей органы специальной, а не
общей компетенции. Объединяет те и другие обладание государственно-
властными полномочиями.
Между тем существует группа органов, чей государственный статус до
сих пор не прояснен, в первую очередь в силу не очень внятных законода-
тельных установлений. Речь идет, например, о прокуратуре РФ, представ-
ляющей собой единую федеральную централизованную систему органов,
осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением
законов (Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокурату-
ре Российской Федерации»). Понятно, что органы прокуратуры образуют
самостоятельную структуру, очевидно, что надзор за соблюдением и испол-
нением российских законов является особой государственной функцией,
прокуроры к тому же наделены властными полномочиями, остается только
законодательно признать прокуратуру РФ государственным органом.
Аналогичное положение и у Центрального банка России, который в со-
ответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86‑ФЗ «О Цен-
тральном банке Российской Федерации (Банке России)»311 независим от
других федеральных и региональных органов государственной власти, не
относится к законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе
с тем возложенные на него функции по разработке и проведению единой
государственной денежно-кредитной политики, развитию и обеспечению
стабильности финансового рынка в России фактически позволяют отне-
сти Центробанк к федеральным государственным органам.
309
310
311
329
Глава 15
Государственными органами следует признать Счетную палату РФ

и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Они имеют статус посто-
янно действующего органа государственного финансового контроля
(Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4‑ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации»312), постоянно действующих органов внешнего
государственного финансового контроля (Федеральный закон от 7 фев-
раля 2011 г. № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муни-
ципальных образований»313). Нет необходимости усложнять и без того
громоздкую систему органов государственной власти и государственных
органов включением в нее в качестве отдельного элемента органов госу-
дарственного финансового контроля, проще, кажется, законодательно
признать «счетные палаты» государственными органами, осуществляю-
щими финансовый контроль.
Подобные же процессы, связанные с разграничением органов мест-
ного самоуправления (глав, представительных и исполнительных органов
власти муниципальных образований) и муниципальных органов, наблюда-
ются и на местном уровне. Статусом муниципальных органов, не имеющих
отношения к системе органов местного самоуправления, наделены изби-
рательные комиссии муниципальных образований (ст. 24 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации»). К муниципальным ор-
ганам, видимо, следует отнести и постоянно действующие контрольные
органы муниципальных образований (Федеральный закон «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»). По
аналогии муниципальные органы являются органами специальной компе-
тенции, ведающими делами в специально отведенных для них сферах.
Государственные и муниципальные органы власти обладают несколь-
кими ключевыми признаками.
Во-первых, они самая весомая структурная часть государственного и
муниципального аппарата управления, а некоторые из них олицетворяют
собой отдельные отрасли власти (например, Федеральное Собрание – выс-
ший орган законодательной власти в Российской Федерации). Положение
государственных или муниципальных органов, их правовой статус, характер
взаимодействия друг с другом определяются нормативными правовыми ак-
тами начиная от Конституции РФ и до регламентов и положений о них.
312
313
330
Во-вторых, государственный или муниципальный орган власти пред-

ставляет собой организацию, коллектив граждан, деятельность которых
квалифицируется как осуществляемая на профессиональной основе го-
сударственная или муниципальная служба, регулируемая федеральными
законами «О государственной гражданской службе Российской Феде-
рации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». По
своему правовому положению они государственные или муниципальные
служащие либо лица, замещающие государственные или муниципальные
должности. Например, законодательный орган государственной власти
субъекта РФ состоит из депутатов – лиц, замещающих государственные
должности, и сотрудников аппарата – лиц, находящихся на должностях
государственной гражданской службы. Это неоднородный по служебному
положению коллектив людей.
Государственные и муниципальные должности, иногда называемые по-
литическими314, устанавливаются конституциями, уставами, федеральными
и региональными законами для непосредственного исполнения полномо-
чий государственных органов и органов местного самоуправления. Лица,
которые их замещают, не являются государственными и муниципальными
служащими, законы о государственной и муниципальной службе их дея-
тельность не регулируют.
Должности государственной и муниципальной службы учреждаются
федеральными и региональными законами или иными нормативными пра-
вовыми актами в целях исполнения полномочий государственного органа,
органа местного самоуправления либо полномочий лица, замещающего
государственную или муниципальную должность. Так, должность совет-
ника или помощника главы муниципального образования учреждается как
раз для исполнения полномочий высшего должностного лица местного са-
моуправления.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на
категории и группы, должности муниципальной службы – на группы.
В-третьих, органам государственной и местной власти присуща соб-
ственная компетенция (объем возложенных на них публичных дел), вклю-
чающая сферы их деятельности (предметы ведения) и принадлежащие им
властные полномочия (права и обязанности), осуществляемые по поруче-
нию народа или населения муниципального образования, от имени госу-
дарства, субъекта Федерации или самоуправляющейся территории. Четкое
разграничение компетенции между органами государственной власти, ор-
314
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2010. С. 203.
331
Глава 15
ганами местного самоуправления – необходимое условие их эффективной

работы. Полномочия реализуются государственными и муниципальными
органами посредством издания правовых актов нормативного и ненорма-
тивного характера, осуществления организационных, координационных
действий, принятия мер властного принуждения.
В-четвертых, многие органы государственной и муниципальной вла-
сти организационно сложно устроены, их отличает собственная развет-
вленная структура, что в принципе характерно для любой организации
(коллектива). Так, местные администрации включают отраслевые, функ-
циональные, а нередко и территориальные органы управления, создава-
емые в форме отделов, управлений, комитетов или департаментов. Они
вправе формировать и иные органы, например, совещательные, созда-
ваемые в виде широко распространенных в настоящее время коллегий
местных администраций.
В-пятых, органы государственной и муниципальной власти наделяются
законами и уставами муниципальных образований правами юридическо-
го лица. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября
2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации»315 муниципальные органы власти
наделяются правами юридического лица в организационно-правовой фор-
ме муниципальных казенных учреждений, образуемых для осуществления
управленческих функций. В качестве юридических лиц они подлежат обя-
зательной государственной регистрации в соответствии с Федеральным
законом от 8 августа 2001 г. № 129‑ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Итак, государственный и муниципальный орган власти представляет
собой организационно и функционально обособленную часть аппарата
управления, обладающую собственными полномочиями по решению во-
просов государственного и местного значения.
Все многообразие государственных и муниципальных органов власти
может быть сведено к нескольким видам, в основе деления которых нахо-
дятся различные критерии.
В зависимости от порядка формирования они делятся на избираемые
(Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы муници-
пальных образований, Государственная Дума РФ, региональные законода-
тельные органы, представительные органы местного самоуправления) и
формируемые в ином (не выборном) порядке органы. Например, Прави-
315
332
тельство РФ – назначаемый орган государственной власти (Федеральный

конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации»316). Местная администрация в соответствии с
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в Российской Федерации» образуется представительным
органом муниципального образования.
По территории действия органы государственной власти и государ-
ственные органы власти делятся на федеральные и региональные. В числе
первых, например, Президент РФ, Федеральное Собрание, Следственный
комитет РФ. Ко вторым относятся законодательные и исполнительные ор-
ганы, конституционные (уставные) суды, избирательные комиссии субъ-
ектов РФ. Деятельность органов местного самоуправления ограничена
территорией конкретного муниципального образования.
В зависимости от объема и характера полномочий государственные и
муниципальные органы власти классифицируются на органы общей и спе-
циальной компетенции. Все органы государственной власти и местного
самоуправления обладают полномочиями по самому широкому кругу во-
просов их компетенции. Государственные и муниципальные органы пред-
назначены для решения отдельных вопросов, от того их и называют орга-
нами специальной компетенции.
По способам своего функционирования и порядку принятия решений го-
сударственные и муниципальные органы власти дифференцируются на
коллегиальные и единоличные. Коллегиальные органы (высшие законо-
дательные и исполнительные органы государственной власти, представи-
тельные органы муниципальных образований, местные администрации)
осуществляют свою деятельность коллективно, сообща обсуждая и при-
нимая решения. Вся их организационная структура приспособлена под
коллективную работу. Несмотря на то что орган власти есть коллектив
(организация) людей, законодательство, а вслед за ним и теория права все
увереннее говорят о существовании единоличных органов власти. К ним
относятся Президент РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, главы
муниципальных образований. В числе федеральных и региональных орга-
нов государственной власти Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-
ской Федерации» называет Президента РФ и высших должностных лиц
субъектов РФ, то есть единоличные органы, избираемые непосредственно
гражданами. К единоличным органам относится и глава муниципального
316
333
Глава 15
образования (ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вопрос о
правомерности наделения главы муниципального образования статусом
органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Су-
дом РФ. По его мнению, понятия «органы местного самоуправления»,
«должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоис
ключающими. Должностное лицо в зависимости от круга его полномочий
может выступать и в качестве муниципального органа власти317.
Первоначальным критерием, разграничивающим государственную
власть, является ее разделение на законодательные, исполнительные и су-
дебные органы.
§ 2. Система государственной и муниципальной

власти в контексте принципа разделения властей
Принцип разделения властей существенно сказывается на всем облике

государственной системы; дифференцируя ее по отдельным блокам, он в
общем виде структурирует власть. Без него несостоятельно любое совре-
менное демократическое государство318, а в Российской Федерации разде-
ление властей так и вообще считается одной из основ конституционного
строя. Впервые такой статус оно получило еще до появления Конститу-
ции РФ. В Законе РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и
дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»319 устанавли-
валось, что разделение властей наряду с народовластием, федерализмом
и республиканской формой правления являются незыблемыми основами
конституционного строя. В статье 3 данного закона указывалось, что си-
стема государственной власти в стране основана на принципах разделения
законодательной, исполнительной и судебной власти, а также разграниче-
ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, со-
ставляющими ее республиками, краями, областями и автономиями, а также
местным самоуправлением.
317
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соот-
ветствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации».
318
Профессор В.Е Чиркин называет разделение властей демократической концепцией, на-
правленной против авторитаризма и тоталитаризма. См.: Чиркин В.Е. Конституционное
право зарубежных стран. М., 2001. С. 142.
319
334
С принятием Конституции РФ 1993 г. конструкция разделения властей

претерпела изменения. Из нее выпало местное самоуправление, органы
которого утратили свой прежний государственный статус (ст. 12 Консти-
туции РФ). Зато на федеральном и региональном уровнях (ч.ч. 1, 2 ст. 11)
сохранился триумвират законодательных, исполнительных и судебных ор-
ганов (ст. 10) – прямое воплощение принципа разделения властей и по го-
ризонтали, и вертикали управления320.
Наметившийся диссонанс между ст. 10 с тремя отраслями власти и ч. 1
ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Рос-
сии осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и
суды Российской Федерации, вызвал трудности при определении места
главы государства во властной структуре. Высказываемые суждения фоку-
сировались, главным образом, на двух вопросах: к какой власти принадле-
жит глава государства и вообще вписывается ли он в одну из установлен-
ных Конституцией властных отраслей.
Как правило, особый статус Президента РФ объясняется его поло-
жением в качестве органа, находящегося над всеми властями. В обосно-
вание обычно ссылаются на специальные президентские полномочия
по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной
целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаи-
модействия органов государственной власти, определению основных
направлений внутренней и внешней политики государства. Особость
президентской власти в России не то что не оспаривается, она всецело
признается, иногда интерпретируется таким образом, что глава государ-
ства тяготеет конкретно к власти исполнительной, коль скоро вправе
председательствовать на заседаниях Правительства, имеет возможность
отменять его акты. Президентскими указами определяются система и
структура федеральных органов исполнительной власти, их виды, статус,
функции, наименования и сферы деятельности321. И вообще организаци-
320
Законодательно оказались закрепленными и цели разделения государственной власти: обе-
спечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий
или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного
лица (п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации»).
321
См.: Указы Президента РФ: от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» ; от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» ; от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре фе-
деральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11.
Ст. 945 ; 2008. № 20. Ст. 2290 ; 2012. № 22. Ст. 2754.
335
Глава 15
онно-правовая и функциональная связь Президента и Правительства РФ

очень тесная.
Встречаются, однако, более категоричные мнения, олицетворяющие
Президента РФ с самостоятельной (четвертой) властью, к тому же самой
могущественной. Оценивая модель конституционного статуса главы го-
сударства, Ю.И. Скуратов замечает, что Президент выведен из системы
разделения властей и поставлен над всеми ветвями власти322. Анализируя
ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, В.А. Лебедев пишет: «Здесь уже фигурируют
четыре власти, ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки
классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвыша-
ющейся над этой привычной триадой»323. В пользу данной точки зрения
свидетельствуют не только взаимосвязанные между собой конституцион-
ные нормы, но и фактические конституционно-правовые отношения, ре-
альное состояние дел. Подробнее об этой проблеме говорится в главе 16
настоящего учебника.
Разделение властей тесно связано с конституционным принципом
единства государственной власти (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), но с некото-
рыми оттенками. Не образуют единой системы Федеральное Собрание РФ
и высшие законодательные органы субъектов РФ. Между ними отсутству-
ют отношения подчиненности и подотчетности, региональные органы
представительной власти самостоятельны в своей непосредственной дея-
тельности. Напротив, федеральные и региональные органы исполнитель-
ной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий
по предметам совместного с субъектами РФ ведения образуют единую си-
стему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Консти-
туции РФ). В рамках этой системы федеральные и региональные органы
исполнительной власти могут по взаимному соглашению передавать друг
другу часть собственных полномочий (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
Под конституционный принцип единства власти подведена прочная
платформа в виде общих принципов организации представительных и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов РФ, устанавли-
ваемых специальным федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
Им стал Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих
322
См.: Скуратов Ю.И. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки
в Конституцию или конституционная реформа? // Российский юридический журнал. 2009.
№ 3. С. 44.
323
См.: Лебедев В.А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государ-
ственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. 2013. № 1. С. 10–26.
336
нительных органах государственной власти субъектов Российской Феде-

рации».
Общие принципы касаются значительных вопросов, имеющих отноше-
ние к самому существу региональных органов власти, так и множества мел-
ких деталей. Они определяют статус законодательных и исполнительных
органов в качестве «постоянно действующих высших и единственных»
органов; правомочность законодательного органа (при условии избрания
не менее двух третей депутатов от их установленного числа); количествен-
ные параметры депутатского корпуса, зависящие от численности избира-
телей в субъектах РФ; предметы ведения региональной власти; виды право-
вых актов; основания ответственности. Под общие принципы подпадают
способы выдвижения кандидатов на должность главы региона, смешанный
тип избирательной системы, в соответствии с которой комплектуются за-
конодательные органы, особенности фракционной работы депутатов и
даже наименования законодательных органов государственной власти.
Они в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «не мо-
гут содержать словосочетаний, составляющих основу наименований феде-
ральных органов государственной власти».
Несмотря на то что региональная исполнительная власть является ча-
стью единой системы исполнительной власти в Российской Федерации,
федеральное законодательство уделяет ей меньше внимания, нежели чем
власти законодательной. Хотя, кажется, должно быть наоборот. Общие
принципы на деле в большей степени затрагивают правовой статус выс-
ших должностных лиц регионов (руководителей высших исполнительных
органов государственной власти).
Принцип единства власти распространяется и на судебную власть, ко-
торая распадается на федеральные суды и суды субъектов РФ.
Формально выведенным из системы органов государственной вла-
сти остается местное самоуправление, однако за последние годы многое
сделано для того, чтобы приблизить муниципальную власть к государ-
ственной. Причем по разным направлениям: правовым, организацион-
ным, функциональным и финансовым. Действующий Федеральный закон
ской Федерации» несравненно более детализирован в сравнении со своим
предшественником. Он замкнул правовое регулирование многих аспектов
местного самоуправления на федеральной власти, изъяв из ведения субъ-
ектов РФ часть ранее принадлежащих им полномочий. Присущая ему кон-
кретика охватывает, например, сроки проведения первого заседания вновь
избранного местного представительного органа, численный состав пред-
337
Глава 15
ставительной власти, основания досрочного прекращения полномочий

органов и должностных лиц местного самоуправления, виды и наименова-
ния муниципальных правовых актов, типы муниципалитетов.
Только федеральный законодатель определяет предметы ведения му-
ниципальных образований, вопросы местного значения количественно ра-
стут также вследствие федерального законотворчества. Финансирование
полномочий органов местного самоуправления осуществляется в основ-
ном за счет государственных дотаций и субсидий либо за счет процентных
отчислений от федеральных и региональных налогов.
Таким образом, оставаясь формально вне государственной системы,
низовой уровень власти и управления, созданный в России в виде местного
самоуправления, оказался в орбите государственного влияния.
338
Глава 16
Президент Российской Федерации
§ 1. Возникновение и становление института

Президента в Российской Федерации
Институт президентской власти имеет сравнительно короткую исто-

рию в российской государственности. Впервые вопрос о введении долж-
ности Президента в СССР поднимался в связи с подготовкой проекта
Конституции СССР 1936 г., которая, как известно, восприняла ряд поло-
жений концепции «разделения властей». В Конституции СССР 1936 г.
устанавливалось, что «законодательная власть» осуществляется исключи-
тельно Верховным Советом СССР (ст. 32). Правительство – Совет На-
родных Комиссаров СССР в ней, в отличие от Конституции СССР 1924 г.,
уже не относилось к числу законодательных органов и получило статус
«высшего исполнительного и распорядительного органа государствен-
ной власти СССР» (ст. 64). Предусматривалась независимость судебной
власти. В такую схему органов вполне мог бы вписаться и президент324.
Однако И.В. Сталин, обладавший неограниченной властью, выступил
против этого. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он сказал:
«По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного
президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Сове-
том, и могущего противопоставить себя Верховному Совету»325. Позиция
И.В. Сталина заключалась в том, чтобы возложить президентские полно-
мочия на Президиум Верховного Совета СССР, который образно можно
назвать коллективным президентом.
Вопрос о президенте поднимался и в ходе работы созданной в 1962 г.
под председательством Н.С. Хрущева комиссии для подготовки новой
Конституции, но не нашел своего практического завершения.
Сменивший его Л.И. Брежнев возглавил в середине 1970-х годов Кон-
ституционную комиссию, которая весной 1977 г. подготовила проект
Конституции, не предусматривающей должности президента. Прези-
дентские функции, как и раньше, выполнял Президиум Верховного Со-
вета, объявленный постоянно действующим органом Верховного Совета
324
См.: Лазарев Б.М. Президент СССР// Советское государство и право. 1990. № 7. С. 7.
325
Сталин И.В. Вопросы ленинизма. М., 1939. С. 531.
339
Глава 16
СССР. Функции главы государства реально выполнялись Генеральным

секретарем ЦК КПСС, который вскоре занял еще и должность Председа-
теля Президиума Верховного Совета СССР.
Первые реальные шаги в становлении института президента были сде-
ланы в 1985 г. Тогда предлагалось рассмотреть вопрос о целесообразности
введения президентского поста, но М.С. Горбачев считал, что надо сохра-
нить советскую систему, в которой места для президента не было326.
При подготовке XIX Всесоюзной партконференции и в ходе ее (июнь-
июль 1988 г.) обсуждался вопрос о введении поста президента, однако в
итоге была введена другая должность – Председателя Верховного Совета
СССР. В 1989 г. с инициативой учреждения президентской должности вы-
ступили члены Межрегиональной депутатской группы, представлявшей со-
бой демократическую оппозицию на Съездах народных депутатов СССР.
14 марта 1990 г. был принят Закон СССР № 1360-1 «Об учреждении
поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конститу-
цию (Основной Закон) СССР»327. Учреждалась должность не только Пре-
зидента, но и Вице-президента СССР, который избирался одновременно
с главой государства. В Конституцию 1977 г. была введена отдельная глава
«Президент СССР».
Согласно измененной Конституции (ст. 127) главой Советского госу-
дарства – Союза Советских Социалистических Республик – являлся Пре-
зидент СССР. Им мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше
65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом больше двух сроков
подряд. Предусматривались прямые выборы Президента гражданами. Из-
бранным считался тот, кто наберет больше половины голосов избирате-
лей, принявших участие в голосовании, в целом по СССР и в большинстве
союзных республик.
Учреждение президентской власти в СССР обусловливалось рядом
факторов.
Во-первых, кардинальными переменами в политической системе совет-
ского общества, связанными с ликвидацией командно-административной
системы, отказом партии от несвойственных ее природе государственно-
властных функций, процессом передачи власти Советам народных депута-
тов снизу доверху. Во-вторых, развитием плюрализма, многопартийности,
реализацией союзными республиками идеи суверенитета, которые долж-
326
См.: Кузнецов Е.Л. Из истории создания института Президента СССР // Государство и
право. 1996. № 5. С. 95.
327
Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 12. Ст. 189.
340
ны быть уравновешены четко функционирующей системой центральной

власти, эффективным механизмом государственного управления328.
Однако Советы народных депутатов в силу ряда организационно-поли-
тических, правовых и иных причин не сумели стать подлинными центрами
власти. Причины коренились в изъянах, изначально присущих парламент-
ским структурам, которые оказались автоматически перенесенными на си-
стему Советов периода перестройки в связи с изменением их правового
положения (лоббизм, неспособность быстрого реагирования на измене-
ние политической ситуации и т.п.). Двойственным был статус Председате-
ля Верховного Совета СССР. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «Об изме-
нении и дополнении Конституции (Основного Закона) СССР» исходил
из того, что Председатель Верховного Совета является высшим должност-
ным лицом государства. В то же время значительный объем его полно-
мочий был связан с обеспечением работы Верховного Совета СССР, и в
большей степени имел процедурно-процессуальный характер (подготовка
Съездов народных депутатов и сессий Верховного Совета СССР, ведение
заседаний Съезда и т.д.). Иными словами, Председатель Верховного Сове-
та СССР фактически не являлся главой государства, а сочетал президент-
ские полномочия с правами спикера парламента.
Первый Президент СССР (оказавшийся в силу распада СССР в 1991 г.
и последним) избирался на Съезде народных депутатов СССР. Избран-
ный главой государства М.С. Горбачев, хотя и получил тогда больше по-
ловины голосов народных депутатов от их общего числа (2250 человек),
но оставался непопулярен, в том числе по причине проведения непрямых
выборов.
Что касается вопроса об учреждении поста Президента РСФСР, то он
решался достаточно сложно. Съезд народных депутатов РСФСР первона-
чально отверг эту идею. Тогда был назначен всероссийский референдум
(17 марта 1991 г.) с вопросом: «Считаете ли Вы необходимым введение
поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием».
На него положительно ответили 69,85% принявших участие в голосова-
нии граждан329. Таким образом, институт Президента России фактически
и юридически был учрежден референдумом. Его статус определялся За-
коном РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»330, соответ-
328
См.: Скуратов Ю. И., Шафир М.А. Президентство: генезис и перспективы // Народный
депутат. 1991. № 9. С. 7.
329
Известия. 1991. 27 марта.
330
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.
341
Глава 16
ствующие изменения и дополнения были внесены в Конституцию России

1978 г. Конституционное и текущее законодательство определяли Пре-
зидента как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти.
Учреждение президентства было призвано стать символом единства госу-
дарственной власти Российской Федерации в условиях децентрализации
СССР и гарантом суверенитета России в составе Советского Союза. Важ-
но было укрепить вертикаль власти, ослабленной в ходе реформ перестро-
ечного периода. С должностью Президента, который был наделен боль-
шими властными полномочиями, связывались надежды на преодоление
возникшего экономического и социального кризиса.
Исследуя причины введения поста Президента России, С.А. Авакьян
обращается к мотивам, существовавшим при учреждении этого института
в СССР, справедливо полагая, что их нельзя оставить без внимания и по
отношению к Российской Федерации. В ряду таких причин он называет, во-
первых, размежевание функций партии и государства и, как следствие, необ-
ходимость укрепления органов государственной власти, функции которых
ранее принимали на себя партийные структуры. Во-вторых, согласование
деятельности законодательных и исполнительных органов, в особенности
после внедрения принципа разделения властей. В-третьих, потребность в
стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций,
для чего существовавшие структуры оказались неприспособленными331.
Выборы первого Президента России состоялись 12 июня 1991 г. Юри-
дической основой их проведения стал принятый 24 апреля 1991 г. Закон
«О выборах Президента РСФСР». Согласно ему кандидаты в Президен-
ты могли выдвигаться политическими партиями, профсоюзами и массо-
выми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в
установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистри-
рованных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых дви-
жений. Кандидатов могли выдвигать также трудовые коллективы, собра-
ния граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям
при условии сбора не менее 100 тыс. подписей избирателей в поддержку
кандидата.
Было выдвинуто шесть кандидатов. Победу в первом туре одержал
Б.Н. Ельцин, вступивший в должность 10 июля 1991 г. на заседании Съез-
да народных депутатов РСФСР. Вице-президентом (эта должность также
была учреждена) избрали А.В. Руцкого.
331
См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-право-
вого статуса // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 1998. № 1. С. 9–10.
342
Период становления института президентства проходил очень слож-

но. Он сопровождался то усилением полномочий главы государства,
то, напротив, их ослаблением. Так, 21 августа 1991 г. Верховный Совет
принял постановление «О дополнительных полномочиях Президента
РСФСР в условиях ликвидации последствий государственного переворота
в СССР», предоставивший главе государства право отстранять от долж-
ности председателей краевых и областных Советов в случае неисполнения
ими законов РСФСР. Одновременно вводились должности глав админи-
страций регионов, назначаемых Президентом РСФСР. Указ Президента
РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности ор-
ганов исполнительной власти в РСФСР» положил начало формированию
единой системы исполнительной власти в стране.
Однако в декабре 1992 г. Съезд народных депутатов не продлил осо-
бые президентские полномочия и инициировал ряд конституционных
поправок, ослабивших позиции главы государства. С целью преодоления
сложившегося в стране двоевластия Б.Н. Ельцин издал Указ «О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации»332, прервавший дея-
тельность Верховного Совета, Съезда народных депутатов РФ и одновре-
менно прекративший депутатские полномочия.
В ответ Верховный Совет 22 сентября 1993 г. принял постановление о
прекращении президентских полномочий. Исполнение обязанностей гла-
вы государства возлагалось на Вице-президента А.В. Руцкого. Верховный
Совет руководствовался нормой ст. 121-6 Конституции 1978 г., устанав-
ливающей, что полномочия Президента РФ не могут быть использованы
для изменения национально-государственного устройства Российской
Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно
избранных органов государственной власти, в противном случае они пре-
кращаются немедленно. При этом Верховный Совет принял во внимание
заключение Конституционного Суда РФ о несоответствии действий и ре-
шений главы государства Конституции РФ, что в принципе служит основа-
нием для отрешения Б.Н. Ельцина от должности333.
332
Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной
реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1993. № 39. Ст. 3597.
333
См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. «О соответствии
Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федера-
ции Б.Н. Ельцина, связанные с его Указом “О поэтапной конституционной реформе в Рос-
сийской Федерации” от 21 сентября 1993 г. № 1400 и Обращением к гражданам России» //
343
Глава 16
Противостояние закончилось драматическими событиями октября

1993 г., прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верхов-
ного Совета РФ, назначением выборов нового парламента – Федерального
Собрания РФ, принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции, значи-
тельно усилившей позиции Президента.
Конституция РФ 1993 г. существенно модифицировала институт Пре-
зидента. В процессе разработки ее проекта столкнулись два мнения отно-
сительно места и роли президента в системе государственной власти: одни
участники Конституционного совещания предлагали наделить его стату-
сом высшего должностного лица, другие – высшего должностного лица и
главы государства. В итоге Президент РФ получил статус главы государ-
ства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом рос-
сийской президентуры (высшее должностное лицо и глава исполнитель-
ной власти) трансформацию института Президента, изменение его места
и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полно-
мочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством334.
Первые выборы Президента РФ в соответствии с новой Конституцией
состоялись в 1996 г., последующие – каждые четыре года вплоть до 2012 г.
Из этого правила есть исключения. Президент Ельцин в 1991 г. избирал-
ся на пять лет. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря
2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Россий-
ской Федерации и Государственной Думы»335 была установлена шестилет-
няя легислатура главы государства.
Конституция закрепляет ряд минимальных требований, предъявляе-
мых к кандидату на должность Президента РФ: наличие гражданства Рос-
сии независимо от оснований его приобретения; требование постоянного
проживания на территории страны в течение 10 лет; достижение мини-
мально необходимого возраста (35 лет); ограничение занятия президент-
ской должности двумя сроками подряд.
По Конституции РСФСР Президент не мог быть депутатом, занимать
должности в государственных, коммерческих и общественных органах и
организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Дей-
ствующая Конституция таких запретов не содержит.
Конституция РФ исходит из признания особенной роли Президента
в жизни страны и общества. Он является главой государства; гарантом
334
См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации// под ред. В.Д. Зорькина. М.,
2011, С. 657.
335
344
Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по

охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целост-
ности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти; определяет основные направления вну-
тренней и внешней политики; представляет Российскую Федерацию вну-
три страны и в международных отношениях.
Порядок выборов Президента определяется Конституцией РФ (ст. 81)
и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19‑ФЗ «О выборах Пре-
зидента Российской Федерации»336.
Выборы Президента назначает Совет Федерации в период не ранее
100 и не позднее 90 дней до дня голосования. Днем голосования является
второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на пре-
дыдущих выборах Президента РФ (март 2012 г.). Если Совет Федерации
не назначит выборы Президента РФ, они назначаются и проводятся Цен-
тральной избирательной комиссией РФ (далее – Центризбирком) во вто-
рое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыду-
щих президентских выборах.
Выдвижение кандидата на пост Президента РФ могут осуществлять
политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным за-
коном «О политических партиях» принимать участие в выборах. Поли-
тическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, который не
должен являться членом иной партии. Решение о выдвижении кандидата
принимается на съезде политической партии.
Допускается также самовыдвижение кандидата, суть которого заклю-
чается в том, что гражданин Российской Федерации, обладающий пассив-
ным избирательным правом, после официального опубликования решения
о назначении выборов Президента РФ вправе выдвинуть свою кандида-
туру на должность главы государства. Для поддержки самовыдвижения
кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее
500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избиратель-
ным правом. Избиратель может входить только в одну группу избирателей,
созданную для поддержки самовыдвижения кандидата.
Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать
в свою поддержку не менее 300 тыс. подписей избирателей, при этом на
один субъект РФ должно приходиться не более 7500 подписей избирате-
лей. Политическая партия в поддержку своего выдвиженца собирает не
менее 100 тыс. подписей избирателей (на один субъект РФ должно при-
336
345
Глава 16
ходиться не более 2500 подписей). Партии, чьи федеральные списки были

допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной
Думе, вправе не осуществлять сбор подписей избирателей.
Подписные листы вместе с другими требуемыми документами
(ст.‌ст. 34, 35, 37 Федерального закона «О выборах Президента Россий-
ской Федерации») представляются в Центризбирком, который в течение
десяти дней после их приема принимает решение о регистрации кандидата
либо мотивированное решение об отказе в регистрации.
Избирательное законодательство устанавливает перечень запретов для
тех, кто не может быть избран (а значит, и выдвинут в качестве кандидата)
на должность главы государства. В их числе, к примеру, гражданин, явля-
ющийся Президентом РФ второй срок подряд, или гражданин, имеющий
гражданство иностранного государства (вид на жительство, иной доку-
мент, подтверждающий право на постоянное проживание на территории
иностранного государства).
Все зарегистрированные кандидаты имеют равные права и обязан-
ности на всех этапах осуществления избирательных действий. Решения о
возбуждении уголовного дела в отношении кандидата, привлечении его
в качестве обвиняемого по уголовному делу могут быть приняты только
Председателем Следственного комитета РФ. С его же согласия возбуж-
дается ходатайство перед судом об избрании кандидату в качестве меры
пресечения заключение под стражу. Претендент не может быть подвер-
гнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без
согласия Генерального прокурора РФ. О соответствующих действиях дол-
жен быть извещен Центризбирком.
Кандидат вправе назначить до 600 доверенных лиц, политическая пар-
тия, выдвинувшая кандидата, – до 100 доверенных лиц, которые регистри-
руются Центризбиркомом.
Кандидат в Президенты России обязан создать избирательный фонд,
образуемый за счет: личных средств, которые не могут превышать 10% от
предельной суммы расходов кандидата; средств выдвинувшей его полити-
ческой партии (не более 50% от предельной суммы затрат); добровольных
пожертвований физических и юридических лиц в размере, не превышаю-
щем соответственно 1,5% и 7% от предельной суммы расходов. При этом
предельный размер всех расходов кандидата из средств его избирательно-
го фонда не может превышать 400 млн руб. (при повторном голосовании
не более 500 млн руб.).
Законодательно установлен внушительный перечень субъектов, кото-
рым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды канди-
346
датов. Среди них: иностранные государства и иностранные организации,

иностранные граждане и лица без гражданства, международные организа-
ции и международные общественные движения.
Результаты президентских выборов определяются по абсолютной ма-
жоритарной системе, а именно: избранным считается зарегистрирован-
ный кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших
участие в голосовании.
Если в бюллетень для голосования включено более двух кандидатов и ни
один из них не был избран, Центризбирком назначает повторное голосо-
вание по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее
число голосов избирателей (при наличии их письменных согласий). Оно
может проводиться и по одной кандидатуре в случае выбытия зарегистри-
рованных претендентов. Такой кандидат считается избранным, если полу-
чит не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Победителем повторного голосования считается кандидат, получив-
ший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосова-
нии, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за его сопер-
ника.
Если выборы были признаны несостоявшимися, недействительными
либо Президент не был избран, Совет Федерации назначает повторные вы-
боры, которые должны состояться не позднее чем через четыре месяца со
дня голосования на первоначальных выборах. При их проведении не мо-
гут выдвигаться кандидаты, действия которых послужили основанием для
признания выборов (повторного голосования) недействительными. По
решению Совета Федерации сроки избирательных действий при повтор-
ных выборах могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.
Избранный Президент РФ вступает в должность по истечении шести
лет со дня вступления в должность предыдущего главы государства, а при
проведении досрочных выборов – на тридцатый день со дня официального
опубликования результатов выборов. Принимая во внимание положение
ст. 80 Конституции РФ, в силу которого Президент РФ является храните-
лем основ государственного порядка, вступление в должность восприни-
мается как акт, символизирующий стабильность власти. Он служит укре-
плению конституционной традиции ее передачи демократическим путем,
обеспечивает легальное конституционно-обусловленное, «скрепление»
системы российской власти337. В соответствии с Конституцией РФ при
337
См.: Дудко И.Г. Вступление Президента Российской Федерации в должность: некото-
рые вопросы применения ст. 82 Конституции РФ // Проблемы применения норм права в
условиях модернизации российского общества и государства: сб. статей Международной
347
Глава 16
вступлении в должность Президент РФ в присутствии членов Совета Фе-

дерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного
Суда РФ приносит народу присягу (ч. 2 ст. 82), что имеет серьезные юри-
дические последствия. С этого момента Президент РФ, во-первых, присту-
пает к исполнению своих полномочий, во-вторых, прекращает их в связи с
истечением срока его пребывания в должности.
В 2008 г. российское конституционное право пополнилось понятием
«вновь избранного и не вступившего в должность Президента Россий-
ской Федерации». Согласно Указу Президента РФ от 3 марта 2008 г.338 его
Администрации поручалось обеспечивать деятельность вновь избранного
и не вступившего в должность Президента РФ. Одновременно Федераль-
ной службе охраны РФ вменялась его охрана и обеспечение официальной
резиденцией. Хотелось бы заметить, что практическая необходимость по-
явления такого статуса совершенно неочевидна.
Местопребыванием Президента РФ, его резиденцией является столица
России – Москва (Сенатский дворец Московского Кремля). Официаль-
ными символами президентской власти признаны: штандарт (флаг) и Знак
Президента РФ339. Еще одним атрибутом президентства в соответствии
с Указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. № 1138 «Об официальных
символах президентской власти и их использовании при вступлении в
должность вновь избранного Президента Российской Федерации» (утра-
тил силу) считался специально изготовленный единственный экземпляр
официального текста Конституции РФ. Однако с появлением Указа Пре-
зидента РФ от 6 мая 2000 г. № 832 «О внесении изменений и дополнения
в некоторые Указы Президента Российской Федерации» специальный эк-
земпляр Конституции РФ утратил этот статус.
Одним из дискуссионных вопросов российского конституционного
права остается характер взаимоотношений Президента РФ с исполнитель-
ной властью. Конституция РФ 1993 г. не относит главу государства ни к
одной ветви государственной власти, но при этом исходит из ведущего
науч.-практ. конференции, посвященной 20-летию юридического факультета Челябинского
государственного ун-та (Челябинск, 24 мая 2011 г.) / под ред. В.А. Лебедева, Е.В. Кунц.
Челябинск, 2011. С. 39.
338
Указ Президента РФ от 3 марта 2008 г. № 295 «О статусе вновь избранного и не вступив-
шего в должность Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
2008. № 10 (ч. II). Ст. 905.
339
См.: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. № 319 «О штандарте (флаге) Президента
Российской Федерации» ; Указ Президента РФ от 27 июля 1999 г. № 906 «Об утверждении
описания символа президентской власти – Знака Президента Российской Федерации» //
Российская газета. 1994. 22 февраля; Собрание законодательства РФ. 1999. № 31. Ст. 3993.
348
положения Президента РФ в системе государственных органов. Анализ

ст.ст. 83, 111–112, 116–117 Конституции РФ позволяет констатировать,
что Президент РФ обладает существенными полномочиями в сфере ис-
полнительной власти, в частности, назначает с согласия Государственной
Думы Председателя Правительства, председательствует на заседаниях
Правительства, принимает решение об отставке Правительства. Из со-
держания и характера конституционной регламентации полномочий Пре-
зидента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская
власть помимо исключительных прав Президента включает в себя, по су-
ществу, весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти340.
Это порождает известную неопределенность в вопросе о правовом ста-
тусе, полномочиях Президента РФ, и прежде всего его праве «вторгать-
ся» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Анализ
современных работ по проблемам президентства в аспекте включения или
невключения Президента РФ в систему разделения властей позволяет вы-
делить основные варианты решения этого вопроса.
Одни ученые считают, что институт Президента РФ относится к ис-
полнительной ветви власти, другие придерживаются противоположных
взглядов – Президент РФ не входит и не может входить ни в одну ветвь
власти, он является арбитром, стоящим над всеми властями в государстве.
Не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неоднознач-
ным решением вопроса о допустимости выделения в системе разделения
властей какой-либо новой ветви власти.
Первая точка зрения принадлежит ученым, полагающим, что букваль-
ное прочтение и соотнесение ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ приводит
к выводу о необходимости отнесения Президента к одной из трех ветвей
власти. М.В. Баглай в связи с этим пишет: «Даже в тех странах, где пре-
зидент не входит ни в одну из трех властей (Франция) или о его статусе
вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают
его главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу
нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо
власти»341. По мнению В.О. Лучина, о том, что Президент России является
главой исполнительной власти, свидетельствует его право председатель-
ствовать на заседаниях Правительства. В случае отставки Президента его
полномочия может временно исполнять только Председатель Правитель-
340
См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполни-
тельной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 29.
341
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 395.
349
Глава 16
ства (ст. 92 Конституции РФ). Совместно Президент и Правительство

обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конститу-
ции РФ)342. Именно поэтому многие делают вывод, что глава государства
наиболее тесно связан с исполнительной властью.
У этой концепции, однако, есть слабое звено. Конституция РФ не со-
держит положений о включении Президента РФ в исполнительную власть,
а потому квалифицирует его в качестве главы государства, стоящего над
«всеми властями», гаранта конституционных институтов. Отсюда вывод,
что Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти
и не входит каким-либо образом в ее систему.
Для теоретического обоснования специфического положения Прези-
дента РФ в системе государственной власти была предпринята попытка
обосновать наличие специальной ветви власти – «президентской»343. По
мнению В.Е. Чиркина, в конституциях стран мира вопрос о природе пре-
зидентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается ника-
кой характеристики в концепциях разделения властей. Такое отсутствие
определенности не случайно, оно обусловлено тем, что во многих странах
президентская власть занимает особое положение, она, как и «правитель-
ственная власть», характеризуется своеобразием344.
§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации
Концепция президентской власти в Российской Федерации предпола-

гает наделение главы государства полномочиями, обеспечивающими един-
ство государственной власти, устойчивость системы управления государ-
ственными делами, согласованное функционирование всех отраслей власти.
Это обстоятельство самым непосредственным сказалось и на содержании
президентских полномочий, и на их объеме. В юридических кругах часто
высказывались мнения, что они настолько значительны, что можно гово-
рить о появлении в России «суперпрезидентской формы правления»345.
342
См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
С. 448.
343
См.: Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2013. С. 321 ; Окуньков Л.А. Президент Россий-
ской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 12.
344
См.: Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15.
345
Кувалдин В.Б. От полупрезидентства – к суперпрезидентству // Этика успеха. Вып. 5/95 ;
Кредо и кодекс власти: российское президентство. Тюмень–М., 1995. С. 130.
350
Утверждается, что в руках Президента РФ сосредоточено примерно

80% властных полномочий. Остальные 20% делятся между другими ветвя-
ми власти346. В.О. Лучин в связи с этим пишет: «В целом из 137 статей Кон-
ституции непосредственно с Президентом связано около 30. В результате
произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению
с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию РФ ее
создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, до-
бавив “для крепости” право Президента определять основные направле-
ния внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие
функции и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех привер-
женцев единоличной власти»347.
Дискуссионной является проблема так называемых скрытых полномо-
чий Президента РФ, суть которой может быть конкретизирована следую-
щим образом. Закрепляя, например, функцию Президента обеспечивать
охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государ-
ственной целостности, Конституция РФ содержит оговорку: «в установ-
ленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это, по мнению
ряда авторов, означает, что перечень действий главы государства в данной
сфере должен основываться на конкретных конституционных нормах, в
том числе прямо устанавливающих его компетенцию348.
Согласно точке зрения Конституционного Суда РФ, полномочия Пре-
зидента могут быть основаны не только на нормах, закрепляющих его ком-
петенцию, но и на общих конституционных характеристиках места и роли
Президента в государственной системе. Первоначально эта правовая по-
зиция была сформулирована в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П
по делу о проверке конституционности ряда указов Президента РФ по
восстановлению конституционной законности на территории Чеченской
Республики. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля
1996 г. № 11-П349 признание «скрытых полномочий» получило развитие
346
См.: Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000.
21 октября.
347
Лучин В.О. Указ. соч. С. 448, 482.
348
Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 331.
349
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о про-
верке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября
1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Россий-
ской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации,
утвержденного названным Указом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.
351
Глава 16
применительно к нормотворческой деятельности главы государства по во-

просам, прямо не отнесенным к его ведению. В качестве общего правила
было сформулировано следующее положение: в силу того, что Президент
является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функцио-
нирование и взаимодействие органов государственной власти, не проти-
воречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в право-
вом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений.
Такие указы не должны противоречить конституционному и федерально-
му законодательству, а их действие во времени ограничивается периодом
до принятия соответствующих законодательных актов.
В последующем эта практика получила дальнейшее распространение.
Так, в постановлении от 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ
«санкционировал» возможность издания Президентом указов по вопро-
сам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти,
не урегулированных законодателем. Указами Президента также могут вно-
ситься изменения и дополнения в структуру федеральных органов испол-
нительной власти. Главное, чтобы президентские акты не противоречили
Конституции РФ350.
Еще одним свидетельством поощрения «скрытых» президентских
полномочий стало постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня
2001 г.351 Им признается право Президента на осуществление конституци-
онного полномочия по обеспечению согласованного функционирования
и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения
обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина предприни-
мать правовое регулирование указами. Речь идет не о правиле, а не типич-
ных случаях, когда законодательные нормы не согласуются друг с другом.
Таким образом, официальное толкование Конституции РФ пошло по
пути признания «скрытых» полномочий. В ответ появились предложения
о желательности конституционных поправок с целью уточнения предме-
тов ведения и полномочий Президента352. По мнению В.О. Лучина, Кон-
350
Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о
толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской
351
Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709
“О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением
в Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» //
352
См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000.
352
ституционный Суд РФ неадекватно толкует ст. 80 Конституции РФ, по-

скольку такое толкование осуществляется по принципу «разрешено все,
что не запрещено». «Однако этот принцип, – подчеркивает В.О. Лучин, –
нельзя распространять на деятельность государственной власти, в против-
ном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет
мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении
него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать все, что
сочтет нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не
включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторже-
ние в сферу деятельности органов законодательной власти»353.
Для выполнения своих конституционных функций Президент должен
обладать полномочиями. Наиболее важные из них закреплены Конститу-
цией. Отдельные президентские полномочия устанавливаются федераль-
ными законами.
Полномочия Президента РФ могут быть разделены на следующие
группы:
– в области формирования государственных органов и назначения выс-
ших должностных лиц;
– по взаимодействию с федеральными органами исполнительной вла-
сти, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти;
– в области обеспечения взаимодействия всех отраслей власти;
– в сфере безопасности и обороны;
– в области внешней политики и международных отношений;
– в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Полномочия в области формирования государственных органов и на-
значения высших должностных лиц. Президент назначает: Председателя
Правительства РФ (с согласия Государственной Думы); заместителей
Председателя Правительства (по предложению главы Правительства);
федеральных министров; судей федеральных судов; своих полномочных
представителей в федеральных округах; высшее командование Вооружен-
ных Сил; дипломатических представителей России в иностранных государ-
ствах и международных организациях. Президент РФ принимает решение
об отставке Правительства. Он представляет: кандидатуру для назначения
на должность Председателя Центрального банка РФ (Государственной
Думе); кандидатуры председателей Конституционного Суда и Верховно-
го Суда РФ, их заместителей, кандидатуры для назначения на должности
судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ; кандидатуру Гене-
353
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 464.
353
Глава 16
рального прокурора РФ (Совету Федерации). Президент формирует: Со-

вет Безопасности; собственную Администрацию.
Полномочия по взаимодействию с федеральными органами исполни-
тельной власти. Президент принимает решения в сфере исполнительной
власти и осуществляет руководство деятельностью федеральных испол-
нительных органов: формирует Правительство РФ, систему и структуру
федеральных органов исполнительной власти, осуществляет контроль за
их деятельностью.
Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием РФ сконцен-
трированы в ст. 84 Конституции РФ. Президент назначает выборы в Госу-
дарственную Думу (Совет Федерации в свою очередь назначает выборы
главы государства), распускает нижнюю палату парламента, вносит в нее
законопроекты, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными
посланиями. Выше упоминалось о некоторых кадровых решениях Прези-
дента, которые он осуществляет во взаимодействии с федеральным парла-
ментом.
Президент РФ взаимодействует с судебной властью. Естественно, что
это взаимодействие должно осуществляться на основе конституционного
принципа независимости судебной власти. Основные полномочия главы
государства касаются кадровых решений.
Президент осуществляет полномочия по обеспечению взаимодействия
всех ветвей государственной власти. Реализуя эту функцию, глава госу-
дарства устраняет разногласия между органами власти, инициирует со-
гласительные процедуры, использует конституционные полномочия для
обеспечения эффективности государственной власти. Согласно ст. 85
Конституции Президент РФ вправе использовать согласительные проце-
дуры для разрешения разногласий между федеральными органами госу-
дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а
также между региональными органами государственной власти. При Пре-
зиденте создана специальная комиссия, на которую возложена среди дру-
гих обязанностей подготовка предложений о применении согласительных
процедур, которые могут осуществляться в формах совместного обсужде-
ния спорных вопросов, создания согласительных комиссий.
Разногласия между органами государственной власти могут разрешать-
ся путем передачи Президентом спора на рассмотрение соответствующе-
го суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии со-
гласительных процедур.
Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ
(ч. 3 ст. 125 Конституции РФ). При этом допустимость обращения в Суд
354
ставится в зависимость от использования Президентом согласительных

процедур для разрешения разногласий о компетенции.
В качестве примеров использования Президентом своего статуса га-
ранта Конституции можно привести издание им указов о приостановле-
нии действия актов: правительства Ленинградской области, администра-
ций Ненецкого автономного округа, Красноярского края, Мурманской и
Воронежской областей354, а также указов президентов Республики Ингу-
шетия, Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики355.
В группе полномочий по обеспечению взаимодействия ветвей власти
следует особо назвать контрольные полномочия Президента РФ (п. «а»
ст. 71 Конституции РФ). Для реализации контрольной функции Прези-
дентом созданы различные субъекты контроля: Совет Безопасности (его
аппарат), Администрация Президента, сформированные в соответствии
со ст. 83 Конституции РФ, в том числе специальные контрольные подраз-
деления Администрации Президента.
В соответствии с Конституцией Президент РФ назначает и освобож-
дает своих полномочных представителей. В целях обеспечения взаимодей-
ствия главы государства с палатами Федерального Собрания Указом Пре-
зидента РФ от 10 февраля 1996 г. в составе Администрации Президента
введены должности полномочных представителей Президента в Совете
Федерации и в Государственной Думе356. Одно время действовал инсти-
тут представителей Президента РФ в регионах. В 2000 г. его преобразо-
вали в институт полномочных представителей Президента в федеральных
округах357.
Полномочия Президента РФ в области обеспечения обороны и безопас-
ности государства. К основным объектам безопасности относятся права
и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда
обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная це-
лостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности
354
См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 13. Ст. 1001; № 11. Ст. 867;
№ 14. Ст. 1070 ; Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1714; 1996. № 18. Ст. 2116.
355
См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 15. Ст. 1215 ; Собрание
законодательства РФ. 1994. № 4. Ст. 305; 1995. № 4. Ст. 281; 1996. № 4. Ст. 262.
356
Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Прези-
дента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» //
357
См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Пре-
зидента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ.
2000. № 20. Ст. 2112.
355
Глава 16
является государство, осуществляющее функции в этой области через ор-

ганы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Согласно пункту «ж» ст. 83 Президент РФ формирует и возглавляет
Совет Безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим Во-
оруженными Силами РФ. Президент назначает и освобождает высшее
командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания.
Президент утверждает военную доктрину России, которая является ча-
стью общей концепции безопасности. Глава государства объявляет со-
стояние войны, общую и частичную мобилизацию, военное положение на
всей территории страны или в отдельных ее местностях. Он отдает приказ
Вооруженным Силам РФ на ведение военных действий. Президент вводит
в действие нормативные акты военного времени, формирует и упраздняет
органы государственного управления военного времени, издает указы о
призыве граждан на военную службу.
Согласно статье 88 Конституции РФ Президент при обстоятельствах
и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом,
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местно-
стях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом
Совету Федерации и Государственной Думе.
Полномочия в области внешней политики и международных отношений.
Согласно пункту «а» ст. 86 Конституции РФ Президент осуществляет ру-
ководство внешней политикой Российской Федерации. Эту деятельность
он осуществляет в различных формах: подготовка посланий Федеральному
Собранию, назначение на должность министра иностранных дел, назна-
чение и отзыв после консультаций с комитетами или комиссиями палат
Федерального Собрания дипломатических представителей России в ино-
странных государствах и международных организациях. В качестве руко-
водителя внешней политикой государства Президент ведет переговоры и
подписывает международные договоры Российской Федерации. На осно-
ве закона о ратификации договора Президент подписывает ратификаци-
онную грамоту, которая скрепляется президентской печатью и подписью
министра иностранных дел РФ, а затем передается иностранному партне-
ру или международной организации.
Исследуя содержание полномочий Президента РФ в области обеспече-
ния прав и свобод человека и гражданина, следует отметить, что глава госу-
дарства является гарантом этих прав и свобод. При этом он осуществляет
ряд специальных полномочий: решает вопросы гражданства Российской
Федерации и предоставления политического убежища; награждает госу-
дарственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные
356
звания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания;

осуществляет помилование.
Акты Президента России. Президент вправе осуществлять правовое
регулирование общественных отношений. В соответствии со ст. 90 Кон-
ституции РФ Президент издает указы и распоряжения, которые обязатель-
ны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, рас-
считанными на неоднократное применение и обязательными для нео-
пределенного круга субъектов. В то же время указы могут быть и актами
индивидуального характера. К таким относятся указы о принятии в граж-
данство или выходе из гражданства, о награждении, назначении, освобож-
дении от должности.
Распоряжения Президента, как правило, являются актами индивиду-
ального характера. Но они могут носить и нормативный характер. Напри-
мер, Распоряжением Президента РФ от 12 января 2009 г. утверждено По-
ложение о Совете при Президенте РФ по делам казачества358.
В то же время в Конституции РФ и в некоторых законодательных актах
указывается на необходимость регулирования отношений исключительно
указами Президента РФ. Например, военное и чрезвычайное положение
вводятся указами Президента (ст.ст. 87, 88, 102 Конституции РФ). Указа-
ми Президента РФ вносятся изменения в ст. 65 Конституции при измене-
нии наименования субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом
«О гражданстве Российской Федерации» указами Президента оформля-
ются прием в гражданство и выход из гражданства.
Указы Президента не должны противоречить Конституции и федераль-
ным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). По своей юридической природе
они носят подзаконный характер. Особенностью нормативного характера
актов Президента является тот факт, что в отличие от актов Правительства
они не могут быть отменены никакими органами государственной власти.
Только в порядке конституционного судопроизводства Конституцион-
ный Суд РФ может признать нормативные акты Президента противореча-
щими Конституции РФ. В таком случае они становятся недействующими,
утратившими юридическую силу.
Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме ак-
тов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или
сведений конфиденциального характера). Официальным является опубли-
358
Распоряжение Президента РФ от 12 января 2009 г. № 15-рп «О Совете при Президенте
Российской Федерации по делам казачества» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 2.
Ст. 195.
357
Глава 16
кование их текстов в «Российской газете» и в Собрании законодательства

Российской Федерации. Такой порядок определен Указом Президента РФ
от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполни-
тельной власти»359.
Акты Президента подлежат опубликованию в течение десяти дней со
дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на
всей территории страны в течение семи дней после их первого официаль-
ного опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат сведе-
ния, составляющие государственную тайну или конфиденциальные сведе-
ния, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может
устанавливаться другой срок их вступления в силу.
§ 3. Неприкосновенность Президента Российской

Федерации и прекращение его полномочий
Широкий объем полномочий Президента РФ невольно указывает на

необходимость установления его конституционно-правовой ответствен-
ности. Основания, механизмы, последствия привлечения главы государ-
ства к ответственности являются важнейшими составляющими принципа
разделения властей и республиканской формы правления. В то же время
прямое избрание Президента РФ народом требует предоставления ему
конституционных гарантий, предполагающих ограниченные основания и
усложненные процедуры привлечения к ответственности.
При определении критериев правового иммунитета Президента клю-
чевую роль играют положения ст. 93 Конституции РФ, предусматриваю-
щей порядок отрешения главы государства от должности. В основу могут
быть положены также нормы Федерального закона от 12 февраля 2001 г.
№ 12‑ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекративше-
му исполнение своих полномочий, и членам и его семьи»360. Такой подход
позволяет отразить особенности конституционно-правового статуса Пре-
зидента и его место в системе разделения властей.
Согласно статье 91 Конституции РФ глава государства обладает непри-
косновенностью. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1996 г.
359
360
358
№ 57‑ФЗ «О государственной охране»361 Президенту РФ со дня офици-

ального опубликования общих результатов выборов предоставляется госу-
дарственная охрана, действующая в течение всего срока его полномочий.
Это же правило распространяется и на членов президентской семьи. При-
мечательно то, что глава государства не вправе отказаться от государствен-
ной охраны.
Президент РФ, прекративший исполнение полномочий, наделяется
правовым иммунитетом. Впервые статус бывшего главы государства был
урегулирован Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1736 «О га-
рантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение
своих полномочий, и членам его семьи»362, принятым в связи с досрочной
отставкой Б.Н. Ельцина.
Досрочное прекращение полномочий Президентом РФ возможно в
случаях: его отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять свои полномочия; отрешения от должности (ч. 2 ст. 92 Кон-
ституции РФ). Во всех случаях обязанности Президента временно испол-
няет Председатель Правительства. Однако он не имеет права распускать
Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предло-
жения о поправках и пересмотре конституционных положений (ч. 3 ст. 92
Конституции РФ). В современной истории был лишь один случай, когда
Председатель Правительства В.С. Черномырдин исполнял обязанности
президента Ельцина в период проведения тому операции. На следующий
день Указом Президента РФ от 6 ноября 1996 г. временное исполнение
обязанностей Президента В.С. Черномырдиным было прекращено363.
Отставка – это добровольное заявление о прекращении должност-
ных полномочий. Возможны разные способы ухода в отставку. Это можно
сделать официальным заявлением либо изданием соответствующего указа
Президента. Президент России Б.Н. Ельцин избрал второй вариант. Им
был издан Указ от 31 декабря 1999 г. «Об исполнении полномочий Пре-
зидента Российской Федерации», возлагающий временное исполнение
полномочий главы государства на Председателя Правительства В.В. Пути-
на. В свою очередь тот издал Указ «О временном исполнении полномочий
Президента Российской Федерации», в котором говорилось: «В связи с
отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в
361
362
363
Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1535 «О прекращении временного исполнения
Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 46. Ст. 5240.
359
Глава 16
соответствии со статьей 92 Конституции РФ к временному исполнению

полномочий Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут
31 декабря 1999 г.».
Конституцией РФ не предусмотрено, какой орган может принять или
не принять отставку Президента. Учитывая его статус главы государства,
можно предположить, что ему достаточно официально заявить о своей от-
ставке. Прекращение полномочий Президента наступает с момента объ-
явления (издания соответствующего указа).
Прекращение полномочий по состоянию здоровья. В отличие от отставки,
когда Президент принимает решение самостоятельно, при прекращении
полномочий по состоянию здоровья решающим обстоятельством являет-
ся заключение медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспо-
собности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы госу-
дарства. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г.364
рассматривал данный вопрос и пришел к следующим выводам: «Досроч-
ное прекращение полномочий главы государства в данном случае требует
особой процедуры с целью объективного установления фактической не-
возможности для Президента в связи с расстройством функций организма,
носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, выте-
кающие из его конституционных полномочий». Вот почему порядок до-
срочного прекращения полномочий при таких основаниях не может быть
облегченным или упрощенным.
Суд отметил несколько важных обстоятельств. Во-первых, волеизъ-
явление Президента в данном случае в силу экстраординарного характе-
ра этого основания может не являться обязательной предпосылкой до-
срочного прекращения полномочий. Во-вторых, должна быть исключена
возможность превращения данного порядка в способ необоснованного
отстранения Президента РФ от должности, а тем более в неконституцион-
ный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных прези-
дентских обязанностей. В-третьих, досрочное прекращение полномочий
по состоянию здоровья является элементом конституционного статуса
Президента РФ, а потому процедура прекращения полномочий обязатель-
но должна обеспечивать непрерывность и стабильность осуществления
президентской власти, исключать факторы, препятствующие нормальному
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. № 112-П «По делу о

364
толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о до-

срочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» //
360
функционированию институтов власти. В-четвертых, неприкосновенность

Президента РФ не препятствует возможности запрашивать и получать ин-
формацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о том, спо-
собен ли он продолжать выполнять возложенные на него обязанности.
Отрешение от должности. В отличие от отставки, которая носит до-
бровольный характер, отрешение Президента РФ от должности предпо-
лагает принудительное лишение его полномочий. Отрешение от долж-
ности – высшая форма конституционной ответственности Президента.
Несмотря на то что Конституция РФ предусматривает в качестве основа-
ний отрешения Президента лишь совершение уголовного преступления,
оно (отрешение), несомненно, имеет не только юридический, но и поли-
тический аспект.
Конституция РФ установила достаточно сложный порядок отрешения
Президента от должности. Инициатором возбуждения вопроса об отре-
шении согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ может быть группа (не менее
одной трети) депутатов Государственной Думы. Принимая во внимание,
что общая численность депутатов Думы 450 человек, состав инициативной
группы должен быть не менее 150 человек. Материалы, представленные
инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании палаты.
Помимо Государственной Думы в процедуре рассмотрения данного
вопроса участвуют Совет Федерации, Верховный Суд и Конституционный
Суд РФ. Каждый из них играет отведенную ему роль. Конституционный
Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдви-
жения обвинения Президента в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления, а Верховный Суд – о наличии в действиях
Президента признаков состава преступления.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента направля-
ется Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом (ст. 177)
для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованно-
сти обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой нижней
палатой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Со-
став комиссии формируется с учетом пропорционального представитель-
ства фракций. Предложение о выдвижении обвинения и заключение спе-
циальной комиссии заслушиваются на заседании Государственной Думы,
которое может быть проведено в закрытом режиме.
Постановление о выдвижении обвинения против Президента в госу-
дарственной измене или совершении иного тяжкого преступления при-
нимается тайным голосованием двумя третями голосов от общего числа
депутатов палаты. В пятидневный срок оно направляется в Совет Федера-
361
Глава 16
ции, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачи

заключений.
Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заклю-
чение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 7
ст. 125 Конституции РФ). В случае решения о нарушении такого порядка
рассмотрение обвинения прекращается.
Порядок обсуждения вопроса об отрешении главы государства от
должности в деталях регулируется Регламентом Совета Федерации
(ст. 170). Само решение верхняя палата принимает тайным голосовани-
ем большинством в две трети голосов от общего числа его членов. Оно
оформляется специальным постановлением.
Конституция РФ устанавливает, что решение Совета Федерации об от-
решении Президента от должности принимается не позднее трех месяцев
после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок
решение Совета Федерации не состоялось, обвинение против Президента
считается отклоненным (ч. 3 ст. 93).
В 1999 г. фракция КПРФ в Государственной Думе инициировала от-
решение от должности Президента Б.Н. Ельцина на основании нескольких
выдвинутых против него обвинений. Ни по одному из пунктов обвинение
не набрало необходимых двух третей (300) голосов.
Председатель Правительства РФ в случае отрешения Президента от
должности временно (до вступления в должность вновь избранного главы
государства) исполняет его обязанности (ч.ч. 2, 3 ст. 92 Конституции РФ).
362
Глава 17
Федеральное Собрание Российской

Федерации – парламент России
Федерального Собрания
В статье 94 Конституции РФ закреплено, что Федеральное Собра-

ние – российский парламент – является представительным и законода-
тельным органом Российской Федерации. Представительный характер
Федерального Собрания заключается в том, что оно призвано выражать
интересы и волю народа. Народное представительство реализуется пу-
тем проведения периодических и свободных выборов, направленных на
выявление интересов различных социальных групп, обеспечение мирно-
го, ненасильственного перехода государственной власти от одних вы-
борных представителей к другим на основе свободного волеизъявления
избирателей.
Характеристика Федерального Собрания в качестве высшего законо-
дательного органа означает обладание им исключительным правом при-
нимать законы, то есть нормативные правовые акты высшей юридической
силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не
одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает не-
ограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отне-
сенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, совместно-
му ведению Федерации и ее субъектов.
Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Государственной
Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой обще-
народного представительства, а в Совете Федерации реализуется предста-
вительство субъектов РФ. Не случайно, что его часто именуют «палатой
регионов», иногда «верхней палатой», хотя оба эти термина неофициаль-
ные, не установленные законодательством. Так же как и другой распро-
страненный термин «нижняя палата», применяемый к Государственной
Думе.
Считается, что бикамерализм (двухпалатность) парламента есть свой-
ство федеративных государств, где вторая (верхняя) палата представляет
интересы субъектов Федерации. Впрочем, иногда верхнюю палату нагру-
363
Глава 17
жают функцией противовеса нижней палате. Парламентские традиции с

течением времени меняются: на протяжении длительного времени боль-
шинство парламентов были двухпалатными, но в настоящее время они пре-
имущественно состоят из одной палаты365.
Бикамерализм Федерального Собрания России предполагает самосто-
ятельность палат по отношению друг к другу. Она выражается в различ-
ном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации,
в разном содержании их компетенции (ст.ст. 102, 103 Конституции РФ),
самостоятельной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого
координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке
заседаний Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 1 ст. 100 Кон-
ституции РФ). Основной Закон предусматривает только три случая, когда
Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно:
для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционно-
го Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (ч. 3
ст. 100). Важное отличие заключается в том, что Совет Федерации дей-
ствует на постоянной основе, очередной состав Государственной Думы
ограничен пятилетним сроком полномочий.
Резюмируя этот краткий анализ, следует подчеркнуть, что деление па-
лат Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю, по мнению М.Н. До-
брынина, является условным и отражает их разные роли в законодательном
процессе. Они не соподчинены, каждая палата российского парламента
является высшим органом государственной власти366. Но это то, что раз-
деляет Совет Федерации и Государственную Думу. Объединительным же
началом служит осуществляемая совместно обеими палатами законода-
тельная функция.
При неизменности конституционных устоев парламентской деятель-
ности в Российской Федерации неоднократно менялся порядок форми-
рования обеих палат. Достаточно указать, что нынешний закон о выборах
депутатов Государственной Думы – уже третий в ее современной истории.
Первые два закона были приняты в 1995 г. и в 2005 г. соответственно. А са-
мые первые выборы в Государственную Думу так и вообще регулирова-
лись Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении
уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной
365
См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.,
2013. С. 242.
366
См.: Добрынин Н.М. Государственное управление. Теория и практика. Современная
версия новейшей истории государства. Т. 2. Новосибирск, 2010. С. 316–317.
364
Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России
Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о фе-

деральных органах власти на переходный период»367.
Четырежды менялась система комплектования Совета Федерации.
В 1993 г. верхняя палата избиралась на прямых выборах по двухмандатным
избирательным округам, созданным в границах субъектов РФ в соответ-
ствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации368. Срок ее
первых полномочий (два года) устанавливался Конституцией РФ в разде-
ле втором «Заключительные и переходные положения». Он же определял
тогдашнее наименование членов Совета Федерации – «депутаты», кото-
рые осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. В 1995 г.
членами Совета Федерации стали руководители представительных и ис-
полнительных органов субъектов РФ, которые входили в состав палаты по
должности369. В 2000 г. последовало внедрение нового порядка комплек-
тования Совета Федерации из числа представителей законодательного и
исполнительного органов региональной государственной власти. Один из
них избирался депутатами, другой назначался высшим должностным ли-
цом субъекта РФ370. Наконец, в 2012 г. был предложен четвертый вариант
формирования верхней палаты российского парламента. Иной раз склады-
вается ощущение, что поиск «оптимальной» модели образования Совета
Федерации маскирует глубинную проблему целесообразности функцио-
нирования этой палаты вообще.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания складыва-
ется из совокупности правовых норм, характеризующих его положение в
системе органов государственной власти. Он включает в себя следующие
элементы:
1) нормы, определяющие порядок выборов депутатов Государствен-
ной Думы и формирования Совета Федерации;
2) нормы, устанавливающие компетенцию Федерального Собрания;
3) нормы, регулирующие внутреннее устройство и порядок работы Фе-
дерального Собрания.
367
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3907.
368
См.: Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Пра-
вительства РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.
369
См.: Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192‑ФЗ «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодатель-
ства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
370
См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113‑ФЗ «О порядке формирования Со-
вета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // 2000. № 32. Ст. 3336.
365
Глава 17
§ 2. Государственная Дума:
выборы, состав, структура, компетенция
Согласно Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 де-

путатов (ч. 3 ст. 95) и избирается сроком на пять лет (ч. 1 ст. 96). Депу-
татом Государственной Думы может быть избран российский гражданин,
достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (ч. 1 ст. 97).
В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20‑ФЗ
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»371 депутаты нижней палаты парламента изби-
раются по смешанной избирательной системе. Половина от общего числа
депутатов (225 человек) избираются по федеральному избирательному
округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные спи-
ски кандидатов (пропорциональная избирательная система). Вторая по-
ловина избирается по 225 одномандатным избирательным округам по
принципу «один округ – один депутат» (мажоритарная избирательная
система).
По результатам голосования 4 декабря 2011 г. в Государственную
Думу шестого созыва прошли четыре партии: «Единая России» полу-
чила 238 мест (49,32% голосов), КПРФ – 92 (19,19%), «Справедливая
Россия» – 64 (13,24%), ЛДПР – 56 (11,67%)372. Парламентские выборы
2011 г. (равно как и предшествующие выборы 2007 г.) проводились ис-
ключительно по пропорциональной избирательной системе. С принятием
нового избирательного законодательства возвращена смешанная избира-
тельная система, действовавшая с перерывами с 1993 г. Выбор того или
иного варианта избирательной системы Конституционный Суд РФ объяс-
няет зависимостью от конкретных социально-политических условий. В его
определении от 20 ноября 1995 г. прямо указывается, что это вопрос по-
литической целесообразности373.
371
372
См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 9 декабря 2011 г. № 70 /
576-6 «О результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации шестого созыва» // Российская газета. 2011. 10 декабря.
373
Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. № 77-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституцион-
ности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // Собрание
366
Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются

Президентом РФ не ранее 110 и не позднее 90 дней до дня голосования.
Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором исте-
кает конституционный срок, на который была избрана Государственная
Дума предыдущего созыва (декабрь 2016 г.). Срок, на который избирается
Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. При этом днем из-
брания является день голосования, в результате которого нижняя палата
парламента была избрана в правомочном составе.
Федеральный избирательный округ, по которому избираются 225 де-
путатов Государственной Думы, включает в себя всю территорию Рос-
сийской Федерации. Одномандатные избирательные округа образуются
на основе единой нормы представительства избирателей путем деления
общего числа зарегистрированных избирателей на число таких окру-
гов (225). Подобным же образом (делением числа избирателей в субъек
те РФ на число, составляющее единую норму представительства изби-
рателей) определяется число одномандатных округов в субъектах РФ.
Регионам, в которых число избирателей меньше единой нормы представи-
тельства избирателей, выделяется по одному избирательному округу. Это
давнее правило российского избирательного законодательства, защищав-
шееся Конституционным Судом РФ в постановлении от 17 ноября 1998 г.
По мнению Суда, диспропорции (даже весьма ощутимые) между числен-
ностью избирателей и количеством избирательных округов в субъекте Фе-
дерации рассматриваются в качестве вынужденной меры, примиряющей
принцип равенства избирательных прав граждан с принципом российско-
го федерализма374.
Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются непосред-
ственно или в составе федеральных списков кандидатов. Непосредствен-
ное выдвижение кандидатов осуществляется путем самовыдвижения, а
также путем выдвижения их политическими партиями. Выдвижение кан-
дидатов в составе списков осуществляется исключительно партиями, име-
ющими право принимать участие в выборах в соответствии с требовани-
ями Федерального закона «О политических партиях» и избирательным
законодательством.
Политическая партия вправе включать в федеральный список беспар-
тийных кандидатов. Их число не может быть более 50% от общего числа
374
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1996 г. № 26-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня
1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
367
Глава 17
кандидатов, включенных в федеральный список. В то же время политиче-

ская партия не имеет права включать в список кандидатов лиц, являющихся
членами иных партий.
Решение о выдвижении федерального списка кандидатов, кандидатов-
одномандатников принимается тайным голосованием на партийном съезде.
Федеральный список кандидатов может быть разбит на общефедераль-
ную и региональную части (последняя должна охватывать всю территорию
России). Региональную часть образуют региональные группы кандидатов,
соответствующие субъекту РФ, группе граничащих между собой субъек-
тов РФ либо части территории региона. При отсутствии общефедераль-
ной части весь список разбивается на региональные группы кандидатов.
В общефедеральную часть может быть включено не более десяти пре-
тендентов. Общее количество кандидатов в федеральном списке должно
быть не менее 200 и не более 400 кандидатов, количество региональных
групп – не менее 35.
Помимо федерального списка политическая партия вправе выдвигать
кандидатов по одномандатным округам (они могут включаться также и в
федеральный список). В одном округе партия в состоянии выдвинуть толь-
ко одного соискателя депутатского мандата. В одномандатных округах
партии могут выдвигать беспартийных кандидатов. Категорически запре-
щено выдвигать граждан, являющихся членами других партий.
Самовыдвижение возможно только по одному избирательному округу.
Самовыдвиженец не может быть выдвинут политической партией. Если
такое все же произошло, действительным будет считаться выдвижение, ко-
торое состоялось раньше.
Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов
(кандидата по одномандатному округу) является поддержка их выдвиже-
ния избирателями, сопровождающаяся сбором подписей. В установлен-
ных законом случаях сбор подписей не требуется, например, когда выдви-
нутый партией федеральный список кандидатов по результатам последних
выборов в Государственную Думу получил не менее 3% голосов избирате-
лей. Точно так же не требует сбора подписей выдвижение кандидата по од-
номандатному округу партией, допущенной к распределению мандатов в
Государственной Думе или в законодательном органе власти субъекта РФ.
Когда эти требования не выдерживаются, сбор подписей обязателен.
В поддержку федерального списка кандидатов должно быть собрано не
менее 200 тыс. подписей избирателей, в поддержку кандидата в округе – в
количестве не менее 3% от общего числа избирателей, зарегистрирован-
ных на территории соответствующего избирательного округа.
368
Зарегистрированным кандидатам предоставлены равные права по осу-

ществлению всего комплекса избирательных действий в части ведения
предвыборной агитации, назначения наблюдателей, доверенных лиц. По-
литическая партия вправе назначить до 1000 доверенных лиц; кандидат,
баллотирующийся в одномандатном округе, – до 20 доверенных лиц.
Политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов,
кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах, обязаны созда-
вать собственные избирательные фонды. Что касается региональных от-
делений партий, то они вправе по решению руководящего партийного
органа открывать собственные избирательные фонды при условии, что в
федеральном списке кандидатов имеется региональная группа, соответ-
ствующая данному субъекту РФ. Баллотирующиеся в составе федерально-
го списка кандидаты избирательные фонды не создают. Избавлены от этой
процедуры и партии, выдвинувшие своих представителей исключительно в
одномандатных округах.
Избирательные фонды создаются за счет: собственных средств пар-
тий (не могут превышать 50% от установленной предельной суммы рас-
ходов из средств избирательного фонда); добровольных пожертвований
граждан и юридических лиц (в размере, не превышающем соответственно
0,07% и 3,5% от предельной суммы расходов). При этом предельная сумма
расходов из избирательного фонда политической партии не может превы-
шать 700 млн руб. В эту сумму не включаются расходы из средств избира-
тельных фондов региональных отделений политических партий.
Избирательные фонды кандидатов по одномандатным округам соз-
даются за счет: партийных средств (не более 50% от предельной суммы
всех расходов из избирательного фонда); собственных средств кандидата
(не более 50% от предельной суммы расходов); добровольных пожертво-
ваний граждан и юридических лиц (не более 2% и 20% соответственно).
Полная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата
составляет 15 млн руб.
В числе жертвователей не может быть иностранных государств, ино-
странных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, рос-
сийских юридических лиц с иностранным участием, доля которого пре-
вышает 30% размера уставного капитала. Полный перечень субъектов,
которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды,
установлен Федеральным законом «О выборах депутатов Государствен-
ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные
списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голо-
369
Глава 17
сов избирателей, принявших участие в голосовании. Таких списков долж-

но быть не менее двух и за них подано в совокупности более 50% голосов
избирателей, принявших участие в голосовании375. В этом случае иные фе-
деральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не
допускаются.
Федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депу-
татских мандатов, получают их в соответствии с методикой, предусмотрен-
ной Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации».
Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов,
переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включен-
ным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов в порядке
очередности их размещения. Оставшиеся депутатские мандаты переходят
к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы
кандидатов, в соответствии с методикой распределения депутатских ман-
датов.
Зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государствен-
ной Думы, обязан в пятидневный срок со дня получения извещения о его
избрании представить в избирательную комиссию (Центризбирком или
окружком) копию приказа об освобождении его от обязанностей, не со-
вместимых со статусом депутата. Это может быть также копия его заяв-
ления об освобождении от таких обязанностей. В случае если депутат не
выполнил данного требования, его мандат передается Центризбиркомом
другому зарегистрированному кандидату (из того же федерального спи-
ска кандидатов) либо Центризбирком аннулирует результаты выборов по
одномандатному избирательному округу и назначает повторные выборы.
Повторные выборы назначаются также в случае признания выборов
не состоявшимися или недействительными. Обычно они проводятся не
позднее чем через год, но в случае, когда Государственная Дума осталась в
неправомочном составе, не позднее четырех месяцев. Повторные выборы
не проводятся вообще, если в результате этих выборов депутат не может
быть избран на срок более одного года до окончания конституционного
375
Федеральным законом от 19 октября 2011 г. № 287‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента
голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» (вступил в силу
1 января 2013 г.) минимальный процент голосов избирателей, необходимый федеральному
списку кандидатов, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов, снижен с 7%
до 5% (Российская газета. 2011. 21 октября).
370
срока, на который была избрана Государственная Дума соответствующего

созыва.
Согласно Конституции РФ в ведении Государственной Думы находятся:
дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правитель-
ства РФ; решение вопроса о доверии Правительству; заслушивание еже-
годных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том
числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; назначение
на должность и освобождение от должности Председателя Центрально-
го банка; назначение на должность и освобождение от должности Пред-
седателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на
должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам че-
ловека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президен-
та РФ для отрешения его от должности (ст. 103).
В соответствии со ст. 105 Конституции РФ Государственной Думой
принимаются федеральные законы.
Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в слу-
чаях, предусмотренных ст.ст. 111 и 117 Конституции РФ. При ее роспуске
Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума со-
бралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Деятельность Государственной Думы основывается на принципах по-
литического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения
и коллективного решения вопросов. Заседания Государственной Думы
проводятся открыто, хотя палата вправе работать и в закрытом режиме.
Порядок деятельности Государственной Думы определяется Консти-
туцией РФ и Регламентом Думы376.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по рассма-
триваемым Государственной Думой вопросам в ней образуются депутат-
ские фракции.
Государственная Дума тайным или открытым голосованием избира-
ет из своего состава Председателя, первых заместителей и заместителей
Председателя. Вопрос о числе заместителей Председателя решается пала-
той самостоятельно.
Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы и его
заместителей вправе выдвигать фракции. Кандидат является избранным,
если в результате голосования он получил более половины голосов от об-
щего числа депутатов Государственной Думы. В случае если на должность
376
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января
1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Рос-
сийской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
371
Глава 17
Председателя избран депутат Государственной Думы, являющийся руко-

водителем фракции, он вправе совмещать пребывание на этой должности
и руководство фракцией.
Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты; ведает
ее внутренним распорядком; организует работу Совета Государствен-
ной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата
Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от долж-
ности Руководителя Аппарата с согласия Совета Государственной Думы
и по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Го-
сударственной Думы, назначает на должность и освобождает от долж-
ности первого заместителя и заместителей Руководителя Аппарата Госу-
дарственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с другими
государственными органами, общественными объединениями, а также с
парламентами зарубежных государств и в международных парламентских
организациях; участвует в согласительных процедурах для разрешения
разногласий между органами государственной власти Российской Феде-
рации и органами государственной власти ее субъектов, а также между ре-
гиональными органами государственной власти; издает распоряжения по
вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены
Государственной Думой.
Заместители Председателя Государственной Думы по поручению
Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его от-
сутствие, решают другие вопросы внутренней деятельности палаты со-
гласно распределению обязанностей между ними.
Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных
вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы.
В его состав с правом решающего голоса входят Председатель Государ-
ственной Думы и его заместители. В работе Совета могут принять участие
с правом совещательного голоса председатели комитетов Государствен-
ной Думы или по их поручению представители этих комитетов. Заседание
Совета правомочно, если на нем присутствует более половины от обще-
го числа членов Совета. Решения принимаются большинством голосов от
общего числа членов Совета. При равенстве голосов принятым считается
решение, за которое проголосовал Председатель Думы или один из его за-
местителей, ведущий заседание Совета.
Совет Думы играет роль центра планирования, координатора различ-
ных направлений деятельности, главным образом, законотворческой. Он,
к примеру, формирует проект примерной программы законопроектной
работы Государственной Думы на очередную сессию, назначает про-
372
фильный комитет, ответственный за подготовку законопроекта. Совет

Думы созывает по предложению Президента РФ или требованию депу-
татской фракции внеочередные заседания палаты и определяет даты их
проведения, принимает решение о проведении парламентских слушаний,
утверждает планы международных связей Государственной Думы с пар-
ламентами других государств. В ведении Совета Думы находится много
иных разноплановых вопросов: представительских, организационных,
контрольных и т.д.
Депутаты Государственной Думы образуют фракции, представляющие
собой объединения депутатов, избранных в составе федеральных списков
кандидатов. Во фракцию в обязательном порядке входят все депутаты, из-
бранные в составе того или иного списка кандидатов. Фракция избирает из
своего состава руководителя фракции и его заместителя (заместителей).
В составе фракции численностью более 100 депутатов могут создаваться
внутрифракционные группы численностью не менее 50 народных избран-
ников. Руководителем внутрифракционной группы является первый заме-
ститель руководителя фракции.
Решения фракции принимаются открытым (как правило) или тайным
голосованием большинством голосов от общего числа входящих во фрак-
цию депутатов, если иной порядок принятия решений не предусмотрен
Регламентом Думы или положением о фракции.
Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фрак-
ции. Он вправе покинуть фракцию, подав в Комитет по Регламенту и ор-
ганизации работы Государственной Думы письменное заявление. Днем
выхода депутата из состава фракции считается день регистрации соответ-
ствующего заявления.
В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фракции, а
также при несоблюдении им требований Федерального закона «О статусе
члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Феде-
рального Собрания Российской Федерации» его полномочия прекраща-
ются. Проект постановления Думы о досрочном прекращении полномо-
чий депутата вносится на рассмотрение палаты Комитетом по Регламенту
и организации работы Государственной Думы. Днем прекращения полно-
мочий депутата считается день принятия соответствующего решения.
В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума
образует из числа депутатов палаты комитеты – постоянно действующие
органы, образуемые на срок полномочий нижней палаты. В настоящее вре-
мя создано 29 комитетов, хотя Регламент Думы не исключает возможно-
сти формирования новых комитетов.
373
Глава 17
Деятельность комитетов сфокусирована на законотворческих вопро-

сах, касающихся внесения предложений по формированию проекта при-
мерной программы законопроектной работы Государственной Думы на
очередную сессию, предварительного рассмотрения законопроектов, под-
готовки заключений по проектам законов и проектам постановлений Го-
сударственной Думы.
Комитеты рассматривают и исполняют поручения Совета Государ-
ственной Думы; подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ;
организуют проводимые Государственной Думой парламентские слуша-
ния; дают заключения и предложения по соответствующим разделам про-
екта федерального бюджета; проводят анализ практики применения зако-
нодательства; рассматривают обращения граждан.
Государственная Дума, образуя комитеты, стремится выдерживать
принцип пропорционального представительства фракций. Численный со-
став каждого комитета определяется Государственной Думой, но, как пра-
вило, не может быть менее 12 и более 35 депутатов.
Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям
своей деятельности, которые предварительно прорабатывают направляе-
мые им законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их
на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым во-
просам к заседаниям комитета.
Председатели комитетов, их первые заместители и заместители изби-
раются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Думы
по представлению фракций. Голосование может проводиться по единому
списку кандидатур. Решение об избрании оформляется постановлением
палаты.
Решение об освобождении председателей комитетов Государственной
Думы и их заместителей от должности принимается большинством голо-
сов от общего числа депутатов и оформляется постановлением палаты.
Состав комитета утверждается Думой большинством голосов от обще-
го числа депутатов. Депутат Государственной Думы может быть членом
только одного ее комитета.
Заседание комитета Государственной Думы правомочно, если на нем
присутствует более половины от общего числа членов комитета. Заседания
комитета проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.
Помимо комитетов Государственная Дума образует из числа депута-
тов палаты комиссии (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Государственная Дума
нынешнего VI созыва сформировала шесть комиссий, в числе которых:
Комиссия по вопросам депутатской этики, Комиссия по контролю за до-
374
стоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуще-

ственного характера, представляемых депутатами, Счетная комиссия. Все
комиссии образуются на срок полномочий Государственной Думы.
Решения об образовании комиссии, избрании ее руководителей, ут-
верждении состава комиссии, положения о ней принимаются большин-
ством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформ-
ляются постановлениями палаты.
В целях подготовки отдельных вопросов комитеты и комиссии Госу-
дарственной Думы могут создавать рабочие группы из числа членов коми-
тетов (комиссий), других депутатов палаты, представителей государствен-
ных органов и организаций. Для подготовки согласованных предложений
по совершенствованию законодательства, выработки общих решений по
иным вопросам ведения Государственной Думы могут формироваться
межфракционные рабочие группы. Они образуются на срок полномочий па-
латы по решению Совета Государственной Думы и не пользуются правами
фракций, комитетов и комиссий.
Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день
после избрания, хотя Президент РФ может по необходимости созвать за-
седание Государственной Думы ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конститу-
ции РФ).
Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по
возрасту депутат – давняя и весьма распространенная мировая парламент-
ская практика. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной
Думы или его заместителя заседания палаты могут вести поочередно пред-
ставители фракций по согласованию между ними.
Регламент вменяет в обязанность Государственной Думе на первом за-
седании избрать Председателя Думы, его заместителей, Счетную комис-
сию, Временную комиссию по Регламенту и организации работы Думы,
Временный секретариат, выполняющие функции, установленные регла-
ментными нормами. Счетная комиссия работает в течение всего срока
полномочий Думы, Временная комиссия и Временный секретариат пре-
кращают свои полномочия после избрания Председателя Государствен-
ной Думы, его первого заместителя, образования Комитета по Регламенту
и организации работы Государственной Думы.
Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и осве-
щаются в средствах массовой информации.
По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены предста-
вители государственных органов, общественных объединений, научных
учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необ-
375
Глава 17
ходимых сведений и заключений по рассматриваемым законопроектам и

иным вопросам. Представители средств массовой информации могут при-
сутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации
в Государственной Думе.
Дума может принять решение о проведении закрытого заседания,
если предложение об этом внесено Советом Думы, Президентом РФ, ко-
митетом или фракцией, Председателем Государственной Думы, Предсе-
дателем Правительства РФ. Решение о проведении закрытого заседания
принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной
Думы, принявших участие в голосовании.
Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в со-
ответствии с распорядком работы, утверждаемым постановлением палаты.
Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты,
заседания Совета Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские
слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях, а так-
же с избирателями. Работа палаты подчиняется определенному алгоритму.
Как правило, две недели каждого месяца предназначаются для проведения
заседаний палаты, заседаний Совета Думы, одна неделя – для работы депу-
татов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна
неделя – для работы депутатов с избирателями. В период проведения вы-
боров Государственной Думы нового созыва для работы депутатов с из-
бирателями отводится две недели каждого месяца.
Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и
пятницам, что в принципе не исключает возможность проведения допол-
нительных или внеочередных заседаний.
На заседаниях Государственной Думы проводится «час голосования»,
на который выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений
Государственной Думы, уже являвшиеся ранее предметом обсуждения
палаты. Во время «часа голосования» не допускается внесение в законы,
законопроекты и проекты думских постановлений поправок, возвращение
к их обсуждению.
Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные засе-
дания проходят по понедельникам и четвергам, за исключением дней рабо-
ты депутатов в комитетах, комиссиях и во фракциях, а также дней работы
депутатов с избирателями.
Парламентские слушания – предусмотренная Конституцией РФ (ч. 3
ст. 101) форма обсуждения особо важных вопросов внутренней и внешней
политики: требующих публичного рассмотрения законопроектов, рати-
фицируемых международных договоров, проектов федерального бюджета
376
и отчетов о его исполнении (ст. 62 Регламента Государственной Думы).

С инициативой их проведения помимо Совета Государственной Думы мо-
гут выступить комитеты, комиссии и депутатские фракции.
На заседаниях Государственной Думы, как правило, по средам отво-
дится время для ответов федеральных министров, иных должностных лиц
на вопросы депутатов (так называемый правительственный час).
Заседание Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов,
а также после каждого перерыва в заседаниях. Оно считается правомоч-
ным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов
палаты.
Депутат обязан присутствовать на заседаниях. В случае невозможности
присутствия следует заблаговременно информировать об этом руководи-
теля фракции либо председателя комитета (комиссии).
Выступающий в Государственной Думе не вправе нарушать правила
депутатской этики – употреблять в своей речи грубые, оскорбительные
выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других
лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать
заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. При
нарушении требований председательствующий предупреждает выступаю-
щего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в те-
чение всего дня заседания. Депутат может быть лишен права выступления
на срок до одного месяца решением палаты, принимаемым большинством
от общего числа депутатов.
На заседаниях депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предло-
жения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предла-
гать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должност-
ных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной
Думой, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными
установленными правами.
§ 3. Совет Федерации: порядок формирования,

структура, компетенция
В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъек-

та РФ – по одному от законодательного (представительного) и испол-
нительного органов государственной власти; представители Российской
Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не
более 10% от числа членов Совета Федерации – представителей от законо-
377
Глава 17
дательных (представительных) и исполнительных органов государствен-

ной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Именно так сегодня
звучит формулировка данной конституционной нормы в редакции Зако-
на РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Со-
вете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»377.
Представители регионов – привычный контингент в составе верхней
палаты Федерального Собрания, хотя за более чем двадцатилетний срок
действия Конституции РФ их число и способы приобретения полномочий
не раз менялись. В настоящее время Совет Федерации насчитывает 170 че-
ловек, представляющих 85 субъектов РФ.
Представители Российской Федерации (всего 17 человек) в палате ре-
гионов – явление абсолютно новое. Они назначаются главой государства,
он же и освобождает их от должности (п. «е.2» ст. 83 Конституции РФ).
Президент не может освободить назначенного до его (главы государства)
вступления в должность члена Совета Федерации в течение первого срока
своих полномочий (ч. 4 ст. 95 Конституции РФ).
В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229‑ФЗ
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации»378 наделение полномочиями сенатора (неофи-
циальный, но широко используемый термин) осуществляется региональ-
ным законодательным органом нового созыва и вновь избранным высшим
должностным лицом субъекта РФ на срок их полномочий. При этом член
Совета Федерации – представитель законодательной власти региона – из-
бирается тайным голосованием, а член Совета Федерации, представляю-
щий региональную исполнительную власть, назначается высшим долж-
ностным лицом субъекта РФ.
Для представителей Российской Федерации существует только один
способ получения собственных полномочий – назначение Президентом.
Новый федеральный конституционный закон не устанавливает сроков и
процедуры их назначения – все это пока остается, что называется, за ка-
дром. Будут ли они назначены одновременно или по очереди несколькими
группами, непонятно.
Указанный Закон формулирует ряд требований к претендентам для
наделения их полномочиями члена Совета Федерации. Ими могут быть
только российские граждане, достигшие 30-летнего возраста, обладаю-
щие безупречной репутацией и постоянно проживающие на территории
377
378
Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. IV). Ст. 6952.
378
субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению их канди-

датами.
Ограничения, запреты, иные требования к представителям Российской
Федерации в составе Совета Федерации законодательно пока не установ-
лены. Возможно, на них автоматически распространяются ограничения из
законодательства о статусе члена Совета Федерации и депутатов Государ-
ственной Думы. А возможно, они будут зафиксированы дополнительно.
Соискателем статуса члена Совета Федерации от законодательного ор-
гана региона может быть только депутат этого органа. В качестве кандида-
та может выдвинуться депутат Государственный Думы или депутат пред-
ставительного органа муниципального образования, который в случае его
избрания (назначения) обязан сложить депутатские полномочия.
На кандидата распространяются ограничения и запреты, действую-
щие в избирательном законодательстве. Им не может быть россиянин:
имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство
(иной документ), подтверждающий право на постоянное проживание на
территории иностранного государства; признанный судом недееспособ-
ным или ограниченно дееспособным; содержащийся в местах лишения
свободы по приговору суда. Не допускается выдвижение лиц, осужденных
за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющих
неснятую, непогашенную судимость либо ранее имевших судимость за со-
вершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления. Получается, что
осужденные когда-либо лица лишаются права быть сенаторами пожизнен-
но (законодательное требование безупречной репутации), если их деяния
в соответствии с новым уголовным законом впредь не признаются тяжки-
ми или особо тяжкими.
Запрет на выдвижение охватывают некоторые иные случаи, установ-
ленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации
от регионального парламента вносятся на рассмотрение его председате-
лем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой
от их общего числа. Каждый из этих субъектов вправе внести всего одну
кандидатуру.
Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации прини-
мается большинством голосов от общего числа депутатов и оформляется
постановлением законодательного органа субъекта РФ. Такое решение
должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в
правомочном составе законодательного органа субъекта РФ нового созыва.
379
Глава 17
Процедура выдвижения сенатора от региональной исполнительной

власти в общих чертах одинакова вне зависимости от способа избрания
высшего должностного лица субъекта РФ (гражданами или депутатами).
Руководитель региона представляет в избирательную комиссию (если он
избирается на прямых выборах) или в парламент (если его избирают де-
путаты) три кандидатуры, одна из которых будет наделена полномочиями
члена Совета Федерации. Решение о кандидатуре сенатора высшее долж-
ностное лицо региона должно принять на следующий день после своего
вступления в должность. При досрочном прекращении полномочий главы
региона член Совета Федерации продолжает выполнять свои обязанности
до вступления в силу решения вновь избранного руководителя субъек-
та РФ.
Сенатор обязан в трехдневный срок со дня вступления в силу решения
о наделении его полномочиями направить в Совет Федерации и орган го-
сударственной власти субъекта РФ, принявший указанное решение, копии
заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом
члена верхней палаты Федерального Собрания.
Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступле-
ния в силу решения органа государственной власти субъекта РФ о наделе-
нии полномочиями нового сенатора.
Согласно статье 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации от-
носится: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверж-
дение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного по-
ложения; решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за
пределами страны; назначение выборов главы государства; отрешение
его от должности. Совет Федерации решает некоторые кадровые вопро-
сы. Он, к примеру, назначает судей Конституционного и Верховного су-
дов РФ; назначает и освобождает от должности Генерального прокуро-
ра РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее
аудиторов.
По данным вопросам Совет Федерации большинством голосов от об-
щего числа сенаторов принимает постановления.
Порядок работы Совета Федерации, его органов и должностных лиц
определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом379
и решениями палаты.
379
См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г.
№ 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера-
ции // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635;
380
Деятельность Совета Федерации, ее формы и методы производны от

его конституционно-правовой природы коллегиального органа, основы-
вающейся на принципах коллективного, свободного обсуждения и реше-
ния вопросов. Важное обстоятельство отличает палату регионов от Го-
сударственной Думы: Совет Федерации формируется и структурируется
по непартийному принципу. Фракции и партийные объединения здесь не
создаются. Это недавно внесенное положение в Регламент Совета Феде-
рации, хотя в большей степени формальное, поскольку фракционная рабо-
та всегда отрицалась верхней палатой парламента380.
Основной формой работы Совета Федерации являются заседания, про-
водимые преимущественно открыто и гласно. В отдельных случаях допу-
стимы закрытые заседания по предложению главы государства и главы
правительства, комитета палаты или группы сенаторов численностью не
менее 25 человек. Решение о проведении закрытого заседания должно
быть поддержано большинством голосов сенаторов. Содержание закры-
того заседания, сведения, составляющие государственную или иную охра-
няемую тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации толь-
ко для их деятельности. Отнюдь не случайно председательствующий на
закрытом заседании информирует о запрете распространения сведений,
составляющих тайну (ч. 13 ст. 38 Регламента Совета Федерации). На таком
заседании запрещено использование фото-, кино- и видеотехники, средств
телефонной и радиосвязи, средств звукозаписи и обработки информации.
Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием
Председателя, его первого заместителя и заместителей. Голосование по
решению палаты может проводиться с использованием бюллетеней или
электронной системы.
Для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Феде-
рации образуется Совет палаты, являющийся постоянно действующим
коллегиальным органом. В его состав по должности входят Председатель,
его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий, обла-
дающие правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым
Советом палаты.
Он решает текущие задачи, касающиеся обсуждения степени подго-
товки выносимых на заседание вопросов, рассматривает проект повестки
дня предстоящего заседания, формирует список приглашенных в палату.
380
См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2013 г.
№ 19-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания
381
Глава 17
Совет вносит Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность

заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, выступает с за-
явлениями и обращениями по общеполитическим и социально-экономи-
ческим вопросам, принимает решение о проведении парламентских слу-
шаний. В этом смысле его деятельность не отличается от работы Совета
Государственной Думы. Как и последний, Совет палаты много внимания
уделяет законотворческой деятельности.
В практике работы Совета Федерации со временем появилась еще одна
форма работы – координационное совещание, участниками которого яв-
ляются высшие руководители палаты (Председатель и его заместители),
председатели комитетов, полномочные представители Президента РФ,
Правительства РФ, Руководитель Аппарата Совета Федерации. Основное
назначение совещания заключается в подготовке и рассмотрении вопро-
сов законодательной деятельности палаты.
Председатель Совета Федерации наделен комплексом организацион-
ных полномочий по созыву и ведению заседаний палаты, формированию
проекта повестки дня, распределению обязанностей между своими заме-
стителями. Он представляет палату во взаимоотношениях с федеральными
и региональными органами государственной власти, органами местного
самоуправления, общественными объединениями, с парламентами ино-
странных государств, международными организациями, государственны-
ми и общественными деятелями иностранных государств.
На Председателе лежит обязанность по общему руководству Аппара-
том Совета Федерации и осуществлению контроля за его деятельностью,
координации работы комитетов и комиссий. При Председателе созданы
в настоящее время различные структуры, например: совет по вопросам
интеллектуальной собственности, совет по делам инвалидов, координаци-
онный совет по взаимодействию с институтами гражданского общества.
Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие,
а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего рас-
порядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанно-
стей между ними.
Председатель и его заместители могут быть освобождены от занима-
емых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большин-
ством голосов от общего числа членов палаты.
Комитеты и комиссии. Для разработки предложений (Регламент Со-
вета Федерации называет их базовыми и даже концептуальными) по ре-
ализации конституционных полномочий палаты, предварительного рас-
смотрения принятых Государственной Думой проектов законов Совет
382
Федерации образует комитеты – постоянно действующие органы палаты.

В настоящее время их десять, хотя прежде было больше.
Помимо комитетов палата может создавать комиссии, в том числе вре-
менные, функционирующие в течение определенного срока для решения
конкретной задачи. Например, срок действия Временной комиссии по
развитию информационного общества равен трем годам. На этот же пе-
риод времени создана Временная комиссия по вопросам совершенствова-
ния законодательства о средствах массовой информации. Всего в Совете
Федерации создано шесть комиссий. Статус постоянной принадлежит Ко-
миссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Со-
вета Федерации.
Сессии и заседания являются формами работы Совета Федерации как
коллегиального органа. Сессии представляют собой совокупность после-
довательно проводимых заседаний палаты, ее комитетов и комиссий в те-
чение следующих периодов: с 25 января по 15 июля (весенняя сессия), с
16 сентября по 31 декабря (осенняя сессия).
Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета па-
латы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, ведется
работа сенаторов в субъектах РФ. Заседания проводятся по мере необхо-
димости, но не реже двух раз в месяц. Заседание может проводиться в один
день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день состоит из утрен-
него (с 10 до 14 часов) и вечернего (с 16 до 18 часов) заседаний палаты.
Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней
для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без
учета времени, затраченного на проезд туда и обратно.
Внеочередные заседания могут созываться по предложению Президен-
та РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета или ко-
миссии по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не
менее одной трети от общего числа членов палаты. В свою очередь пред-
ложение комитета (комиссии) должно быть поддержано не менее одной
пятой от общего числа сенаторов.
Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем
присутствует более половины от общего числа членов палаты. Нет нужды
особо распространяться, что члены палаты обязаны присутствовать на за-
седаниях.
Существует определенная иерархия вопросов, подлежащих перво-
очередному рассмотрению на заседании Совета Федерации. Во-первых,
это послания и обращения Президента РФ, во-вторых, проекты актов са-
383
Глава 17
мой палаты по вопросам, относящимся к ее ведению в соответствии с ч. 1

ст. 102 Конституции РФ. В-третьих, законопроекты, предложения о пере-
смотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, запросы палаты в Кон-
ституционный Суд РФ.
Общим ходом заседания палаты руководит председательствующий,
который не вправе комментировать выступления членов Совета Федера-
ции. Если председательствующий посчитал необходимым принять участие
в обсуждении вопроса, он, получив слово, передает ведение заседания до
принятия решения по обсуждаемому вопросу.
Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Фе-
дерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Феде-
рации, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Фе-
дерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.
Парламентская практика выработала различные виды выступлений.
В ходе заседаний Совета Федерации предусматриваются доклады (содо-
клады), заключительное слово, выступления: кандидата на должность, в
прениях, по мотивам голосования и порядку ведения заседания. Существу-
ют и такие формы парламентской активности, как: предложения, справки,
информация, заявления, обращения. На каждое выступление отводится
определенное время, например для доклада не более 15 минут (для содо-
клада – 10 минут). Заключительное слово и выступление кандидата на вы-
борную должность должны уместиться в 5 минут.
Решения Совета Федерации принимаются на заседаниях открытым или
тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным.
Вид голосования определяется решением палаты. Голосование осущест-
вляется с использованием электронной системы подсчета голосов или
бюллетенями. Решение считается принятым, если за него проголосовало
более половины от общего числа членов Совета Федерации.
Голосование Совета Федерации может быть количественным, рейтин-
говым и альтернативным.
Количественное голосование представляет собой выбор варианта отве-
та: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и объявление
результатов голосования производятся в абсолютном и процентном вы-
ражениях.
Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных
количественных голосований, в которых может принять участие каждый
член Совета Федерации по каждому из вопросов. При этом объявление
результатов по каждому голосованию производится только после прове-
дения голосования по всем вопросам.
384
Альтернативное голосование представляет собой голосование только

за один из вариантов вопроса. Подсчет голосов и объявление результатов
в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по
всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.
Тайное голосование проводится по решению Совета Федерации, при-
нимаемому большинством голосов от общего числа членов палаты. Тай-
ное голосование проводится с использованием электронной системы или
бюллетеней. Тайное рейтинговое голосование на первом этапе и тайное
альтернативное голосование на втором этапе проводится, например, при
назначении Советом Федерации членов Высшей квалификационной кол-
легии судей – представителей общественности.
Поименное голосование проводится по решению Совета Федерации, при-
нимаемому более чем одной пятой от числа членов, принявших участие в го-
лосовании, но не менее одной десятой от общего числа членов Совета Феде-
рации, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.
Решение по процедурному вопросу может быть принято без голосова-
ния, если никто из присутствующих на заседании членов Совета Федерации
не возражает против его принятия. В случае если кто-либо из присутству-
ющих на заседании возражает против принятия предложенного решения,
внесенное предложение ставится председательствующим на голосование.
Обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат,
который состоит из секретариата Председателя Совета Федерации, се-
кретариатов его заместителей, аппаратов комитетов и комиссий Совета
Федерации, подразделений правового, информационного, аналитическо-
го, организационного, документационного и финансово-хозяйственного
обеспечения, кадровой службы.
Структура Аппарата утверждается Председателем Совета Федерации,
которому тот подотчетен.
§ 4. Понятие и особенности
законодательного процесса
Законодательный процесс представляет собой совокупность последо-

вательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществля-
ется законодательная деятельность Федерального Собрания.
Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:
1) законодательная инициатива;
2) подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе
(предварительное рассмотрение законопроекта);
385
Глава 17
3) рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной

Думой;
4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;
5) подписание и обнародование закона Президентом Российской Фе-
дерации.
Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут при-
сутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии.
К ним относятся:
1) преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и
Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации при-
нятых Государственной Думой законов;
2) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Феде-
рации законов, отклоненных Президентом РФ.
Законодательный процесс регулируется Конституцией РФ
(ст.‌ст. 104–108), регламентами палат Федерального Собрания РФ.
Согласно части 1 ст. 104 право законодательной инициативы принад-
лежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации,
депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, региональным за-
конодательным органам власти. Этим правом располагают также Консти-
туционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.
Подготовленный к внесению в нижнюю палату законопроект и матери-
алы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы,
направляются субъектом права законодательной инициативы Председате-
лю Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в
Управлении документационного и информационного обеспечения Аппа-
рата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер,
который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение
всего периода прохождения законопроекта. Одновременно заводится
электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время
поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законо-
проекте, о его прохождении в палате, об одобрении Государственной Ду-
мой федерального конституционного закона или о принятии федерально-
го закона, о рассмотрении его Советом Федерации и главой государства.
Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный
законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который опре-
деляет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ
и ст. 105 Регламента.
Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует
заключение Правительства РФ, соответствие законопроекта требованиям
386
Конституции РФ (ст. 104) и Регламента (п. «д» ч. 1 ст. 105) профильный

комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Го-
сударственной Думы. Если подготовленный законопроект соответствует
необходимым требованиям, Совет Государственной Думы назначает про-
фильный комитет, включает законопроект в примерную законопроектную
программу на текущую либо очередную сессию. Одновременно законо-
проект направляется в комитеты и комиссии, фракции, Президенту РФ,
в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный
Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и
представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Феде-
рации и ее субъектов Совет Государственной Думы направляет в регио-
нальные законодательные и исполнительные органы государственной вла-
сти для подготовки отзывов.
Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной
Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замеча-
ний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоя-
тельно, если иное не предусмотрено решением Совета Думы.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет
правовую экспертизу законопроекта, проверяет перечень актов федераль-
ного законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, из-
менению или утверждению в связи с принятием данного законопроекта,
а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта.
Ответственный комитет может поручить Правовому управлению лингви-
стическую экспертизу законопроекта.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществля-
ется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законода-
тельством.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и ма-
териалы к нему по представлению ответственного комитета направляются
Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы,
в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, не
позднее трех дней до дня рассмотрения законопроекта на заседании Госу-
дарственной Думы.
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом
чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных
положений законопроекта конституционным нормам, его актуальности и
практической значимости.
387
Глава 17
Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициа-

тивы, внесшего законопроект, и содоклада ответственного комитета. Его
представитель сообщает о позиции по законопроекту, информирует де-
путатов об итогах рассмотрения комитетом заключения Общественной
палаты по результатам экспертизы законопроекта. При рассмотрении
законопроекта по предметам совместного ведения федерального центра
и субъектов РФ представитель ответственного комитета доводит до све-
дения депутатов информацию об отношении органов государственной
власти субъектов РФ, представивших в Государственную Думу отзывы на
законопроект. При рассмотрении законопроекта, являвшегося объектом
экспертизы Общественной палаты, слово для выступления предоставляет-
ся ее представителю.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государ-
ственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чте-
нии и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в
виде поправок. Как вариант она может принять или одобрить закон (за ис-
ключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ) либо отклонить законопроект.
После окончания обсуждения вопрос о принятии или об одобрении
законопроекта в первом чтении выносится на «час голосования». Если
по итогам голосования это предложение не набрало необходимого числа
голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования.
Данное решение оформляется постановлением Государственной Думы.
Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и
возвращается ответственным комитетом субъекту законодательной ини-
циативы.
Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотре-
ния Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмо-
трению во втором чтении, о направлении его главе государства, Совету
Федерации, Правительство РФ, субъекту законодательной инициативы и
депутатам Государственной Думы.
В начале второго чтения в Государственной Думе с докладом выступа-
ет представитель ответственного комитета.
Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ко-
митете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем
выступают полномочные представители Президента, Правительства РФ
в Государственной Думе, субъекта законодательной инициативы. Пред-
седательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций, депутатов
Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной
388
Думы представителей субъектов законодательной инициативы против по-

правок, рекомендуемых комитетом для внесения в текст законопроекта во
втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ста-
вит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых
комитетом для внесения в текст данного законопроекта.
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного за-
конопроекта председательствующий ставит на голосование предложение
о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по
итогам голосования это предложение не набрало необходимого числа го-
лосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего
рассмотрения. Решение оформляется постановлением палаты, которое на-
правляется субъекту законодательной инициативы.
Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направ-
ляется в комитет для устранения возможных внутренних противоречий,
установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки,
необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта
при рассмотрении его во втором чтении.
После этого Совет Государственной Думы назначает третье чтение
законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона.
В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены из-
менения, они направляются Президенту РФ, Совету Федерации, Прави-
тельству РФ, депутатам нижней палаты.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются
внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в
целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей. Если за-
конопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем
чтении, он считается отклоненным.
Решение о принятии федерального закона принимается большинством
голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении феде-
рального конституционного закона – большинством не менее двух третей
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Указанные ре-
шения оформляются соответствующими постановлениями Государствен-
ной Думы.
Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные
законы и принятые федеральные законы с соответствующими постанов-
лениями палаты, стенограммами заседаний Думы, заключениями Прави-
тельства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответ-
ственным комитетом и в течение пяти дней передаются на рассмотрение
Совета Федерации.
389
Глава 17
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятый Государствен-

ной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмо-
трение Совета Федерации.
Вместе с законом в Совет Федерации направляются также постановле-
ние Государственной Думы о его принятии, стенограмма заседания пала-
ты, документы и материалы, представленные при внесении законопроекта
в Госдуму.
Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете Федерации
и вместе с сопровождающими документами и материалами направляется
всем членам палаты регионов.
Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в тече-
ние которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государ-
ственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за
днем регистрации этого закона в Совете Федерации.
Председатель Совета Федерации (его заместитель) направляет закон в
ответственный комитет (комиссию), а также в Правовое управление Ап-
парата Совета Федерации для подготовки заключений.
По результатам обсуждения принятого Государственной Думой феде-
рального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Федеральный закон считается одобренным, если за это проголосовало
более половины от общего числа членов Совета Федерации.
Принятый Государственной Думой и одобренный (одобренный без
рассмотрения) Советом Федерации федеральный закон вместе с его по-
становлением в пятидневный срок направляются Президенту РФ для
подписания и официального опубликования. Постановление Совета Фе-
дерации об одобрении федерального закона направляется также в Госу-
дарственную Думу.
Конституция РФ обязывает главу государства в течение 14 дней под-
писать федеральный закон и обнародовать его (ч. 2 ст. 107). Наряду с об-
народованием она использует термины «опубликование», «официальное
опубликование», за которыми скрываются несовпадающие по своему
юридическому содержанию понятия. В Федеральном законе от 14 июня
1994 г. № 5‑ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федераль-
ных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде-
рального Собрания»381 под опубликованием закона понимается воспро-
381
390
изведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных

изданий). Под обнародованием закона – доведение федерального закона
до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки
государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учрежде-
ниям, организациям, путем передачи по каналам связи, распространения в
машиночитаемой форме.
Датой принятия федерального закона считается день принятия его
Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия фе-
дерального конституционного закона считается день, когда он одобрен
палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституци-
ей РФ.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписа-
ния Президентом РФ.
Официальным опубликованием федерального конституционного
закона, федерального закона считается первая публикация его полного
текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании за-
конодательства Российской Федерации или первое размещение (опуб
ликование) на Официальном интернет-портале правовой информации
(www.pravo.gov.ru).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы направ-
ляются для официального опубликования Президентом России. Они всту-
пают в силу одновременно на всей территории страны по истечении деся-
ти дней после дня их официального опубликования, если самими законами
не установлен другой порядок их вступления в силу.
При публикации федерального конституционного закона и федераль-
ного закона указываются наименование закона, даты его принятия (одо-
брения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное
лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный
номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, в кото-
рый были внесены изменения или дополнения, может быть повторно офи-
циально опубликован в полном объеме.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации пала-
ты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших
разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рас-
смотрению Государственной Думой. Согласительная комиссия создается
как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной
Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Со-
ветом Федерации.
391
Глава 17
Согласительная комиссия создается на паритетных началах из членов

Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, уста-
новленном регламентами обеих палат. Согласительная комиссия прекра-
щает свою деятельность после принятия Советом Федерации решения об
одобрении или отклонении федерального закона.
Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федераль-
ного закона, по которым возникли разногласия между Советом Федера-
ции и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные пред-
ложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей,
частей и пунктов рассматриваемого закона.
Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного
голосования депутаций от Совета Федерации и Государственной Думы.
Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе де-
путации.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Феде-
рации федеральный закон считается принятым, если при повторном голо-
совании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов
нижней палаты.
Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон
Председатель палаты в течение пяти дней направляет Президенту РФ для
подписания и обнародования и уведомляет об этом Совет Федерации.
Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федераль-
ного закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации
вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении
федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большин-
ством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Феде-
рации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Пре-
зидентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
§ 5. Формы и основные гарантии деятельности члена

Совета Федерации и депутата Государственной Думы
Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3‑ФЗ «О статусе члена Совета

Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Со-
брания Российской Федерации»382 определяет члена Совета Федерации
как представителя субъекта РФ, уполномоченного осуществлять законот-
382
392
ворческие функции. Депутат Государственной Думы – представитель на-

рода, уполномоченный на осуществление законодательных и иных полно-
мочий. В этих характеристиках отражена различная политико-правовая
природа обеих палат парламента: Совет Федерации – палата регионов,
один из символов федерального устройства государства, Государственная
Дума – палата, призванная представлять интересы всего народа, символ
представительного народовластия.
Перечень форм деятельности члена Совета Федерации и депутата Го-
сударственной Думы включает: участие в заседаниях палат по отдельности
или в совместных заседаниях палат Федерального Собрания; в работе ко-
митетов и комиссий палат, согласительных и специальных комиссий, обра-
зуемых палатами; в работе парламентских комиссий, создаваемых Советом
Федерации и Государственной Думой в соответствии с Федеральным зако-
ном от 27 декабря 2005 г. № 196‑ФЗ «О парламентском расследовании Фе-
дерального Собрания Российской Федерации»383, а также рабочих групп,
создаваемых указанными парламентскими комиссиями.
Парламентарии участвуют в выполнении поручений руководящих ор-
ганов палат, в парламентских слушаниях; вносят законопроекты в Государ-
ственную Думу, парламентские и депутатские запросы; обращаются на за-
седаниях палат с вопросами к членам Правительства, иным должностным
лицам с требованием принять меры по пресечению обнаружившегося на-
рушения прав граждан.
Формами деятельности депутата Государственной Думы также счита-
ются работа с избирателями и участие в жизни партийной фракции.
Российское законодательство, наделяя парламентариев обширными
полномочиями, создает им все необходимые для работы условия, которые
и есть важнейшие гарантии их деятельности.
Согласно Конституции РФ (ст. 104) и Федеральному закону «О ста-
тусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 11) члены Сове-
та Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом за-
конодательной инициативы в форме внесения в Государственную Думу
законопроектов и поправок к ним. Группа (не менее одной пятой) чле-
нов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы вправе
вносить предложения о поправках к Конституции РФ и пересмотре ее
положений.
383
393
Глава 17
Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы лично уча-

ствуют в заседании палаты, комитета или комиссии соответствующей
палаты, согласительной и специальной комиссий. Сенаторы и депутаты
участвуют в принятии парламентского (коллективного) и депутатского
(индивидуального) запроса. Парламентский запрос оформляется реше-
нием соответствующей палаты, депутатский запрос (запрос члена Совета
Федерации) направляется самостоятельно и не требует оглашения на за-
седании палаты.
По вопросам своей деятельности парламентарии пользуются правом
на прием в первоочередном порядке руководителями и другими долж-
ностными лицами федеральных и региональных органов государствен-
ной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо
от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных
Сил РФ. Они обладают правом на получение и распространение информа-
ции, выступать по вопросам своей деятельности в государственных сред-
ствах массовой информации.
Названные (профессиональные) гарантии в большей степени происте-
кают из форм депутатской деятельности, непосредственно связаны с ними
и служат непременным условием их практической реализации.
Другая многочисленная группа гарантий может быть названа личными
гарантиями, так как касается материальных, трудовых и иных условий де-
путатской деятельности.
Например, по роду своей деятельности член Совета Федерации, депу-
тат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских пока-
заний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших
им известными в связи с осуществлением своих полномочий.
Парламентарии подлежат обязательному государственному страхова-
нию за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного
вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: смерти, если
она наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения
вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения здоровья.
Они имеют право на возмещение вреда, причиненного жизни или
здоровью. В случае увечья или иного повреждения здоровья, повлекших
утрату трудоспособности, парламентариям ежемесячно выплачивается
компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным возна-
граждением депутата Государственной Думы на день выплаты компенса-
ции и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государ-
ственному страхованию. В случае смерти парламентария каждому члену
его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, установленной фе-
394
деральным законом на день смерти члена Совета Федерации или депутата

Государственной Думы384.
Защищены трудовые гарантии члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы. Срок их полномочий засчитывается в стаж феде-
ральной государственной службы. Не обделены заботой и супруги парла-
ментариев. Им, уволенным в связи с переездом члена Совета Федерации
или депутата Государственной Думы для осуществления своих полномо-
чий, перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы
(службы). На указанный период за ними сохраняются: стаж работы (служ-
бы) по специальности, в том числе дающий право на установление про-
центных надбавок (коэффициентов) к заработной плате, на установление
процентных надбавок и получение единовременного вознаграждения за
выслугу лет, на выплату вознаграждения по итогам работы организации за
год, на который приходится переезд, иные льготы.
В случае роспуска Государственной Думы (ст.ст. 111 и 117 Конститу-
ции РФ) депутат имеет право на получение единовременного денежного
пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного денежного
вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий. Депутату
и проживающим с ним членам его семьи, находящимся на день роспуска
Государственной Думы вне их постоянного места жительства, обеспечи-
ваются бесплатный проезд и бесплатный провоз принадлежащего им иму-
щества к постоянному месту жительства депутата.
Парламентариям устанавливаются одинаковое ежемесячное денежное
вознаграждение и одинаковые денежные поощрения в размерах, установ-
ленных для федерального министра. Руководителям Совета Федерации и
Государственной Думы устанавливается ежемесячное денежное возна-
граждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председа-
теля Правительства РФ.
Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы предо-
ставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 ка-
лендарных дня. Им предоставляется медицинское, санаторно-курортное и
бытовое обеспечение на условиях, установленных для федерального мини-
стра. Медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение парла-
ментариев, которым причинено увечье или иное повреждение здоровья в
384
Речь идет о Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 137‑ФЗ «О материальном обе-
спечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ.
1998. № 31. Ст. 3815).
395
Глава 17
период осуществления ими своих полномочий, сохраняется за ними и по-

сле прекращения их полномочий.
Большие преференции у парламентариев по их транспортному обслу-
живанию и обеспечению средствами связи, служебными помещениями и
служебными жилыми помещениями. Последние представляют собой от-
дельные квартиры с мебелью и телефоном, предоставляемые в трехмесяч-
ный срок. Служебное помещение тоже должно быть отдельным, оборудо-
ванным мебелью, оргтехникой, в том числе персональным компьютером,
множительной техникой, аппаратом факсимильной связи. Все виды по-
чтовых и телеграфных отправлений российского парламентария прирав-
ниваются к правительственной корреспонденции. На территории России
сенаторы и депутаты имеют право на внеочередное получение проездных
документов на все виды транспорта с последующим возмещением их стои-
мости за счет федерального бюджета.
Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы имеют
право на внеочередное поселение в гостинице. Администрации госу-
дарственных и муниципальных гостиниц обязаны в течение одного часа
предоставлять им отдельный номер с телефоном. Право на внеочередное
поселение в гостинице распространяется на лицо, сопровождающее члена
Совета Федерации, депутата Государственной Думы.
Парламентарию на весь срок полномочий выдается дипломатический
паспорт.
Парламентарии вправе иметь до пяти помощников, работающих
по срочному служебному контракту или срочному трудовому дого-
вору в Совете Федерации, Государственной Думе, а также по работе в
субъекте РФ (для членов Совета Федерации), в избирательном округе
(для депутатов Государственной Думы – одномандатников), в субъек-
те (субъектах) РФ для депутатов, избранных по федеральному списку
кандидатов. Число помощников, работающих по срочному служебно-
му контракту или срочному трудовому договору в Совете Федерации
и Государственной Думе, не может быть более двух. Такие помощники
являются федеральными государственными гражданскими служащими
категории «помощники», «советники», замещающими ведущие долж-
ности государственной службы. Помощники, работающие по срочному
трудовому договору, могут работать как на постоянной основе, так и по
совместительству.
Парламентариям устанавливается общий месячный фонд оплаты труда
их помощников в размере 3,34 ежемесячного денежного вознаграждения
члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Оплата труда
396
помощников, работающих в палатах парламента, производится в соответ-

ствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе
Российской Федерации». Размер оплаты труда помощников, работающих
по срочному трудовому договору, парламентарий устанавливает самосто-
ятельно.
Парламентарии вправе иметь до 40 помощников, работающих на обще-
ственных началах.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают
неприкосновенностью (иммунитетом) в течение всего срока своих пол-
номочий.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия
соответствующей палаты не могут быть: привлечены к уголовной или к
административной ответственности (налагаемой в судебном порядке);
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания
на месте преступления) или допросу; подвергнуты личному досмотру, за
исключением случаев, когда это предусмотрено для обеспечения безопас-
ности других людей.
Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государ-
ственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служеб-
ные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные
средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их
переписку.
В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу
об административном правонарушении, предусматривающем админи-
стративную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отноше-
нии действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы,
орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Ге-
неральному прокурору РФ. Тот в течение недели после получения такого
сообщения обязан внести в палату Федерального Собрания представление
о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы
неприкосновенности.
После окончания дознания, предварительного следствия или произ-
водства по делу об административном правонарушении, предусматриваю-
щем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке,
дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты
Федерального Собрания.
В законодательной практике России не используется понятие «индем-
нитет», поэтому и среди отечественных конституционалистов нет едино-
го мнения относительно данного понятия.
397
Глава 17
Не вдаваясь в полемику, можно определить индемнитет в широком

смысле как неответственность за высказывания и иные действия при осу-
ществлении депутатских полномочий и вознаграждение парламентария
(жалованье, компенсационные и другие выплаты).
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают
индемнитетом. Они не могут быть привлечены к уголовной или админи-
стративной ответственности за высказанное мнение или выражение по-
зиции при голосовании в парламенте и другие действия, соответствую-
щие статусу члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы,
в том числе по истечении срока их полномочий. Но если в связи с такими
действиями парламентарии допустили публичные оскорбления, клевету
или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена феде-
ральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания,
предварительного следствия или начало производства по делу об адми-
нистративном правонарушении осуществляются в случае лишения их не-
прикосновенности.
Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государствен-
ной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерально-
го прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.
Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представле-
ние, принимают по нему мотивированное решение и в трехдневный срок
извещают о нем Генерального прокурора. От него по решению палаты
могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении во-
проса на заседании палаты вправе участвовать член Совета Федерации или
депутат Государственной Думы, в отношении которого внесено представ-
ление.
Отказ палаты дать согласие на лишение парламентария неприкосно-
венности является обстоятельством, исключающим производство по уго-
ловному делу или производство по делу и влекущим прекращение таких
дел. Решение о прекращении дела может быть отменено, но лишь при на-
личии вновь открывшихся обстоятельств.
О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об
административном правонарушении, о прекращении дела или о вступив-
шем в законную силу приговоре суда в отношении члена Совета Федера-
ции, депутата Государственной Думы орган дознания, следователь или суд
в трехдневный срок сообщают палате Федерального Собрания.
398
Глава 18
Федеральные органы
исполнительной власти
§ 1. Правительство России – высший

исполнительный орган государственной власти
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 дека-

бря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»385 Пра-
вительство наделено статусом высшего исполнительного органа государ-
ственной власти. Оно является постоянно действующим коллегиальным
органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации.
В систему федеральных органов исполнительной власти помимо Пра-
вительства России (состоящего из Председателя Правительства, его за-
местителей и федеральных министров) в соответствии с постановлением
Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г.386 входят министерства
и другие федеральные органы исполнительной власти (в настоящее время
федеральные министерства, агентства и службы). Система органов испол-
нительной власти ориентирована, прежде всего, на реализацию федераль-
ных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ,
а также иных нормативных правовых актов, принимаемых как на феде-
ральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Таким образом, основная
функция органов исполнительной власти, которая и предопределяет ее
название, состоит в организационной, управленческой деятельности, на-
правленной на исполнение (осуществление) правовых актов, принятых за-
конодательной ветвью власти.
Как высший исполнительный орган государственной власти Россий-
ской Федерации Правительство в пределах своих полномочий организует
исполнение Конституции РФ, федерального законодательства, президент-
ских указов, международных договоров России, осуществляет системати-
ческий контроль за их исполнением федеральными и региональными орга-
385

386
толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской
399
Глава 18
нами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений

законодательства.
Правовое положение Правительства РФ, прежде всего, установлено
Конституцией РФ, которая закрепляет порядок его формирования и пре-
кращения деятельности, устанавливает его основные полномочия. По-
рядок деятельности Правительства РФ определяется также отдельным
законодательным актом, принятым в соответствии с Конституцией РФ
(ч. 2 ст. 114) в статусе федерального конституционного закона. Правила
организации деятельности Правительства установлены Регламентом Пра-
вительства РФ387.
Состав Правительства РФ и порядок его формирования. Правитель-
ство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и феде-
ральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ).
Председатель Правительства РФ назначается Президентом России
с согласия Государственной Думы. В соответствии со ст. 111 Конститу-
ции РФ предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносит-
ся не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь
избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в те-
чение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правитель-
ства Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает представленную Президентом
кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня вне-
сения соответствующего предложения. После трехкратного отклонения
представленных кандидатур Государственной Думой глава государства на-
значает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу
и назначает новые выборы.
Председатель Правительства РФ назначается, как сказано в ст. 7 Феде-
рального конституционного закона «О Правительстве Российской Феде-
рации», из числа граждан России, не имеющих гражданства иностранного
государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждаю-
щего право на постоянное проживание на территории иностранного го-
сударства.
Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после
назначения представляет главе государства предложения о структуре фе-
деральных органов исполнительной власти и кандидатуры на должности
своих заместителей и федеральных министров.
387
См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Пра-
вительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской
400
Федеральные органы исполнительной власти
Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные мини-

стры назначаются на должность и освобождаются от должности Прези-
дентом РФ. В настоящее время Председатель Правительства РФ имеет
восемь заместителей. Так как число заместителей законодательством не
определено, то по смыслу ч. 2 ст. 112 Конституции России их количество
и кандидатуры определяет Президент России по предложению Председа-
тельства Правительства России.
Конкретный срок полномочий Правительства России не определен,
оно действует в пределах срока полномочий Президента РФ. Правитель-
ство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Рос-
сии. До формирования нового Правительства прежнее продолжает испол-
нять свои полномочия.
Председатель Правительства РФ освобождается от должности Прези-
дентом России по добровольному заявлению либо в случае невозможно-
сти исполнения своих полномочий. Собственное желание Председатель
Правительства изъявляет в форме заявления об отставке. Невозможность
исполнения полномочий может быть обусловлена различными причина-
ми: заболевание, смерть Председателя Правительства, ненадлежащее ис-
полнение им своих обязанностей.
Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одно-
временно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Кроме того, Государственная Дума может выразить недоверие Пра-
вительству России. Постановление о недоверии Правительству принима-
ется большинством голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. После чего Президент вправе объявить об отставке Правительства
либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если
нижняя палата парламента в течение трех месяцев повторно выразит не-
доверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства
либо распускает Государственную Думу.
Так же Председатель Правительства РФ может поставить перед Госу-
дарственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государствен-
ная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает
решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной
Думы и назначении новых выборов.
401
Глава 18
§ 2. Полномочия и акты Правительства

Правительство России руководит работой федеральных министерств,

служб и агентств, контролирует их деятельность. Федеральные министер-
ства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются
Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных
задач.
К общим полномочиям Правительства РФ относятся: реализация
внутренней и внешней политики Российской Федерации; организация,
координация и согласование деятельности отраслевых органов исполни-
тельной власти; обеспечение единства системы исполнительной власти,
направление и контроль деятельности ее органов; формирование феде-
ральных целевых программ и обеспечение их реализации; разработка про-
екта федерального бюджета; реализация права законодательной инициа-
тивы.
В сфере экономики Правительство РФ: осуществляет регулирование
экономических процессов; обеспечивает единство экономического про-
странства и свободу экономической деятельности, свободное перемеще-
ние товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-эконо-
мическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет
программы развития приоритетных отраслей экономики; осуществляет
управление федеральной собственностью и др.
В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики
Правительство РФ: обеспечивает проведение единой финансовой, кредит-
ной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной
Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет
о его исполнении; разрабатывает и реализует налоговую политику и др.
В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает проведение еди-
ной государственной социальной политики, реализацию прав граждан в
области социального обеспечения; способствует развитию социального
обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации тру-
довых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации
безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает
проведение единой государственной миграционной политики и др.
В сфере науки, культуры и образования Правительство РФ разрабаты-
вает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки; обе-
402
спечивает проведение единой государственной политики в области обра-

зования и др.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды Прави-
тельство РФ обеспечивает проведение единой государственной полити-
ки в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности; организует деятельность по охране и рациональному ис-
пользованию природных ресурсов, регулированию природопользования и
развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации и др.
В сфере обеспечения законности и борьбы с преступностью Прави-
тельство РФ участвует в разработке и реализации государственной поли-
тики в области обеспечения безопасности личности, общества и государ-
ства; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разра-
батывает и реализует меры по укреплению материально-технической базы
правоохранительных органов и др.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Пра-
вительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой,
обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Воору-
женных Сил страны, других войск и воинских формирований Российской
Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ
и планов развития вооружения; руководит гражданской обороной и др.
В сфере внешней политики и международных отношений Правитель-
ство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней поли-
тики Российской Федерации; обеспечивает представительство России
в иностранных государствах и международных организациях; защищает
граждан за пределами территории страны и др.
Деятельность Правительства РФ осуществляется в форме заседаний,
которые проводятся не реже одного раза в месяц с участием всех его
членов. Заседания Правительства носят открытый характер, однако от-
дельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях. Прези-
дент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и
на заседаниях его Президиума.
Для решения оперативных вопросов по предложению Председате-
ля Правительства РФ образуется Президиум Правительства. Его состав
утвержден постановлением Правительства РФ от 25 мая 2012 г. № 512
«Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации»388.
Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, решения при-
388
403
Глава 18
нимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не

должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ.
Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения
о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отче-
та о его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных
фондов; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
принимаются решения о внесении законопроектов в Государственную
Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной
государственной собственности; рассматриваются вопросы заключения
подлежащих ратификации международных договоров Российской Феде-
рации; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных
федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок
создания и обеспечения деятельности территориальных органов феде-
ральных органов исполнительной власти и некоторые другие вопросы.
Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 утверж-
дено Положение об Аппарате Правительства РФ. Аппарат Правительства
является государственным органом, образованным для обеспечения де-
ятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением
органами исполнительной власти принятых им решений. Аппарат Прави-
тельства работает под руководством Председателя Правительства и воз-
главляется Руководителем Аппарата Правительства – Заместителем Пред-
седателя Правительства.
Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечи-
вает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в
форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам,
не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений.
Порядок внесения в Правительство и рассмотрения им проектов нор-
мативных актов установлен Регламентом Правительства РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О по-
рядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных право-
вых актов федеральных органов исполнительной власти»389 акты Прави-
тельства России подлежат обязательному опубликованию в «Российской
газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение
десяти дней после дня их подписания. Эти требования не распространяют-
ся на акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляю-
389
404
щие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования прави-
тельственных актов осуществляет Аппарат Правительства.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных
органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу
одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении
семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты
Правительства России, в том числе распоряжения Правительства, вступа-
ют в силу со дня их подписания. Правительство РФ вправе принимать об-
ращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
§ 3. Центральные федеральные органы

исполнительной власти: министерства,
службы, агентства
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»390
к центральным федеральным органам исполнительной власти относятся:
федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
Закрепленные этим актом виды органов образуют систему центральных
федеральных органов исполнительной власти, а их конкретный перечень
образует структуру федеральных органов исполнительной власти. Руко-
водство данными органами осуществляет Президент РФ либо Правитель-
ство РФ. При этом по общему правилу руководство деятельностью служб
и агентств осуществляет соответствующее министерство, хотя ряд служб
и агентств подведомственны непосредственно Президенту РФ (Федераль-
ная служба безопасности, Федеральная служба охраны и др.) или Прави-
тельству РФ (Федеральная антимонопольная служба, Федеральное косми-
ческое агентство и др.)391.
Федеральное министерство является федеральным органом исполни-
тельной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфе-
ре деятельности. Федеральное министерство осуществляет координацию
и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и
390
См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов

391
исполнительной власти» // Российская газета. 2012. 22 мая.

405
Глава 18
федеральных агентств. Министерство возглавляет входящий в состав Пра-

вительства министр Российской Федерации (федеральный министр).
Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по кон-
тролю и надзору, а также функции по управлению государственным иму-
ществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или по-
становлениями Правительства РФ.
Структуру министерства составляет руководитель – федеральный
министр, имеющий заместителей, назначаемых на должность и освобож-
даемых от должности Президентом или Правительством России в зави-
симости от подведомственности органа. В министерстве образуется сове-
щательный орган – коллегия, а также департаменты, главные управления,
управления, отделы и иные подразделения по направлениям деятельности.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установлен-
ной сфере деятельности, а также специальные функции в области оборо-
ны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной
границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной
безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)
федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной
сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федераль-
ная служба издает индивидуальные правовые акты.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфе-
ре деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правитель-
ства РФ392, а федеральная служба по надзору – также управление государ-
ственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнитель-
ной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функ-
ции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным
имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций
по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель
(директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального
органа.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое
регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контро-
392
В случаях если руководство деятельностью службы осуществляет непосредственно Пре-
зидент РФ или Правительство РФ, она в соответствии с Положением (о службе) обладает
полномочиями по принятию нормативных актов.
406
лю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или по-

становлениями Правительства РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти (то есть их
перечень) утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636
«О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Правовое положение центрального федерального органа исполнитель-
ной власти в отдельности устанавливается Положениями о нем, которые
утверждаются либо Президентом РФ, либо Правительством РФ в зависи-
мости от того, кто осуществляет руководство данным органом.
§ 4. Территориальные органы федеральной

исполнительной власти
Согласно части 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы испол-
нительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать
территориальные органы. Их создание определено постановлением Пра-
вительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятель-
ности территориальных органов министерств и ведомств Российской
Федерации»393.
Территориальные органы входят в систему органов исполнительной
власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под ру-
ководством соответствующих центральных органов федеральной испол-
нительной власти. Так, территориальными органами Федеральной налого-
вой службы являются инспекции394 по району, городу. Территориальными
органами Министерства обороны РФ являются военные комиссариаты,
создаваемые по субъектам Российской Федерации395.
Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов осу-
ществляются центральным органом федеральной исполнительной власти.
В том же порядке определяются численность аппарата, структура, штаты и
фонд оплаты труда территориальных органов с учетом особенностей реги-
она и административно-территориального деления.
Назначение на должность и освобождение от должности руководи-
телей территориальных органов производятся соответствующим феде-
393
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.
394
См.: Приказ Минфина России от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении Положений
о территориальных органах Федеральной налоговой службы» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 38.
395
См.: Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о
военных комиссариатах» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (ч. 5). Ст. 7017.
407
Глава 18
ральным министерством, за исключением руководителей территориаль-

ных органов федеральных служб и федеральных агентств, руководство
деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент или
Правительство Российской Федерации. Назначение и освобождение от
должности руководителей территориальных подразделений федераль-
ных органов исполнительной власти осуществляются по согласованию с
органами государственной власти субъектов РФ. Это возможно только в
предусмотренных Конституцией РФ или федеральным законом случаях,
если на соответствующие территориальные органы возлагается осущест-
вление полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. В частности, такой вы-
вод следует из постановления Конституционного Суда РФ от 10 декабря
1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Тамбовской области».
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодей-
ствия и координации деятельности органов исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти»396 обязывает федеральных министров
до решения вопроса о кандидате на должность руководителя террито-
риального подразделения федерального органа исполнительной власти
согласовывать кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ.
В случае двукратного отклонения такой кандидатуры руководитель феде-
рального органа исполнительной власти принимает решение о назначении
руководителя территориального органа самостоятельно. Этим же актом
высшему должностному лицу субъекта РФ предоставлено право вносить
руководителю федерального органа исполнительной власти предложение
о дисциплинарной ответственности соответствующего руководителя тер-
риториального органа федерального органа исполнительной власти за не-
надлежащее исполнение им должностных обязанностей.
Основные задачи и функции территориальных органов определя-
ются исходя из задач и функций соответствующих министерств, служб
и агентств с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они
осуществляют свою деятельность. Правовое положение территориаль-
ных органов определяется Типовыми положениями о них, принимаемыми
центральными органами. Территориальные органы не вправе принимать
нормативно-правовые документы, они издают лишь локальные акты.
396
408
Глава 19
Конституционные основы судебной

власти в Российской Федерации
§ 1. Понятие и признаки правосудия
Огромную роль в механизме государственной власти играют судебная

система и ее органы. Сильная, независимая и справедливая судебная власть
является гарантом защищенности прав каждого человека и главным эле-
ментом правового государства. Российская Федерация в качестве правово-
го государства обязана обеспечивать эффективную защиту прав и свобод
личности посредством правосудия.
Традиционно под правосудием понимается вид государственной дея-
тельности, направленный на рассмотрение и разрешение по существу дел
и споров, вытекающих из действительных или предполагаемых нарушений
норм права, осуществляемый судом. Правосудие осуществляется судебной
властью, в отличие от правотворческой и административно-распоряди-
тельной деятельности, реализуемой законодательной (представительной)
и исполнительной властью. Главная цель правосудия – обеспечение спра-
ведливого и законного разрешения дел и споров с целью защиты прав и
интересов субъектов права, обеспечение верховенства права, что является
непременным условием и гарантией действительной реализации консти-
туционализма в государстве и обществе. Следует разграничивать понятия
правосудия и судопроизводства (порядок осуществления правосудия).
Правосудие как вид государственной деятельности характеризуется
рядом специфических признаков, отличающих его от видов деятельности
иных органов власти в системе разделения властей.
Осуществление правосудия составляет в соответствии со ст. 118 Кон-
ституции РФ исключительную компетенцию судебной власти. Из анализа
конституционных норм следует, с одной стороны, что никакой иной орган
не может принимать на себя функцию отправления правосудия, а с дру-
гой – что на суд не может быть возложено выполнение каких бы то ни было
иных функций помимо правосудия. Именно суду принадлежит исключи-
тельное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве,
что, в свою очередь, означает недопустимость преодоления вынесенного
судом решения посредством акта иного органа. Соответствующий вывод
409
Глава 19
нашел отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 28 но-

ября 1996 г. и от 5 марта 2009 г.397
Конституция РФ называет четыре вида судопроизводства: конституци-
онное, гражданское, административное и уголовное, каждое из которых
отличается своей процессуальной формой. Согласно части 1 ст. 47 Кон-
ституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела
в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Данное конституционное положение не исключает наличие в рамках этих
видов судопроизводства специальных процедур рассмотрения отдельных
категорий дел398.
Порядок конституционного судопроизводства определен Федераль-
ным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской
Федерации». Осуществление гражданского судопроизводства закреплено
в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодек-
сах РФ. Порядок административного судопроизводства, являясь пред-
метом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, уре-
гулирован Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Кодексом РФ
об административных правонарушениях, но не регулируется в настоящее
время региональным законодательством. Процедуры уголовного судопро-
изводства закреплены в Уголовно-процессуальном кодексе РФ.
Действующее законодательство и закрепленная им судебная система
не предполагают, что каждый вид судопроизводства должен осуществлять-
ся лишь в отдельном, специализированном суде и, напротив, одинаковые
по своей природе споры фактически рассматриваются в судах разной
специализации. Так, суды общей юрисдикции рассматривают уголовные,
гражданские и административные дела, а арбитражные – гражданские и
административные, в зависимости от особенностей подведомственности.
Административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и
арбитражными судами. Таким образом, существующее правовое регули-
397
См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 28 ноября 1996 г. № 19-П «По делу о
проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального Кодекса РСФСР в связи
с запросом Каратузского районного суда Красноярского края» ; от 5 марта 2009 г. № 5-П
«По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом
и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с жалобой
общества с ограниченной ответственностью “Варм”» // Собрание законодательства РФ.
1996. № 50. Ст. 5679 ; 2009. № 14. Ст. 1770.
398
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. № 275-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Ногликского районного суда Сахалинской области о про-
верке конституционности статей 28 и 30 Федерального закона “Об основах системы профи-
лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”» (текст не опубликован).
410
Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
рование строго не разграничивает компетенцию различных судов в зави-

симости от вида судопроизводства.
Правосудие осуществляется только государством, является исключи-
тельной прерогативой органов государственной власти, решения выносят-
ся от имени Российской Федерации. Правосудие не может осуществляться
негосударственными (общественными) образованиями, непосредственно
гражданами или организациями. Данная особенность не исключает уча-
стия граждан в отправлении правосудия, например, через институт при-
сяжных заседателей.
Правосудие осуществляется в установленных законодательством про-
цессуальных формах. В силу особого предназначения, а также существен-
ного влияния на статус субъектов права через принимаемые судебные
решения правосудие требует повышенной защищенности участников дел
и споров, а также особых юридических гарантий объективности и адекват-
ности принимаемых решений. Этим целям служит закрепленный в зако-
нодательстве порядок отправления правосудия. Все действия участников
спора четко регламентированы, закреплены сроки осуществления про-
цессуальных действий в рамках соответствующего дела, их последователь-
ность, права и обязанности участников, требования к процессуальным
актам и т.п. Такая формализованность правосудия призвана, с одной сто-
роны, обеспечить реализацию и защиту прав участников спора, с другой
стороны, установить объективную истину по делу. Нарушение установ-
ленных процедур (процессуальной формы) влечет незаконность принято-
го решения.
Акты органов правосудия носят общеобязательный характер на всей
территории страны для всех органов государственной власти, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, долж-
ностных лиц, граждан и их объединений. Обязательность – свойство дей-
ствующих (обладающих юридической силой) судебных решений, вступив-
ших в законную силу в сроки и в порядке, установленные процессуальным
законодательством. Данное обстоятельство не исключает возможности
пересмотра дела вышестоящим судом, в том числе в целях исправления
судебных ошибок. Отсутствие возможности пересмотра ошибочного су-
дебного акта, (которая должна быть обеспечена государством) умаляет и
ограничивает право на справедливое судебное разбирательство. «Судеб-
ное решение подлежит пересмотру, – сказано в постановлении Конститу-
ционного Суда РФ от 11 мая 2005 г., – если какое-либо новое или вновь
открывшееся обстоятельство либо выявленные существенные нарушения,
допущенные в ходе предыдущего судебного разбирательства, неоспоримо
411
Глава 19
свидетельствуют о наличии судебной ошибки, поскольку такое решение не

отвечает требованиям справедливости»399.
Судьи как носители судебной власти обладают особым правовым ста-
тусом, гарантирующим их независимость и самостоятельность при приня-
тии решений. Конституция и законодательство РФ устанавливают особые
профессиональные и морально-деловые требования к кандидатам на долж-
ность судьи, а также особые гарантии невмешательства в их деятельность
(несменяемость, неприкосновенность и т.п.), что заметно отличает судью
от иных субъектов правоприменительной деятельности. Следует отдавать
отчет, что такой статус не является привилегией судей, он всего лишь при-
зван обеспечить независимость, беспристрастность и высокий профессио-
нализм судейского корпуса.
§ 2. Конституционные принципы правосудия
Конституционные принципы правосудия – это наиболее важные и

общие начала, на основе которых выстраивается и функционирует вся су-
дебная система. В совокупности они образуют фундамент для законода-
тельного регулирования правосудия. Принципы правосудия закреплены
в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 31 декабря
1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»400.
К этим принципам относятся: единство судебной системы Российской
Федерации; самостоятельность судов и независимость судей; равенство
всех перед законом и судом; участие граждан в осуществлении правосу-
дия; гласность в деятельности судов; государственный язык судопроиз-
водства и делопроизводства в судах; несменяемость судей; неприкосно-
венность судей; равный доступ к правосудию. Кроме того, действующее
законодательство закрепляет принципы осуществления отдельных видов
судопроизводства: состязательность сторон, презумпция невиновности,
обязательность квалифицированной юридической помощи и др.
Единство судебной системы предполагает общие требования к создан-
ным в Российской Федерации судам, единство правовых, организацион-
ных и процессуальных начал их деятельности. Оно проявляется в общно-
399
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 2005 г. № 5-П «По делу о про-
верке конституционности статьи 405 УПК РФ в связи с запросом Курганского областного
Суда, жалобами Уполномоченного по правам человека РФ, производственно-технического
кооператива “Содействие”, общества с ограниченной ответственностью “Карелия” и ряда
граждан» // Российская газета. 2005. 20 мая.
400
412
сти правовых основ, то есть совокупности нормативных актов, которыми

регламентируется деятельность суда и которыми он руководствуется при
отправлении правосудия. Единство судебной системы выражается в общ-
ности нормативно установленных требований к кандидатам на должность
судьи, повышении квалификационных требований пропорционально по-
вышению статуса самого суда и т.п. Единство судебной системы выража-
ется в единстве статуса судей (ст. 2 Закона РФ «О статусе судей в Рос-
сийской Федерации»). Особенности правового положения некоторых
категорий судей, включая судей военных судов, определяются федераль-
ными законами, а также законами субъектов РФ.
Единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается
посредством: ее законодательного установления; соблюдения федераль-
ными судами и судьями правил судопроизводства; применения судами еди-
ного законодательства; признания обязательности исполнения судебных
решений на всей территории Российской Федерации независимо от того,
где они приняты; законодательного закрепления статуса судей; финанси-
рования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.
В судебной системе не выделены в качестве самостоятельных судебные
системы субъектов РФ. Конституция РФ не предполагает делегирование
полномочий Российской Федерации ее субъектам в данной сфере, по-
скольку на федеральном законодателе лежит обязанность самостоятельно
определить перечень всех действующих судов, систему процессуальных
инстанций и их компетенцию401.
Самостоятельность осуществления судебной власти предполагает, что
никто не может влиять на принятие судом решения, будь то орган госу-
дарственной власти, любой иной орган управления, должностное лицо,
гражданин или юридическое лицо. Суды осуществляют судебную власть
самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь толь-
ко Конституции РФ и закону. Признавая независимость судебной власти,
законодательство предусматривает ряд определенных гарантий деятель-
ности судей, то есть условий, при которых возможно справедливое, бес-
пристрастное, объективное и своевременное рассмотрение и разрешение
401
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской об-
ласти» ; Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. № 32-О «Об отказе
в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов Российской
Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального консти-
туционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Собрание законода-
тельства РФ. 1996. № 7. Ст. 700 ; 1998. № 18. Ст. 2062.
413
Глава 19
дела судом. Среди них: несменяемость судей; возможность приостановле-

ния и прекращения полномочий судьи только в порядке и по основаниям,
предусмотренным федеральным законом (ст. 121 Конституции РФ); не-
прикосновенность судей; особый порядок назначения судей на должность
(ч.ч. 1, 2 ст. 128 Конституции РФ). В перечень гарантий включены также
запрет под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства
в деятельность по осуществлению правосудия; право судьи на отставку;
неограниченный срок полномочий судей; невозможность привлечения су-
дьи к уголовной ответственности иначе как в порядке, предусмотренном
федеральным законом (ст. 122 Конституции РФ).
Принцип равенства перед законом и судом является одной из важней-
ших основ конституционного строя страны и закреплен в ст. 19 Конститу-
ции РФ. Он заключается в том, что государство гарантирует право на спра-
ведливый и беспристрастный суд вне зависимости от имущественного,
должностного положения, убеждений, расы, пола, языка и т.п. Любые пре-
ференции в этой связи должны быть социально обоснованы и допускаются
лишь по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством,
что является реализацией социальной функции государства. Например,
Налоговый кодекс РФ содержит исключения, освобождающие от необ-
ходимости уплаты государственной пошлины при обращении в суд по от-
дельным категориям дел или в отношении отдельных категорий граждан.
Кроме того, сами суды обязаны предоставлять лицам равные возможности
в части реализации и защиты их прав на всей территории страны.
Участие граждан в отправлении правосудия гарантировано ч. 5 ст. 32
Конституции РФ и реализуется в различных формах, установленных фе-
деральным законодательством, например в качестве присяжных402, народ-
ных403 и арбитражных404 заседателей. Общественное (непрофессиональ-
ное) участие призвано способствовать повышению доверия к судебной
власти, является одной из признанных форм общественного контроля за
отправлением правосудия. Требования, которым эти граждане должны
соответствовать, их особый правовой статус в период исполнения обязан-
ностей заседателей устанавливаются федеральным законодательством.
402
См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113‑ФЗ «О присяжных заседателях
федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // Российская газета.
2004. 25 августа.
403
См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 37‑ФЗ «О народных заседателях федеральных
судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 10 января.
404
См.: Федеральный закон от 30 мая 2001 г. № 70‑ФЗ «Об арбитражных заседателях ар-
битражных судов субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 2 июня.
414
Они обладают равными правами, должны руководствоваться основопо-

лагающими принципами правосудия, быть независимыми и беспристраст-
ными. Кроме того, формой реализации данного принципа является преду
смотренная ст. 6 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188‑ФЗ
«О мировых судьях в Российской Федерации»405 возможность избрания
мировых судей непосредственно населением, если решение о применении
такого порядка установлено законом субъекта РФ.
Гласность в деятельности судов заключается в том, что разбиратель-
ство дел во всех судах осуществляется открыто. Слушание дела в закрытом
заседании допускается лишь в предусмотренных федеральным законода-
тельством случаях. Например, если это может привести к разглашению
государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой зако-
ном тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения
безопасности лиц, участвующих в производстве по делу членов их семей,
близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. На повыше-
ние уровня гласности направлены нормы Федерального закона от 22 де-
кабря 2008 г. № 262‑ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о дея-
тельности судов в Российской Федерации»406, которые предусматривают
обязательное обнародование (опубликование) информации о деятельно-
сти судов в средствах массовой информации, ее размещение в информаци-
онно-телекоммуникационной сети Интернет.
Язык судопроизводства (делопроизводства). Судопроизводство осу-
ществляется на русском (государственном) языке, который признан та-
ковым в соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ и ст. 1 Федерального
закона от 1 июня 2005 г. № 53‑ФЗ «О государственном языке Российской
Федерации». Государственный язык подлежит обязательному использо-
ванию в конституционном, гражданском, уголовном и административном
судопроизводстве. Судопроизводство и делопроизводство у мировых су-
дей, в других судах субъектов РФ, где установлен государственный язык
помимо русского, ведутся на русском языке либо на государственном язы-
ке республики, на территории которой находится суд. В соответствии с
ч. 2 ст. 26 Конституции РФ каждый имеет право на пользование родным
языком, на свободный выбор языка общения. В целях реализации данного
права в судопроизводстве участвующим в деле лицам, не владеющим язы-
ком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объясне-
ния на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения,
405
Российская газета. 1998. 22 декабря.
406
Российская газета. 2008. 26 декабря.
415
Глава 19
а также пользоваться услугами переводчика. Судебные документы должны

быть переведены на родной язык участника судопроизводства или на дру-
гой язык, которым он владеет. Непредоставление переводчика или отсут-
ствие перевода процессуальных документов является грубым процессуаль-
ным нарушением, влекущим незаконность вынесенного решения.
Принципы беспрепятственного и равного доступа к правосудию, равной
защиты признаны международным сообществом в качестве фундамен-
тальных положений судопроизводства. Согласно Всеобщей декларации
прав человека (ст.ст. 7, 8 и 10), Конвенции о защите прав человека и основ-
ных свобод (п. 1 ст. 6) и Международному пакту о гражданских и полити-
ческих правах (п. 1 ст. 14) все равны перед законом и судом. Каждый при
определении его гражданских прав и обязанностей имеет право на спра-
ведливое и публичное разбирательство дела в разумный срок компетент-
ным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании
закона. Государство гарантирует равенство всех перед законом и судом,
право каждого на рассмотрение его дела тем судьей и в том суде, к подсуд-
ности которых оно отнесено законом. Гарантируются состязательность и
равноправие сторон, возможность получения реальной судебной защиты
в форме восстановления нарушенных прав и свобод.
Соответствующие положения нашли отражение в правовой позиции
Конституционного Суда РФ. В постановлении от 22 апреля 2011 г. при-
знается, что конституционное право на судебную защиту предполагает
не только право обращения в суд, но и возможность получения реальной
судебной защиты, которая, не будучи формальной, должна гарантировать
эффективное восстановление в правах407. Важно, что восстановление на-
рушенных прав и свобод должно быть обеспечено государством. Иное,
по мнению Суда, не согласуется с универсальным во всех видах судопро-
изводства требованием эффективного восстановления прав посредством
правосудия, отвечающего критериям справедливости408.
407
Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2011 г. № 5-П «По делу о про-
верке конституционности положения пункта 3 статьи 15 Федерального закона “О безопас-
ности дорожного движения» в связи с жалобой гражданки Г.В. Шикуновой”» // Собрание
408
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2010 г. № 10-П «По делу
о проверке конституционности части первой статьи 320, части первой статьи 327 и статьи
328 ГПК РФ в связи с жалобами гражданки Алейниковой Е.В. и Общества с ограниченной
ответственностью “Три К” и запросами Норильского городского суда Красноярского края
и Центрального районного суда города Читы» // Собрание законодательства РФ. 2010.
№ 19. Ст. 2357.
416
Неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность лич-

ности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помеще-
ний, используемых им личных и служебных транспортных средств, принад-
лежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и
иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграф-
ных и иных принимаемых или отправляемых судьей сообщений). Прин-
ципиально важной гарантией неприкосновенности судьи является запрет
на его привлечение, в том числе и после прекращения его полномочий, к
какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении право-
судия мнение и принятое судом решение. Судья не может быть привлечен
к уголовной или административной ответственности без согласия на то
квалификационной коллегии судей в порядке, определяемом федеральным
законодательством. Это обусловлено тем, что общество и государство,
предъявляя к судье и его профессиональной деятельности повышенные
требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии
надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия.
Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражда-
нина, а средством защиты публичных интересов – интересов правосудия409.
Несменяемость судьи означает, что он не может быть назначен (из-
бран) на другую должность или в другой суд без его согласия; не подлежит
переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, а также
неограниченность срока его полномочий. Фактически на должность без
ограничения срока в первый раз назначаются лишь судьи высших судов
страны – Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Судьи всех
остальных федеральных судов в первый раз на должность назначаются сро-
ком на 3 года, по истечении которого могут быть назначены на ту же долж-
ность без ограничения срока полномочий. В определении Конституцион-
ного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. выражена правовая позиция, согласно
которой по своей правовой природе трехлетний срок полномочий впер-
вые назначенных судей имеет значение предварительного испытательного
срока410.
409
проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Закона РФ “О статусе судей в Российской
410
Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 210-О «Об отказе в при-
нятии к рассмотрению жалобы гражданина Багно Ю.Е. на нарушение его конституционных
прав пунктом 3 статьи 11 и подпунктом 4 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации
“О статусе судей в Российской Федерации” и частью 2 статьи 15 Федерального конституци-
онного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Вестник КС РФ. 2000. № 2.
417
Глава 19
§ 3. Судебная система и ее элементы
Судебная система – это установленная законодательством совокуп-

ность судебных органов государства, связанных между собой отношени-
ями по осуществлению правосудия, построенная в соответствии с при-
надлежащей им компетенцией. Каждый из элементов судебной системы
представляет собой совокупность судов одинаковой компетенции.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судеб-
ной системе Российской Федерации» суды подразделяются на два уров-
ня – федеральные суды и суды субъектов РФ.
К федеральным судам относятся:
1) Конституционный Суд Российской Федерации;
2) Верховный Суд Российской Федерации;
3) суды общей юрисдикции:
– верховные суды республик, краевые (областные) суды, суды горо-
дов федерального значения, суды автономной области, суды автономного
округа;
– районные суды;
– военные суды;
– специализированные суды (например, ювенальные или администра-
тивные суды, перспектива формирования которых обсуждается);
4) арбитражные суды в Российской Федерации:
– арбитражные суды округов;
– арбитражные апелляционные суды;
– арбитражные суды субъектов РФ;
– специализированные арбитражные суды (например, приступивший в
июле 2013 г. к деятельности Суд по интеллектуальным правам)411.
К судам субъектов Российской Федерации относятся:
1) конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
2) мировые судьи.
Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган кон-
ституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий
судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Суды общей юрисдикции – федеральные суды по гражданским, уголов-
ным, административным и иным делам, система которых установлена
411
См.: Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 4-ФКЗ «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Фе-
дерации”» // Российская газета. 2014. 7 февраля.
418
Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ

«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»412.
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по граж-
данским делам, делам по разрешению экономических споров (в связи с
упразднением Высшего Арбитражного Суда РФ), уголовным, админи-
стративным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответ-
ствии с законодательством о судебной системе в Российской Федерации.
Он осуществляет судебный надзор за деятельностью нижестоящих су-
дов, включая арбитражные, военные и специализированные федеральные
суды, в качестве суда надзорной инстанции. В пределах своей компетен-
ции Верховный Суд РФ рассматривает дела в качестве суда апелляцион-
ной и кассационной инстанций, по вновь открывшимся обстоятельствам,
а в отдельных случаях также и в качестве суда первой инстанции. Он дает
разъяснения по вопросам судебной практики, обращается в Конституци-
онный Суд РФ с запросами о проверке конституционности законов и иных
нормативных правовых актов, выносит заключение о наличии в действиях
Президента РФ признаков преступления.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 5 февра-
ля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» Вер-
ховный Суд РФ состоит из 170 судей. Преобразился его состав, который
теперь включает: Пленум и Президиум Верховного Суда, семь коллегий
(апелляционная, по административным, гражданским, уголовным делам,
по экономическим спорам, по делам военнослужащих, дисциплинарная)413.
Конституционный Суд РФ полагает, что упразднение в ходе судебной
реформы двух высших судов и создание нового Верховного Суда РФ, объ-
единяющего функции действовавших ранее Верховного Суда РФ и Высше-
го Арбитражного Суда РФ, – уникальный случай. При этом состоявшиеся
изменения Конституции РФ приняты в рамках дискреции конституцион-
ного законодателя и направлены на реализацию предоставленных ему пол-
номочий по рациональной организации судебной системы путем внесения
поправок в главу 7 «Судебная власть»414.
412
Российская газета. 2011. 2 ноября.
413
414
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 № 1567-О «По запросу
группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений
Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации “О Вер-
ховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации”» // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4397.
419
Глава 19
Военные суды являются федеральными судами общей юрисдикции,

создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и
флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формирова-
ниях, где федеральным законом предусмотрена военная служба. Их право-
вое положение установлено Федеральным конституционным законом от
23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»415.
Арбитражные суды – федеральные суды, которые осуществляют право-
судие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел
посредством арбитражного судопроизводства на основании Федерально-
го конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитраж-
ных судах в Российской Федерации»416.
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации яв-
ляются органами государственной судебной власти, рассматривающими
вопросы соответствия законов и иных правовых актов, принимаемых госу-
дарственными органами и органами местного самоуправления, конститу-
ции (уставу) субъекта РФ, которые создаются по усмотрению субъекта РФ
и входят в судебную систему Российской Федерации. Они также осущест-
вляют толкование конституции (устава) субъекта РФ посредством консти-
туционного (уставного) судопроизводства. Статус, порядок образования
и деятельности конституционных (уставных) судов урегулированы зако-
нодательными актами субъектов РФ, например, законом от 6 мая 1997 г.
«Об Уставном Суде Свердловской области». Данные суды образуются на
основании Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г.
«О судебной системе Российской Федерации», который не препятствует
закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по
сравнению с установленным в федеральном законодательстве перечнем,
полномочий конституционных (уставных) судов417. Конституционные
(уставные) суды существуют, например, в республиках Северная Осетия –
Алания, Башкортостан, Татарстан, а также в Свердловской и Калинин-
градской областях, Санкт-Петербурге.
Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и
входят в единую судебную систему России. Их правовое положение уста-
415
Российская газета. 1999. 29 июня.
416
417
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О «По запро-
сам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета
Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального
конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Собрание
420
новлено Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федера-

ции». Количество судебных участков по каждому субъекту РФ определено
Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. № 218‑ФЗ «Об общем числе
мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской
Федерации»418. Полномочия и порядок деятельности мировых судей уста-
навливаются федеральным и региональным законодательством. Порядок
назначения (избрания) и деятельности мировых судей определяется зако-
нодательным актом соответствующего субъекта Федерации, например, за-
коном от 30 августа 2001 г. «О создании судебных участков и должностей
мировых судей в Курганской области».
Особым судебным органом является Дисциплинарное судебное присут-
ствие. Оно рассматривает дела по жалобам на решения Высшей квалифика-
ционной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных кол-
легий судей субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судей за
совершение ими дисциплинарных проступков. Предметом рассмотрения
являются также обращения на решения квалификационных коллегий су-
дей об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за соверше-
ние ими дисциплинарных проступков. Присутствие формируется из числа
судей Верховного Суда РФ в количестве шести человек на основании и в
порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 9 но-
ября 2009 г. № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии»419.
Новый Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде
Российской Федерации» возлагает функции Дисциплинарного судебного
присутствия на Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ, в соста-
ве которой заместитель Председателя Верховного Суда РФ – председатель
Дисциплинарной коллегии и шесть членов, избираемых Пленумом Вер-
ховного Суда РФ сроком на три года.
На территории Российской Федерации не могут создаваться иные
суды, помимо названных, иначе как путем внесения изменений в законо-
дательство о судебной системе. Отдельно Конституция РФ указывает на
недопустимость создания чрезвычайных судов (ч. 3 ст. 118).
В России могут создаваться и действовать негосударственные суды,
которые не входят в судебную систему и осуществляют разбирательство
споров, но не правосудие (третейские суды). Третейский суд – постоянно
действующий или образованный сторонами на добровольной основе для
решения конкретного спора, вытекающего из гражданских правоотноше-
418
Российская газета. 2000. 6 января.
419
421
Глава 19
ний. Они могут создаваться на основании Федерального закона от 24 июля

2002 г. № 102‑ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»420. Тре-
тейское разбирательство – процесс разрешения спора, вытекающего из
гражданских правоотношений между юридическими лицами, предприни-
мателями и гражданами по соглашению сторон о передаче спора на раз-
решение третейского суда. Постоянно действующие третейские суды об-
разуются торговыми палатами, организаторами торговли, общественными
объединениями предпринимателей и потребителей, иными ассоциациями,
союзами и т.п.
Отдельно следует упомянуть об органах судейского сообщества. Они
элементом судебной системы не являются, но формируются и действуют
для выражения интересов судей как носителей судебной власти на основа-
нии норм Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30‑ФЗ «Об органах
судейского сообщества в Российской Федерации»421. Органами судейско-
го сообщества являются: Всероссийский съезд судей; конференции судей
субъектов РФ; Совет судей Российской Федерации; советы судей субъек-
тов РФ; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная колле-
гия судей РФ; квалификационные коллегии судей субъектов РФ; Высшая
экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на
должность судьи; экзаменационные комиссии субъектов РФ по приему
квалификационного экзамена на должность судьи.
В отдельных судах формируются свои органы судейского сообщества,
например, в Верховном Суде РФ – это общее собрание судей и Совет су-
дей. Выборным органом судейского сообщества является Совет судей
Российской Федерации. Он созывает Всероссийский съезд судей; дает
согласие на назначение на должность и освобождение от должности Ге-
нерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ;
избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии судей РФ,
членов Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационно-
го экзамена на должность судьи.
Органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельно-
сти федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование
мировых судей и формирование единого информационного простран-
ства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, является
Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Одним из направлений
деятельности Судебного департамента является создание условий для от-
420
421
422
правления правосудия. Оно включает строительство (реконструкцию) и

приобретение зданий (помещений) и сооружений; их капитальный ре-
монт и техническую эксплуатацию; управление недвижимым имуществом.
Порядок его формирования и деятельность регулируются Федеральным
законом от 8 января 1998 г. № 7‑ФЗ «О Судебном департаменте при Вер-
ховном Суде Российской Федерации»422.
§ 4. Конституционные основы статуса судей
Общие требования к судье как носителю судебной власти закреплены

непосредственно в Конституции РФ: судьями могут быть граждане Рос-
сийской Федерации, достигшие возраста 25 лет, имеющие высшее юриди-
ческое образование и стаж работы по юридической профессии не менее
пяти лет (ст. 119).
Федеральным законодательством могут быть установлены дополни-
тельные требования к судьям вообще и к судьям конкретных судов в част-
ности. В соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О ста-
тусе судей в Российской Федерации»423 судьей может быть гражданин
России, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалифика-
ционный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной кол-
легии судей. Судьей Конституционного Суда РФ может быть российский
гражданин, достигший возраста 40 лет, имеющий стаж работы в области
юриспруденции не менее 15 лет. Судьей Верховного Суда РФ – достигший
35-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической профессии
не менее 10 лет. Претендовать на должность судьи верховного суда респу-
блики, краевого, областного и т.п. суда, федерального окружного арбитра-
жа можно по достижении возраста 30 лет и при наличии юридического
стажа работы не менее 7 лет. Что касается должностей судей арбитраж-
ного суда или конституционного (уставного) суда субъектов Федерации,
то они доступны гражданам, достигшим 25-летнего возраста, при условии
минимального необходимого стажа работы в юридической сфере (не ме-
нее 5 лет).
Если выборные должностные лица, депутаты в соответствии с норма-
ми российского избирательного законодательства могут быть судимыми
в прошлом, в том числе за тяжкие и особо тяжкие преступления, то канди-
даты в судьи в этом отношении должны быть кристально чистыми. Даже
422
423
423
Глава 19
уголовное преследование, прекращенное по реабилитирующим обстоя-

тельствам, является препятствием для занятия судейской должности. Кан-
дидатом в судьи не может быть лицо, подозреваемое или обвиняемое в со-
вершении преступления (ст. 4 Закона РФ «О статусе судей в Российской
Федерации»). Состоящие на учете в наркологическом или психоневроло-
гическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, ток-
сикомании, хронических и затяжных психических расстройств не имеют
шансов стать судьей. Гражданин не может иметь иных заболеваний (пере-
чень которых утверждается Советом судей РФ на основании рекоменда-
ций Министерства здравоохранения РФ), препятствующих осуществле-
нию судейских полномочий.
Для судей существуют и некоторые другие ограничения, ставшие об-
щими для российского «статусного» законодательства. Они, например, не
могут иметь гражданства (вида на жительство) иностранного государства,
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и
ценности в иностранных банках за пределами территории России. Судья
не вправе замещать иные государственные и муниципальные должности,
должности государственной и муниципальной службы, быть третейским
судьей или арбитром. Судья не может принадлежать к политическим пар-
тиям и даже публично выражать к ним свое отношение. Он не вправе при-
нимать участие в политических акциях.
Отбор кандидатов в судьи проводится на конкурсной основе. В целях
установления наличия у кандидата знаний, навыков и умений, необходи-
мых для работы в должности судьи в суде определенного вида и уровня,
формируются экзаменационные комиссии по приему квалификационно-
го экзамена. Так, для отбора кандидатов на должности судей Верховного
Суда РФ создается Специальная квалификационная коллегия, а для при-
ема квалификационного экзамена – Специальная экзаменационная ко-
миссия424.
Судья при осуществлении правосудия должен исходить из того, что
судебная защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл
и содержание деятельности органов судебной власти. Видимо, по этой
причине в сфере правового регулирования судейского статуса так много
требований морально-нравственного и этического содержания. Судья
424
См.: Федеральный закон от 5 февраля 2014 г. № 16‑ФЗ «О порядке отбора кандидатов в
первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответ-
ствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
“О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации”» //
Российская газета. 2014. 7 февраля.
424
при исполнении своих полномочий и даже во внеслужебных отношениях

должен быть честным, в любой ситуации сохранять личное достоинство,
дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет
судебной власти и причинить ущерб репутации судьи или вызвать сомне-
ние в его объективности, справедливости и беспристрастности. Отчасти
названные положения нашли отражение в словах присяги, которая при-
носится судьей, впервые избранным на должность: «Торжественно кля-
нусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять
правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справед-
ливым, как велит мне долг судьи и моя совесть». Принятие присяги как
юридический акт, с которым закон связывает наделение судьи особым
конституционно-правовым статусом, как сказано в постановлении Кон-
ституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г., означает, что судья выражает
готовность придерживаться установленных законом требований и соблю-
дать возлагаемые на него ограничения. Принеся присягу, судья публично
принимает на себя обязательства независимо и беспристрастно и исклю-
чительно на основе профессиональных знаний и внутреннего убеждения
осуществлять правосудие425.
VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. утвержден Кодекс
судейской этики, устанавливающий повышенные нравственно-этические
требования к судье, обусловленные его особым статусом. Общий смысл
выдвигаемых Кодексом правил направлен на утверждение в обществе уве-
ренности в справедливости, беспристрастности и независимости суда.
За совершение дисциплинарного проступка, повлекшего умаление ав-
торитета судебной власти и причинение ущерба репутации судьи, на су-
дью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде: замечания;
предупреждения; досрочного прекращения полномочий. Досрочное пре-
кращение полномочий судьи может налагаться в исключительных случаях
за существенное, виновное, несовместимое с высоким званием судьи нару-
шение. Решение о наложении дисциплинарного взыскания принимается
квалификационной коллегией судей.
Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к вопросу об от-
ветственности судей, в особенности к оценке досрочного прекращения их
425
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. № 19-П «По делу
о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и
пункта 1 статьи 12.1 Закона РФ “О статусе судей в Российской Федерации” и статей 19, 21
и 22 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации”
в связи с жалобой гражданки А.В. Матюшенко» // Собрание законодательства РФ. 2011.
№ 31. Ст. 4809.
425
Глава 19
полномочий. В постановлении от 25 января 2001 г. сделан вывод, что судья

не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в виде до-
срочного прекращения полномочий за судебную ошибку. Но с условием,
если она не стала результатом поведения судьи, несовместимого с его вы-
соким общественным предназначением426. В постановлении Конституци-
онного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. данный вывод получил дальнейшее
развитие. Основанием для досрочного прекращения полномочий судьи по
смыслу конституционных и законодательных положений, определяющих
статус судьи, должно быть не любое отступление от требований закона,
а лишь такое, которое с очевидностью несовместимо с высоким званием
судьи, явно противоречит предназначению судебной власти, носителем
которой является судья427.
Судья имеет право на отставку, под которой понимается почетный
уход или почетное удаление судьи с должности. За лицом, пребывающим
в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновен-
ности и принадлежность к судейскому сообществу. «Установление такого
рода правил, – сказано в постановлении Конституционного Суда РФ от
19 февраля 2002 г., – не противоречит принципу равенства перед законом
как действующих, так и уходящих в отставку судей»428. Судья, пребываю-
щий в отставке, в случае необходимости может быть привлечен к осущест-
влению правосудия.
426
проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК РФ в связи с жалобами
граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» // Собрание за-
427
Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П «По делу о про-
верке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона РФ “О статусе судей в
Российской Федерации” и статей 21, 22 и 26 Федерального закона “Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации” в связи с жалобами граждан Г.Н. Белюсовой, Г.И. Зи-
миной, Х.Б. Саркитова, С.В. Семак и А.А. Филатовой» // Собрание законодательства РФ.
2008. № 10 (часть II). Ст. 976.
428
Постановление Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2002 г. № 5-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений статьи 15 Закона РФ “О статусе судей
в Российской Федерации”, статьи 2 ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ
«О статусе судей в Российской Федерации»” и части первой статьи 7 ФЗ “О дополнительных
гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации”
в связи с жалобами ряда граждан – судей и судей в отставке» // Собрание законодатель-
ства РФ. 2002. № 10. Ст. 1015.
426
Глава 20
Конституционный Суд
Российской Федерации как орган
конституционного контроля
§ 1. Правовая природа Конституционного Суда

Российской Федерации, его состав и порядок
формирования
Создание специального органа конституционной юстиции, единствен-

ной функцией которого является конституционный контроль, характерно
для стран с континентальной (романо-германской) системой права. Та-
кая модель получила название европейской и является наиболее распро-
страненной. Конституционный Суд РФ обладает двуединой природой.
С одной стороны, это судебный орган, осуществляющий конституционное
правосудие, то есть разрешение правовых споров, инициированных упол-
номоченными гражданами, органами, иными субъектами (но не самим
судом), в особой процессуальной форме. С другой стороны, Конституци-
онный Суд РФ – специализированный орган конституционного контроля,
что предопределяет его особое место в судебной системе государства.
Конституционный контроль являет собой специфическую деятельность
государственных органов по обеспечению верховенства Конституции в
системе нормативных актов, ее непосредственного действия. Конституци-
онный контроль – это правовая защита Конституции, прав и свобод чело-
века и гражданина429.
В постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании
отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации»430 изложена правовая позиция, раскрывающая специфику
Конституционного Суда РФ в роли органа конституционного контроля.
Речь шла о конституционном полномочии по разрешению дел о соответ-
ствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов
429
См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
С. 23; и др. ; Смоленский М.Б. Конституционное (государственное право) России. М.,
2008. С. 403.
430
427
Глава 20
органов федеральной и региональной власти. Эти акты, изданные по вопро-

сам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской
Федерации и совместному ведению органов федеральных и региональ-
ных органов власти, относятся к компетенции только Конституционно-
го Суда РФ. «По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации, – сказано в постановлении, – суды общей юрисдикции и арби-
тражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты “а”
и “б” части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Россий-
ской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу». Суд об-
щей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии
Конституции РФ, федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе
применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституцион-
ный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона.
Правовую основу порядка формирования, организации и деятельности
Конституционного Суда РФ составляют Конституция РФ и Федеральный
конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституцион-
ном Суде Российской Федерации»431. Закон определяет Конституцион-
ный Суд РФ как судебный орган конституционного контроля, самосто-
ятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством
конституционного судопроизводства432.
Основными принципами деятельности Конституционного Суда РФ
являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность
и равноправие сторон. Конституционный Суд РФ независим в организа-
ционном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых
других государственных органов. Финансирование Суда производится за
счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого
осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме.
В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей
необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда РФ
средства.
Решения Конституционного Суда РФ обязательны на территории Рос-
сийской Федерации для всех представительных, исполнительных и судеб-
ных органов государственной власти, органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их
объединений. Статья 80 Федерального конституционного закона «О Кон-
ституционном Суде Российской Федерации» подробно регламентирует
431
432
Конституционный текст не содержит соответствующей дефиниции.
428
Конституционный Суд Российской Федерации как орган конституционного контроля
обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению

законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ в
связи с решением Суда. Так, Правительство РФ не позднее шести месяцев
после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит в Го-
сударственную Думу проект нового закона об изменениях законодатель-
ного акта, признанного Судом неконституционным. При таких же обстоя
тельствах Президент РФ отменяет собственный правовой акт или вносит
в него изменения, но уже в течение двух месяцев после опубликования
соответствующего решения Конституционного Суда РФ. В целях упоря-
дочивания такого рода деятельности глава государства возложил на Ми-
нистерство юстиции РФ осуществление мониторинга правоприменения в
Российской Федерации, направленного на принятие (издание), изменение
или признание утратившими силу (отмену) законодательных и иных нор-
мативных правовых актов433.
Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей (ч. 1 ст. 125 Конститу-
ции РФ), назначаемых на должность Советом Федерации по представле-
нию главы государства. Судьей Конституционного Суда может быть на-
значен российский гражданин, достигший ко дню назначения возраста не
менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое
образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет,
обладающий признанной высокой квалификацией в области права.
Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного
Суда РФ могут вноситься Президенту РФ членами Совета Федерации,
депутатами Государственной Думы, а также законодательными органами
субъектов РФ, высшими судебными органами и федеральными юридиче-
скими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юри-
дическими научными и учебными заведениями.
Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность
судьи Конституционного Суда РФ в срок не позднее 14 дней с момента
получения представления Президента РФ. Каждый судья Конституцион-
ного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным
голосованием (простым большинством голосов).
Конституционный Суд РФ вправе осуществлять свою деятельность
при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей.
Судья Конституционного Суда РФ не может быть членом Совета
Федерации, депутатом Государственной Думы, иных представительных
органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или
433
См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в
429
Глава 20
общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпри-

нимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподаватель-
ской, научной и иной творческой деятельности. Судья Конституционного
Суда РФ не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме за-
конного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах,
оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и осво-
бождении от обязанностей.
Судья Конституционного Суда РФ не может принадлежать к полити-
ческим партиям и движениям, материально их поддерживать, вести по-
литическую пропаганду или агитацию, заниматься иной политической
деятельностью, входить в руководящий состав каких-либо общественных
объединений, даже если они и не преследуют политических целей. Судья
Конституционного Суда РФ не вправе публично высказывать свое мнение
о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Суде, а также
который изучается или принят к рассмотрению Судом, до принятия реше-
ния по этому вопросу.
В настоящее время полномочия Конституционного Суда РФ в целом,
равно как и полномочия судьи Конституционного Суда, не ограничены
каким-либо сроком. Предельный возраст пребывания в должности судьи
Конституционного Суда РФ составляет 70 лет.
Независимость судей Конституционного Суда РФ обеспечивается сле-
дующими гарантиями: несменяемостью и неприкосновенностью судей;
запретом какого бы ни было вмешательства в судебную деятельность; пре-
доставлением судье материального и социального обеспечения, гарантий
безопасности; равенством прав судей по всем вопросам, рассматриваемым
в заседаниях Суда.
§ 2. Полномочия Конституционного Суда Российской

Федерации и организация его деятельности
Полномочия Конституционного Суда РФ перечислены в тексте Ос-

новного Закона, что, без сомнения, свидетельствует о высоком значении
этого судебного органа. Так, Конституционный Суд РФ:
1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных норматив-
ных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению
430
органов государственной власти Российской Федерации, совместному ве-

дению федеральных и региональных органов государственной власти;
в) договоров между федеральными и региональными органами госу-
дарственной власти, договоров между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Феде-
рации;
2) разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов РФ;
в) между высшими государственными органами субъектов РФ;
3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан
проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;
4) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежа-
щего применению соответствующим судом в конкретном деле;
5) дает толкование Конституции РФ;
6) дает заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения
Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого
преступления;
7) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ве-
дения;
8) проверяет на соответствие Конституции РФ вопрос, выносимый на
референдум Российской Федерации434.
Помимо перечисленных полномочий Конституционный Суд РФ мо-
жет осуществлять иные полномочия, предоставляемые ему Конституци-
ей РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными
законами. Конституционный Суд РФ может также пользоваться правами,
предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными и региональными органами государ-
ственной власти, если эти права не противоречат его юридической приро-
де и предназначению в качестве судебного органа конституционного кон-
троля. Компетенция Конституционного Суда РФ может быть изменена
не иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный
закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (примером
434
Данное полномочие содержит Федеральный конституционный закон от 4 июня 2014 г.
№ 9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституцион-
ном Суде Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 23. Ст. 2922.
431
Глава 20
может служить Федеральный конституционный закон от 4 июня 2014 г.

№ 9-ФКЗ).
Все споры, которые по своей юридической природе, характеру и по-
следствиям являются конституционными, разрешаются в порядке кон-
ституционного судопроизводства, что соответствует предназначению
судебного конституционного контроля. В противном случае нарушались
бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе орга-
низации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной
юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1
ст. 47; ч. 2 ст. 118, ст.ст. 125, 126 и 127)435.
В постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П «По делу о проверке кон-
ституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституци-
онного закона “О референдуме Российской Федерации” в связи с жалобой
граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа»436 указанные правовые
позиции получили дальнейшее развитие. Конституционный Суд РФ от-
нес споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос законода-
тельным требованиям, к спорам, являющимся конституционным по своей
природе, а значит, не подлежащим разрешению без участия учрежденно-
го специализированного судебного органа конституционного контроля.
Соответствующие изменения впоследствии были внесены в Федеральный
конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме
Российской Федерации». Отныне они нашли отражение и в Федеральном
конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Феде-
рации».
Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. При
осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается
от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случа-
ях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Конституционный Суд РФ рассматривает и разрешает дела в заседани-
ях, предметом которых являются все вопросы, относящиеся к его полно-
мочиям. Кроме того, на заседаниях принимаются: послания; Регламент
435
См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу
о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Феде-
рации» ; от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального за-
кона “О Прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25.
Ст. 3004 ; 2000. № 16. Ст. 1774.
436
432
Суда; решения о представлении судьи Конституционного Суда РФ к на-

граждению государственной наградой; решения о приостановлении или
прекращении полномочий судьи Конституционного Суда, о наличии ос-
нований для досрочного прекращения полномочий Председателя Суда
или его заместителей.
По общему правилу заседания проходят с проведением слушаний, по-
рядок которых подробно урегулирован Регламентом Конституционного
Суда РФ.
Заседания Конституционного Суда РФ могут проходить без проведе-
ния слушаний, если Суд придет к выводу о том, что вопрос о конституци-
онности нормативного правового акта может быть разрешен на основа-
нии содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного
Суда правовых позиций и проведение слушания не является необходимым
для обеспечения прав заявителя. Дело не подлежит разрешению без про-
ведения слушания, если:
1) органом государственной власти подано ходатайство с возражением
против применения такой процедуры (если разбирательство касается дела
о соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом
власти нормативного правового акта);
2) ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слушаний
необходимо для обеспечения его прав.
Председатель Конституционного Суда РФ и два его заместителя назна-
чаются на должность Советом Федерации по представлению главы госу-
дарства сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ.
Председатель и его заместители по истечении срока их полномочий могут
быть назначены на должность на новый срок.
Председатель (заместители Председателя) Конституционного
Суда РФ может по личному письменному заявлению сложить с себя полно-
мочия, что констатируется решением Суда. Полномочия руководителей
Суда могут быть досрочно прекращены Советом Федерации по представ-
лению Президента РФ в случае, если решением Суда установлено, что они
не исполняют должностные обязанности или исполняют их ненадлежа-
щим образом. Данное решение принимается большинством не менее двух
третей голосов от числа действующих судей тайным голосованием.
Председатель Конституционного Суда РФ: руководит подготовкой за-
седаний Суда, созывает и председательствует на них; вносит на обсуждение
Суда вопросы, подлежащие рассмотрению в его заседаниях; представляет
Конституционный Суд РФ в отношениях с государственными органами и
организациями, общественными объединениями, по уполномочию Суда
433
Глава 20
выступает с заявлениями от его имени; осуществляет общее руководство

аппаратом Конституционного Суда РФ, представляет на утверждение
Суда кандидатуры руководителей аппарата и Секретариата Суда, а также
Положение о Секретариате и структуре аппарата; осуществляет другие
полномочия в соответствии с законодательством и Регламентом Суда.
В рамках своих полномочий Председатель издает приказы и распоря-
жения.
Заместители Председателя Конституционного Суда РФ осуществляют
по уполномочию Председателя его отдельные полномочия, а также вы-
полняют иные обязанности. Если Председатель Суда не в состоянии ис-
полнять свои обязанности, их временно исполняет один из заместителей
Председателя по его уполномочию. В случае невозможности исполнения
обязанностей Председателя одним из его заместителей временное испол-
нение этих обязанностей последовательно переходит к судье, имеющему
наибольший стаж работы в должности судьи Конституционного Суда РФ,
а при равном стаже – к старейшему по возрасту судье.
Деятельность Конституционного Суда РФ обеспечивает аппарат, со-
стоящий из Секретариата и иных структурных подразделений. Секрета-
риат Суда осуществляет организационное, научно-аналитическое, ин-
формационно-справочное и иное обеспечение Суда; проводит прием
посетителей; рассматривает обращения в предварительном порядке и в
случаях, когда они не затрагивают вопросов, требующих изучения судья-
ми; содействует судьям в подготовке дел к рассмотрению в заседаниях и на
совещаниях; изучает и обобщает деятельность государственных органов
по обеспечению исполнения решений Конституционного Суда РФ. Иные
подразделения аппарата осуществляют материально-техническое и соци-
ально-бытовое обеспечение деятельности Суда.
Порядок определения очередности рассмотрения дел в заседаниях,
правила процедуры и этикета в заседаниях, особенности делопроизводства
в Суде, требования к работникам аппарата и иные вопросы внутренней де-
ятельности Суда подробно регулируются Регламентом Конституционно-
го Суда РФ437. Регламент предусматривает проведение рабочих совещаний
для рассмотрения вопросов, которые не требуют заседаний Конституци-
онного Суда РФ. Решения рабочих совещаний судей имеют обязательный
характер для судей и сотрудников аппарата. В целях предварительного
изучения и подготовки проектов решений по вопросам изменения Ре-
гламента, обобщения практики, кадровым, бюджетным и другим вопро-
437
Принят Конституционным Судом РФ 24 января 2011 г.
434
сам Конституционный Суд РФ вправе создавать комиссии из числа судей

(как временные, так и постоянные; с возможным участием сотрудников
аппарата). Для проверки обстоятельств, связанных с предположением о
совершении судьей порочащего поступка, осуществлении им занятий или
совершении им действий, не совместимых с должностью судьи, а равно для
проверки фактов, свидетельствующих о неисполнении или ненадлежащем
исполнении Председателем, его заместителями должностных обязанно-
стей, создается специальная комиссия с указанием срока ее действия.
В прошлое ушла такая форма конституционного судопроизводства, как
заседания палат Суда. Ранее Конституционный Суд РФ состоял из двух
палат, включавших десять и девять судей соответственно, состав которых
определялся путем жеребьевки. Поэтому существовало два вида заседа-
ний: пленарные заседания, в которых принимали участие все судьи; засе-
дания палат с участием судей, входивших в состав соответствующей пала-
ты. Упразднение палат Конституционного Суда РФ, практики проведения
их заседаний состоялось в ноябре 2010 г.438 По мнению Н.В. Витрука, это
ошибочный шаг: «Создание палат в структуре Конституционного Суда
при условии, что решения палат являлись решениями Конституционного
Суда, было продиктовано желанием ускорить рассмотрение дел и учиты-
вало мировую практику иных конституционных судов. Сейчас можно про-
гнозировать удлинение сроков рассмотрения дел с шести до девяти и бо-
лее месяцев»439.
§ 3. Правила судопроизводства в Конституционном

Суде Российской Федерации
В основе конституционного судопроизводства находятся общие для

российской судебной системы принципы независимости, гласности, со-
стязательности и равноправия сторон, осуществления судопроизводства
на русском языке (с возможностью давать пояснения на другом языке и
пользоваться услугами переводчика). Для конституционного судопроиз-
водства характерны также принципы коллегиальности (принятие решения
теми судьями, которые участвовали в рассмотрении дела в судебном за-
седании), устности (Суд заслушивает объяснения сторон, показания экс-
438
См.: Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ «О внесении
изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской
439
Витрук Н.В. Право, демократия и личность в конституционном измерении. М., 2012. С. 328.
435
Глава 20
пертов и свидетелей, оглашает имеющиеся документы) и непрерывности

судебного разбирательства (за исключением времени, отведенного для
отдыха или необходимого для подготовки участников процесса к дальней-
шему разбирательству, а также для устранения обстоятельств, препятству-
ющих нормальному ходу заседания).
Законодательство о Конституционном Суде РФ предусматривает осо-
бенности производства по отдельным категориям дел, касающиеся, глав-
ным образом, регламентации права на обращение в Суд, его допустимо-
сти, пределов проверки и итогового решения.
Между тем независимо от категории дел вычленяются общие стадии
конституционного судопроизводства: стадия внесения обращения (в фор-
ме запроса, ходатайства или жалобы); стадия судебного разбирательства
(включает подготовительную часть, рассмотрение дела по существу и вы-
несение решения)440.
Поводом к рассмотрению дела является обращение в Конституционный
Суд РФ в форме запроса, ходатайства или жалобы. Основанием к рассмо-
трению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том,
соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор
между органами государственной власти, не вступивший в силу междуна-
родный договор. Основанием может стать обнаружившееся противоре-
чие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компе-
тенции, неопределенность в понимании положений Конституции РФ или
выдвижение Государственной Думой обвинения Президента РФ в госу-
дарственной измене или совершении иного тяжкого преступления (в за-
висимости от категории дела).
Обращение направляется в Конституционный Суд РФ в письменной
форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лица-
ми). В обращении должны быть указаны:
1) Конституционный Суд РФ в качестве органа, в который направляет-
ся обращение;
2) наименование заявителя (в жалобе гражданина – фамилия, имя, от-
чество); адрес и иные данные о заявителе;
3) необходимые данные о представителе заявителя и его полномо-
чия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по
должности;
4) наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, ко-
торый подлежит проверке, либо участвующего в споре о компетенции;
440
См.: Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007.
С. 423.
436
5) нормы Конституции РФ и Федерального конституционного закона,

дающие право на обращение в Конституционный Суд;
6) точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и
иные данные о подлежащем проверке акте, о положении Конституции РФ,
подлежащем толкованию;
7) конкретные (указанные в Федеральном конституционном законе
«О Конституционном Суде Российской Федерации») основания к рас-
смотрению обращения;
8) позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обо-
снование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ;
9) требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой
к Конституционному Суду;
10) перечень прилагаемых к обращению документов.
К направляемому в Конституционный Суд РФ обращению прилагают-
ся текст акта, подлежащего проверке (или положения Конституции РФ,
подлежащего толкованию); доверенность или иной документ, подтверж-
дающий полномочия представителя, а также копии документов, подтверж-
дающих право лица выступать в Конституционном Суде РФ в качестве
представителя; документ об уплате государственной пошлины; перевод на
русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом
языке441.
Статья 333.23 Налогового кодекса РФ определила следующие разме-
ры государственной пошлины, уплачиваемой по делам, рассматриваемым
Конституционным Судом РФ:
1) при направлении запроса или ходатайства – 4500 руб.;
2) при направлении жалобы организацией – 4500 руб.;
3) при направлении жалобы физическим лицом – 300 руб.
При этом Суд, исходя из имущественного положения плательщика,
вправе освободить его от уплаты государственной пошлины либо умень-
шить ее размер, а также отсрочить (рассрочить) ее уплату.
Запросы судов, запросы о толковании Конституции РФ, ходатайства
Президента РФ по спорам о компетенции, когда он в этих спорах не явля-
ется стороной, запросы по даче заключения о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной изме-
не или совершении иного тяжкого преступления государственной пошли-
ной не оплачиваются. Государственная пошлина возвращается в случаях,
441
К обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается
вызвать в заседание Конституционного Суда РФ, а также другие документы и материалы.
437
Глава 20
если обращение не было принято к рассмотрению или в случаях прекраще-

ния производства по делу.
Председатель Конституционного Суда РФ поручает одному или не-
скольким судьям предварительное изучение обращения, которое должно
быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обраще-
ния. Предварительное изучение обращения судьей (судьями) является
обязательной стадией производства в Конституционном Суде РФ, а за-
ключение судьи докладывается в заседании Суда. При предварительном
изучении разрешается направлять копии обращения органу или должност-
ному лицу, издавшему либо подписавшему оспариваемый акт (государ-
ственному органу, чья компетенция оспаривается), с указанием срока для
представления отзыва в Конституционный Суд РФ, а также запрашивать
консультации специалистов или мнения заинтересованных субъектов по
поставленным в обращении вопросам.
Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принима-
ется Конституционным Судом РФ в заседании не позднее трех месяцев с
момента регистрации обращения. В случаях, не терпящих отлагательства,
Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам
с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, про-
цесса вступления в силу оспариваемого международного договора Рос-
сийской Федерации до завершения рассмотрения дела.
Конституционный Суд РФ принимает решение об отказе в принятии
обращения к рассмотрению в случаях, если:
1) разрешение вопроса, поставленного в обращении, не подведом-
ственно Конституционному Суду;
2) обращение не является допустимым;
3) по предмету обращения Конституционным Судом ранее было вы-
несено постановление, сохраняющее свою силу, за исключением случаев,
предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Консти-
туционном Суде Российской Федерации»;
4) акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или
утратил силу, за исключением случаев, когда он продолжает применяться к
правоотношениям, возникшим в период его действия.
Обращение в Конституционный Суд РФ также может быть отозвано
заявителем до начала рассмотрения дела в заседании, что влечет прекраще-
ние производства по делу.
Законодательные и регламентные нормы довольно подробно регули-
руют вопросы, касающиеся слушания дел в заседаниях Суда. Соответству-
ющие нормы затрагивают процедурные вопросы созыва заседания, на-
438
значения и подготовки дела к слушанию, особенности статуса участников

процесса, порядок исследования вопросов, случаи проведения закрытых
заседаний, соединения дел, отложения слушаний по делу.
Итоговое решение по рассматриваемому делу принимается в закрытом
совещании, в котором участвуют только судьи, рассматривающие дело.
В ходе совещания судья вправе свободно излагать свою позицию и просить
других судей уточнить их позиции. В протоколе совещания фиксируются
вопросы, ставившиеся на голосование, и результаты голосования. Прото-
кол подписывается всеми присутствовавшими судьями и не подлежит огла-
шению. Судьи и другие лица, присутствовавшие на закрытом совещании,
не вправе разглашать содержание дискуссии и результаты голосования.
Итоговые решения Конституционного Суда РФ принимаются в виде
постановлений, заключений и определений. Итоговое решение Конституци-
онного Суда РФ по существу вопросов о соответствии Конституции РФ
федеральных законов и иных нормативных актов, договоров, спора о
компетенции, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод
граждан законом, примененным в конкретном деле, по запросам судов
о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном
деле, о толковании Конституции РФ, о соответствии Конституции РФ
вопроса, выносимого на референдум, именуется постановлением. Поста-
новления выносятся именем Российской Федерации. Итоговое решение
Конституционного Суда РФ по существу запроса о соблюдении установ-
ленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной
измене или совершении иного тяжкого преступления именуется заклю-
чением. Все иные решения Конституционного Суда РФ, принимаемые в
ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются
определениями.
Решение принимается открытым голосованием путем поименного
опроса судей, при этом председательствующий во всех случаях голосует
последним. По общему правилу, решение Конституционного Суда РФ
считается принятым при условии, что за него проголосовало большинство
участвовавших в голосовании судей. Если при принятии решения по делу о
проверке конституционности нормативного акта, договора между органа-
ми государственной власти, не вступившего в силу международного дого-
вора Российской Федерации голоса разделились поровну, решение счита-
ется принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Решение
по спорам о компетенции во всех случаях принимается большинством
голосов. Решение о толковании Конституции РФ принимается большин-
ством не менее двух третей от общего числа судей. Судья Конституцион-
439
Глава 20
ного Суда РФ не вправе воздержаться при голосовании или уклониться от

голосования.
Особое значение итоговых решений Конституционного Суда РФ за-
ключается в исключительных правовых последствиях их принятия.
В случае если в течение шести месяцев после опубликования решения
Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не
будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признан-
ному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично,
уполномоченные законом государственный орган или должностное лицо
приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании та-
кого нормативного акта либо договора недействующим.
С момента провозглашения постановления Конституционного
Суда РФ о признании не соответствующими Конституции не вступившего
в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных
его положений международный договор не подлежит введению в действие
и применению. Это значит, что он не может быть ратифицирован, утверж-
ден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом.
В случае если Конституционный Суд РФ признает издание акта не вхо-
дящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт
утрачивает силу со дня, указанного в решении.
В случае если Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело по жалобе
граждан или по запросам судов, принял постановление о признании зако-
на либо отдельных его положений не соответствующими Конституции, о
признании оспариваемых заявителем положений нормативного правово-
го акта аналогичными нормам, ранее признанным не соответствующими
Конституции, данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в
обычном порядке. В этом случае гражданам и (или) их объединениям, об-
ратившимся в Конституционный Суд, за счет средств соответствующего
бюджета возмещаются судебные расходы, а также компенсация за факти-
ческую потерю времени.
Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, явля-
ется официальным и обязательным для всех представительных, исполни-
тельных и судебных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных
лиц, граждан и их объединений.
Столь внушительный вес решений Конституционного Суда РФ без
всяких сомнений оправдан и предопределен основными целями деятель-
ности этого специализированного судебного органа конституционного
контроля.
440
Глава 21
Конституционно-правовые основы
организации и деятельности
органов прокуратуры. Следственный
комитет Российской Федерации
§ 1. Становление и развитие
российской прокуратуры
Создание российской прокуратуры связано с государственными ре-
формами, осуществленными Петром I, который учредил в России органы,
специально предназначенные для контроля и надзора за законностью дея-
тельности аппарата чиновников. Вначале это был институт фискалов, а за-
тем – прокуроров.
В соответствии с Указом Петра от 12 января 1722 г. о создании про-
куратуры при Правительствующем Сенате была учреждена должность
генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью
деятельности государственных органов. Одновременно по замыслу им-
ператора прокуратура наделялась существенными функциями по защите
прав граждан442.
Прокуратура создавалась в России как орган императорской власти,
осуществляющий от ее имени и по ее поручению постоянный надзор и
контроль за действиями и решениями Сената и других центральных и
местных учреждений. Суть должности прокурора Петр I выразил словами:
«Сей чин яко око наше». С тех пор в общественном сознании закрепилось
представление о прокуроре как об «оке государевом».
Функции прокуратуры были довольно широки. И хотя они постепен-
но видоизменялись, основным назначением прокуратуры практически на
всех этапах ее существования (вплоть до 1864 г.) был надзор за исполнени-
ем законов всеми государственными и общественными органами, а также
российскими подданными.
442
См.: Указ от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных
судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих
людей» ; Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» ; Указ от 17 апреля
1772 г. «О хранении прав гражданских» // Российское законодательство X–XX веков. В 9 т.
Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 182–199.
441
Глава 21
В отдельные периоды отечественной истории (особенно во време-

на царствования Екатерины II и Павла I) генерал-прокурор выступал не
только как блюститель законности, но и как министр внутренних дел443.
При Александре I, когда в 1802 г. было создано Министерство юстиции,
генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская
прокуратура постепенно превратилась в органы юстиции на местах.
Судебная реформа 1864 г. ознаменовала поворот прокуратуры от ис-
полнения миссии всеобщего блюстителя законности, «ока государева» к
функции обвинительной власти – «обличения обвиняемых перед судом».
Отцы судебной реформы ввели прокурора в уголовное судопроизводство,
ликвидировали инквизиционный процесс, но вместе с ним и так называемый
общий надзор, осуществлявшийся прокуратурой в дореформенный период.
Судебные уставы 1864 г. вверяли прокурорский надзор в судах обер-
прокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим
наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Полномочия
прокуроров конкретизировались уставами уголовного и гражданского
судопроизводства. По статьям 278–287 Устава уголовного судопроизвод-
ства прокуроры осуществляли надзор за деятельностью судебных следова-
телей, могли присутствовать при производстве любых следственных дей-
ствий, давать указания следователю, контролировать взятие обвиняемого
под стражу, требовать дополнительного расследования. По окончании
предварительного следствия прокурор давал заключение о предании об-
виняемого суду. Обвинительный акт направлялся прокурором в суд. Уча-
ствуя в судебном разбирательстве, он поддерживал обвинение, выступал
в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право
на принесение апелляционного или кассационного протеста.
В таком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. После
Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. Однако
уже в 1921 г. со всей остротой встал вопрос о воссоздании институтов про-
курорского надзора, поскольку беззаконие в стране приняло угрожающие
размеры. Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда предсе-
дателем ВЦИК было подписано Положение о прокурорском надзоре444.
Таким образом, до 1864 г. российская прокуратура была учреждением
надзорного типа, затем в основном осуществляла уголовное преследова-
443
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век.
М., 1994 ; Их же. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995 ;
Их же. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX – начало
XX в. М., 1996.
444
Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.
442
Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…
ние, а с 1922 г. она стала выполнять функции и надзора за исполнением

законов, и уголовного преследования.
Поначалу созданная прокуратура не была самостоятельным органом.
В течение длительного периода времени она находилась в составе Нарко-
мюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 г., – при Верховном Суде СССР,
осуществляя надзор за законностью в стране во взаимодействии с органа-
ми юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и про-
курором республики.
Важным событием в истории прокуратуры стало принятие 20 июня
1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокурату-
ры Союза ССР», а 17 декабря 1933 г. – постановления, утвердившего По-
ложение о Прокуратуре Союза ССР445. В нем были определены функции
Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, структура органов, а
также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законно-
стью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предваритель-
ным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообраз-
ным применением законов судебными органами, надзор за законностью и
правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.
В период массовых репрессий, когда деятельность правоохранитель-
ных органов была деформирована, на первый план вышли карательные
учреждения (ОГПУ, НКВД, МГБ). Неблаговидная миссия обвинителей в
довоенных и послевоенных тайных и «гласных» процессах существенно
компрометировала прокурорскую систему в целом.
В период хрущевской оттепели, ознаменовавшей отказ от жесткой ста-
линской уголовной политики, важным шагом в развитии прокуратуры ста-
ло утверждение 28 декабря 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в
СССР446. Оно определяло задачи, полномочия прокуроров, средства про-
курорского реагирования на выявленные нарушения закона в уголовном
и гражданском судопроизводстве. Были преобразованы и органы воен-
ной прокуратуры. Из Положения о военной прокуратуре, утвержденного
14 декабря 1966 г., следовало, что она входит в систему органов советской
прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.
Принятие Конституции СССР 1977 г. обусловило необходимость под-
готовки закона о прокуратуре СССР, принятого 30 ноября 1979 г.447 В нем
445
Собрание законов СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.
446
Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
447
Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного
Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
443
Глава 21
нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие прин-

ципы организации и функционирования органов советской прокуратуры,
главные направления их деятельности. В его развитие было принято и 4 ав-
густа 1981 г. утверждено новое Положение о военной прокуратуре.
Распад СССР, новые политико-правовые и экономические условия
жизни страны существенно изменили правовое положение и роль проку-
ратуры. Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес
принятый 17 января 1992 г. Закон РФ «О прокуратуре Российской Феде-
рации» (далее – Закон о прокуратуре). Однако в то время еще действовала
Конституция РСФСР 1978 г., да и сам Закон о прокуратуре в определен-
ной степени ограничил объем и полномочия прокурорского надзора по
сравнению с ранее действовавшим законодательством.
Конституция РФ в ст. 129 устанавливала, что прокуратура есть единая
централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вы-
шестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вместе с тем Конституция
не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и
другие вопросы ее организации и деятельности к предмету регулирования
специального закона.
Указанный факт стал одной из причин существования различных под-
ходов к определению функций и полномочий, а, следовательно, и места
прокуратуры в государственном механизме России. В частности, предлага-
лось ликвидировать надзорные функции российской прокуратуры, свести
ее деятельность к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сто-
рон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи
не получили общественной поддержки. В условиях такой идеологической
борьбы большой группой ученых и практиков была создана Концепция
развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период448,
которая прошла всестороннюю апробацию. На ее основе был разработан
и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168‑ФЗ
«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
“О прокуратуре Российской Федерации”»449, изложивший его в новой ре-
дакции.
Нормы этого закона исходили из того, что место прокуратуры в си-
стеме государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для
448
Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период) /
Ю.И. Скуратов (рук. авт. кол., отв. ред.), А.Д. Бойков, Г.В. Дашков и др. М., 1994.
449
Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. См. также: Комментарий к Федераль-
ному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (с приложением вневедомственных
нормативных актов). М., 1996.
444
определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее

правового статуса, организационного построения, форм и методов дея-
тельности.
Наличие фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполни-
тельной и судебной), олицетворяющих единую государственную власть и
ее разделение, не исключает возможности существования иных функци-
онально самостоятельных правовых институтов. Их функционирование
определяется реальными потребностями государственно-правовой жиз-
ни, необходимостью демократического контроля и сдерживания любой из
основных ветвей власти. Актуальным в связи с этим представляется разви-
тие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции кон-
трольной власти.
В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из эле-
ментов системы сдержек и противовесов. Она выявляет любые нарушения
законов, от кого бы они ни исходили, принимает меры к их устранению.
Одновременно своей деятельностью прокуратура способствует взаимо-
действию разделенных властей, их согласованному функционированию
как единой государственной власти.
Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти мо-
жет разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и противове-
сов, усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и
судебная власть так или иначе применяют законы. Если не иметь независи-
мого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма
реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокура-
туру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет
надзор за исполнением законов представительными органами и в опреде-
ленной мере – судебной властью.
Из содержания Конституции РФ следовало, что прокуратура не может
относиться к органам судебной или исполнительной власти. По статье 118
Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется
только судом, а ст. 77 устанавливает, что федеральные и региональные ор-
ганы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие
на территории субъекта РФ, являются федеральными органами – звенья-
ми единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конститу-
ции РФ).
Существенные изменения в организации и деятельности органов про-
куратуры были связаны с выделением из ее состава следственных подраз-
делений и их организационным объединением первоначально в составе
445
Глава 21
Следственного комитета при прокуратуре РФ450, а затем и в Следствен-

ном комитете РФ451. Соответствующие решения были мотивированы не-
обходимостью повышения уровня организационной и процессуальной
самостоятельности следствия, сосредоточенного ранее в системе органов
прокуратуры, а также важностью исправления ситуации, при которой про-
куратура объединяла в своем составе следственные подразделения и струк-
туры, осуществляющие надзор за расследованием уголовных дел, что, по
мнению авторов реформы, снижало объективность и принципиальность
последнего.
Можно было предположить, что изъятие следственных подразделений
из состава органов прокуратуры, повышение их процессуальной и орга-
низационной самостоятельности будет сопряжено с мерами по усилению
прокурорского надзора за органами Следственного комитета. Но этого
не произошло. Органы прокуратуры не только утратили ряд полномочий
по осуществлению своей функции уголовного преследования (в частно-
сти, потеряли право на возбуждение уголовных дел), но и лишились ряда
надзорных полномочий, причем не только по отношению к подразделени-
ям Следственного комитета, но по отношению к следственным органам
МВД, ФСБ, наркоконтроля. Так, в частности, прокурор лишился полно-
мочий по процессуальному руководству расследованием преступлений,
даче обязательных указаний о расследовании уголовного дела, принятии
решений об отмене меры пресечения, производстве отдельных следствен-
ных действий. Резко сужен перечень постановлений следователя, которые
может отменить прокурор, он не принимает решения о продлении сроков
следствия и т.д. Замена внутриведомственным процессуальным контролем
ряда важнейших надзорных полномочий прокурора не привела к обеспе-
чению должного уровня законности в деятельности следственных подраз-
делений.
Ряд изменений в конституционно-правовой статус прокуратуры был
внесен Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от
5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации
и прокуратуре Российской Федерации»452. Было уточнено название гла-
450
См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87‑ФЗ «О внесении изменений в Уголов-
но-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре
Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
451
См.: Федеральный закон от 22 декабря 2010 г. № 403‑ФЗ «О Следственном комитете
452
446
вы 7 Конституции РФ, которая ныне именуется «Судебная власть и про-

куратура». Из части 1 ст. 129 Конституции РФ была изъята формула о том,
что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизо-
ванную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному прокурору Российской Федерации». Был введен новый
порядок назначения на должность заместителей Генерального прокуро-
ра РФ – они отныне назначаются Советом Федерации не по представле-
нию Генерального прокурора, а по представлению Президента РФ (ч. 3
ст. 129 Конституции РФ). Изменен порядок назначения на должность и
освобождения от должности прокуроров субъектов РФ, которые назна-
чаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ
по предоставлению Генерального прокурора, согласованному с субъек-
тами РФ. Президентом РФ назначается на должность и освобождается от
должности и ряд иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и
приравненных к ним прокуроров. Вполне очевидно, что поправки в Кон-
ституции РФ, затрагивающие институт прокуратуры, существенным обра-
зом усилили влияние главы государства на формирование и функциониро-
вание системы органов прокуратуры.
§ 2. Система органов прокуратуры

Российской Федерации и организационные
основы ее построения
Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизо-

ванную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федера-
ции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих
на территории страны законов, уголовное преследование в соответствии с
полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодатель-
ством, координацию деятельности правоохранительных органов по борь-
бе с преступностью. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, возло-
женные на нее федеральными законами.
Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура
Российской Федерации (высшее звено), прокуратуры республик в ее со-
ставе, прокуратуры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга
и Севастополя, автономной области, автономных округов, городов и рай-
онов, специализированные звенья прокурорской системы, научные и об-
разовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся
юридическими лицами.
447
Глава 21
Образование, реорганизация и ликвидация органов и организаций

прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Ге-
неральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Рос-
сийской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему,
не допускаются.
В основе построения системы прокурорских органов лежит террито-
риально-государственное и административное устройство России, уста-
новленное Конституцией РФ. Система территориальных прокуратур
адекватна федеративному устройству России, то есть в каждом субъек-
те РФ имеется своя прокуратура.
В прокуратурах субъектов РФ действуют сообразно административ-
но-территориальному делению прокуратуры городов и районов, которые
непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик,
краев, областей, автономной области, автономных округов. Для более дей-
ственного и оперативного прокурорского надзора, приближения проку-
рорских органов к населению в городах – столицах республик, в краевых
и областных центрах образуются прокуратуры городов с подчинением им
районных прокуратур. В ряде случаев наименования прокуратур отража-
ют особенности территориального деления некоторых субъектов РФ. Так,
в Республике Саха (Якутия) имеются прокуратуры улусов, в Республике
Тыва – прокуратуры кожуунов, а не районов.
В отдельных городах отсутствует районное деление и образованы ад-
министративные округа. В соответствии с этим создаются прокуратуры
административных округов, которым придается статус прокуратур город-
ских районов. В большинстве субъектов РФ имеются только прокуратуры
городов и районов. Однако в отдельных из них образованы межрайонные
прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких
районов.
Специфична организация органов прокуратуры в Москве, где согласно
Уставу города Москвы созданы муниципальные районы и административ-
ные округа. С учетом этого в столице действуют межрайонные прокурату-
ры, обеспечивающие надзор на территории ряда муниципальных районов,
и прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур
городов с районным делением. Прокуроры административных округов
осуществляют руководство межрайонными прокурорами и непосред-
ственно надзирают за исполнением законов на подведомственной им тер-
ритории. Все эти прокуроры подчинены прокурору города Москвы.
К числу специализированных прокуратур относятся военные, транс-
портные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за
448
соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, а также про-

куратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно-террито-
риальных образованиях и на режимных объектах.
Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, кото-
рая на правах структурного подразделения входит в Генеральную прокура-
туру РФ. Главный военный прокурор является заместителем Генерального
прокурора РФ. Структуру военной прокуратуры составляют прокуратуры
военных округов и флотов, приравненные по своему статусу к прокурату-
рам субъектов РФ. Сюда же включены прокуратуры гарнизонов, объеди-
нений и соединений, имеющие статус прокуратур городов и районов.
В системе транспортных прокуратур в последнее время произошли су-
щественные изменения. Окружные прокуратуры на транспорте были лик-
видированы в 2001 г. как «неэффективное звено в структуре спецпрокура-
тур». Однако в 2007 г. Генеральный прокурор РФ издал приказ о создании
с 1 июля 2007 г. пяти окружных транспортных прокуратур – в Нижнем
Новгороде, Екатеринбурге, Иркутске, Новосибирске и Хабаровске. Ранее
были созданы аналогичные прокуратуры в Москве, Санкт-Петербурге и
Ростове-на-Дону.
К их компетенции отнесено осуществление на территории ряда субъ-
ектов РФ, входящих в состав федеральных округов, надзора за исполнени-
ем законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере
деятельности железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего
водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами фе-
деральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов РФ
и местного самоуправления, органами внутренних дел на транспорте и та-
моженными органами, коммерческими и некоммерческими организация-
ми, их должностными лицами, органами управления и руководителями.
Прокуратуры закрытых административно-территориальных обра-
зований осуществляют надзор за исполнением законов в закрытых адми-
нистративно-территориальных образованиях, на особо важных режим-
ных объектах и в воинских формированиях ряда министерств и ведомств.
Перечень особо важных режимных объектов определяется Правитель-
ством РФ.
В настоящее время практически во всех субъектах РФ образованы
межрайонные природоохранные прокуратуры со статусом районных,
подчиненные прокурорам республик, краев, областей, автономных окру-
гов. Природоохранные прокуроры осуществляют надзор за исполнени-
ем законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических
прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учрежде-
449
Глава 21
ниями, организациями, их должностными лицами, общественными объ-

единениями.
В целях усиления влияния на состояние законности при исполнении
уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительно-
го характера, назначаемых судом, функционируют прокуратуры по надзору
за законностью исполнения уголовных наказаний. Они имеют статус район-
ных прокуратур и подчиняются прокурорам субъектов РФ. На прокуроров
по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях возло-
жены обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов и
соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина в исправительных учреждениях.
Структура органов прокуратуры следующая.
Генеральная прокуратура РФ возглавляется Генеральным прокуро-
ром, который имеет первого заместителя и 14 заместителей (включая за-
местителей, работающих в федеральных округах Российской Федерации,
где созданы соответствующие управления Генеральной прокуратуры).
В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генераль-
ного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей
(по должности), других прокурорских работников, назначаемых Гене-
ральным прокурором.
Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и
старших помощников по особым поручениям, статус которых соответству-
ет статусу начальников управлений, а также помощников и помощников
по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместите-
лей начальников управлений. Помощников по особым поручениям со ста-
тусом заместителей начальников управлений имеют и его заместители.
В структуру центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ
входят главная военная прокуратура, главные управления, управления
(главное организационно-инспекторское управление, главное управле-
ние кадров, главное управление по надзору за исполнением федерально-
го законодательства и ряд других), отделы на правах управлений (первый
отдел, отдел реабилитации жертв политических репрессий и др.), отделы
в составе управлений (отдел по делам несовершеннолетних и молодежи).
В Генеральной прокуратуре действует научно-консультативный совет
для рассмотрения вопросов организации и деятельности органов проку-
ратуры.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается
от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ, сроком на
пять лет. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Ге-
450
нерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов

Совета Федерации, то Президент представляет ему новую кандидатуру.
Генеральный прокурор руководит деятельностью органов прокуратуры
и осуществляет контроль за их работой. Он издает обязательные для испол-
нения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы,
указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопро-
сы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации
мер материального и социального обеспечения ее работников. В пределах
выделенной штатной численности и фонда оплаты труда он устанавлива-
ет штаты и структуру Генеральной прокуратуры, штаты и структуру под-
чиненных органов и учреждений прокуратуры. В соответствии со ст. 40.5
Закона о прокуратуре Генеральный прокурор назначает на должность и ос-
вобождает от нее начальников главных управлений, управлений и отделов
и их заместителей, советников, своих помощников по особым поручениям
и помощников по особым поручениям своих заместителей, старших про-
куроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов.
Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального
Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопо-
рядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности ис-
полнения им своих обязанностей их выполняет его первый заместитель.
Если последний также отсутствует или в силу каких-то обстоятельств (бо-
лезни и др.) не может выполнять обязанности Генерального прокурора, то
их выполнение возлагается на одного из его заместителей.
Как уже отмечалось выше, Генеральный прокурор вносит Президен-
ту РФ представления о назначении на должность и об освобождении от
должности заместителей Генерального прокурора, которые назначают-
ся на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по
представлению Президента РФ.
Коллегия Генеральной прокуратуры РФ является совещательным орга-
ном, на заседаниях которого рассматриваются наиболее важные вопросы
работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с органи-
зацией надзора и управления, исполнения приказов и указаний Генераль-
ного прокурора. Работа коллегии строится на основе планов. На основа-
нии решений коллегии Генеральный прокурор издает приказы, которые
обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений
прокуратуры.
Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные
специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими
451
Глава 21
прокурорами, которые назначаются на должность и освобождаются от

должности Президентом России по представлению Генерального про-
курора.
Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят
деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним
прокуратур на основе законов, действующих на территории России, и нор-
мативных актов Генерального прокурора. Они издают приказы, указания,
распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работника-
ми, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и
подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда,
установленных Генеральным прокурором. Они имеют первых заместите-
лей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором. В прокурату-
рах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализирован-
ных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ
(председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и
других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Фе-
дерации.
Коллегии прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур
на своих заседаниях рассматривают наиболее важные вопросы, связанные
с деятельностью органов прокуратуры, выполнением приказов и указаний
Генерального прокурора по осуществлению надзора за исполнением за-
конов и борьбе с преступностью, заслушивают отчеты начальников управ-
лений и отделов, нижестоящих прокуроров, обсуждают вопросы подбора,
расстановки и воспитания кадров, проекты приказов.
В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах об-
разуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управле-
ний). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются
старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе
управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ, назначаются на
должность и освобождаются ими от должности.
В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших по-
мощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров
управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуро-
ров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и стар-
ших следователей и их помощников, которые назначаются на должность
и освобождаются от должности прокурорами субъектов РФ. Прокуроры
субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь назначаемых
ими на должность и освобождаемых ими от должности помощников по
особым поручениям.
452
Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные

специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими
прокурорами, которые назначаются на должность и освобождаются от
должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны выше-
стоящим прокурорам и Генеральному прокурору. В этих прокуратурах
устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших
помощников и помощников, старших прокуроров и прокуроров и их по-
мощников, назначаемых на должность и освобождаемых от нее прокуро-
ром соответствующего субъекта Федерации.
Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью
районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим проку-
рорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов
и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.
§ 3. Принципы организации и деятельности

прокуратуры Российской Федерации.
Функции органов прокуратуры
В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре организация и деятель-

ность органов прокуратуры осуществляются на принципах единства про-
курорской системы, ее централизации, независимости, законности и глас-
ности.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализи-
рованные прокуратуры, действующие на территории Российской Федера-
ции, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее
территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему проку-
ратуры России, не допускаются. Каждый прокурор действует на соответ-
ствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Россий-
ской Федерации как часть единой федеральной системы.
Все прокуроры наделены в пределах своей компетенции едиными
полномочиями и правовыми средствами их реализации. Действие прин-
ципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор мо-
жет поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, наоборот,
принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора,
изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально
предусмотренных в законе.
Принцип централизации органов прокуратуры говорит о том, что они
имеют четкую иерархию: нижестоящие органы подчиняются всем выше-
453
Глава 21
стоящим и Генеральному прокурору РФ. По его представлению назначают-

ся на должность и освобождаются от должности заместители Генерального
прокурора, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры.
Прокуроры городов и районов, специализированных прокуратур на-
значаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от
порядка назначения все прокуроры подчинены и подотчетны ему. Выше-
стоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров
и осуществляют контроль за ней. Приказы, указания, распоряжения, по-
ложения и инструкции Генерального прокурора обязательны для исполне-
ния всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все
свои функциональные решения и действия каждый прокурор осуществля-
ет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов
проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями
полноты, всесторонности и объективности.
Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от фе-
деральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных
объединений. Воздействие в какой-либо форме этих органов, политиче-
ских партий, других общественных объединений или их представителей на
прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепят-
ствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответ-
ственность (дисциплинарную, административную, а также применение в
судебном порядке мер различного характера).
Чтобы обеспечить независимость функционирования органов проку-
ратуры, закон запрещает их работникам быть членами выборных и иных
органов, образуемых органами государственной власти и органами мест-
ного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться члена-
ми общественных объединений, преследующих политические цели, и при-
нимать участие в их деятельности. Создание общественных объединений,
преследующих политические цели, в органах и учреждениях прокуратуры
не допускается. Прокуроры в своей работе не связаны решениями обще-
ственных объединений.
Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществля-
ют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории
Российской Федерации законами. Законность есть основа демократиче-
ского общества и правового государства. Законность для общества – орга-
низующее начало, для прокуратуры – методологическая основа отправле-
ния всех ее функций.
454
Принцип гласности – это открытость деятельности органов прокура-

туры, доступность ее для граждан, средств массовой информации. Путем
реализации данного принципа общество осуществляет контроль за де-
ятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи действие
принципа гласности повышает уровень информированности населения о
состоянии законности в стране и деятельности прокуратуры по обеспече-
нию прав и свобод граждан, недостатках в этой работе, позволяет им об-
ращаться в органы прокуратуры с сообщениями об известных им фактах
правонарушений. Последовательное соблюдение принципа гласности ак-
тивно работает на укрепление законности.
В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и
учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано са-
мостоятельное структурное подразделение – управление взаимодействия
со средствами массовой информации. На него возложена обязанность ин-
формировать через печать, радио, телевидение о состоянии законности в
стране, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными ор-
ганами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законно-
сти. Управление организует и готовит для средств массовой информации
материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и
проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граж-
дан, борьбе с преступностью и иными правонарушениями.
Законодательство устанавливает пределы гласности в деятельности ор-
ганов прокуратуры. Они обязаны действовать гласно в той мере, в какой
это не противоречит требованиям федеральных законов об охране прав и
свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной спе-
циально охраняемой законом тайне.
Одно из проявлений принципа гласности – ежегодный доклад Гене-
рального прокурора о состоянии законности и правопорядка в стране и о
проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания
и Президенту РФ. Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой инфор-
мацией региональные и муниципальные органы власти. Прокуроры пред-
ставляют информацию средствам массовой информации, публикуются на
страницах печати, выступают с лекциями и докладами перед населением.
Место прокуратуры в государственном механизме России предметно
воплощается в ее функциях, осуществляемых с использованием специфи-
ческих форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компе-
тенции).
Функции прокуратуры на различных этапах развития государства не
остаются неизменными. Их «набор» зависит от социальных и правовых
455
Глава 21
условий развития общества и государства. Современную ситуацию отра-

жает перечень функций, закрепленный Законом о прокуратуре.
Одной из основных функций прокуратуры является надзор за исполне-
нием законов участниками общественных отношений. Традиционные осо-
бенности построения российской прокуратуры, ее сильная централизация
обусловлены, прежде всего, необходимостью осуществлять именно над-
зорную функцию.
Согласно законодательству, в целях обеспечения верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и граж-
данина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
прокуратура Российской Федерации осуществляет:
– надзор за исполнением законов, соблюдением прав человека и граж-
данина федеральными органами исполнительной власти, Следственным
комитетом РФ, законодательными и исполнительными органами субъек-
тов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управле-
ния, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осущест-
вления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах
принудительного содержания, органами управления и руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов;
– надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опера-
тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреж-
дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу.
Помимо надзорной функции к числу важнейших направлений деятель-
ности прокуратуры относятся:
– уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установ-
ленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Феде-
рации;
– координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;
– возбуждение дел об административных правонарушениях и проведе-
ние административного расследования в соответствии с полномочиями,
установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях и
другими федеральными законами.
456
Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законода-

тельством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами,
арбитражными судами, оспаривают противоречащие закону решения,
приговоры, определения и постановления судов.
Прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности.
Генеральная прокуратура РФ в пределах компетенции осуществляет
прямые связи с соответствующими органами других государств и между-
народными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения
по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в раз-
работке международных договоров Российской Федерации453.
Осуществляя надзор за исполнением законов, который на практике на-
зывается общим, прокурор может использовать ряд предоставляемых ему
полномочий: беспрепятственно входить на территории и в помещения
предприятий; проверять исполнение законов в связи с заявлениями и
иными сведениями о фактах правонарушений; требовать от должностных
лиц представления необходимых документов; вызывать должностных лиц
и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В случае уста-
новления факта нарушения прав и законных интересов личности прокурор
вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию несудебными органами, опротестовать
противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и ох-
раняемых законом интересов граждан, общества и государства, возбудить
производство об административном правонарушении, внести представле-
ние об устранении нарушений закона. Актами прокурорского реагирова-
ния на нарушение закона являются протесты, представления, постановле-
ния и предостережения прокурора.
Для усиления правозащитного потенциала прокуратуры в законода-
тельстве в качестве отдельного направления ее надзорной деятельности
выделен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При
этом поднадзорными являются в том числе органы управления и руково-
дители коммерческих и некоммерческих организаций. Однако здесь орга-
ны прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должност-
ных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную де-
ятельность организаций.
В качестве примера см.: Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур госу-

453
дарств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с торговлей людьми,

органами и тканями человека (Астана, 3 декабря 2009 г.) // Законность. 2011. № 8.
457
Глава 21
Для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и

гражданина прокурор наделен разнообразными полномочиями, перечень
которых, установленный ст. 27 Закона о прокуратуре, значительно превы-
шает общепринятые в мировой практике права народного правозащитни-
ка (омбудсмена). Прокурор:
– рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о
нарушении прав и свобод человека и гражданина;
– разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
– принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, на-
рушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
– использует полномочия, характерные для общенадзорной деятель-
ности (истребует необходимые документы, вызывает должностных лиц и
граждан для объяснений по поводу нарушений закона, возбуждает произ-
водство об административном правонарушении, принимает меры по орга-
низации уголовного преследования виновных лиц и др.).
В случае нарушения защищаемых в порядке гражданского судопро-
изводства прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по
состоянию здоровья, возрасту либо иным причинам не может лично от-
стаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда на-
рушения затрагивают права и свободы значительного числа граждан либо
в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное
значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном
суде иск в интересах пострадавших.
Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий
права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые
полномочны устранить допущенное правонарушение.
Важное значение для защиты прав граждан имеет надзор прокурора за
исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие. Деятельность этих
органов (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) связана с ограничениями ряда консти-
туционных (прежде всего личных) прав и свобод граждан. Прокурорский
надзор должен противодействовать возможным нарушениям в этой сфере.
Применяются здесь не только уже названные средства прокурорского ре-
агирования, но и другие, предусмотренные уголовно-процессуальным за-
конодательством.
Прокурорский надзор является важным инструментом защиты прав
граждан, находящихся в местах содержания задержанных, местах предва-
рительного заключения, отбывающих наказание. Прокурор обязан систе-
458
матически посещать места содержания задержанных, предварительного

заключения, уголовно-исполнительные учреждения, опрашивать задер-
жанных, арестованных, осужденных, знакомиться с документами, на ос-
новании которых эти лица лишены свободы, проверять на соответствие
законодательству приказы, распоряжения и постановления администра-
ции исправительных колоний и опротестовывать их в случае противоре-
чия закону. Он вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные
в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбыва-
ющих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их
своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного
типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Прокурор обязан немедленно
освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных
оснований в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих
другие меры принудительного характера, либо в нарушение закона под-
вергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению
в судебно-психиатрическое учреждение.
Особая функция прокуратуры – участие прокуроров в рассмотрении дел
судами. Специфика деятельности прокурора состоит в том, что он, с одной
стороны, выступает как субъект судебного разбирательства, а с другой –
осуществляет некоторые надзорные функции в отношении судебных ре-
шений.
Значение прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма
велико. Он обладает широкими процессуальными правами, выполняет воз-
ложенную на него государством функцию государственного обвинителя.
Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника
гражданского судопроизводства, если того требует защита интересов го-
сударства и граждан. Здесь прокурор не подменяет собой истца, он предъ-
являет иск в защиту заинтересованных лиц. Прокурор вступает в процесс
и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возме-
щении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях,
предусмотренных законом (ст. 45 ГПК РФ).
При вынесении судом незаконных или необоснованных решений ор-
ганы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущем-
ленных прав граждан. Законодательство наделяет прокуратуру широкими
полномочиями: прокурор или его заместитель в пределах своей компетен-
ции вправе приносить в вышестоящий суд кассационное или частное пред-
ставление на незаконное или необоснованное судебное решение.
Функцией прокуратуры является участие прокурора в правотвор-
ческой деятельности государства. Прокуроры, осуществляя надзор за
459
Глава 21
исполнением законов во всех сферах правовых отношений, служат для

государства надежным индикатором соответствия действующих зако-
нов потребностям общества. Им должна быть предоставлена реальная
возможность информировать законодательные и иные правотворческие
органы о любом несоответствии права потребностям общества. Отказ от
использования уникальных возможностей прокуратуры для своевремен-
ного преодоления государством возникающих противоречий между ста-
бильностью и динамизмом права совершенно недопустим. В связи с этим
трудно признать оправданным тот факт, что Конституция РФ не включи-
ла Генерального прокурора в перечень субъектов права законодательной
инициативы.
Вдобавок к этому Конституционный Суд РФ признал несоответствую-
щим Конституции РФ норму Закона о прокуратуре, наделяющую проку-
рора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о призна-
нии положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими
федеральному закону454.
Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном
Генеральной прокуратурой порядке проводит антикоррупционную экс-
пертизу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнитель-
ной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ-
ственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их
должностных лиц.
§ 4. Следственный комитет Российской Федерации

«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Россий-
ской Федерации и в Федеральный закон “О прокуратуре Российской
Федерации”» в системе органов прокуратуры было произведено орга-
низационное и кадровое обособление следственных подразделений, вы-
разившееся в создании Следственного комитета при прокуратуре Рос-
сийской Федерации. Его существование в рамках прокуратуры России
порождало известную правовую неопределенность, поскольку в рамках
454
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о
проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253
ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в
связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Госу-
дарственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» //
460
единой централизованной системы появилось автономное подразделе-

ние, не подчиненное Генеральному прокурору РФ. Федеральным законом
от 28 декабря 2010 г. № 403‑ФЗ «О Следственном комитете Российской
Федерации» (далее – Закон о Следственном комитете) данная правовая
неопределенность была преодолена. Следственный комитет был выведен
из состава прокуратуры России и стал полностью самостоятельным и не-
зависимым органом власти.
Следственный комитет является федеральным государственным орга-
ном, осуществляющим в соответствии с законодательством полномочия в
сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установ-
ленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Пре-
зидента РФ.
Глава государства осуществляет руководство деятельностью След-
ственного комитета, утверждает Положение о Следственном комитете,
устанавливает его штатную численность, в том числе штатную числен-
ность военных следственных органов Следственного комитета.
Основными задачами Следственного комитета являются:
– оперативное и качественное расследование преступлений в соответ-
ствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным
законодательством РФ;
– обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообще-
ний о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предва-
рительного расследования, а также защита прав и свобод человека и граж-
данина;
– осуществление процессуального контроля деятельности органов
Следственного комитета и их должностных лиц;
– выявление обстоятельств, способствующих совершению преступле-
ний, принятие мер по устранению таких обстоятельств;
– осуществление в пределах своих полномочий международного со-
трудничества в сфере уголовного судопроизводства;
– разработка мер по реализации государственной политики в сфере ис-
полнения законодательства об уголовном судопроизводстве;
– совершенствование нормативно-правового регулирования в уста-
новленной сфере деятельности;
– определение порядка формирования и представления статистических
отчетов и отчетности о следственной работе и процессуальном контроле.
Полномочия Следственного комитета и организация его деятельно-
сти определяются Законом о Следственном комитете, Уголовно-процес-
суальным кодексом РФ, другими федеральными законами, Положением
461
Глава 21
о Следственном комитете455, нормативно-правовыми актами Президен-

та РФ.
В Законе о Следственном комитете закреплены основные принципы
его построения и деятельности. Они во многом схожи с теми принципами,
на основе которых устроена и функционирует прокуратура России.
Следственный комитет является единой федеральной централизованной
системой следственных органов и учреждений, действующих на основе
подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и председателю
Следственного комитета. Централизация следственных органов необхо-
дима для обеспечения единых требований законности в расследовании
уголовных дел, создания системы четкого процессуального контроля
за деятельностью следователей, которая бы исключала процессуальные
ошибки, способствовала реализации единой стратегии противодействия
преступности в стране.
Органы и учреждения Следственного комитета осуществляют полно-
мочия независимо от федеральных и региональных органов государствен-
ной власти, органов местного самоуправления, общественных объеди-
нений и организаций. Законодательство подчеркивает недопустимость
вмешательства в какой-либо форме в деятельность Следственного коми-
тета. Воздействие на его сотрудника в целях оказания влияния на прини-
маемое им процессуальное решение или воспрепятствование в какой-либо
форме его процессуальной деятельности влечет за собой ответственность.
Сотрудники Следственного комитета не обязаны давать объяснения
по существу находящихся в их производстве дел и материалов, за исключе-
нием установленных законодательством случаев. Дела и материалы След-
ственного комитета, в том числе затрагивающие права и свободы человека
и гражданина, предоставляются для ознакомления в случаях и порядке,
которые предусмотрены законодательством. Данные проверок и предва-
рительного расследования, проводимых Следственным комитетом, могут
быть преданы гласности лишь с разрешения его сотрудников.
Последние не могут являться членами политических партий и иных об-
щественных объединений, преследующих политические цели, и принимать
участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объ-
единений, преследующих политические цели, и их организаций в органах
и учреждениях Следственного комитета запрещаются. Сотрудники Коми-
тета в своей служебной деятельности не связаны решениями политических
партий и иных общественных объединений.
455
Утверждено указом Президента РФ от 14 января 2011 г. «Вопросы деятельности След-
ственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011.
№ 4. Ст. 572.
462
Органы и учреждения Следственного комитета действуют гласно в той

мере, в какой это не нарушает права и свободы человека и гражданина, не
противоречит требованиям российского законодательства об уголовном
судопроизводстве, о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Они информируют федеральные и региональные органы государственной
власти, органы местного самоуправления, а также население о результатах
следственной деятельности.
Одним из важнейших принципов функционирования органов и уч-
реждений Следственного комитета является принцип законности. И хотя
статья 5 Закона о Следственном комитете, определяющая принципы его
деятельности, прямо не закрепляет это положение, оно органично выте-
кает из других статей данного законодательного акта (ч. 2 ст. 1; ч.ч. 1–4
ст. 2 и др.). Обеспечение законности в деятельности органов Следствен-
ного комитета особенно необходимо, поскольку их полномочия связаны с
весьма болезненными для гражданина ограничениями прав и свобод (ли-
шение свободы и другие меры пресечения, ограничения свободы передви-
жения, утрата имущества и др.).
Следственный комитет РФ представляет собой определенную систему
органов и учреждений, в которую входят:
1) центральный аппарат;
2) главные следственные управления и следственные управления
Следственного комитета по субъектам РФ (в том числе их подразделения
по административным округам) и приравненные к ним специализиро-
ванные (в том числе военные) следственные управления и следственные
отделы;
3) следственные отделы и следственные отделения Следственного ко-
митета по районам, городам и приравненные к ним, включая специализи-
рованные (в том числе военные) следственные подразделения;
4) в органах и учреждениях Следственного комитета устанавливаются
должности руководителей, их первых заместителей, заместителей, помощ-
ников, старших помощников и помощников по особым поручениям, сле-
дователей, старших следователей, следователей по особо важным делам,
старших следователей по особо важным делам, следователей-криминали-
стов, старших следователей-криминалистов и другие должности.
В Следственном комитете образуется коллегия в составе его пред-
седателя (председатель коллегии), первого заместителя и заместителей,
входящих в нее по должности, а также других лиц. Состав коллегии След-
ственного комитета (за исключением лиц, входящих в нее по должности)
утверждается Президентом РФ.
463
Глава 21
Создание, реорганизация и упразднение органов и учреждений След-

ственного комитета осуществляются его председателем в соответствии с
Положением о Следственном комитете РФ.
Председатель Следственного комитета несет персональную ответ-
ственность за выполнение стоящих перед подведомственным ему органом
задач и реализацию государственной политики в установленной сфере
деятельности. Председатель назначается на должность и освобождается
от должности Президентом РФ, которому ежегодно представляет доклад
о реализации государственной политики в установленной сфере деятель-
ности, состоянии следствия и проделанной работе по повышению его эф-
фективности.
Председатель: организует работу Следственного комитета; издает
организационно-распорядительные документы в форме приказов, рас-
поряжений, указаний, утверждает положения и инструкции по вопросам
деятельности Комитета, обязательные для исполнения его сотрудниками;
утверждает в пределах своей компетенции структуру и штатное расписа-
ние центрального аппарата следственных органов и учреждений След-
ственного комитета; осуществляет иные полномочия в соответствии с
федеральными законами, Положением о Следственном комитете и иными
нормативными правовыми актами РФ.
В отсутствие председателя или в случае невозможности исполнения им
служебных обязанностей они переходят к его первому заместителю либо к
одному из заместителей в соответствии с распределением служебных обя-
занностей.
Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и
заместителей, количество которых устанавливается Президентом РФ. Он
же назначает их на должность и освобождает от должности по представле-
нию председателя Комитета.
Председатель Следственного комитета, его заместители, руководите-
ли главных следственных управлений, следственных управлений по субъ-
ектам РФ, их первые заместители и заместители, приравненные к ним
руководители и их заместители, иные должностные лица, для должностей
которых предусмотрены высшие специальные звания, назначаются на
должность и освобождаются от должности Президентом РФ.
Сотрудниками Следственного комитета могут быть российские граж-
дане, получившие высшее юридическое образование по имеющей государ-
ственную аккредитацию образовательной программе. Они должны обла-
дать необходимыми профессиональными и моральными качествами, быть
способными по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности.
464
На должности следователей следственных отделов и отделений по рай-

онам, городам и приравненных к ним подразделений в исключительных
случаях могут назначаться граждане, обучающиеся по программе высшего
образования по специальности (направлению) подготовки в области юри-
спруденции. Условиями такого назначения являются продолжительность
обучения (не менее половины срока получения образования) и отсутствие
академической задолженности.
На отдельные должности федеральной государственной службы в
Следственном комитете могут назначаться граждане, не имеющие высше-
го юридического образования. Однако у них должно быть иное высшее об-
разование, полученное по государственной образовательной программе и
соответствующее замещаемой должности.
Законодательство устанавливает традиционные запреты на прохож-
дение службы в Следственном комитете: от признания гражданина не-
дееспособным или ограниченно дееспособным до выхода из гражданства
Российской Федерации, равно как и приобретения гражданства иностран-
ного государства.
При осуществлении процессуальных полномочий сотрудник След-
ственного комитета вправе:
1) беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимае-
мые федеральными, региональными и муниципальными органами власти,
а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от
форм собственности и иметь доступ к их документам и материалам в целях
проверки находящегося у него в производстве сообщения о преступлении
или расследования уголовного дела;
2) входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на
принадлежащие им земельные участки при пресечении совершения пре-
ступления, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступле-
ния, либо наличии достаточных данных полагать, что там совершено или
совершается преступление;
3) требовать от руководителей и других должностных лиц органов,
предприятий, учреждений и организаций предоставления необходимых
документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения
специалистов для выяснения возникших в ходе проверки сообщения о
преступлении и проведения предварительного расследования вопросов;
требовать от должностных лиц соответствующих органов, предприятий,
учреждений и организаций производства в этих целях документальных
проверок, ревизий, исследований документов, предметов, привлекать к
участию в этих проверках, ревизиях и исследованиях специалистов;
465
Глава 21
4) вызывать должностных и иных лиц для объяснений и производства

следственных действий при осуществлении досудебного производства.
Требования сотрудника Следственного комитета, предъявленные при
проверке сообщения о преступлении, проведении предварительного рас-
следования или осуществлении других полномочий, обязательны для ис-
полнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, долж-
ностными и иными лицами незамедлительно или в указанный срок.
Руководители органов Следственного комитета, их заместители или по
их поручению подчиненные сотрудники вправе участвовать в рассмотре-
нии внесенных ими представлений об устранении обстоятельств, способ-
ствовавших совершению преступления.
Важнейшей функцией является участие Следственного комитета в ко-
ординации деятельности по обеспечению правопорядка и борьбе с пре-
ступностью. Руководители органов Следственного комитета или по их
поручению другие сотрудники вправе участвовать в координационных
совещаниях по вопросам борьбы с преступностью и обеспечению право-
порядка, рабочих группах, представлять необходимую статистическую и
иную информацию. Следственный комитет при раскрытии и расследова-
нии преступлений взаимодействует с правоохранительными органами, ор-
ганами предварительного расследования и органами дознания.
Одной из функций Следственного комитета является участие в право-
творческой деятельности: разработке проектов федеральных законов,
президентских и правительственных нормативных правовых актов, а так-
же других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере
деятельности.
Следственный комитет принимает нормативные правовые акты по во-
просам, относящимся к установленной сфере деятельности. Акты След-
ственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности чело-
века и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или
имеющие межведомственный характер, подлежат государственной реги-
страции и опубликованию.
Следственный комитет в пределах своих полномочий взаимодействует
с компетентными органами иностранных государств, заключает соглаше-
ния, сотрудничает с международными организациями в соответствии с
международными договорами и участвует в разработке международных
договоров Российской Федерации в сфере своей деятельности.
466
Глава 22
Иные федеральные
государственные органы
§ 1. Администрация Президента
В целях обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы

государства, осуществления контроля за исполнением его решений фор-
мируется Администрация Президента, являющаяся по своему статусу го-
сударственным органом, созданным в соответствии с Конституцией РФ
(п. «и» ст. 83). Правовое положение Администрации нашло закрепление
в Указе Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации
Президента Российской Федерации»456. Администрация является юриди-
ческим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ,
расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.
Цели деятельности Администрации, ее основные полномочия и струк-
тура определены Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об ут-
верждении Положения об Администрации Президента Российской
Федерации»457.
Компетенцию Администрации в общем можно выразить несколькими
ключевыми словами: «контроль», «подготовка», «обеспечение» и «со-
действие» выполнению президентских полномочий. Администрация, на-
пример, содействует Президенту в определении основных направлений
внутренней и внешней политики государства, в решении вопросов, касаю-
щихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
На Администрацию возложены подготовка, согласование и представле-
ние проектов указов, распоряжений, поручений и обращений главы госу-
дарства, подготовка проектов заключений на принятые Государственной
Думой законопроекты, материалов для ежегодных посланий Президента,
его программных выступлений.
456
457
467
Глава 22
Администрация обеспечивает работу Совета Безопасности, Государ-

ственного Совета, других совещательных, консультативных органов, дей-
ствующих при главе государства. В ее полномочия входит обеспечение
взаимодействия Президента РФ с политическими партиями и обществен-
ными, религиозными объединениями, профессиональными союзами и ор-
ганизациями предпринимателей, то есть «диалога со структурами граж-
данского общества».
В состав Администрации входят: руководитель Администрации, его
заместители (всего пять, в том числе два первых, один в ранге пресс-
секретаря), помощники, советники, старшие референты, референты Пре-
зидента. Частью Администрации являются руководитель протокола главы
государства, его полномочные представители в федеральных округах, в
Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ,
уполномоченные по правам ребенка, защите прав предпринимателей,
управления Президента, иные самостоятельные подразделения Адми-
нистрации, перечень которых установлен Указом главы государства от
25 марта 2004 г.
Перечень включает 25 управлений, в том числе аппарат Совета Безо-
пасности, аппараты полномочных представителей Президента в федераль-
ных округах, канцелярию и референтуру главы государства, действующие
на правах управлений. В этом перечне, например, государственно-право-
вое управление, контрольное управление, управление по внешней поли-
тике, экспертное управление, управление пресс-службы и информации,
управление по работе с обращениями граждан и организаций.
В отношении почти всех подразделений президентской Администра-
ции приняты акты главы государства (например, Указ от 29 июня 2004 г.
№ 815 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Россий-
ской Федерации по внешней политике»). Деятельность Уполномоченно-
го по правам ребенка регламентируется Указом Президента РФ от 1 сен-
тября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской
Федерации по правам ребенка»458. Основная группа подразделений Адми-
нистрации в их существующем виде сформирована в 2004 г., однако есть и
такие, кто появился позже459.
Общее руководство Администрацией принадлежит главе государства,
которому непосредственно подчиняются: руководитель Администрации,
458
См.: Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1203 «Об утверждении Положения

459
об Управлении Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного Совета

468
Иные федеральные государственные органы
его заместители, помощники, советники, старшие референты (референ-

ты). В подчинении Президента РФ находятся руководитель протокола,
полномочные представители в федеральных округах, палатах Федерального
Собрания и Конституционном Суде РФ, секретарь Совета Безопасности.
Непосредственно подчиненные относятся к категории должностных
лиц, назначаемых и освобождаемых от должности главой государства. По-
мимо них в это группу попадают, во-первых, уполномоченные по правам
ребенка, защите прав предпринимателей, во-вторых, начальники управле-
ний Президента, в-третьих, заместители и помощники Секретаря Совета
Безопасности.
Общее руководство заключается также в утверждении Президен-
том РФ положений об управлениях и иных самостоятельных подразделе-
ниях Администрации. Примером может служить положение о рабочей
группе при Администрации Президента по координации и оценке работы
с обращениями граждан и организаций460.
Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. устанавливает полномочия Ру-
ководителя Администрации: представительские, по общему руководству
деятельностью начальников управлений Президента РФ; координацион-
ные; организационно-распорядительные и т.д. Руководитель Администра-
ции назначает и освобождает от должности некоторых должностных лиц,
главным образом, заместителей начальников управлений, полномочных
представителей в федеральных округах, сотрудников нижестоящего ранга.
Руководитель Администрации издает распоряжения по вопросам ее дея-
тельности. Таким же правом наделены его заместители, но в пределах сво-
их полномочий в соответствии с распределением обязанностей.
Помощники Президента осуществляют функции, связанные с подго-
товкой предложений главе государства по реализации его полномочий,
предложений по перспективным и текущим планам работы Президента,
аналитических, справочных, информационных и иных материалов. По-
мощники могут по решению Президента возглавлять самостоятельные
подразделения, в том числе управления Администрации. Руководитель
протокола Президента имеет статус помощника главы государства.
В этом смысле их деятельность ничем не отличается от обязанностей
советников Президента, которые подготавливают для главы государства
аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации
по вопросам, отнесенным к их ведению.
460
См.: Распоряжение Президента РФ от 11 апреля 2011 г. № 219-рп «О рабочей группе при
Администрации Президента РФ по координации и оценке работы с обращениями граждан
и организаций» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 16. Ст. 2285.
469
Глава 22
Старшие референты, референты осуществляют подготовку тезисов вы-

ступлений и обращений Президента РФ, аналитических справок и записок,
ведут информационно-консультативную работу, исполняют отдельные
поручения главы государства. В соответствии с Положением о Референ-
туре Президента РФ461 ее основными функциями являются подготовка
проектов ежегодных посланий главы государства Федеральному Собра-
нию, участие в перспективном и оперативном планировании мероприятий
с участием Президента РФ, участие в подготовке и проведении государ-
ственных, официальных и иных визитов, официальных встреч, бесед, пере-
говоров, рабочих поездок руководителя страны.
Число советников, помощников, старших референтов (референтов)
определяется Президентом самостоятельно.
§ 2. Уполномоченный по правам человека

В системе институтов, призванных защищать права и свободы челове-

ка и гражданина, новым для России является Уполномоченный по правам
человека, выполняющий важную публично-представительскую функцию.
Его деятельность распространяется на самую конфликтную сферу обще-
ственных отношений – отношения гражданина и государства, гражданина
и чиновника462.
В традициях современных государств учреждать правовой институт,
называемый омбудсменом, то есть парламентским уполномоченным по пра-
вам человека. В конституционно-правовом смысле омбудсмен понимается
как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом
на охрану прав граждан и осуществляющее опосредованный парламент-
ский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями,
но без права изменения принятых ими решений.
Авторитет должности омбудсмена объясняется демократическими
чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффектив-
ность деятельности: независимость в системе государственных органов;
несменяемость в течение всей легислатуры парламента, которым он на-
461
Указ Президента РФ от 30 июня 2012 г. № 917 «Об утверждении Положения о Референ-
туре Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 28.
Ст. 3880.
462
См.: Конституционное право Российской Федерации / Г.Н. Комкова, Е.В. Колесников,
М.А. Липчанская. М., 2013. С. 144.
470
значается; право законодательной инициативы; доступность и отсутствие

формализованных процедур разбирательства жалоб; бесплатность оказа-
ния гражданам помощи и т.д.
Первоначально институт парламентского Уполномоченного по правам
человека закреплялся в Декларации прав и свобод человека и гражданина
Российской Федерации от 22 ноября 1991 г. (ст. 40). Позднее он полу-
чил отражение в Конституции РФ 1993 г. (п. «е» ч. 1 ст. 103), согласно
которой Государственная Дума назначает и освобождает от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с фе-
деральным конституционным законом.
Конституция РФ изменила прежний подход к статусу Уполномоченно-
го, который был определен в Декларации прав и свобод человека 1991 г.
как парламентский Уполномоченный, призванный осуществлять парла-
ментский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод.
Конституция, а вслед за ней Федеральный конституционный закон от
26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации»463 исключили слово «парламентский» из наиме-
нования и функционального назначения данного института.
Общее правовое положение Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации определяется следующим образом.
1. Данная должность учреждается в целях обеспечения гарантий госу-
дарственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения
государственными органами, органами местного самоуправления и долж-
ностными лицами.
Кандидатом на должность Уполномоченного по правам человека в РФ
может быть лицо, являющееся гражданином России, не моложе 35 лет,
имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт
их защиты.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут
вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Феде-
рации, депутатами Государственной Думы и функционирующими в ней
депутатскими объединениями. Предложения о кандидатах на должность
Уполномоченного вносятся в течение месяца до окончания срока полно-
мочий его предшественника. Назначение и освобождение от должности
осуществляются по результатам тайного голосования большинством
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Она при-
нимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не
463
471
Глава 22
позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего ом-

будсмена464.
Уполномоченный по правам человека в РФ назначается на должность
сроком на пять лет, считая с момента принесения им присяги. Его полно-
мочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным
Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной Думы,
а также ее досрочный роспуск не влекут прекращения его полномочий.
Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномочен-
ного более чем на два срока подряд.
2. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав,
совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина,
приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нор-
мами международного права, развитию международного сотрудничества
в области прав человека.
В случае грубого или массового нарушения гарантированных Консти-
туцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе:
выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы;
обратиться в нижнюю палату с предложением о создании парламентской
комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших осно-
ванием для проведения парламентского расследования; инициировать в
Государственной Думе предложение о проведении парламентских слуша-
ний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредствен-
но либо через своего представителя участвовать в проводимых парламент-
ских слушаниях.
3. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства
защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компе-
тенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановле-
ние нарушенных прав и свобод.
Уполномоченный рассматривает жалобы российских граждан и нахо-
дящихся на территории России иностранных граждан и лиц без граждан-
ства на решения или действия (бездействие) государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных лиц. Но при условии,
что заявитель уже обжаловал эти решения или действия (бездействие) в
судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями,
принятыми по его жалобе.
464
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 марта
2014 г. № 3939-6 ГД «О назначении Памфиловой Э.А. на должность Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 12.
Ст. 1225.
472
Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Феде-

рального Собрания и законодательных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации. Подача жалобы омбудсмену в субъек-
те Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии
аналогичной жалобы федеральным Уполномоченным.
Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения
года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявите-
лю стало известно об их нарушении. Она должна содержать фамилию, имя,
отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (без-
действия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и
свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жало-
бе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Жалоба, на-
правляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.
Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в
местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест
принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направля-
ются Уполномоченному.
Получив жалобу, Уполномоченный по правам человека в РФ имеет
право: принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства,
которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; пере-
дать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления
или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение
жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведом-
ляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный
информирует также государственный или муниципальный орган, их долж-
ностные лица, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован, об-
жалованию он не подлежит.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и
свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение
или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных
самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномочен-
ный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в
пределах своей компетенции.
Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный по правам че-
ловека в РФ вправе обратиться к компетентным государственным органам
или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоя-
тельств, подлежащих выяснению.
473
Глава 22
Проверка не может быть поручена государственному органу, органу

местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия
(бездействие) которых обжалуются.
При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
1) беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы
местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных
органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и
организации независимо от организационно-правовых форм и форм соб-
ственности, воинские части, общественные объединения;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов мест-
ного самоуправления, должностных лиц сведения, документы и материа-
лы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения должностных лиц и государственных служа-
щих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмо-
трения жалобы;
4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными госу-
дарственными органами, должностными лицами и государственными слу-
жащими проверку деятельности государственных органов, органов мест-
ного самоуправления, их должностных лиц;
5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение
экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подле-
жащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об адми-
нистративных правонарушениях, решения (приговоры) по которым всту-
пили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и
материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный по правам человека
в РФ пользуется правом безотлагательного приема руководителями и дру-
гими должностными лицами расположенных на территории Российской
Федерации органов государственной власти, местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-
правовых форм и форм собственности. В этом перечне также руководите-
ли общественных объединений, лица начальствующего состава Вооружен-
ных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрации мест
принудительного содержания.
При рассмотрении жалобы Уполномоченный по правам человека в РФ
обязан предоставить государственному органу, органу местного само-
управления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездей-
ствие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопро-
474
сам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать

свою позицию в целом.
Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу
местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или дей-
ствиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод
граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно воз-
можных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных
решениями или действиями (бездействием) органа власти или должност-
ного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в
процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством
о возбуждении дисциплинарного или административного производства
либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или
действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и сво-
бод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке всту-
пившего в законную силу решения, приговора суда, определения или по-
становления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить
протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в по-
рядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или под-
лежащим применению в конкретном деле.
По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и
свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномочен-
ный вправе:
1) направлять органам государственной и местной власти, их долж-
ностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относя-
щиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию админи-
стративных процедур;
2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с пред-
ложениями об изменении и дополнении законодательства либо воспол-
нении пробелов в нем, если Уполномоченный полагает, что решения или
действия (бездействие) органов власти, нарушающие права и свободы
граждан, совершаются на основании и во исполнение законодательства
либо в силу существующих в нем пробелов.
475
Глава 22
До вынесения окончательного решения материалы, полученные при

рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный не
вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жа-
лобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного
согласия.
4. Практика деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ
начиная с 1998 г., излагается в его ежегодных докладах. По окончании
календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятель-
ности Президенту РФ, Совету Федерации и Государственной Думе, Пра-
вительству РФ, Конституционному и Верховному судам РФ, Генерально-
му прокурору и Председателю Следственного комитета. По отдельным
вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации
Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специаль-
ные доклады. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязатель-
ному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные
доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению
Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.
5. Уполномоченный по правам человека в РФ независим и неподотче-
тен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он яв-
ляется лицом, замещающим государственную должность Российской Фе-
дерации, что предполагает значительное число ограничений и запретов,
распространяющихся на всех публичных должностных лиц.
Так, Уполномоченный по правам человека в РФ не может являться де-
путатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом
законодательного органа субъекта РФ, находиться на государственной
службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельно-
стью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой
деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью,
быть членом политической партии или иного общественного объедине-
ния, преследующего политические цели.
Уполномоченный по правам человека в РФ обязан прекратить деятель-
ность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступле-
ния в должность. В случае если в течение указанного срока он не выполнит
установленные требования, его полномочия прекращаются и Государ-
ственная Дума назначает нового Уполномоченного.
Уполномоченный по правам человека в РФ обладает неприкосновен-
ностью в течение всего срока его деятельности. Он не может быть без со-
гласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административ-
ной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Он не может быть
476
задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задер-

жания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за
исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномо-
ченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж,
личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им
средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
В случае задержания Уполномоченного по правам человека в РФ на ме-
сте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедлен-
но уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять
решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной
меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной
Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно осво-
божден.
Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на
его решение, воспрепятствование его деятельности влечет ответствен-
ность, установленную федеральным законодательством. Так, статья 17.2
КоАП РФ «Воспрепятствование законной деятельности Уполномочен-
ного по правам человека в Российской Федерации» предусматривает
административную ответственность за вмешательство в деятельность
Уполномоченного с целью повлиять на его решения и влечет наложение
административного штрафа в размере от 1000 до 2000 руб. Неисполнение
должностными лицами законных требований Уполномоченного, а равно
неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных феде-
ральным законодательством, влечет наложение административного штра-
фа в размере от 2000 до 3000 руб. Воспрепятствование деятельности Упол-
номоченного предусматривает наложение административного штрафа в
размере от 1000 до 3000 рублей.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного по правам челове-
ка в РФ создается рабочий аппарат (именно так именует его законода-
тельство). Права, обязанности и ответственность сотрудников аппарата
Уполномоченного, условия прохождения ими государственной службы
определяются законами и иными нормативными правовыми актами о фе-
деральной государственной службе, а также законодательством о труде.
Рабочий аппарат осуществляет юридическое, организационное, на-
учно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение
деятельности Уполномоченного, который в свою очередь утверждает его
структуру и положение о нем. Он же непосредственно руководит его ра-
ботой.
477
Глава 22
Уполномоченный по правам человека в РФ и его рабочий аппарат яв-

ляются государственным органом с правом юридического лица, имеющим
расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изо-
бражением Государственного герба Российской Федерации.
Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека
в РФ и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального
бюджета. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет
смету расходов, в ее пределах устанавливает численность и штатное рас-
писание своего рабочего аппарата.
Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату
для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управле-
нии и является государственной собственностью.
При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи мо-
жет создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми по-
знаниями в области прав и свобод человека и гражданина.
§ 3. Правовое положение Уполномоченного при

Президенте РФ по защите прав предпринимателей
Статусом государственного органа наделен Уполномоченный при Пре-

зиденте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат (ч. 2
ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78‑ФЗ «Об уполномоченных
по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»465). Основ-
ное предназначение Уполномоченного состоит в обеспечении гарантий
государственной защиты прав и интересов субъектов предприниматель-
ской деятельности, их соблюдении органами государственной власти и
Уполномоченный назначается Президентом РФ с учетом мнения пред-
принимательского сообщества сроком на пять лет. Одно и то же лицо не
может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд.
Кандидатом на должность Уполномоченного может быть гражданин Рос-
сии не моложе 30 лет, имеющий высшее образование. Уполномоченный
не вправе быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной
Думы, депутатом законодательного органа государственной власти субъ-
екта РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением
преподавательской, научной или иной творческой деятельности. В тече-
465
478
ние 14 дней он обязан прекратить деятельность, несовместимую со ста-

тусом Уполномоченного. Ему не возбраняется состоять в политической
партии или ином общественном объединении, но в своей работе Уполно-
моченный не может руководствоваться их решениями.
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимате-
лей назначается на должность и освобождается от должности главой го-
сударства. Он в соответствии с Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.
№ 490 (с последующими изменениями и дополнениями) входит в состав
президентской Администрации и подчиняется непосредственно главе
государства. Уполномоченный подотчетен Президенту РФ, ежегодно на-
правляет ему доклад о результатах своей деятельности, который должен
содержать оценку условий осуществления предпринимательской деятель-
ности в России, а также предложения о совершенствовании правового по-
ложения субъектов предпринимательства.
Уполномоченный исследует жалобы предпринимателей, по результа-
там рассмотрения которых он вправе осуществлять следующие действия:
– разъяснить обратившемуся к нему заявителю вопросы, касающиеся
его прав и интересов, в том числе формы и способы их защиты;
– передать жалобу в органы государственной или местной власти,
должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение жалобы
по существу;
– направить в органы государственной и муниципальной власти, долж-
ностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усма-
тривается нарушение прав субъектов предпринимательства, собственное
заключение с указанием мер по их восстановлению;
– обратиться в суд с заявлением о признании недействительными не-
нормативных правовых актов, признании незаконными решений и дей-
ствий (бездействия) в случае, если оспариваемые ненормативный акт,
решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту, нарушают права и интересы предприни-
мателей, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности. Данное
обращение касается государственных органов, органов местного самоу-
правления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом
отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Исключение составляют органы прокуратуры, Следственного комите-
та РФ, органы судебной власти;
– обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других
лиц (группы лиц), являющихся субъектами предпринимательской деятель-
ности;
479
Глава 22
– обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных

судов, принятые в отношении обратившегося к Уполномоченному заяви-
теля;
– направить в органы государственной власти, органы местного самоу-
правления, иные органы, организации, наделенные государственными или
иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, вино-
вных в нарушении прав и интересов предпринимателей.
В процессе рассмотрения жалоб Уполномоченный при Президенте РФ
по защите прав предпринимателей вправе совершать предусмотренные за-
конодательством действия, а именно:
– запрашивать и получать от органов власти и должностных лиц необ-
ходимые ему сведения, документы и материалы;
– посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняе-
мых в целях защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;
– принимать участие с письменного согласия заявителя в выездной
проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного
контроля (надзора) или муниципального контроля;
– выносить подлежащие немедленному исполнению предписания о
приостановлении действия нарушающих права предпринимателей ненор-
мативных правовых актов органов местного самоуправления с одновре-
менным обжалованием их в судебном порядке.
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринима-
телей в целях защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
обладает широким набором полномочий в части взаимодействия с раз-
личными властными структурами, в первую очередь с Президентом РФ.
Он, в частности, имеет право направлять в федеральные, региональные и
местные органы власти предложения о принятии нормативных правовых
актов (внесении изменений в эти акты или признании их утратившими
силу). Уполномоченный вправе давать заключения на проекты норматив-
ных правовых актов, являющиеся обязательными для рассмотрения Пра-
вительством РФ, исполнительными органами власти различных уровней.
Уполномоченный вправе назначать общественных представителей,
осуществляющих представительские и экспертные функции, формировать
экспертные, консультативные и общественные советы, рабочие группы и
иные совещательные органы, действующие на общественных началах, соз-
давать на территории Российской Федерации общественные приемные,
оказывающие субъектам предпринимательства консультативную помощь.
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринима-
телей устанавливает численность и штатное расписание своего рабочего
480
аппарата, утверждает его структуру, положение о нем и его структурных

подразделениях. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппа-
ратом, Уполномоченный издает приказы и распоряжения.
Если региональным законом предусмотрена должность уполномочен-
ного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, его назначение
осуществляется по согласованию с Уполномоченным при Президенте РФ.
Досрочное прекращение полномочий регионального уполномоченного
осуществляется по представлению Уполномоченного при Президенте РФ
либо с его согласия.
§ 4. Центральная избирательная комиссия

рендуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная
комиссия (далее – ЦИК России, Центризбирком) является федеральным
государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов,
референдумов в Российской Федерации в соответствии с установленной ком-
петенцией.
ЦИК России действует на постоянной основе (срок полномочий со-
ставляет 5 лет), является избирательной комиссией, организующей выбо-
ры в федеральные органы государственной власти (президентские и пар-
ламентские) и референдумы Российской Федерации.
Количественный состав Центризбиркома – 15 членов с правом решаю-
щего голоса. При этом пять членов комиссии назначаются Государствен-
ной Думой из числа кандидатур, предложенных депутатами и фракциями в
нижней палате парламента466. Еще пять членов комиссии назначаются Со-
ветом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными
и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, ко-
торые направляют в Совет Федерации соответствующие решения. Осталь-
ные пять членов комиссии назначаются Президентом РФ467.
Процедура назначения кандидатур в состав Центризбиркома устанав-
ливается регламентами обеих палат Федерального Собрания РФ. В част-
466
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 марта 2011 г.
№ 4931-5 ГД «О назначении членов Центральной избирательной комиссии Российской
467
См.: Указ Президента РФ от 14 марта 2011 г. № 300 «О членах Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 12. Ст. 1609.
481
Глава 22
ности, Регламент Государственной Думы предусматривает процедуру

вопросов-ответов, возможность преимущественного выступления при
обсуждении кандидатов представителям фракций и комитетов (ст. 184).
Голосование проводится по каждому претенденту в отдельности. В случае
выдвижения более пяти кандидатур проводится рейтинговое голосование,
при этом назначенными считаются первые пять кандидатов, набравшие
наибольшее и достаточное количество голосов (ст. 185).
В соответствии с Регламентом Совета Федерации списки кандидатур
на должности членов Центризбиркома формируются по группам субъек-
тов РФ в порядке, установленном постановлением палаты. По кандидату-
рам проводится в один или два этапа тайное голосование. В данном случае
все зависит от количества кандидатур, представленных по группам субъ-
ектов РФ. Если в списке не более одного претендента, голосование про-
водится в один этап. Если более одного – в два последовательных этапа
(ст. 197). Это довольно сложная процедура, не идущая ни в какое срав-
нение по степени детализации с голосованием по аналогичному вопросу
в Государственной Думе. Назначенным на должность члена ЦИК Рос-
сии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов
от общего числа сенаторов. За освобождение члена Центризбиркома от
должности должно проголосовать более половины от общего числа членов
верхней палаты (ст. 199)468.
Избирательное законодательство устанавливает для членов Центриз-
биркома обязательный образовательный ценз: все они должны иметь
высшее образование. Интересно, что до последних изменений в законода-
тельстве о выборах469 члены Центризбиркома обязаны были иметь высшее
профессиональное образование, а еще раньше – высшее юридическое об-
разование либо ученую степень в области права. Таким образом, с течени-
ем времени наблюдается очевидное смягчение требований к членам ЦИК
России в этой части.
Из своего состава члены ЦИК России с правом решающего голоса пу-
тем тайного голосования избирают Председателя, заместителя Председа-
теля и секретаря комиссии. Они же выдвигают кандидатов на указанные
468
В отличие от Государственной Думы Совет Федерации оформил назначение членов ЦИК
России пятью отдельными постановлениями, датированными 16 февраля 2011 г.
469
См.: Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 185‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодатель-
ных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона “Об образовании в Российской Федерации”» // Собрание
482
должности, одновременно не возбраняется и самовыдвижение членом

Центризбиркома собственной кандидатуры. Избранным считается тот,
кто получил поддержку большинства членов комиссии.
Регламент Центризбиркома470 содержит особую процедуру избрания
Председателя комиссии и его заместителя в случае выдвижения на указан-
ные должности двух и более кандидатур. При таких обстоятельствах го-
лосование проводится в два тура. В соответствии с постановлением ЦИК
России от 28 марта 2011 г. № 1/3-6 «Об избрании Председателя Цен-
тральной избирательной комиссии Российской Федерации» главой этого
органа избран В.Е. Чуров. В настоящее время у Председателя ЦИК России
не один как прежде, а два заместителя471. Избранным является и секретарь
ЦИК России.
Руководство Центризбиркома осуществляет деятельность на посто-
янной (штатной) основе. Что касается «рядовых» членов комиссии с
правом решающего голоса, то они могут работать на точно такой же ос-
нове по их желанию (личному заявлению). Оформление на работу такого
члена комиссии осуществляется распоряжением Председателя Центриз-
биркома. В соответствии с п. 15 ст. 29 Федерального закона «Об основных
Российской Федерации» член Центризбиркома с правом решающего го-
лоса, работающий на постоянной (штатной) основе, замещает федераль-
ную государственную должность.
В соответствии с Регламентом Председатель Центризбиркома в не-
дельный срок обращается в соответствующую палату Федерального Со-
брания РФ или к Президенту РФ с предложением о назначении нового
члена комиссии взамен досрочно прекратившего свои полномочия. Слу-
чаи досрочного истечения полномочий членов Центризбиркома устанав-
ливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Они довольно многочисленны и разнообразны. Здесь же приводятся ос-
нования незамедлительного прекращения полномочий члена комиссии с
правом решающего голоса в случаях:
– утраты им российского гражданства или, напротив, приобретения
гражданства (вида на жительство) иностранного государства;
470
Постановление ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-II «О Регламенте Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации» (с изм. и доп.).
471
См.: Постановление ЦИК России от 28 марта 2011 г. № 1/5-6 «Об избрании заместителей
Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» // Вестник
Центризбиркома РФ. 2011. № 4.
483
Глава 22
– вступления в отношении него в законную силу обвинительного при-

говора либо решения (постановления) суда о назначении административ-
ного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
– признания недееспособным, ограниченно дееспособным, без вести от-
сутствующим или умершим решением суда, вступившим в законную силу;
– признания решением суда, вступившим в законную силу, на основа-
нии заявления соответствующей комиссии систематически не выполняю-
щим свои обязанности;
– вступления в законную силу решения суда о расформировании ко-
миссии.
По обыкновению решение о прекращении полномочий члена комиссии
принимает орган, назначивший его, либо соответствующая избирательная
комиссия. По указанным выше основаниям решение назначившего органа
вторично, поскольку оно лишь констатирует факт прекращения полномо-
чий, уже наступивший вследствие, напимер, приговора или решения суда.
В состав Центризбиркома в период избирательной кампании, а в уста-
новленных случаях – и за ее пределами, могут быть назначены члены ко-
миссии с правом совещательного голоса или представители политических
партий. Их статус определяется избирательным законодательством. Регу-
лирует данный вопрос и Регламент ЦИК России, в котором сказано, что
политическая партия со дня представления для регистрации федерального
списка кандидатов, а также кандидат на должность Президента РФ впра-
ве назначить в комиссию одного члена с правом совещательного голоса.
Партии, не имеющие такой возможности, могут назначить одного своего
представителя для участия в работе Центризбиркома (ст. 4).
ЦИК России осуществляет разнообразную деятельность, главным
образом, в сфере избирательного процесса. В связи с этим одна из важ-
нейших функций Центризбиркома касается контроля за соблюдением
избирательных прав граждан. Реализуя ее, Центризбирком рассматри-
вает жалобы на решения и действия избирательных комиссий субъектов
Федерации, их должностных лиц при проведении региональных и муни-
ципальных выборов. Подобных примеров сколько угодно. Скажем, Цен-
тризбирком неоднократно обращался к оценке работы Избирательной ко-
миссии Свердловской области. Так, в постановлении от 28 апреля 1998 г.
«О практике применения Избирательного кодекса Свердловской области
при подготовке и проведении выборов депутатов Законодательного Со-
брания Свердловской области» подчеркивалось, что кодификацию изби-
рательного законодательства не следует рассматривать как ближайшую и
обязательную задачу для всех субъектов Федерации. В постановлении от
484
20 февраля 2004 г. ЦИК России упрекал Свердловский избирком в необъ-

ективности и предвзятости: «Решение о направлении регистрационных
листов политической партии на почерковедческое исследование принима-
лось комиссией избирательно, в отношении лишь некоторых партий, что
явилось грубым нарушением принципа равенства кандидатов, предусмо-
тренного ст. 39 Федерального закона от 12 июня 2002 г.»472.
Допущенные при проведении голосования или установлении их итогов
нарушения могут стать причиной их отмены Центризбиркомом, призна-
ния голосования и результатов выборов недействительными. В целях за-
щиты избирательных прав граждан Центризбирком вправе обращаться в
суд с заявлением о расформировании комиссии субъекта РФ473.
Вообще в этом блоке прав Центризбиркома отражается его главенствую-
щая роль в системе избирательных комиссий, подчеркивается ведущее значе-
ние в качестве основного государственного органа, организующего выборы.
Центризбирком разрабатывает и утверждает нормативы технологиче-
ского оборудования для участковых комиссий, осуществляет контроль за
их соблюдением. В связи с этим можно упомянуть постановление ЦИК
России от 29 января 2014 г. № 214/1405-6 «О нормативах технологиче-
ского оборудования для участковых комиссий при проведении выборов,
референдумов в Российской Федерации»474.
На Центризбиркоме лежит обязанность по обеспечению мероприя-
тий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избира-
тельной системы, правовым обучением избирателей, профессиональной
подготовкой членов избирательных комиссий. В качестве иллюстрации
такой деятельности можно назвать утвержденный Центризбиркомом По-
рядок применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения
в помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых
в Российской Федерации475. Пример этот, конечно, не единственный, он
472
Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации. М., 2011. С. 118, 174.
473
Подобный прецедент уже имел место. См.: Разъяснения о порядке прекращения полно-
мочий членов избирательной комиссии Красноярского края в связи с ее расформированием
по решению суда и особенностей формирования нового состава комиссии, утвержденные
постановлением ЦИК России от 4 апреля 2003 г. // Вестник Центризбиркома РФ. 2003. № 3.
474
Вестник Центризбиркома РФ. 2014. № 2.
475
См.: Постановление ЦИК России от 26 сентября 2012 г. № 142/1076-6 // Вестник Цен-
тризбиркома РФ. 2012. № 10. В этом же ряду постановление от 21 сентября 2011 г. № 35/313-6
«Об использовании при голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Феде-
рального Собрания РФ шестого созыва технических средств подсчета голосов – комплексов
обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования» //
485
Глава 22
касается лишь одной из граней обширной компетенции Центризбиркома.

В практике работы ЦИК России уже укоренилось принятие специальных
программ информационно-разъяснительной деятельности в период тех
или иных выборов476.
В целях подготовки квалифицированных кадров системы избиратель-
ных комиссий принята «Концепция обучения кадров избирательных ко-
миссий и других участников избирательного (референдумного) процесса
в Российской Федерации в 2013–2015 годах». Согласно ей обучение чле-
нов избиркомов разных уровней будет осуществляться по типовым про-
граммам и методикам на базе специального созданного для этих целей
Российского центра обучения избирательным технологиям (РЦОИТ)
при Центризбиркоме477. Его создание, равно как и создание при ЦИК
России других структур, обусловлено нормой Регламента Центризбирко-
ма: «Комиссия в соответствии с федеральным законодательством вправе
создавать для обеспечения своей деятельности учреждения и организации,
утверждать положения о них».
ЦИК России распределяет выделенные из федерального бюджета
средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов,
контролирует их целевое использование; оказывает правовую, методи-
ческую и организационно-техническую помощь другим избирательным
комиссиям. В этой части следует назвать Примерное положение о кон-
трольно-ревизионной службе при избирательной комиссии субъекта РФ,
утвержденное 8 августа 2007 г.478 Другим подобного рода примером явля-
ется решение ЦИК России от 25 апреля 2007 г.479
Центризбирком заслушивает сообщения федеральных и региональных
органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по во-
просам, связанным с подготовкой и проведением выборов; устанавливает
нормативы изготовления (включая степень защищенности) избиратель-
ного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов.
476
См.: Постановление ЦИК России от 2 сентября 2011 г. № 30/268-6 «О Программе ин-
формационно-разъяснительной деятельности ЦИК России в период подготовки проведения
выборов Президента РФ» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 12.
477
Постановление ЦИК России от 23 января 2013 г. № 157/1181-6 // Вестник Центриз-
биркома РФ. 2013. № 2.
478
Постановление ЦИК России от 8 августа 2007 г. № 23/187-5 // Вестник Центризбир-
кома РФ. 2007. № 12.
479
Решение ЦИК России от 25 апреля 2007 г. «О порядке подготовки и рассмотрения на за-
седании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации некоторых вопросов,
связанных с формированием избирательных комиссий субъектов Российской Федерации» //
486
В данном случае следует сослаться на Инструкцию о составлении, уточне-

нии и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государ-
ственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва и на выборах
Президента РФ480.
При Центризбиркоме действует Федеральный центр информатизации
(ФЦИ), созданный для комплексного решения вопросов, связанных с де-
ятельностью ГАС «Выборы». В соответствии с Федеральным законом от
10 января 2003 г. № 20‑ФЗ «О государственной автоматизированной си-
стеме Российской Федерации “Выборы”»481 она применяется для автома-
тизации информационных процессов подготовки и проведения выборов
и референдумов, обеспечения деятельности избирательных комиссий и
комиссий референдума.
В свою очередь ФЦИ выполняет, например, следующие задачи: обеспе-
чивает эксплуатацию и развитие данной системы; ее функционирование и
безопасность при проведении выборов; взаимодействие ГАС «Выборы»
с информационными системами органов государственной и муниципаль-
ной власти; осуществляет организационное, техническое, информацион-
ное, методическое и иное обеспечение системы «Выборы»482.
При Центризбиркоме создана Контрольно-ревизионная служба, функ-
ционирующая в настоящее время в соответствии с Положением, утверж-
денным постановлением от 25 апреля 2007 г. № 5/45-5483. Это постоянно
действующий орган ЦИК России. Руководителем ревизионной службы
является заместитель Председателя Центризбиркома. В ее составе члены
комиссии с правом решающего голоса, сотрудники Аппарата Центризбир-
кома, привлеченные руководители и специалисты из МВД России, Феде-
ральной налоговой службы, других федеральных органов исполнительной
власти, а также Центрального банка РФ и Сберегательного банка РФ (все-
го 16 ведомств). Члены Контрольно-ревизионной службы назначаются и
освобождаются постановлением ЦИК России.
При Центризбиркоме действует Общественный научно-методиче-
ский консультативный совет, основное призвание которого заключается в
480
Постановление ЦИК России от 14 июля 2011 г. № 20/216-6 // Вестник Центризбирко-
ма РФ. 2011. № 11.
481
482
Регламент применения ГАС «Выборы» для решения задач, связанных с учетом и контро-
лем формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов и
избирательных объединений, фондов референдума, утвержденный постановлением ЦИК
России от 29 мая 2013 г. № 176/ 1254-6 // Вестник Центризбиркома РФ. 2013. № 6.
483
487
Глава 22
обеспечении экспертного, научно-методического и консультативного вза-

имодействия комиссии с научным и экспертным сообществом, участника-
ми избирательных кампаний, максимально полном учете общественного
мнения484.
В целях правового, организационного, информационно-аналитическо-
го, финансового, документационного, издательского, материально-тех-
нического, социально-бытового и иного обеспечения деятельности ЦИК
России действует Аппарат комиссии. Его правовой статус в качестве ор-
гана Центризбиркома, обеспечивающего его деятельность и исполнение
решений, определяется Положением об Аппарате ЦИК России485 и по-
ложениями о структурных подразделениях Аппарата комиссии, утверж-
даемыми соответственно Центризбиркомом и Руководителем Аппарата.
Структура и штатная численность Аппарата устанавливаются в пределах
выделяемых бюджетных средств на оплату труда (в структуре Аппарата
девять управлений: правовое, документационного обеспечения, государ-
ственной службы и кадров, внешних связей, контрольное, планово-финан-
совое и др.).
§ 5. Правовой статус Центрального банка

Центральные (национальные) банки в любом государстве выполняют

две основные задачи: обеспечивают надежность национальной банков-
ской системы и заботятся о состоянии денежного обращения и кредита.
Выполнение указанных задач делает национальный банк центром банков-
ской системы, обеспечивает ее самоуправляемость и целостность. Не яв-
ляется в этом смысле исключением и Центральный банк Российской Фе-
дерации (далее – Банк России, Центробанк). Его общегосударственное
значение проявляется, прежде всего, в конституционных основах порядка
учреждения и установления функционала Банка России.
484
См.: Постановление ЦИК России от 23 июня 2010 г. № 208/1406-5 «Об утверждении
Положения об Общественном научно-методическом консультативном совете при Централь-
ной избирательной комиссии Российской Федерации, сопредседателей, координаторов и
научных руководителей секций Общественного научно-методического консультативного
совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» // Вестник
Центризбиркома РФ. 2010. № 8.
485
Постановление ЦИК России от 31 января 2006 г. № 169/1100-4 «Об утверждении По-
ложения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» //
488
Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчи-

вости рубля – основная функция Центрального банка РФ, которую он
осуществляет независимо от других органов государственной власти. По
Конституции РФ Банк России – единственный субъект, уполномоченный
на осуществление денежной эмиссии. Компетенция Центробанка, за-
крепленная в Конституции РФ, детализирована в Федеральном законе от
10 июля 2002 г. № 86‑ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)»486.
В качестве целей Банка России законодательно закреплено: развитие и
укрепление банковской системы страны; защита и обеспечение устойчи-
вости рубля; обеспечение стабильности и развитие национальной платеж-
ной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации, а так-
же обеспечение его стабильности487. Расширение функций Центробанка
проходило поступательно, и в настоящее время он выполняет миссию так
называемого мегарегулятора всего финансового рынка страны, а не толь-
ко банковской системы. Наделение Банка России новыми полномочиями
преследовало цель создания контролируемой среды на всем финансовом
рынке без исключения.
Поскольку создание и функционирование Центрального банка РФ
предусмотрено Конституцией, значит, и ликвидирован он может быть
только посредством внесения конституционных поправок.
Председатель Центрального банка РФ. Согласно ст. 83 Конституции РФ
глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру для
назначения на должность Председателя Банка России (он же ставит во-
прос о его освобождении). Следует отметить, что действующим законода-
тельством не установлены квалификационные требования (ограничения),
предъявляемые к кандидату на должность руководителя Банка России, в
отличие, например, от правового положения главы Счетной палаты РФ.
Согласно Регламенту Государственной Думы кандидат для назначе-
ния на должность Председателя Центробанка выступает с программой
предстоящей деятельности. Парламентарии вправе задавать вопросы, вы-
сказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или
против нее.
В случае отклонения Государственной Думой предложенной канди-
датуры Президент РФ в течение двух недель вносит кандидатуру нового

486
См.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. №161‑ФЗ «О национальной платежной си-

487
стеме» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.

489
Глава 22
претендента (одна и та же кандидатура не может вноситься более двух

раз). Таким образом, если депутаты не поддерживают президентского вы-
движенца, глава государства каждый раз будет вынужден вносить новую
кандидатуру, до тех пор, пока не достигнет согласия с парламентариями.
Такой порядок назначения, без сомнения, усиливает значение Государ-
ственной Думы в деятельности Центрального банка РФ и еще раз под-
тверждает, что тот подотчетен именно парламенту.
Председатель Банка России назначается на должность сроком на пять
лет большинством голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. В его полномочия входит: действовать от имени Банка России и
представлять без доверенности его интересы в отношениях с органами
государственной власти, кредитными организациями, организациями
иностранных государств, международными организациями; председатель-
ствовать на заседаниях Совета директоров Банка России; подписывать
нормативные акты Банка России, решения и протоколы заседаний Совета
директоров, заключаемые соглашения; назначать на должность и освобож-
дать от должности своих заместителей, распределять между ними обязан-
ности и делегировать им полномочия; обеспечивать реализацию функций
Банка России, принимать решения по всем вопросам, отнесенным феде-
ральными законами к его ведению, за исключением тех, по которым реше-
ния принимаются Национальным финансовым советом или Советом ди-
ректоров Банка России.
При осуществлении возложенных полномочий на Председателя Банка
России накладываются некоторые запреты. Он не вправе:
– входить в состав органов управления, попечительских или наблю-
дательных советов, иных органов иностранных некоммерческих непра-
вительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, за исключением случаев,
предусмотренных международным договором, законодательством РФ или
межбанковским соглашением;
– совмещать основную работу с иной оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При
этом указанные виды деятельности не могут финансироваться исключи-
тельно за счет средств иностранных государств, международных и ино-
странных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если
иное не предусмотрено международным договором Российской Федера-
ции, законодательством РФ или межбанковским соглашением.
Ввиду установленных запретов для Председателя Банка России преду
смотрены основания досрочного отстранения от занимаемой должности,
490
которое осуществляется Государственной Думой по представлению Пре-

зидента РФ. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О Централь-
ном банке Российской Федерации (Банке России)» Председатель может
быть досрочно освобожден от должности в случаях:
– невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержден-
ной заключением государственной медицинской комиссии;
– подачи личного заявления об отставке;
– совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступив-
шим в законную силу приговором суда;
– нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, свя-
занные с деятельностью Банка России;
– непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов, стороной которого он является;
– непредставления или представления неполных или недостоверных
сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имуще-
ственного характера либо непредставления или представления заведомо
неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и не-
совершеннолетних детей;
– несоответствия его расходов, расходов его супруги (супруга) и не-
совершеннолетних детей их общему доходу, открытия (наличия) счетов
(вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностран-
ных банках, расположенных за пределами территории Российской Феде-
рации.
В деятельности Центрального банка РФ существенную роль играют
такие органы управления, как Национальный финансовый совет и Совет
директоров Банка России.
Национальный финансовый совет – коллегиальный орган Центрального
банка численностью 12 человек, из которых двое направляются Советом
Федерации из числа членов этой палаты, трое – Государственной Думой
из числа ее депутатов, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ.
В состав Национального финансового совета входит также Председатель
Банка России.
Полномочия Национального финансового совета реализуются в раз-
ных областях: денежно-кредитной политики, отчетности Банка России,
функционирования банковской системы, проверки хозяйственной дея-
тельности Центробанка. Например, Национальный финансовый совет
рассматривает основные направления единой государственной денежно-
кредитной политики, годовой отчет Банка России, вносит в Государствен-
491
Глава 22
ную Думу предложение о проведении Счетной палатой РФ финансово-хо-

зяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений
и учреждений и т.д.
Совет директоров Банка России – коллегиальный орган, включающий
Председателя Центробанка и 14 членов. В соответствии со ст. 15 Феде-
рального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)» члены Совета директоров назначаются Государственной Думой
на должность сроком на пять лет по представлению Председателя Банка
России, согласованному с Президентом РФ.
В отличие от Национального финансового совета, Совет директоров
Банка России представляет собой орган, осуществляющий оперативное, а
не стратегическое управление, в связи с чем заседания Совета директоров
проходят не реже одного раза в месяц. Для сравнения – Национальный фи-
нансовый совет заседает раз в квартал.
К основным функциям Совета директоров относятся: разработка про-
екта основных направлений единой государственной денежно-кредитной
политики, проекта основных направлений развития финансового рынка
(во взаимодействии с федеральным Правительством); утверждение годо-
вой финансовой отчетности Банка России; анализ состояния экономики
Банк России представляет собой единую централизованную систему
с вертикальной структурой управления, в которую входят центральный
аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые и вычисли-
тельные центры, образовательные и другие организации, в том числе
подразделения безопасности, а также Российское объединение инкас-
сации.
Территориальные учреждения Центробанка не имеют статуса юриди-
ческого лица и не имеют права принимать решения нормативного харак-
тера, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие
обязательства без разрешения Совета директоров Банка России.
Банк России реализует основные направления своей компетенции в
качестве органа разработки и реализации денежно-кредитной политики
государства; органа банковского регулирования; организатора наличного
денежного обращения; организатора безналичных расчетов; органа фи-
нансового (в том числе, банковского) надзора; кредитной организации
особого вида.
Целесообразно рассмотреть эти виды деятельность подробнее.
Центральный банк РФ разрабатывает и реализует денежно-кредит-
ную политику государства (комплекс мер, направленных на управление
492
денежным обращением и кредитными отношениями в целях обеспечения

устойчивого развития экономики, усиления покупательной способности
рубля). Основными инструментами и методами денежно-кредитной поли-
тики Банка России согласно ст. 37 Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» являются:
–– процентные ставки по различным видам операций с целью воздей-
ствия на рыночные процентные ставки (утверждаются Советом директоров
Банка России);
–– нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банк России
(резервные требования);
–– операции на открытом рынке (купля-продажа Центробанком госу-
дарственных и иных бумаг, а также краткосрочные операции с ценными
бумагами с совершением позднее обратной сделки);
–– валютные интервенции (купля-продажа Центробанком иностранной
валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный
спрос и предложение денег);
–– установление ориентиров роста денежной массы исходя из основных
направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
–– осуществление эмиссии облигаций от своего имени в соответствии
Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39‑ФЗ «О рынке ценных
бумаг»488 (возможно только среди российских кредитных организаций).
Центральный банк РФ как орган банковского регулирования обладает
правом издания нормативных актов. В соответствии с его приказом от
15 сентября 1997 г. № 02-395 «О Положении Банка России “О поряд-
ке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”»
под нормативным актом Банка России понимается акт, направленный на
установление, изменение или отмену нормы права как постоянного или
временного предписания, обязательного для неопределенного круга лиц,
рассчитанного на неоднократное применение на территории Российской
Федерации. Круг лиц, на который распространяются акты Банка России,
определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» и Положением «О порядке подготовки и
вступления в силу нормативных актов Банка России». К нему относят-
ся федеральные и региональные органы государственной власти, органы
местного самоуправления, все юридические и физические лица. Таким об-
разом, ошибочно считать, что нормативные акты Центробанка обязатель-
ны только для элементов банковской и финансовой системы.
488
493
Глава 22
Согласно Положению о порядке подготовки и вступления в силу нор-

мативных актов Центрального банка РФ они издаются в формах: указаний;
положений; инструкций.
Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если
их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, от-
несенных к компетенции либо об отмене действующего нормативного акта
Центробанка. Нормативные акты Банка России принимаются в форме по-
ложений, если их основное содержание касается установления системно
связанных между собой правил по вопросам, отнесенных к компетенции
Центрального банка РФ. В виде инструкций принимаются нормативные
акты Банка России, если их основным содержанием является определение
порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных
правовых актов по вопросам его компетенции.
По общему правилу нормативные акты Банка России вступают в силу
по истечении 10 дней с момента опубликования в официальном издании –
«Вестнике Банка России». Нормативные акты Банка России, непосред-
ственно затрагивающие гражданские, политические, социально-экономи-
ческие, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан,
гарантии их осуществления, а также устанавливающие, изменяющие, до-
полняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реали-
зации этих прав, свобод и законных интересов, подлежат перед опубли-
кованием обязательной государственной регистрации в Министерстве
юстиции РФ.
Центральный банк РФ как организатор наличного денежного обраще-
ния. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из
обращения на территории Российской Федерации осуществляются ис-
ключительно Центробанком. Вопросы организации наличного денежного
обращения регламентированы Положением о порядке ведения кассовых
операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Россий-
ской Федерации от 11 марта 2014 г. № 3210-У.
Официальной денежной единицей Российской Федерации согласно
Конституции РФ является рубль. Введение на территории страны других
денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются. Совет ди-
ректоров Банка России принимает решения:
– о выпуске банкнот и монет Банка России нового образца;
– об изъятии из обращения банкнот и монет старого образца;
– утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков.
Центральный банк РФ как организатор безналичного денежного обра-
щения. Для обеспечения безналичных расчетов Банк России осуществляет
494
межбанковские безналичные расчеты через свои учреждения. Кроме того,

он является органом, координирующим, регулирующим и лицензирую-
щим организацию расчетных систем в России.
Центральный банк РФ как орган финансового (в том числе банковского)
надзора. В рамках данного направления компетенции Банк России осу-
ществляет контрольно-надзорные полномочия за всеми элементами фи-
нансовой системы страны:
– кредитными организациями (как банковскими, так и небанков
скими);
– операторами национальной платежной системы;
– некредитными финансовыми организациями (страховыми организа-
циями, страховыми актуариями, микрофинансовыми организациями; то-
варными биржами, биржевыми посредниками и биржевыми брокерами;
негосударственными пенсионными фондами).
Счетной палаты Российской Федерации
Конституционно-правовой статус Счетной палаты РФ можно опреде-

лить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ,
иных нормативных актах, характеризующих ее, во-первых, как часть госу-
дарственного механизма, во-вторых, определяющих ее как самостоятель-
ную организационную единицу, в-третьих, как орган, осуществляющий
особую функцию государства – контрольную.
Следует отметить ключевые элементы (блоки) конституционно-право-
вого статуса Счетной палаты.
1. Целевой блок.
Цель создания Счетной палаты установлена ч. 5 ст. 101 Конститу-
ции РФ, согласно которой она образуется для осуществления контроля за
исполнением федерального бюджета. При этом необходимо помнить, что
контроль, осуществляемый Счетной палатой, является гарантией приня-
тия правильных решений в сфере управления бюджетной системой, осно-
вой корректировки тактики и стратегии бюджетной деятельности органов
государственной власти федерального уровня, уровня субъектов Россий-
ской Федерации, а также органов местного самоуправления489.
489
См.: Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 104.
495
Глава 22
Будучи контрольным органом в бюджетной сфере, Счетная палата

руководствуется целями осуществления государственного финансового
контроля: обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Рос-
сийской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные отношения не только по поводу исполнения федерального
бюджета, но его формирования и распределения. Представляется, что
такой подход к цели создания Счетной палаты существенно сужает ее
конституционно-правовое предназначение. Поскольку Счетная палата в
своей деятельности способствует выполнению государством контрольной
функции в целом, постольку целью ее создания можно считать обеспече-
ние социально-экономического развития Российской Федерации, что кор-
респондирует положениям ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г.
№ 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
2. Организационно-структурный блок.
Организационно-структурный блок как элемент конституционно-пра-
вового статуса Счетной палаты представляет собой нормативное право-
вое регулирование порядка ее создания и функционирования.
Счетная палата образуется Федеральным Собранием на основании
Конституции РФ, что гарантирует ее существование и функционирование
на прочной правовой основе. Соответственно ее упразднение осущест-
вляется посредством конституционных изменений, что тоже выступает
дополнительным залогом стабильности этого органа.
Счетная палата РФ образуется в составе Председателя, его заместите-
ля, аудиторов и аппарата палаты.
Председатель Счетной палаты. Кандидатуры для назначения на долж-
ность Председателя Счетной палаты вносятся Президенту РФ Советом
Государственной Думы по предложениям партийных фракций. Канди-
даты должны отвечать следующим требованиям: обладать гражданством
Российской Федерации, не иметь гражданства иностранного государства
(вида на жительство), подтверждающего право на постоянное прожива-
ние за рубежом; иметь высшее образование; обладать опытом работы не
менее пяти лет в области государственного управления и контроля, эконо-
мики, финансов, юриспруденции.
Кандидату на должность Председателя Счетной палаты запрещается
состоять в родственных отношениях с главой государства, руководителя-
ми обеих палат парламента, премьер-министром, председателями Консти-
туционного и Верховного судов РФ, руководителем Администрации Пре-
зидента, Генеральным прокурором РФ, Председателем Следственного
комитета РФ.
496
Совет Государственной Думы вносит Президенту РФ не менее трех

кандидатур, из которых тот выбирает одну и представляет ее в Государ-
ственную Думу для назначения на должность. В случае если ни одна из
них не будет поддержана Президентом, он вправе по собственной иници-
ативе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную
Думу.
Председатель Счетной палаты назначается сроком на шесть лет, при
этом одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сро-
ков подряд. Решение о назначении на должность Председателя прини-
мается Государственной Думой большинством голосов от общего числа
депутатов. Следует отметить, что возможные разногласия между Прези-
дентом и Государственной Думой по поводу кандидатуры Председателя
Счетной палаты в настоящее время нормативно не регламентированы.
Законодателем установлены требования не только к кандидату на
должность Председателя Счетной палаты, но и к лицу, назначенному на
эту должность. Председатель не может быть депутатом Государственной
Думы, членом Совета Федерации и членом Правительства РФ.
В рамках полномочий Председатель организует работу палаты; пред-
ставляет ее внутри страны и за рубежом; представляет Совету Федерации
и Государственной Думе отчеты о работе подчиненного ему органа.
Решение об освобождении Председателя Счетной палаты от долж-
ности принимается Государственной Думой только на основании пред-
ставления главы государства. Основаниями освобождения являются: на-
рушение законодательства или совершение злоупотреблений по службе;
личное заявление об отставке; признание недееспособным вступившим в
законную силу решением суда; в связи с утратой доверия в случаях, предус-
мотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ «О про-
тиводействии коррупции».
Заместитель Председателя Счетной палаты. Кандидатуры для назна-
чения на эту должность вносятся Советом палаты Совета Федерации по
предложениям его комитетов Президенту РФ. К претендентам предъяв-
ляются те же требования, что и к кандидатам на должность Председателя
палаты. Совет палаты вносит главе государства не менее трех кандидатур.
Президент РФ выбирает одну и представляет ее в Совет Федерации для на-
значения. В случае если ни одна из внесенных кандидатур не будет поддер-
жана Президентом, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить
ее в Совет Федерации.
Верхняя палата в соответствии со ст. 102 Конституции РФ назначает
предложенную Президентом кандидатуру. Заместитель Председателя
497
Глава 22
Счетной палаты, как и Председатель, назначается на должность сроком на

шесть лет. Одно и то же лицо не может занимать данную должность бо-
лее двух сроков подряд. Решение о назначении на должность заместителя
Председателя Счетной палаты принимается Советом Федерации боль-
шинством голосов от общего числа членов.
Заместитель в отсутствие руководителя Счетной палаты исполняет его
функции. По его поручению он представляет Счетную палату внутри стра-
ны и за рубежом, а также осуществляет координацию деятельности ауди-
торов Счетной палаты при осуществлении ими совместных контрольных
мероприятий.
Освобождение лица от должности заместителя осуществляется в по-
рядке и на основаниях, предусмотренных по отношению к процедуре ос-
вобождения от должности Председателя Счетной палаты.
Аудиторы Счетной палаты РФ. Всего в составе Счетной палаты 12 ау-
диторов, возглавляющих отдельные направления деятельности, в частно-
сти, по экспертно-аналитической и контрольной деятельности палаты за
расходами федерального бюджета на: промышленность, связь и инфор-
матику; топливно-энергетический комплекс, транспорт, дорожное хозяй-
ство (дорожные фонды); охрану окружающей среды, воспроизводство
минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство; водное и
лесное хозяйство.
Кандидатуры для назначения на должность аудитора Счетной па-
латы РФ в равных частях вносятся Советом Государственной Думы по
предложениям ее фракций, Советом палаты Совета Федерации по пред-
ложениям его комитетов Президенту РФ. Если какая-либо из внесенных
кандидатур не будет поддержана Президентом РФ, тот вправе выдвинуть
иную кандидатуру и представить ее для назначения.
К кандидатам на должность аудиторов предъявляются те же требова-
ния, что и к кандидатам на должности Председателя Счетной палаты и его
заместителя. Кроме того, соискатели должности аудитора не должны со-
стоять в родственных отношениях с Председателем Счетной палаты и его
заместителем.
Президент РФ представляет Государственной Думе и Совету Федера-
ции по шесть кандидатур на должности аудиторов, которые назначаются
решением соответствующей палаты Федерального Собрания РФ сроком
на шесть лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность
аудитора Счетной палаты более двух сроков подряд. Решение о назначе-
нии аудитора оформляется постановлением соответствующей палаты пар-
ламента.
498
Аудиторы в пределах своей компетенции самостоятельно решают во-

просы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут
ответственность за ее результаты.
Аппарат Счетной палаты РФ состоит из инспекторов, являющихся фе-
деральными государственными служащими, и иных сотрудников. Структу-
ра аппарата включает в себя руководство и структурные подразделения ап-
парата. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственное
осуществление внешнего государственного аудита в пределах компетен-
ции Счетной палаты.
Счетная палата является постоянно действующим высшим органом
внешнего государственного контроля. Такая позиция законодателя соот-
ветствует международной практике, при этом закрепление статуса высше-
го органа внешнего контроля не означает верховенство Счетной палаты
над иными субъектами внешнего финансового контроля (контрольно-
счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований). Преду
смотренный Конституцией РФ порядок создания и формирования Счет-
ной палаты свидетельствует о том, что она действует не столько от имени
Федерального Собрания, сколько от имени всех граждан Российской Фе-
дерации. Вот почему Счетная палата РФ – это особая структура общества,
конституционный орган бюджетного контроля от имени общества и в его
интересах.
3. Компетенционный блок.
При рассмотрении компетенции Счетной палаты как совокупности ее
прав, обязанностей и ответственности можно выделить несколько само-
стоятельных направлений деятельности этого органа в качестве: высшего
органа внешнего государственного контроля (аудита); экспертного орга-
на; органа стандартизации внешнего контроля; органа контроля за бан-
ковской системой.
Счетная палата РФ как высший орган внешнего государственного кон-
троля (аудита).
В соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ внешний государ-
ственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных
правоотношений является деятельностью соответственно Счетной пала-
ты РФ, контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципаль-
ных образований.
Таким образом, законодатель, определяя понятие внешнего бюджет-
ного контроля, исходит из субъекта его осуществления – контрольно-счет-
ных органов. Именно они, созданные законодательными (представитель-
ными) органами власти, призваны осуществлять финансовый контроль от
499
Глава 22
имени всего многонационального народа Российской Федерации как но-

сителя суверенитета, единственного источника власти в стране.
Основы правового статуса высшего органа контроля (каковым и явля-
ется Счетная палата РФ) установлены в Лимской декларации руководя-
щих принципов контроля, подписанной в октябре 1977 г. на IX Конгрессе
Международной организации высших органов финансового контроля в
Лиме (Перу)490.
Лимская декларация закрепляет организационную и функциональную
независимость высшего органа финансового контроля. Устанавливает-
ся, что учреждение и необходимая степень независимости такого органа
должны быть заложены в конституции, а ее детали определяются текущим
законодательством. Конституционный порядок создания Счетной палаты,
назначения и освобождения от должности ее руководителей, аудиторов,
детализированный в Федеральном законе «О Счетной палате Российской
Федерации», обеспечивает ее функциональную и организационную неза-
висимость. В части 5 ст. 39 данного закона закрепляется, что должностные
лица Счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независи-
мости.
Лимская декларация закрепляет обязательность финансовой незави-
симости высшего органа финансового контроля, которая выражается в
том, что он должен: быть обеспечен финансовыми средствами, необхо-
димыми для выполнения возложенных на него задач; иметь право исполь-
зовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для
него отдельной строкой бюджета. В соответствии с Федеральным законом
«О Счетной палате Российской Федерации» финансовое обеспечение ее
деятельности осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возмож-
ность осуществления возложенных на нее полномочий.
Контроль за использованием Счетной палатой средств федерального
бюджета осуществляется на основании решений Президента и постанов-
лений палат парламента. Таким образом, только три субъекта вправе ини-
циировать проверку деятельности Счетной палаты. Вместе с тем следует
отметить, что в действующем законодательстве не определен субъект, ко-
торый уполномочен на проведение проверки деятельности Счетной пала-
ты, что указывает на декларативный характер данной нормы.
Предметом контрольных проверок Счетной палаты является процесс
формирования и использования средств федерального бюджета; бюд-
490
См.: Официальный сайт Организации высших органов финансового контроля Европы
(EUROSAI). URL: http://www.eurosai.org/ru/about-us/about-eurosai/
500
жетов государственных внебюджетных фондов; средств Центрального

банка РФ; федеральной собственности; государственных внутренних и
внешних заимствований; государственных кредитов, предоставляемых
Российской Федерацией иностранным государствам, и долга иностранных
государств перед Российской Федерацией.
Контрольная деятельность Счетной палаты осуществляется в формах
финансового аудита и аудита эффективности.
Финансовый аудит применяется в целях документальных проверок до-
стоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной
отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, про-
верок финансовой и иной деятельности объектов аудита.
В качестве примеров деятельности Счетной палаты РФ при проведе-
нии финансового аудита можно привести следующие контрольные ме-
роприятия: «Проверка использования средств Инвестиционного фонда
Российской Федерации в 2009–2010 гг.»; «Проверка использования бюд-
жетных средств и внебюджетных источников на организацию, подготовку
и проведение XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в Казани в
2009–2010 гг.».
Аудит эффективности применяется в целях определения эффективно-
сти использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами
аудита для достижения запланированных целей, решения поставленных
социально-экономических задач развития страны.
Примерами деятельности Счетной палаты РФ при проведении ауди-
та эффективности являются: «Проверка эффективности использования
средств федерального бюджета, выделенных в 2009–2010 гг. государ-
ственным корпорациям»; «Аудит эффективности расходования средств
федерального бюджета, выделенных Федеральной службе исполнения на-
казаний в 2009 и 2010 гг. на содержание, трудовую адаптацию и обуче-
ние осужденных, и мер, принимаемых органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реаби-
литации».
Счетная палата РФ как экспертный орган.
Данное направление в компетенционном блоке правового статуса
Счетной палаты тесно связано с ранее рассмотренным направлением ее
деятельности в качестве высшего органа внешнего контроля. Экспертно-
аналитическая деятельность Счетной палаты осуществляется в форме
предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последую-
щего аудита, стратегического аудита, аудита государственных программ,
аудита государственных и международных инвестиционных проектов, ау-
501
Глава 22
дита федеральных информационных систем и проектов, аудита в сфере за-

купок товаров, работ и услуг.
Предварительный аудит заключается в проверке формирования феде-
рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом в рамках
второй стадии бюджетного процесса – рассмотрения и утверждения феде-
рального бюджета – проект закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период в течение трех дней с момента его на-
правления в Государственную Думу в обязательном порядке направляется
в Счетную палату.
Заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета заслу-
шивается депутатами Государственной Думы в целях решения о принятии
или об отклонении в первом чтении проекта закона о федеральном бюд-
жете.
Последующий аудит заключается в проверке исполнения федерально-
го бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Россий-
ской Федерации за отчетный финансовый год в целях определения соот-
ветствия фактических показателей исполненных бюджетов показателям,
утвержденным законами о бюджете.
Стратегический аудит Счетной палаты РФ применяется в целях оцен-
ки результатов социально-экономического развития страны. Оценке под-
лежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых
национальных показателей, отражающие степень и качество реализации
социально-экономических эффектов. В качестве примеров деятельности
Счетной палаты при осуществлении стратегического аудита можно при-
вести следующие экспертно-аналитические мероприятия: «Стратегиче-
ский аудит основных направлений социально-экономического развития
субъектов Российской Федерации на долгосрочный период»; «Стратеги-
ческий аудит развития финансового рынка Российской Федерации в целях
ускоренного развития экономического развития страны посредством ка-
чественного повышения конкурентоспособности российского финансо-
вого рынка».
Аудит государственных программ (федеральных целевых программ)
применяется для оценки качества их формирования и реализации в части
соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям; со-
отношения результатов с затраченными федеральными ресурсами.
Счетной палатой в рамках данного вида аудита проверке подвергались
федеральные целевые программы: «Социальная поддержка инвалидов
на 2006–2010 гг.»; «Развитие транспортной системы России (2010–
502
2015 гг.)»; «Комплексная программа модернизации и реформирования

жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 гг.».
Аудит государственных и международных инвестиционных проектов
проводится в целях оценки обоснованности объемов и сроков осуществле-
ния капитальных вложений (инвестиций). В соответствии с Федеральным
законом от 25 февраля 1999 г. № 39‑ФЗ «Об инвестиционной деятель-
ности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных
вложений»491 она представляет собой вложение инвестиций и осуществле-
ние практических действий в целях получения прибыли и (или) достиже-
ния иного полезного эффекта.
Аудит федеральных информационных систем и проектов являет собой
новое направление в экспертно-аналитической деятельности Счетной па-
латы и проводится с учетом требований соответствующих международных
и российских стандартов.
Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг проводится Счетной па-
латой в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, ра-
бот и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности
осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий
контрактов по срокам, объему, цене, количеству и качеству приобретае-
мых товаров, работ и услуг, а также порядок ценообразования и эффектив-
ность системы управления контрактами.
Счетная палата РФ как орган стандартизации внешнего контроля в
Стандартизация контрольной деятельности является одним из основ-
ных направлений в деятельности Счетной палаты. Существуют стандарты
двух видов: стандарты организации деятельности Счетной палаты и стан-
дарты внешнего государственного аудита, осуществляемого палатой.
Стандарты первой группы определяют правила и процедуры органи-
зации и осуществления методологического обеспечения, планирования
работы, подготовки отчетов, взаимодействия с другими контрольными ор-
ганами, то есть виды внутренней деятельности Счетной палаты РФ.
Стандарты второй группы (внешнего государственного аудита) опре-
деляют общие требования, правила и процедуры осуществления Счетной
палатой контрольной и экспертно-аналитической деятельности. Счетная
палата осуществляет стандартизацию не только своей деятельности, но и
деятельности иных органов внешнего контроля, что подтверждает ее ста-
тус высшего органа внешнего финансового контроля в стране.
491
503
Глава 22
Счетная палата РФ как орган контроля за банковской системой.

В рамках данного направления Счетная палата осуществляет, в част-
ности, государственный аудит деятельности Центрального банка РФ, его
структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных
организаций в части обслуживания ими федерального бюджета и других
федеральных денежных средств.
Наделение Счетной палаты контрольными полномочиями в отноше-
нии Центрального банка РФ представляет собой аналог системы сдержек
и противовесов в системе государственной власти. Счетная палата осу-
ществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центробан-
ка, его структурных подразделений и учреждений на основании решений
Государственной Думы.
Следует отметить, что за всю историю функционирования Счетной па-
латы РФ проверка финансово-хозяйственной деятельности Банка России
осуществлялась единожды, но отчет о результатах данной проверки не был
предан огласке.
504
Глава 23
Органы государственной власти

субъектов Российской Федерации
§ 1. Конституционно-правовые основы
организации государственной власти в субъектах
Система органов государственной власти является необходимым атри-

бутом субъектов Российской Федерации в качестве государственных об-
разований. Согласно Конституции РФ государственную власть в регио-
нах осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2
ст. 11), система которых должна отвечать общим принципам организации
и деятельности.
Основополагающие принципы функционирования региональных ор-
ганов государственной власти закрепляются Конституцией РФ: государ-
ственная и территориальная целостность России; распространение су-
веренитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство
Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны;
единство системы государственной власти; разделение государственной
власти в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исклю-
чения возможности их сосредоточения в ведении одного органа госу-
дарственной власти либо должностного лица; разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными и региональными органами
государственной власти; самостоятельное осуществление органами вла-
сти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.
В постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ ука-
зал, что для организации системы государственной власти в регионах су-
щественное значение имеет норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Согласно
ей в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предме-
там совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и реги-
ональные органы исполнительной власти образуют единую систему ис-
полнительной власти в Российской Федерации. Очень важно, что принцип
единства государственной власти, по мнению Суда, требует, чтобы субъ-
505
Глава 23
екты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений

исполнительной и законодательной власти492.
Система региональных органов государственной власти устанавлива-
ется субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституци-
онного строя Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).
Вступивший в силу 19 октября 1999 г. Федеральный закон об общих
нительных органов государственной власти субъектов РФ определил ком-
петенцию и формы взаимодействия органов законодательной и исполни-
тельной власти субъектов РФ, установил их ответственность, урегулировал
порядок разграничения полномочий между федеральными и региональны-
ми органами государственной власти.
Данный закон с точки зрения Конституционного Суда РФ устанавли-
вает лишь основные полномочия законодательных и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов РФ, не содержит исчерпывающего
их перечня. Однако они могут наделяться и иными полномочиями, относя-
щимися к ведению субъекта РФ493.
Система органов государственной власти в каждом субъекте РФ уста-
навливается его конституцией (уставом), а также специальными законами.
Например, Законом Республики Мордовия «О Государственном Собра-
нии Республики Мордовия», Законом города Москвы «О Правительстве
Москвы», Законом Республики Татарстан «О Конституционном суде Ре-
спублики Татарстан».
Система органов государственной власти субъектов РФ включает: за-
конодательный (представительный) орган государственной власти; выс-
ший исполнительный орган государственной власти; судебные органы
(конституционный (уставный) суд, мировые судьи).
Модель организации государственной власти в каждом из субъек-
тов РФ имеет свои особенности.
492
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о про-
верке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» //
493
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 91-О «По запросу
Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой ста-
тьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона
“Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законо-
дательства РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.
506
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
§ 2. Законодательные органы государственной

власти субъектов Российской Федерации
Законодательные органы в регионах вместе с Федеральным Собрани-

ем РФ не образуют единой системы законодательной власти Российской
Федерации. В этом заключена одна из особенностей российских федера-
тивных отношений, специфика так называемого разделенного законотвор-
чества на федеральном и региональном уровнях.
Законодательные органы являются высшими и единственными орга-
нами государственной власти (такими характеристиками наделяет их Фе-
деральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»),
выполняющими законотворческие, представительские и контрольные
функции.
Наименования законодательных органов обусловлены историческими
особенностями и национальными традициями. Например, в Республике
Башкортостан – Государственное Собрание – Курултай, в Республике
Бурятия – Народный Хурал, в Свердловской области – Законодательное
Собрание и др.
Структура законодательных органов устанавливается субъектами РФ в
конституциях (уставах). В настоящее время законодательные органы всех
субъектов РФ являются однопалатными, хотя до 2012 г. в ряде республик
(Кабардино-Балкария, Карелия, Башкортостан, Саха (Якутия), Адыгея) и
Свердловской области они имели двухпалатную структуру.
В конституциях (уставах) субъектов РФ устанавливаются сроки полно-
мочий законодательных органов, которые не должны превышать пять лет.
Они являются постоянно действующими. Как правило, не все депутаты
законодательного органа работают на постоянной основе, число профес-
сионально работающих народных избранников устанавливается законами
В постановлении Конституционного Суда РФ от 29 октября 2010 г.
подчеркивается, что при определении условий осуществления депутата-
ми законодательных органов субъектов РФ деятельности на профессио-
нальной основе необходимо предусмотреть процедуры формирования
действующей на постоянной основе части депутатского корпуса, отвеча-
ющие требованиям юридического равенства и справедливости. Эти про-
цедуры должны исключать принятие произвольных решений по вопросу
507
Глава 23
осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоян-

ной основе494.
Федеральным законом от 5 апреля 2010 г.495 субъекты РФ были ограни-
чены требованиями относительно общего числа депутатов региональных
парламентов. Оно поставлено в зависимость от численности избирателей,
зарегистрированных на территории субъекта РФ: при их численности ме-
нее 500 тыс. человек число депутатов должно составлять не менее 15 и не
более 50; от 500 тыс. до 1 млн избирателей – не менее 25 и не более 70 де-
путатов; при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек – не ме-
нее 35 и не более 90 депутатов; свыше 2 млн избирателей – не менее 45 и
не более 110 депутатов.
Формирование законодательных органов осуществляется на основе
выборов депутатов населением субъектов РФ. Не менее 25% депутатов от
их общего числа должны избираться по единому избирательному округу
пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депу-
таты (по партийным спискам)496. Данное положение не распространяется
на выборы в законодательные органы городов федерального значения. Как
правило, депутаты региональных законодательных органов избираются по
смешанной избирательной системе.
Законодательные органы самостоятельно решают вопросы, отне-
сенные к их компетенции, которая, однако, ограничена определенными
рамками. К примеру, они не могут решать вопросы, отнесенные к пред-
метам ведения Российской Федерации. Исходя из принципа «сдержек и
противовесов» установлены определенные ограничения при принятии
494
Постановление Конституционного Суда РФ от 29 октября 2010 г. № 19-П «По делу о
проверке конституционности положений пункта 8 статьи 4 и статьи 11 Федерального закона
органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, пункта 1 статьи 6 Закона
Алтайского края “О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания”
и абзаца третьего пункта 2 статьи 6 Закона Алтайского края “Об Алтайском краевом За-
конодательном Собрании” в связи с жалобой гражданина И.Б. Вольфсона» // Собрание
495
Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42‑ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Феде-
рального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в
связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Собрание законода-
тельства РФ. 2010. № 15. Ст. 1738.
496
В соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 303‑ФЗ «О внесении из-
менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законо-
дательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5642).
508
ряда законопроектов. Так, проекты о введении или отмене налогов, осво-

бождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ,
другие законопроекты, связанные с расходами, покрываемыми за счет
средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным орга-
ном по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при
наличии его заключения.
Компетенцию законодательных органов государственной власти субъ-
ектов РФ можно разделить на отдельные группы полномочий: представи-
тельские, законодательные, контрольные, кадровые. В их числе: принятие
конституции (устава) и законов по предметам собственного ведения и
предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ;
контроль за их соблюдением; утверждение регионального бюджета, от-
чета о его исполнении; заслушивание ежегодных отчетов главы региона о
результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ;
назначение регионального референдума.
В ведении законодательной власти находится решение вопросов, свя-
занных с изменением границ субъекта РФ; назначением членов регио-
нальной избирательной комиссии, формированием контрольно-счетного
органа, назначением на должность и освобождением от должности упол-
номоченного по правам человека субъекта РФ; назначением на должность
мировых судей; учреждением государственных наград и установлением
почетных званий субъекта РФ.
Региональные парламенты наделены правом законодательной иници-
ативы в Федеральном Собрании, обладают правом запроса в Конституци-
онный Суд РФ; избирают представителя в Совет Федерации и прекраща-
ют его полномочия.
В соответствии с федеральным законодательством парламенты реги-
онов принимают собственные акты в форме постановлений, касающихся
внутриорганизационных, кадровых, контрольных и иных вопросов.
Полномочия законодательных органов субъектов РФ могут быть пре-
кращены досрочно: в случае самороспуска; при вступлении в силу реше-
ния суда о неправомочности депутатского состава, в том числе в связи со
сложением депутатами полномочий; в случае роспуска законодательного
органа главой региона или Президентом России.
Досрочное прекращение полномочий законодательного органа пред-
полагает назначение внеочередных выборов.
509
Глава 23
§ 3. Исполнительные органы государственной

власти субъектов Российской Федерации
Систему органов исполнительной власти субъектов РФ образуют выс-

ший исполнительный орган (правительство, администрация) и иные ис-
полнительные органы (министерства, комитеты, департаменты и т.п.),
система которых устанавливается конституцией (уставом) и законами
Одна из особенностей исполнительной власти субъектов РФ заклю-
чается в том, что федеральные и региональные исполнительные органы
образуют единую систему исполнительной власти в стране (ч. 2 ст. 77
Конституции РФ). Другая особенность состоит в том, что федеральные и
региональные органы исполнительной власти могут передавать друг другу
осуществление части своих полномочий, находящихся в совместном веде-
нии (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
возглавляет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта РФ). В отличие от фе-
деральной модели организации власти на уровне субъектов РФ высшее
должностное лицо не выводится из системы исполнительной власти и,
следовательно, не занимает положение арбитра по отношению к другим
ветвям власти региона. В некоторых субъектах РФ введена должность
председателя правительства, который непосредственно возглавляет
высший исполнительный орган власти, тогда как высшее должностное
лицо осуществляет общее руководство исполнительной властью субъек-
та РФ (Республика Дагестан, Республика Мордовия, Свердловская об-
ласть и др.).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законода-
власти субъектов Российской Федерации» унифицировал статус высшего
должностного лица региона, ограничил разнообразие схем организации
исполнительной власти.
Наименование должности главы устанавливается конституцией (уста-
вом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. запретил именовать глав субъ-
ектов РФ президентами: «Наименование указанной должности не может
содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должно-
510
сти главы государства – Президента Российской Федерации»497. В части

субъектов РФ (в основном в республиках) высшее должностное лицо име-
нуется – главой региона, в других – губернатором, реже – главой админи-
страции, в Москве – мэром.
До 2004 г. высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось насе-
лением субъекта РФ на основе прямых выборов. С 2005 г. была введена
процедура наделения гражданина полномочиями высшего должностного
лица по представлению Президента РФ законодательным органом госу-
дарственной власти региона. Воспринятая преимущественно критически,
она стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который
подтвердил конституционность данной процедуры на том основании, что
Конституция РФ не рассматривает выборы в качестве единственно допу-
стимого механизма формирования всех органов публичной власти на каж-
дом из уровней ее организации. Потому Российская Федерация на каждом
конкретном этапе развития своей государственности вправе корректиро-
вать установленный государственно-правовой механизм, в том числе в ча-
сти, касающейся обеспечения единства системы государственной власти
и разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу-
дарственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов498.
Прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ были воз-
вращены Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40‑ФЗ499. Кандидаты на
должность руководителя региона выдвигаются политическими партиями,
хотя законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение канди-
датов в порядке самовыдвижения.
Каждый кандидат должен заручиться поддержкой депутатов пред-
ставительных органов муниципальных образований и (или) избран-
497
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406‑ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Фе-
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» //
498
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодатель-
ства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
499
Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон
“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.
511
Глава 23
ных на муниципальных выборах глав муниципальных образований

(от 5 до 10%). При этом в числе лиц, поддержавших кандидата, должны
быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных
районов и городских округов. Такой порядок выдвижения и поддержки
претендентов получил неофициальное название «муниципального филь-
тра». Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливает-
ся законом субъекта РФ (в Тюменской области – 5%, Челябинской – 7%,
Рязанской и Новгородской областях – 10%). Конституционный Суд РФ
«оправдал» муниципальный фильтр возможностью конкретизации вы-
борного порядка, в том числе путем введения в правовое регулирование
«дополнительных правовых институтов или, как их еще называет Суд,
«специальных предварительных условий». Объяснением фильтру слу-
жат также «особенности конституционного правового статуса» высше-
го должностного лица региона, «характер и круг решаемых им публич-
ных задач». Что касается процентной «вилки», то ее конкретизация в
законодательстве субъектов РФ должна исходить из «условий развития
партийно-политических отношений» в том или ином регионе, исклю-
чать возможность «создания искусственных препятствий выдвижению
других кандидатов»500.
Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, кроме того, должен
заручиться поддержкой избирателей субъекта РФ, посредством сбора под-
писей. Количество требуемых подписей устанавливается региональным
законом, но не может превышать 0,5% от общего числа избирателей субъ-
екта РФ.
Президент РФ может по собственной инициативе провести консульта-
ции как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на долж-
ность главы региона, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке само-
выдвижения.
При выборах высшего должностного лица применяется мажоритарная
избирательная система абсолютного большинства. Победителем является
кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших уча-
стие в голосовании, при этом порог явки избирателей не устанавливается.
500
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об основных гарантиях из-
бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи
с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ.
2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.
512
В 2013 г. избрание высшего должностного лица населением было до-

полнено процедурой его избрания законодательным органом государ-
ственной власти субъекта РФ по представлению Президента России из
числа кандидатов, предложенных политическими партиями501. Данная
процедура может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает два раз-
личных способа избрания высшего должностного лица: 1) населением (из-
бирателями) субъекта РФ; 2) законодательным органом государственной
власти субъекта РФ по представлению Президента России.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законода-
власти субъектов Российской Федерации» ввел процедуру отзыва высше-
го должностного лица субъекта РФ. Основанием отзыва может являться:
нарушение высшим должностным лицом федерального законодательства
и (или) законодательства субъекта РФ либо неоднократное грубое без ува-
жительных причин неисполнение им своих обязанностей. Отзыв осущест-
вляется по инициативе населения (избирателей) субъекта РФ. Непосред-
ственно процедура отзыва должна быть урегулирована в региональном
законодательстве.
Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть избран рос-
сийский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, не
имеющий гражданства иностранного государства либо вида на житель-
ство или иного документа, подтверждающего право на постоянное про-
живание гражданина России на территории иностранного государства, и
достигший возраста 30 лет.
Срок полномочий высшего должностного лица устанавливается кон-
ституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет. Одно
и то же лицо не может быть избрано на эту должность более двух сроков
подряд.
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает следующими полно-
мочиями:
а) представляет регион в отношениях с федеральными и региональны-
ми органами государственной власти, органами местного самоуправления;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписа-
ния законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, при-
нятые законодательным органом субъекта РФ;
501
См.: Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013.
№ 14. Ст. 1638.
513
Глава 23
в) формирует высший исполнительный орган государственной вла-

сти субъекта РФ и принимает решение о его отставке;
г) координирует деятельность органов исполнительной власти субъ-
екта РФ, организует их взаимодействие с федеральными органами испол-
нительной власти, (их территориальными органами), органами муници-
пальной власти и общественными объединениями;
д) представляет в законодательный орган региона ежегодные отче-
ты о результатах деятельности высшего исполнительного органа власти
субъекта РФ;
е) вправе участвовать в работе законодательного органа с правом со-
вещательного голоса; вправе требовать созыва его внеочередного засе-
дания;
ж) обладает правом законодательной инициативы в региональном
парламенте;
з) имеет право роспуска законодательного органа;
и) назначает члена Совета Федерации – представителя от исполни-
тельного органа власти субъекта РФ;
к) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и
региональным законодательством.
Для реализации своих полномочий высшее должностное лицо субъек-
та РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ
является постоянно действующим. Его функциональное назначение со-
стоит в обеспечении исполнения Конституции РФ, федеральных законов,
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции
(устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Наименование высшего регионального исполнительного органа го-
сударственной власти, его структура, порядок формирования устанав-
ливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом
исторических, национальных и иных традиций. Высший исполнительный
орган государственной власти в основном именуется правительством,
кабинетом министров, администрацией.
Структуру высшего исполнительного органа определяет глава субъ-
екта РФ. В состав высшего исполнительного органа, как правило, входят
глава субъекта РФ (глава правительства), его заместители и министры.
Во многом структура обусловлена принятой в регионе моделью испол-
нительной власти.
В формировании высшего исполнительного органа может участво-
вать законодательный орган в форме согласования с ним или утверж-
514
дения назначения отдельных должностных лиц. Например, согласно

Конституции Республики Мордовия Председатель Правительства на-
значается Главой Республики по согласованию с республиканским Го-
сударственным Собранием. Заместители Председателя Правительства
назначаются Главой Республики по согласованию с Государственным
Собранием. Министры и другие руководители исполнительных органов
государственной власти, входящие в состав Правительства Республики
Мордовия, назначаются высшим должностным лицом Республики. Ана-
логичный порядок формирования правительства предусмотрен в респу-
бликах Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания,
Воронежской области, Ханты-Мансийском автономном округе и других
субъектах РФ.
В ряде субъектов РФ установлено единоличное формирование испол-
нительного органа государственной власти руководителем региона (на-
пример, Республика Башкортостан, Ивановская, Омская области, При-
морский край и др.).
Полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта РФ
представлены некоторыми ключевыми вопросами: разработка бюдже-
та и обеспечение его исполнения; разработка прогноза социально-эко-
номического развития и социально-экономических программ региона;
проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; осу-
ществление единой государственной политики в области науки, куль-
туры, образования, здравоохранения, социального обеспечения; управ-
ление собственностью субъекта РФ; обеспечение законности, прав и
свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борь-
ба с преступностью. Актами высшего исполнительного органа являются
постановления и распоряжения.
§ 4. Судебные органы субъектов

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 де-

кабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к
судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и миро-
вые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. под-
черкивается, что субъекты РФ не могут создавать какую-то особую судеб-
ную систему наряду с единой судебной системой Российской Федерации,
515
Глава 23
установленную и действующую на основе конституционных и законода-

тельных предписаний502.
Определенную долю специфики в организацию судебной власти в ре-
гионах придает то обстоятельство, что там одновременно действуют и фе-
деральные суды, и суды субъектов РФ. При этом мировые судьи входят в
единую систему судов общей юрисдикции, а конституционные (уставные)
суды являются самостоятельными судами. Они не образуют общей систе-
мы конституционного правосудия вместе с Конституционным Судом РФ
и не подчинены ему.
Учреждение конституционных (уставных) судов придает завершен-
ность организации государственной власти в субъектах РФ и соответству-
ет принципу разделения властей. Главной их функцией является правовая
охрана конституций (уставов) субъектов РФ, обеспечение их высшей юри-
дической силы в системе региональных нормативных правовых актов.
Статус конституционных (уставных) судов определяется Федераль-
ным конституционным законом «О судебной системе Российской Феде-
рации», который отнес принятие решения об их учреждении к ведению
субъектов РФ. Следует отметить, что они самостоятельны в этом решении.
Непосредственное учреждение судов данного типа осуществляется
конституциями (уставами) субъектов РФ. Их полномочия, состав и поря-
док формирования закрепляются в специальных региональных законах.
О создании конституционного (уставного) суда заявлено в законода-
тельстве 56 субъектов РФ503. Несмотря на это, подобные суды функциони-
руют в настоящее время всего в 16 субъектах. Из них 13 в республиках (Ады-
гея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия,
Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан,
Тыва, Чеченская), две – в областях (Калининградская, Свердловская)504 и
одна – в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Таким обра-
зом, действительность расходится с намерениями большинства регионов
сформировать собственную конституционную юстицию.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в большинстве сво-
ем формируются в составе пяти судей (три в Республике Адыгея, шесть
в Республике Татарстан, семь в Республике Саха (Якутия) и Санкт-
502
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской об-
ласти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
503
См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и про-
цесс. М., 2005. С. 464–465.
504
В феврале 2014 г. прекратил деятельность Уставный Суд Челябинской области.
516
Петербурге). Формирование органов конституционной юстиции проис-

ходит при участии законодательной и исполнительной власти. Зачастую
судьи назначаются законодательным органом по представлению высшего
должностного лица региона. Срок полномочий судьи составляет, как пра-
вило, пять лет с возможностью переизбрания на следующий срок. В то же
время полномочия самого суда не ограничены каким-либо сроком.
Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ вклю-
чает рассмотрение дел о соответствии законов (иных нормативных ак-
тов) органов государственной власти, органов местного самоуправления
субъекта РФ региональной конституции (уставу), а также толкование по-
следних.
В определении от 6 марта 2003 г. Конституционный Суд РФ установил,
что содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона
«О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, пред-
назначенных для рассмотрения конституционными (уставными) судами,
нельзя считать исчерпывающим. Данная норма, по мнению Суда, носит
не императивный, а диспозитивный характер; она ориентирует на то, что
должно рассматриваться конституционным (уставным) судом в случае
его создания. Конституционный Суд также отметил, что федеральное за-
конодательство нисколько не препятствует закреплению в правовых актах
субъектов РФ дополнительных полномочий конституционных (уставных)
судов, соответствующих компетенции субъектов РФ. Эти дополнения не
обязательно должны быть единообразными для всех субъектов РФ505.
Конституции (уставы), специальные законы субъектов РФ закрепля-
ют преимущественно следующие полномочия органов конституционной
(уставной) юстиции:
–– установление соответствия конституции (уставу) законов и иных
нормативных правовых актов органов публичной власти субъектов РФ;
–– разрешение споров о компетенции между органами государственной
власти субъектов РФ;
–– разрешение споров о компетенции между органами государственной
власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;
–– разрешение споров о компетенции между органами местного само-
управления;
505
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О «По запро-
сам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета
Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального
конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Вестник Кон-
ституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4.
517
Глава 23
–– проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод

граждан и по запросам судов конституционности актов, примененных или
подлежащих применению в конкретном деле;
–– оценка конституционности не вступивших в силу договоров субъ-
ектов РФ;
–– толкование конституции (устава) субъекта РФ;
–– право законодательной инициативы в региональном парламенте;
–– участие в процедуре отрешения от должности высшего должностного
лица субъекта РФ.
Актами конституционных (уставных) судов являются постановления,
определения и заключения.
В субъектах РФ функционируют мировые суды, возрождение которых
обусловлено необходимостью усиления гарантий доступности правосу-
дия, а также желанием разгрузить районные и городские суды, освободив
их от «малозначительных» дел.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Россий-
ской Федерации» определяет правовой статус мировых судей в качестве
судей первой инстанции, обладающих ограниченной юрисдикцией по рас-
смотрению гражданских, административных и уголовных дел.
Базовым для организации мировой юстиции в Российской Федера-
ции является Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188‑ФЗ «О ми-
ровых судьях в Российской Федерации», устанавливающий требования,
предъявляемые к кандидатам на должности мировых судей, гарантии их
правового статуса, полномочия, общие правила формирования судеб-
ных участков, условия материально-технического обеспечения мировых
судей.
Число мировых судей определено Федеральным законом от 29 декабря
1999 г. № 218‑ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных
участков в субъектах Российской Федерации» и соответствующих зако-
нов субъектов РФ. Число судебных участков определяется по инициативе
законодательного органа власти региона или губернатора. Например, в
Свердловской области их 219, в Челябинской области – 181, в Тюменской
области – 64, в Ямало-Ненецком округе – 31.
К правовому регулированию субъектов РФ отнесены следующие во-
просы: создание и упразднение судебных участков; установление проце-
дур назначения (избрания) мировых судей, определение срока их полно-
мочий (в пределах установленных федеральным законом); определение
правового статуса аппарата мирового судьи; организация и порядок мате-
риально-технического обеспечения деятельности мировых судей.
518
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законода-

тельным органом государственной власти субъекта РФ либо избираются
на должность населением соответствующего судебного участка. Перво-
начальный срок полномочий мирового судьи, как правило, три года, а по-
вторный и последующие – пять лет.
Полномочия мировых судей определяются Федеральным законом
«О мировых судьях в Российской Федерации», а также иными федераль-
ными законами (ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ и др.). Мировой судья рас-
сматривает уголовные дела о преступлениях, за совершение которых мак-
симальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. В ведении
мировых судей находятся дела о расторжении брака, если между супруга-
ми отсутствуют споры о детях; о разделе между супругами совместно на-
житого имущества при цене иска не свыше 50 тыс. руб.; отдельные катего-
рии гражданских и административных дел. Это не закрытый перечень дел,
он может пополняться федеральными законами, которые вправе отнести к
подсудности мировых судей и другие категории дел.
§ 5. Иные государственные органы субъектов

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать собствен-
ные государственные органы. При этом их перечень в субъектах РФ не от-
личается большим видовым разнообразием. В основном это объясняется
тем обстоятельством, что в большинстве случаев вид, правовой статус, пол-
номочия этих органов достаточно подробно регулируются в федеральном
законодательстве.
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Кон-
троль за расходованием средств регионального бюджета, бюджета тер-
риториального государственного внебюджетного фонда, управлением и
распоряжением региональным имуществом осуществляется контрольно-
счетным органом субъекта РФ. Чаще всего их именуют контрольно-счет-
ной палатой или счетной палатой.
Правовой основой организации и деятельности контрольно-счетных
органов является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный
закон от 7 февраля 2011 г. № 6‑ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Феде-
рации и муниципальных образований»506, а также конституции (уставы)
506
519
Глава 23
и законы субъектов Федерации о соответствующих контрольно-счетных

органах.
Контрольно-счетный орган является постоянно действующим органом
внешнего государственного финансового контроля и обладает правами юри-
дического лица. Образуется контрольно-счетный орган законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ и ему
подотчетен.
Деятельность данного государственного органа строится на принци-
пах законности, объективности, эффективности, независимости и глас-
ности.
Контрольно-счетный орган образуется в составе председателя, аудито-
ров и аппарата. Для решения отдельных внутриорганизационных вопро-
сов в контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный
орган (коллегия). Структура и штатная численность контрольно-счетного
органа определяются региональным законодательством.
На должность председателя, заместителя председателя и аудиторов
контрольно-счетного органа назначаются граждане Российской Федера-
ции, имеющие высшее образование и опыт работы в области государствен-
ного, муниципального управления, государственного, муниципального
контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.
Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудито-
ров устанавливается законом субъекта РФ и не должен быть менее чем
срок полномочий законодательного (представительного) органа. В раз-
ных субъектах РФ он варьируется от пяти до шести лет (например, в Ре-
спублике Мордовия и Костромской области – пять лет, во Владимирской,
Ивановской и Калининградской областях – шесть лет).
В общем виде контрольно-счетные органы осуществляет следующие
полномочия:
–– контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджета терри-
ториального государственного внебюджетного фонда, а также внешняя
проверка годового отчета об исполнении данных бюджетов;
–– экспертиза проекта закона о бюджете субъекта РФ и о бюджете тер-
риториального государственного внебюджетного фонда;
–– контроль за соблюдением установленного порядка управления и рас-
поряжения имуществом, находящимся в государственной собственности
субъекта РФ, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной дея-
тельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту РФ;
–– контроль за законностью, результативностью использования регио-
нальных средств, межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета
520
субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, а также проверка

местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;
–– оценка эффективности предоставления налоговых льгот, бюджетных
кредитов за счет средств регионального бюджета;
–– анализ бюджетного процесса в субъекте РФ и подготовка предложе-
ний, направленных на его совершенствование;
–– участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на
противодействие коррупции.
Должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении
своих полномочий имеют право:
–– беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занима-
емые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их доку-
ментам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и
помещения;
–– в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотребле-
ний и при необходимости пресечения данных противоправных действий
опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы про-
веряемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом
ограничений, установленных законодательством Российской Федерации;
–– направлять запросы должностным лицам государственных органов
и органов местного самоуправления, организаций;
–– требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых
органов и организаций представления письменных объяснений по фактам
нарушений, а также необходимых копий документов, заверенных в установ-
ленном порядке;
–– в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми
документами, в том числе хранящимися в электронной форме в базах дан-
ных, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых
органов и организаций, в том числе в установленном порядке с докумен-
тами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную
охраняемую законом тайну.
При этом должностные лица не вправе вмешиваться в оперативно-хо-
зяйственную деятельность проверяемых органов и организаций и обязаны
сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняе-
мую законом тайну, ставшую им известной при проведении контрольных
и экспертно-аналитических мероприятий.
Актами реагирования контрольно-счетного органа на выявленные на-
рушения являются представления и предписания, которые подлежат обя-
зательному исполнению.
521
Глава 23
Контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей

деятельности, направляемые на рассмотрение в региональные законода-
тельные органы. Отчеты публикуются в средствах массовой информации,
размещаются в сети Интернет.
Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Статус,
порядок формирования и полномочия региональных избирательных ко-
миссий регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ
рендуме граждан Российской Федерации», другими федеральными зако-
нами, а также конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.
Избирательная комиссия субъекта РФ является государственным орга-
ном субъекта РФ, действует на постоянной основе, является юридическим
лицом и входит в единую систему избиркомов в Российской Федерации507.
Срок ее полномочий составляет пять лет.
Число членов региональной избирательной комиссии с правом реша-
ющего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъек-
та РФ и не может быть менее 10 и более 14 человек (например, в Магадан-
ской области – 12, в Республике Мордовия, Иркутской области – 14).
Формирование избирательной комиссии осуществляется законода-
тельным органом и высшим должностным лицом субъекта РФ (каждый
назначает половину членов избиркома). Кандидатуры в состав избира-
тельной комиссии предлагают политические партии, представленные в
Государственной Думе или законодательном органе субъекта РФ (по их
представлению назначается не менее половины членов избиркома), иные
политические партии и общественные объединения, а также представи-
тельные органы муниципальных образований. Свои кандидатуры имеют
право вносить избирательная комиссия субъекта РФ предыдущего соста-
ва, ЦИК России (по ее предложению законодательный орган и высшее
должностное лицо субъекта РФ обязаны назначить каждый не менее одно-
го члена регионального избиркома).
Избирательная комиссия осуществляет следующие полномочия:
–– осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан;
–– обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и
проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы,
507
В России действуют следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная
комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муници-
пальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные,
городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии.
522
а также профессиональной подготовкой членов комиссий и других органи-

заторов выборов, референдумов;
–– осуществляет меры по организации единого порядка проведения
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;
–– подводит итоги голосования, определяет результаты выборов, рефе-
рендумов, а также осуществляет их опубликование;
–– занимается вопросами финансирования подготовки и проведения
выборов, референдумов, контролирует целевое использование указанных
средств;
–– утверждает перечень территориальных комиссий;
–– оказывает правовую, методическую, организационно-техническую
помощь нижестоящим комиссиям;
–– рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (без-
действие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам
(заявлениям) мотивированные решения;
–– осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными за-
конами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ.
По вопросам своей компетенции региональная избирательная комис-
сия принимает нормативные правовые акты (в форме решений).
В субъектах РФ развивается институт уполномоченных по правам: че-
ловека, ребенка, защите прав предпринимателей, коренных малочислен-
ных народов (Республика Саха (Якутия))508.
Во всех случаях институт уполномоченного по правам учреждается
субъектом РФ самостоятельно и не является обязательным.
Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ. В целях обеспечения
гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина,
их соблюдения государственными органами, органами местного само-
управления и их должностными лицами в большинстве субъектов РФ уч-
реждена должность уполномоченного по правам человека.
Правовой основой его организации и деятельности являются Консти-
туция РФ, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г.
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Феде-
рации», а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
Должность уполномоченного является государственной должностью
субъекта РФ. К кандидату предъявляются следующие требования: наличие
гражданства Российской Федерации; возраст не моложе 30 лет (Киров-
508
См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 г. 1220-З № 1327-IV «Об Уполномо-
ченном по правам коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия)» //
Якутские ведомости. 2013. 13 июля.
523
Глава 23
ская область) или 35 лет (Республика Татарстан, Владимирская область);

наличие высшего профессионального образования; опыт защиты граж-
данских прав и свобод. В некоторых субъектах РФ кандидат также должен
обладать высокими моральными качествами и общественным авторитетом
(Республика Мордовия, Саратовская область, Москва).
Уполномоченный назначается законодательным органом государствен-
ной власти по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.
Срок его полномочий составляет пять лет с момента принесения присяги.
Законом субъекта РФ может быть установлен предельный возраст пребы-
вания в должности уполномоченного по правам человека (обычно 65 лет),
а также запрет занимать должность более двух сроков подряд.
При осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен
государственным органам, органам местного самоуправления и их долж-
ностным лицам. Основными задачами уполномоченного являются содей-
ствие: соблюдению прав и свобод человека и гражданина; восстановлению
нарушенных прав и свобод; совершенствованию законодательства в сфере
защиты прав и свобод человека и гражданина; правовому просвещению в
сфере прав и свобод человека.
Уполномоченный по правам человека в пределах своей компетенции
рассматривает жалобы российских и иностранных граждан, находящихся
на территории субъекта РФ, на решения или действия (бездействие) госу-
дарственных органов и органов местного самоуправления, их должност-
ных лиц, государственных и муниципальных служащих, руководителей и
иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, наруша-
ющих права и свободы человека и гражданина.
Ежегодный доклад о деятельности уполномоченного заслушивается на
заседаниях регионального парламента, размещается в сети Интернет.
Уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ. В целях обеспечения
эффективной защиты прав и законных интересов ребенка в более чем по-
ловине российских регионов учреждена должность уполномоченного по
правам ребенка. Ее правовой основой можно считать Конвенцию о пра-
вах ребенка, принятую ООН 20 ноября 1989 г.509, Федеральный закон от
24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Рос-
сийской Федерации»510, Конституцию РФ, а также конституции (уставы)
и законы субъектов РФ.
509
Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) // Ведомости СНД и ВС
СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
510
524
Правовое регулирование статуса, полномочий, порядка деятельности

уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по правам чело-
века во многом совпадает.
Уполномоченный по правам ребенка замещает государственную долж-
ность. Исходя из специфики его деятельности, требования к кандидату
имеют особенности: наличие гражданства; достижение 30-летнего воз-
раста (Чувашская Республика, Владимирская область) или возраста 35 лет
(Республика Татарстан, Краснодарский край); наличие высшего профес-
сионального юридического либо педагогического образования; облада-
ние знанием проблем детства либо опытом работы с детьми.
Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность либо
законодательным органом (Краснодарский край, Нижегородская об-
ласть), либо высшим должностным лицом субъекта РФ (Астраханская,
Вологодская области). Срок его полномочий разнится, например, в Респу-
блике Карелия он составляет три года, в Республике Тыва, Владимирской
и Калужской областях – пять лет.
Деятельность уполномоченного по правам ребенка осуществляется
гласно и освещается в средствах массовой информации. При осуществле-
нии своих полномочий он независим и неподотчетен органам государ-
ственной и муниципальной власти, их должностным лицам.
В большинстве регионов приоритетной задачей уполномоченных явля-
ется содействие реализации и защите прав и законных интересов детей-
сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, иных категорий детей,
находящихся в трудной жизненной ситуации.
С жалобой на нарушение прав, свобод и законных интересов в адрес
уполномоченного вправе обратиться сами дети или их законные предста-
вители.
Ежегодный доклад о деятельности уполномоченного по правам ребен-
ка заслушивается законодательным органом или направляется высшему
должностному лицу региона, Уполномоченному по правам ребенка при
Президенте РФ.
525
Глава 24
Конституционные основы местного

самоуправления в России
§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ

ской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131‑ФЗ) под местным
самоуправлением понимается самостоятельное и под свою ответствен-
ность решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с
учетом исторических и иных местных традиций. Возникновение данного
института диктовалось рядом исторических условий.
С появлением в период буржуазно-демократических революций новых
форм организации верховной власти, изменением взаимоотношений лич-
ности и государства возникла потребность в реформировании местного
управления. Идеи демократического правового государства предполагали
автономию местных сообществ, устранение чрезмерной бюрократиче-
ской опеки центральных органов власти над местами. Введенный в обо-
рот термин «местное самоуправление» как раз и призван подчеркнуть
определенную самостоятельность местных общин по отношению к госу-
дарству. Со временем местное самоуправление получило статус непремен-
ного признака современного демократического и правового государства.
Конституция РФ 1993 г. отнесла местное самоуправление к основам
конституционного строя, форме осуществления принадлежащей народу
власти, организационно независимой системе власти, созданной для ре-
шения особого круга дел, получивших название «вопросы местного зна-
чения». Вместе с тем, следует сразу оговориться, что автономия местного
самоуправления имеет относительный характер. Оно существует и дей-
ствует в системе общих связей и отношений по управлению обществом.
Как часть целого местное самоуправление не может не подчиняться обще-
системным началам, вроде принципов, гарантий, иных общих требований,
выраженных в нормах права. Иными словами, правовые, территориаль-
ные, функциональные и финансово-экономические основы местного са-
моуправления в значительной степени зависят от государства.
526
Конституционные основы местного самоуправления в России
Сущность российского местного самоуправления состоит в следую-

щем:
–– его учреждение соответствует общепризнанным принципам и нормам
международного права;
–– будучи основой конституционного строя России, местное само-
управление является одной из форм публично-правовой власти (наряду с
государственной властью);
–– муниципальная власть имеет сходство с властью государственной.
Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти,
используют присущие власти формы принуждения. Акты органов местного
самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обяза-
тельными на территории муниципального образования. Их неисполнение
(ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность;
–– местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и
иных местных традиций, что является существенным преимуществом данной
формы народовластия. Оно проистекает из тех форм деятельности, которые
наиболее близки и понятны местному сообществу;
–– местное самоуправление – власть, ограниченная не только террито-
риально, но и по кругу полномочий. Муниципальные органы вправе решать
только вопросы местного значения, перечень которых определяется феде-
ральным законодателем.
В теории конституционного и муниципального права принято выде-
лять следующие принципы местного самоуправления:
–– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
–– самостоятельность решения вопросов местного значения в интересах
местного населения;
–– возможность осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий;
–– организационное обособление местного самоуправления в системе
управления обществом и государством;
–– гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
–– многообразие организационных форм местного самоуправления;
–– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле-
ния перед населением муниципального образования, государством, физи-
ческими и юридическими лицами;
–– неподчиненность одного муниципального образования другому;
–– использование местных традиций и обычаев в организации и деятель-
ности местного самоуправления;
–– государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;
527
Глава 24
–– взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности

населения органов местного самоуправления с органами государственной
власти;
–– компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов
местного самоуправления, возникших в результате решений органов госу-
дарственной власти.
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября
1985 г.), вступившая в силу в Российской Федерации 1 сентября 1998 г.511,
признает необходимость установления местного самоуправления в нацио-
нальном законодательстве, а по возможности и в конституционном зако-
нодательстве стран, присоединившихся к ней.
В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от
Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления резко
не обособлен от государственной власти. Напротив, полномочия, предо-
ставляемые органам местного самоуправления, «могут быть поставлены
под сомнение или ограничены в рамках закона каким-либо другим цен-
тральным или региональным органом власти» (ч. 4 ст. 4). Хартия не раз-
граничивает государственные и местные вопросы, объединяя их в одну
категорию – «публичные дела». Участие граждан в местном самоуправ-
лении считается реализацией права «участвовать в управлении государ-
ственными делами». Органы местного самоуправления «регламентируют
значительную часть публичных дел», то есть важных как для государства,
так и для местного сообщества. Российский законодатель, однако, фор-
мально пошел по другому пути. В отличие от Хартии российское законо-
дательство обособляет самоуправленческие функции понятием «вопросы
местного значения», а основным субъектом местного самоуправления на-
зывает не муниципальные органы, а население, что, конечно, расходится с
реалиями.
Таким образом, из указанных основных характеристик местного само-
управления можно сделать вывод о его двойственной социально-юриди-
ческой природе: общественной и государственной одновременно. Обще-
ственная сущность местного самоуправления проявляется в: 1) наличии
особых территориально-общественных (местных) интересов; 2) необхо-
димости управления местными делами и целым рядом дел государственно-
го характера, исходя именно из интересов местного сообщества граждан,
а не только интересов государства; 3) осуществлении властно-управлен-
511
Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55‑ФЗ «О ратификации
Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998.
№ 36. Ст. 4466.
528
ческих функций не государственными структурами, а муниципальными

органами, ответственными перед населением, что, впрочем, не исключает
их ответственности перед государством в определенных законом случаях.
Государственная природа местного самоуправления выражается в:
1) выполнении местными органами ряда задач и функций государственно-
го характера; 2) осуществлении задач и функций местного самоуправления
методами и способами, присущими государственным властным структу-
рам; 3) установлении предметов ведения субъектов местного самоуправ-
ления государством; 4) обладании органами местного самоуправления
государственно-властными полномочиями, которые обеспечиваются в
необходимых случаях мерами государственного принуждения; 5) регули-
ровании вопросов местного самоуправления законами государства, про-
изводности уставов и других муниципальных актов от законодательства,
которое и придает местному самоуправлению официально-публичный
статус; 6) частичном финансировании деятельности муниципальных орга-
нов власти государством.
§ 2. Органы местного самоуправления:

правовой статус и виды
Понятие «орган местного самоуправления» содержит Федеральный

закон № 131‑ФЗ. Это избираемые непосредственно населением и (или) об-
разуемые представительным органом муниципального образования органы,
наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного зна-
чения.
Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление осущест-
вляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправле-
ния (ст. 130), не конкретизируя их по видам и правовому статусу. Структу-
ра (система) органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно, что подразумевает право жителей решить этот вопрос
посредством прямого волеизъявления либо через представительный ор-
ган местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Структура
органов местного самоуправления фиксируется в уставе муниципального
образования, ее изменение осуществляется путем внесения уставных по-
правок.
Система органов местного самоуправления разнообразна, но в очер-
ченных законом пределах, к которым относится, например, наличие обя-
529
Глава 24
зательных органов муниципальной власти. Федеральное законодательство

устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составля-
ют представительный орган муниципального образования, его глава, мест-
ная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципаль-
ного образования), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения. При этом глава самоуправляющейся
территории, ее представительный и исполнительный органы считаются в
этой структуре обязательными. Исключение составляют небольшие сель-
ские поселения с численностью жителей, обладающих активным избира-
тельным правом, не более 100 человек (ч. 3 ст. 35 Федерального закона
№ 131‑ФЗ). В них представительный орган может не создаваться, а его
полномочия осуществляет сход граждан.
Под органом власти и управления в теории обычно понимается кол-
легиальная структура, но ни из Конституции РФ, ни из текущего зако-
нодательства такое ограничение не следует. Вот почему допустимо су-
ществование как коллегиальных, так и единоличных органов местного
самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного
Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления
(глава муниципального образования) в зависимости от круга полномочий
может выступать и в качестве органа местного самоуправления512.
Органы местного самоуправления не могут назначаться «сверху», так
как они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Кон-
ституции РФ), хотя в принципе участие государства в косвенном форми-
ровании муниципальной власти допустимо (например, при проведении
конкурса на замещение должности главы местной администрации или при
расторжении контракта с ним).
Органы местного самоуправления обладают следующими признаками:
–– реализуют муниципальную власть, то есть наделены властными полно-
мочиями по решению вопросов местного значения;
–– не входят в систему органов государственной власти;
512
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 252-О «По жалобе
гражданки Семеневой Л.А. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6
статьи 37 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Вестник Конституционного
Суда РФ. 2012. № 5 ; Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области
как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона “О Консти-
туционном Суде Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».
530
–– обладают правом издания муниципальных правовых актов;

–– наделены имущественным комплексом, средствами связи, оборудо-
ванием, финансовыми средствами, предназначенными для осуществления
собственных полномочий;
–– являются юридическими лицами.
Виды органов местного самоуправления:
1. В зависимости от порядка их образования:
–– выборные органы (например, думы или советы как представительные
органы местного самоуправления, главы муниципальных образований);
–– органы, формируемые в ином, невыборном порядке (местные адми-
нистрации);
2. В зависимости от функционального назначения:
–– представительные (осуществляющие представительские, нормотвор-
ческие и контрольные функции);
–– исполнительные (осуществляющие исполнительно-распорядитель-
ные полномочия по решению текущих и долгосрочных вопросов развития
муниципального образования);
–– иные (созданные для выполнения отдельных полномочий местного
самоуправления).
3. По своему назначению (компетенции):
–– органы общей компетенции (решают весь перечень вопросов местно-
го значения: представительные органы, главы муниципальных образований,
местные администрации);
–– органы специальной компетенции (органы управления какой-либо
сферой или отраслью хозяйства).
4. По способу принятия решений:
–– коллегиальные органы (представительный орган муниципального
образования);
–– единоличные органы (руководитель муниципального образования).
Имеет смысл рассмотреть органы местного самоуправления чуть под-
робнее.
Представительный орган муниципального образования – орган, облада-
ющий правом представлять интересы населения и принимать от его име-
ни решения, действующие на территории муниципального образования.
Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправ-
ления – именно он непосредственно выражает волю населения муници-
пального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом
представительный орган является главным нормотворческим органом му-
ниципального образования.
531
Глава 24
Общее требование российского законодательства – представитель-

ный орган может осуществлять свои полномочия (то есть быть правомоч-
ным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его
депутатов.
В Федеральном законе № 131‑ФЗ определены вопросы исключительно-
го ведения представительных органов местного самоуправления, то есть
вопросы, которые вправе решать только они, и никакие иные. К ним от-
носятся, например, принятие устава муниципального образования и вне-
сение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и
отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муници-
пального образования, утверждение отчетов об их исполнении и другие.
Представительный орган местного самоуправления избирается путем
общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созы-
вом. Срок, на который избирается представительный орган, определяется
уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более
пяти лет. В уставе муниципального образования должна быть четко закре-
плена внутренняя организация представительного органа, включающая
его структурные подразделения:
–– руководителей – главу муниципального образования (являющегося
одновременно руководителем представительного органа) или председателя
представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя пред-
ставительного органа;
–– постоянные комиссии (комитеты);
–– депутатские группы, фракции;
–– аппарат представительного органа.
Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муни-
ципальной территориальной единицы. Он избирается населением на му-
ниципальных выборах либо представительным органом из своего состава.
Федеральный закон № 131‑ФЗ в ст. 36 установил зависимость статуса гла-
вы муниципального образования от способа его избрания:
1) в случае избрания на муниципальных выборах населением глава му-
ниципального образования либо входит в состав представительного орга-
на с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглав-
ляет местную администрацию;
2) в случае избрания представительным органом муниципального об-
разования из своего состава он является председателем представительно-
го органа муниципального образования.
Законодательно наложен запрет на совмещение главой функций пред-
седателя представительного органа и главы местной администрации.
532
Установленные ограничения не распространяются на органы местного

самоуправления муниципального образования, имеющего статус сель-
ского поселения, внутригородского муниципального образования города
федерального значения, в котором предусмотрено формирование испол-
нительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципаль-
ного образования, исполняющим полномочия председателя представи-
тельного органа.
Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавля-
ет местный исполнительно-распорядительный орган, им руководит глава
местной администрации, замещающий должность по контракту.
Федеральный закон № 131‑ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что кон-
кретное наименование главы муниципального образования устанавлива-
ется законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных тради-
ций. Анализ регионального законодательства показывает, что принятые в
субъектах РФ законы дают высшему должностному лицу муниципального
образования самые разные наименования. В городских округах и город-
ских поселениях чаще всего мэр, реже – городской голова, глава городско-
го самоуправления. В муниципальных районах – глава района, в сельских
поселениях – глава сельского самоуправления, староста. Таким образом,
данные названия являются разновидностями общего понятия «глава му-
ниципального образования».
Глава является высшим должностным лицом муниципального образо-
вания и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения.
Глава подконтролен и подотчетен населению и представительному
органу муниципального образования. Отчетность – один из наиболее
действенных способов контроля со стороны населения и представитель-
ной власти за деятельностью органов и должностных лиц местного само-
управления. К сожалению, в уставах муниципальных образований больше
внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о
том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорит-
ся лишь в общем виде. Так, глава представляет представительному органу
ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если он
возглавляет местную администрацию – о результатах деятельности мест-
ной администрации и иных подведомственных ему органов местного са-
моуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представи-
тельным органом муниципального образования.
Срок полномочий главы, избираемого на муниципальных выборах,
устанавливается уставом муниципального образования и не может быть
533
Глава 24
менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального

образования, избираемого представительным органом из своего состава,
ограничивается сроком полномочий этого представительного органа.
Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполни-
тельно-распорядительный орган муниципального образования». Испол-
нительно-распорядительный орган является постоянно действующим
органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм
о возможности и порядке прекращения полномочий местной админи-
страции.
Местная администрация образуется для реализации полномочий мест-
ного самоуправления. Она является органом общей компетенции в сфе-
ре исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами
юридического лица.
Местной администрацией руководит глава на принципах единонача-
лия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олице-
творяя ее как единый орган.
Главой местной администрации является руководитель муниципально-
го образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной адми-
нистрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на заме-
щение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом
муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на
основе контракта:
1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципаль-
ного образования;
2) направляет представительному органу муниципального образова-
ния ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности
местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных
представительным органом муниципального образования;
3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий
по решению вопросов местного значения и отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральны-
ми законами и законами субъекта РФ.
Как правило, к полномочиям местной администрации устав муници-
пального образования относит:
1) составление проекта бюджета муниципального образования, испол-
нение местного бюджета, составление бюджетной отчетности;
2) осуществление муниципальных заимствований, выдачу муниципаль-
ных гарантий, управление муниципальным долгом;
534
3) разработку текущих и перспективных программ и планов социально-

экономического развития муниципального образования, их выполнение;
4) разработку и реализацию финансовой и инвестиционной политики
муниципального образования, осуществление мер по поддержке и разви-
тию предпринимательства;
5) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности;
7) создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предпри-
ятий и учреждений;
8) разработку порядка формирования, обеспечения размещения, ис-
полнения и контроля за исполнением муниципального заказа, а также раз-
мещение муниципального заказа;
9) иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов
Круг вопросов местного значения, которые приходится решать мест-
ным администрациям, различен в муниципальных образованиях. От это-
го зависят их структура и штаты, направления деятельности должностных
лиц и соответствующих служб.
Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности
местной администрации, для управления отраслями и сферами местного
хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут но-
сить различные наименования – департаменты, отделы, управления, коми-
теты и т.д. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной
администрации. Речь идет о структурных подразделениях администрации,
занимающихся вопросами образования, жилищно-коммунального хозяй-
ства, жилья, транспорта и связи, благоустройства, культуры, физкультуры
и спорта, потребительского рынка, управления муниципальным имуще-
ством. В Федеральном законе № 131‑ФЗ эти структурные подразделения
именуются территориальными, отраслевыми и функциональными органа-
ми местной администрации.
Возможность создания муниципальными образованиями контроль-
ных органов вытекает из Бюджетного кодекса РФ, который подтверждает
право представительных органов местного самоуправления на создание
собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита муни-
ципальных бюджетов (ст. 153)513. Федеральный закон № 131‑ФЗ устанав-
ливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии
513
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145‑ФЗ // Собрание
535
Глава 24
с уставом муниципального образования может входить контрольно-счет-

ный орган.
Контрольно-счетный орган муниципального образования (контроль-
но-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях
контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленно-
го порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета
о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленно-
го порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муни-
ципальной собственности.
Федеральный закон № 131‑ФЗ устанавливает шесть моделей организа-
ции местного самоуправления, из которых три общие, применимые ко всем
типам муниципальных образований, и три специфические, действующие в
определенных типах муниципалитетов. Первые три (общие) модели орга-
низации местного самоуправления сконструированы на основе способа
избрания главы муниципального образования.
В первой модели глава муниципального образования избирается населе-
нием путем прямых выборов и возглавляет местную администрацию. Дан-
ная модель все еще самая распространенная в России.
В данной модели представительный орган и глава муниципального об-
разования как глава исполнительного органа самостоятельны и взаимо-
действуют между собой посредством системы сдержек и противовесов.
Представительный орган из своего состава тайным голосованием изби-
рает председателя, который организует его деятельность. Глава муници-
пального образования единолично руководит местной администрацией,
назначает ее должностных лиц, представляет муниципальное образова-
ние во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и
иными органами и организациями, но одновременно несет ответствен-
ность перед представительным органом как руководитель исполнитель-
ной власти.
Во второй модели глава муниципального образования также избирает-
ся на муниципальных выборах населением, но уже входит в состав предста-
вительного органа с правом решающего голоса, а также является его пред-
седателем. Глава муниципального образования соединяет полномочия
высшего должностного лица и руководителя представительного органа
местного самоуправления. Помимо того он координирует правотворче-
ский процесс местного представительного органа, подписывает и обнаро-
дует правовые акты, обладает правом правотворческой инициативы. При
этом глава муниципального образования не обладает полномочиями по
исполнению правовых актов, принятых представительным органом му-
536
ниципального образования. Исполнительно-распорядительным органом

руководит глава местной администрации. Данная модель менее всего рас-
пространена в Российской Федерации.
В соответствии с третьей моделью глава муниципального образова-
ния избирается представительным органом из своего состава и является
его председателем. В рамках указанной модели глава муниципального
образования как председатель осуществляет внутриорганизационные
полномочия и функции. Он организует работу представительного органа,
обеспечивает деятельность депутатов, председательствует на заседаниях,
координирует деятельность постоянных комиссий, представляет пред-
ставительный орган в отношениях с главой администрации, государствен-
ными и общественными органами, юридическими и физическими лицами,
является распорядителем средств представительного органа местного са-
моуправления.
Глава муниципального образования не имеет права вето, достаточно
сильно зависим от избравшего его органа, что и обусловливает относитель-
ную слабость его положения в системе муниципальной власти. Глава муни-
ципального образования действует в рамках представительного органа, и
не обладает правом формировать и руководить исполнительным органом
муниципальной власти. Указанные полномочия принадлежат нанимаемо-
му по контракту главе администрации, так называемому сити-менеджеру.
Другие три модели можно определить, исходя из типа муниципального
образования и численности его населения.
Четвертая модель распространена в небольших муниципальных об-
разованиях. В статье 36 Федерального закона № 131‑ФЗ содержится по-
ложение о том, что «глава муниципального образования не может быть
одновременно председателем представительного органа муниципального
образования и главой местной администрации». Исключение составляют
лишь сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек,
где глава муниципального образования, являясь одновременно главой
администрации и председателем представительного органа, получил воз-
можность сконцентрировать в своих руках руководство исполнительным
и представительным органами, а также контроль за всеми стадиями право-
творческого процесса в муниципальном образовании.
Пятая модель «сход – мэр» применяется для территорий с низкой
плотностью населения, где муниципальные образования могут создавать-
ся и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального об-
разования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсут-
ствии представительного органа, является основным субъектом местной
537
Глава 24
власти. При такой модели исполнительные, распорядительные функции,

правотворческий процесс сосредоточены в руках главы муниципального
образования, так как сход принимает решения только по ключевым воп
росам.
Шестая модель существует в рамках п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального зако-
на № 131‑ФЗ, который разрешает формировать в муниципальном районе
представительный орган не в результате прямых выборов, а путем предста-
вительства глав и депутатов представительных органов поселений, входя-
щих в его состав. При данном варианте организации муниципальной вла-
сти главы поселений дополнительно влияют на представительный орган
муниципального района.
Выбор модели местного самоуправления первоначально происходит
подчас импульсивно, главным образом, в зависимости от субъективных
представлений местных элит. Такой выбор диктуется политическими со-
ображениями, интересами обеспечения властного доминирования одного
из органов местного самоуправления во главе с руководителем муници-
пального образования.
Таким образом, невозможно предложить какую-либо универсальную
модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее много-
национальным составом, различными культурными, географическими, хо-
зяйственными и иными особенностями.
§ 3. Формы участия населения в осуществлении

местного самоуправления
Местное самоуправление является тем уровнем публичной власти, где

в наибольшей степени предусмотрены возможности населения непосред-
ственно участвовать в решении вопросов местного значения. Формы не-
посредственного волеизъявления граждан муниципального образования
достаточно многочисленны и разнообразны.
В соответствии с Федеральным законом № 131‑ФЗ можно выделить две
основные группы организационно-правового участия граждан в осущест-
влении местного самоуправления:
1) формы непосредственного осуществления населением местного са-
моуправления (местный референдум, муниципальные выборы, голосова-
ние по вопросу изменения границ муниципальных образований);
2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправле-
ния (собрания и конференции граждан, территориальное общественное
538
самоуправление, сходы граждан, правотворческая инициатива граждан,

публичные слушания, опросы граждан, а также обращения граждан в орга-
ны местного самоуправления).
До 1993 г. приоритет в формах осуществления местного самоуправле-
ния принадлежал институтам представительной демократии. Конститу-
ция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на
первое место вывела институты непосредственной демократии: местное
самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществля-
ется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого во-
леизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Таким образом, законодатель особое значение придает именно участию
населения в решении вопросов местного значения, что продиктовано по-
ниманием местного самоуправления в качестве самостоятельного и под
свою ответственность решения населением местных дел (ч. 2 ст. 1 Феде-
рального закона № 131‑ФЗ).
Под это создана соответствующая законодательная база. Это, напри-
мер, федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67‑ФЗ «Об основных га-
рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59‑ФЗ «О порядке рассмо-
трения обращений граждан Российской Федерации», от 19 июня 2004 г.
№ 54‑ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикети-
рованиях». Отдельные законы, регулирующие формы участия населения
в осуществлении местного самоуправления, принимают субъекты РФ.
Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации
местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их
должностных лиц. Порядок участия населения в осуществлении местного
самоуправления подробно регулируется муниципальными правовыми ак-
тами об организации территориального общественного самоуправления,
проведении публичных слушаний, опросов граждан, принятие которых
следует из требований федерального законодательства.
В Конституции РФ установлено, что высшим непосредственным вы-
ражением власти народа являются выборы и референдум. Проведение
периодических свободных выборов составляет основу непосредственной
демократии в сфере местного самоуправления. Значение муниципальных
выборов определяется тем, что посредством их образуются представи-
тельные органы, избираются выборные должностные лица местного само-
управления.
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131‑ФЗ законом
субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, применяемых
539
Глава 24
при проведении муниципальных выборов (мажоритарная, пропорцио-

нальная, смешанная). Более того, сам федеральный законодатель в от-
дельных случаях диктует тип избирательной системы, что стало предметом
анализа соответствующей проблематики в Конституционном Суде РФ.
В постановлении от 7 июля 2011 г. Суд назвал условия применения того
или иного вида избирательной системы, поставив ее выбор в зависимость
от численности избирателей в муниципальном образовании, его типа и
других обстоятельств. Тем не менее Судом было признано, что использо-
вание пропорциональной избирательной системы в муниципальных райо-
нах и городских округах, установленные федеральным законодателем, не
противоречит Конституции РФ514.
Муниципальные выборы имеют две ключевые особенности. Право из-
бирать и быть избранными в органы местного самоуправления представ-
лено иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории
муниципального образования, с государствами, гражданами которых они
являются, у Российской Федерации заключены соответствующие между-
народные договоры. В муниципальных выборах могут принимать участие
не только политические партии, но и общественные организации и движе-
ния, уставы которых предусматривают их участие в избирательных кампа-
ниях515. В «государственных» выборах участвуют исключительно полити-
ческие партии.
Одной из форм участия населения в осуществлении местного само-
управления является территориальное общественное самоуправление (да-
лее – ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту
их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под
свою ответственность осуществления собственных инициатив по решению
вопросов местного значения. Общественное самоуправление может осу-
ществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирно-
го жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жи-
лой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением;
иные территории проживания граждан.
514
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о про-
верке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3
статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в
связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан
И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
515
См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012 С.
540
Важно обратить внимание на то, что организация ТОС на той или иной
территории не является обязательной (в отличие от местного самоуправ-
ления). При этом органы ТОС не являются органами местного самоуправ-
ления, и передача им полномочий, которыми обладают органы местного
самоуправления, федеральным законодательством не предусматривается.
Вместе с тем органы местного самоуправления вправе привлекать ТОС на
договорных условиях к решению вопросов местного значения, выделяя им
на определенные цели средства местных бюджетов.
ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава уполномо-
ченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.
Порядок регистрации устава определяется уставом муниципального об-
разования и (или) нормативными правовыми актами представительного
органа муниципального образования.
ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом
и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой
форме некоммерческой организации. Такая регистрация осуществляется
налоговыми органами.
Правовой статус, порядок создания, деятельности, реорганизации и
ликвидации ТОС в качестве юридического лица определяются Граждан-
ским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ
«О некоммерческих организациях». Для осуществления органами ТОС
хозяйственной деятельности необходимо, чтобы ТОС имело статус юри-
дического лица, что дает право органам территориального общественного
участвовать в гражданских правоотношениях.
ТОС осуществляется непосредственно населением путем проведе-
ния собраний, конференций граждан, создания органов территориаль-
ного общественного самоуправления. Органы ТОС избираются на со-
браниях, конференциях граждан, проживающих на соответствующей
территории.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан,
осуществляющих ТОС, относятся:
1) установление структуры органов ТОС;
2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;
3) избрание органов ТОС;
4) определение основных направлений деятельности;
5) утверждение сметы доходов и расходов территориального обще-
ственного самоуправления и отчета о ее исполнении;
6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов терри-
ториального общественного самоуправления.
541
Глава 24
Органами ТОС могут быть: совет (комитет) самоуправления, испол-

нительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно воз-
главляет председатель, а в сельских и других малых населенных пунктах,
не являющихся поселениями, – староста. Исполнительный орган может
возглавлять директор (исполнительный директор). По отдельным вопро-
сам деятельности ТОС могут избираться общественные комиссии (напри-
мер, по работе с подростками, благоустройству, общественному поряд-
ку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС
подотчетны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юриди-
ческими лицами, обязаны вести соответствующую отчетность, в том числе
бухгалтерскую.
Органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по со-
держанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяй-
ственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бы-
товых потребностей граждан.
В отличие от местного самоуправления органы ТОС:
– не имеют властных полномочий (это общественное самоуправление),
хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями
по решениям муниципальных органов власти;
– не носят обязательного характера (на какой-то части территории му-
ниципального образования они могут действовать, на другой – нет);
– не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопро-
сов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;
– могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и
соответственно иметь или не иметь статус юридического лица.
Порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок вы-
деления необходимых финансовых средств из местного бюджета опреде-
ляются уставом муниципального образования и (или) нормативно-право-
выми актами представительного органа муниципального образования.
Еще одной формой участия населения в осуществлении местного са-
моуправления является правотворческая инициатива граждан, по своей
природе схожая с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она
представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать
перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о
рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нор-
мативного (индивидуального) акта.
С правотворческой инициативой может выступить инициативная
группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установ-
ленном нормативным правовым актом представительного органа муни-
542
ципального образования. При отсутствии указанного документа рассмо-

трение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами,
осуществляются в соответствии с Федеральным законом № 131‑ФЗ.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реали-
зации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному
рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправ-
ления, к компетенции которых относится принятие соответствующего
акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Мотивированное ре-
шение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального
правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой ини-
циативы граждан, должно быть официально в письменной форме дове-
дено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Основная
проблема фактической реализации на практике данной формы связана со
сложностью разработки и составления проектов нормативно-правовых
актов.
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопро-
сам местного значения с участием жителей муниципального образования
представительным органом, главой муниципального образования могут
проводиться публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по
инициативе населения или представительного органа муниципального
образования, назначаются представительным органом муниципального
образования, а по инициативе главы муниципального образования – им
самим. На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муни-
ципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный
устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования,
проекты правил землепользования и застройки, проекты межевания тер-
риторий;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяет-
ся уставом муниципального образования и (или) нормативными право-
выми актами представительного органа муниципального образования. Он
должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муници-
пального образования о времени и месте проведения слушаний, ознаком-
ление с проектом акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных
слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обна-
родование) результатов публичных слушаний.
543
Глава 24
Решения публичных слушаний имеют для органов местного самоуправ-

ления рекомендательный характер.
Опрос граждан проводится согласно Федеральному закону № 131‑ФЗ
на всей территории муниципального образования или на части его терри-
тории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений
органами и должностными лицами местного самоуправления, а также ор-
ганами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендатель-
ный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального
образования, обладающие избирательным правом. Опрос проводится по
инициативе:
1) представительного органа муниципального образования или главы
муниципального образования – по вопросам местного значения;
2) органов государственной власти субъектов РФ – для учета мнения
граждан при принятии решений об изменении целевого назначения зе-
мель муниципального образования для объектов регионального и межре-
гионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уста-
вом муниципального образования и (или) нормативными правовыми акта-
ми представительного органа муниципального образования.
Наиболее общим основанием обращения граждан в органы местного
самоуправления являются предписания ст.ст. 33, 45, 46 Конституции РФ,
ст.ст. 29 и 31 Федерального закона № 131‑ФЗ. Обращения граждан под-
лежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным за-
коном от 2 мая 2006 г. № 59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»516.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения
в органы местного самоуправления, формой которых являются предложе-
ния, заявления, жалобы. Форма обращений может быть как письменной,
так и устной. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том
числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам.
Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои
права по доверенности, заверенной нотариально. Обращения в интересах
несовершеннолетних или недееспособных лиц вправе подать их законные
представители, органы опеки и попечительства. Должностные лица мест-
ного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обра-
щений в течение одного месяца.
516
544
Другие формы участия населения в осуществлении местного само-

управления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131‑ФЗ могут
быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы
населением. Такие формы не должны противоречить законодательству, а
также основываться на принципе добровольности. В частности, они уста-
новлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54‑ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»517.
Органы и должностные лица муниципальной власти обязаны содей-
ствовать населению в непосредственном осуществлении местного само-
управления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что
во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью
населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его
часть в решение вопросов местного значения.
517
545
Оглавление
Введение.........................................................................................................................3
Раздел 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Глава 1. Конституционное право
как наука и учебная дисциплина.................................................4
§ 1. Конституционное право в значении юридической науки.............4
§ 2. Конституционное право как учебная дисциплина.........................11
Глава 2. Конституционное право

как отрасль права........................................................................................16
§ 1. Понятие и место конституционного права
в системе российского права................................................................16
§ 2. Предмет и метод конституционного права......................................19
§ 3. Конституционно-правовые нормы.....................................................26
§ 4. Конституционно-правовые отношения............................................31
§ 5. Источники конституционного права.................................................38
§ 6. Система отрасли конституционного права......................................43
Глава 3. Конституция Российской Федерации ................48

§ 1. Понятие и значение конституции:
эволюция от античности до современности....................................48
§ 2. Этапы конституционного развития России.....................................51
§ 3. Конституция Российской Федерации: юридические свойства,
основные черты и функции...................................................................58
§ 4. Структура Конституции Российской Федерации..........................67
§ 5. Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации.....69
Раздел 2
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 4. Теоретические основы конституционного
строя и конституционализма. Общественно-
политические и социально-экономические
основы конституционного строя..........................................72
546
§ 1. Понятие и признаки конституционного строя...............................72

§ 2. Определение правовой природы конституционализма...............75
§ 3. Основы конституционного строя: понятие, правовая природа,
способы конституционализации и виды...........................................81
§ 4. Общественно-политические и идеологические основы
конституционного строя.......................................................................85
§ 5. Социально-экономические основы конституционного строя.... 100
Глава 5. Конституционно-правовые основы

демократии и статуса Российского государства.... 111
§ 1. Россия как демократическое и правовое государство............... 111
§ 2. Государственный суверенитет Российской Федерации............ 123
§ 3. Федеративное государство как основа конституционного
строя России........................................................................................... 127
§ 4. Принцип разделения властей как основа конституционного
строя.......................................................................................................... 136
§ 5. Светский характер Российского государства............................... 146
§ 6. Российская Федерация как социальное государство................. 149
§ 7. Республиканская форма правления................................................. 151
Глава 6. Публично-частное партнерство как форма

взаимодействия государства и общества................... 156
§ 1. Понятие и признаки публично-частного партнерства.............. 156
§ 2. Виды публично-частного партнерства............................................ 160
Раздел 3
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
Глава 7. Конституционные права и свободы
человека и гражданина...................................................................... 178
§ 1. Личные права и свободы..................................................................... 180
§ 2. Политические права и свободы........................................................ 189
§ 3. Социальные, экономические и культурные права и свободы..... 195
§ 4. Конституционные обязанности человека и гражданина.......... 201
Глава 8. Гражданство Российской Федерации.............. 207

§ 1. Понятие и признаки российского гражданства........................... 207
§ 2. Принципы российского гражданства............................................. 209
§ 3. Основания приобретения и прекращения гражданства
Российской Федерации....................................................................... 212
547
Глава 9. Конституционные основы положения

иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации................................................................. 219
§ 1. Понятие и статус иностранных граждан и лиц без гражданства... 219
§ 2. Правовой статус лиц, получивших убежище в Российской
Федерации, и вынужденных переселенцев.................................... 227
Глава 10. Общественные объединения как

организационные формы реализации
гражданских прав.................................................................................... 239
§ 1. Понятие и признаки общественных объединений..................... 239
§ 2. Политические партии как форма участия граждан
в политической жизни общества ..................................................... 242
§ 3. Религиозные объединения как форма участия граждан
в духовной жизни.................................................................................. 247
§ 4. Некоммерческие организации как форма участия граждан
в социальной жизни общества........................................................... 252
§ 5. Правовой статус Общественной палаты Российской
Федерации. Правовые основы общественного контроля......... 255
Раздел 4
ПУБЛИЧНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 11. Федеративное устройство России..................... 260

§ 1. Предпосылки и основные вехи становления федерации
в России.................................................................................................... 260
§ 2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации.... 264
§ 3. Предметы ведения Российской Федерации.................................. 269
§ 4. Механизм разграничения предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и субъектами Федерации....... 271
Глава 12. Субъекты Российской Федерации...................... 276

§ 1. Конституционно-правовой статус субъектов Российской
Федерации............................................................................................... 276
§ 2. Особенности конституционно-правового статуса отдельных
видов субъектов Российской Федерации....................................... 284
§ 3. Предметы ведения субъектов Российской Федерации............. 288
§ 4. Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования
в ее составе нового субъекта.............................................................. 292
548
Глава 13. Административно-территориальное

устройство субъектов Российской Федерации..... 297
§ 1. Понятие административно-территориального устройства
и особенности его правового регулирования.............................. 297
§ 2. Виды административно-территориальных единиц..................... 304
§ 3. Изменения в административно-территориальном устройстве
субъектов Российской Федерации................................................... 311
Глава 14. Муниципальные образования в системе

территориального устройства современной
России................................................................................................................... 317
§ 1. Понятие и признаки муниципального образования.................. 317
§ 2. Виды муниципальных образований................................................. 319
§ 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных
образований............................................................................................ 322
Раздел 5
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Глава 15. Система государственных
в Российской Федерации................................................................. 325
§ 1. Понятие и виды государственных и муниципальных органов
власти ....................................................................................................... 325
§ 2. Система государственной и муниципальной власти
в контексте принципа разделения властей.................................... 334
Глава 16. Президент Российской Федерации.................... 339

§ 1. Возникновение и становление института Президента
в Российской Федерации.................................................................... 339
§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации.................... 350
§ 3. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
и прекращение его полномочий....................................................... 358
Глава 17. Федеральное Собрание Российской

Федерации – парламент России................................................. 363
§ 1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания..... 363
§ 2. Государственная Дума: выборы, состав, структура,
компетенция........................................................................................... 366
549
§ 3. Совет Федерации: порядок формирования, структура,

компетенция........................................................................................... 377
§ 4. Понятие и особенности законодательного процесса................ 385
§ 5. Формы и основные гарантии деятельности члена Совета
Федерации и депутата Государственной Думы............................ 392
Глава 18. Федеральные органы исполнительной

власти.................................................................................................................... 399
§ 1. Правительство России – высший исполнительный орган
государственной власти...................................................................... 399
§ 2. Полномочия и акты Правительства Российской Федерации..... 402
§ 3. Центральные федеральные органы исполнительной власти:
министерства, службы, агентства..................................................... 405
§ 4. Территориальные органы федеральной исполнительной
власти...................................................................................................407
Глава 19. Конституционные основы судебной

власти в Российской Федерации............................................. 409
§ 1. Понятие и признаки правосудия...................................................... 409
§ 2. Конституционные принципы правосудия..................................... 412
§ 3. Судебная система и ее элементы...................................................... 418
§ 4. Конституционные основы статуса судей....................................... 423
Глава 20. Конституционный Суд Российской

Федерации как орган конституционного
контроля............................................................................................................ 427
§ 1. Правовая природа Конституционного Суда Российской
Федерации, его состав и порядок формирования....................... 427
§ 2. Полномочия Конституционного Суда Российской
Федерации и организация его деятельности................................ 430
§ 3. Правила судопроизводства в Конституционном Суде
Глава 21. Конституционно-правовые основы

организации и деятельности органов
прокуратуры. Следственный комитет
Российской Федерации..................................................................... 441
§ 1. Становление и развитие российской прокуратуры.................... 441
§ 2. Система органов прокуратуры Российской Федерации
и организационные основы ее построения................................... 447
550
§ 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры

Российской Федерации. Функции органов прокуратуры......... 453
§ 4. Следственный комитет Российской Федерации......................... 460
Глава 22. Иные федеральные государственные

органы................................................................................................................... 467
§ 1. Администрация Президента Российской Федерации................ 467
§ 2. Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации............................................................................................... 470
§ 3. Правовое положение Уполномоченного при Президенте РФ
по защите прав предпринимателей.................................................. 478
§ 4. Центральная избирательная комиссия Российской
Федерации............................................................................................... 481
§ 5. Правовой статус Центрального банка Российской
Федерации............................................................................................... 488
§ 6. Конституционно-правовой статус Счетной палаты
Глава 23. Органы государственной власти

субъектов Российской Федерации....................................... 505
§ 1. Конституционно-правовые основы организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации ... 505
§ 2. Законодательные органы государственной власти субъектов
§ 3. Исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации..................................... 510
§ 4. Судебные органы субъектов Российской Федерации................ 515
§ 5. Иные государственные органы субъектов Российской
Федерации............................................................................................... 519
Глава 24. Конституционные основы местного

самоуправления в России............................................................... 526
§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления........................ 526
§ 2. Органы местного самоуправления: правовой статус и виды...... 529
§ 3. Формы участия населения в осуществлении местного
самоуправления..................................................................................... 538
551
КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВО РОССИИ
Учебник для бакалавров
Редактор – Пономарева В.А.

Компьютерная верстка – Птицына И.Н.
Лицензия ЛР № 066272 от 14 января 1999 г.

Сдано в набор 06.04.2015. Подписано в печать 12.05.2015
Формат 60×88/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 34,5
Тираж 3000 экз. (1-й завод – 1000 экз.) Заказ № 215
ООО Издательство «Юрлитинформ»

119019, г. Москва, ул. Волхонка, д. 6
http://www.urlit.ru; e-mail: post@urlit.ru
Отпечатано в типографии ООО «Галлея-Принт»

111024, г. Москва, ул. 5-я Кабельная, д. 2Б
http://galleyaprint.ru

Выдрин И.В. Конституционное право России. 2015

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Выдрин И.В. Конституционное право России. 2015

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Конституционное

Учебник для бакалавров

К65 Конституционное право России: учебник для бакалавров / отв. ред.

Учебник «Конституционное право России» подготовлен в соот-

Настоящий учебник подготовлен коллективом авторов в соответствии

Отрасли конституционного права соответствует одноименная отрасль

Отрасль конституционного права представляет собой совокупность

особенности применения смешанной и пропорциональной избиратель-

ями в области государственного и общественного устройства, прав челове-

Примечательно то, что многие теоретические наработки находили тог-

когда-то проблематике о предмете советского государственного права3.

нов (принципов, начал, аспектов) исследуется все: от полномочий органов

сти) научного познания, соответствующие тексту (структуре) Конститу-

Еще одно качество конституционного права связано с признанием его

или обновление самой Конституции – громадной значимости политиче-

высшего профессионального образования по направлению подготовки

должен быть готов участвовать в проведении юридической экспертизы

Образовательный стандарт содержит отрывочные сведения о видах ак-

§ 1. Понятие и место конституционного права

Современное конституционное право является уникальной отраслью

Некоторые известные конституционалисты выступают за отраслевое обо-

может игнорировать общие и профильные конституционно-правовые по-

§ 2. Предмет и метод конституционного права

Критериями отраслевого деления (строения, структуры) системы пра-

декларировалось единство государственных и общественных начал, но и

Объективно обусловленное расширение сферы конституционно-пра-

Нормативность присуща и другим конституционным ценностям. В их

Обобщая изложенное, можно заключить, что предмет конституци-

онного права обретают необходимое единство с позиций конституцион-

тиворечие с фундаментальными, соотнесенными с международно-право-

и отказать в таком назначении, поскольку это в ее ведении (п. «г» ч. 1

В теории права нормы традиционно характеризуют как первоначаль-

ным, нормам-принципам и т.д.19 Существует и представление, что нормы

содержание. К категории презумпций можно отнести утверждение Пре-

Во-вторых, значительное число нестандартных нормативных поло-

Будучи всегда связаны с текстом Конституции РФ, нормы российского

элементов и формально-логической структуры нормы права23. При этом

В общей теории права нет единой точки зрения на природу правовых

При классификации конституционно-правовых отношений на первое

брое имя человека, право наследования и др.) это отношение сохраняется

Традиционно к этой же градации причисляют отношения, связанные с

В конституционном праве такие отношения опосредуют процессуальные

бод (ст.ст. 31–34, 36, 59–61). В части 2 статьи 61 говорится о гражданах

их составляющими субъектами (автономными округами) и муниципальны-

Гражданское общество в политической системе и соответственно в

§ 5. Источники конституционного права

С учетом изложенного особым – по значению и достоверности – ви-

титься в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре выне-

но-процессуальный и другие кодексы РФ). Являясь основными источ-

С конституционно-правовым регулированием могут быть связаны и ненормативные акты

Президента РФ. Например, выраженное конституционно-правовое значение имеют акты,

тельства в конституционно определенных областях в целом определены в

ваны общие основания применения судами Конституции РФ при разреше-

§ 6. Система отрасли конституционного права

Выраженные особенности конституционного права не умаляют его до-

Систему конституционного права необходимо последовательно от-

ности, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской

входят. Применительно же к конституционным правам российских граж-

ко конституционные принципы являются общими и универсальными для

характер. Исключение в этом отношении составляют основы конституци-

§ 1. Понятие и значение конституции:

Каждое государство во все времена имеет свою конституцию. Речь идет

так и различные права и свободы граждан (политические, экономические,

Переход к третьему этапу связан с окончанием Второй мировой вой­

Переход к третьему этапу связан с окончанием Второй мировой вой